C-054-98

7/17/2019 C-054-98

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Sentencia C-054/98

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Objetivo

El sistema de seguridad social integral tiene por objeto garantizar los

derechos irrenunciables de las personas y la comunidad para obtener la

calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de

las contingencias que la afecten; por lo tanto, el sistema implica el

cumplimiento y el desarrollo de unos principios como los de universalidad,

progresividad, eficacia, eficiencia y solidaridad, y comprende las

obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos

destinados a garantizar la cobertura territorial hasta lograr que toda la

población acceda al sistema mediante mecanismos, que en desarrollo del

principio constitucional de solidaridad, permitan que sectores sin lacapacidad económica suficiente o alejados de los grandes centros urbanos

como campesinos, indígenas, etc., se vinculen al sistema y puedan gozar

del otorgamiento de las prestaciones en forma integral en materia de salud

y pensiones.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Ley de seguridad social

Existe unidad de materia entre el artículo demandado y el contenido

general de la ley de seguridad social, pues desde el encabezamiento de la

misma se desprende una relación temtica que justifica razonablemente su

inclusión; por lo tanto, ser declarada exequible por este aspecto.

LEY MARCO-Permite resguardar principio democrático

!a institución de las leyes marco permite simultneamente resguardar el

principio democrtico " puesto que el #ongreso conserva la facultad de

dictar y modificar las normas bsicas para la regulación de una materia "

y reaccionar rpidamente ante la dinmica de los hechos a trav$s de

decretos del %obierno que adapten la regulación específica de la materia alas nuevas situaciones.

REGIMEN SALARIAL DE EMPLEADOS PUBLICOS-Fijaciónen Constituciones de 1886 y 11

& partir de la reforma constitucional de '()* el r$gimen salarial de los

empleos oficiales se ha venido fijando a trav$s del procedimiento de las

leyes marco. +in embargo, los papeles desempeados por el #ongreso y el

%obierno en este tema han variado entre la #onstitución de '**) y la de

'(('. &sí, de acuerdo con la primera, en su versión posterior a la reforma

de '()*, al #ongreso le competía, de acuerdo con el numeral ( del artículo

-), fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas

categorías de empleos, así como el r$gimen de sus prestaciones sociales,

al tiempo que el /residente de la 0ep1blica fijaba las dotaciones y

emolumentos de los distintos empleos seg1n las escalas de remuneración

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elaboradas por el #ongreso 2art. '34, numeral 3'5. /or su parte, en la

#onstitución de '((' el #ongreso se limita a sealar las normas generales

y los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el %obierno para fijar

el r$gimen salarial y prestacional de los empleados p1blicos y el r$gimen

prestacional mínimo de los trabajadores oficiales 2art. '64, numeral '(,

literales e5 y f5. 7e esta forma, en la nueva #arta se reconoció que en vista

del carcter dinmico que posee lo relacionado con los sueldos y las

prestaciones era conveniente que el !egislador se limitara a fijar criterios

y que el Ejecutivo fuera el encargado de realizar los ajustes necesarios.

LEY GENERAL-!o está pro"ibido consagrar normas marco en ella

El legislador no tiene prohibido consagrar normas marco dentro de leyes

amplias o generales; por lo tanto, pueden incluir normas marco dentro de

leyes ordinarias. !a jurisprudencia de esta #orporación ha entendido envarias oportunidades que no es contrario a la #arta el fenómeno de la

coexistencia en un solo estatuto de disposiciones o normas que debe

dictarse por el #ongreso de la 0ep1blica observando las mismas reglas de

constitucionalidad. !a #orte entiende que el artículo cuestionado, de una

parte obedece a la necesidad de ampliar territorialmente el aparato de la

seguridad social en salud, para lo cual es indispensable la creación de un

conjunto de estímulos salariales y no salariales y la implementación de un

plan de educación continuo, así como de cr$ditos para instalación de

equipos, vivienda y transporte, que benefician a la totalidad de empleados

del sector salud del orden departamental y municipal. Ello es, a juicio de

la #orte, un desarrollo de los principios de solidaridad, universalidad,

equidad, eficacia y eficiencia, así como de la aplicación concreta del

artículo 8* constitucional, y de otra parte, la t$cnica legislativa de las

leyes marco se ajusta a lo previsto en el artículo '64"'( superior; por lo

tanto, si el legislador incluyó aspectos propios de una ley ordinaria dentro

de una ley marco, no existe vicio de inconstitucionalidad, porque ello no

est constitucionalmente prohibido.

REGIMEN SALARIAL DE EMPLEADOS PUBLICOS DELORDEN TERRITORIAL-Competenciaconstitucional/INCENTIOS SALARIALES PARA

TRABA!ADORES Y PRO"ESIONALES DE LA SALUD-Constitucionalidad

!as facultades para crear incentivos a los trabajadores de la salud, con el

fin de estimular el eficiente desempeo de los empleados que laboran en

este sector, para su localización en las regiones con mayores necesidades

y el establecimiento de un r$gimen de estímulos salariales y no salariales

los cuales en ning1n momento constituyen salario, no contradicen la #arta

/olítica, en cuanto a las atribuciones de las &sambleas 7epartamentales y

los #oncejos 9unicipales, gobernadores y alcaldes, como lo argumenta el

actor, ya que una vez el gobierno nacional establece un proceso gradual

para nivelar los límites mínimos de cada rango salarial entre las diferentes

entidades territoriales, estas pueden sealar, en ejercicio de sus

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atribuciones constitucionales, los salarios y emolumentos que les

correspondan a los empleos de la respectiva sección territorial así como

las escalas de remuneración en las cuales se ubican los empleos. El

%obierno puede crear, como en efecto lo permite la norma cuestionada, un

r$gimen salarial, en el cual se determine, para el específico caso de los

empleados de la salud que laboren en zonas apartadas de la :ación, el

cual podr comprender los rangos salariales mínimos y mximos

correspondientes a las diferentes categorías para los niveles

administrativos o grupos de empleados que considere el gobierno; pero no

en cuanto a la estructura y denominación de las categorías de empleo, los

criterios de valoración de los empleos y, expresiones que se declararn

inexequibles. El inciso 8 del artículo '(, es exequible, en el entendido de

que la nivelación, se deber realizar con arreglo al r$gimen gradual

previsto en el artículo cuestionado y por una sola vez. Esta nivelación

deber producirse 1nicamente con la disponibilidad de recursos del situado fiscal y no de los recursos de los diferentes departamentos y

municipios.

#e$erencia% &'pediente (-1)6*

+cción p,blica de inconstitucionalidad encontra del artculo 1. de la ley 1// de 1.0Por la cual se crea el sistema de seguridadsocial integral y se dictan otrasdisposiciones23

+ctor% 4uan Carlos 5alindo ac"a

7agistrado Ponente%(r3 F+9O 7O#O! (9+:3

;anta$< de ogotá0 (3C30 mar=o cuatro >*? de mil novecientos noventa y oc"o>18?3

I# ANTECEDENTES

&n ejercicio de la acción p,blica de inconstitucionalidad consagrada en elartculo @*1 de la Constitución Poltica0 el ciudadano !UAN CARLOS

GALINDO AC$A% solicitó a esta Corporación la declaración deine'eAuibilidad del artculo 1. parcial de la ley 1// de 1.0 por la cual secrea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones23

Por auto de 1* de agosto de 1)0 el 7agistrado ;ustanciador decidió admitir lademanda y ordenó $ijar en lista el negocio0 correr traslado del e'pediente alseBor Procurador 5eneral de la !ación0 para e$ectos de recibir el concepto $iscal

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de su competencia y enviar las comunicaciones respectivas al seBor Presidentede la #ep,blica y a los seBores ministros de acienda y Cr<dito P,blico0 Drabajoy ;eguridad ;ocial0 ;alud y al (irector del (epartamento +dministrativo de laFunción P,blica3

Ena e= cumplidos los trámites propios de esta clase de actuaciones procede laCorte a decidir%

II. EL TE&TO DE LA NORMA ACUSADA

;e transcribe a continuación el artculo 1. de la Ley 1// de 1.0 destacandolo acusado%

'Le( )00 *e )99+

(iciembre @.

Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictanotras disposiciones3

333'A,tc. )9+# 9ncentivos a los Drabajadores y Pro$esionales de la ;alud

Con el $in de estimular el e$iciente desempeBo de los trabajadores y pro$esionales de la salud y su locali=ación en las regiones con mayoresnecesidades0 el gobierno podrá establecer un r<gimen de estmulossalariales y no salariales0 los cuales en ning,n caso constituirán salario3Dambi<n podrá establecer estmulos de educación continua0 cr<dito parainstalación0 eAuipos0 vivienda y transporte3 9gualmente0 las &ntidadesPromotoras de ;alud auspiciarán las prácticas de grupo y otras $ormas deasociación solidaria de pro$esionales de la salud3 &l Consejo !acional de

;eguridad ;ocial en ;alud determinará las =onas en las cuales se aplicarálo dispuesto en el presente artculo3

Para los empleados p,blicos de la salud del orden territorial el 5obierno !acional establecerá un r<gimen salarial especial y un programa gradualde nivelación de salarios entre las di$erentes entidades3

&l r<gimen salarial especial comprenderá la estructura y denominaciónde las categoras de empleo0 los criterios de valoración de los empleos ylos rangos salariales mnimos y má'imos correspondientes a las di$erentescategoras para los niveles administrativos0 o grupos de empleados Aueconsidere el 5obierno !acional3

&l 5obierno nacional establecerá un proceso gradual para nivelar loslmites mnimos de cada rango salarial entre las di$erentes entidadesterritoriales3 &sta nivelación se reali=ará con arreglo al r<gimen gradual

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aAu previsto y por una sola ve=0 sin perjuicio de lo establecido en elartculo 6 de la ley 6/ de 1.3 &sta nivelación debe producirse en lasvigencias $iscales de 1 a 18 de acuerdo con la disponibilidad derecursos del situado $iscal y de las demás rentas del sector en losdi$erentes departamentos y municipios con Auienes deberá concertarse elPlan espec$ico de nivelación3 Para la vigencia de 1*0 puedeadelantarse la nivelación con arreglo a las disponibilidades presupuestalesy al reglamento3

Para la $ijación del r<gimen salarial especial y la nivelación de Aue trata el presente artculo0 se considerarán los criterios establecidos en el artculo@G de la ley * de 1@0 con e'cepción de las letras H y l3 9gualmente0deberá considerarse la eAuidad regional y el especial estmulo AuereAuieran los empleados p,blicos Aue presten sus servicios en =onas

marginadas y rurales0 de con$ormidad con el reglamento32

III# LA DEMANDA

&l actor considera Aue el artculo 1. de la ley 1// de 1.0 en la partecuestionada Auebranta los artculos 1G0 1/-1/0 180 @8)0 .// numerales @ y )0 y.1. numeral 6 de la Constitución Poltica0 y e'pone los conceptos de laviolación con los siguientes argumentos%

13 +duce el actor Aue el artculo impugnado vulnera abiertamente el artculo18 de la Carta Poltica0 por cuanto en la ley 1// de 1. se regulan materiasdiversas sobre la seguridad social0 Aue por su naturale=a contraran el contenidode la norma cuestionada0 toda ve=0 Aue el artculo 1. incluye unas $acultades al5obierno nacional para estimular el e$iciente desempeBo de los trabajadores y

pro$esionales de la salud y su locali=ación en las regiones con mayoresnecesidades0 Aue0 a juicio del actor0 deben ser objeto de trámite legislativodi$erente0 por re$erirse a materias laborales y de prestaciones sociales distintas a

un r<gimen de seguridad social3

@3 +$irma0 igualmente el demandante0 Aue el artculo 1. de la ley 1// de 1.0vulneró el artculo 1/-1/ superior0 por cuanto se otorgaron $acultadese'traordinarias al 5obierno !acional sin cumplirse con las disposicionesconstitucionales Aue regulan esta institución3 &n e$ecto0 a juicio del actor0 lostemas de regmenes salariales0 primas0 boni$icaciones de los empleados

p,blicos son materias reservadas por la Constitución Poltica al legislador en elámbito nacional0 y a las asambleas departamentales y los concejos municipalesen los órdenes territoriales0 seg,n se desprende de los artculos 1/-1*0 .//numerales @ y )0 y .1. numeral 6 de la Carta Poltica3

.3 7ani$iesta el demandante Aue0 en su sentir0 los apartes de la norma acusada"ace relación a la $ijación de estmulos salariales y no salariales para losempleados p,blicos de los órdenes territoriales0 $rente a los cuales el legislador no poda $acultar al gobierno para Aue reglamentara estas especiales materias

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porAue con ello se usurpan $unciones constitucionales de las asambleasdepartamentales0 de los gobernadores0 as como de los concejos y alcaldes0e'presamente seBalados en los artculos .//-)0 ./-)0 ./. y .1-) de la Carta3

*3 Finalmente0 en cuanto a los artculos 1 y @8) de la C3P30 a$irma eldemandante0 Aue el artculo 1. de la Ley 1// de 1.0 desconoce el principioconstitucional de la autonoma territorial y desvirt,a las $acultades y derec"os delas entidades territoriales0 para autogobernarse0 citando en apoyo de su tesis0 lassentencia C-*)8 de 1@ y C-1)6 de 1.I concluyendo Aue0 la +samblea

!acional Constituyente0 $ue muy clara al a$irmar el propósito de garanti=ar laautonoma territorial0 y0 mal puede el legislador y el 5obierno nacional inter$erir en asuntos estrictamente locales cuya competencia nace directamente de la CartaPoltica0 como es el caso de las $acultades de las Corporaciones administrativasde elección popular para $ijar la estructura administrativa en sus territorios y

establecer las escalas de remuneración y emolumentos de los empleados p,blicos Aue laboran para estas secciones territoriales0 en armona con lasatribuciones de los gobernadores y alcaldes3

I# INTERENCIONES

)# E Mini1te,i *e Sa.*

&n la oportunidad legal correspondiente0 el apoderado del 7inisterio de ;alud0mediante escrito dirigido a esta Corporación0 solicitó la e'eAuibilidad del aparteacusado del artculo 1. de la ley 1// de 1.0 con los siguientes argumentos%

&n relación con la unidad de materia0 estima el apoderado Aue este tiene relacióndirecta de cone'idad causal0 temática y sistemática con el sistema de seguridadsocial en salud0 por lo tanto0 no es contrario0 el artculo 1. de la ley0 con lo

previsto en el artculo 18 de la Carta Poltica0 ello en ra=ón a lo dic"o por la jurisprudencia de la Corte0 sobre el $enómeno de la unidad de materia en lassentencias C-./ de 160 73P3 (r3 4os< 5regorio ernánde= 5alindo y C-/@

de 1.0 73P3 &duardo Ci$uentes 7uBo=3 &n e$ecto0 a juicio del interviniente0 elestablecimiento de estmulos salariales y no salariales0 de programas deeducación continuada0 de cr<ditos para instalación0 eAuipos0 vivienda ytransporte0 Aue "ace re$erencia la norma cuestionada0 tiene como propósitoestimular el e$iciente desempeBo de los trabajadores y pro$esionales de la salud0y su locali=ación en =onas apartadas del territorio nacional0 con lo cual se buscaun mejor servicio por parte de las personas Aue prestan sus servicios al sistemageneral de seguridad social en salud cuyo $undamento se desprende del artculo*8 de la C3P33

&n cuanto a la violación del artculo 1/-1/ de la Carta0 opina el apoderado del7inisterio de ;alud0 Aue no es cierto Aue el artculo 1. de la ley 1// de 1.0"ubiere otorgado e'presas $acultades e'traordinarias al 5obierno !acional0como lo pretende entender el demandante0 sino Aue el Presidente de la#ep,blica0 en virtud del artculo 18-1* superior0 puede establecer0espec$icamente0 un r<gimen salarial y prestacional para los trabajadores de la

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administración central0 includos los trabajadores del sector saludI $acultad Aueincluye la de modi$icar0 de acuerdo con la ley0 los regmenes salariales yaestablecidos0 por lo tanto0 puede $ijar el r<gimen de estmulos salariales y nosalariales a los Aue se re$iere la ley 1// de 1.0 aun para los servidores de lasalud del orden departamental y municipal3

(e otra parte0 en cuanto a los cargos relativos a la contradicción del artculo 1.de la ley re$erida y los artculos .// !os3 @ y )0 y -.1.-60 as como a lasdisposiciones 1 y @8) de la Carta0 estima el interviniente0 Aue el plan espec$icode nivelación0 previsto en la norma cuestionada0 el cual establece el r<gimen deestmulos salariales y no salariales0 Aue deberá adoptar entre el 5obiernonacional y cada departamento o municipio respectivo0 constituye un instrumentode concertación entre los distintos niveles de la +dministración !acional y losentes territoriales0 por lo tanto0 no contradice el principio de la autonoma

territorial0 sino Aue0 por el contrario0 el mismo te'to del artculo 1.0 plantea un proceso gradual de nivelación de los lmites mnimos de cada rango salarialentre las di$erentes entidades territoriales0 de acuerdo a lo previsto en la ley 6/de 1.3 &n consecuencia0 la $unción de establecer las escalas de remuneraciónde los servidores p,blicos del nivel departamental o municipal0 constituye una$unción administrativa Aue debe desarrollarse con estricta sujeción a loestablecido en las leyes 6/ de 1. y * de 1@3

2# E De3a,taent A*ini1t,ati *e a ".nci6n P7ica

(e otro lado0 en la oportunidad procesal pertinente0 intervino el (epartamento+dministrativo de la Función P,blica0 a trav<s de apoderado judicial0 legalmenteconstituido0 el cual solicitó la declaratoria de constitucionalidad del artculo 1.de la CP0 con base en los siguientes argumentos%

+duce el apoderado0 Aue el artculo 1. de la ley 1// de 1.0 no contieneelementos normativos di$erentes a la ley de la Aue "ace parte0 por cuanto losincentivos para los trabajadores de la salud son $undamentales en cuanto tienden

a mejorar la prestación del servicio p,blico de salud0 el cual reviste un inter<s p,blico esencial0 dentro del sistema general de la seguridad social0 Aue descansaen el artculo * de la C3P3 y Aue obliga al &stado a organi=ar0 dirigir yreglamentar la prestación de los servicios de salud a los "abitantes con$orme alos principios de e$iciencia0 universalidad y solidaridad3

Considera0 tambi<n el apoderado del (epartamento +dministrativo de laFunción P,blica0 Aue la norma acusada no otorgó $acultades especiales al5obierno nacional distintas de las con$eridas por el artculo 18-11 de la C3P30 enarmona con los artculos @ de la ley * de 1@ y 6 de la ley 6/ de 1.0 por lotanto0 le corresponde al CO!P&; ;OC9+L establecer los reajustes salarialesmá'imos Aue pueden decretar o convenir las entidades territoriales0 eigualmente0 $ijar los parámetros de e$iciencia en materia de salud y educación3

&n este orden de ideas0 e'pone el apoderado0 la norma no viola ning,n preceptoconstitucional0 lo contrario0 permite al ejecutivo crear incentivos a la e$iciencia

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de los trabajadores de la salud "aciendo uso de $acultades Aue le son propiasconstitucional y legalmente otorgadas por el mismo legislador0 en ejercicio delos artculos .6 y .) superiores3

Finalmente0 seBaló el apoderado0 en relación con los cargos re$erentes a losartculos .// numeral @ y )0 .1. numeral 60 y las disposiciones superiores 1 y@8) de la Carta Poltica0 Aue la propia Corte Constitucional "a reiterado en su

jurisprudencia Aue el ordenamiento constitucional colombiano no consagró unaautonoma territorial absoluta0 ni una capacidad propia para Aue las seccionesterritoriales regulen asuntos administrativos0 por cuanto su autonoma seencuentra limitada por la propia Constitución y la ley0 ejemplos como la ley 6/de 1.0 as lo determinan y Aue constituyen desarrollos de los artculossuperiores @8)0 @880 @8 y .110 tal como lo "a a$irmado la misma Corporaciónen las sentencia C-@/ de 1*3 &n este orden de ideas0 el artculo 1. de la ley

1// de 1.0 a$irma el apoderado0 creó un condicionamiento para mejorar lae$iciencia de los servidores p,blicos de la salud buscando una nivelacióngradual de salarios entre di$erentes entidades y un r<gimen salarial especial paralos empleados p,blicos de la salud del orden territorial en desarrollo del

principio constitucional de la igualdad salarial Aue no contrara la autonoma delos entes territoriales3

+# E Mini1te,i *e $acien*a ( C,*it P7ic

+s mismo0 dentro de los t<rminos procesales previsto por el legislador para estaclase de juicios y actuaciones0 intervino el apoderado del 7inisterio de acienday Cr<dito P,blico0 el cual solicitó a esta Corporación declarar e'eAuible elaparte acusado del artculo 1. de la ley 1// de 1.0 con base en los siguientesra=onamientos%

Luego de algunas consideraciones preliminares sobre la ley 6/ de 1. y elsistema general de seguridad social consagrado en la ley 1// de 1.0 a$irma elapoderado del 7inisterio de acienda y Cr<dito P,blico0 Aue el artculo

cuestionado0 "ace parte de un r<gimen legal complejo0 puesto Aue consagradisposiciones transitorias especiales y de contenido t<cnicoI como es el caso delartculo 1. de la Ley 1// de 1.0 Aue es una norma caracteri=ada por contener estmulos para los trabajadores y pro$esionales de la salud dirigida a crear y$omentar las relaciones de vinculación entre los pro$esionales de la salud y lasnacientes instituciones Prestadoras de salud0 9P;0 con base en su e$icientedesempeBo y su ubicación en regiones apartadas del pas0 as como laconsagración de incrementos salariales0 capacitación0 cr<ditos para instalación0eAuipos0 o planes de vivienda y transporte0 los cuales0 a su juicio0 consultan

principios amparados por la Constitución0 como el de la cobertura del sistemaintegral de salud en todo el territorio nacional0 el cual debe ir acompaBado de unr<gimen especial para los trabajadores y pro$esionales de la salud0

particularmente0 Auienes se ven sometidos a contingencias e'tremas de clima0salubridad0 medios de transporte0 etc3 &sta norma pretende acentuar un sistemaidóneo de descentrali=ación t<cnica del servicio p,blico de la salud Aue

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desarrolla los principios de universalidad y solidaridad0 previstos en el artculo*8 de la Carta3

(e otra parte0 en cuanto a las $acultades del 5obierno nacional en materiasalarial0 el apoderado del 7inisterio de acienda y Cr<dito P,blico0 e'puso0 Auede acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional0 especialmente0 lassentencias C-1/ de 1@0 C-/1. de 1.0 C-1.. de 1.0 la Corporación "areiterado Aue le corresponde al Congreso de la #ep,blica $ijar las pautasgenerales a las cuales debe sujetarse el gobierno para regular el r<gimen salarialy prestacional de los empleados p,blicos y el r<gimen de prestaciones mnimasde los trabajadores o$iciales de los órdenes nacional0 departamental y municipalI

por lo tanto0 el Congreso $ija el r<gimen marco Aue se aplica a los servidores p,blicos cualAuiera Aue sea su nivel para Aue el ejecutivo concrete tal regulacióna nivel del sector central de la administraciónI ello con respaldo en el artculo

1/-1 de la Carta3

&n consecuencia0 estima el apoderado0 es labor del ejecutivo0 en $unción de lasdiversas competencias atribuidas0 $ijar el r<gimen salarial y prestacional detodos los servidores p,blicosI y una ve= agotada tal etapa constitucional0 son lasasambleas departamentales y los concejos municipales0 los Aue deben actuar0dentro del marco de la ley0 para esos e$ectos0 seg,n se desprende de los artculos.// y .1. de la Carta y 1@ de la ley *J de 1@0 y por esta va establecer paracada sección territorial0 los salarios y prestaciones sociales pertinentes0 seg,n suestructura administrativa y recursos presupuestales propios3

(e otra parte0 recalca el apoderado del 7inisterio de acienda y Cr<ditoP,blico0 la norma demandada no contradice el principio de autonoma local0

porAue la disposición propende por la locali=ación en las regiones de mayoresnecesidades en materia de salud0 de recursos "umanos especiali=ados además deAue desarrolla el principio de a trabajo igual0 salario igual23 &n e$ecto0 elr<gimen salarial especial y el programa de nivelación previstos en el artculo1. de la ley 1// de 1.0 deben ser concertados entre el nivel central0departamentos y municipios0 con base en lo dispuesto en la ley * de 1@0 sin

perjuicio de la $orma como cada entidad territorial determine0 para cada caso ydentro de un rango salarial0 la asignación respectiva3

&'pone el apoderado0 Aue el artculo 1. cuestionado0 tiene su $undamento en elartculo * de la C3P30 el cual garanti=a a todas las personas el acceso a losservicios de promoción0 protección y recuperación de la salud0 puesto Aue laorgani=ación0 dirección y reglamentación debe reali=arse con$orme a los

principios de e$iciencia0 universalidad y solidaridadI por lo tanto0 el legislador puede establecer mecanismos para ampliar la territorialidad del sistema de salud procurando la cobertura y el eAuilibrio entre regiones0 consultando la eAuidadregional3 &n consecuencia0 el derec"o a la salud catalogado como un derec"o$undamental intermedio para garanti=ar la vida y la integridad personal0 seg,n ladoctrina de la Corte0 rebasa la "eterogeneidad local y se impone como unsustrato universal de la unión nacionalI por ello le corresponde al Congreso de la#ep,blica determinar mediante la ley la asignación de las competencias a la

!ación y las entidades territoriales0 tal como ocurre en la ley 1// de 1. y en

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la ley 6/ del mismo aBo0 las cuales son desarrollo del artculo * superior0 seg,nlo "a entendido la misma Corte Constitucional en las sentencias D-/ de 1@ yC-1.* de 1.3

# EL MINISTERIO PUBLICO

&l Procurador 5eneral de la !ación rindió el concepto de su competencia0mediante escrito de $ec"a @ de septiembre de 1)0 en el cual solicita sedeclare la constitucionalidad de los apartes demandados del artculo 1. de laley 1// de 1.0 e'cepto las e'presiones el gobierno podrá establecer unr<gimen de estmulos salariales y no salariales0 los cuales en ning,n casoconstituirán salario20 de la misma norma Aue $ue declarada e'eAuible mediante

sentencia !o3 C-*/8 de 1 de septiembre de 1*0 respecto de la cual pideestarse a lo resuelto en la misma3 La vista $iscal e'pone como $undamento de suconcepto los siguientes argumentos%

;eBala el 4e$e del 7inisterio P,blico Aue la norma0 parcialmente demandada0otorga $acultades y establece pautas y criterios t<cnicos para la creación0 por

parte del 5obierno0 de diversos estmulos para los trabajadores y pro$esionalesde la salud0 dentro de los cuales0 se encuentran los de ndole salarial y nosalarial0 as como el diseBo de un r<gimen salarial especial para los empleados

p,blicos de la salud del orden territorial3 &n opinión de la vista $iscal0 la$inalidad de la disposición atacada es la de permitir al &jecutivo regular asuntossalariales en bene$icio de determinados trabajadores0 estableciendo privilegiosAue resultan acordes con lo establecido en la ley general de seguridad social Auela contiene0 por lo tanto0 la ley 1// de 1.0 establece los principios dee$iciencia0 universalidad y unidad0 los cuales son desarrollados por el artculocuestionado0 Aue concede al 5obierno poderes para la creación de estmulos alos trabajadores de la salud0 Aue a juicio del Procurador0 envuelve un ánimo

justo y ra=onable del legislador0 el cual trata0 en el estatuto0 de regular la prestación del servicio p,blico de la seguridad social en $orma integral3 &n

consecuencia0 la norma bajo e'amen0 pretende uni$icar el r<gimen salarial de losempleados p,blicos de la salud del orden territorial0 nivelando los lmitesmnimos de cada rango salarial entre los di$erentes entidades3 Dal regulación0estima la vista $iscal0 además de "acer e$ectivo el principio de igualdad salarial

previsto en el artculo 1. de la C3P30 permite una racionalidad en el gasto p,blicodel sector salud0 lo Aue redunda en una mejor prestación de este servicio en todoel territorio colombianoI por lo tanto0 la norma atacada no contraviene el artculo18 de la Carta Poltica0 pues su contenido normativo posee una relación directacon el sistema general de la seguridad social3

&n relación con la t<cnica empleada por el legislador para e'pedir la disposiciónacusada0 opina el 4e$e del 7inisterio P,blico0 Aue la disposición sube'amine0

presenta las caractersticas de las leyes marco0 previstas en el numeral 1 delartculo 1/ de la C3P30 porAue seBala parámetros y pautas generales en materia

prestacional con el propósito de Aue el 5obierno cree incentivos salariales y nosalariales Aue no constituyen salarios para los trabajadores y empleados de la

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salud0 permiti<ndole a la ve=0 diseBar un r<gimen salarial especial para losempleados p,blicos del orden territorial3 + juicio del 7inisterio P,blico0 lacoe'istencia0 en un solo estatuto0 de normas Aue deben dictarse por el Congresode la #ep,blica0 observando las mismas reglas de constitucionalidad de una leyordinaria0 no contraviene la Carta Poltica0 pues as lo "a entendido la CorteConstitucional en la sentencia C-1.. de 1.3 &n consecuencia0 el reparo deinconstitucionalidad $ormulado por el demandante no debe prosperar0 toda ve=Aue la disposición acusada se dictó con la t<cnica legislativa de las leyes marcodentro de una ley ordinaria3

Puntuali=a el 7inisterio P,blico0 en cuanto a las normas sobre salarios y prestaciones sociales0 Aue es competencia compartida del legislador y del5obierno $ijar el r<gimen salarial y prestacional de los servidores p,blicos0como Auiera Aue el Presidente de la #ep,blica0 es la autoridad Aue tiene la

atribución de dirigir la economaI por lo tanto0 es natural Aue0 tomado en cuentalas directrices establecidas por el legislador0 $ije los salarios y prestacionessociales0 de los servidores p,blicos0 de los miembros del Congreso de la#ep,blica y de la Fuer=a P,blica0 a Aue se re$iere el literal e? del numeral 1 delartculo 1/ de la C3P3I todo lo cual incide en lo económico0 en el presupuestogeneral del &stado y en la ejecución de los planes y programas de desarrollo3Por lo anterior0 opina el 4e$e del 7inisterio P,blico0 el 4e$e del &stado es Auiendebe regular en detalle la materia salarial de todos los servidores p,blicosI por lotanto0 la Carta de 110 articula las competencias del 5obierno y el Congreso dela #ep,blica para e'pedir los estatutos mediante los cuales se regula lo atinentea los salarios de los servidores estatales mediante la e'pedición de leyes marco3Concluye el 7inisterio P,blico Aue las competencias en materia salarialde$eridas al Congreso de la #ep,blica y al &jecutivo son complementadas por elConstituyente en el orden territorial con las $unciones atribuidas a lasautoridades seccionales y locales en las disposiciones superiores artculos .//-)0 ./-)0 .1.-6 y .1-)3 +"ora bien0 teniendo en cuenta los diversos criteriosestablecidos en la disposición demandada0 el 5obierno puede crear un r<gimensalarial concertado con las entidades territoriales0 determinando la estructura ydenominación de las categoras de empleo0 los criterios de valoración de los

empleos y los rangos salariales mnimos y má'imos correspondientes a lasdi$erentes categoras para los niveles administrativos0 o grupos de empleadosAue considere el ejecutivo23

Finalmente0 estima la vista $iscal0 la tarea asignada al gobierno en la ley 1//artculo 1.0 en nada a$ecta la competencia de las asambleas0 los concejosmunicipales0 el 5obernador y al +lcalde0 puesto Aue una ve= estructuradas lascategoras de empleos y los rangos salariales má'imos y mnimos Auecorrespondan a las mismas0 las autoridades territoriales seBalarán0espec$icamente0 los emolumentos Aue correspondan a los empleos de larespectiva entidad territorial y las escalas salariales en las cuales se ubiAuen losdestinos0 los Aue no son otra cosa Aue los grados o niveles dentro de los cualesse ubican los salarios Aue el &stado reconoce a sus servidores seg,n dijo lasentencia C-*16 de 1@I por lo tanto0 es atribución de los órganos centrales$ijar la materia salarial y prestacional0 mediante la ley y su reglamentación0luego de lo cual0 las corporaciones administrativas de elección popular y los

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je$es de la +dministración local0 con base en la normatividad0 e'pedirán lasestructuras salariales en cada entidad territorial0 con lo cual se preserva elalcance y las competencias Aue le son otorgados por la Carta Poltica de 113

I# CONSIDERACIONES DE LA CORTE

)# La C3etencia

La Corte es competente para decidir en de$initiva sobre la constitucionalidad delas normas acusadas0 de con$ormidad con lo dispuesto en el artculo @*1numerales * y de la Constitución Poltica0 en concordancia con el (ecreto@/6) de 110 como Auiera Aue se trata de una disposición Aue "ace parte de

una ley de la #ep,blica3

2# C.e1ti6n P,eiina,

La 1e:.,i*a* 1cia e1 .n 1e,ici 37ic i:at,i 3,e1ta* en 1

t,in1 ( cn*icine1 e1taeci*1 3, a e(3

+ntes de entrar a e'aminar la con$ormidad o no de los apartes demandados delartculo 1. de la ley 1// de 1.0 con la Carta Poltica0 es conveniente reiterar la posición doctrinal de la Corporación vertidas en m,ltiples sentencias deconstitucionalidad y de tutela0 seg,n la cual0 la seguridad social constituye unconjunto de instituciones0 normas y procedimientos de Aue dispone lacomunidad para go=ar de una calidad de vida0 mediante el cumplimiento

progresivo y sistemático de los planes y programas Aue el &stado y la ;ociedaddesarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias0especialmente las Aue menoscaban la salud y la capacidad económica de los"abitantes del territorio nacional0 con el propósito de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad3

&n e$ecto0 en sentencia C-*/8 de 1*0 dijo la Corte0 en relación con lanaturale=a jurdica de este derec"o lo siguiente%

K<!a seguridad social es un derecho de la persona que se materializa

mediante la prestación de un servicio p1blico de carcter obligatorio.

K !a #orte #onstitucional ha amparado el derecho a la seguridad social,

para casos concretos, en la medida en que resulta tan directa su relación

con un derecho fundamental, cuya garantía no sería posible, por vía de

la tutela, sin la protección de aqu$l; y, no en razón de que se

considerase fundamental de manera general el comentado derecho.=

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Dambi<n la Corporación "a distinguido la seguridad social y la asistencia p,blica0 en la misma sentencia re$erida se e'puso%

<9ención especial merece el carcter de derecho fundamental que la

#onstitución de '((' otorga a la asistencia p1blica, en el inciso final de

su artículo '. 0evisados los contenidos de la !ey '44 se observa que

entre ellos no existen regulaciones que amplíen o limiten los contenidos

de su n1cleo esencial, que pudieran hacer parte de la #onstitución, sino

que, se aprecian en ella elementos que haciendo parte de ese derecho

fundamental, por su carcter reglamentario pueden ser objeto de las

competencias propias del legislador ordinario=

(e otra parte en relación con la naturale=a de la ley de seguridad social a$irmó laCorte en la decisión C-*/8 de 1*0 lo siguiente%

K<Es claro para la #orte que esta normatividad sobre la seguridad

social, no debe ser objeto de reglamentación mediante la vía legal

exceptiva de las leyes estatutarias por no corresponder a los elementos

de derechos fundamentales que quiso el constituyente someter a dicha

categoría legal, por tratarse de elementos de tipo asistencial que

provienen, en oportunidades, de la existencia de una relación laboral, y

en otras, de la simple participación en el cuerpo social, y derechos

gratuitos en oportunidades y onerosos en la mayoría de los casos. !a

gratuidad, no puede entenderse, en los titulares de estos derechos, como

un ingrediente que pueda mutar la naturaleza de los mismos para

transformarlos en derechos fundamentales; pues no son ms que

desarrollos de contenidos propios del Estado social de derecho. > así lo

declarar esta #orte, rechazando el cargo por razones de forma, planteado en la demanda contra la !ey '44, seg1n el cual los contenidos

de $sta imponían su expedición mediante el trmite de leyes

estatutarias.= 29./. 7r. ?abio 9orón 7íaz5

+"ora bien0 el sistema de seguridad social integral tiene por objeto garanti=ar losderec"os irrenunciables de las personas y la comunidad para obtener la calidadde vida acorde con la dignidad "umana0 mediante la protección de lascontingencias Aue la a$ectenI por lo tanto0 el sistema implica el cumplimiento yel desarrollo de unos principios como los de universalidad0 progresividad0e$icacia0 e$iciencia y solidaridad0 y comprende las obligaciones del &stado y lasociedad0 las instituciones y los recursos destinados a garanti=ar la coberturaterritorial "asta lograr Aue toda la población acceda al sistema mediantemecanismos0 Aue en desarrollo del principio constitucional de solidaridad0

permitan Aue sectores sin la capacidad económica su$iciente o alejados de losgrandes centros urbanos como campesinos0 indgenas0 etc30 se vinculen al

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sistema y puedan go=ar del otorgamiento de las prestaciones en $orma integralen materia de salud y pensiones3

&n este orden de ideas0 el servicio p,blico esencial de la seguridad social0 a juicio de la Corte0 debe prestarse con sujeción a los principios de e$iciencia0universalidad0 igualdad0 unidad y participación0 en $orma progresiva0 con elobjeto de amparar a la población colombiana0 de $orma Aue el contenidonormativo previsto en la ley 1// de 1. debe ser interpretado0 tomando encuenta este particular marco conceptual3

+ juicio de la ;ala Plena de la Corte es necesario tener presente Aue la seguridadsocial es un derec"o Aue la Carta garanti=a a todos los "abitantes del territorionacionalI por lo tanto0 este servicio será prestado por el sistema de seguridadsocial integral0 en orden a la ampliación progresiva de la cobertura a todos los

sectores de la población0 en los precisos t<rminos Aue establece el legislador0mediante el ordenamiento pertinente3 +s lo dispone el artculo *8 del &statuto$undamental3 &n consecuencia0 la organi=ación del aparato de seguridad socialintegral0 cuya dirección0 coordinación y control estará a cargo del &stado0 cuyosobjetivos básicos son los de garanti=ar las prestaciones económicas y de salud aAuienes tienen una relación laboral o capacidad económica su$iciente paraa$iliarse al sistema o garanti=ar la prestación de los servicios socialescomplementarios0 serán siempre de reserva del legisladorI por lo tanto0 laampliación de la cobertura "asta lograr Aue toda la población acuda al sistema0mediante las instituciones y los recursos "umanos y económicos necesarios0constituye una pie=a $undamental de los principios de un sistema social dederec"o Aue a su ve= materiali=a los principios de solidaridad0 universalidad y

participación0 permitiendo Aue sectores sin la capacidad económica su$icientecomo trabajadores independientes0 agricultores0 campesinos0 indgenas0indigentes0 madres comunitarias y en general toda la población marginada del

proceso productivo nacional0 regional o local0 accedan al sistema y se bene$iciende las prestaciones en $orma integral3 Por lo anterior0 el sistema de seguridadsocial está instituido para uni$icar la normatividad y la planeación de laseguridad social0 as como para coordinar con las entidades territoriales y

prestatarias p,blicas o privadas0 el ejercicio de sus competencias y atribuciones3

ajo esta perspectiva entrará la Corte a estudiar el contenido normativocuestionado a la lu= del &statuto $undamental%

+# La Uni*a* *e Mate,ia en a e( )00 *e )99+

&n el escrito de demanda0 argumenta el actor0 Aue la norma cuestionada vulneraabiertamente el artculo 18 de la Carta Poltica0 por cuanto en la ley 1// de1. se regulan materias diversas Aue tiene Aue ver con la seguridad social0mientras Aue el artculo 1. incluye aspectos laborales y de prestacionessociales Aue son0 en opinión del demandante0 ajenos a este tipo de materia3

Para la Corporación este argumento no es de reciboI en e$ecto0 de con$ormidadcon la jurisprudencia de esta Corte sobre el alcance del principio constitucional

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de unidad de materia Aue aAu se reitera0 no se encuentra motivo deinconstitucionalidad por ese aspecto en el contenido normativo del artculo 1.de la ley 1// de 1.0 pues resulta ostensible Aue las $acultades Aue la normaotorga al 5obierno nacional para estimular el e$iciente desempeBo de lostrabajadores y pro$esionales de la salud en las regiones del pas0 con mayoresnecesidades0 con$luyen al objetivo básico de la ley0 cual es el de regular elr<gimen nacional de la seguridad social0 basado en los principios de solidaridad0universalidad0 e$iciencia y unidad3

(ebe recordar la Corporación0 en esta oportunidad lo sostenido en la sentenciaC-./ del @@ de agosto de 160 sobre la unidad de materia y sus alcances3

<!os artículos aludidos son los n1meros '6* y ')( de la #onstitución,

en los cuales se dispone respectivamente que todo proyecto de ley debereferirse a una misma materia y sern inadmisibles las disposiciones o

modificaciones que no se relacionen con ella y que el título de las

leyes deber corresponder precisamente a su contenido 2subraya la

#orte5.

!a delimitación constitucional est deferida, entonces, doblemente al

#ongreso, pues este se halla obligado a definir con precisión, como lo

exige la #arta, desde el mismo título del proyecto, cules habrn de ser

las materias en que se ocupe al expedir esa ley, y simultneamente ha de

observar una estricta relación interna, desde el punto de vista

sustancial, entre las normas que harn parte de la ley, para que todas

ellas est$n referidas a igual materia, la cual, desde luego, deber

corresponder al título de aqu$lla.

En ese orden de ideas, es el propio legislador, en cada caso, el

encargado de establecer los criterios con arreglo a los cuales se pueda

verificar despu$s si en efecto hay correspondencia entre el título de la

ley y su contenido, y si existe unidad de materia en los artículos,

relacionados entre sí.

+i el #ongreso ha previsto $l mismo unos confines aplicables a su

actividad legislativa, independientemente de la competencia que tenga

para legislar sobre ciertos temas, viola la #onstitución cuando incluye

cnones específicos que, o bien no encajan dentro del título que delimita

la materia objeto de legislación, o bien no guardan relación interna con

el contenido global del articulado.

Estos principios se han reafirmado y aplicado en varias providencias de

la #orte.

Empero, no pueden ser entendidos dentro del criterio de una rigidez

formal por cuya virtud se desconozcan o ignoren las relaciones

sustanciales entre normas que, en apariencia, se refieren a materias

diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el mbito de la

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función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las

repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de

orden fctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo

obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas

a cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles.

Esto resulta particularmente cierto ante las responsabilidades que

asume el #ongreso como parte vital del Estado +ocial de 7erecho, el

cual, por fuerza, para alcanzar las metas a $l inherentes, debe consultar

elementos en principio distintos y ajenos, pero concatenados entre sí por

multitud de circunstancias de la vida real, convertidas en factor

condicionante de su tarea.

& nadie se oculta, entonces, que si bien la seguridad social "materia

prevaleciente en la !ey '44 de '((" se presenta como objeto de labor legislativa fcilmente separable de la que implica el poder de

imposición del Estado, pueden vincularse desde el punto de vista

material cuando, como en el proceso presente, se aprecia que, para el

adecuado e integral cumplimiento de los cometidos sociales subyacentes

a esa normatividad, son indispensables la canalización de recursos y el

arbitrio rentístico, lo que, dentro de un sistema ordenado y previamente

concebido por el legislador, aconseja el uso de las atribuciones

constitucionales del #ongreso para incorporar, en un solo haz

normativo, las reglas que, a su juicio, son aptas para la finalidad

propuesta, como ocurre con el ?ondo de +olidaridad creado y con la

necesaria referencia a las fuentes que lo alimentan, una de las cuales

son los tributos objeto de demanda.

:o sobra advertir que la unión sustancial que puede establecer el

legislador, cobijando elementos aparentemente diversos en un solo

conjunto legislativo, debe fundarse en razones objetivas y que, por

tanto, las reglas constitucionales sobre unidad de materia no son

transgredidas cuando la relación entre los varios asuntos tratados en la

ley puede ser establecida de manera fehaciente y clara, como a todasluces se muestra en este caso. !os mandatos constitucionales al respecto

son vulnerados, en cambio, cuando el vínculo invocado es apenas

subjetivo o si, pese a cualquier esfuerzo dial$ctico, aparece como

indudable la diversidad de las materias tratadas en la ley respecto del

conjunto normativo que integra. &sí acontece con los denominados

micos o proposiciones normativas artificialmente agregadas a un

estatuto con el que no guardan la ms mínima relación.= 29./. 7r. @os$

%regorio Aernndez %alindo5.

&n este orden de ideas0 a juicio de la ;ala Plena0 e'iste unidad de materia entreel artculo demandado y el contenido general de la ley de seguridad social0 puesdesde el encabe=amiento de la misma se desprende una relación temática Aue

justi$ica ra=onablemente su inclusiónI por lo tanto0 será declarada e'eAuible por este aspecto3

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4# E ,:ien 1aa,ia ( 3,e1tacina *e 1 t,aa;a*,e1 *e a 1a.* *e

,*en *e3a,taenta ( .nici3a

+duce el actor en su demanda contra el artculo 1. de la ley 1// de 1.0 Aue<ste0 a su juicio0 vulneró el artculo 1/ numeral 1/ superior0 por cuanto seotorgaron $acultades e'traordinarias al 5obierno !acional0 sin cumplirse conlos reAuisitos normativos previstos en la Carta Poltica0 sobre estas materiasIigual argumento seBala con relación a los asuntos del r<gimen salarial0 primas y

boni$icaciones de los empleados p,blicos departamentales y municipales0 loscuales considera son reservados0 por la propia Carta Poltica0 al legislador en elámbito nacional0 y a las +sambleas departamentales y a los concejosmunicipales en el orden territorial0 seg,n se desprende de los artculos 1/

numeral 1*0 .// numerales @ y )0 y .1. numeral 6 de la Constitución Poltica3+ntes de entrar a estudiar el argumento planteado por el actor en su libelo0 laCorte considera necesario reiterar algunas precisiones sobre la $igura de lasleyes marco0 y su e$ecto en materia salarial y prestacional en el campo de la$unción p,blica0 para entender el alcance del artculo 1. cuestionado3

&n e$ecto0 la $igura de las leyes marco o cuadro - Aue $ue tomada y adaptada delderec"o $ranc<s - $ue introducida en el ordenamiento constitucional colombianoa trav<s de la re$orma de 1683 Las leyes cuadro implican un nuevo tipo derelación entre el Legislativo y &jecutivo% las leyes ordinarias deben ser simplemente acatadas y ejecutadas por el 5obierno - el cual solamente tiene

potestad para reglamentar su mejor puesta en vigor0 a trav<s de los decretosreglamentarios -0 mientras Aue en el caso de las leyes marco el &jecutivocolabora activamente con el Legislativo en la regulación de las materias Auedeben ser tramitadas a trav<s de esta clase de leyes3 +s0 en tanto Aue elCongreso se limita a $ijar las pautas generales0 las directrices Aue deben guiar laordenación de una materia determinada0 el &jecutivo se encarga de precisar0 decompletar la regulación del asunto de Aue se trata3 Para el caso colombiano ello"a signi$icado Aue diversos temas Aue "asta la re$orma constitucional de 168

eran regulados e'clusivamente por el Congreso0 se asignen a"ora conjuntamenteal Legislativo y al &jecutivo3

&l objetivo de las leyes cuadro es el de permitirle al &stado responder ágilmentea los cambios acelerados Aue e'perimentan en la sociedad moderna diversasmaterias3 Para poder reaccionar prontamente ante los sucesos cambiantes esnecesario contar con la in$ormación necesaria - su$iciente y actuali=ada - y con

procedimientos e'peditos3 &stos dos reAuisitos son satis$ec"os por el Poder &jecutivo0 pero no por el Legislativo3 &ste ,ltimo suele contar con procesos dedecisión lentos y no posee los recursos indispensables para disponer directamente de la in$ormación pertinente para la toma de decisiones0 ra=ón por la cual debe solicitarla del &jecutivo3 &sta situación es la Aue "a conducido aseBalar Aue diversos asuntos deben ser regulados por el &jecutivo de acuerdocon las orientaciones generales Aue imparta el Legislativo3 (e esta manera0 lainstitución de las leyes marco permite simultáneamente resguardar el principiodemocrático - puesto Aue el Congreso conserva la $acultad de dictar y modi$icar

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las normas básicas para la regulación de una materia - y reaccionar rápidamenteante la dinámica de los "ec"os a trav<s de decretos del 5obierno Aue adapten laregulación espec$ica de la materia a las nuevas situaciones3

;obre el $in de las leyes marco se precisó en la sentencia C-/1. de 1. de estaCorporación%

<!a institución de las leyes marco, introducida en el ordenamiento

constitucional colombiano con la reforma de '()*, persigue para

determinadas materias, dada su complejidad y constante evolución, la

colaboración de !egislativo y Ejecutivo, asíB el primero, sealar al

%obierno las pautas generales dentro de las cuales $ste 1ltimo debe

desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos

principios en una forma dinmica y de fcil modificación=.

Cgualmente, en las discusiones de la &samblea :acional #onstituyente se

manifestó sobre las leyes marcoB

2...5 & raíz de este proceso y, al tenor del artículo -( de nuestra #arta,

las #maras despu$s de que votan una ley marco son reemplazadas por

el %obierno. & partir de ese instante las facultades de iniciativa y de

decisión respecto de las materias enumeradas en el artículo -), numeral

33, quedan en manos del %obierno quien, por esa vía, se convierte en el

órgano competente, investido de facultades legislativas para expedir,

modificar y derogar la legislación dentro del marco normativo que le

trazó el #ongreso y que complementa a trav$s del reglamento. +e supone

que las #maras vuelven a quedar habilitadas, en el ejercicio de esa

potestad legislativa, cuando al %obierno le interese una nueva norma

cuadro para moverse dentro de límites mucho ms amplios de los que

inicialmente le fueron atribuidos...

2...5 !os tratadistas coinciden en afirmar que la determinación de los

principios fundamentales por el /arlamento significa dictar las normas

generales a partir de las cuales el Ejecutivo puede legislar. #uando larama legislativa define principios generales estructura un marco.

Entonces, el @efe de %obierno queda investido de facultades para crear

situaciones jurídicas dentro de las pautas que previamente le han

trazado.

<El argumento prctico que se esgrimió para justificar la filosofía y la

t$cnica que inspiran la norma, se fundó en motivos de rapidez y

evolución. En esa forma el %obierno se reserva la posibilidad de

intervenir por decreto en aquellos sectores que exigen una decisión

pronta y oportuna y que, adems, son susceptibles de permanente

evolución como ocurre con los sectores de la enseanza y del trabajo, lo

cual hace aconsejable que el Ejecutivo cuente con un amplio margen de

maniobras...

2Cnforme"/onencia para primer debate en plenaria, %aceta

#onstitucional :D 6', abril ') de '(('5.

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<En efecto, al #ongreso le correspondía por medio de ley fijar las escalas

de remuneración de las distintas categorías de empleos y el r$gimen de

sus prestaciones sociales 2art. -)"( #.:.5.

</or su parte, competía al /residente de la 0ep1blica crear, suprimir y

fusionar los empleos que demandare el servicio de los 9inisterios,

departamentos administrativos y los subalternos del 9inisterio /1blico,

al igual que sealar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y

emolumentos, todo con sujeción a las leyes a que se refería el ordinal (o.

del artículo -). 7isponíase adems que el %obierno no podía crear a

cargo del esoro obligaciones que excedieran el monto global fijado para

el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales 2art. '34"3'

#.:.5.

<!a ley que sealaba las escalas de remuneración de las distintascategorías de empleos correspondía a la categoría de las llamadas

!eyes 9arco. El %obierno debía ajustarse a sus preceptos al asignar

los salarios para los empleados; no podía ni rebasar los límites o topes

que en ella le fijara el legislador, ni exceder las respectivas

apropiaciones presupuestales.

<7e igual modo, al legislador le correspondía establecer el r$gimen de

prestaciones sociales aplicables a los servidores p1blicos, al paso que al

%obierno le competía efectuar los reconocimientos pertinentes, seg1n el

cargo y el salario del empleado.

<+eg1n el artículo '64"'( del Estatuto +upremo vigente, compete al

#ongreso de la 0ep1blica por medio de ley, dictar las normas generales y

sealar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el

%obierno :acional para los siguientes efectosB

...

e5 ?ijar el r$gimen salarial y prestacional de los empleados p1blicos, de

los miembros del #ongreso :acional y de la ?uerza /1blica. f5 0egular el r$gimen de prestaciones sociales mínimas de los

trabajadores oficiales.

....

<7e manera anloga a lo que acontecía en el r$gimen constitucional

anterior, en el actual el #ongreso cumple la mencionada función por

medio de las denominadas !eyes 9arco.

<#omo es bien sabido, dicha categoría conceptual se introdujo a nuestro

ordenamiento constitucional con la reforma de '()*; la característica

principal que distingue a tales leyes de las dems, consiste en que su

contenido se dirige exclusivamente a sentar principios, criterios, bases u

orientaciones de carcter general, a consagrar derroteros especiales,

lineamientos, pautas o directrices generales o a sealar límites, a los

cuales debe atenerse el %obierno cuando vaya a desarrollarlas y a

aplicarlas.

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</aralelamente, al /residente de la 0ep1blica se le asigna en el artículo

'*("'8 ibídem la tarea deB

#rear, fusionar y suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande

la administración central, sealar las funciones especiales y fijar sus

dotaciones y emolumentos 2las subrayas no son del texto5.

<7icho texto al tiempo le seala la prohibición de crear con cargo al

tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el

respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.

<En síntesisB el /residente de la 0ep1blica fija los salarios y

emolumentos correspondientes a los empleos de la administración central

y de los empleados p1blicos, pero ajustndose al marco general que seala el #ongreso.

<En cuanto atae a los trabajadores oficiales, compete al %obierno, con

sujeción a la ley establecer el r$gimen salarial y prestacional mínimo que

ha de regir los contratos, de manera que cualquier pacto por debajo de

dichos mínimos es nulo y carece de validez 2art. '64"'(, literal f5 #.:.5.#"

''3 9./. 7r. Aernando Aerrera Fergara.

&n este orden de ideas0 es claro entonces para la ;ala Aue el artculo 1. de laley 1// de 1.0 se subsume en el artculo 1/ de la C3P33 &n e$ecto0 elCongreso e'pide normas generales Aue contienen los objetivos y criterios Aue"an de presidir el manejo salarial y prestacional para Aue el 5obierno nacional$ije los salarios y las prestaciones sociales dentro de ese preciso marco legal0 aun

para los empleados p,blicos de la salud del orden territorialI por lo tanto0 lamateria objeto de análisis0 en cuanto corresponde al r<gimen de prestaciones delos empleados p,blicos de la salud del orden territorial0 esto es0 la $acultadconcedida al 5obierno para la creación de estmulos a los trabajadores y

pro$esionales de la salud0 pretende uni$icar el r<gimen salarial de losempleados de la salud en los (epartamentos y municipios0 nivelando los lmitesmnimos de cada rango salarial entre las di$erentes entidades0 constituyendo0 a

juicio de la Corte0 un marco normativo Aue contiene un r<gimen de prestaciones sociales0 el cual poda ser tratado por el Congreso de la #ep,blicamediante normas de carácter general0 conocidas en el sistema constitucionalcolombiano como leyes marco0 sin Aue ello signi$iAue invadir la órbitaconstitucional de las +sambleas y Concejos0 los cuales no tienen atribución parael ejercicio de esta $acultad0 por pro"ibirlo e'presamente el constituyente seg,nse lee en el artculo 1/-1 superior3 +"ora bien0 la atribución estatal de laregulación de las diversas materias contempladas en el artculo 1/-1 "a sidoobjeto de pronunciamiento de esta Corporación0 entre otras0 en las sentencias C-*6 de 1@0 C-1/ de 1@0 C-/1. de 1.0 C-1.. de 1. y C-*@8 de 1)0aplicable al caso sube'ámine3

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Por lo anterior0 estima la Corte Aue la disposición cuestionada0 presenta lascaractersticas seBaladas de las leyes marco previstas en el numeral 1 delartculo 1/ de la Carta Poltica0 ya Aue establece parámetros0 pautas generales ycriterios adecuados0 con el propósito de Aue el 5obierno cree incentivossalariales y no salariales0 para los trabajadores y empleados p,blicos de la saludy creando un r<gimen salarial especial para los empleados p,blicos de la saluddel orden territorial0 el cual no invade competencias de las Corporaciones

p,blicas de elección popular del orden territorial3 Para la Corte0 el legislador notiene pro"ibido consagrar normas marco dentro de leyes amplias o generalesI

por lo tanto0 pueden incluir normas marco dentro de leyes ordinarias3 La jurisprudencia de esta Corporación "a entendido en varias oportunidades Aue noes contrario a la Carta el $enómeno de la coe'istencia en un solo estatuto dedisposiciones o normas Aue debe dictarse por el Congreso de la #ep,blicaobservando las mismas reglas de constitucionalidad3

&s as como0 en la sentencia C-1.. de 1.0 73P3 (r3 ladimiro !aranjo 7esa0dijo la Corte Aue%

<El #ongreso de la 0ep1blica est facultado para promulgar, bajo el

trmite general sealado en los artículos '86, '68, '6-, '6(, ')4, ')' y

')3 de la #arta, entre otros, todas aquellas leyes que no sean objeto de

requisitos especiales. +ignifica esto que a los miembros de la rama

legislativa les est permitido tramitar de igual forma las leyes ordinarias y

las leyes cuadro o marco, hoy denominadas leyes generales 2art. '64, :um.

'( #./.5, toda vez que el constituyente estableció las mismas exigencias

para su promulgación.=

&sta interpretación constitucional $ue reiterada en la sentencia C-*@8 de 1)0en la cual la Corporación mani$estó%

<+in embargo, el !egislativo no tiene por estas razones vedada su

posibilidad de estatuir normas marco dentro de leyes ms amplias ocomprensivas. +e admite la posibilidad de que ellas sean aprobadas junto

con otras que se hallen dentro del mismo haz normativo pero que no

tengan dicha calidad, lo cual no es prohibido por la #onstitución.

</or otra parte, que el legislador, en la norma marco, establezca reglas

detalladas cuando se trate de materias reservadas por la #onstitución a

la ley, en nada invade la órbita del %obierno, que es administrativa.=

29./. 7r. @os$ %regorio Aernndez %alindo5

9gualmente0 en la sentencia atrás re$erida0 dijo la Corte lo siguiente%

<:o puede olvidarse, sobre este 1ltimo punto, que, de todas maneras, las

pautas generales que dicte el #ongreso en las leyes marco hacen parte

del ejercicio de su función legislativa. Es decir, las materias que con

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arreglo a la #onstitución son de reserva de la ley, que no pueden

transferirse al Ejecutivo ni delegarse en $l, y ni siquiera ser objeto del

mecanismo de las facultades extraordinarias 2&rt. '64, numeral '4, #./.5,

no pueden tampoco dejar de hacer parte del marco que el #ongreso de la

0ep1blica debe trazar en las materias previstas en el artículo '64,

numeral '(, de la #onstitución, para pasar a la órbita gubernamental. El

marco, en esos mbitos, es legal y el 1nico que puede establecerlo es el

#ongreso, ya que solamente es permitido que se contenga en leyes en

sentido formal y orgnico. !a potestad reglamentaria, que se amplía en

tratndose de asuntos objeto de regulación mediante la figura que

contempla el numeral '( del artículo '64 de la #arta, corresponde al

%obierno, pero $ste ejerce una función sometida al marco de la ley,

puramente administrativa, y no le es posible modificar, derogar, ampliar

ni restringir lo que el legislador haya dispuesto al sentar las bases

generales que orientan la actividad estatal en la materia respectiva. El /residente de la 0ep1blica apenas puede "y debe" concretar tales

directrices, en su campo, que es el administrativo, pues el desarrollo de

las leyes marco no le confiere atribuciones de legislador, con el objeto de

adecuar las pautas generales a las variables circunstancias de la

economía y al manejo de situaciones objeto de su decisión.

<Es evidente, entonces, que la #arta /olítica resultaría violada si se

deslegalizarn por esta vía asuntos que son de competencia exclusiva

del #ongreso y que jams pueden ser modificadas por el %obierno

:acional sin grave peligro para la seguridad jurídica y para la debida

estructura de las jerarquías normativas, seg1n la separación funcional

que establece el artículo '' de la #onstitución.= 29./. @os$ %regorio

Aernndez %alindo5.

+"ora bien0 para la Corporación0 tampoco es de recibo el argumento esgrimido por el demandante0 cuando a$irma0 Aue la norma impugnada omitió elseBalamiento de los parámetros a los cuales deba ceBirse el gobierno para

regular las materias de un plan de nivelación de salarios entre las entidadesterritoriales0 creando unos incentivos salariales0 puesto Aue0 a juicio de la ;alaPlena0 el legislador estableció los criterios a los cuales debe sujetarse elejecutivo0 en estas materias0 ya Aue de una parte "a determinado Aue con losestmulos de diversa ndole a los empleados y trabajadores de la salud se buscael e$iciente desempeBo de sus $uncionesI y por otra parte seBaló Aue losestmulos salariales y no salariales no constituyen $actores remunerativos0entendi<ndose Aue no se computan para determinar la base de liAuidación de las

prestaciones sociales y estableciendo Aue en estos aspectos deben comprender el r<gimen salarial especialI en consecuencia los rangos salariales mnimos ymá'imos correspondientes a las di$erentes categoras para los nivelesadministrativos o grupos de empleados Aue considera el 5obierno nacional20constituyen el marco interpretativo establecido por el legislador3

Dambi<n estima la Corte0 Aue el Congreso de la #ep,blica a trav<s del artculocuestionado estableció la $orma en Aue debe llevarse a cabo la nivelación de los

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lmites mnimos de los rangos salariales0 debiendo concertarse con las di$erentesentidades territoriales este proceso de nivelación3 Para la ;ala Plena de laCorporación es claro Aue el r<gimen salarial especial y la nivelación debeobservar los criterios establecidos en el artculo @G3 de la ley *J3 de 1@I cone'cepción de los literales H? y l?0 de tal disposición0 el principio de eAuidadregional y el especial estimuló Aue reAuieren los empleados p,blicos Aue

presten sus servicios en =onas marginadas y rurales0 siempre y cuando no sedescono=can las competencias constitucionales a las autoridadesdepartamentales y municipales3

Por lo tanto0 el argumento de inconstitucionalidad $ormulado contra ladisposición acusada en el sentido Aue no se observaron los reAuisitos de unanorma de $acultades e'traordinarias no está llamado a prosperar0 toda ve= Aue lanorma en cuestión0 a juicio de la Corte se dictó con los reAuisitos previstos en la

t<cnica legislativa de las leyes marco establecido por las normas3

5# C3etencia *e e:i1a*, 3a,a <i;a, e ,:ien 1aa,ia ( 3,e1tacina

*e 1 1e,i*,e1 37ic1#

Para la Corte resulta claro Aue la e'pedición de las normas Aue regulan el$enómeno de la $unción p,blica en el sector departamental y municipal0 son decompetencia e'clusiva y e'cluyente de los órganos centrales0 vale decir0 delCongreso de la #ep,blica y del Presidente de la #ep,blicaI ello ocurre en casosub e'amineI en e$ecto0 la determinación del r<gimen prestacional y salarial delos empleados departamentales y municipales se encuentra constitucionalmenteestablecido en el artculo 1/ superior3

&n vigencia de la nueva Carta0 el r<gimen de salarios y prestaciones sociales delos empleados p,blicos del orden territorial0 es competencia concurrente delPresidente de la #ep,blica0 de acuerdo con los objetivos y criterios seBalados

por el legislador mediante normas de carácter general o leyes marco seg,n lodispone la $unción 10 literales e?0 $? del artculo en mención de la Carta de113 &sta disposición dijo0 e'presamente%

<&rtículo '64. #orresponde al #ongreso hacer las leyes. /or medio de

ellas ejerce las siguientes funcionesB

<'(. 7ictar las normas generales y sealar los objetivos y criterios a

los cuales debe sujetarse el %obierno para los siguientes efectosB

Ge5 ?ijar el r$gimen salarial y prestacional de los empleados p1blicos,

de los miembros del #ongreso :acional y de la fuerza p1blica.

Gf5 0egular el r$gimen de prestaciones sociales mínimas de los

trabajadores oficiales.

GEstas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son

indelegables en las corporaciones p1blicas territoriales y $stas no

podrn arrogrselasH

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(e lo anterior se desprende Aue la t<cnica de las leyes marco es empleada por el constituyente y el legislador con el $in de distribuir las competencias sobredeterminadas materias para otorgar mayor solide=0 legitimidad y plani$icaciónen las polticas sobre presupuesto0 gasto p,blico y distribución racional de la$unción p,blica3

+"ora bien0 a juicio de la Corte las competencias en materia salarial de$eridas alCongreso de la #ep,blica y al 5obierno son complementadas por elconstituyente en el orden territorial con las $unciones atribuidas a las autoridadesseccionales y locales0 como en el caso de las +sambleas (epartamentales y al5obernador y a los concejos municipales y al alcalde3 &n e$ecto0 decon$ormidad con el artculo .// de la C3!3 corresponde a las asambleasdepartamentales determinar por medio de ordenan=as y a iniciativa del5obernador0 la estructura de las dependencias y las escalas de remuneración

correspondientes a las distintas categoras de empleos0 al gobernador a su turnole compete ejecutar ese mandato para la gestión de la administracióndepartamentalI igual predicamento se "ace con relación a los órganos de laadministración municipal pero dentro de los lmites de la Constitución y laley20 como se desprende de la lectura del artculo @8) del &statuto ;uperior3 &nconsecuencia0 las $acultades para crear incentivos a los trabajadores de la salud0con el $in de estimular el e$iciente desempeBo de los empleados Aue laboran eneste sector0 para su locali=ación en las regiones con mayores necesidades y elestablecimiento de un r<gimen de estmulos salariales y no salariales los cualesen ning,n momento constituyen salario0 no contradicen la Carta Poltica0 encuanto a las atribuciones de las +sambleas (epartamentales y los Concejos7unicipales0 gobernadores y alcaldes0 como lo argumenta el actor0 ya Aue unave= el gobierno nacional establece un proceso gradual para nivelar los lmitesmnimos de cada rango salarial entre las di$erentes entidades territoriales0 estas

pueden seBalar0 en ejercicio de sus atribuciones constitucionales0 los salarios yemolumentos Aue les correspondan a los empleos de la respectiva secciónterritorial as como las escalas de remuneración en las cuales se ubican losempleos3

&n este orden de ideas0 es claro0 por lo tanto0 Aue el 5obierno puede crear0 comoen e$ecto lo permite la norma cuestionada0 un r<gimen salarial0 en el cual sedetermine0 para el espec$ico caso de los empleados de la salud Aue laboren en=onas apartadas de la !ación0 el cual podrá comprender los rangos salarialesmnimos y má'imos correspondientes a las di$erentes categoras para los nivelesadministrativos o grupos de empleados Aue considere el gobiernoI pero no encuanto a la estructura y denominación de las categoras de empleo0 los criteriosde valoración de los empleos y20 e'presiones Aue se declararán ine'eAuibles3

&n sntesis0 considera la Corte Aue0 la t<cnica empleada por el legislador0mediante la utili=ación de disposiciones cuyas caractersticas se subsumen en loAue la jurisprudencia de esta Corporación cali$ica de normas marco0 es elinstrumento Aue la Carta dispone para la $ijación de los regmenes salarialesordinarios y especiales y para la estructuración de un plan gradual de nivelaciónentre las di$erentes entidades0 siempre y cuando no se descono=can las

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competencias constitucionales Aue corresponden a las autoridadesdepartamentales y municipales en el ámbito propio de su autonomaconstitucional y administrativa3

+dvierte0 no obstante la ;ala Plena de la Corte Aue el inciso * del artculo 1.0es e'eAuible0 en el entendido de Aue la nivelación0 se deberá reali=ar con arregloal r<gimen gradual previsto en el artculo cuestionado y por una sola ve=3 &stanivelación deberá producirse ,nicamente con la disponibilidad de recursos delsituado $iscal y no de los recursos de los di$erentes departamentos y municipios3&n e$ecto0 el gobierno deberá concertar el plan espec$ico de la nivelación0tomando en consideración Aue para e$ectos de la $ijación del r<gimen salarialespecial y de la nivelación aAu prevista se considerarán los criteriosestablecidos en el artculo @G3 de la ley * de 1@0 con e'cepción de las letras H?y l?I as como los criterios t<cnicos de la eAuidad regional y el especial estimulo

Aue reAuieren los empleados p,blicos Aue presten sus servicios en =onasmarginales y rurales0 de con$ormidad con lo reglamentado por el Consejo !acional de ;eguridad ;ocial en salud0 Aue determinará las =onas en donde seaplicará lo dispuesto en el artculo 1. de la ley 1// de 1.0 el cual por esteaspecto será declarado e'eAuible0 no sin antes advertir0 Aue de acuerdo con elartculo @8) de la Constitución0 las entidades territoriales go=an de autonoma

para la gestión de sus intereses0 como lo a$irma el demandante0 pero dentro delos lmites de la Constitución y la ley23 +s lo disponen tambi<n los artculos.//0 ./0 .1. y .1 del &statuto ;uperior0 en cuanto al ejercicio de lascompetencias correspondientes a los distintos órganos de tales entidades3

Por las anteriores consideraciones0 la Corte entiende Aue el artculo cuestionado0de una parte obedece a la necesidad de ampliar territorialmente el aparato de laseguridad social en salud0 para lo cual es indispensable la creación de unconjunto de estmulos salariales y no salariales y la implementación de un plande educación continuo0 as como de cr<ditos para instalación de eAuipos0vivienda y transporte0 Aue bene$ician a la totalidad de empleados del sector salud del orden departamental y municipal3 &llo es0 a juicio de la Corte0 undesarrollo de los principios de solidaridad0 universalidad0 eAuidad0 e$icacia y

e$iciencia0 as como de la aplicación concreta del artculo *8 constitucional0 y deotra parte0 la t<cnica legislativa de las leyes marco se ajusta a lo previsto en elartculo 1/-1 superiorI por lo tanto0 si el legislador incluyó aspectos propiosde una ley ordinaria dentro de una ley marco0 no e'iste vicio deinconstitucionalidad0 porAue ello no está constitucionalmente pro"ibido3

=# La C1a !.>:a*a Cn1tit.cina

&s oportuno advertir Aue la e'presión el gobierno podrá establecer un r<gimende estmulos salariales y no salariales los cuales en ning,n caso constituiránsalario20 contenidas en la norma demandada0 $ue objeto de pronunciamiento por esta Corporación mediante la sentencia C-*/8 de 1 de septiembre de 1*I por lo tanto0 respecto de la e'presión mencionada0 la Corte ordenará estarse a loresuelto en la mencionada providencia0 por recaer sobre ella el $enómeno de laCosa 4u=gada Constitucional3

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Para la Corte0 con la norma demandada0 no se están vulnerando normasconstitucionales0 por el contrario0 el legislador seBaló los criterios0 las pautas ylos lmites materiales dentro de los cuales el gobierno nacional podrá ejercer una poltica de planeación y un proceso gradual de nivelación de la seguridadsocial en salud0 en coordinación con las entidades territoriales para lograr incentivos a los trabajadores de la salud0 sin Aue se pueda predicar desconocimiento o vulneración de la Carta en esta materia3

DECISION

Con $undamento en las anteriores consideraciones0 la ;ala Plena de la Corte

Constitucional0 administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato dela Constitución0

RESUELE%

Primero3- (eclarar E&E?UIBLES los apartes demandados del artculo 1. dela ley 1// de 1.0 salvo las e'presiones La estructura y denominación de lascategoras de empleo0 la valoración de los empleos y20 del inciso tercero3

;egundo3- &n cuanto a la e'presión el gobierno nacional podrá establecer unr<gimen de estmulos salariales y no salariales0 los cuales en ning,n casoconstituirán salario20 contenida en el artculo 1. de la ley 1// de 1.0ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia C-*/8 de 1 de septiembre de1*3

Cópiese0 comunAuese0 publAuese0 c,mplase0 ins<rtese en la 5aceta de la CorteConstitucional y arc"vese el e'pediente3

L+(979#O !+#+!4O 7&;+Presidente

4O#5& +#+!5O 7&49+7agistrado

+!DO!9O +##&#+ C+#O!&LL7agistrado

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&(E+#(O C9FE&!D&; 7EO:7agistrado

C+#LO; 5+9#9+ (9+:7agistrado

4O;& 5#&5O#9O &#!+!(&: 5+L9!(O7agistrado

&#!+!(O &##&#+ &#5+#+7agistrado

+L&4+!(#O 7+#D9!&: C++LL&#O7agistrado

F+9O 7O#O! (9+:7agistrado

7+#D+ 9CDO#9+ ;+C9C+ (& 7O!C+L&+!O;ecretaria 5eneral

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Saaent *e t a a Sentencia C-054/98

REGIMEN SALARIAL DE EMPLEADOS PUBLICOS DEL

ORDEN TERRITORIAL-Compentenciaconstitucional/AUTONOMIA DE ENTIDADES

TERRITORIALES-ulneración >;alvamento de voto?

#onsideramos que la #orte debió declarar la inconstitucionalidad de la

facultad que la norma acusada confiere al %obierno para establecer para

los empleados p1blicos del orden territorial un r$gimen salarial especial y

un programa de nivelación de salarios entre las diferentes entidades.

+eg1n nuestro criterio, esa facultad viola claramente la autonomía

territorial ya que desconoce la facultad expresa que la #arta confiere a las

asambleas departamentales y a los concejos municipales para determinar

las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías deempleo de la respectiva entidad territorial. En efecto, si el %obierno

:acional puede instaurar un r$gimen salarial para estos empleados

p1blicos territoriales de la salud y llevar a cabo un programa de

nivelación salarial Ien qu$ queda la competencia constitucional de

asambleas y concejos de fijar las escalas de remuneración de esos

servidoresJ Expresamente el artículo '*( ordinal '8 seala que se trata de

los empleos de la administración central pero no de la administración

territorial. > no podía ser de otra forma, pues en relación con las

entidades territoriales, corresponde a las asambleas y concejos establecer

las escalas de remuneración, mientras que los gobernadores y alcaldes

fijan los emolumentos de los distintos empleos seccionales y locales.

REGIMEN PRESTACIONAL Y REGIMEN SALARIAL-(i$erencias >;alvamento de voto?

+e confunde un r$gimen prestacional con un r$gimen salarial, mientras

que la #arta, la ley y la doctrina distinguen nítidamente ambos conceptos.

En efecto, la #arta prohibe delegar en las corporaciones regionales la

regulación de las prestaciones sociales; pero ese mandato constitucional no es relevante en este caso pues la norma acusada no habla de

prestaciones sociales sino que faculta al %obierno nacional para

establecer el r$gimen salarial especial de los empleados p1blicos de la

salud en el mbito seccional y local y para adelantar un programa de

nivelación de salarios entre las diferentes entidades, con lo cual se viola

claramente la autonomía de las entidades territoriales.

REGIMEN SALARIAL PARA TRABA!ADORES Y

PRO"ESIONALES DE LA SALUD >;alvamento de voto?

!a #orte precisa que la competencia gubernamental de establecer el

r$gimen salarial especial de los empleados p1blicos de la salud no puede

comprender el sealamiento de la estructura, la denominación de las

categorías de empleos, ni los criterios de valoración de los mismos. >, de

otro lado, la sentencia advierte que el r$gimen gradual de nivelación

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salarial deber producirse 1nicamente con la disponibilidad de los

recursos del situado fiscal y no de los recursos de los diferentes

departamentos y municipios. +in embargo, esas limitaciones no sólo no

son suficientes para proteger la autonomía territorial sino que adems nos

parecen contradictorias con el razonamiento de la sentenciaB 7e un lado,

nos parecen contradictorias ya que si la norma acusada confiere

competencia al %obierno para regular un r$gimen de prestaciones sociales

y, adems, la autonomía territorial se ejerce de conformidad con la ley

"como lo sostiene la sentencia", Ipor qu$ finalmente la #orte limita las

competencias gubernamentales de reglamentación establecidas por una ley

marco y restringe el programa de nivelación a que $ste se efect1e con los

recursos provenientes del situado fiscalJ 7e otro lado, estas limitaciones

fijadas por la sentencia nos parecen insuficientes, ya que de todos modos

permiten una vulneración de la autonomía territorial. En efecto, la #orte

est autorizando que el %obierno establezca los rangos salariales mínimos y mximos de las categorías para los niveles administrativos, con lo cual

se recorta la competencia constitucional propia de las asambleas de fijar

las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de

empleo de la respectiva entidad territorial.

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES PARA

MANE!O DE SITUADO "ISCAL >;alvamento de voto?

+eg1n nuestro criterio, los dineros del situado fiscal, una vez transferidos,

son un recurso propio del departamento, por lo cual su manejo hace parte

de la autonomía territorial, que comprende la administración de los

recursos para el cumplimiento de las funciones. Es cierto que la #arta

seala que la ley puede establecer los niveles y sectores en que los

departamentos deben invertir los recursos del situado fiscal, pero no se

puede llegar al extremo de que, por tratarse de transferencias, entonces el

%obierno central puede llevar a cabo con esos dineros nivelaciones

salariales entre las distintas entidades, ya que se estn desconociendo las

competencias para fijar los salarios que tienen los gobiernos seccionales.

#e$erencia% (emanda ciudadana contra elartculo 1. de la Ley 1// de 1.32

Con nuestro acostumbrado respeto0 nos permitimos salvar nuestro voto de la presente sentencia pues consideramos Aue la Corte debió declarar lainconstitucionalidad de la $acultad Aue la norma acusada con$iere al 5obierno

para establecer para los empleados p,blicos del orden territorial un r<gimensalarial especial y un programa de nivelación de salarios entre las di$erentesentidades3 ;eg,n nuestro criterio0 esa $acultad viola claramente la autonomaterritorial ya Aue desconoce la $acultad e'presa Aue la Carta con$iere a lasasambleas departamentales y a los concejos municipales para determinar lasescalas de remuneración correspondientes a las distintas categoras de empleo dela respectiva entidad territorial >CP arts .// ord3 )G y .1. ord3 6G?3 &n e$ecto0 siel 5obierno !acional puede instaurar un r<gimen salarial para estos empleados

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p,blicos territoriales de la salud y llevar a cabo un programa de nivelaciónsalarial Men Au< Aueda la competencia constitucional de asambleas y concejos de$ijar las escalas de remuneración de esos servidoresN

Los argumentos de la sentencia para justi$icar esa competencia centralista del5obierno no nos parecen convincentes3 +s0 la Corte considera Aue esa $acultadse encuentra comprendida en las posibilidades Aue brindan los artculos 1/ordinal 1 literal e? y 18 ordinal 1* de la Carta0 seg,n los cuales0 correspondeal Congreso establecer la ley marco sobre r<gimen salarial y prestacional de losempleados p,blicos0 mientras Aue el Presidente debe0 de con$ormidad con la ley0$ijar las dotaciones y emolumentos de los empleos3 ;in embargo0 seg,n nuestrocriterio0 esas normas no resuelven el problema ya Aue e'presamente el artculo18 ordinal 1* seBala Aue se trata de los empleos de la administración central

pero no de la administración territorial3 no poda ser de otra $orma0 pues en

relación con las entidades territoriales0 corresponde a las asambleas y concejosestablecer las escalas de remuneración0 mientras Aue los gobernadores y alcaldes$ijan los emolumentos de los distintos empleos seccionales y locales >CP arts.// ord3 )G0 ./ ord )G0 .1. ord 6G y .1 ord3 )G?3

(e otro lado0 la Corte considera Aue la autonoma de las entidades territorialesdebe ejercerse dentro de los lmites $ijados por la ley0 por lo cual bien poda unanorma marco sobre salarios de los servidores de la salud atribuir esacompetencia al Presidente3 ;in embargo0 ese argumento no nos parece válido0

pues esta Corporación "a seBalado0 en numerosas oportunidades0 Aue laautonoma territorial tiene un contenido esencial Aue debe ser respetado por laley0 ya Aue se trata de una garanta institucional establecida en $avor de lasentidades territoriales3 Por ende0 si la Carta e'presamente atribuye a los concejosy asambleas la competencia para $ijar las escalas de remuneración de losempleos territoriales0 no puede la ley desconocer esa competencia3

&n tercer t<rmino0 la sentencia argumenta Aue la nivelación salarial de losempleos territoriales y el establecimiento de un r<gimen salarial especial podanser atribuidos al 5obierno por medio de una ley marco0 ya Aue se trata en

realidad de un marco normativo Aue contiene un r<gimen de prestacionessociales el cual poda ser tratado por el Congreso20 sin Aue de esa manera seinvada la órbita constitucional de las +sambleas y Concejos0 los cuáles notienen atribución para el ejercicio de esa $acultad0 por pro"ibirlo e'presamente elconstituyente seg,n se lee en el artculo 1/-1 superior23 &ste argumento nos

parece eAuivocado pues con$unde un r<gimen prestacional con un r<gimensalarial0 mientras Aue la Carta0 la ley y la doctrina distinguen ntidamente ambosconceptos3 &n e$ecto0 la Carta pro"ibe delegar en las corporaciones regionales laregulación de las prestaciones socialesI pero ese mandato constitucional no esrelevante en este caso pues la norma acusada no "abla de prestaciones socialessino Aue $aculta al 5obierno nacional para establecer el r<gimen salarial especialde los empleados p,blicos de la salud en el ámbito seccional y local y paraadelantar un programa de nivelación de salarios entre las di$erentes entidades0con lo cual se viola claramente la autonoma de las entidades territoriales3

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Finalmente0 la sentencia establece algunas limitaciones importantes3 +s0 laCorte precisa Aue la competencia gubernamental de establecer el r<gimensalarial especial de los empleados p,blicos de la salud no puede comprender elseBalamiento de la estructura0 la denominación de las categoras de empleos0 nilos criterios de valoración de los mismos3 0 de otro lado0 la sentencia advierteAue el r<gimen gradual de nivelación salarial deberá producirse ,nicamente conla disponibilidad de los recursos del situado $iscal y no de los recursos de losdi$erentes departamentos y municipios23 ;in embargo0 esas limitaciones no sólono son su$icientes para proteger la autonoma territorial sino Aue además nos

parecen contradictorias con el ra=onamiento de la sentencia%

- (e un lado0 nos parecen contradictorias ya Aue si la norma acusada con$ierecompetencia al 5obierno para regular un r<gimen de prestaciones sociales y0además0 la autonoma territorial se ejerce de con$ormidad con la ley -como lo

sostiene la sentencia-0 Mpor Au< $inalmente la Corte limita las competenciasgubernamentales de reglamentación establecidas por una ley marco y restringeel programa de nivelación a Aue <ste se e$ect,e con los recursos provenientes delsituado $iscalN

- (e otro lado0 estas limitaciones $ijadas por la sentencia nos pareceninsu$icientes0 ya Aue de todos modos permiten una vulneración de la autonomaterritorial3 &n e$ecto0 la Corte está autori=ando Aue el 5obierno estable=ca losrangos salariales mnimos y má'imos de las categoras para los nivelesadministrativos0 con lo cual se recorta la competencia constitucional propia delas asambleas de $ijar las escalas de remuneración correspondientes a lasdistintas categoras de empleo de la respectiva entidad territorial >CP arts .//ord3 )G?3 +demás0 seg,n nuestro criterio0 los dineros del situado $iscal0 una ve=trans$eridos0 son un recurso propio del departamento0 por lo cual su manejo "ace

parte de la autonoma territorial0 Aue comprende la administración de losrecursos para el cumplimiento de las $unciones >CP art3 @8) ord .G?3 &s ciertoAue la Carta seBala Aue la ley puede establecer los niveles y sectores en Aue losdepartamentos deben invertir los recursos del situado $iscal0 pero no se puedellegar al e'tremo de Aue0 por tratarse de trans$erencias0 entonces el 5obierno

central puede llevar a cabo con esos dineros nivelaciones salariales entre lasdistintas entidades0 ya Aue se están desconociendo las competencias para $ijar los salarios Aue tienen los gobiernos seccionales3

Por todo lo anterior0 creemos Aue la competencia gubernamental establecida por la norma acusada es centralista y debió ser retirada del ordenamiento3

Fec"a ut supra3

+!DO!9O +##&#+ C+#O!&LL7agistrado

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C+#LO; 5+9#9+ (+:7agistrado

4O;Q 5#&5O#9O &#!R!(&: 5+L9!(O7agistrado

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C-054-98