Buenos Aires - El Control de la O. Pública. Auditoria de ejecución de la misma - Ferella Rodrígue.pdf

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XXXXII CCOONNGGRREESSOO NN A ACCIIOONN A ALL

DDEE TTRRIIBBUUNN A ALLEESS DDEE CCUUEENNTT A ASS

““ EEll CCoonnttr r ooll ddee llaa OObbr r aa PPúúbbll iiccaa

A Auuddii ttoor r ííaa ddee ee j jeeccuucciióónn ddee llaa mmiissmmaa””

A A Auuudddiii tttooor r r íííaaa GGGeeennneeer r r aaalll dddeee lllaaa CCCiiiuuudddaaaddd dddeee BBBuuueeennnooosss A A Aiii r r r eeesss ((( A A AGGGCCCBBB A A A)))

DDDiii r r r eeecccccc iiióóónnn GGGeeennneeer r r aaalll dddeee CCCooonnnttt r r r ooolll dddeee EEEddduuucccaaaccc iiióóónnn yyy CCCuuulll tttuuur r r aaa

AAuuttoor r eess:: DDiir r eeccttoor r GGeenneer r aall ddee CCoonnttr r ooll ddee llaa DDiir r eecccciióónn GGeenneer r aall ddee CCoonnttr r ooll

ddee EEdduuccaacciióónn yy CCuullttuur r aa – – DDr r .. LLuuiiss MMaar r ííaa FFeer r eellllaa DDiir r eeccttoor r aa ddee PPr r ooyyeeccttoo ddee llaa DDiir r eecccciióónn GGeenneer r aall ddee CCoonnttr r ooll ddee

EEdduuccaacciióónn yy CCuullttuur r aa – – CCddoor r aa.. MMaar r ííaa FFeer r nnaannddaa RRooddr r íígguueezz SSuuppeer r vviissoor r aa ddee llaa DDiir r eecccciióónn GGeenneer r aall ddee CCoonnttr r ooll ddee EEdduuccaacciióónn yy

CCuullttuur r aa – – AAr r qq.. AAllee j jaannddr r aa TToor r r r ee

PPr r oovviinncciiaa ddee MMeennddoozzaa

22,, 33 yy 44 ddee NNoovviieemmbbr r ee ddee 22001111


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IINNDDIICCEE

II.. RReessuummeenn…………………………………………………………………………………………………….. PPáággiinnaass 55//77

IIII.. DDeessaar r r r ooll lloo…………………… ……………………………… ………………………………PPáággiinnaa 99 aa 3377

1. La Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires………..Página 9

2. Ley 70…………………………….……………………...…...Página 9/11

2.1. Sistema de Control Interno – SIGEBA………............................Página 92.2. Sistema de Control Externo – AGCBA…………………… Página 10/11

3. Ley 325…..………………………………………...………...Página 11/14

3.1. Normas de la AGCBA…………………………….. …………Página 11/12

3.2. Organigrama y estructura de la AGCBA……………………Página 12/13

3.3. Dirección General de Control de Educación……………….Página 13/14

4. Plan Anual de Auditoría de la AGCBA……………......……..Página 14

5. Presupuesto 2011 – Educación y Cultura……………..…Página 15/17

5.1. Análisis presupuestario……………………….………......….Página 15/16

5.2. Descripción de misiones y funciones Dirección General de

Infraestructura y Mantenimiento del Ministerio de Educación

y de la Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento

Edilicio del Ministerio de Cultura…………………………….Página 15/17

6. Procedimientos de auditoría para el control de la Obra

Pública………………………………………………………..Página 17/376.1. Aspectos Legales………………………………………......…Página 17/20

6.2. Aspectos Técnicos………………………………………...….Página 20/23

6.3. Aspectos Presupuestarios……………………………………Página 23/37

IIIIII.. CCoonncclluussiioonneess………………………………………………………………....…………....……PPáággiinnaa 3399 aa 4400

IIVV.. BBiibbll iiooggr r aaf f ííaa………………………………………………..………………..……....………………PPáággiinnaa 4422 aa 4477


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II.. RREESSUUMMEENN


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Se deja constancia que el Colegio de Auditores Generales en la

sesión del día 17 de agosto de 2011 ha aprobado la presentación del Trabajo

“Control de Obra Pública – Auditoría de ejecución de la misma” elaborado por la

Dirección General de Control de Educación y Cultura para participar del XXI

Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas.


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Este trabajo tiene por objetivo abordar el tema “El Control de la Obra

Pública – Auditoría de ejecución de la misma”. La Dirección General de Control

de Educación y Cultura de la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires ha

escogido esta temática teniendo en cuenta que el control de la Obra Pública

constituye un de Proyecto de Auditoría recurrente, que año tras año se incluye en

el Plan Anual que se somete a consideración del Colegio de Auditores Generales

para su posterior aprobación. La inclusión de Proyectos de Auditoría vinculados al

Control de la Obra Pública se fundamenta en la necesidad de auditar aquellas

Unidades Ejecutoras que, por su significatividad económica y por su impacto

social son consideradas áreas críticas dentro del Presupuesto Anual de Recursos

y Gastos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Asimismo, teniendo en

cuenta que el gasto en Obra Pública de acuerdo a las normas vigentes en materia

presupuestaria en la Ciudad de Buenos Aires, constituye un Gasto de Capital que

forma parte del Esquema Ahorro Inversión Financiamiento incrementando de esta

manera el Patrimonio del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Por ello, resulta

indispensable evaluar la planificación de esa Inversión dentro del Plan Plurianual

de Inversiones que se presenta como Planilla Anexa a la Ley Anual de

Presupuesto de Recursos y Gastos. El análisis del Plan Plurianual de Inversiones

nos permitirá medir el grado de cumplimiento de ejecución de las obras

planificadas para el año auditado y analizar los desvíos entre lo planificado y lo

efectivamente realizado en función de las disponibilidades financieras.

Por todo lo expuesto, es indispensable realizar este tipo de

auditorías que tengan por objetivo el control de la adecuación legal, técnica yfinanciera de los procesos de contratación y el ajuste de las obras a los requisitos

contractuales, en obras de infraestructura escolar, en aquellas realizadas en salas

teatrales y en Centros Culturales. De este modo se considera a la Obra Pública

como un proceso y su control se realiza sobre cada una de las etapas de dicho

proceso que van desde su llamado a licitación hasta la finalización de la misma

con su correspondiente recepción definitiva.


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El Desarrollo del Trabajo contiene una breve reseña de las normas

de creación de la estructura organizativa de la Auditoría General de la Ciudad de

Buenos Aires, así como también el modelo de control instaurado por la

Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Allí se define el concepto de control

externo y posterior, que dentro del modelo de control integral e integrado definido

por la Constitución, se encuentra a cargo de la Auditoría General de la Ciudad de

Buenos Aires.

Asimismo, se expondrá la información presupuestaria referente a la

Ley Anual de Presupuesto de Recursos y Gastos del año 2010 para el Ministerio

de Educación y el Ministerio de Cultura, con el fin de comparar el presupuesto

total asignado a dichas Jurisdicciones con el presupuesto sancionado para las

áreas de infraestructura de cada Jurisdicción (Dirección General de

Infraestructura Escolar y Dirección General de Arquitectura) y concluir sobre la

importancia de auditar dichas áreas teniendo en cuenta su significatividad

económica.

Seguidamente se describirán y explicarán los procedimientos de

auditoría en sus aspectos técnicos, legales y presupuestarios que son aplicados

habitualmente para lograr un adecuado control de la obra pública. Un adecuado

control de la obra pública implica determinar los procedimientos de auditoría

necesarios que permitan fundamentar las observaciones que de la labor de

auditoría surjan. Todo ello, partiendo de la premisa que el rol de la Auditoría

General de la Ciudad de Buenos Aires como órgano de control externo posteriores, contribuir a la mejora de la gestión brindándole al Poder Ejecutivo las

herramientas que resulten necesarias para que éste implemente en forma efectiva

las medidas correctivas a fin de dar solución a las observaciones planteadas. Es

de destacar, que de exponerse este Trabajo en este XXI Congreso Nacional de

Tribunales de Cuentas, la Dirección General de Control de Educación y Cultura

realizará una presentación de los aspectos más relevantes del Informe Final de

Auditoría correspondiente al Proyecto Nro. 2.08.20 – Obras del Teatro Colón –


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Auditoría Legal, Técnica y Financiera, Años 2005-2006-2007, cuyo objeto y

objetivo se enuncian a continuación:

Objeto: Unidad Ejecutora 524 – Dirección General de Arquitectura del Ministerio

de Cultura – Programa 57 “Proyectos y Ejecución de Obras” - Partida 4.2

(Construcciones)

Objetivo: Controlar la adecuación legal, técnica y financiera de los procesos de

contratación y el ajuste de la realización de obra a los requisitos contractuales.

Es importante señalar que este Proyecto de Auditoría fue un

Proyecto incorporado al Plan Anual 2009 por decisión de la Legislatura de la

Ciudad de Buenos Aires, y que el alcance del Proyecto abarcó tres años.

En el apartado Conclusiones, se expondrán las principales

observaciones y recomendaciones formuladas en los Informes Finales de

Auditoría que tuvieron por objeto el control de la obra pública, en el ámbito del

Ministerio de Educación y del Ministerio de Cultura. La enunciación de las mismas

contemplará las falencias detectadas en función a:

Sistema de control interno,

Plan Anual de Compras y Contrataciones,

Plan Plurianual de Inversiones,

Procedimiento de contratación,

Presupuesto ejecutado,

Proyectos de obra.

Asimismo se concluirá sobre la importancia de que el Estado, a

través de sus órganos de control, logre una mayor presencia en el control de las

prestaciones de terceros, en este caso particular, en el proceso de contratación y

ejecución de la obra pública.


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II.. DDEESS A ARRRROOLLLLOO


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1. La Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires (AGCBA)

La Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires (AGCBA) es un

organismo que fue creado por la Constitución de la Ciudad Autónoma a los

efectos de ejercer el control externo posterior del sector público (centralizado y

descentralizado) de la Ciudad como así también de las empresas, sociedades o

entes en los que la Ciudad tenga participación en sus aspectos económicos,

financieros, patrimoniales, de gestión y de legalidad. Cuenta con facultades para

verificar la correcta aplicación de los recursos públicos que se hubiesen otorgado

como aportes o subsidios, incluyendo los destinados a los partidos políticos del

distrito.

La AGCBA, dependiente de la Legislatura, cuenta con personería

jurídica y legitimación procesal, tiene autonomía funcional y financiera, por lo que

puede establecer su organización y funcionamiento. La AGCBA es un cuerpo

colegiado.

Una ley establece su organización y funcionamiento. La ley de

presupuesto debe contemplar la asignación de recursos suficientes para el

efectivo cumplimiento de sus competencias.

2. Ley 70 – Sistemas de Gestión, Administración Financiera y Control del

Sector Público de la Ciudad de Buenos Aires

La Ciudad cuenta con un modelo de control integral e integrado, que

abarca los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales,

normativos y de gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones y

está fundado en los principios de economía, eficiencia y eficacia. Comprende el

control interno y externo del sector público, que opera de manera coordinada en la

elaboración y aplicación de sus normas.


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2.1 Sistema de Control Interno – Sindicatura General de la Ciudad de

Buenos Aires (SIGEBA)

El Sistema de Control Interno comprende el plan de organización y

todos los métodos y procedimientos que en forma coordinada adopta el Gobierno

de la Ciudad de Buenos Aires en todas las jurisdicciones que componen la

administración central y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad, con los

siguientes propósitos:

a) Lograr el cumplimiento de las metas y objetivos fijados.

b) Salvaguardar sus bienes y otros recursos.

c) Suministrar información suficiente, confiable y en forma oportuna.

d) Promover la eficacia, eficiencia y economía de las operaciones.

e) Asegurar el cumplimiento de las leyes y normas en vigor, que rigen para cada

actividad.

f) Alentar la adhesión a las políticas operacionales y administrativas.

2.2. Sistema de Control Externo – Auditoría General de la Ciudad de

Buenos Aires (AGCBA)

La Auditoría General de la Ciudad ejerce su competencia sobre el

sector público centralizado y descentralizado, cualquiera fuera su modalidad de

organización, sobre las empresas, sociedades o entes en los que la Ciudad tenga

participación, los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización y

concesión en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos,así como todo ente que perciba, gaste o administre fondos públicos en virtud de

una norma legal o con una finalidad pública.

La Auditoría establece un sistema de intercambio de información

con las demás entidades de control debiendo remitir el informe de auditoría a los

organismos de control con competencia en el área auditada, con el objeto de

lograr la coordinación y cooperación en el control del Sector Público de la CiudadAutónoma de Buenos Aires.


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Asimismo, podrá establecer sistemas de intercambio de información

con organismos de control de extraña jurisdicción.

Todo funcionario/a que obstaculice las tareas de la Auditoría, demorase

injustificadamente o no le brindare información, documentación o colaboración

incurre en mal desempeño de sus funciones, susceptible de habilitar el juicio

político previsto en el art. 92 de la Constitución de la Ciudad, o la del sumario

administrativo según el caso, todo ello sin perjuicio de la responsabilidad penal

que pudiera caberle a los funcionarios.

Los dictámenes, informes, resoluciones y la memoria anual de la

AGC son públicos y de acceso irrestricto y no pueden ser objeto de recurso

administrativo.

3. La Ley 325 – Normas de funcionamiento de la Auditoría General de la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires

3.1. Normas de la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires

La estructura orgánica y la distribución de funciones de la Auditoría

General de la Ciudad de Buenos Aires, atiende al debido cumplimiento de una

auditoría integral que abarque todos los aspectos presupuestarios, económicos,

financieros, patrimoniales, informáticos, legales y de gestión, incluyendo los

dictámenes sobre los estados contables financieros de los entes fiscalizados. El

diseño de estructura orgánica abarca los requisitos prescriptos en la Ley 70 yposibilita el cumplimiento de los objetivos de la Ley.

La Auditoría General de la Ciudad debe elaborar anualmente un

plan de auditoría que establezca el desarrollo de las auditorias previstas para el

ejercicio, el cual debe ser elevado a la Legislatura, para su aprobación antes del

1º de Octubre. Hasta tanto se dicten las normas de auditoría externa específicas

para el accionar del organismo, la Auditoría General de la Ciudad utiliza losPrincipios de Contabilidad Generalmente Aceptados y las Normas Generales de


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Contabilidad para el Sector Público adoptadas por el Gobierno de la Ciudad de

Buenos Aires, las Normas de Auditoría Generalmente Aceptadas, dictadas por

Organismos Profesionales en Ciencias Económicas, las normas de la Auditoría

General de la Nación, y las del Banco Central de la República Argentina.

3.2. Organigrama y estructura de la AGCBA

Las seis áreas (Direcciones Generales de Control) reciben la

asistencia permanente de tres direcciones especializadas en el manejo de

tecnologías de control (Dirección de Estructuras Administrativas y Sistemas de

Información, y Financiero-Contable). Las seis direcciones mencionadas abarcan


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equilibradamente y a partir de una clasificación funcional, el conjunto de los

organismos del sector público de la ciudad.

Las premisas que fundamentan esta estructuración son: un modelo

de gestión basado en la obtención de resultados con la mayor economía de

recursos y una organización transdisciplinaria, donde toda decisión es tomada a

través del consenso de distintos niveles.

3.3. La Dirección General de control de Educación y Cultura

Esta Dirección General tiene la responsabilidad de dirigir las

actividades de auditoría integral en los organismos de la administración central,

entes descentralizados, empresas, sociedades o entes en los que la ciudad tenga

participación, los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización y

concesión, así como todo ente que perciba, gaste o administre fondos públicos en

virtud de una norma legal o una finalidad pública, que correspondan a las áreas

funcionales de Educación y Cultura. Como acciones principales, esta Dirección

General formula y propone al Colegio de Auditores, a través de la Dirección de

Planificación, la planificación específica de las auditorías y exámenes a practicar.

Asiste y asesora a los Auditores Generales en materia de su competencia.

Realiza auditorías contables, financieras, de sistemas informáticos, de legalidad y

gestión, exámenes especiales, así como también evaluaciones de programas,

proyectos y operaciones. Examina los estados contables y financieros de los

organismos correspondientes a su ámbito de control, emitiendo informe de los

mismos. Supervisa el desempeño de los Directores de Proyecto y da conformidad

a la integración de los equipos de auditoría respectivos. Comunica oportunamente

a la Dirección de Planificación los temas que ameriten integrar el proyecto de

planificación institucional. Propone fundadamente al Colegio de Auditores, por

intermedio de la Comisión respectiva, la realización de exámenes especiales o la

promoción de investigaciones, sumarios administrativos o causas judiciales,

comunicando tales supuestos a la Dirección de Asuntos Legales y a la Unidad de

Auditoría Interna. Coordina y realiza las auditorías especiales que encomiende el


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Colegio de Auditores dentro del ámbito de su competencia. Las Jurisdicciones

que por competencia audita son: Jurisdicción: 50 – Ministerio de Cultura y la

Jurisdicción: 55 – Ministerio de Educación

4. El Plan anual de Audi toría de la AGCBA

El Plan Anual de Auditoría es el resultado de un proceso de

planificación llevado a cabo a partir del establecimiento de determinados criterios

técnicos y prioridades por parte del Colegio de Auditores, en el marco de una

perspectiva estratégica y plurianual.

Luego, la Dirección de Planificación propone los lineamientos

generales surgidos de las bases de datos elaboradas para el seguimiento y

control de los proyectos, y las Direcciones Generales de Control desarrollan su

propuesta de trabajo, formulando los distintos proyectos y determinando la

dotación y carga de trabajo estimada de los mismos, como así también el perfil de

los profesionales y técnicos asignados a cada uno de ellos.

Por último, la Dirección de Planificación, en su labor de coordinación

compatibiliza y evalúa la consistencia y factibilidad de los proyectos de auditoría

presentados, teniendo en cuenta los recursos disponibles y parámetros fijados por

este Colegio, el que, finalmente, analiza y aprueba la propuesta que se eleva a la

Honorable Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Dentro del Plan Anual de Auditoría aprobado año tras año por elColegio de Auditores, la Dirección General de Control de Educación y Cultura

lleva a cabo proyectos que tienen por objeto el control de la obra pública en el

ámbito del Ministerio de Educación y del Ministerio de Cultura. En este sentido, a

través de estos Proyectos de Auditoría, la Dirección General de Control de

Educación y Cultura efectúa el control “posterior” de las obras públicas, en sus

aspectos legales, técnicos y presupuestarios.


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5. Presupuesto 2011 – Ministerio de Cultura y Ministerio de Educación.

5.1. Presupuesto Anual de Recursos y Gastos para la Jurisdicción 55 –

Ministerio de Educación y para la Jurisdicción 50 - Ministerio de

Cultura en relación al Presupuesto Anual de Recursos y Gastos de la

Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento y de la

Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento Edilicio.

Créditosancionado

Ministerio de Cultura 1.024.464.452

Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento Edilicio 203.818.760

Porcentaje de participación DGIyME sobre el Presupuestodel Ministerio de Cultura

19,90

Fuente: Elaboración propia con información de la Ley Anual de Presupuesto 2011

Créditosancionado

Ministerio de Educación 6.455.946.288

Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento 513.208.563

Porcentaje de participación DGIyME sobre el Presupuesto

del Ministerio de Cultura 7,95

Fuente: Elaboración propia con información de la Ley Anual de Presupuesto 2011

5.2. Descripción de las mis iones y func iones de la Dirección General de

Infraestructura y Mantenimiento del Ministerio de Educación y de la

Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento Edilicio del

Ministerio de Cultura.

5.2.1. Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento


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El programa de Infraestructura y Mantenimiento planifica, proyecta,

licita, organiza, gestiona y controla de manera permanente el mantenimiento

edilicio y de las instalaciones de los edificios escolares y administrativos de la

Jurisdicción.

De igual manera gestiona también las obras de infraestructura

derivadas de los planes de nuevos edificios escolares y la refacción,

relocalización y/o ampliación de los edificios existentes, buscando la mejora

constante de las condiciones de habitabilidad y del servicio educativo.

Entre las principales iniciativas a llevar adelante en el ejercicio 2011

se encuentra la continuidad y profundización del proyecto de “Adecuación Integral

de los Edificios Escolares” que comprende la identificación y ejecución de obras

básicas y complementarias y tareas de mantenimiento en los edificios escolares

incorporados en la planificación del proyecto.

Se suma el Plan de Mantenimiento y Obras Menores, cuya finalidad

es brindar el mantenimiento programado y preventivo de los edificios escolares y

ejecución obras de menor monto que conlleven a un edificio confortable y con

instalaciones en funcionamiento controlado.

Asimismo se completarán las obras necesarias para concluir con el

“Plan de obras de gas y calefacción” de los establecimientos educativos

5.2.2. Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento Edilic io

(DGIyME)

La Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento Edilicio

(DGIyME) y sin perjuicio de los requerimientos de otros Áreas del Ministerio de

Cultura, detecta las necesidades de recuperación del valor patrimonial y de

mejora funcional de los edificios pertenecientes al Ministerio de Cultura talescomo: Teatros, Centros Culturales, Bibliotecas, Museos, etc. así como el proyecto


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y la construcción de obras nuevas, para dar respuesta al desarrollo cultural de la

ciudad.

Dado que esta Dirección General tiene la facultad de proyectar,

computar, presupuestar, licitar y dirigir la ejecución de las obras que se realizan

en este Ministerio, y teniendo en cuenta que en las mismas se deben contemplar

plazos establecidos, los créditos solicitados tienden a lograr un desarrollo eficaz y

eficiente, tanto administrativo como técnico, de las tareas detalladas

anteriormente.

Asimismo esta Dirección General realiza el mantenimiento

preventivo, correctivo y emergente de las Instalaciones Edilicias del Ministerio de

Cultura y del Ente de Turismo (ENTUR), a fin de evitar el avance del deterioro en

edificios de valor Histórico y Patrimonial, como así también brindar logística y

soluciones a eventos y problemas de cualquier índole.

Por último, esta DGIyME brinda Asistencia Técnica Integral al

Universo dependiente del Ministerio de Cultura y el ENTUR, a saber:

Relevamientos – Informes de Deterioro - Recomendaciones - Proyectos -

Especificaciones - Métodos - Presupuestos - Pliegos Licitatorios - Supervisión y

Dirección.

Estas acciones persiguen el bienestar de la población, posibilitando

el acceso a una mejor infraestructura, lo que redunda en una mejor calidad deoferta cultural.

6. Procedimientos de auditor ía para el control de la Obra Pública

6.1. Procedimientos de auditor ía para el control de la Obra Pública en sus

aspectos legales

6.1.1. Recopilación y análisis de la normativa vigente en materia de

contrataciones públicas. Se efectúa la búsqueda, análisis y actualizaciónde la normativa vigente en materia de contrataciones. Se procede a la


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lectura de Informes Finales realizados por la Auditoría General de la

Ciudad de Buenos Aires, como así también los Informes de Auditoría

elaborados por diferentes Organismos y Órganos de Control Públicos.

Seguidamente se procede a elaborar y/o actualizar el papel de trabajo.

6.1.2. Análisis del Universo de contrataciones/ Selección de la muestra. Se

analiza el Universo de las contrataciones informadas por el organismo a

auditar, efectuadas durante el periodo bajo análisis.

Una vez validado el universo desde el punto de vista presupuestario, se

selecciona una muestra de contrataciones; por significatividad económica o

bien a criterio del auditor debidamente fundamentado (modalidades de

contratación: tales como Licitación Pública, Privada, Contratación Directa,

Contrataciones efectuadas conforme diversos Decretos y/o subsidios;

entre otros.

6.1.3. Análisis de los expedientes que conforman la muestra. Se toma vista

de los expedientes que conforman la muestra, analizando lo siguiente:

a) Pliegos de Bases y Condiciones Generales y Particulares de cada

contratación.

b) Presupuestos oficiales comparados con los presupuestos

adjudicados.

c) Documentación concerniente al procedimiento licitatorio (acto

administrativo del llamado, publicación del mismo, Apertura de las

Ofertas, Preadjudicación, Adjudicación, Firma del Contrato entre laspartes, Acta de Inicio de obra, ampliaciones de plazos, aplicación

de sanciones, etc). Se verifica que los mismos hayan sido

efectuados por autoridad competente, en tiempo y forma y de

acuerdo a los Pliegos licitatorios y normativa vigente.

d) En lo concerniente a las ofertas presentadas, se verifica si el

oferente que resultó adjudicado, dio cumplimiento a la

documentación exigida en los Pliegos licitatorios y normativavigente.


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6.1.4. Anális is de las economías y/o trabajos adicionales de obra. En caso de

existir, se realiza un análisis de las economías y los trabajos adicionales de

las obras, identificando el motivo de los mismos, su monto, acto

administrativo aprobatorio y el correcto cumplimiento de los requisitos

exigidos por la normativa vigente. A modo de ejemplo: Cuando el monto de

los trabajos adicionales supera el 20% del monto adjudicado la Procuración

General debe pronunciarse con carácter previo al acto administrativo

aprobatorio del adicional. Dto. N° 752/GCBA/08.

6.1.5. Análisis de las Redeterminaciones de Precios. En caso de existir, se

realiza un análisis de las Redeterminaciones de Precios, verificando el

monto de las mismas, su correspondiente Acta de Redeterminación, el acto

administrativo que refrenda la misma, y que todo el procedimiento se haya

efectuado conforme a las normas vigentes sobre la materia. A continuación

se realiza una breve síntesis de dichas normas:

A través del Decreto Nº 1295-PEN-02 de fecha 19/07/02 se establece la

Metodología de Redeterminación de Precios de Contratos de Obra Pública,

determinando lo siguiente: El art. 2º de la citada norma, establece que:

“Los precios de los contratos de obra pública, correspondientes a la parte

faltante de ejecutar, podrán ser redeterminados a solicitud de la contratista

cuando los costos de los factores principales que los componen,

identificados en el Art. 4º del presente decreto, hayan adquirido un valor tal

que reflejen una variación promedio de esos precios superior en un 10% alos del contrato, o al precio surgido de la última redeterminación según

corresponda. Esta redeterminación será aplicable únicamente a los

contratos de obra pública regidos por la Ley Nº 13.064 y sus

modificatorias”.

Posteriormente mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº

2/GCBA/03 (14/10/03) y el Decreto Nº 2119/GCBA/03 (10/11/03) la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires establece el régimen de redeterminación deprecios, de características similares al Decreto Nº 1295/PEN/02.


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Dada la existencia de un significativo atraso en el esquema de

redeterminación de precios, y por ende la existencia de un gran número de

contratos cuyos precios estaban desactualizados, se sanciona el Decreto

N° 720/06, de fecha 12 de junio de 2006. Este decreto tiene como finalidad

articular un mecanismo de adecuación provisoria de precios, a los efectos

de permitir un remedio de excepción que de forma ágil restaure

provisoriamente el equilibrio de la ecuación económico financiera y la

intangibilidad de la remuneración del contratista, a resultas de la

redeterminación definitiva, adecuándose además dicho régimen provisorio

a los contratos de locación de servicios públicos y de servicios que en sus

respectivas estipulaciones contuvieran un esquema de coeficiente de

variación de referencia.

La aplicación del presente mecanismo se encuentra sujeta a la condición

de que el contratista haya solicitado la redeterminación de precios con

causa en modificaciones de costos que superen la variación de referencia

(10%), según lo establecido por el Decreto de Necesidad y Urgencia N°

2/03 y demás normativa aplicable.

La adecuación de precios efectuada tiene carácter de provisoria y es a

cuenta de lo que en más o en menos resulte en definitiva del cumplimiento

de todos y cada uno de los pasos previstos para el proceso de

redeterminación de precios.

Con fecha 16 de abril de 2008, se sanciona el Decreto N ° 398/08 con el

mismo mecanismo.

6.1.6. Análisis de las contrataciones dadas de baja. Una vez identificadas, se

realiza un análisis de las contrataciones dadas de baja. Se procede a

analizar el motivo de las mismas, si se encuentran debidamente

justificadas y si se realizaron segundos o nuevos llamados a licitación.

6.2. Procedimientos de auditor ía para el control de la Obra Pública en sus

aspectos técnicos


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6.2.3. Análisis del pedido de necesidad. Se verifica que exista un pedido de

necesidad por parte del comitente, y se analiza el mismo a fin de constatar

que el proyecto a ejecutar responda a las necesidades solicitadas.

6.2.4. Análisis de los Proyectos de Obra. Se verifica en primera instancia que

los planos con que se ejecutó el proyecto de obra, reflejen la situación

actual del edificio, a fin de que el proyecto sea correcto y no conlleve a la

incorporación de trabajos adicionales posteriores.

6.2.5. Verificación del cumplimiento de la normativa vigente. Se analiza el

proyecto de obra y se constata que cumpla con toda la normativa vigente,

en lo que hace a dimensiones, iluminación, sentido de apertura de puestas,

tipos de vidrios, tipos de instalaciones, rampas, escaleras, etc.

6.2.6. Análisis de los Pliegos de Especificaciones Técnicas Generales y

Particulares (P.E.T.G. y P.E.T.P.). Se realiza una lectura de los pliegos de

especificaciones técnicas generales y particulares, a fin de verificar que los

mismos detallen todas las tareas acordes al proyecto de arquitectura, en

forma detallada y especifica para la obra en particular. Además se cheque

que todas las tareas que conforman el Presupuesto oficial (PO) estén

incluidas dentro de estas especificaciones. Por otro lado se recomienda

que las tareas detalladas en los pliegos tengan el mismo orden que

aparece en los PO y que además estén referencidas de la misma manera

en ambos lugares.

6.2.7. Verificación de la ejecución de la obra a través de Visitas in situ. Con

la documentación que conformó el llamado a licitación (PETP y los planos)

y con el último certificado acumulado que corresponde al periodo auditado

en mano se procede a efectuar la verificación de los trabajos, chequeando

la correcta ejecución de los trabajos. Cabe aclarar, que nuestra auditoria es

ex post, pero no siempre vamos a visitar una obra terminada. En caso enque la obra este aun en ejecución las observaciones pertinentes que hayan


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que hacer se hacen solo de las tareas ejecutadas durante el periodo

auditado.

6.2.8. Análisis de la documentación conformada durante la ejecución de los

trabajos (Libros de Ordenes de Servicio, Libro de Comunicaciones,

Modificaciones de Proyecto, etc.) Se solicitan a la Dirección auditada, los

Libros de comunicaciones entre las partes, a fin de verificar entre otras

cosas ritmos de obra.

6.2.9. Análisis comparativo de los Presupuestos oficiales y presupuestos

adjudicados. Se efectúa un control que todas las tareas solicitadas en los

Presupuestos Oficiales sean coincidentes con el presupuesto adjudicado.

6.2.10. Anális is de los certif icados de obra. Se verifica que los

certificados de obra coincidan con la obra en cuestión, y que las cantidades

estén expresadas en las unidades de medida correcta. Si bien se contrata

bajo un sistema de ajusta alzado, donde uno contrata por obra global y

terminada, es importante controlar la cantidad de trabajo ha ejecutar para

luego poder facilitar los trabajos de control y dirección.

6.2.11. Anális is de los adicionales de obra. Se analizan las tareas

detalladas como adicionales, verificándose su correcta ejecución. Además

se analiza el origen que provoco el adicional con el fin de determinar si son

producto de una mala ejecución del proyecto, o bien si realmente fueronoriginados por un imprevisto, en cuyo caso quedaría justificado.

6.2.12. Toma de muestras fotográficas. Durante la visita se documentan

todos los lugares visitados y en particular aquellos que ya detectamos que

van a merecer de una observación específica. El archivo fotográfico queda

guardado dentro de los papeles como evidencia física.


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6.2.13. Entrevistas con funcionarios de las dist intas áreas que hacen a

la gestión del organismo. Durante la visita a los establecimientos se

efectúan entrevistas con las autoridades del edificio, ya sean de las

escuelas, museos, teatros o bibliotecas, a fin de obtener algún otro

comentario pertinente. Al finalizar la visita se labra un acta como

constancia de visita.

Asimismo se efectúan entrevistas con los inspectores de obra, quienes

pueden aportar alguna otra aclaración relacionada a la ejecución de la

obra.

6.3. Procedimientos de auditor ía para el control de la obra públ ica en sus

aspectos presupuestarios.

6.3.1. Ley 70 – Sistema Presupuestario

La Ley 70 – Sistemas de Gestión, Administración Financiera y Control del

Sector Público de la Ciudad de Buenos Aires, se constituye como una ley

“permanente” en materia de presupuesto en el ámbito del Gobierno de la Ciudad

de Buenos Aires. La Ley de Presupuesto Anual de Recursos1 y Gastos2 y las

normas de ejecución anual del presupuesto, así como los actos administrativos

1 Ar tículo 32 - Los presupuestos de recursos contienen la enumeración de los distintos rubros deingresos y otras fuentes de financiamiento, incluyendo los montos estimados para cada uno de

ellos en el ejercicio. Las denominaciones de los diferentes rubros de recursos deben ser losuficientemente específicas como para identificar las respectivas fuentes.

2 Artículo 33 - En los presupuestos de gastos se utilizan las técnicas más adecuadas parademostrar el cumplimiento de las políticas, planes, programas, proyectos y producción de bienes yservicios de los organismos del Sector Público de la Ciudad de Buenos Aires, así como laincidencia económica y financiera de los gastos y la vinculación de los mismos con sus fuentes definanciamiento.

La reglamentación establece las técnicas de programación presupuestaria y los clasificadores de

gastos y recursos que serán utilizados.


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que dicte el Poder Ejecutivo en ejercicio de sus funciones, deben velar por el

cumplimiento de los principios presupuestarios establecidos por la Ley 703.

Es importante señalar, que estos principios presupuestarios de la citada

Ley deben estar presentes en todo el proceso presupuestario4, el cual está

conformado por las siguientes etapas:

Formulación del presupuesto de recursos y gastos

Programación de la ejecución física y financiera del presupuesto (trimestral

y anual)

Ejecución física y financiera del presupuesto (trimestral y anual)5

Evaluación y control de la ejecución (Cuenta de Inversión)

Con relación a la etapa de formulación del presupuesto de recursos y

gastos es dable destacar que, los recursos se “estiman” mientras que los gastos

se “fijan”.

3 Artículo 35 - Son nulos los actos de la Administración que comprometan gastos o dispongandesembolsos contraviniendo las disposiciones sobre gestión y presupuestación.

Las obligaciones que se derivan de los mismos no serán oponibles ni a la Ciudad de Buenos Airesni a cualquier otra entidad contratante del Sector Público.

4 Artículo 31.- Los presupuestos comprenden todos los recursos y gastos previstos para elejercicio, los cuales figuran por separado y por sus montos íntegros, sin compensacionesentre sí. No hay gastos reservados, secretos o análogos, cualquiera que sea sudenominación . Los presupuestos muestran el resultado económico y financiero de lastransacciones programadas para ese período, en sus cuentas corrientes y de capital, así como laproducción de bienes y servicios que generan las acciones previstas".

5 Artícu lo 67 - El Poder Ejecutivo informará a la Legislatura en forma trimestral y homogénea,dentro de los treinta (30) días hábiles a contar desde la fecha de finalización del trimestre,respecto de la ejecución presupuestaria, con el mayor nivel de desagregación que incluya laejecución financiera por programa compatible con la presentación del proyecto de presupuesto.

La información podrá ser enviada en soporte magnético.


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El artículo 34 de la Ley 706 establece que para el caso de las obras cuyo

plazo de finalización sea superior a un ejercicio deberán contemplarse los gastos

que la realización de las mismas demanden en los ejercicios futuros, así como

también se deberá consignar el monto de la inversión total7. Esta obligatoriedad

impuesta por la Ley, se traduce en la elaboración del Plan Plurianual de

Inversiones8, más conocido como el PPI, planilla complementaria al presupuesto

financiero elaborado por la Jurisdicción y que si bien se elabora contemplando

tres ejercicios financieros la Ley de Presupuesto en nuestro país es anual con lo

cual lo otros dos períodos que se incorporan en la planilla revisten carácter

indicativo. En esta planilla se da cuenta de la inversión total que demandará tal o

cual Obra, así como la incidencia para el ejercicio presupuestario y los ejercicios

subsiguientes en caso de corresponder. Por lo tanto lo que se “fija” en este caso

es el crédito presupuestario que para cada ejercicio demandará esta inversión,

6 Artículo 34 - Cuando en los presupuestos de las jurisdicciones y entidades se incluyan créditospara contratar obras o adquirir bienes y servicios, cuyo plazo de ejecución exceda al ejerciciopresupuestario, se debe incluir en los mismos información sobre los recursos invertidos en años

anteriores, los que se estime invertir en el futuro y el monto total del gasto, así como losrespectivos cronogramas de ejecución física.

7 Artícu lo 13 - A los efectos del cumplimiento de esta Ley se entiende por Inversión Pública laaplicación de recursos en todo tipo de bienes y de actividades que incrementen el patrimonio delas entidades que integran el sector público, con el fin de iniciar, ampliar, mejorar, reponer oreconstruir la capacidad productora de bienes o prestadora de servicios.

8 Artículo 19 - El Programa General de Acción de Gobierno y el Plan de Inversiones Públicas seformulan anualmente con la proyección plurianual. Al finalizar cada ejercicio se los reformula parael período plurianual que se establezca, con las correcciones o modificaciones necesarias paraadaptarlo al grado de avance efectivo logrado y a las nuevas condiciones de financiamiento delSector Público de la Ciudad de Buenos Aires.

El primer año de cada Programa General de Acción de Gobierno y de cada Plan de Inversionesdebe coincidir con el proyecto de Ley de Presupuesto General de la Ciudad de Buenos Aires,asignando los fondos a los mismos programas y recurriendo a las mismas fuentes definanciamiento.

Las clasificaciones de los programas, las agregaciones de los mismos y la estructura analítica

deben ser idénticas a la estructura presupuestaria.


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independientemente del recurso con el cual se financiarán dichas obras y el

momento de recaudación del mismo. Es decir el cálculo del recurso, su

estimación9, se efectúa a través de otro formulario complementario a la Ley de

Presupuesto.

6.3.2. Ley 70 – Momentos del regist ro del gasto

El Control de la Obra Pública en sus aspectos presupuestarios se

centra en el análisis del Inciso 4 – Bienes de Uso y en particular sobre la partida

4.2. – Construcciones. De acuerdo al Clasificador de Recursos y Gastos vigente

en la Ciudad de Buenos Aires, el Inciso 4 abarca los gastos que se generan por la

adquisición o construcción de bienes de capital que aumentan el activo de las

entidades del Sector Público en un período dado siendo estos los bienes

físicos, construcciones y/o equipos que sirven para producir otros bienes o

servicios, no se agotan en el primer uso que de ellos se hace, tienen una duración

superior a un año y están sujetos a depreciación. Incluye, asimismo, los activos

intangibles. Deberán incluirse los gastos generados por la adquisición y

construcción de bienes de uso propio y aquellos adquiridos o construidos para ser

transferidos a terceros.

Los momentos de registro del gasto constituyen una parte relevante

del análisis del presupuesto. Las disposiciones vigentes reconocen varias

instancias o etapas de ejecución con características y efectos propios,

estableciendo, asimismo, en qué momento se perfecciona ese proceso, dándose

por ejecutadas y definitivamente afectadas (“consumidos”) las autorizacionescontenidas en el Presupuesto General de Recursos y Gastos.

En lo que concierne a los gastos, se consideran dos instancias:

9 Fuente de Financiamiento 11: Recursos del Tesoro - Fuente de Financiamiento 12: RecursosPropios -Fuente de Financiamiento 13: Recursos con afectación específica - Fuente de Financiamiento

14: Transferencias afectadas (transferencias de Nación)


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- Liquidación o devengamiento: cuando, por una relación jurídica, se

establece un derecho de cobro a favor de las jurisdicciones o entidadesde la administración, y simultáneamente, una obligación de pago por

parte de terceros.

- Recaudación: cuando los fondos ingresan o se ponen a disposición de

cualquier oficina recaudadora, agente del Tesoro u otro funcionario

facultado para recibirlos.

Estos momentos pueden darse consecutiva o simultáneamente. Engeneral las normas tienden a acercarlos, sobre todo en contextos inflacionarios.

En materia de gastos, la normativa requiere el registro de tres

instancias:

- Compromiso: constituye el origen de una relación jurídica con una

persona física o jurídica, que eventualmente dará lugar a una salida de

fondos por ciertos bienes o servicios a recibir o, eventualmente sincontraprestación. Aunque esta etapa no tiene incidencia patrimonial

inmediata, tiene implicancias, pues, refleja una instancia administrativa,

contribuye a un ordenamiento de la gestión de gastos, impidiendo la

posibilidad de excederse de los límites presupuestarios.

- Devengado: supone una modificación cualitativa y cuantitativa del

patrimonio de la entidad, que conlleva el surgimiento de una obligación

de pago. Implica la recepción de conformidad de bienes o serviciosoportunamente contratados, habiéndose cumplido los requisitos

administrativos pertinentes. Además de su incidencia patrimonial,

determina la afectación definitiva de los créditos presupuestarios

correspondientes, considerándose “ejecutado” el crédito presupuestario.

- Pago: refleja la cancelación de las obligaciones asumidas. El receptor

de los bienes entrega como pago el importe convenido.


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Las normas legales establecen para cada tipo de gasto los criterios

de ejecución y registro en sus distintas etapas, que por supuesto, pueden

producirse en distintos ejercicios fiscales. Para el caso que nos ocupa, la obra

pública, la afectación preventiva, que no es una exigencia prevista en la Ley, se

produce con el llamado a licitación de la obra, la afectación definitiva o

compromiso tiene lugar con la firma del contrato, el devengado se produce con la

aprobación por parte de la administración del certificado presentado por la

contratista y el pago se produce con el pago del certificado a la contratista.

La propia normativa establece en qué momentos el Presupuesto

General de Recursos y Gastos se considerada ejecutado. La selección de los

momentos de la ejecución del presupuesto resulta de fundamental importancia

pues es el elemento que permite articular la integración de los subsistemas de

información financiera, presupuestaria y patrimonial.

La normativa refleja un acercamiento de los principios

presupuestarios a los principios contables generalmente aceptados, ya que

señala que se considerará gastado un crédito y por lo tanto ejecutado el

presupuesto de dicho concepto, cuando queda afectado definitivamente al

devengarse un gasto. Dado que en ese mismo momento se reconoce el impacto

patrimonial, se produce la equiparación entre las cuentas presupuestarias y

contables. Al adoptar este criterio, se posibilita la compatibilidad de los registros

presupuestarios y los contables. En cuanto a los recursos, se adopta un criterio un

tanto más conservador, optándose por el percibido coincidentemente con elcriterio contable de realización.

6.3.3. La Obra Pública como una Inversión dentro del Esquema Ahorro

Inversión Financiamiento

Dado que la obra pública se constituye como una “inversión” dentro

del Esquema Ahorro Inversión Financiamiento, al integrar la Cuenta de Capital,

resulta pertinente desarrollar algunos aspectos teóricos sobre este punto a fin de


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facilitar la interpretación de los procedimientos de auditoría que posteriormente se

expondrán.

De acuerdo a la normativa vigente, el presupuesto está conformado

por la Cuenta Corriente, la Cuenta de Capital y la Cuenta de Financiamiento. De

esta manera se ordenan las transacciones económicas – financieras, clasificadas

según su incidencia económica, conforme el siguiente detalle:

Cuenta CorrienteGastos Corrientes Recursos Corrientes

Cuenta de Capital

Gastos de Capital Recursos de Capital

Cuenta de FinanciamientoAplicaciones Financieras Fuentes Financieras

La cuenta corriente incluye el total de las transacciones corrientes

(ingresos y gastos), es decir, aquellas vinculadas al consumo del gobierno, la

retribución a los factores productivos y los gastos operativos en general. Dentro

de los recursos corrientes, se distinguen: tributarios y no tributarios; ingresos por

ventas o de operación, para el caso de empresas; rentas de la propiedad

(arrendamientos, intereses, dividendos, utilidades, derechos por concesiones,

etc.); y transferencias (que incluyen a las recibidas de otros gobiernos o de otros

niveles de gobierno o de instituciones internacionales).

La clasificación de los gastos corrientes permite identificar: gastos de

consumo del gobierno (bienes y servicios que se consumen en el período o cuya

vida útil no excede ese lapso) o gastos de operación; las rentas de la propiedad;

las transferencias otorgadas destinadas a atender erogaciones corrientes y otros

gastos.

La cuenta de capital comprende las transacciones de capital, es

decir, la construcción, adquisición o venta de activos reales (tangibles o

inmateriales) cuya vida útil, o aplicación al proceso productivo se estima


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superior a un ejercicio, y aquellos activos financieros adquiridos por el

gobierno por motivos de política fiscal, lo cual se entiende afectará al

crecimiento futuro del ingreso y a la riqueza presente. Desde un punto de

vista más amplio, se incluyen en esta cuenta aquellas transacciones que directa o

indirectamente, se estima contribuirán a la formación de capital en la economía.

La categorización de los recursos y gastos de capital distingue tres

componentes principales homogéneas de la inversión:

- Inversión real que realizan los entes públicos (abarca las

construcciones, las compras de bienes preexistentes y la variación

de existencias), es decir, la contribución directa a la inversión.

- Transferencias para solventar gastos de capital (discriminadas por

sectores de origen/destino), es decir, la contribución a la acumulación

recibida u otorgada a otros sectores; y

- Inversión financiera, es decir, activos financieros adquiridos por entes

públicos por objetivos de política fiscal (inversiones en empresaspúblicas, o en otras instituciones y/o sectores a fin de incidir en la

economía real).

La cuenta financiamiento reúne aquellas operaciones realizadas por

el gobierno con el objeto de administrar eficientemente su liquidez, ya sea

administrando su pasivos o bien administrando los activos financieros vinculados

a esos fines. Incluye la toma de pasivos del período, la amortización de aquellos

contraídos en ejercicios anteriores para solventar desequilibrios y las operaciones

realizadas con activos financieros con fines de administración eficiente de la

liquidez.

6.3.4. Procedimientos de auditoría para el control de la Obra Pública en sus

aspectos presupuestarios.


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Desde el punto de vista presupuestario y teniendo en cuenta las

normas vigentes sobre la materia en la Ciudad de Buenos Aires, el auditor al

momento de elaborar el requerimiento inicial de información presupuestaria al

organismo auditado debe considerar al presupuesto como un proceso conformado

por las siguientes etapas:

Formulación presupuestaria. La elaboración del anteproyecto de

presupuesto se constituye como una de las etapas más relevantes

del proceso presupuestario. La previsión de los gastos que efectúa

el organismo auditado para el año subsiguiente debe guardar unaadecuada relación con los objetivos preestablecidos en el Programa

Presupuestario. La planificación de las obras previstas realizar en el

ejercicio subsiguiente, debe estar contenida en el Plan Plurianual de

Inversiones. Es importante verificar al cierre del ejercicio, a través de

los Planes Plurianuales correspondientes a los períodos auditados,

si se cumplió con la Planificación de Obras tal como estaba

expresada en la Planilla Anexa a la Ley Anual de Recursos y Gastosdel año. Es de destacar, que el Plan Plurianual de Inversiones es

una exigencia prevista en la Ley de Gestión y de los Sistemas de

Administración Financiera del Sector Público de la Ciudad de

Buenos Aires, y precisamente debe contener la información

presupuestaria vinculada a la inversión total de la obra, la ejecución

de ejercicios anteriores, la ejecución prevista para el ejercicio y, en

caso de corresponder, la ejecución prevista en los ejerciciosposteriores. Por ello su análisis es fundamental al momento de

medir y evaluar los desvíos entre las obras planificadas y las obras

efectivamente ejecutadas.

Desde el punto de vista de los recursos, se torna relevante analizar

la estimación de los recursos realizada por parte del organismo

auditado. Téngase en cuenta que el organismo sólo debe incorporar

en su anteproyecto la estimación de los recursos propios y aquellos


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recursos que por ley cuentan con una afectación específica. De

acuerdo a las normas en materia presupuestaria vigentes para la

Ciudad de Buenos Aires, la estimación de los recursos del tesoro,

está a cargo de la Dirección General de Tesorería.

En materia de recursos, se hace indispensable analizar las

diferentes fuentes de financiamiento que financiarán las obras. Es de

mencionar, que entre los recursos que financian las diferentes obras

ejecutadas a través de la Dirección General de Infraestructura

Escolar dependiente del Ministerio de Educación y la DirecciónGeneral de Arquitectura del Ministerio de Cultura se encuentran los

que se enuncian a continuación:

11 Tesoro de la Ciudad: Recursos originados en los ingresos de rentas

generales. Se caracterizan por ser de libre disponibilidad y sin cargo de

devolución, por lo que excluye las transferencias afectadas a programas

específicos de la Administración Central y el uso del crédito interno o

externo.

12 Recursos propios: Recursos de entes autárquicos y organismos

descentralizados, empresas y sociedades del Estado. Provienen, entre

otras fuentes, de la venta de bienes y servicios, la renta de la propiedad, la

venta de activos, los aportes provenientes de la jurisdicción nacional, el

recupero de créditos, el cobro de tasas, derechos y fondos que se originan

como variaciones de los distintos tipos de activos financieros.

13 Recursos con afectación específica: Recursos afectados por normas

locales, en los términos del artículo 46 de la Ley Nº 70 para financiar

específicamente determinados programas o actividades de la

Administración Central. No incluye las transferencias afectadas a

programas específicos de la Administración Central ni las transferencias

internas

14 Transferencias afectadas: Recursos afectados en virtud de normas

vigentes y que provienen de personas y/o instituciones públicas o privadas


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no incluidas en el Presupuesto de la Administración del Gobierno de la

Ciudad Autónoma. Incluyen los provenientes de regímenes de

coparticipación de impuestos nacionales con afectación específica.

Comprende, asimismo, las herencias, legados y donaciones.

15 Transferencias internas: Se caracterizan por constituir recursos

provenientes de una entidad descentralizada destinados al financiamiento

de otra entidad descentralizada o de un organismo de la Administración

Central.

21 Financiamiento interno: Fuente de financiamiento que proviene del uso

del crédito; puede adoptar la forma de títulos de deuda, pasivos con

proveedores y obtención de préstamos realizados en el mercado interno.

22 Financiamiento externo: Créditos otorgados por los gobiernos de otros

países, los organismos internacionales y las entidades financieras públicas

o privadas del sector externo.

25 Financiamiento FOISO: Fuente de financiamiento proveniente de

operaciones de crédito público destinadas exclusivamente a los proyectos y

las obras que se enmarcan en las disposiciones de la Ley Nº 2.570.

Programación de la ejecución.

Sobre esta etapa el auditor solicita información vinculada a la

programación trimestral financiera y física, a fin de analizar los

desvíos detectados en función de las modificaciones financieras que

el Poder Ejecutivo introduzca sobre el presupuesto aprobado por elPoder Legislativo.

Desde el punto de vista presupuestario, el año se divide en cuatro

(4) cuatrimestres, sobre los cuales el organismo auditado debe

elevar a la Oficina de Gestión Pública, con anterioridad al comienzo

del trimestre, su programación física (en caso de contar con metas

físicas definidas el Programa) y su programación financiera (cuotas

de compromiso y devengado). Ahora bien, en caso de existir


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modificaciones al presupuesto, el organismo debe elevar las

correspondientes reprogramaciones físicas y financieras a fin de

ajustar sus necesidades a la disponibilidad de recursos. El auditor

debe solicitar dichas programaciones y reprogramaciones

trimestrales a fin de verificar el cumplimiento de lo exigido por las

normas vigentes en materia presupuestaria en la Ciudad de Buenos

Aires.

De este modo, al producirse modificaciones presupuestarias sobre el

crédito sancionado, debe analizarse la procedencia de las mismas,en cuanto a la magnitud de la modificación y en cuanto a la legalidad

de los actos administrativos aprobatorios de dichas modificaciones.

Sobre este aspecto, resulta importante analizar el incremento o

disminución del crédito sancionado a nivel Unidad Ejecutora,

Ministerio y Presupuesto General de Recursos y Gastos de la

Ciudad de Buenos Aires, ya que la Ley Anual de Presupuesto

establece un determinado porcentaje que debe ser tenido en cuentapor parte del Poder Ejecutivo al momento de modificar el

Presupuesto. Por ello es fundamental aplicar el procedimiento de

auditoría específico a fin de verificar los actos administrativos

aprobatorios de modificaciones presupuestarias.

Ejecución presupuestaria.

El auditor debe medir la ejecución presupuestaria a través de loslistados suministrados por el Sistema de Información y Gestión

Financiera (SIGAF), la información publicada en la Cuenta de

Inversión, en caso de estar aprobada al momento de desarrollar la

labor de auditoría, los listados suministrados por el organismo

auditado, los listados enviados por la Dirección General de

Contaduría y por la Oficina de Gestión Pública.


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Teniendo en cuenta las normas vigentes en materia presupuestaria

en la Ciudad de Buenos Aires, el crédito se considera “gastado” o

bien “ejecutado” una vez que se devengó. Con lo cual para medir el

grado de ejecución de un Programa se procede a comparar la

ejecución con base devengado contra el crédito vigente. En este

sentido, se evalúa la pertinencia o no de formular observaciones

vinculadas a la subejecución del presupuesto.

Control y Evaluación de la ejecución presupuestaria.

La evaluación de las políticas públicas y los programas de gobierno

como última etapa del proceso presupuestario, se puede abordar

desde distintos ángulos, dependiendo de lo que se busca analizar.

Existen diversos tipos de evaluación que pueden realizarse en el

sector público, alguno de los cuales son los siguientes:

Evaluación de eficacia: permite determinar si la aplicación del

programa satisfizo el objetivo que se había propuesto.

Evaluación de calidad/impacto: permite conocer si la política o

programa produce los efectos esperados y previstos por los actores

involucrados (en particular los beneficiarios).

Evaluación de eficiencia: permite determinar si es eficiente el

programa, si se está maximizando la producción con los recursos

disponibles o se minimizan los costos para un nivel de producción

dado.

Los indicadores de gestión se presentan como las herramientas para

evaluar la gestión, de tal manera que nos permiten efectuar un

seguimiento de los aspectos más importantes del programa o

servicio público, suministrando la información necesaria para el

control económico de la gestión concebido éste en su triple vertiente

de control de eficacia, eficiencia y economía.


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Es precisamente en esta última etapa del proceso presupuestario, la

evaluación de la ejecución de los programas de gobierno, donde

toman intervención los órganos de control.

6.3.1. Anális is del tipo de programas. Instrumentales o Finales. Se procede a

analizar el tipo de programa para determinar la información a solicitar,

teniendo en cuenta que en caso de ser un programa instrumental cuenta

con metas físicas definidas.

•

Instrumentales: No cuentan con metas físicas definidas en el presupuestoanual de recursos y gastos. Se corresponden con actividades (centrales,

comunes o específicas) cuya producción final es intermedia.

• Finales: Tienen definidas metas físicas en el presupuesto anual de

recursos y gastos. Se corresponden con los Programas Presupuestarios.

6.3.2. Anális is de Crédito sancionado en relación al crédito vigente.

• Para analizar lo planificado con lo efectivamente realizado

• Para analizar las modificaciones presupuestarias que el Poder Ejecutivo

efectuó durante el ejercicio sobre el presupuesto aprobado por la

Legislatura (nivel de competencias)

• Para determinar la disponibilidad efectiva de los recursos por parte de los

organismos.

• Para determinar el porcentaje de las modificaciones introducidas (límite

establecido por la Ley Anual de Presupuesto)

6.3.3. Medir y evaluar la ejecución del gasto

• Para analizar el grado de utilización (base devengado) del crédito “vigente”

y determinar el porcentaje de la ejecución del presupuesto.

• Para formular una observación presupuestaria en caso de detectar

subejecución presupuestaria.

6.3.4. Medir y evaluar la ejecución de las metas físicas


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• Para analizar el grado de cumplimiento de los objetivos del programa y

determinar el porcentaje de ejecución de las metas físicas definidas.

• Para formular una observación presupuestaria en caso de detectar

subejecución de las metas físicas.

6.3.5. Análisis de carpetas de pago. Se procede a verificar los siguiente:

Retenciones del impuesto a las ganancias e ingresos brutos.

Firma del inspector en certificados de obra.

Facturación.Documentación presentada por los contratistas para autorizar pagos.

Órdenes de pago.

Análisis contable de la Muestra Legal-Técnica.


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IIII.. CCOONNCCLLUUSSIIOONNEESS


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A continuación se exponen las principales observaciones que la

Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires a través de la Dirección General

de Control de Educación y Cultura fue formulando en los Informes Finales de

Auditoría vinculados al Control de la Obra Pública, así como también comentarios

respecto de las medidas correctivas adoptadas por el organismo auditado.

De la evaluación del sistema de Control Interno, se han detectado

las siguientes falencias:

Ausencia de manuales de normas y procedimientos La existencia de trámites administrativos (adicionales de obras y

redeterminaciones de precios) vinculados a un mismo

Expediente, que circulan por un número de

Registro/Carpeta/Expte, distinto e independiente del Expediente

principal, no registrándose en el mismo, ninguna constancia de

estos.

Desde el punto de vista de la Planificación de las Obras se han verificado:

Atrasos respecto al tiempo planificado de finalización de las

Obras.

Ausencia de Plan Anual de Compras y Contrataciones que deriva

en la utilización por parte del organismo auditado, de

mecanismos previstos por la Ley para casos de excepción,

apartándose de la normativa vigente en materia decontrataciones para el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

En los aspectos técnicos, se evidenciaron:

Deficiencias en la elaboración del proyecto de obras, vinculadas

a la falta de cumplimiento de la Ley 962 – Accesibilidad física

para todos y la ausencia de un relevamiento previo exhaustivo.

Deficiencias en la ejecución de las obras.


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Del análisis del proceso presupuestario se detectó:

Falta de elaboración del anteproyecto de presupuesto anual de

recursos y gastos por parte del organismo auditado.

Desvíos entre las obras planificadas y las efectivamente

ejecutadas (Plan Plurianual de Inversiones del Presupuesto

Anual de Recursos y Gastos)

Incorrecta imputación presupuestaria del gasto con relación a la

utilización de un Fondo para Infraestructura Social (FOISO) que

nunca llegó a constituirse.

Demoras desde que el certificado es presentado por la contratista

hasta la fecha en que es enviado a la Dirección General de

Contaduría para su posterior pago.

Lo expuesto hasta aquí, nos lleva a reflexionar y concluir sobre la

importancia de lograr una mayor presencia del Estado en el control de las

prestaciones brindadas por terceros, sobre la temática particular que nos ocupa,

la Obra Pública. Se torna necesario que el Estado a través de sus Órganos y

Organismos de Control Interno y Externo efectúe un control exhaustivo de la Obra

Pública, y que de acuerdo a lo esbozado en este trabajo, para constituirse en un

control adecuado debe contemplar los aspectos legales, técnicos y

presupuestarios.


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BBIIBBLLIIOOGGRR A AFFII A A


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N°ítem Tipo de Norma y Nº

Fecha de Sancióny N° de Boletín Descripción

1 Ley Nº 13.06406/10/47

B.O.(publ. 28/10/47)

Régimen General de Obras Públicas

2

Decreto Nº 5720/72

(Reglamentario delDecreto-Ley Nº23.354/56)

28/08/72

B.O.N° 22.495

Reglamenta las contrataciones delEstado.

3Código de la Edificación

de la CABA///

Regula las normas básicas de laedificación.

4 Ley Nº 7027/08/98

B.O.C.B.A.Nº539

Ley de Gestión, AdministraciónFinanciera y Control del Sector Público

de la Ciudad de Bs. As.

5 Ley Nº 26911/11/99

B.O.C.B.A.Nº 852

Crea y determina las funciones delRegistro de Deudores Alimentarios

Morosos en el ámbito de la Ciudad deBs As.

6 Ley Nº 5105/10/00

B.O.C.B.A.

Nº 1073

Modifica le Ley Nº 269

7 Ley Nº 9625/12/02

B.O.C.B.A.Nº 1607

Modifica el Código de la edificación dela CABA “Accesibilidad física para

todos”


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8 Ley Nº 121827/11/03 B.O.C.B.A

Nº 1850

Establece el dictamen obligatorio, previo

e indelegable de la Procuración Generalpara toda licitación o concesión que sumonto supere los $ 150.000.- y en todacontratación directa cuyo monto exceda

los $40.000.-

9 Decreto Nº 882823/01/78

B.M.Nº 15.951

Aprueba el pliego de condiciones paraobras menores.

10 Decreto Nº 303013/05/88

B.M.Nº 18.288

Fija monto mínimo no sujeto a retenciónsobre el total de las facturas aproveedores prevista por la Ordenanza

N° 40.434

11 Decreto Nº 52412/11796

B.O.C.B.A. Nº74

Modifica parcialmente los términos delDec. Nº 5254/81 (BM 16629), sobre

normas que reglamenta los regimenesde caja chica, fondo permanente y

fondo de observación.

12 Decreto Nº 73719/06/97

B.O.C.B.A.Nº 227

Determina la obligatoriedad deincorporar en los pliegos la presentaciónde declaración jurada manifestando laexistencia o no de juicios pendientescon la Ex Municipalidad de Bs As, y/o

con el G.C.B.A. y/o de la C.M.V.

13 Decreto Nº 151022/10/97

B.O.C.B.A.Nº 310

Aprueba las disposiciones deprocedimiento administrativo de la

CABA

14 Decreto Nº 100019/05/99

B.O.C.B.A.Nº 704

Reglamentario de la Ley N° 70 desistemas de gestión, administración

financiera y control del sector público dela Ciudad de Bs. As.

15 Decreto Nº 107419/05/99

B.O.C.B.A. Nº706

Modifica parcialmente los términos deldec Nº 524/GCBA/96 en su Art. 3

16 Decreto Nº 157206/08/99

B.O.C.B.A. Nº

774

Incorpora item al art 3 del Dec. Nº524/GCBA/96, modificado por el art.

Art. Nº 1 del Dec. Nº 1074/GCBA/99


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17 Decreto Nº 20925/02/00

B.O.C.B.A. Nº901

Incorpora item al art 3 del Dec. Nº524/GCBA/96, modificado por el art.Art. Nº 1 del Dec Nº 1074/GCBA/99

18 Decreto Nº 23007/03/00

B.O.C.B.A.Nº 910

Aprueba el Reglamento de DeudoresAlimentarios Morosos

19 Decreto Nº 221807/12/00 B.O.C.B.A

Nº 1.092

Régimen de contrataciones para obrasmenores. Modifica último párrafo del art.3 del Dec. Nº 8828/78, modificado por

Dec. Nº 608/GCBA/98

20 Decreto Nº 17426/02/01

B.O.C.B.A. Nº1148

Incorpora item e) al art. 3 del Dec. Nº524/GCBA/96, modificado por el art. 1

del Dec. Nº 1074/GCBA/99

21 Decreto Nº 54026/04/01

B.O.C.B.A.Nº 1.187

Determina la obligatoriedad depresentar el certificado fiscal paralicitaciones o contrataciones con elG.C.B.A. expedido por Dir. Gral. de

Rentas, cuyo monto supere los

$30.000.-

22Decreto Nacional Nº

129519/07/02 B.O.R.A.

Nº 29945

Establece la metodología deRedeterminación de Precios de

Contratos de Obra Pública. Ámbito deaplicación. Alcance. Criterios generales.

23 Decreto Nº 10131/01/03

B.O.C.B.A.Nº 1630

Crea el Registro Único y Permanente deProveedores de la Ciudad de Bs. As.

24Decreto de Necesidad y

Urgencia Nº 2

14/10/03B.O.C.B.A. Nº

1796

Establece régimen de Redeterminaciónde Precios de los contratos de ObraPública regidos por la Ley 13.064.

25 Decreto Nº 211910/11/03

B.O.C.B.A. Nº1817

Establece metodología deRedeterminación de Precios de

contratos de Obra Pública conforme laspautas dispuestas por el Dec. NyU Nº

2/GCBA/03.


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26 Decreto Nº 1808

08/10/04

B.O.C.B.A.(publ. 14/10/04)

Readecua la alícuota que se retiene en

concepto de impuesto sobre losingresos brutos a los proveedores delGCABA

27 Decreto Nº 218601/12/04

B.O.C.B.A.Nº 2083

Establece Procedimientos para laejecución de Licitaciones Públicas,Privadas y Contrataciones Directas.

Deroga los arts. 2 y 3 del Dto. Nº8828/78 y los Dtos. Nº 608/98 2218/00 y

624/03.

Decreto Nº 207510/12/07 B.O.C.B.A

Nº 2829

Se aprueba la estructura orgánicofuncional del gobierno de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires

Decreto Nº 157

27/02/08

B.O.C.B.A. Nº2883

Modifica el Anexo 2/10 del Decreto N°2.075/07. Asigna las competencias

primarias de las obras del Teatro Colón,a la Dirección General de Obras de

Arquitectura, dependiente de laSubsecretaría de Ingeniería Obras

Públicas del Ministerio de DesarrolloUrbano

28 Ordenanza N° 33.44031/03/77

B.M.Nº 15.493

Obligación de presentar comprobantede último pago de vencimiento de

impuesto sobre los ingresos brutos.

29 Ordenanza N° 40.434 29/12/84B.M.Nº 17.460

Reglamentación de ingresos brutos

(establece retención del 1% sobre eltotal de las facturas a proveedores encalidad de impuesto sobre ingresos

brutos)

30 Resolución N° 47027/02/85

B.M.Nº 17.482

Obligación de incluir número deinscripción del impuesto sobre ingresos

brutos en las facturas

31 Resolución Nº 285711/11/96

B.O.C.B.A. Nº

78

Fija los montos en concepto de cajachica y fondo permanente para lasunidades de organización y otros

organismos.


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32 Resolución Gral. AFIP135

04/05/98B.O.Nº 28.893

Crea el certificado fiscal para contratar y

determina que el mismo deberá serpresentado en cualquier licitación y/ocontratación con el Estado cuyo monto

supere los $50.000

33Resolución Gral. AFIP

370

03/02/99B.O.

Nº 29.081Modifica la Res. general N° 135

34Resolución Gral. AFIP

830

26/04/00B.O.

(publ. 28/04/00)

Impuesto a las Ganancias. Régimen deRetención

35 Resolución N° 4112/01/01

B.O.C.B.A.Nº 1115

Aprueba criterios para el registro de lasdistintas etapas del gasto

36Resolución Nº

9/GCBA7SJG703

10/02/03B.O.C.B.A. Nº

1634

Establece metodología deRedeterminación de Precios de los

contratos de Obra Pública financiadospor el préstamo BID.


B.O.C.B.A. Nº1650

Establece límites para la reposición de

caja chica común. Deja sin efecto laRes. Nº 231/SHyF/02. Modifica art.4 dela Res. Nº 2857/SHyF/96.


B.O.C.B.A.Nº 1860

Aprueba la actualización yordenamiento de las clasificaciones de

recursos y gastos para el GCABA


B.O.C.B.A. Nº

1960

Amplía monto a percibir por lasSubsecretarías del GCABA en conceptode caja chica común. Modifica la Res.Nº

2857/SHyF796 y la Res. Nº387/SHyF703.

40Resolución Nº

2496/GCABA/SHyF04/08/04

B.O.C.B.A. Nº2006

Establece la obligación de presentar elCertificado Fiscal, para participar enLicitaciones o Contrataciones de laCiudad de Bs.As. Denegación del

Certificado Fiscal.

41Pliego de Condiciones

Generales

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42Pliego de Condiciones

Partulares/// ///

43Pliego de

EspecificaciónesTécnicas

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Documents

Buenos Aires - El Control de la O. Pública. Auditoria de ejecución de la misma - Ferella Rodrígue.pdf