C independiente de Gasto públiCo oGotá 20 5 2007 · 2020-02-04 · COMISIÓN INDEPENDIENTE DE GASTO PÚBLICO Bogotá, mayo 20 a junio 5 de 2007 reComendaCiones Corto plazo n Efectuar

�COMISIÓN INDEPENDIENTE DE GASTO PÚBLICOBogotá, mayo 20 a junio 5 de 2007

MieMbros de la CoMisión

RodRigo BoteRo

MauRicio cáRdenas

alejandRo gaviRia

aRMando MontenegRo

gaBRiel Rosas

seCretaría téCniCa

HeRnán Rincón

natalia salazaR

seCretario ejeCutivo

caRlos Felipe Reyes

Comisión independiente de Gasto públiCo

boGotá, mayo 20 a junio 5 de 2007

� COMISIÓN INDEPENDIENTE DE GASTO PÚBLICOBogotá, mayo 20 a junio 5 de 2007



boGotá, mayo 20 a junio 5 de 2007

MieMbros de la CoMisión

RodRigo BoteRo

MauRicio cáRdenas

alejandRo gaviRia

aRMando MontenegRo

gaBRiel Rosas

seCretaría téCniCa

HeRnán Rincón

natalia salazaR

seCretario ejeCutivo

caRlos Felipe Reyes

Junio 5, 2007

Dr. Óscar Iván ZuluagaMinistro de Hacienda y Crédito PúblicoBogotá

Señor Ministro,

Adjunto el Informe de la Comisión Independiente de Gasto Público, dentro del plazo y los términos acordados. La Comisión estuvo integrada por Ro-drigo Botero, Mauricio Cárdenas, Alejandro Gaviria, Armando Montenegro y Gabriel Rosas, quienes participaron a título personal y ad honórem. Contó con una Secretaría Técnica, integrada por Hernán Rincón y Natalia Salazar, y una Secretaría Ejecutiva, a cargo de Carlos Felipe Reyes. Fedesarrollo le brindó apoyo logístico y la sede para las reuniones.

La Comisión pudo completar su labor en tres semanas gracias al suministro adecuado y oportuno de la información pertinente por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, el Banco de la República, ISA y ECOPETROL.

Sea ésta la oportunidad para expresar mi reconocimiento y gratitud hacia mis compañeros de Comisión. La manera ejemplar y desinteresada como prestaron sus conocimientos y experiencia a este proyecto hizo posible su culminación. Me complace señalar que las recomendaciones puestas a su consideración tienen carácter unánime.

Una vez cumplida la formalidad de su presentación al Gobierno, el Informe de la Comisión se hará público. Sirvan estas líneas para formular votos por el éxito de su gestión, y para hacerle llegar mis sentimientos de considera-ción y aprecio.

Compatriota y amigo,

Rodrigo Botero



Agradecimientos

Recomendaciones

Introducción

1. Diagnóstico

2. La situación fiscal2.1 Aspectosgenerales2.2 Existeunproblemafiscal2.3 Problemasdediseño2.4 Esnecesariocompletarelajustedelasfinanzaspúblicas

3. Plan de Consolidación Fiscal3.1 Cortoplazo(junio2007-diciembre2008)3.2 Presupuesto20083.3 MedidascomplementariasdelGobiernoNacional3.4 Gobiernosregionales3.5 Otrasmedidas

4. Medidas estructurales4.1 Reflexionesgenerales4.2 Reformasinstitucionales4.3 Víasterritoriales4.4 Exencionestributariasyparafiscales


aGradeCimientos

LaComisiónagradeceloscomentariosysugerenciasdelassiguientespersonas:

Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicoÓscarIvánZuluaga-MinistrodeHaciendayCréditoPúblico

JuanPabloZárate-ViceministroTécnicoJulioTorres-DirectorGeneraldeCréditoPúblicoCarolinaSoto-DirectoraGeneraldePresupuesto

ÓscarFranco-DirectordeImpuestosyAduanasNacionalesAnaLucíaVilla-DirectoradelaDivisióndeApoyoFiscal

LuisErnestoTaborda-AsesordelaDirecciónGeneraldePresupuesto

Banco de la RepúblicaJoséDaríoUribe-GerenteGeneral

LeonardoVillar-CodirectorJuanJoséEchavarría-Codirector

JorgeToro-SubgerenteEstudiosEconómicosIgnacioLozano-InvestigadorGerenciaTécnica

JorgeRamos-JefedeFinanzasPúblicas-EstudiosEconómicosPilarEsguerra-Investigadora-UnidaddeInvestigaciones

AndrésVelasco-Investigador

Departamento Nacional de PlaneaciónCarolinaRentería-DirectoraAndrésEscobar-Subdirector

GabrielPiraquive-DirectordeEstudiosEconómicosFernandoJiménez-DirectordeInversionesPúblicas

EcopetrolJavierGutiérrez-Presidente

AdrianaMarcelaEcheverri-VicepresidenteFinanciera


ISALuisFernandoAlarcón-Presidente

MaríaInésAgudelo-RepresentantedeColombia,FMICarlosCaballero-DirectorEscueladeGobiernoAlbertoLleras

Camargo-UniversidaddelosAndesJuanMartínCaicedo-Presidente

CámaraColombianadeInfraestructuraAlbertoCarrasquilla-ExMinistrodeHaciendayCréditoPúblico

SergioClavijo-PresidentedeAnifHernandoJoséGómez-PresidenteConsejoPrivadodeCompetitividad

SalomónKalmanovitz-DecanodelaFacultaddeCienciasEconómico-AdministrativasUniversidadJorgeTadeoLozano

JuanMauricioRamírez-VicepresidenteTécnicoConsejoPrivadodeCompetitividad

LasopinionesdelaComisiónsonresponsabilidadexclusivadesusmiembrosynocomprometenalasentidadesypersonasconsultadas.


reComendaCiones

Corto plazo

n EfectuarunrecorteinmediatodelpresupuestodelaNaciónde$1,5billones.

n Reducirladeudapúblicaen$7,25billonesatravésde:mLaventadelaparticipacióndelaNaciónenISA,equivalentea56%

delcapitaldelaempresa.m LaventaadicionaldeaccionesdeISAGEN,equivalentesa25%desu

capital.mLapuestaenmarchadelprocesodeventadelasaccionesdelaNa-ciónenURRÁyCORELCA.

n IncorporarlassiguientesdirectricesalelaborarelproyectodePresu-puestodelaño2008:m Elincrementoporcentualdelpresupuestodegasto,excluidaslasin-versionesenequiposmilitares,deberásermenoralcrecimientoespe-radodelaeconomía.

mTodoslosincrementosdeingresosenexcesodelosmontospresu-puestadossedestinaránalpagodedeuda.

m Elproductodelaventadeactivosestatalesdeberáincluirsecomouningresodecapitaldestinadoalareduccióndedeuda.

mDestinar losUS$1.700millones de propiedad de laNación en elFAEPareducirelendeudamientoexterno.

n CrearunaGerenciadeProyectosPrivadosenelMinisteriodeHacien-daparaprepararylicitarlosproyectosdeconcesionesdeinfraestruc-tura.

n Conelfinderacionalizarlasfinanzasdelasentidadesterritorales:mDiseñarlosmecanismosfinancierosparamaximizarelaportelocal

paralaconstruccióndelaredsecundariayterciariadecarreterasylossistemasdetransportemasivodepasajeros.

m Incrementarelrecaudodelimpuestopredialruralyurbano.


n Otrasmedidas:mObjetarlosartículos52,146y169delaLeydelPlanNacionaldeDesarrollo,porinconvenientes.

m Presentarunareformaconstitucionalquepermita la intervencióntemporaldelGobiernoCentralenentidadesterritorialesinsolven-tes, que hayan incumplido los programasde reestructuracióndesuspasivosysusobligacionessociales.

mReducira20%losarancelesdelmaízblanco, lacarnederesydepollo,ylaleche.

mRevisarelprocesodeautorizacióndelasimportacionesparaelimi-narlasrestriccionesadministrativasalcomerciodebienesagrícolas.

Reformas institucionales

n Adoptarunametaanualdesuperávitprimarioestructuralde2%delPIBparaelGobiernoCentraldurantelospróximoscincoaños.

n PrecisarladefinicióndegastopúblicosocialatravésdeunareformaalEstatutoOrgánicodePresupuesto.

n RescatarelpapeldelConsejoSuperiordePolíticaFiscal(CONFIS).

n EliminarlaComisiónInterparlamentariadeCréditoPúblico.

n DefinirelcupoglobaldeendeudamientoquedebeseraprobadoporelCongresoparaquecomprendatantoladeudaexternacomolain-terna.

n DestinarunatercerapartedelosrecursosanualesdelFondoNacionaldeRegalías(FNR)directamentealosdepartamentosparaelmanteni-mientoyexpansióndelaredvialsecundariayterciaria.

n Igualarlassobretasasdelagasolinayeldieselenunnivelde25%.

n Eliminarlosimpuestosaltrabajo,compensandoelimpactofiscaldeestamedidaatravésdelaeliminacióndelasexencionestributarias.


introduCCión

Esteinformecontieneunmensajeque,sibienestáformuladoenlenguajetécnico,essencillo.SelerecomiendaalGobiernoquehagaunesfuerzodeahorro.Eseahorrodebetomarlaformadeunareducciónenelritmodegas-toparadisminuireldéficitfiscalyreducirelmontodeladeudapública.

Ésteeselmomentoindicadoparaincrementarelahorropúblico.Elen-tornoexternoesfavorable,laeconomíacreceylaconfianzaenelpaíssereflejaenaltosnivelesdeinversiónyconsumodeloshogares.Lasactua-lescondicioneseconómicascorrespondena loquesedenominalafaseexpansivadelciclo.Lasabiduríapopularreconocelaexistenciadelcicloeconómicopormediodeexpresionestalescomovacasgordasyvacasfla-cas,o,unassondecalyotrassondearena.Cuandoloseconomistaspro-ponenunapolíticafiscalanticíclica,estánrecomendandoahorrarduranteperíodosdebonanza,comoprotecciónfrenteaépocasdeadversidad.

El nivel actual de la deuda pública, independientemente de cómo semida,eselevado.LanecesidaddefinanciarelcuantiosodéficitdelGo-biernoNacionalesperjudicialparalaeconomía.Sielfinanciamientoesexterno,acentúalarevaluacióndelpeso.Sielfinanciamientoesinterno,elevalastasasdeinterésdelosTES,locualdeterioraelpatrimoniopen-sionaldeloscolombianos.

Poresemotivo,elritmodecrecimientodelgastopúblico,másbienquelatasadecambio,deberíasereltemacentraldeldebateeconómicona-cional.Enlaactualidad,elGobiernoestáteniendoqueendeudarseparapagarlosinteresesdeladeudavigente.Esoesalgoinconvenientealaluzdelateoríaeconómicaydelasnormasdelamáselementalprudencia.Esuncomportamientofiscalcomparablealdeunafamiliaqueusalatarjetadecréditoparaatenderlospagosdelahipotecadelacasa.

ElmensajedeesteinformealGobiernopuederesumirsedelasiguientemanera.Ahorrarparareducirladeudapública.Ahorrarparamoderarelexcesodedemanda,combatirlainflaciónyatenuarelprocesodereva-

�0 COMISIÓN INDEPENDIENTE DE GASTO PÚBLICOBogotá, mayo 20 a junio 5 de 2007

luacióndelpeso.Ahorrarparaaseguraruncrecimientosostenible,gene-rarempleoformalyprotegerelbienestardelasfamiliascolombianas.

1. diaGnóstiCo

Laeconomíacolombianaatraviesaunbuenmomento.Latasadehomi-cidiosylatasadesecuestroshandisminuido1.Losavancesenseguridadhanestimuladolaconfianzadelosagenteseconómicosydeloshogares.Ajuiciodelosempresarios,lasactualescondicioneseconómicasysocio-políticassonfavorables(gráfico1).

LaadopcióndelesquemadeinflaciónobjetivoporpartedelBancodelaRepúblicahapermitido consolidar la tendenciade reducciónde lainflación.Lasreformasdelaúltimadécadahancontribuidoalasosteni-bilidadfiscalyalaestabilidadmacroeconómica2.

1 Entre2002y2006,latasadehomicidiosseredujode66a37porcienmilhabitantes,ylatasadesecuestrosdisminuyóde8,5a1,9porcienmilhabitantes.

Gráfico 1Percepción sobre las condiciones para la inversión

Fuente:EncuestadeOpiniónEmpresarial-Fedesarrollo.

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Económicas

Políticas

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Elentornointernacionalespositivo.Elcrecimientodelaeconomíamun-dialaunritmode5%estimulólademandaylospreciosdelosproduc-tosbásicos.Losflujosdecapitaleshacialaseconomíasemergenteshanaumentado,comoresultadodelamayorliquidezdelaeconomíamun-dialydelasmejorescondicionesenlospaísesreceptores.

Enlaactualidad,AméricaLatinarecibeel25%delosflujosdirigidosalaseconomíasemergentes.Lascondicionesexternashanimpulsadoelcreci-mientoenlospaíseslatinoamericanos.Durantelosúltimostresaños,latasadecrecimientoeconómicoregionalpromediosuperóel5%.Elvigo-rosocrecimientodelaeconomíavenezolanahageneradounincrementoenlademandaporproductoscolombianos.

Duranteelperíodo2004-06,latasadecrecimientoanualdelPIBcolom-bianofuesuperiora5%,ciframayoraladelatendenciahistórica.Duran-teelmismoperíodo,lainversiónprivadapasóde12%a16%delPIB.Lasmayorestasasdecrecimientoeconómicohanocasionadounincrementoenelpreciodelosactivoscolombianos.Lasaccionesylostítulosdedeu-dapúblicasehanvalorizadoenlosúltimosaños.Lospreciosdelafincaraízsehanrecuperado.

Duranteelperíodocomprendidoentreenerode2003ymayode2007,latasadecambionominaldisminuyó34%.Latendenciadecrecienteseinterrumpió,demaneratransitoria,duranteelprimersemestrede2006.Variaseconomíaslatinoamericanashanexperimentadounfenómenosi-milar.Deenerode2003alafecha,larevaluaciónfuede44%enBrasil,28%enChiley10%enelPerú.

Paraunamejorcomprensióndelacoyunturacambiaria,laatencióndebecentrarseenlatasadecambiorealmásqueenlatasadecambionomi-nal.Lasegundaindicaelprecioalcualsecompranovendendivisas;la

2 Cabríamencionar,entreotras,laLey617de1999,elActoLegislativo01de2001,lasleyes797,819y860de2003,yelActoLegislativo01de2005.

�� COMISIÓN INDEPENDIENTE DE GASTO PÚBLICOBogotá, mayo 20 a junio 5 de 2007

primeraindicaelpoderdecompradelamonedanacionalfrenteaunconjuntodemonedasextranjeras.Lacompetitividadde losproductoscolombianosenelexteriorestáasociadaalatasadecambiorealynoalatasanominal.

Latasadecambiorealdisminuyóencercade16%entreenerode2003yabrilde2007.Desdeunaperspectivahistórica,lacoyunturacambiarianopareceofrecermotivosdealarma.Elnivelactualdelatasadecambioreales20%másaltoqueelpromediodel índicedesde1970.Además,ésteseencuentraenlosmismosnivelesanterioresaladevaluacióndecomienzosdelapresentedécada(gráfico2).

Gráfico 2Índice de la tasa de cambio real

Nota:deflactadoporIPP.Fuente:BancodelaRepública.

Lademandaagregadaestácreciendoaunritmosuperioraldelaoferta.Laspresionesdedemanda (así comoalgunos choquesdeoferta)hancausadounincrementoenelnivelgeneraldeprecios.Enelmesdemayo,elaumentoanualdelospreciosfuede6,2%,valorsuperioraltechodelrangoestablecidoporelBancodelaRepúblicaparalametadeinflación(3,5%-4,5%).

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(1994=100)


Lainsuficienciadeahorrointernosereflejaeneldéficitdecuentacorrien-te:2,1%delPIBen2006.Eltamañodeldéficites inferioralobservadoenotrosperíodosdeexpansión.Lasimportacionesdebienesdecapitalregistranuncrecimientovigoroso.Eldéficitsehafinanciadoenparteim-portanteconinversiónextranjera.Apesardelosfactoresatenuantes,estedesequilibrioesdesfavorableenelcontextoregional.Lamayoríadepaí-sesdeAméricaLatinaexhibeunbalancepositivoenlacuentacorriente.

Elcrecimientodelempleohasidoinferioraldelaeconomía.Latasadecrecimientodelaocupaciónfueinferiorendospuntosporcentualesaladelcrecimientodelproductoduranteelperíodoenero2004-junio2006.Enelmismoperíodo,elporcentajedetrabajadoresformalestuvounin-crementomoderado:lafracciónquecotizaasaludyapensionescreciódospuntosporcentuales.Labrechaenlaformalidadentrelostrabajado-reseducadosylosnoeducadosseamplió.

Elcostodelcapitalhadisminuidodemanerasignificativa,comoresulta-dodelarevaluaciónydelasexencionestributarias3.Encambio,elcostodelamanodeobrasehaincrementado,comoconsecuenciadelaumentodelascontribucionesalaseguridadsocial,delosimpuestosalanómi-naydelsalariomínimoreal4.Elrégimensubsidiadoyotrosprogramasasistenciales,orientadosaproveerprotecciónsociala los trabajadoresinformales,hanampliadosucobertura.Elencarecimientorelativodelempleoformalyelcrecimientodelaprotecciónalosinformalespuedenhabercontribuidoalamenordinámicadelempleoformal.

Apesarde la recuperaciónnotablede la economía colombiana, en elprimersemestrede2007larevaluaciónsehaacentuado,laspresiones

3 LaLey863de2003aprobódemaneratransitoriaunareducciónde30%delainversiónenactivosfijosproductivos.Laley1111de2006aumentóladeduccióna40%ylahizopermanente.

4 LaLey797de2002incrementóendospuntoslascontribucionesalaseguridadsocial,lareformaalaLey100aprobadaen2006incrementóen0,5puntospocentualeslascontribucionessolidariasdelasalud,ylaLey789de2002obligóalasempresasacontrataraprendicessegúneltamañodelanómina.


inflacionariashanaumentadoyeldéficitencuentacorrientesehaam-pliado.Deigualmanera,elempleohatenidounadinámicainferioraladelaeconomía.

Elgastopúblicoestácreciendoaunritmoacelerado.LosingresosdelGobiernoNacionalsoninsuficientesparacubrirsusgastos,locualcom-plicaelmanejomacroeconómicoenlasactualescircunstanciasdealtademandaagregada.Esedesequilibriodificultaelprocesodereduccióndelendeudamientopúblico.En2006,elGobiernoNacionaldestinóre-cursosparaelpagodeinteresesdeladeudapúblicaporunvalorequi-valenteal4%delPIB(gráfico3).Enesemismoaño,elGobiernotuvounsuperávitprimariode0,3%delPIB.Estosignificaquefuenecesariorecurrir a endeudamiento adicional para pagar intereses. Ésta es unaprácticapocorecomendable.

Gráfico 3Pago de intereses de deuda del GNC

Fuente:DNPyConfis-MHCP.

LaComisiónconsideraqueunadisminucióndelgastopúblicoreduciríalavulnerabilidaddelaeconomía,almoderar laspresionesinflaciona-rias, bajar losnivelesde endeudamientoy atenuar la revaluación.Laracionalizacióndelgastosocialydesuformadefinanciamientocontri-

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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Total

Externa

Interna

(%delPIB)


buiría,enelmedianoplazo,aacelerarladinámicadelempleoformalyadisminuirlapobreza.

2. la situaCión fisCal

2.1 Aspectos generales

Elanálisisdelasfinanzaspúblicasrequieredefinicionesmetodológicasquesedebenhacerexplícitas.Desdeelpuntodevistamacroeconómico,lasituaciónfiscaldebeevaluarseconbaseenunamedidaqueabarquelatotalidaddelsectorpúblico:elGobiernoNacionalCentral(GNC),lasentidadesterritoriales,laseguridadsocialylasempresasnofinancierasdelEstado.EnColombia,lasfinanzasdelGNCpresentanlosmayoresdesequilibriosfiscalesyconcentran lamayornecesidaddeajuste.Portalmotivo,eldiagnósticoylasrecomendacionesdelaComisiónharánreferenciaalGobiernoNacionalCentralmásbienquealatotalidaddelsectorpúbliconofinanciero(SPNF).

Elsuperávitprimarioeselindicadorapropiadoparaelestudiodelasos-tenibilidadfiscal.Sedefinecomoladiferenciaentrelosingresostotalesylosgastostotales,unavezexcluidoelpagodeinteresessobreladeudapública.Sielsuperávitprimarioespequeño,elGobiernodeberárecurriralendeudamientoparapagarlosintereses.Ladefinicióndelnivelópti-modesuperávitprimariodebetenerencuentatantoelniveldeendeu-damientoexistentecomoeldeseado,asícomolosvaloresesperadosdetasadeinterés,tasadecambioycrecimientoeconómico.Undiagnósticofiscaladecuadodebetenerencuentalosfactorescíclicosqueafectanlosingresosylosgastosdelsectorpúblico.Eldéficitajus-tadoseconocecomoeldéficitestructural.Losingresosfiscalespuedenelevarseenformatransitoriacuandolaeconomíacreceaunatasasupe-riorasutendenciadelargoplazoycuandolospreciosdelosproductosdeexportaciónaumentan.Porlotanto,lamedicióndelasostenibilidadfiscaldebetenerencuentafactoresestructurales.


2.2 Existe un problema fiscal

Lasituaciónfiscaldelsectorpúblicohamejoradodemanerasignifica-tivaenloquevacorridodeladécada.Entre2002y2006,eldéficitdelsectorpúblicoconsolidadopasóde3,3%a0,8%delPIB,yeldéficitdelGNC,de7,2%a4,5%.Laevoluciónfavorabledelasfinanzaspúblicashasidoreconocidaporlasentidadesmultilaterales,lasagenciascalificado-rasderiesgoylosmercadosdecapitales.

LaComisiónconsideraque,apesardelosavancesmencionados,lasi-tuaciónfiscalnoestáresuelta.Laevaluacióndelasituaciónfiscaldebetenerencuentalossiguienteselementos:

(i)Elnivelactualdelgastopúblicoeselevado.ElporcentajedegastodelSPNFsobreelPIBasciendea37%.Estacifraes16puntosporcentualessuperioralaobservadaacomienzosdelosnoventay7puntossuperioralpromedioregional(gráfico4).ElporcentajedelosgastosdelGobiernoNacionalCentralsobreelPIBaumentóde10%en1990a22%en2006.

Gráfico 4Colombia y América Latina: consumo general del gobierno/PIB

Fuente:BancoMundial.

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(Com

opr

opor

ción

del

PIB)

Colombia

AméricaLatina


(ii)EldesequilibrioestructuraldelGobiernoNacionalCentralesdelor-dende5%delPIB.Esteporcentajeyaexcluyelosfactorestransitoriosdelosingresosylosgastosdelsectorpúblico5.Enlosdosúltimosañoslasituaciónfiscalhamejoradoencercade0,7%-0,8%delPIBcomoresul-tadodelafaseascendentedelcicloeconómicoydelosmayorespreciosdelosproductosbásicos.

(iii)LadeudabrutadelSPNFesaltaenelcontextoregional.Elnivelactualasciendea52%delPIB.Ladeudapensional,cuyoestimativonoseinclu-yeenlascifrasdelsaldodeladeudafinanciera,llegaa140%delPIB.Lospagosanualesporesteconcepto,concargoalasfinanzasdelGobiernoCentral,semantendránporunadécadaensumascercasal5%delPIB.

(iv)ElserviciodeladeudarepresentaunatercerapartedelpresupuestodelaNación.Losinteresesequivalenal4%delPIB.

(v)Existencontingenciasfiscalesimportantes:demandasdelosdespla-zados,deudasconservidorespúblicos,pensiones territoriales,pleitoscontraelEstadoyreparacióndevíctimas,entreotras.

(vi)Algunosprogramaspúblicospresentanproblemasconsiderablesdeineficienciayfocalización.

2.3 Problemas de diseño

ElEstadocolombianoadolecedeproblemasdediseño.Unprimerpro-blemaes la redundancia.Pormandatoconstitucional, laprovisióndeserviciossocialesdeberealizarsedemaneradescentralizada.PerolaNa-ciónhareasumidovariasresponsabilidadesdecompetenciaregional:lasvíassecundariasyterciarias,eltransporteurbanoylaasistenciasocial(FamiliasenAcción,FamiliasGuardabosques,BancadeOportunidades,AgroIngresoSeguro).

5 ÉstaeslacifrapresentadaporelGobiernoenlosestimativosfiscalesdelPlanNacionaldeDesarrollo.


Unsegundoproblematienequeverconlosefectosadversosdelaex-pansióndelEstado.ElcrecimientodelRégimenSubsidiadoenSalud,lamayorcoberturadeFamiliasenAcción,asícomolamultiplicacióndeprogramasasistenciales,encabezatantodelaNacióncomodelaregio-nes,hanafectadoadversamenteladinámicadelempleoformal.Nosóloporquelaexpansióndeestosprogramasdisminuyelosincentivosindi-vidualesparalaformalización,sinotambiénporquesufinanciamiento,realizadoenalgunoscasosconimpuestosaltrabajo,aumentaelcostodelempleoformal.

Untercerproblematienequeverconlaproliferacióndeexenciones.Losbeneficios tributarios sehan convertido enunade lasprincipaleshe-rramientasdeestímuloeconómico.Mientras las inversionesenbienespúblicosestratégicos,comolasvíasprimarias,sehanvistoentorpecidaspor problemas administrativos, los descuentos tributarios, otorgadosselectivamente,hantratadodecompensarlasfalenciasdecompetitivi-dad.

Losproblemasmencionadoshancreadocírculosviciosos.ComolaNa-cióndesplazalasregiones,éstastiendenadisminuirsuesfuerzotributa-rio,locualjustificaasuvezlaintervencióndelaNación.Losprogramasasistenciales(financiadosparcialmenteconimpuestosaltrabajo)creaninformalidad.Lamayorinformalidadjustifica,asuturno,elmayorgas-toasistencialdelGobiernoNacionalCentral.Comoelcostodelasexen-cionesdisminuyelasposibilidadesdeinversiónenbienespúblicoses-tratégicos,elsectorprivadodemandaexencionesparapodercompetir.

2.4 Es necesario completar el ajuste de las finanzas públicas

LaComisiónreconocelosavancesalcanzadosenlosúltimosaños.Peroconsideraquenohaymotivosparalacomplacencia.Elprocesodeajustedebecontinuarenformagradualparalograrelsaneamientodefinitivo.Lametadebeserreducirladeudapúblicahastaalcanzarnivelesquenoconstituyanunacargaonerosaparaelsectorprivadoypermitanelma-nejoanticíclicodelapolíticafiscal.


LaproyeccióndelarelaciónentreladeudayelPIBparaelGNC,conlossupuestosmacroeconómicosdelBancodelaRepúblicaydelMinisteriodeHacienda,indicaqueéstatendráunleveaumentoentre2007y2010.Deacuerdoconlosanálisisdesostenibilidad,seríaprudenteimplemen-tarunapolíticadecontencióngradualdelgasto,paragenerarunsupe-rávitprimarioquepermitareducir larelaciónentre ladeudayelPIBendiezpuntosporcentualesenunperíododediezaños.ElsuperávitprimariodelGNCdeberíaserdelordende2%delPIB.

Lareduccióndelgastopúblicoesdeseabletantodesdeunaperspectivadecortocomodelargoplazo.Enelcortoplazo,alivialaspresionesdedemanda,disminuyelavulnerabilidadantechoquesexternosyfacilitalacoordinacióndelapolíticamacroeconómica.Enellargoplazo,acele-raelcrecimientoeconómicoycontribuyeadisminuirlaprimaderies-gosoberano.Elequilibriofiscaldebeserunobjetivoprioritariodelasautoridades.Lasmedidasrequeridasparaalcanzareseobjetivodebenbuscarlareducciónpermanentedelgasto,asícomoelahorrodelosin-gresosextraordinariosasociadosalcicloeconómico,alaumentodelospreciosdelosproductosbásicosyalaventadeactivospúblicos.

�. plan de ConsolidaCión fisCal

Sindesconocer los avances de los últimos años enmateria de sanea-mientofiscal, elpaísesvulnerablea cambiosenel cicloeconómicooachoquesexternosdediversaíndole.Unapartesignificativadelare-cuperacióndelascuentasfiscalesseexplicaporelimpactotransitoriodelcicloeconómicoydelamejoríaenlostérminosdeintercambio.Noparececonvenienteproyectarlatrayectoriamacroeconómicademedia-noplazosobrelossupuestosdequesemantendráninmodificadaslascondicionesóptimasdelaeconomíamundialydeaccesoalosmercadosinternacionalesdecapital.

Sibienelcrecimientoen2006fuesatisfactorio,losresultadosfiscalesydecuentacorrientecontrastanconlosdeBrasil,Chile,MéxicoyPerú.Comopudoobservarseenelprimersemestredelañopasado,esavulne-

�0 COMISIÓN INDEPENDIENTE DE GASTO PÚBLICOBogotá, mayo 20 a junio 5 de 2007

rabilidadconllevalanecesidaddehacerajustesmayoresalosdepaísescomparableseneventualidadesadversas.

Tantolaprudenciacomolateoríaeconómicarecomiendantomarmedi-dasprecautelativasduranteperíodosdebonanza,paraamortiguarlosefectosdeuneventualdeteriorodelcicloeconómicooelcierredelosmercadosinternacionalesdecapitales.

Las condiciones actuales de la economía exigen una disminución in-mediatadelgastopúblicoparaevitarqueelpesodelajusterecaigaenformaexclusiva sobre el sectorprivado.Sin embargo, laComisiónesconscientedelarigidezylainflexibilidaddelgasto.Dentrodeeseordendeideas,laComisiónrecomiendalaadopcióndelsiguienteplan,elcualcontieneiniciativasdecortoymedianoplazo,asícomopropuestasdenaturalezainstitucional,estructuralylegal.

3.1 Corto plazo (junio 2007-diciembre 2008)

LasComisiónrecomiendaadoptar,enlospróximosdieciochomeses,lassiguientesmedidas:

a)EfectuarunrecorteinmediatodelpresupuestodelaNaciónde$1,5billones,quesetraduzcaenunareducciónefectivadelgasto.Estemon-toparecefactible,alaluzdelainformaciónrecibida.LaComisiónesti-maquereducirelpresupuestoactualde$117billonesenesasumanocomprometelosprincipalesprogramasdelGobierno.AlaComisiónnolecorrespondeasignarlascuotasdereducciónenpartidasespecíficas.Esatareadebeserrealizadaporlasautoridadespresupuestales.

b)Conelfindereducirladeudapúblicaenunacuantíadelordende$7,3billones,laComisiónrecomiendaproseguirenelempeñodedemo-cratizacióndelasempresasestatales,así:

n VenderlaparticipacióndelaNaciónenlapropiedaddeISA,un56%desucapital,quepodríaproducirunmontosuperioralosUS$2.500millones.Ladestinacióndelatotalidaddeestasumaareducirladeu-


dapúblicaconstituyeunaseñaldefinitivapararecuperarelgradodeinversióndeladeudasoberanacolombiana.Enlapreparacióndeestaventadebentenerseencuentadoscondiciones:(i)Elpaquetemayori-tario,quegarantizaelcontroldelaempresa,debeponerseenventaenformaintegralparamaximizarlosingresosdelEstadoyparaquelaNaciónrecaudelallamadaprimadecontrol;(ii)ElCentrodeDespa-chodelsistemaeléctriconacional(empresaXM)debeaislarsedeISAymantenersebajoelcontroldelEstado.Deestaforma,laventadelaempresanocomprometeríaningúnelementoestratégicodelmanejoenergéticodelpaís.

n Venderaccionesequivalentesa25%delcapitaldeISAGEN,adiciona-lesalprocesoqueestáenmarcha.Seesperaqueestaoperación(quesigueelpatróndecrecientedemocratizaciónaccionariaseguidoporISA)produzcaunasumade$750milmillones.

n PonerenmarchaelprocesodeventadelasaccionesdelaNaciónenlaCentralHidroeléctricadeUrráyCorelca,lascualesdeberíansaliralmercadounavezconcluidalaventadelasaccionesdeISAeISAGEN.

3.2 Presupuesto 2008

a)Se recomiendaadoptar las siguientes reglasalelaborarelproyectoquesepondráaconsideracióndelCongresoelpróximo20dejulio:

n Elincrementoporcentualdelpresupuestodegasto,excluidaslasin-versionesenequiposmilitares,deberásermenoralcrecimientoespe-radodelaeconomía6.

n Todoslosincrementosdeingresosenexcesodelosmontoscontem-pladosenelpresupuestosedestinaránalpagodedeuda,segúnlasprioridadesquefijelaDireccióndeCréditoPúblico.

6 Lasumainicialdelgastoen2007,sobrelacualseestimaráelcrecimientoen2008,debeserlaqueresultedespuésdelrecorterecomendadoenestedocumento.


b)Elproductodelasventasdeactivosestatalesdeberáincluirsecomouningresodecapitaldestinadoexclusivamentealareduccióndeladeuda.

c)LaLeydelPlandeDesarrollo ordena trasladar laparticipacióndeECOPETROLenelFondodeAhorroyEstabilizaciónPetrolera(FAEP),alMinisteriodeHacienda.LaComisiónrecomiendaquelosUS$1.700millonespertenecientesalaNaciónenesefondoseutilicenensutotali-dadparareducirelendeudamientoexterno.

3.3 Medidas complementarias del Gobierno Nacional LaComisiónexpresasupreocupaciónporelretrasodelosproyectosdeconcesiónparaacometerobrasdeinfraestructuraconaportesdelsectorprivado.Enlascondicionesactualesdelosmercadosfinancieros,espo-siblevincularunvolumenimportantederecursosprivadosaconstruirlaredvialdelpaísyahorrarasíunmontosignificativoderecursospú-blicos.Antelafaltadeproyectosdecalidad,quepermitanavanzarenlasolucióndelosgravescuellosdebotelladeinfraestructura,laComi-siónrecomienda:(i)EncargaraunaGerenciadeProyectosPrivadosenelMinisteriodeHaciendalapreparacióndeproyectosdeconcesionesviales;estaGerenciaprocederáacontratar,enformainmediata,asesoresfinancieros, legalesy técnicosde altonivel,para convocar laprimeralicitaciónantesdefindeaño;(ii)LaGerenciaprepararáylicitaráunpor-tafoliodeproyectosquepermitalamodernizacióndelaredvialdelpaísenlospróximosaños;(iii)ElMinisteriodeTransporteysusentidadesvinculadasdeberáncolaborarenlosaspectosdesucompetenciaeneldiseñoypreparacióndelosproyectos.

3.4 Gobiernos regionales

a)LaComisiónmanifiestasupreocupaciónporelcrecientecostofiscaldeiniciativasdelaNaciónpormediodelascualesasumeelcostodein-versionesque,deacuerdoconlasreformasinstitucionalesdelasúltimasdécadas,deberíanestaracargodelasentidadesterritoriales.LaComisiónrecomiendaquesediseñenalamayorbrevedadlosmecanismosfinancie-


rosnecesariosparamaximizarelaportelocaleninversionestalescomolaconstruccióndelaredsecundariayterciariadecarreterasylossistemasdetransportemasivodepasajerosenlasprincipalesciudadesdelpaís.

b)LaComisiónrecomiendaincrementarelrecaudodelimpuestopredialruralyurbano,locualrequierelaactualizacióncatastralylaadopcióndeprogramasdeautoavalúo.

c)LaComisiónmanifiestasupreocupaciónporelcostofiscalquesede-rivadelArtículo52delPlanNacionaldeDesarrollo,elcualordenaquelaNaciónotorguegarantías a créditosde losdepartamentos, aunque“noposeansuficientecapacidaddeendeudamiento”.ElmismoartículoestablecequeelGobiernodarárecursosalasentidadesterritorialesparafinanciarvíasterciarias.Estanormapodríafrustrarloslogrosdelpro-cesodesaneamientofiscalterritorialdelosúltimosdiezaños.LaComi-siónrecomiendaqueelGobiernoobjeteesteartículo.

d)OtrosartículosdelPlanNacionaldeDesarrollotambiénatentancontraelsaneamientofiscalterritorial.Porejemplo,elArtículo146,quepermi-tiríaelaumentodelastransferenciasalascontraloríasdepartamentales,yel169,quepermitequesecomprometanvigenciasfuturasenañosdeeleccionesparalosperíodosdelosmandatariosentrantes.LaComisiónrecomiendaqueelGobiernoobjeteestosartículos.

e)LaComisiónrecomiendasometeraconsideracióndelCongresounareformaconstitucionalquepermitalaintervencióntemporaldelGobier-noCentralenentidadesterritorialesinsolventes,quehayanincumpli-dolosprogramasdereestructuracióndesuspasivosysusobligacionessociales.LaintervencióndelaNacióntendríaelobjetodepermitirlesadichasentidadesterritorialesrecuperarsuviabilidadfinancieraeinsti-tucional.Conunanormadeestanaturaleza,semejantealasqueexistenenvariospaísesdelmundo,sepodríaencontrarunasoluciónexpeditaacasoscomoeldeldepartamentodelChocó.Losproyectosquehapre-paradoelMinisteriodeHaciendasobrelamateriaconstituyenunpuntodepartidaparaelestudiodeestareforma.


3.5 Otras medidas

Conelobjetivodecontribuiraladisminucióndelainflación,laComi-siónrecomiendareducira20%losarancelesdelmaízblanco,delacarnederesydepollo,ydelaleche.Estamedidaconllevaunbeneficioinme-diatoparaloshogares,elcualesaúnmayorparalasfamiliasdemenoresingresos,puestoquedichasfamiliasdedicanunaparteconsiderabledesupresupuestoalconsumodealimentos.Convieneademásrevisarelprocesodeautorizacióndelasimportacionesparaeliminarlasrestric-cionesadministrativasalcomerciodebienesagrícolas.

4. medidas estruCturales

4.1 Reflexiones generales

Lasfinanzaspúblicasestánenelcentrodelprocesodemocrático.Paralaciudadaníaesprioritariosabercómoserágravadayquéusoseharádesuscontribucionesalfisco.Las institucionesfiscalessonparteesencialdeundesarrolloinstitucionalacordeconlosprincipiosdeparticipaciónydivisióndepoderes.Lafaltadeconsensodemocráticoentornoaunpactofiscalsueleconduciraprácticasindeseables.Despuésdeocuparunlugarpreeminenteentrelospaísesdelaregiónporlacalidaddesusins-titucionespresupuestales,Colombianoapareceyaentrelosprimeros.

Las instituciones fiscales deben cumplir con los siguientes objetivos:permitirnivelesdeingresosygastoscompatiblesconelequilibrioma-croeconómico;garantizarunusodelosrecursosacordeconlosplanesdegobiernoyofrecerincentivosalbuenusodedichosrecursos.Además,debentenerpresenteatodoslosactoressocialesysercompatiblesconlasnormasdecomportamiento,lasreglasimplícitasylascostumbres.

Colombiarequiereunpactoderesponsabilidadfiscalque involucreatodoslossectoresdelasociedad,paraacordarunanuevadistribucióndelgastoyparadefinirlasreglasquefijenloslímitesdeparticipacióndelEstadoenlaactividadeconómica.


Elpaístendráqueasignarleatenciónprioritariaasuestructuratributa-riaenelfuturopróximo.Comopartedelprocesodemodernización,Co-lombiaestáconformandounEstadoBenefactorpormediodedecisionessucesivasde carácter constitucional, legalygubernamental.Pero estepropósitonacionaldebeestarrespaldadoporunesfuerzotributariopro-porcional.Además,serequieremodificarlaestructuratributariaactual.

Al sistema tributario se le han introducido en formadiscrecionalnu-merosasdistorsionesquedeberíanserconsideradascomoungasto.En2006, el costofiscalpor conceptodededuccionesy exenciones al im-puestoderentafuede$3,4billones,equivalentea1%delPIB.

AunquelasmedidasdelargoplazoexcedenlostérminosdereferenciadelaComisión,acontinuaciónsepresentanalgunasrecomendacionesespecíficasparamejorarlacalidaddelapolíticafiscalenColombia.Es-tasrecomendacionesnoconstituyenunprogramadeajusteestructural.

4.2 Reformas institucionales

Metadesuperávitprimario

Variospaíses latinoamericanoshan introducidorestricciones legalesalosnivelesdegasto,déficitodeuda.EnColombia, laLeydeRespon-sabilidadFiscalestableceque“...cadaañoelGobiernoNacionaldeter-minaráparalavigenciafiscalsiguienteunametadesuperávitprimario[...]conelfindegarantizarlasostenibilidaddeladeudayelcrecimientoeconómico”.DichaleyordenalaformulacióndelMarcoFiscaldeMe-dianoPlazo,enelcualsedebenespecificarmetasindicativasparalossuperávitprimariosdelasdiezvigenciasfiscalessiguientes.

Estareglaesinsuficiente.Acambiodesugerirunanormalegaladicio-nal,laComisiónrecomiendaqueseadopteunametaanualdesuperávitprimarioestructuralde2%delPIBparaelGobiernoCentraldurantelospróximoscincoaños,sinperjuiciodequeparaañossubsiguientesesteporcentaje pueda ser incrementado.De cualquier forma, es necesario


quelametacuenteconunaltogradodeconsensosocialyderespaldopolítico.EnChile,porejemplo,laregladebalanceestructuralnotienecategoríadeleyperosítieneunamplioapoyo.

Gastopúblicosocialyrentasdedestinaciónespecífica

Lasnormasconstitucionalesqueprohíbenreducirporcentualmenteelpresupuestodeinversiónsocialrespectodelgastototal(Artículo350)yautorizanlasrentasdedestinaciónespecíficadestinadasparainversiónsocial (Artículo359)handadoorigena inconsistenciasquedebenserresueltas.ElDecretoLey111de1996contieneunadefinicióndegastosocialampliaeimprecisaqueleconcedealosordenadoresdelgastounenormegradodediscrecionalidadparacontabilizarerogacionespúbli-cas7.Unadefinicióntanampliadelgastosociallerestaefectividadalaprimeradeestasnormasconstitucionalesperofacilitalaaprobaciónderentasdedestinaciónespecífica,concostosparalasostenibilidadyflexi-bilidaddelapolíticafiscal.

Pararesolveresteproblema,laComisiónproponeprecisarladefinicióndegastopúblicosocial,conelfindequereflejelasprioridadesestable-cidasporlapropiaConstituciónensuArtículo366,segúnelcual:“Seráobjetivofundamental[...]lasolucióndelasnecesidadesinsatisfechasdesalud,deeducación,desaneamientoambientalydeaguapotable”.EstareformaalEstatutoOrgánicodePresupuestoprotegeríademaneraefec-tivaelgastosocialyrestringiríalautilizaciónderentasdedestinaciónespecíficaparaelfinanciamientodeactividadesnoprioritarias.

ElpapeldelCONFIS

LaComisiónconsideranecesariorescatarelpapeldelConsejoSuperiordePolíticaFiscal(CONFIS)comoinstanciadecoordinacióndelapolíti-

7 ElDecretoLey111de1996definegastopúblicosocialcomo:“aquelcuyoobjetivoeslasolucióndelasnecesidadesbásicasinsatisfechasdesalud,educación,saneamientoambiental,aguapotable,vivienda,ylastendientesalbienestargeneralyalmejoramientodelacalidaddevidadelapobla-ción,programadostantoenfuncionamientocomoeninversión”.


cafiscal.Paracoadyuvaralograresteobjetivo,laComisiónrecomiendaque la secretaría técnicadelCONFISseaejercidapordosasesoresdealtonivel,preferiblementeconreconocidaformaciónacadémica.

Deudapública

PormediodelaComisiónInterparlamentariadeCréditoPúblicoelCon-gresoejerceelcontrolpolíticosobrelasoperacionesdecréditodelGo-bierno.En lapráctica, sehaconvertidoenunpretextopara facilitar lainterferenciadeunnúmeroreducidodecongresistasenelprocesopresu-puestal.ElCongresodebeaprobarlostopesdeendeudamientoglobaldelGobierno.ElprocedimientoactualpormediodelcuallaComisiónInter-parlamentariadebeaprobarcadaunadelasoperacionesdecréditonosejustifica.LaComisiónrecomiendaeliminarelmencionadoorganismodelanormatividadformalquegobiernaelmanejodelprespuesto.Asímis-mo,recomiendadefinirelcupoglobaldeendeudamientoquedebeseraprobadoporelCongresoparaquecomprendatantoladeudaexternacomolainterna8.

4.3 Vías territoriales

LaComisiónrecomiendadestinarunatercerapartedelosrecursosanua-lesdelFondoNacionaldeRegalías(FNR)directamentealosdeparta-mentosparaelmantenimientoyexpansióndelaredvialsecundariayterciaria.EstolepermitiríaalaNaciónconcentrarsuesfuerzoenlaredprimaria.Además,seeliminaríalanecesidaddeconcedergarantíasdelaNaciónaloscréditosexternosquecontraiganlosdepartamentosparainfraestructuradetransporte.

LaComisión recomienda tambiénque se igualen las sobretasasde lagasolinayeldieselenunnivelde25%.Deestamanera,losmunicipiosydistritospodráncontarconrecursosdelordende0,4%delPIBparadesarrollarobrasdetransporteurbano.

8 EstoimplicareformarlaLey51de1991.


4.4 Exenciones tributarias y parafiscales

LaComisiónconsideraconvenienteeliminar los impuestosal trabajo,habidacuentade lanecesidaddedinamizar lageneracióndeempleoformal.Paracompensarel impactofiscaldeestamedida,laComisiónrecomiendaeliminarlasexencionestributarias,enespecialaquellasquetienencomoobjetivosubsidiarlaacumulacióndeactivosfijosproducti-vos.Deestamanera,elpaíslograríauncrecimientomásequilibradoentérminosdeacumulacióndecapitalycreacióndeempleoformal.

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