Calidad

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pp. 85/129revista Enfoques, Vol. VII N 11, 2009

Las fracasadas polticas de calidad en la Gestin Pblica: el caso espaol

Miguel Anxo Bastos Boubeta - [email protected] Seijo Villamizar - [email protected]

Departamento de Ciencia Poltica y de la AdministracinUniversidad de Santiago de Compostela

Galicia - Espaa

Este artculo hace referencia a las reflexiones obtenidas a travs de un proyecto de

investigacin ms amplio que analiza las cartas de servicio en el contexto de la au-

tonoma gallega (Espaa). La investigacin desarrolla un caso de estudio de esta po-

ltica de gestin en particular, prestando especial atencin a sus actores principales,

tanto como los enfoques estratgicos y los diversos escenarios donde sus acciones

se desarrollan. Adems, trata de observar el proceso de elaboracin y creacin de

normas y valores en los programas pblicos que afectan a los ciudadanos / clientes

en la prestacin de servicios pblicos. La observacin de esta interaccin funda-

mental la centramos en la capacidad de la Administracin de Galicia en redisear y

dar forma a las relaciones entre los proveedores de sus servicios pblicos y usuarios.

Palabras clave: carta de servicios, clientes, usuarios, gestin pblica, programas.

the failed Policies of quality in Public ManageMent: the sPanish case

This article reflects on a wider research project addressed to analyze the Citizens

Charter in the context of the Galician Autonomy (Spain). The investigation inten-

ded to develop a case study of this particular public management policy by looking

at the core actors involved, as well as their strategic approaches and the diverse

scenarios where their actions are framed. Moreover, special attention is paid to the

creation of norms and values within public services programs that have a direct

impact on citizens/clients. The observation of this fundamental interaction will

focus on the ability of the Galician Administration to redesign and shape the rela-

tionship between public services providers and users.

Keywords: citizen`s charter, clients, users, public management, programs.

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revista Enfoques Vol. VII Nmero 11 2009

Presentacin

Las siguientes pginas tratan de mostrar la formulacin de una poltica de gestin bajo la denominacin de Cartas de Servicios (CdS). Trataremos de observar este proceso de elaboracin considerando tres propuestas abiertas al debate con la intencin de formular una hiptesis de trabajo. Primero, si hoy podemos o no hablar de una emulacin de las tcnicas de gestin privada en los modelos de burocracias. Segundo, si se pueden operar soluciones gerenciales en la cultura administrativa a travs de un nuevo enfoque o proceso de calidad en base a herra-mientas de gestin pblica como las CdS. Tercero, si la poltica de gestin pblica planteada desde la autonoma de Galicia, Direccin General de Calidad y Evalua-cin de Polticas Pblicas (DGCEPP), en torno a las cartas de servicio, supone un aporte a la nueva gestin pblica, permitiendo medir el grado de identificacin social de sta con aquella.

Finalmente, la hiptesis de trabajo se asienta en la clasificacin de las polticas pblicas elaboradas por Subirats (1998), y a travs de la cual concluimos si a esta poltica le corresponde un carcter netamente simblico o por el contrario se sustenta en otra dimensin taxonmica a travs de la cual la organizacin trata de operar un cambio cultural.

Nuestra propuesta de estudio, por tanto, trata de llevar a cabo un anlisis descrip-tivo de lo que sera una poltica en el marco de la administracin de la comunidad autnoma de Galicia. En cualquier caso, la ms amplia perspectiva analtica mul-tidisciplinar juega el papel de soporte expositivo a la hiptesis y proceso descrip-tivo planteado.

Las CdS definidas en esta exposicin como una poltica de gestin pblica (Bar-zelay, 2001; 2003) son una herramienta producida a travs de varios procesos contingentes y por ende un asunto ms en la agenda de gobierno de la actual Ad-ministracin Autonmica de Galicia (2005-2008). De una parte, es consecuencia del proceso de evolucin del estado autonmico en su actualizacin organizativa hacia nuevos modelos de gestin pblica, ya sea por medio del llamado proceso de reforma o modernizacin de las organizaciones pblicas en el Estado espaol o, ya sea a travs de la reingeniera, adaptacin y emulacin de nuevas frmu-

Miguel Anxo Bastos Boubeta / Javier Seijo Villamizar

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las de organizacin administrativa, configuradoras de una identidad que trata de conformar una idiosincrasia exclusiva para las administraciones autonmicas. Es por tales razones que las CdS son una pieza clave de los procesos de reforma administrativa e implantacin de la nueva gestin pblica, un instrumento ms definido en los modelos, instrumentos o herramientas de mejora organizacional, intrnsecamente caracterizados por una nueva retrica con respecto a los proce-sos burocrticos: mejora de la calidad, calidad de la gestin o gestin de la calidad (Seijo, 2008).

Una definicin acertada para nuestra exposicin es la que Muoz (1999) defien-de. Este autor sostiene que en ellas se recoge el catlogo de prestaciones de un servicio pblico en relacin a su usuario, indicando varios aspectos que tomare-mos como referencia en nuestro caso de estudio. En primer lugar, para Muoz, el concepto de calidad en instrumentos de gestin como las CdS, tiende a acercarse ms a la calidad producida que a la percibida. A pesar de esto considera que si una organizacin asume la finalidad de mejorar organizativamente sus servicios, tomando una perspectiva de mejora continua, sta puede llegar a darnos una or-ganizacin que trata de reducir la distancia entre calidad producida por el servicio y la percibida por sus usuarios.

Por el contrario las CdS, a travs de sus distintos formatos normativos, man-tienen el principio definidor de la correlacin entre la calidad del servicio y las expectativas defendidas por sus usuarios. As pues las CdS para Muoz son una herramienta de gestin a travs de la cual se tiende a mejorar la calidad en todos los servicios pblicos, aumentar las opciones del pblico, asegurar que todo el mundo conoce el tipo de servicio, asegurar que todos los ciudadanos saben lo que han de hacer si algo va mal. (Muoz, 1999: 217)

Desde otra perspectiva, Criado (2006) sostiene que las CdS son meras especifica-ciones de los servicios prestados en una organizacin, y no instrumentos que pue-dan ser invocados ante los tribunales, puesto que una vulneracin de derechos en los usuarios de un servicio no conllevara el ejercicio de sanciones de tipo jurdi-co-legal. A pesar de esto expresa sucintamente varios corolarios asumidos por el sector pblico en su implantacin: a) sirven para establecer estndares de calidad en la gestin pblica mediante indicadores o medidores del rendimiento pblico,

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como el grado de satisfaccin de las expectativas de los usuarios, b) su misin es tratar de mejorar la calidad de los servicios prestados y responsabilizar a la admi-nistracin en los compromisos de calidad asumidos, c) es un instrumento til para establecer un arquetipo de usuario en los servicios pblicos as como una forma de publicitar los diferentes tipos de servicios pblicos, y d) facilita el estableci-miento de mecanismos de garantas permitiendo el ajuste, correccin y compen-sacin en caso de incumplimientos de los compromisos de calidad de un servicio.

Las CdS son estrategias y documentos escritos orientados al aseguramiento de la calidad de los servicios pblicos que concretan garantas para los ciudadanos en tanto usuarios, previendo mecanismos de subsanacin o compensacin en caso de no alcanzar los estndares prefijados (Criado, 2006: 5).

Estas definiciones nos permiten hablar de las CdS como un proceso ligado a las transformaciones producidas y asumidas en las funciones, atribuciones, y com-petencias de las organizaciones burocrticas, as como a los cambios generados por medio de polticas de gestin que nos permiten valorar y medir el nivel de eficiencia, eficacia, excelencia o calidad en stas. Por tanto, desde estas concep-ciones podremos ahondar en la cronologa de su origen y evolucin en la Admi-nistracin Autonmica de Galicia, circunscribiendo su estudio descriptivo en un contexto tan cambiante como reflejan las agendas gubernamentales, dado que su interrelacin en un marco nacional, europeo e internacional nutre tanto a los actores emprendedores de polticas como a la propia poltica de gestin. Es por tanto una poltica pblica formulada en los trminos ms comunes de la agenda pblica contempornea.

Es preciso sealar, antes de pasar a analizar sus antecedentes, que la literatura cientfica especializada en Espaa aporta pocas contribuciones especficas sobre las CdS, insertando su definicin y anlisis en temticas tan dispares como la reforma o modernizacin administrativa en las organizaciones burocrticas, la implantacin de polticas de comunicacin poltica o marketing poltico, la lite-ratura de gestin pblica, polticas pblicas y gobernanza, incluyendo la vincu-lacin de estas herramientas de gestin a modelos de direccin estratgica, por objetivos y de calidad.


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1. Antecedentes

La concepcin primigenia de cartas de servicio como proceso de implantacin de polticas de gestin pblica con incidencia en la calidad, surge en el reino Unido en la dcada de 1990 bajo la administracin de John Major y con la denominacin de Carta Ciudadana, citizens charters. En este sentido haciendo una breve revi-sin de la literatura de investigacin sobre la formulacin de polticas pblicas haremos un breve repaso a varios libros y artculos que nos permitirn rastrear la gnesis de esta poltica de gestin traducida, por la accin de un ejecutivo o rea gubernamental, en una herramienta de gestin al servicio de los servidores pbli-cos y demandantes de los servicios de la organizacin burocrtica (Baon, 1999; Barzelay, 2003; Camarasa, 2000; Campbell y Graham, 1995; Criado, 2006; Mu-oz, 1999; Varela, 2005; Pollit, 1994).

Tanto Barzelay (2003) como Campbell y Graham (1995), al analizar el marco comparado de la nueva gestin pblica, apuntan varias explicaciones descriptivas sobre la reforma del sector pblico britnico en los gobiernos de Margaret That-cher y John Major junto con los motivos y acciones que llevaron al ejecutivo de John Major a la implantacin de una Carta Ciudadana. Primero, la aparicin de varias iniciativas en el gobierno de John Major destinadas a mejorar el sector p-blico, se bas en fomentar el paradigma de la calidad en la administracin pblica, tratando a su vez de marcar una diferencia con las polticas de gestin formuladas por su predecesora. De este modo se formulan tres iniciativas: la Iniciativa de la Carta Ciudadana, Competencia para la Calidad y la Iniciativa de Financiamiento Privado. Segundo, el autor nos apunta la intencionalidad ltima del programa de Iniciativa de Carta Ciudadana, sosteniendo que sta consista en obligar a los pro-veedores de prestaciones pblicas a definir y publicar estndares de servicio, para medir el cumplimiento de sus prestaciones y para crear canales de tratamiento para las quejas de los ciudadanos (Barzelay, 2003: 33). Tercero, la carta ciudadana para estos autores fue una promesa electoral del lder conservador, John Major, para diferenciarse de su antecesora en el cargo, Margaret Thatcher. En este sen-tido sostienen que supuso una apuesta por la calidad de los servicios antes que la apuesta por la eficiencia que hizo el gobierno precedente, un eslogan que trataba

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de conjugar el neoliberalismo con las necesidades del ciudadano medio y una iniciativa de gestin pblica impulsada directamente por el primer ministro. Por otro lado, Bastos (1997: 34) sostiene que las reformas en el sector pblico brit-nico enfatizaron mucho la descripcin del burcrata como un individuo egosta que no busca satisfacer el bien comn sino el suyo propio. De ah que el impulso de reforma desde esta perspectiva busque la relevancia de nuevos modelos de gestin como parte simblica de la comunicacin poltica.

Criado (2006), por otra parte, a la hora de formular un criterio sobre la im-plantacin de las CdS en el sector pblico, y analizando los estudios de distintos autores (Byone, 1996; Lo Schiviano, 2000; Pollit; 1994) sostiene con respecto a su origen cuatro conclusiones. La primera, que el nacimiento de las CdS es con-secuencia de la apuesta de las polticas de gestin pblica para mejorar la calidad en los servicios pblicos ofertados a los ciudadanos. En segundo lugar, su nombre original es citizens charter, una poltica de segunda generacin de las polticas thatcherianas de reforma del sector pblico. En tercer lugar, es una apuesta por la idea de soberana del consumidor (Von Mises, 2005) en la prestacin de los servicios pblicos, al ser el objetivo satisfacer a los usuarios mediante un acerca-miento de las organizaciones pblicas a las lgicas del sector privado. Por ltimo, la organizacin burocrtica en distintos pases ha adoptado esta poltica de gestin pblica en relacin a la implementacin de un nuevo enfoque de gestin pblica que trata de establecer estndares, pautas, roles de calidad en el servicio pblico y que todo ciudadano debe percibir por parte de la organizacin burocrtica, por ende el brazo ejecutor del poder poltico gubernativo.

Camarasa (2004: 18) afirma que las Cartas del Ciudadano, Cartas de Servicio o Cartas de Compromisos, se han aplicado de forma generalizada en todas las administraciones pblicas bajo distintas denominaciones. A su vez, define a esta herramienta de gestin pblica como instrumentos de mejora de la calidad () o como instrumento de gestin de la calidad, en las que la administracin, a tra-vs de stas explicita sus servicios, los derechos de los usuarios, los compromisos de eficiencia, calidad y eficacia que pacta con sus usuarios. Para todo ello consi-dera que deben estar enmarcadas dentro de un Plan de Calidad as como haberse desarrollado previamente distintas acciones en la organizacin, como formar a la


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organizacin en la calidad, describir con antelacin sus servicios y prestaciones, redactar compromisos, estimar indicadores para que una unidad administrativa asuma compromisos de gestin, configuracin de indicadores de control o cua-dros de mandos, y finalmente se asuman voluntariamente los compromisos de satisfacer las necesidades de sus usuarios.

De ah que esta nueva gestin pblica relanzada a finales del siglo XX a travs de herramientas de calidad sea un tema recurrente en las agendas de polticas. Sin embargo este impulso por la calidad en las administraciones pblicas (Muoz, 1999; Camarasa, 2000; Criado, 2006; Varela, 2005) lleva al surgimiento de una nueva corriente de pensamiento que poco a poco ha ido reconceptualizando la retrica burocrtica en base a nuevos instrumentos asumidos en la organizacin a la hora de mediar con sus usuarios. De forma mimtica en muchos casos, esta retrica impregnar un nuevo enfoque-paradigma burocrtico que a partir de 1998, bajo el auspicio del presidente de la Comisin Europea, Jacques Delors, se formular con la denominacin de Gestin de la Calidad Total (GCT).

En este sentido la creacin de una fundacin europea, integrada por catorce com-paas europeas, para gestionar la calidad (EFQM) expresa la finalidad ltima de esta nueva corriente, puesto que introduce la necesidad de implantar una pol-tica que creara un entorno favorable en el que las administraciones pblicas y las empresas fijarn como objetivo alcanzar la excelencia en cuanto a su produccin y organizacin interna en beneficio de la sociedad (Muoz, 1999: XVII). Es en de-finitiva una apuesta por introducir la calidad en las agendas gubernamentales eu-ropeas como patrn de gestin, tanto en organizaciones pblicas como privadas, y a su vez una reformulacin de la cultura europea de calidad en la que se hace prio-ritario la mejora de herramientas, recursos y modelos de gestin a los usuarios.

En todo caso la prctica administrativa en las distintas burocracias europeas y sajonas, as como las estructuras de oportunidad poltica correspondientes, han sido muy proclives a la implementacin de CdS como una nueva va de gestin de los asuntos pblicos, operante de una revolucin organizativa en el modelo de Administraciones Pblicas o, por el contrario, para otros autores un continuador del paradigma burocrtico en las actividades de gestin administrativa (Bastos, 1994, 1995, 1997, 1998, 2001, 2002, 2004).

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Con todo la reflexin de la calidad en las organizaciones en Ban (1999) lleva aparejadas cuatro conclusiones que nos permiten hablar de los criterios iden-titarios que marcan el modelo de gestin de la calidad en las organizaciones. Primeramente, la idea de calidad es un proceso evolutivo desde la mejora del producto hasta la necesidad de implicar y establecer procesos de codecisin en los que participa el usuario en la definicin de la calidad, conformando un proceso aplicado a las interacciones sociales en el que se trata de medir los servicios y la gestin. En segundo lugar, la gestin de la calidad total engloba a los miembros de la organizacin y a los usuarios, clientes y destinatarios finales de los bienes y servicios (p. XV). En tercer lugar, un producto de la organizacin debe res-ponder a unos estndares de calidad; en este sentido se han establecido modelos de especificaciones de calidad por medio de normas ad hoc, las distintas normas ISO, que surgen para la implantacin de estndares normalizados de calidad en las organizaciones. Por ltimo, mantiene que para la mejora de la cadena de valor de un producto, se hace necesario el establecimiento de procesos de participacin conjunta entre organizacin y clientes a la hora de construir el grado de calidad del servicio o producto final.

Ahora bien, si las CdS operan como una nueva forma de relacionar al usuario con las instituciones, es por la motivacin ltima de los ejecutivos en actualizar la organizacin burocrtica a nuevos mecanismos de interaccin de sus clientes con la organizacin. Barzelay (2003: 21) afirma, en este sentido, que las polticas de gestin pblica se asimilan a unas reglas y rutinas generales de gobierno, en las reas de planeamiento de gastos y gestin financiera, funcin pblica y relaciones laborales, contratacin, organizacin y mtodos, y auditoria y evaluacin. En consecuencia, el xito de un programa de CdS se concreta en los procesos de in-formacin, formacin y de cambios de estilos de trabajo que realizan finalmente los empleados pblicos.

Es en este marco conceptual originario donde la administracin ha marcado, como objetivo en el desarrollo de estas polticas de gestin, su formulacin como medio de identificar las expectativas reales del usuario externo e interno que presta un servicio en la organizacin burocrtica, junto con la finalidad general de


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obtener una mayor transparencia de la actividad administrativa (Xunta de Galicia, 2004a, 2005b).

2. Tradiciones en la formulacin de CdS

Las dos principales tradiciones europea y anglosajona del sector pblico abor-dan la idea de transformar los servicios pblicos como consecuencia de reformu-laciones del estilo de gestin pblica. Este emprendimiento reformador de los aparatos burocrticos a partir de 1980 tomar definitivamente el sentido de po-lticas gubernamentales en pases como reino Unido, Australia, Nueva Zelanda, EEUU, Espaa, Italia, Blgica, Francia, y Espaa, entre otros.

Las CdS, desde este marco reformista, son un elemento ms en los planes de innovacin de los poderes ejecutivos en el proceso de cambio de cultura organi-zacional. Es decir, plasman dos tradiciones consolidadas en la literatura de gestin como dos marcos de aplicacin instrumental a la hora de formular, definir, ejecu-tar y evaluar la labor producida en las organizaciones pblicas.

Por tanto las aportaciones de Byone (1996), Criado (2006), Lo Shiviano (2000), Pollit (1994) nos permiten establecer varios rasgos comunes para las dos tradi-ciones administrativas ofertantes de cartas de servicio, ya sea por un nuevo estilo de operar en los servicios pblicos o ya sea por el grado de mejora llevado a cabo en las distintas unidades, departamentos, organismos u entes que conforman el universo prestacional burocrtico.

Un primer grupo es el formado por el reino Unido, Australia, Nueva Zelanda y EEUU; en lo que respecta a las cartas de servicio, dos intenciones han guiado el proceso gubernamental subsiguiente. Uno, bajo el supuesto de experimentar un nuevo instrumento de gestin pblica. Otro, entendiendo este instrumento como un conjunto de objetivos que se han de alcanzar en la prestacin de los servicios pblicos, definidos mediante estndares cualitativos y cuantitativos, ve-rificables a travs de evaluaciones realizadas mediante rganos independientes (Criado, 2006: 5).

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En el segundo grupo estaran pases como Italia, Blgica, Francia, Espaa, Galicia, caracterizados por no haber incidido tanto en hacer competitivos los servicios estableciendo estndares cuantificables o en proporcionar una mayor capacidad de eleccin a los usuarios (Criado, 2006: 5), sino en centrar su esfuerzo sobre todo en mejorar los procedimientos internos de la organizacin y en la difusin de los derechos de sus usuarios.

Hay distintas concepciones operantes en los ejecutivos gubernamentales que han aplicado estas herramientas de calidad. Este rasgo comn, ha logrado aportar nuevas denominaciones para la investigacin y estudio acadmico, as como una diversidad de concepciones y frmulas, a travs de las cuales cada pas promotor ha diseado su interpretacin en funcin de una tradicin administrativa propia o reproductora de las prcticas administrativas y polticas respectivas.

Por este motivo, su implantacin se ha sustentado en diversas formulaciones ju-rdicas, conceptuales, y denominativas. As observamos en su construccin con-ceptual distintas designaciones en funcin del pas de referencia: a) Espaa, toma una formulacin dispar mediante las denominaciones de cartas de servicio, cartas de compromisos y carta ciudadana; b) Galicia, una formulacin similar a la ad-ministracin general del Estado espaol como de otras tradiciones, asumiendo la frmula de carta ciudadana, carta de servicios, carta general de servicios; c) Ita-lia, cartas de derechos del ciudadano; d) Portugal, cartas de calidad; e) Argentina, cartas de compromiso, y f) reino Unido, carta ciudadana.

Se tratara por tanto, en todas ellas, de una concepcin ms o menos acorde a dos criterios fundamentales, subyacentes en sus distintos modelos conceptuales. Comparativamente de este modo, y analizando empricamente sus contenidos, formatos, y principios podemos sostener dos generalizaciones con nuestro estu-dio de caso (Pollit, 1994; Camarasa, 2000; Lo Schiviano, 2000):

1) operan como soportes de publicidad e informacin de servicios y dere-chos de los usuarios;

2) responden a la finalidad de medir el grado, nivel o expectativas de cali-dad del servicio pblico en cuanto a lo que se produce y se percibe por el usuario de los servicios pblicos.


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Galicia, como caso de referencia, ha visto contextualizada la adopcin de esta herramienta dentro de la tradicin compartida de la prctica administrativa de la Administracin General del Estado, los pases continentales y la produccin normativa en sus distintas administraciones autonmicas. En este sentido obser-vamos cmo stas aparecen desvirtuadas con el contenido conceptual dado en su origen. La denominacin de Carta Ciudadana en el gobierno de John Major supuso su reconocimiento como instrumento de calidad de la gestin para los servicios pblicos britnicos, as como un modelo para generar legitimidad social en la relacin de los burcratas con la ciudadana, reduciendo el eslogan electoral iniciado por Margaret Thacher y continuado por John Major, en el que el adelga-zamiento del Estado y su mejora en la eficiencia como en la produccin de bienes pblicos respondiera a factores sociales y a enfoques de gestin de la calidad.

Es necesario, en este sentido, apuntar que la normativa reguladora en el Esta-do espaol se aleja del significado primigenio britnico. Vase a este respecto la normativa que en estos ltimos aos se viene dando en las distintas comunidades autnomas definiendo a las cartas como meros instrumentos conformadores de compendios de derechos ciudadanos, o gua de buenas prcticas para la adminis-tracin pblica.

3. La reforma o modernizacin administrativa como productora de CdS

La introduccin en la agenda de gobierno de las cartas de servicio en Espaa supone una apuesta por el cambio cultural (rodrguez-Arana, 1997, 2001) en las organizaciones pblicas, siendo as un instrumento de gestin de los asuntos pblicos que surge tras la implantacin de procesos de modernizacin o reforma administrativa.

En relacin al proceso de reforma y modernizacin administrativa en la comuni-dad autonma gallega observamos tres motivaciones (Xunta, 2004a) del ejecutivo gallego, Xunta de Galicia, a la hora de abordar procesos de cambio organizacional. Primeramente, la reforma supone varias vas de mejora en el acercamiento a las necesidades de sus usuarios. Segundo, es un proceso inacabado por su naturaleza

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poltica. Tercero, es consecuencia de la necesidad de vertebrar una administracin que nace tras la implantacin del estado autonmico y por ende un reflejo de la necesidad de cumplir las expectativas que se tienen depositadas en la consecucin de un autogobierno en la comunidad poltica.

Estas motivaciones iniciales no estn reidas con los modelos de reforma del sector pblico estudiados desde disciplinas como la ciencia de la administracin. De este modo Bastos y Vilas (1997) sostienen cuatro modelos de clasificacin a la hora de establecer una tipologa de reformas: a) modelo britnico, formulado por el gobierno y el partido que lo sustenta, siendo un proyecto reformador de carcter ideolgico; b) modelo norteamericano, formulado por el gobierno y su aparato tcnico en el que la reforma es fundamentalmente tcnica y preocupada por la eficacia del sector pblico; c) modelo descentralizado, la formulacin de la reforma responde a un trabajo conjunto de ministerios, agencias y gobierno en general, los cuales lo impulsan; d) modelo espaol, la modernizacin pbli-ca responde a parmetros gubernamentales, no ideolgicos ni partidistas, sino fundamentalmente de personal tcnico situado entre la estructura burocrtica y poltica que ha mantenido un trabajo sucesivo en la organizacin.

Partiendo de las investigaciones de Seijo (2008) y Bastos (1997, 1994), haremos una exposicin sobre el proceso de reforma administrativa operado en la Comu-nidad Autnoma de Galicia. En la misma se caracteriza la evolucin del proceso realizado en la organizacin burocrtica por el ejecutivo del lder conservador, Manuel Fraga Iribarne, y por el responsable del rea, Dositeo rodrguez, a partir de los aos noventa, hasta la reformulacin operada por el nuevo departamento que asume el proceso, la Direccin General de Calidad y Evaluacin de Polticas Pblicas (DGCEPP), dependiente orgnicamente de la Consellera de Presiden-cia, y respondiendo a las directrices del nuevo gobierno electo tras las elecciones del ao 2005.

El proceso de modernizacin y reforma en la organizacin administrativa gallega comienza en el ao 90 al albur del primer gobierno Fraga, con distintas actuacio-nes que tienden a poner en orden y al da a la administracin autonmica en tor-no a la racionalizacin de medios y procedimientos, lo que se vino a denominar como Sistema de Gestin de Procedimientos Administrativos (SGPA). Para me-


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jorar este sistema aparece el Sistema de respuesta Inmediata (SErI), mediante el Decreto 216/1997, tratando los procedimientos de inters general contenidos en el SGPA, simplificndolos y agilizndolos para dar una respuesta en el mismo da y momento en el que un interesado o usuario presenta su solicitud, por tanto al inicio del propio procedimiento administrativo.

A continuacin se mantuvo la idea de mayor simplificacin apareciendo el regis-tro de Contratistas regulado por el Decreto 199/1995 y refundido en el Decre-to 262/2001; seguido de la Oficina de Tramitacin nica de Industrias (OTU), Decreto 223/1998, a travs de los cuales la organizacin administrativa adopta distintas medidas que van en la idea de simplificar procesos de procedimientos administrativos y dar una respuesta a los interesados. Surge de todo esto tam-bin el impulso por mantener una ventanilla nica para la administracin. De ah aparece la idea del Portal nico para interesados y Ayuntamientos. Adems de medidas como la administracin nica, comarcalizacin, codificacin normativa y reforma de la funcin pblica (Bastos, 1997, 1994).

Como ltima medida de este proceso se implementa la idea de querer conocer lo que hace la organizacin en su labor diaria, apareciendo el sistema de evaluacin del rendimiento a travs de la Ley 3/ 1995, de 10 de abril, que modifica la Ley 4/1988, de 26 de mayo, de funcin pblica de Galicia (art. 63 bis de la Ley de funcin pblica de Galicia) y que se modifica a travs del Decreto 115/1997, de 2 de mayo, complementndose por la Orden de 19 de diciembre de 1997, que regula el funcionamiento de las Comisiones de evaluacin del rendimiento.

La implantacin del sistema de evaluacin supone un hito para la administracin autonmica, ya que por primera vez toda la organizacin est sometida y de for-ma no voluntaria a una evaluacin de su rendimiento. Esto supone un avance en el conocimiento de la organizacin dado que se catalogan todas las unidades y se toma conciencia de la labor producida anualmente (Ballart, 1992). En resumen, la evaluacin del rendimiento pretenda aumentar el grado de identificacin de los trabajadores con el servicio pblico, reforzar el ejercicio de las funciones di-rectivas por parte de los mandos, obtener informaciones aplicables a los procesos de provisin de puestos de trabajo y de planificacin de actuaciones formativas, y,

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por ltimo, introducir elementos que favorezcan la implantacin de sistemas de direccin por objetivos (Bastos, 1997: 38).

Esta medida, muy valorada a la hora de conocer de forma indirecta la calidad de la administracin en su relacin con el ciudadano, careci de la fuerza oportuna, dado que la prctica demostr que estos sistemas funcionaron como reproductor de la visin corporativa de la unidad directiva de gobierno, y no como sistema in-dependiente, funcional y de resultados a la hora de mejorar la organizacin (Xun-ta de Galicia, 2001). Sea como fuere, permiti y permite saber lo que hace, cmo lo hace y qu costo puede dar el trabajo del servidor pblico en tiempo real. Este sistema llega a un cierto agotamiento dado que esta medida pretenda fortalecer retributivamente al funcionario mediante un complemento de productividad por la consecucin de determinados estndares de buen trabajo. En palabras de Bastos (1997: 38): en los casos en los que se implementaron evaluaciones del rendi-miento no hubo consecuencias sobre la retribucin del personal.

Las Cartas de Servicio y el observatorio de la calidad en la regin nacen a travs del Decreto 148/2004, completando el proceso de reforma y modernizacin en la organizacin autonmica. Esta medida supone que el ejecutivo conservador de Manuel Fraga asume el enfoque del ciudadano como usuario-cliente en el trato con la organizacin burocrtica, adoptndose la implantacin de una Carta Ge-neral de Servicio aprobada con el decreto de regulacin de cartas de servicio. Es por tanto una de las ltimas medidas de este ejecutivo en el proceso de mejora y reforma de la organizacin pblica autonmica.

En el ao 2005 se mantienen todas estas herramientas con una reformulacin del proceso de reforma administrativa, para ello nace en el seno de la organizacin autonmica, bajo el amparo de un nuevo gobierno, PSdeG-PSOE y BNG, la idea de orquestar cambios en torno a todo el proceso dado. En este sentido el nuevo gobierno surgido tras las elecciones autonmicas del ao 2005 y liderado por los dos lderes progresistas, Emilio Prez Tourio y Anxo Quintana, toma la deci-sin de agrupar dos estructuras administrativas en la organizacin autonmica: la Direccin General de Sistemas Informticos (DGSI) y la Inspeccin General de Servicios (IGS), fusionando y produciendo una nueva estructura y entidad orga-


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nizativa bajo la denominacin de Direccin General de Calidad y Evaluacin de Polticas Pblicas (DGCEPP).

As pues la perspectiva ejecutiva, en el rea gubernamental de gestin de ca-lidad, construye un proceso de diferenciacin del gobierno cesante asumiendo nuevas tcnicas y frmulas propias de la retrica en las organizaciones privadas. La DGCEPP en su marco competencial y funcional aparece como garantizador de procesos de auditora, evaluacin, planificacin, configuracin de mandos e implantacin de una cultura de mejora organizacional (buenas prcticas, buzn de sugerencias, e-administracin) mediante una reactualizacin tecnolgica e in-formativa (Xunta de Galicia, 2007b, 2007d). Es pues un proceso de definicin de una nueva gestin pblica en tanto en cuanto la organizacin asume la retrica de auditora pblica (Barzelay, 2001), calidad de la gestin (Ban, 1999; Muoz, 1999; Criado, 2006), revival de los ochenta mediante la integracin de la direc-cin por objetivos, visin estratgica, procesos de neo-burocratizacin, paradig-ma del consumidor (Bastos, 1997, 1994), reinvencin gerencial de la estructura gubernamental (Osborne, 1995, 1998, 2003) e integracin de la evaluacin en la gestin pblica autonmica (Mrquez, 1995, 1997, 2004; Bouzas, 1999: 2004).

En definitiva, este proceso de neo-modernizacin y reforma administrativa en la autonoma gallega responde a una triple perspectiva mediante la cual las CdS asumen el criterio taxonmico (Xunta de Galicia, 2005b, 2007b, 2007c) a tra-vs del cual se consolidan tres perspectivas en su formulacin. En primer lugar, una perspectiva gerencialista, producida por un diagnstico del nuevo director gubernativo en el que la actualizacin de la organizacin y su gestin trae como solucin un largo recetario de tcnicas de gestin (EFQM, CdS, mandos integra-les, planificacin y direccin por objetivos). En segundo lugar, el cambio orga-nizacional como necesidad de implantacin de una cultura de la calidad tanto en la prestacin de servicios pblicos como en la elaboracin, diseo e implemen-tacin de las cartas de servicio. Por ltimo, una perspectiva de satisfaccin de las necesidades del usuario identificado como ciudadano administrado, y, en esta nueva contextualizacin, como cliente de una organizacin con finalidades de resolver las expectativas de stos en el consumo de productos pblicos, servicios,

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calidad de los mismos, niveles de mejora o el grado de resolucin a sus problemas y necesidades (Arenilla, 1994, 2003).

De cualquier modo, estas tres perspectivas encaminadas a un objetivo de gobier-no basado en la diferenciacin de las viejas prcticas, frmulas, diseos, o planes en la administracin autonmica ha conllevado a mantener un escenario de in-certidumbre y de opacidad en determinadas reas de la gestin pblica (Aucoin, 1990). Es decir, cmo se resuelve la calidad en aquellos casos en el que el servi-cio tiene de por s una imagen contraria a la de satisfacer necesidades? Estos casos pueden ir desde reclamaciones, multas, sanciones administrativas, o la gestin de ceses si esta funcin fuese asumida por la autonoma. De otra forma, cmo se resuelve la imagen de la organizacin con respecto a los principios de la burocra-cia? A este respecto la respuesta no deja de ser dudosa. Es por este motivo que el diseo o imagen de una organizacin pblica, reflejo de las tcnicas o mecanismos de garanta de los consumidores, constituye tanto el reto como el nfasis en el que los ejecutivos gubernamentales han volcado su programas, slogans de campa-a, agendas pblicas, gabinetes, asesores y tcnicas de reingeniera organizativa a la hora de construir un proceso organizativo que d respuestas a la satisfaccin o soberana de sus consumidores (Mises, 1974, 2005).

Cuadro 1

Marco Comparado de la Reforma Administrativa

Reforma Administrativa (1990) Nuevo Plan de Modernizacin (2006)

Actuaciones: Actuaciones:

Sistema de Gestin de Procedimientos Adminis-trativos

Servicio de respuesta Inmediata

Creacin de Sistemas de Informacin Administra-tiva y Atencin al ciudadano

registro de contratistas

Portelo nico

Evaluacin del rendimiento

Carta de Servicios

Cuadros de Mandos

Plan Mejora

Carta de Derechos del Ciudadano

Observatorio de la Calidad y de la e-administra-cin (OCEG)

Simplifik (Simplificacin de Procesos)

Fuente: elaboracin propia


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A partir de estos debates o en el contexto de una nueva percepcin de la organi-zacin pblica, las cartas de servicio han conllevado en mayor o menor medida una recuperacin de la retrica privada en los distintos procesos de planifica-cin, diseo de programas, y normativa reguladora de instrumentos de calidad (Varela, 2005; Xunta de Galicia, 2007a, 2007b, 2007c, 2007d). Tal es el caso de la normativa promulgada a partir de la entrada de un nuevo ejecutivo en el ao 2005, como en la normativa precedente vigente y condicionante de la visin o percepcin de lo pblico en el actual actor gubernamental a la hora de formular un nuevo diagnstico como receta para la calidad autonmica. De acuerdo con esta visin se han distinguido en esta perspectiva las siguientes normativas:

La Ley de Transparencia, que establece un nuevo paraguas normativo a travs del cual la administracin autonmica formula la necesidad de implantar cartas de servicios en todos los niveles de servicio. Sometiendo al mismo tiempo su regula-cin a un desarrollo normativo del artculo sexto de la propia ley. Esto lleva a asu-mir el enfoque de calidad en todos los niveles de la organizacin como previsin de un desarrollo de cartas de servicio, con el nico lmite de la voluntad de una unidad o cualquier nivel organizativo a la hora de comprometerse al desarrollo de stas.

El Programa de evaluacin del rendimiento, que modifica y reformula el sistema eva-luativo. La DGCEPP asume un nuevo enfoque a travs de la integracin en su estructura de nuevas tcnicas de gestin. Esto parte de un uso de un plan de e-administracin, as como una visin que integra la evaluacin como mecanismo de mejora efectiva y de cambio, previsto a travs de un nuevo plan de moderni-zacin administrativa en el ao 2006.

El Nuevo Decreto de Cartas de Servicio. Supone un avance organizativo puesto que la direccin gubernativa se apodera del enfoque de usuario-cliente para dar cuenta de la satisfaccin de sus necesidades. Hasta el momento se estuvo trabajando en distintos elementos como el SGPA, sistemas de informacin y atencin ciuda-dana orientados a facilitar la relacin con la administracin, pero no se plante nunca un enfoque propiamente de calidad total en la gestin pblica, en el que el usuario (externo e interno) sea el principal actor en la definicin del servicio pblico. Esta accin se ve reforzada por la aparicin de programas formativos

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para directivos en el ao 2007 para el desarrollo de CdS, como la aprobacin de un nuevo decreto, un manual de imagen grfica, y una nueva gua de elaboracin de cartas de servicio.

Plan Mellora o Plan de Calidad de la Gestin, el cual establece la planificacin estrat-gica y operativa que ampara las distintas herramientas de gestin de la calidad. De esta manera el plan define herramientas como la simplificacin de procedimien-tos, el cuadro de mandos integrales, la evaluacin del rendimiento y las cartas de servicio.

Programa Europeo EQualitas. relanza a las CdS en la Xunta de Galicia y pasa a ser un ejemplo claro de este proceso. Este programa europeo, en todo caso, a pesar de no ser de aplicacin autonmica, introduce esta herramienta de gestin en las organizaciones pblicas locales de Galicia y Norte de Portugal. Siendo tambin un acicate el Decreto 195/2002, de mejora de la calidad y gestin de servicios en las entidades locales de Galicia promovido por un actor autonmico: la Direccin Xeral de Administracin Local.

El proyecto nace bajo la denominacin de Implantacin de Instrumentos de Cali-dad y Nuevas Tecnologas en la Administracin Local: Contenidos de Innovacin (E-Qualitas), desarrollado por el programa europeo Interreg III-A e impulsado por la Direccin General de Administracin Local de la Xunta de Galicia en co-laboracin con la Comisin de Coordinacin y Desarrollo regional del Norte de Portugal, Escuela de Administracin Pblica, e Instituto de Gestin y Adminis-tracin Pblica de Portugal, y la participacin de la administracin local gallega y portuguesa.

Varela (2005) sostiene que la aplicacin de este programa intergubernamental supone un abordaje de lo pblico en los procesos de cambio organizativo y de mejora de su cultura organizativa, mediante la introduccin de una nueva gestin en las administraciones locales, y a su vez un compromiso de modelo nico de gestin pblica a travs de las CdS como instrumento de innovacin tecnolgica.

De este modo el objetivo marcado por la Xunta de Galicia fue hallar servicios comunes entre dos administraciones transfronterizas para poder llevar a cabo un proceso de mejora organizacional o modernizacin del sector pblico, una


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aproximacin de comunidades culturalmente prximas, y un reflejo en la rela-cin ciudadano y administracin. En consecuencia se pretende una formulacin de la poltica de gestin pblica intergubernamental en la que el factor clave es la promocin de una red de gestin de la calidad.

En definitiva, el proceso de reforma operado en la administracin autonmica desde la implantacin de la autonoma en los aos ochenta, responde a un modelo hispnico (Bastos, 1997) generalista, en el cual la reforma operada en el sector pblico autonmico se decide en el seno de la administracin, se disea por un lder, en este caso a travs del lder conservador, Fraga Iribarne. Se importan mo-delos de corte anglosajn, cuyo contenido carece de marco ideolgico partidista, y con una determinacin clara por reformar y hacer explcita tanto la necesidad de ajustes en la organizacin como de una nueva cultura organizativa, operando las diferentes recetas y diagnsticos desde una instancia gubernativa, Consellera de Presidencia. En la actualidad, el modelo parece responder a la misma tenden-cia centralizadora, impulsada por la misma instancia gubernativa, un ejecutivo bicolor en este caso y con un contenido ideolgico partidista confundido en sus terminaciones, dado que las reformas siguen siendo anglosajonas, y en cierta me-dida emulaciones de lo producido en la administracin general del Estado y en las 17 administraciones autonmicas del mapa burocrtico espaol.

Finalmente podemos hacer referencia a aspectos negativos que se mantienen desde el anlisis preliminar a la actualidad; este es el caso de excesos retricos en la presentacin de las reformas, un sentimiento de inferioridad respecto del sector privado y un seguidsimo inconsciente de las modas de gestin (Bastos, 1997: 43); por tales motivos, lo que caracteriza y crece en las distintas instancias pblicas autonmicas es una cultura organizacional sustentadora de estructuras, modelos y tcnicas de organizaciones privadas (ver cuadros 2, 3).

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Cuadro 2

Reforma Administrativa en Espaa

Transformaciones de la Reforma

Adelgazamiento del Estado por la creacin de las autonomas (1980). Aparicin de 17 administraciones autonmicas. Nueva Ley de funcin pblica (1984). Transferencias del Estado a las comunidades aut-nomas. Proceso de Unificacin europea (Lasheras y ruiz-Huerta, 1992). reforma legislativa: Ley de incompatibilidades, Ley de rgimen jurdico.

Aparicin de literatura sobre la reforma (Nieto, 1996):

Reflexiones para la modernizacin de la Administracin, MAP.

Estudio Delphi: la modernizacin de los procedimientos de actuacin de la administracin, Inspeccin

General de Servicios.

Plan de modernizacin de la Administracin del Estado, Consejo de ministros, noviembre de 1991 y

marzo de 1992.

Documento marco sobre Modernizacin y cambio en las Administraciones Pblicas, 1995.

Jornadas de estudio sobre reforma administrativa: Jornadas de modernizacin de las administraciones

pblicas (Cuenca, julio de 1990), Modernizacin pblica y formacin (octubre, 1991), Seminario Inter-nacional sobre la reforma administrativa (Santiago de Compostela, 1995).

Objetivos de la Reforma

Reconfiguracin administrativa (externalizacin administrativa mediante agencias (Jenkins y Grey,

1993/1994).

Transformacin de la cultura burocrtica (Jenkins y Grey, 1993/1994).

Flexibilizacin de los sistemas de funcin pblica (Baena del Alczar, 1996).

Mecanismos de informacin ciudadana y de calidad de servicios (observatorio de calidad, carta de

servicios).

Discurso del cliente y calidad del servicio, se populariza informe de la OCDE, La administracin al

servicio del pblico, Madrid, Map, 1991 y reinventing Government (Osborne e Gaebler, 1995).

Eliminar la desconfianza entre burcratas y polticos (Beltrn Villalva, 1996).

Implantacin de modas de gestin: aos 80, las tres e (eficacia, eficiencia, economa) o las cinco

e (excelencia y empresa), (Elcock, 1989). Aos 90, paradigma del consumidor o cliente (richards, 1992/1994).

Fuente: elaboracin propia a partir de Bastos y Vilas


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Cuadro 3

Caracterizacin comparada de la Reforma Administrativa en Espaa

Reforma administrativa en las Comunida-des autnomas

Reforma Administrativa en la Comunidad de Galicia

Aos, 80: apogeo de las reformas en Europa.

No se introducen tcnicas nuevas con el proceso reformador de los 80 en Europa.

Imitacin del modelo burocrtico de la Adminis-tracin General del Estado por las Comunidades Autnomas.

Las polticas administrativas en cada comunidad se copian si funcionan (Ingraham, 1993).

Se inician como programas modernizadores y no de reforma. Consecuentemente ha llevado a la re-forma organizacional.

Excesos retricos como eficacia, calidad hacia al ciudadano, atencin al ciudadano y acercamiento de la administracin al ciudadano.

Implantacin de nuevas tecnologas en la labor ad-ministrativa.

Escaso cambio de la cultura administrativa y de la gestin de recursos humanos.

Procesos de reforma centrados en evaluacin del rendimiento y medicin de la productividad de los empleados pblicos.

Imitacin del modelo estructural de la AGE y otras Comunidades Autnomas.

Movimiento de reforma se inicia en el ao 91.

Actores promotores:

Ao 2004, Conselleiro de Presidencia, Dositeo rodrguez, e IGS.

Ao 2005, Xos Luis Mndez romeu, Conselleiro de Presidencia, y DGCEPP.

Administracin nica, Comarcalizacin, Sistema de Gestin de procedimientos administrativos, evaluacin del rendimiento, SErI, OTU, Portal nico, Carta de Servicios.

Paradigma del administrado, o consumidor.

Estndares de gestin en reas de calidad, produc-tividad, recursos humanos.

Modificacin de la ley de funcin pblica.

Flexibilidad en la contratacin pblica.

Influencia del lenguaje empresarial (Osborne, 1995):

Planificacin (Plan Mellora).

Gestin de procesos.

Cuadro de mandos.

Buenas prcticas.

Buzn de sugerencias de trabajadores.


Esta visin de la organizacin administrativa responde a los principios estable-cidos por un nuevo enfoque, Nueva Gestin Pblica (NGP), que irrumpe en la disciplina de la Ciencia Poltica como un medio de fortalecer a la organizacin administrativa en la consolidacin de las expectativas del gobierno de las tres e (economa, eficiencia, eficacia) y ahora de la calidad y excelencia (Ban, 1996; Bouzada, 1996, 1994a, 1994b, 1995; Beltrn, 1996).

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Desde una perspectiva prescriptiva y analtica, las sociedades contemporneas exigen en el quehacer cotidiano del servidor pblico mayor transparencia en las estructuras de autoridad, en la divisin del trabajo, en su evaluacin del ren-dimiento, y por ende mayor responsabilidad con el ciudadano. Es por tanto desde esta ptica donde podremos observar que las CdS desempean un entronque ver-tical con el enfoque de direccin estratgica y de calidad. En palabras de Aguilar (2006: 20): La NGP ha comenzado a lograr que los gobiernos incorporen a su proceso directivo mtodos de direccin estratgica y de direccin de calidad, con esquemas avanzados de gestin del desempeo y del conocimiento.

La direccin estratgica es notoria con la aparicin del Plan Mellora o Plan de Calidad de la Gestin, puesto que la actual direccin de la administracin galle-ga, como su predecesora, asumi de modo normativo un enfoque gerencial, de gestin estratgica, de direccin por objetivos y de calidad de la gestin en la prestacin de servicios pblicos al ciudadano (Alvarellos, 1993).

Para profundizar en esta tendencia tenemos que incorporar a la herramienta de CdS una dimensin de calidad institucional en la accin de gobierno, entendida como una revisin del funcionamiento regulativo, procesal de la administracin pblica y de su aparato operativo (Aza, 1991). Es necesario hacer una distincin entre esfera pblica / esfera gubernativa o entre pblico constituyente / pblico constituido con la intencin de favorecer la calidad y mejora continua de las ac-ciones del sector pblico (Aguilar, 2003, 2006).

La idea de reformar a las organizaciones administrativas en Occidente aparece tras la aparicin de momentos de crisis econmicas en los que se hace palpable la idea de que las burocracias corruptas, dilapidadoras, torpes y tirnicas () despreciadas por su falta de agilidad en la gestin de asuntos pblicos y odiadas por su aparente inestabilidad a las necesidades de los ciudadanos (Bastos, 1997: 30) deben adelgazarse para mantener criterios de eficacia, eficiencia, excelencia y calidad (Albi, 2000).

En Espaa esta idea de reforma se plasma tras la implantacin de un Estado de bienestar que, como tal, prueba su ineficiencia en la produccin de bienes colec-tivos. En trminos de Bastos (1994, 1997) esto explicara la necesidad de aque-llos que llegan al poder ejecutivo de proponer objetivos simblicos que rompan


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aparentemente con los males del pasado. Es por tanto que el simbolismo de la formulacin de las polticas de gestin pblica, as como la instrumentalizacin de herramientas de calidad como desarrollos de stas, se hace palpable en la pro-duccin de iniciativas de reforma o modernizacin del sector pblico (Subirats, 1992, 1994).

A pesar de la existencia de fuertes crticas contra las burocracias, varios autores (Veblen, 1904; Mises, 1974, 1962; Merton, 1992, 1968; Hummel, 1994) han defendido su necesidad en las sociedades contemporneas y otros se han centrado en la necesidad de cambios organizativos y de gestin (Drucker, 1988; Hercks-cher, 1994).

En este sentido una breve revisin a la literatura de investigacin sobre la reforma del sector pblico en Galicia y en Espaa nos permitir extraer varias conside-raciones analticas. Existen varias posturas en cuanto a las causas y objetivos de la reforma del sector pblico. Proponemos, por tanto, los siguientes cuadros de anlisis para observar la multiplicidad de causas y objetivos de reformas en el sector pblico.

Cuadro 4

Causas de Implementacin de Reformas Administrativas

Diseo organizacional, ineficacia de reparto de recursos (Caiden, 1991, b).

Necesidad de las burocracias (Veblen, 1904; Mises, 1974, 1962; Merton, 1992, 1968; Hummel, 1994).

Necesidad de cambios organizativos y de gestin (Drucker, 1988; Heckscher, 1994).

Globalizacin econmica (Luke y Caiden, 1989).

Competitividad nacional (Porter, 1990).

Competencia internacional (Dunleavy, 1994).

Ahorro de recursos y mejora de la capacitacin pblica (rodrguez Arana y Bastos Boubeta, 1996).

Ajuste del poder entre actores (March y Olsen, 1983).

Combinacin de formas de eleccin de actores (Cohen, March y Olsen, 1972; March, 1990).

reforma como moda por medio de gurs de la gestin privada (Abrahmson, 1996; Harari, 1997).

Crtica al Ciclo vital de las nuevas teoras de gestin (rigby, 1993).


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En relacin a la multitud de causas abordadas por los autores destacaremos tres elementos que consideramos claves a la hora de establecer una similitud causal con la reforma operada en la organizacin burocrtica de nuestro caso de refe-rencia.

Primero, sosteniendo los principios de rigby (1993), podemos observar las dis-tintas etapas de desarrollo de las estrategias de gestin pblica, manteniendo una explicacin causal del proceso en la formulacin de CdS. Para ello proponemos el siguiente cuadro explicativo.

Cuadro 5

Ciclo Vital de las CdS en la Xunta de Galicia

Constatacin de deficiencias

Mejorar la informacin y expectativas de los usuarios de servicios pblicos

Implementacin de soluciones

Implementar instrumentos como las CdS en reas departamentales a nivel de direcciones generales

Implementar las CdS en cualquier nivel orgnico (Ley de Transparencia)

Euforia

Despliegue de medidas, reuniones de trabajo, metodologa publicada

Sobredifusin

Carta General de Servicios

Plan despliegue pactado a espera de decisin gubernamental

Ridiculizacin

Cambio del poder ejecutivo, necesidad de implantar una nueva reforma

Abandono

reformulacin de la idea de calidad y mejora de la organizacin


En segundo lugar, siguiendo la literatura apuntada, observamos que la implanta-cin de las CdS responde a mltiples consideraciones y perspectivas de anlisis. En este sentido pesa sobre todo la idea de ajuste organizacional, cambio organi-zacional y de gestin (Caiden, 1991; Drucker, 1988; Herckscher, 1994). Y por ltimo, otra causa definitoria sera la implantacin de una moda basada en el desa-


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rrollo de ideas como la calidad, direccin por objetivos, plan mejora de la gestin o calidad de la gestin, que observamos en el proceso de formulacin abordado en este epgrafe. En trminos de Bastos y Vilas (1994, 1997) esto respondera a la importacin de gurs que producen nuevas ideas para una mejor gestin. Esto es constatable y coherente en nuestro anlisis; a travs de la implantacin dada por el actor gubernativo impulsor, DGCEPP, en la formulacin de las CdS, se hace pal-pable el lenguaje ad hoc de la filosofa de la calidad como medio para distanciarse de la cultura organizativa precedente: a) nuevo marco legislativo ad hoc (ley de transparencia, nuevo decreto regulativo), b) cambio de estructura orgnica con denominaciones propiamente privadas (paso de la denominaciones de inspecto-res como productores de calidad a auditores, adoptando la terminologa de las organizaciones privadas), y c) establecimiento de un plan a posteriori y en parale-lo al desarrollo de CdS (se prescinde de la aprobacin inicial de un plan director o estratgico previsto inicial como referencia para primar la instrumentalizacin de esta herramienta de gestin).

En relacin a los objetivos de las reformas pblicas, siguiendo a estos autores, encontramos dos categoras bsicas, una en la que se tratan de dar a conocer las motivaciones formales de los actores institucionales formuladores de procesos de reformas del sector pblico; otra en la cual los objetivos dados se atribuyen a otras perspectivas de anlisis. As pues siguiendo la perspectiva sistmica pro-puesta estudiaremos los objetivos explcitos e implcitos a travs de los siguientes cuadros analticos.

Cuadro 6

Objetivos formales y explcitos en las Reformas Pblicas en Subirats y Gom (1993)

Mejora de la capacitacin tcnica y competitiva.

Fundamentacin y desarrollo del marco constitucional.

Gestin de escenarios de cambio organizacional y de incertidumbre.

Compromiso del servicio con los ciudadanos.


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Cuadro 7

Objetivos principales explcitos en las Reformas Pblicas

Introduccin del gerencialismo en el sector pblico (Pollit, 1993).

Medidas de adelgazamiento del sector pblico.

Aumentar la productividad pblica (Holzer, 1992; Ban, Halachmi, Bouckaert; 1996).

Huida del derecho administrativo, cesin del espacio pblico al privado (richards, 1992; Arenilla; 1994).

Difusin del paradigma del consumidor y de la calidad (richards, 1994, 1992; Jenkins y Gray, 1994, 1993).

Participacin en la gestin de ciudadanos y empleados (Bastos, 1995).

Mejora del rendimiento por incentivos.

Automatismos en la gestin por medio de las Tecnologas de la informacin y comunicacin.

Agenda gubernamental y elaboracin de polticas sensibles a la cooperacin intergubernamental y con-diciones internacionales (Hood, 1991).


Cuadro 8

Objetivos implcitos u ocultos en las Reformas Pblicas

Supresin de servicios pblicos.

recorte de poder a altos funcionarios pblicos.

Aumento de poder de la clase poltica dirigente.

Incidencia de la caracterizacin del burcrata como egosta (Niskanen, 1971, Page, 1992) alejado del bien comn.

Lucha entre polticos y burcratas en la elaboracin y aplicacin de polticas (Peters, 1992).


Principales conclusiones

Este proceso parte de un retraso importante con respecto a otras administra-ciones, de una parte por la notable demora en su desarrollo en la autonoma, y de otra por una dilatacin del proceso de elaboracin provocada por factores


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de liderazgo poltico, negociacin en su formulacin y el formato jurdico legal propuesto para su aprobacin por el legislador.

En consecuencia de entre las distintas comunidades desarrolladoras de este ins-trumento de gestin observamos una evolucin similar en cuanto a la formu-lacin adoptada por las distintas instancias gubernativas regionales, un decreto desarrollador, y una poltica pblica definida por un rea gubernamental de un ejecutivo autonmico.

A su vez el estudio normativo nos permite extraer varias generalidades vlidas al caso de referencia sobre todo en la fase de formulacin como poltica de ges-tin pblica. Primero, cules son las formulaciones legislativas dadas por los di-ferentes ejecutivos en el territorio. Segundo, referenciar por comunidades y aos una evolucin cronolgica en la configuracin de las cartas de servicio. Tercero, establecer el marco legislativo vigente desechando del anlisis su evolucin nor-mativa histrica.

Cuadro 9

Normativa General de CdS en Espaa y formulaciones disfuncionales a su concepcin originaria

1999 Castilla La Mancha Decreto 30/1999, de 30 de marzo D.O.C.M. n 21 DE 09-04-1999.

2000 Castilla Len

Decreto 230/2000, de 9 de noviembre, por el que se regulan las Cartas de Servicios al Ciudadano en la Administracin de la Comu-nidad de Castilla y Len.

OrDEN ADM/623/2008, de 11 de abril, por la que se aprueba la Carta de Servicios al Ciudadano de la Unidad de Archivo de la Con-sejera de Cultura y Turismo. / OrDEN ADM/423/2008, de 4 de marzo, por la que se aprueba la Carta de Servicios al Ciudadano de la Unidad de Archivo Central de la Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades.

2001 Valencia

Decreto 191/2001, de 18 de diciembre, del Gobierno Valenciano por el cual se aprueba la Carta Ciudadana de la Comunidad Valen-ciana y se regulan las cartas de servicio de la Generalitat Valenciana (DOGV n 4156, de 27 de diciembre).

2001 riojaDecreto 40/2001, de 5 de octubre, por el que se regulan las cartas de compromisos en el mbito de la Administracin de la Comunidad Autnoma de La rioja (BOLr, 9 de octubre).

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2002 Canarias

Decreto 220/2000, de 4 de diciembre, por el que se regulan las cartas de servicios, los sistemas de evaluacin de la calidad y los pre-mios anuales a la calidad del servicio pblico y mejores prcticas en la Administracin Pblica de la Comunidad Autnoma de Canarias (BOIC 22 diciembre).

2002 Madrid

Decreto 85/2002, de 23 de mayo, por el que se regulan los sistemas de evaluacin de la calidad de los servicios pblicos y se aprueban los Criterios de Calidad de la Actuacin Administrativa en la Comunidad de Madrid (BOCM 5 junio) / Decreto 27/1997, de 6 de marzo, por el que se regulan las Cartas de Servicios y los premios anuales a la ex-celencia y calidad del servicio pblico en la Comunidad de Madrid.

2003 Murcia

Orden de 6 de marzo de 2003 de la Consejera de Economa y Ha-cienda, por la que se dictan instrucciones en relacin a la implan-tacin de las cartas de servicios en la Administracin Pblica de la regin de Murcia (BOrM, 22 de marzo).

2004 Extremadura

Decreto 149/2004, de 14 de octubre, por el que se aprueba la Carta de Derechos de los Ciudadanos, se regulan las Cartas de Servicios y se definen los sistemas de anlisis y observacin de la calidad en la Administracin de la Comunidad Autnoma de Extremadura (DOE de 26 de octubre).

2005 AGE

real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el mar-co general para la mejora de la calidad en la Administracin General del Estado (BOE n 211, de 3 de septiembre). Correccin de errores del real Decreto 951/2005 (BOE n 227, de 22 de septiembre).

resolucin de 6 de febrero de 2006, de la Secretara General para la Administracin Pblica, por la que se aprueban directrices para el desarrollo de los programas del marco general para la mejora de la calidad establecido en el real Decreto 951/2005, de 29 de julio (BOE n 50, de 28 de febrero).

real Decreto (derogado) 1259/1999, de 16 de julio, por el que se regulan las cartas de servicios y los premios a la calidad en la Admi-nistracin General del Estado (BOE 10 agosto).

2005 Andaluca

Decreto 177/2005, de 19 de julio, por el que se modifica el Decreto 317/2003, de 18 de noviembre, por el que se regulan las Cartas de Servicios, el sistema de evaluacin de la calidad de los servicios y se establecen los Premios a la Calidad de los servicios pblicos (BOJA 9 agosto).

2005 Cantabria

Decreto 109/2001, de 21 de noviembre, por el que se regulan las Cartas de Servicios, la informacin sobre Procedimientos Adminis-trativos y los premios anuales a la innovacin y mejora de los ser-vicios pblicos en la Administracin de la Comunidad Autnoma de Cantabria (BOC 27 noviembre) / Decreto 152/2005, de 9 de diciembre, por el que se aprueba la Carta de Derechos de la Ciu-dadana y se crea el Observatorio de Calidad de los Servicios en la Administracin de la Comunidad Autnoma de Cantabria.


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2005 Galicia

Decreto 148/2004, de 1 de julio, sobre Cartas de Servicios y Obser-vatorio de la Calidad (DOGA, 12 julio).

Proyecto de orden de16 de noviembre de 2006, por la que se regula la metodologa de elaboracin, los criterios de identidad grfica cor-porativa, as como otros aspectos relacionados con las cartas de servi-cios de la administracin autonmica de Galicia. / Borrador de CdS de diciembre de 2007 / Proyecto de Carta de Derechos Ciudadanos / Decreto 117/2008, de 22 de mayo, que regula las cartas de servicio y el observatorio de la calidad y de la administracin electrnica en Galicia / Decreto 235 / 2008, de 18 de septiembre por el que se regula el sistema de Calidad de la Gestin de l a Xunta de Galicia / Orden del 11 de julio de 2008 por el que se aprueba una gua descrip-tiva de elaboracin de cartas de servicios de la Xunta de Galicia y el Manual de Identidad Grfica del programa de cartas de servicios de la Xunta de Galicia (DOG N 140, del 21 de julio de 2008).

2005 Navarra

Decreto Foral 72/2005, de 9 de mayo, por el que se regulan las Cartas de Servicios de la Administracin de la Comunidad Foral de Navarra y de sus organismos autnomos (BON 3 junio) / Ley Foral 9/1999, de 6 de abril, para una Carta de Derechos Sociales (BON 9 abril).

2007 Europa

Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea (2000/C 364/01) (DOCEC 18 diciembre) Tngase en cuenta que la presente Carta ha sido adaptada y sustituida por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea hecha en Estrasburgo el 12 de diciembre de 2007 (D.O.U.E.C. 14 diciembre).

2007 BalearesAcuerdo del Consejo de Gobierno del da 31 de agosto de 2007, para el desarrollo del Segundo Plan Estratgico de Calidad del Gobierno de las Illes Balears (BOIM, n 135, de 6 de octubre de 2007).

Fuente: elaboracin propia

As mismo las cartas de servicio como productoras de las acciones del poder pblico slo pueden actuar en clave jurdica, es decir, sus decisiones han de causarse en el derecho, conducirse segn un cauce jurdico y al final resolver un problema con una solucin jurdica. Es decir, todo poder poltico o rea gubernamental debe transmu-tarse en jurdico en el momento de su proyeccin sobre el ciudadano y conformar-se en derechos, poderes, obligaciones mutuas. Esto para Parada (2004) es la con-versin del poder poltico en derecho, y en nuestro caso, derecho administrativo.

Es necesario resaltar, sin embargo, el fenmeno del carcter normativo en su ver-tiente tcnica en el ordenamiento jurdico, tendencia clara en los actuales Estados de derecho, con una sistematizacin, y estudio profuso por parte de los investiga-

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dores, carcter existente desde la aparicin de cdigos normativos a travs de dos figuras jurdicas, la codificacin normativa y la simplificacin normativa (Bastos, 2002). A su vez este proceso se ha producido en la incorporacin de unas cartas de servicio autonmicas, en su elaboracin, recopilacin, y comparacin en sus distintos marcos legislativos (Xunta de Galicia, 2005b, 2007b). De otra parte, los emprendedores de polticas pblicas, al incorporar las cartas de servicio en los procesos de reforma y modernizacin administrativa, no han incorporado la le-gislacin precedente en la organizacin autonmica, y han procedido a aumentar los costes de produccin normativa, al sustentar una mnima burocracia tcnica elaboradora de una segunda formulacin, y consecuentemente a dilatar su deli-beracin, formulacin y ejecucin (Hayek, 1990).

Esta escasa preocupacin del legislador en la tcnica de produccin normativa ha llevado a distintos autores a analizar su proceso de creacin, y los intereses que mueven al legislador. Entre otros destacan Bastos (2002), Benson (2000), Brugu (1994), ralston (1998), Mises (1974), Prats (2005), analizando los procesos de racionalizacin del derecho y el tipo estilstico del legislador a la hora de formular una poltica pblica en su vertiente coercitiva, normativa y de competencia social (Meny y Thoening, 1992).

De acuerdo con Bastos (2002) podemos extraer las caractersticas y corolarios que ha seguido el legislador autonmico a la hora de formular normativamente las cartas de servicio. Estos son los siguientes:

a) Abandono de la tcnica: las tcnicas de estudio en la produccin normativa no son incorporadas como herramientas de gestin de la calidad a travs de los procesos de reforma y modernizacin administrativa. Se prima la corriente de autoridad, competencia tcnica y profesional basada en la ex-periencia acumulada por la IGS a la hora de formular un primer programa de cartas de servicio.

b) Desatencin de la calidad normativa: a este respecto los emprendedores de los procesos de calidad organizativa abandonan la importancia de implan-tar los principios de la calidad en la produccin administrativa.


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c) Atencin hacia la participacin ciudadana: este principio inspirador a la hora de vertebrar una poltica de cartas de servicios se ha visto implemen-tado a travs de la previsin de una ley de transparencia en el ao 2006, in-corporando el principio de audiencia a las partes interesadas en el proceso de tramitacin pblica de disposiciones de carcter general (ley, decreto, u orden) en la administracin autonmica. Podemos diferenciar y carac-terizar el primer y el actual diseo en varios aspectos. En primer lugar, el marco precedente delega la consulta de distintos departamentos adminis-trativos de la Xunta de Galicia, como desarrollo del Decreto148/2004. En segundo lugar, la participacin ciudadana no fue efectiva dada la inexpe-riencia, y el aspecto revolucionario de su introduccin en la organizacin. Por ltimo, el actual diseo a raz de una nueva previsin normativa, tr-mite de transparencia, incorpora un formulario electrnico para recoger sugerencias con una escasa participacin y publicidad institucional. Algo que semeja notablemente mejorable a pesar de las buenas intenciones con-tenidas en el marco legal de la nueva legislacin autonmica.

d) Adecuacin de la produccin normativa a las necesidades sociales: esto ha mar-cado un debate en los actuales modelos de modernizacin administrativa y de reforma, puesto que la participacin individual o de base como expresa Bastos, ha propiciado la incorporacin de los ciudadanos individualmente al proceso de elaboracin, formulacin y ejecucin normativa. Es el ideal republicano de participacin poltica, es decir, la posibilidad de implemen-tar distintos modelos de democracia en la conformacin de la voluntad ge-neral, y el inters pblico, y articularlos desde la democracia participativa, electrnica, refrendaria o directa. Se supera as el modelo corporativo que establece la constitucin espaola a travs de sindicatos, partidos, colegios profesionales, o patronal.

e) Incorporacin de la democracia electrnica en el diseo legislativo: la intro-duccin de nuevas iniciativas, propuestas y tcnicas de participacin elec-trnica, en la formulacin y ejecucin de un programa como las cartas de servicio, han dejado de lado las desventajas que el modelo de cartas introduce a la hora de hacer copartcipes a los ciudadanos, burocracias e

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interesados (focus groups, encuestas). La participacin directa a travs de tcnicas electrnicas en la logstica o diseo normativo ha conllevado en cierta medida a la dilacin en la deliberacin y adopcin de la decisin pblica. Esta situacin se ha mantenido consecuentemente en su proceso de elaboracin como poltica pblica, y retrasa su implementacin. No obstante, a pesar de todo, en la administracin tendi a primar el principio de competencia tcnica y profesional para su elaboracin, puesto que el proceso es delegado en un departamento especializado, DGCEPP, y un colaborador externo, Novotec consultores.

f) Inexistencia de evaluacin normativa ex-ante y ex-post: la ciencia de la adminis-tracin ha creado la disciplina de evaluacin de polticas pblicas para con-trolar la ejecucin normativa, as como para establecer el grado de calidad y vigencia de las normas. En este sentido la DGCEPP ha centrado su traba-jo en distintos planes de modernizacin, ms que en implementar tcnicas de anlisis (cuantitativo o cualitativo) de una ley, tanto antes de su entrada en vigor (vigencia normativa, simulacin normativa, simulacin de escena-rios) como despus de su aprobacin (estadsticas, entrevistas, participacin ciudadana). El abandono de esta previsin hace inexistente la evaluacin de polticas, y aboca a una cierta incertidumbre del programa CdS, sujeto en su ltima formulacin a la voluntariedad de sus unidades administrativas.

g) Sometimiento a la economa, eficacia, eficiencia y pertinencia: estos principios marcan habitualmente los criterios de evaluacin de una poltica pblica. El programa de CdS a este respecto ha conllevado, econmicamente, cuatro aos de retraso en su elaboracin. En cuanto a su eficacia, la normativa for-mulada no ha cumplido los objetivos del nuevo gobierno autonmico tras las elecciones autonmicas de 2005. La incertidumbre en su eficiencia se ha debido, en gran medida, a la falta de aprobacin normativa por el actual legislador, lo que ha hecho inexistente un anlisis de los objetivos marca-dos en referencia a los resultados esperados. Finalmente, la pertinencia del programa responde al criterio gubernativo de simbolizar una diferencia-cin con respecto a los contenidos y formulaciones de reforma o moderni-zacin del ejecutivo precedente. Esta voluntad de diferenciacin juega un papel fundamental en la adopcin de esta nueva moda de gestin pblica.


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h) Primaca de las directrices polticas ejecutivas: esto responde a los problemas de configurar un inters pblico objetivo por parte de un emprendedor de po-lticas, un evaluador, un ciudadano o un burcrata, as como a la incapacidad de suplantar el criterio poltico frente al tcnico en la elaboracin normativa.

De una parte esto se explica por el costo e imposibilidades tcnicas (individua-lizar a los ciudadanos) de la inclusin de evaluaciones y participacin pblica (aumentar la deliberacin, ampliar el consenso, propiciar cambios normativos) en un proceso de formulacin de polticas, y de otra por un escenario burocrtico donde el rol poltico debe legitimarse en competencia con la capacidad tcnica de sus burocracias, en funcin del entorno social demandante de nuevos cambios en los asuntos de inters pblico. Esto ha llevado, en la prctica, a arbitrar soluciones normativas inspiradas en trminos similares a las precedentes, con el objetivo de hacer frente, en primer lugar, a la inseguridad jurdica en los escenarios de pro-cesos burocrticos de aprobacin normativa, y en segundo lugar, por la capacidad de las autoridades gubernativas de nombrar a su personal directivo.

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