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Introducción
"...cambia nuestro destino, como un torrente en el mediodía.
Aquellos que siembran con lágrimas, segarán llenos de júbilo.
Iban llorando los que esparcían las semillas; más cuando
vuelven, vienen con gran regocijo, trayendo sus gavillas
(Salmo 125, 4-6)."
Soy una patagónica empedernida.
Quizás este trabajo no sea más que un homenaje a mi querida
Provincia de Santa Cruz.
Santa Cruz es la segunda provincia en extensión territorial de la
República Argentina y la última en densidad poblacional.1
Pertenece a una de las regiones del país más olvidadas desde el
punto de vista de las políticas nacionales de desarrollo.
Una zona franca, como indiscutible herramienta de política
económica en pro de la expansión y el crecimiento de un territorio,
podría fijar condiciones básicas y fundamentales para la promoción
y el desarrollo de una provincia como Santa Cruz.
1 Santa Cruz tiene una superficie de 243.493 kilómetros cuadrados con una población de aproximadamente 120.000 habitantes.
2
A lo largo de la historia de nuestro país han existido profundos
desequilibrios regionales, de los cuales, hoy seguimos siendo
testigos.
En la Cámara de Diputados de la Nación se presentaron más de
veinte proyectos de ley y cerca de treinta proyectos de declaración
en relación a la incorporación de las provincias a las disposiciones
de una ley del año 1907 2 que establecía una zona franca en el
puerto de La Plata, provincia de Buenos Aires, y otra en el puerto
de Santa Fe 3.
Poco menos de noventa años después, en 1.994, se aprueba por
unanimidad en ambas Cámaras del Poder Legislativo Nacional la
ley 24.331 de Zonas Francas 4.
Esta sorprendente voluntad común de los legisladores mueve a la
reflexión e invita a la investigación del tema de zonas francas.
Intentaré, en este trabajo, una clara determinación del concepto de
zonas francas, de los objetivos por los cuales son creadas, de las
2 Ley 5142, sancionada el 22 de septiembre de 1907 y promulgada el 9 de octubre de 1907, reglamentada por primera vez en 1991 por Decreto 1668/91 en referencia al tema comercial y reglamentada en forma completa por Decreto 1788/93. Art. 1 de la Ley: "Autorízase al P.E. para admitir en el Puerto de La Plata, o en una porción determinada de él y de los terrenos adyacentes, libres de derechos aduaneros y de cualesquiera impuestos internos, las mercaderías de procedencia extranjera. La exención no comprometerá el almacenaje, toda vez que las mercaderías ocupen almacenes fiscales. Autorízase al P.E. para que cuando lo juzgue oportuno, establezca en un puerto de la provincia de Santa Fe, otra zona franca, de acuerdo con las prescripciones de esta ley." 3 Expresiones del Diputado Seguí en el debate del Proyecto de ley de zonas francas (hoy ley 24.331) en la Cámara de Diputados de la Nación. La Ley, Antecedentes parlamentarios, Año II, Nº 8, octubre de 1995, página 46, parágrafo 43. 4 Sancionada el 18 de mayo de 1994, promulgada el 10 de junio de 1994 (aplicación del art. 70 de la Constitución Nacional), publicada en el Boletín Oficial el 17 de junio de 1994.
3
clases existentes en el país y en el mundo, y, de los beneficios que
se otorgan en ellas, sean éstos subjetivos u objetivos.
Por último, analizaré las normas antecedentes y vigentes que dan
marco a este instituto en Argentina y en otros países de la Región.
Con el estudio de los temas enunciados podré, en definitiva,
concluir si este recurso es pausible de ser utilizado para fijar
condiciones básicas de crecimiento para una determinada área
geográfica.
4
PRIMERA PARTE
UNA IDEA CENTRAL: LAS ZONAS FRANCAS
CAPITULO 1
Concepto de área franca y zona franca
Cuando se inicia el tratamiento de un tema específico, se hace
imprescindible la puntualización conceptual a los fines de obtener
conclusiones valederas.
Es por ello que, en este caso, es necesario clarificar los alcances
esenciales que se otorga a los términos "áreas francas" y "zonas
francas".
1.1. En el Código Aduanero:
El Código Aduanero creado por la ley 22.415 trata el tema en el
Capítulo II de la Sección VII referida a las áreas que no integran el
territorio aduanero general, entre los artículos 590 y 599.
En dicho Código, bajo el concepto genérico de "área franca", se
indican diversas especies, que no son más que manifestaciones de
la mencionada área franca: territorio franco, ciudad franca, puerto
5
franco, zona franca, depósito franco, entre otras. La extensión
territorial de nuestro país y las condiciones económicas imperantes
en las zonas australes determinaron que los ámbitos declarados
francos tuvieran a veces una dimensión desconocida para los
países europeos. De ahí las dificultades para utilizar expresiones
que en Europa se referían a pequeños ámbitos. Por eso la
expresión áreas francas prevista en el Anteproyecto de Ley
General de Aduanas y receptada por la ley 19.640 es empleada
también en el Código como género, para referirse tanto a espacios
amplios como reducidos. 5
En la propia Exposición de Motivos los autores del Código
Aduanero expresan que la denominación se adopta como género,
comprensiva en consecuencia de los denominados "territorios
francos", "zonas francas", etc. y también de otras denominaciones
que toman en consideración el lugar franco, como lo son los
"puertos francos" y los "depósitos francos". Agregan, que las
disposiciones referidas a áreas francas tienen por finalidad
constituir el estatuto de las mismas, estableciendo los principios
generales aplicables y una regulación base.
Expresamente el citado cuerpo legal dispone en su artículo 590
que: "área franca es un ámbito dentro del cual la mercadería no
está sometida al control habitual del servicio aduanero y su
introducción y extracción no están gravados con el pago de
tributos, salvo las tasas retributivas de servicios que pudieren
5 Ferro, Carlos A. y Ferro, Francisco, "Código Aduanero comentado", Ediciones Depalma, 3a. edición 1994, página 482. Íd. Expresión de Motivos del Código Aduanero.
6
establecerse, ni alcanzadas por prohibiciones de carácter
económico."
No consagra esta norma, una "exención" de tributos, sino la "no
sujeción tributaria" de las importaciones y exportaciones del área
franca. Tanto la entrada como la salida de mercaderías del área
franca no están "sujetas" a derechos de importación, de
exportación y demás tributos que inciden sobre las mercaderías,
salvo las tasas.
En el área franca también se excluye la aplicación de restricciones
directas de naturaleza económica (v.g. prohibiciones absolutas o
relativas como monopolios, cupos y licencias, entre otras).
Se aplican en cambio, las restricciones directas de naturaleza no
económica (v.g. prohibiciones impuestas por razones de moral
pública, salud pública y seguridad pública, entre otras).
La zona franca es una de las especies del "área franca", que es el
término utilizado por el Código Aduanero en los artículos 590 a
599, como se expresara ut supra.
La zona franca se caracteriza por ser un ámbito que no constituye
territorio aduanero, ni general ni especial. En su ámbito no rige
arancel alguno y, en consecuencia, la entrada y salida de
mercaderías no está gravada con tributos -salvo eventuales tasas-
ni alcanzada por prohibiciones de carácter económico, como bien
se destaca en la exposición de motivos del Código Aduanero.
7
La denominación "zona franca" es la que utiliza la ley 5.142, del 9
de octubre de 1907, que establece, como se comentara, una zona
franca en el puerto de La Plata y autoriza al Poder Ejecutivo a
establecer otra en un puerto de la provincia de Santa Fé.
Con la sanción de la ley 24.331 se recepta lo establecido en el
artículo 590 del Código Aduanero,6 respetando las disposiciones
del artículo 591 del citado cuerpo, así como lo previsto en el
artículo 75 incisos 1, 9, 12 y 16 de la Constitución Nacional (artículo
67 antes de la Reforma Constitucional de 1994). Sin embargo,
algunos autores consideran que, desde el punto de vista
terminológico, la ley 24.331 debió referirse a las áreas francas, y
no sólo a una de sus especies como son las zonas francas.
1.2. En normas internacionales:
Los autores del Código Aduanero, en un comentario al mismo,
expresan que el Consejo de Cooperación Aduanera en su Glosario
de Términos aduaneros internacionales, luego de definir al territorio
aduanero general, aclara en nota "que ciertas partes del territorio
nacional pueden encontrarse excluidas (del territorio aduanero), por
ejemplo, las zonas francas...".
Los lugares enumerados en el art. 3 del Código forman parte del
ámbito sometido a la soberanía argentina pero, dentro de éste, se 6 Ley 24.331. Art. 1: "Para los efectos de esta ley se entenderá por: a) zona franca: es el ámbito que se define en el art. 590 del Código Aduanero..." .
8
los excluye del territorio aduanero. En general, la mayoría de las
legislaciones consideran que las zonas francas no integran el
territorio aduanero.
Por eso, el mencionado Glosario define a la zona franca (zone
franche-free zone) como "la parte del territorio de un Estado en la
cual las mercaderías que son introducidas se consideran
generalmente como no hallándose en el territorio aduanero
respecto a los derechos e impuestos a la importación y no son
sometidos al control habitual de la aduana". 7
Las normas codificadas de nuestro país coinciden con el criterio
conceptual utilizado por los organismos internacionales. Así, el
Consejo de Cooperación que ya se mencionara, aclara que "se
puede distinguir entre zonas francas comerciales en que las
mercaderías se admiten en espera de su destino posterior, estando
normalmente prohibido elaborarlas o transformarlas, y, en zonas
francas industriales donde las mercaderías que se admiten pueden
someterse a las operaciones de perfeccionamiento que se hayan
autorizado."
Además a nivel internacional, la Convención para la simplificación y
armonización de los regímenes aduaneros, en vigencia desde el 19
de marzo de 1979, (usualmente denominada Convención de
Kyoto), en el Anexo F.1, adoptado por el Comité Técnico
Permanente en diciembre de 1975 e incorporado en la Convención
7 Alsina, Mario A., Basaldúa, Ricardo Xavier, y Cotter Moine, Juan Patricio, "Código Aduanero-Comentarios-antecedentes-concordancias arts 585 a 672", Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1985, página 38 y ss.
9
por decisión del Consejo aprobada el 15 de junio de 1976, en su
introducción se refiere al hecho de que ciertos estados estiman
necesario favorecer el comercio exterior otorgando exenciones y en
la norma 21, establece un principio: "No se limitará la duración de
la permanencia de las mercaderías en una zona franca."8
En la Unión Europea rige desde el 1º de enero de 1994 el Código
Aduanero Comunitario, que fuera aprobado mediante Reglamento
(C.E.E.) Nº 2913 del Consejo de fecha 12 de octubre de 1992. 9
Dicho cuerpo legal determina que: "Las zonas francas o depósitos
francos son partes del territorio aduanero de la Comunidad o
locales situados en ese territorio, separados del resto del mismo,
en los cuales:
a) - Las mercaderías no comunitarias, para la aplicación de los
derechos a la importación y de las medidas de política comercial de
importación, no se encuentran en el territorio aduanero de la
Comunidad,
b) - Las mercaderías comunitarias, para las que una regulación
comunitaria específica lo prevea, se beneficiarán, en razón de su
inclusión en zona franca o en depósito franco, de las medidas
relacionadas en principio con la exportación de mercaderías".
8 Basaldúa, Ricardo Xavier, ¨Areas francas. Concepto y utilidad. Problemática de su compatibilidad con el Mercosur¨, Revista de Estudios Aduaneros, Bs.As., Nº 6, Año IV 9 Ídem anterior.
10
Como se advierte, se contemplan tanto los depósitos francos como
las que denomina zonas francas, en cuyo ámbito pueden
desarrollarse actividades comerciales y prestaciones de servicios
(bancario, seguros, etc.). Se dejan de lado las actividades
industriales en las zonas francas porque se tomó en cuenta la
posible generación de conflictos graves por competencia entre los
países miembros.10
Al igual que en el derecho argentino, la regla europea del artículo
173, establece que en las zonas francas no juegan las "condiciones
generales de orden económico."
El Consejo puede determinar su aplicación si fuere necesario para
mantener el principio de concurrencia entre las empresas
comunitarias. Para preservar el buen funcionamiento el Código
Comunitario establece la necesidad de una adecuada contabilidad
en la administración de las áreas francas (art. 175).
Por último, dispone, como la Convención de Kyoto, que no se
limitará el plazo de permanencia de las mercaderías que ingresen a
las áreas francas, con excepción de los productos de la agricultura
que pueden sufrir limitaciones al respecto.
Estas zonas son libres de derechos aduaneros y de impuestos
internos para la importación de mercaderías de procedencia
extranjera. Las mercaderías pueden ser reexportadas o 10 Expresiones vertidas por la Dra. Débora Ramonde Iglesia, Directora Comercial de la Zona Franca de Vigo, España en el I Encuentro Internacional de Zonas Francas realizado en la ciudad de Bahía Blanca, Provincia de Buenos Aires, Argentina, entre el 25 y el 26 de abril de 1996, Video No. 1.
11
exportadas, en general, libremente y en cualquier tiempo, sean o
no elaboradas en dichas zonas. Asimismo, las mercaderías que
salen de la zona libre para la zona aduanera general son sometidas
a las tarifas y a los impuestos fiscales que les correspondan, como
si procedieran directamente del extranjero.
Por su parte el Centro de las Naciones Unidas sobre las Empresas
Transnacionales (U.N.C.T.C.) dice que: "zonas procesadoras de
exportación son un enclave de libre comercio dentro del régimen
aduanero y comercial de un país y donde firmas manufactureras
extranjeras, que producen principalmente para la exportación, se
benefician con ciertos incentivos fiscales y financieros."
1.3. Territorio aduanero general, territorio aduanero especial y
áreas francas:
El tema de las zonas francas no es un problema exclusivamente
aduanero, de reducción o eliminación de aranceles y derechos de
exportación, como opinan algunos con demasiada ligereza, sino
que implica una serie de modificaciones económicas que hacen en
su conjunto a la orientación de la política económica de un país.11
11 Capraro, Héctor, "Zona franca, algunos aspectos sobre los mercados de capitales y laborales", en Trabajo conjunto de investigadores del Consejo Federal de Inversiones, "Áreas francas: aspectos económicos, territoriales y jurídicos de su instalación". Buenos Aires, octubre de 1989. (Único ejemplar existente bajo el número 1759 en la Biblioteca Dr. Manuel Belgrano del C.F.I., de consulta reservada)
12
Corresponde a la ley que, en cada caso disponga la creación de un
área franca, determinar los demás elementos que han de
caracterizarla. El art. 591 del Código Aduanero es claro al respecto
y expresa que la zona franca debe ser creada por Ley.12
Se deben distinguir los conceptos antes señalados: Territorio
Aduanero General y Territorio Aduanero Especial. En el primero,
rige un sistema arancelario único y uniforme; en el segundo, se
establece un nivel arancelario menor al que rige en el territorio
aduanero general. En la zona franca, en principio, no existe arancel
alguno como se señalara.
El Código Aduanero en su artículo 3 apartado b) expresa
puntualmente que las áreas francas no constituyen territorio
aduanero ni general ni especial. Algunos autores consideran que la
enumeración negativa que contiene el Código en este artículo no
es necesaria, no tiene precedentes en nuestro país y por otro lado
cada régimen aplicable se trata en la sección VII del Código
(regímenes aplicables al mar territorial, áreas francas, exclaves,
etc.). 13 Coincido plenamente con esta observación, y con aquella
que indica que el régimen de áreas francas del Código llena un
vacío legislativo porque desde la ley 19.640 faltaban leyes que
generalizasen el instituto. 14
12 Código Aduanero, art. 590 : "El área franca debe ser establecida por ley". 13 Ferro, Carlos A. y Ferro, Francisco, "Código Aduanero comentado", Ediciones Depalma, 3a. edición 1994, página 68. 14 Ferro, Carlos A. y Ferro, Francisco, "Código Aduanero comentado", Ediciones Depalma, 3a.edición 1994, Introducción al Código Aduanero, punto XIV, Pág. 45 .
13
En nuestro territorio nacional coexisten en la actualidad dos
territorios aduaneros. Ello, porque existen dos regímenes
arancelarios y de prohibiciones diferentes. Uno es el Territorio
Aduanero General, cuyo ámbito espacial es el territorio de la
República. El otro es el Territorio Aduanero Especial Área
Aduanera Especial, creado en 1972, que es el régimen vigente en
Tierra del Fuego.15
Las áreas francas significan una derogación general e
indiscriminada del régimen tributario aduanero y de la política
comercial en un espacio territorial determinado.
Se reitera que, en términos generales, es una porción de terreno
con una base fiscal distinta de la del territorio donde está ubicada.
La fiscalidad especial recae generalmente sobre la infraestructura,
las instalaciones, los procesos industriales, las operaciones
financieras, las mercaderías, los procesos industriales, las
actividades comerciales, de servicios y sobre las personas.
Los beneficios, la jurisdicción y la aplicación de medidas especiales
variarán de acuerdo con la forma que se le quiera dar a cada
proyecto de área franca y de los objetivos que se pretenda
alcanzar.
15 Ley 19.640
14
CAPITULO 2
Objetivos de las Zonas Francas
2.1. Históricamente, hegemonía portuaria.
Italia fue el primer país que estableció tal institución, y el primer
puerto franco que se conoció fue el de Livorno, allá por el 1547, sin
perjuicio de que algunos remontan el origen de ese instituto a las
colonias fenicias. En ambos casos se utilizó para resguardo del
comercio de determinadas ciudades o regiones.
Desde sus orígenes este instrumento económico ha tenido
finalidades político-institucionales que han permitido mantener
ciertos "status" tradicionales, relativos a autonomías regionales,
ciudadanas o portuarias.
En efecto, las zonas francas en el mundo han funcionado y
funcionan adecuadamente en las costas marítimas, es decir en
algún puerto que permita fácilmente la entrada y salida de buques
con mercaderías. Un claro ejemplo es el puerto de Hamburgo,
Alemania, donde existe total libertad de movimiento de
15
mercaderías. Tanto, que esas mercaderías no llegan al territorio
aduanero del país casi nunca.
No existen demasiadas zonas francas en lugares mediterráneos, o
sea que no tengan salida por vía fluvial, o marítima. El concepto de
zona franca siempre ha estado asociado a un puerto.
Ahora bien, la ley 24.331, propicia un territorio especial que
funcionaría como una suerte de puerto seco para facilitar las
operaciones de importación y exportación. Esta norma permite que
cada provincia tenga una zona franca16 y buen número de las
provincias argentinas son mediterráneas.
La Organización de Estados Americanos (OEA) ya en el año 1956
en distintas Conferencias Portuarias Interamericanas ha
aconsejado que debe estimularse el desarrollo de puertos libres o
zonas francas como centros de distribución en lugares que deben
ser privilegiados por su ubicación geográfica así como por sus
medios de comunicación.
2.2. Desarrollo económico.
En general, hoy en día prevalecen los motivos económicos.
16 Ley 24.331. Art. 2: " Facúltase al Poder Ejecutivo Nacional para crear en el territorio de cada provincia una zona franca..."
16
Las zonas francas constituyen una extraterritorialidad aduanera y
fiscal que busca la libertad económica y las inversiones para
generar mano de obra y proveer de tecnología.
Desde el punto de vista del régimen administrativo aduanero se
puede considerar a la zona franca como un compartimiento
estanco, pero para desarrollarse tiene que estar relacionada con el
territorio que la rodea, por lo cual es imprescindible realizar un
estudio de factibilidad y localización, sin dejar de tener en cuenta el
apoyo logístico de las comunicaciones, fuentes de energía y otros
elementos.
En el caso de las zonas francas industriales se debe estudiar el
perfil industrial de la región y la posibilidad de concretar o no el
proyecto, para lo cual es imprescindible considerar las materias
primas que se producen en el ámbito de influencia, sus recursos y
la infraestructura existente utilizable a ese fin. Es imposible que
funcionen si no existen medios de transporte para la llegada de la
materia prima y la salida del producto terminado, por ejemplo.
Publicaciones especializadas reconocen que las zonas francas
pueden constituirse en verdaderos laboratorios de política
industrial, cuyos resultados pueden ser luego trasladados a escala
nacional.17
La investigadora Graciela Guidi, en un trabajo del Consejo Federal
de Inversiones, expresa que "se concibe su creación como medio 17 Kosacoff, Bernardo, "Zona franca: Un laboratorio de política industrial?", Páginas del Comercio Internacional, Año III, No. 128 , 18 de Julio de 1996, página 11.
17
de impulsar el desarrollo de una determinada región que se
encuentra deprimida respecto del resto del país o bien con una
ubicación geográfica particular, fronteriza o muy alejada de los
centros de mayor desarrollo económico."18
2.3. Internacionalmente:
De una forma u otra , en todo los casos fueron utilizadas siempre
como una herramienta económica estratégica tendiente a:
a) Promover el desarrollo exportador , tanto de empresas
existentes como nuevas;
b) Contribuir a una mayor generación e ingreso de divisas;
c) Fomentar y crear empleo, capacitación en gestión y calificación
de la mano de obra nativa;
d) Favorecer aquellos emprendimientos que incorporen tecnologías
funcionales de avanzada a sus procesos productivos, destinados a
incrementar la capacidad exportadora de las empresas;
e) Promover la integración con los países limítrofes y el desarrollo
regional del país.
18 Trabajo conjunto de investigadores del Consejo Federal de Inversiones, "Áreas francas: aspectos económicos, territoriales y jurídicos de su instalación". Buenos Aires, octubre de 1989. Introducción a cargo de la Dra. Graciela Guidi, página 9. (Único ejemplar existente bajo el número 1759 en la Biblioteca Dr. Manuel Belgrano del C.F.I., de consulta reservada)
18
f) Atraer inversiones extranjeras.
g) Crear vínculos entre la industria y la economía internacional.
En la última década se han ampliado, aún más, los fines para los
que se utiliza este instrumento. Algunos países lo han utilizado
como medio para lograr la reconversión industrial y/o incrementar
el nivel de empleo de una región, debido al agotamiento del
esquema tradicional de división internacional de trabajo. Pero en
ningún caso se trató de emprendimiento destinados a alterar las
estructuras económicas vigentes sino más bien los proyectos
parciales de desregulación económica en sentido amplio (tributario,
aduanero, laboral, financiero, etc.).
El instituto de las áreas francas constituye un recurso extraordinario
y su alcance puede implicar graves peligros de fraude fiscal y un
costo administrativo significativo según algunas opiniones
doctrinarias.
Asimismo, hay quienes consideran que pueden provocar
desplazamientos irracionales y antieconómicos de industrias ya
radicadas, pero que resultan explicables a la luz de los intereses
particulares de los empresarios.
Básicamente, la zona franca idónea es un caso límite de la política
liberalizadora del comercio, una expresión de la reducción de costo
19
para las operaciones internacionales y una figura de notoria
operatividad económica.
2.4. En nuestro país:
El concepto de "área franca" como instrumento especial de la
política aduanera, utilizado dentro del contexto de la política
económica nacional, ha sufrido diversas acepciones, vinculadas
con los fines que sucesivamente y a través del tiempo han sido
tenidos en cuenta para considerar su establecimiento.
Entre nosotros, en sus primeras instrumentaciones, las zonas
francas, han perseguido fines geopolíticos, como por ejemplo, el
dictado de la ley 19.640, que crea áreas francas y áreas aduaneras
especiales en el sur de nuestro país.19 Adviértase que al momento
del dictado de dicha ley existía una baja densidad poblacional en
esa zona de la República.
En primer lugar, debemos tener en cuenta que el área franca es un
instrumento especial de política aduanera, dado que su instalación
puede obedecer a distintas finalidades relacionadas con el tipo de
actividad que se pretenda promover y con los incentivos fiscales
(desgravación impositiva) que se ofrezcan.
En segundo lugar, entre las finalidades de creación de este instituto
se encuentran: la necesidad de impulsar el tráfico internacional, 19 La ley 19.640 del año 1972 crea un régimen especial para el entonces Territorio Nacional de Tierra del Fuego e Islas del Atlántico Sur.
20
facilitar la distribución de mercaderías, fomentar la exportación e
impulsar el desarrollo de una región que se encuentra deprimida
respecto del resto del país o bien con una ubicación geográfica
particular (fronteriza o muy alejada de los centros de mayor
desarrollo económico).
2.5. Ley de zonas francas:
En el debate parlamentario de la ley 24.331 se puntualizó el deseo
de que las zonas francas sean verdaderos motores de cambio en
base a una ley marco. Se afirmó que no se querían "zonas francas
para vender cigarrillos y whisky; queremos zonas francas que
posibiliten la inversión y el empleo. 20"
El Diputado Corchuelo Blasco claramente expresó que: "El
concepto de zona franca se hermana con la promoción y el
desarrollo, a través del logro de condiciones favorables,
removiendo obstáculos tributarios, administrativos y de otra
naturaleza que limitan su operatividad. Surge como un medio
idóneo para contrarrestar los inconvenientes creados por las
barreras tarifarias al comercio exterior, para agilizar el intercambio
y facilitar la expansión de industrias de exportación que utilizan
materias primas, tecnología y equipamiento importados. El objetivo
de su creación es aprovechar un enclave geográfico adecuado
para generar comercio y divisas, promover el empleo y captar
inversión y tecnología extranjeras. Debe constituir un instrumento
20 Ídem nota 3. Intervención del Diputado Parada, página 61, parágrafo 161.
21
para operar sobre las externalidades negativas que tenga la
región, promoviendo inversiones reproductivas que contribuyan a
un crecimiento sostenido de las provincias y, por ende, de la
Nación en su totalidad, generando empleo y mejoras tecnológicas
orientadas fundamentalmente a la exportación. La finalidad que
persigue el proyecto es que las zonas francas constituyen
instrumentos idóneos de desarrollo de las regiones en que se
establezcan, mediante la utilización en forma prioritaria de los
recursos humanos y materiales disponibles. El objetivo es claro. El
enclave deberá basarse en realidades y no en ficciones,
configurando áreas naturales de crecimiento que produzcan una
efectiva descentralización del país, asentando nuevas poblaciones
o fortaleciendo los asentamientos existentes, defendiendo fronteras
y ocupando espacios que, a lo largo de décadas, fuimos dejando
librados a la soledad y al desierto (en lo que se refiere a la
Patagonia, la realidad es el mejor ejemplo). Las zonas francas
consolidarán un régimen eficaz para el desarrollo armónico,
equilibrado y justo de todas las regiones del país".21
Se sintetizaban todos los conceptos de los legisladores en la
voluntad de generar una posibilidad real de crecimiento más
equitativo, más armónico y, en definitiva, más justo para los
habitantes del país. Y así se plasmó en los artículos 4 y 5 de la ley
de zonas francas.22 21 Ídem nota 3. Intervención del Diputado Corchuelo Blasco, página 65, parágrafo 175. 22 Ley 24.331. Art. 4: "Las zonas francas tendrán como objetivo impulsar el comercio y la actividad industrial exportadora, facilitando que, el aumento de la eficiencia y la disminución de los costos asociados a las actividades que se desarrollan en ellas, se extienden a la inversión y al empleo. El funcionamiento de las zonas francas será convergente con la política comercial nacional, debiendo contribuir al crecimiento y a la competitividad de la economía e incorporarse plenamente en el proceso de integración regional. " Art. 5: "Las zonas francas deberán constituirse en polos de desarrollo de las regiones donde se establezcan mediante la utilización de
22
En la ley 24.331, a las ya tradicionales de zonas francas
comercialización de productos, de almacenaje y de servicios, se
agrega la posibilidad de industrializar mercaderías para incentivar
la producción, pero exclusivamente para exportación a terceros
países. Se ha establecido, sin embargo, una salvedad. Pero si se
fabrican bienes de capital que no se producen en el territorio
general, éstos se pueden introducir en el mismo.23
Se fijan objetivos diferenciados para la zonas francas según sean
comerciales o industriales. Las primeras tienen por objeto,
desarrollar el intercambio regional, mientras que las segundas
fundamentalmente, apuntan a la radicación industrial y
consecuentemente al aumento de las exportaciones con mayor
valor agregado.
Para facilitar las actividades industriales: se autoriza la realización
de actividades de transformación, elaboración, combinación,
mezcla, reparación o cualquier otro perfeccionamiento o beneficio
previstas en el Código Aduanero en los arts. 594 y 598.24
Hoy en día, el arancel aduanero tiene una finalidad primordialmente
protectora de la actividad industrial. Se ponen de manifiesto las
recursos humanos y materiales disponibles en la misma, dentro de las condiciones fijadas en la presente ley y en los decretos que la reglamenten. " 23 Ley 24.331. Art. 6. 24 Código Aduanero. Art. 594: "En el área franca la mercadería puede ser objeto de almacenamiento, comercialización, utilización y consumo, así como también de transformación, elaboración, combinación, mezcla, reparación o cualquier otro perfeccionamiento o beneficio. " Art. 598: "Cuando las actividades productivas desarrolladas en un área franca lo justificaren, el Poder Ejecutivo podrá establecer un régimen de estímulo a las ventas de mercadería originaria de dicha área que se destinare al extranjero."
23
posibilidades de colisión de intereses entre las empresas ubicadas
en el área de la franquicia territorial y aquellas ubicadas en el resto
del territorio aduanero nacional.
Como puntualizara ut supra, se podrán fabricar bienes de capital
que no registren antecedentes de producción en el territorio
aduanero general, a fin de admitir su importación a dicho territorio.
De esta forma se potencia la inserción de nuestro país en el
mundo, se propicia la exportación de productos industriales y se
promueve la sustitución de importaciones de bienes de capital.
2.6. Evaluaciones posteriores a la sanción legal de las zonas
francas:
Las primeras evaluaciones conjuntas realizadas en reuniones de
expertos, como gustan autodenominarse, se ha concluido que el
éxito de esta zona estaría dado por una adecuada gestión
macroeconómica, un tipo de cambio realista o equilibrado y un
ambiente de política favorable hacia el sector privado y la
exportación.
Además, agregan, que hay otros factores que inciden en el éxito de
la zona franca para para promoción de la exportación (ZPE, como
la denominan) como ser: ubicación favorable, infraestructura
adecuada, acceso a medios de transporte internacional, servicios
de apoyo comercial y financiero, eliminación de barreras
administrativas, automaticidad, transparencia y estabilidad en los
24
mecanismos de promoción aduanera y fiscal, y una administración
de la ZPE eficiente y eficaz en materia de esfuerzos
promocionales para atraer la inversión.25
Por último, los especialistas luego del análisis de la ley 24.311 y
bajo las perspectivas de promover el desarrollo, arriban a las
siguientes conclusiones:
1) Necesidad de separar físicamente el desarrollo de zonas francas
comerciales de ZPEs. De acuerdo a la ley 24.331, podrían
desarrollarse actividades de tipo comercial con acceso permitido al
mercado interno, y actividades de tipo industrial con el objeto de
exportar a terceros países y que no tendrían acceso al mercado
interno salvo excepciones.
2) Acceso restringido al mercado interno.
3) Las exportaciones desde el territorio aduanero general a la ZPes
deber ser consideradas como definitivas.
4) No gravar con impuestos indirectos a las exportaciones de las
zonas francas y reducir impuestos al trabajo y los aportes
patronales, esto estimularía el empleo.
5) Necesidad de progresar en Mercosur hacia una armonización de
los regímenes nacionales en materia de zonas francas, ZPEs y
área aduaneras especiales. 25 Cristini, Marcela , "Las zonas francas argentinas y el alcance se su región", Páginas del Comercio Internacional, Año III, No. 128 , 18 de Julio de 1996, página 11.
25
6) Basar el desarrollo de las ZPEs en las ventajas comparativas de
las regiones, lo que contribuirá a la generación de nuevos empleos
en la economía.26
Si el exportador se encuentra igual en la zona franca que en el
territorio aduanero general, la simplificación de los trámites, la
facilidad para importar, la no espera en la recuperación del IVA y
una infraestructura adecuada serán un atractivo para nuevos
proyectos dirigidos a los mercados internacionales.27
En términos de globalización se revalorizan las zonas francas para
ser utilizadas como instrumentos económicos para compensar
diferencias. 28
26 Nofal, Beatriz , "ZFS: reindustrialización orientada hacia las exportaciones " , Páginas del Comercio Internacional, Año III, No. 128 , 18 de Julio de 1996, página 12.- 27 Ondarts, Guillermo R., "Exportaciones y zonas francas: una relación que debe aprovecharse", Páginas del Comercio Internacional, Año III, No. 128 , 18 de Julio de 1996, página 12. 28 Expresiones vertidas por el Lic. Augusto Aninat Del Solar, Presidente de la Zona Franca de Iquique, Chile, en el I Encuentro Internacional de Zonas Francas realizado en la ciudad de Bahía Blanca, Provincia de Buenos Aires, Argentina, entre el 25 y el 26 de abril de 1996, Video No. 2.
26
CAPITULO 3
Clasificación de Zonas Francas
La ley 24.331 adolece del defecto de no clasificar claramente las
zonas francas.
La sanción de esta norma legal otorgaba la posibilidad de incluir un
aspecto específico no debidamente contemplado en el Código
Aduanero pero la oportunidad se desaprovechó.
La importancia de esta clasificación es que ella deberá tenerse en
cuenta para establecer cuál es el tipo de zona franca que deba
imponerse a una determinada región conforme a sus necesidades
y a su entorno.
Precisamente por ello, destaco la trascendencia que hubiera tenido
que esta ley de tipo marco, como pretende serlo, definiera los
diferentes tipos de zonas francas. La clasificación podría haber sido
meramente enunciativa, pero, sin duda alguna debió ser realizada.
27
3.1. Código Aduanero:
El propio Código Aduanero enuncia tres clases de áreas francas, a
saber: de almacenamiento (art. 596), comerciales (art. 597) e
industriales( arts. 594 y 598).
Las áreas francas de almacenamiento, más conocidas como
"depósitos francos" se legislaron en el art. 515, inc. a) e inc. b),
para facilitar las actividades comerciales. El artículo 597 del Código
Aduanero, autoriza en las mismas la comercialización, utilización y
consumición de mercaderías.
3.2. Tiendas libres:
Con caracteres particulares derivados de su finalidad, recordemos
que se crearon las denominadas "tiendas libres" a través de la ley
22.056 de 1979 para favorecer la comercialización de productos,
tratándose de verdaderas áreas francas. La ley 22.056 vino a
regularizar el funcionamiento del régimen de tiendas libres que se
había autorizado por la Resolución nro. 2948/78 de la
Administración Nacional de Aduanas.
La medida se fundamentó en diversos aspectos:
- brindar al turista idénticas condiciones de confort que las
existentes en los aeropuertos mas avanzados del mundo.
28
- extender el servicio a los pasajeros que arriban al país, en las
cantidades y mercaderías que determine el Ministerio de
Economía, como forma de evitar la evasión de divisas que se
origina en operaciones de ese tipo, mejorando la disponibilidad de
las mismas para el país.
- otorgar a Fuerza Aérea una fuente de recursos orientada a la
recuperación del costo de operación y mantenimiento de los
aeropuertos, en concordancia con la doctrina de los organismos
internacionales que aconsejan fomentar el desarrollo de los
ingresos no aeronáuticos a tales fines.
Los beneficios del sistema son los siguientes:
- Pasajeros que embarcan con destino al exterior:
* adquisición de mercaderías de origen nacional o extranjero en
franquicia de tributos, en cantidad que no permita presumir fines
comerciales o industriales.
* mercaderías de origen nacional exentas de:
- derechos de exportación y demás gravámenes a la exportación,
incluidas las tasas.
- impuestos al valor agregado e internos.
29
- Pasajeros que arriban del exterior:
* adquisición de mercaderías de origen extranjero que
específicamente determine el Ministerio de Economía, libre de todo
gravamen, incluidas las tasas en los términos del régimen general
de despacho de equipajes y dentro de los límites previstos para
cada categoría por dicho ordenamiento.
3.3. Criterios generales:
A manera de ejemplo se enuncian algunos tipos de áreas francas,
a saber:
1) Zona Franca comercial: En ella las mercaderías sufren
solamente los procesos de comercialización, introducción,
transporte, almacenamiento, reclasificación, reordenación,
reducción del empaque, etc. Este tipo de zona franca sólo tiene por
objeto agilizar el comercio.
2) Zona franca industrial: En ella se introducen elementos para su
transformación y elaboración de productos destinados a la
exportación a terceros países o a la zona aduanera general o
especial. Tiene por objeto el crecimiento de la región a través de
nuevos empleos que la actividad generará.
30
3) Puerto/aeropuerto franco: Es un área que cubre el puerto o
aeropuerto para almacenamiento, distribución de mercaderías y su
consumo interno.
4) Zona de tránsito: Es una zona de entrada de mercaderías
destinada a países que no tienen acceso marítimo. Las
mercaderías no pueden sufrir ninguna clase de manipulación y se
consideran en tránsito a otros países. La legislación nacional ha
constituido distintas zonas francas de este tipo a través de
convenios vigentes con las repúblicas del Paraguay y Bolivia por
los cuales se les otorga a su favor un régimen de depósito franco
en los puertos de Buenos Aires y Rosario y de zona franca en el
puerto de Rosario, respectivamente, con el objeto de facilitar la
salida "Atlántica" de los citados países limítrofes.
5) Depósitos francos: Son centros de almacenamiento y
distribución destinados a un país vecino que no tiene una
estructura portuaria suficiente para satisfacer la demanda de su
población.
Es conveniente recordar que, los cuerpos normativos de derecho
comparado, en las zonas francas comerciales, limitan las
operaciones autorizadas, en general, a las necesidades para la
conservación de mercaderías y las manipulaciones usuales
destinadas a mejorar la presentación o la calidad comercial de las
mercaderías o su acondicionamiento para el transporte, y dicha
mercadería puede ser comercializada, utilizada o consumida dentro
las zonas francas.
31
Dado que en las zonas francas industriales se autorizan
operaciones de perfeccionamiento de la mercadería, existen
razones técnicas que justifican separar la regulación de las zonas
francas comerciales de las industriales.
3.4. Ley 24.331:
A través de esta ley, se establecen dos tipos de zona franca. Una
es la comercial: en ella, ingresa la mercadería del exterior y no se
paga ningún tributo en este perímetro debidamente aislado. Allí se
pueden realizar operaciones de carácter comercial, o sea,
etiquetar, reetiquetar, empaquetar, reempaquetar , dividir, clasificar,
separar la mercaderías en bultos etc.
Con respecto a la zona franca industrial, vamos a tener un número
limitado de ellas, según reza el texto de la ley. En la zona franca
industrial ingresan los insumos importados sin pago de arancel
alguno. Allí puede reelaborarse la mercadería, manufacturarse y
perfeccionarse los productos que se introducen. Todo lo que se
fabrique debe tener un destino obligado: la exportación. En este
caso la actividad económica va a impactar en la región; constituirá
un polo de desarrollo que demandará mano de obra y permitirá
ingresos fiscales a la Nación.
En el artículo 9º de la ley 24.331 se ha agregado un segundo
párrafo ampliando la posibilidad de autorización de operaciones al
32
por menor a los casos de las provincias fronterizas con
determinada densidad demográfica. Solamente las provincias de
Chubut y Santa Cruz revisten tales características.
En la Provincia de Santa Cruz se ha autorizado la venta al por
menor de mercaderías importadas en determinadas localidades del
territorio provincial y cuya procedencia sea la zona franca de Río
Gallegos. Asimismo se estipuló un cupo máximo de compra
mensual de mercaderías en general y se limitó la compra de
automotores a uno cada tres años con un máximo de valor de U$S
25.000 valor CIF.
Las zonas francas comerciales e industriales son las ya definidas
por la Convención de Kyoto, en su anexo F1, que entró en vigencia
el 19 de marzo de 1979. Dichas definiciones fueron la base de los
artículos 594 al 597 del Código Aduanero.
La ley 24.331 no menciona específicamente las áreas francas de
almacenamiento sino que las unifica en el artículo 6º, sin tener en
cuenta la definición que para ese tipo de zonas francas consagra
el artículo 596 del Código Aduanero.
En mi opinión, la citada ley debió definir claramente estos tres tipos
de zonas francas. Se nota una significativa colisión conceptual
entre el Código Aduanero y la ley en estudio.
33
El artículo 36 de la ley de zonas francas indica, además, que: "no
se establecerán en la zona franca restricciones especiales a las
operaciones en divisas, títulos, valores, dinero y metales preciosos,
rigiendo al respecto la legislación financiera y cambiaria con
vigencia en el territorio aduanero general".
La Cámara de Diputados en la discusión del texto final de la ley
mostró su temor sobre la posibilidad de que se propiciara una
banca offshore y el lavado de "narcodólares".29
Algunos periodistas, luego del dictado de la ley, manifestaban que
existía preocupación de la Unión Europea y de Estados Unidos por
las futuras zonas francas argentinas. El motivo principal de tal
preocupación era y es el temor por el lavado de dinero en su paso
por las casi treinta (30) zonas francas que se instalarán en nuestro
país. Los negocios financieros offshore son, según E.E.U.U. y la
Unión Europea, en combinación con zonas francas extranjeras, una
telaraña ideal para el lavado de dinero, drogas, etc. Se piensa que
la "mafia" europea y de E.E.U.U. van a operar en nuestro país, a
través de las zonas francas, con total libertad de acción.30
Por último cabe agregar que se aplica la legislación laboral vigente
en el territorio aduanero general. Algunas zonas francas del mundo
se caracterizan particularmente por la flexibilización de la normativa
29 Ídem nota 3. Exposición del miembro informante del dictamen de mayoría en la Cámara de Senadores, Senador Snopek, página 102, parágrafo 241. 30 Ciccarone, José Antonio, "Narcotráfico y lavado de dinero", Suplemento de Zonas Francas de Páginas del Comercio Internacional, página 3B, edición No. 118 del 8 de mayo de 1996.-
34
laboral para aumentar los beneficios económicos comparativos de
los inversores.31
CAPITULO 4
Beneficios otorgados en las zonas francas
4.1. Aduaneros y fiscales:
Dentro del territorio nacional existen dos espacios de aplicación del
Código Aduanero: unos denominados ámbitos arancelarios y otros
denominados ámbitos no arancelarios.
Son ámbitos no arancelarios, por definición, las áreas francas.
Desde un punto de vista aduanero, el área franca consiste en una
franquicia aduanera territorial.
En general, se dispone:
a) la supresión del arancel aduanero, constituido por los derechos
de importación y de exportación;
b) la supresión de las restricciones directas de carácter económico,
es decir las que en la terminología del G.A.T.T., corresponden a las
31 Ley 24.331. Art. 41.
35
"reglamentaciones comerciales restrictivas". Son aplicables, en
cambio, las de carácter no económico, como las relativas a la
moral pública, salud pública, seguridad pública, orden público, etc.
c) la simplificación o supresión de formalidades aduaneras a la
entrada y a la salida y la disminución del control aduanero en su
interior.
d) la supresión de otros tributos que gravan las importaciones y las
exportaciones (v.gr. I.V.A., impuestos internos), con excepción de
las tasas (siempre que sean retributivas de servicios, ya que de lo
contrario ingresan en la categoría de tributos de efecto equivalente
a los derechos aduaneros).
e) la eliminación de la tributación interna, en cuanto grava a los
servicios básicos que se prestan, en la zona.
f) la percepción de estímulos a la exportación, ya sea con
exportaciones al exterior desde el área franca, ya sea con
exportaciones desde el territorio aduanero al área franca.
4.2. Ley de zonas francas:
La ley 24.331 entre los artículos 23 al 41 prevé el tratamiento fiscal
y aduanero y los beneficios especiales otorgados a las zonas
francas, a saber:
36
1) las mercaderías que ingresen a la zona franca están exentas de
los tributos que graven su importación, salvo las tasas
correspondientes a los servicios efectivamente prestados;
2) idéntico tratamiento que en 1) para las mercaderías que salgan
de la zona franca hacia terceros países;
3) se exime del pago de impuestos nacionales que gravan los
servicios que se prestan dentro de la zona franca;
4) se mantienen los estímulos a las exportaciones;
5) los gobiernos provinciales deberán comprometerse a no
disponer la exención de los impuestos provinciales, salvo las tasas
retributivas de servicios efectivamente prestados;
6) los usuarios de zonas francas no podrán acogerse a los
beneficios y estímulos fiscales de regímenes de promoción
industrial;
7) las mercaderías que se introduzcan a la zona franca desde el
territorio aduanero general o especial, serán consideradas como
una exportación suspensiva;
8) las mercaderías que se extraigan de la zona franca con destino
al territorio aduanero general serán consideradas como una
importación.
37
4.3. Cuadro comparativo:
A los fines de ejemplificar los beneficios de las zonas francas me
parece oportuno transcribir la tabla comparativa desarrollada por el
Instituto de la Zona Franca Santafesina que se rige por la ley 5142,
a saber:
TABLA COMPARATIVA DEL TRATAMIENTO IMPOSITIVO Y DE PROMOCIÓN.32
TERRITORIO ADUANERO GENERAL ZONA FRANCA SANTAFESINA
# IMPUESTO A LAS GANANCIAS
Percepción del 3% sobre importaciones definitivas de bienes
No corresponde pagar.
( excepto los suntuarios)
# IMPUESTOS AL VALOR AGREGADO Impuesto del 21% para las ventas efectuadas en el mercado interno.
No corresponde pagar.
Sobre importaciones definitivas paga el 21%.
No corresponde pagar.
Paga el 9% adicional sobre importaciones definitivas.
No corresponde pagar.
32FUENTE: Instituto de Zona Franca Santafesina - Páginas del Comercio Internacional / Suplemento Zonas Francas del 21 de marzo de 1996.-
38
TERRITORIO ADUANERO GENERAL
ZONA FRANCA SANTAFESINA
# EXPORTACIONES Exceptuadas por el art. 7º inc. D de la Ley del I.V.A.
La Ley del I.V.A. no es de aplicación en la Zona Franca
Santafesina.
# REINTEGROS DE LA EXPORTACIÓN Los créditos fiscales derivados de operaciones de exportación pueden ser compensados con
Las exportaciones desde la Zona Franca Santafesina hacia terceros
países, gozarán con otros impuestos de la devolución de los transferidos o sujetos a devolución en los términos
efectivamente pagados.
del art. 41º. # IMPUESTOS INTERNOS
Alcanza a determinados productos Están todos exentos # IMPUESTOS ADUANEROS SOBRE IMPORTACIONES Tributa de acuerdo con normas específicas.
Se encuentran liberados de pago.
# TASA DE ESTADÍSTICA SOBRE IMPORTACIONES Tributa de acuerdo con normas específicas.
Están exentas.
# IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
39
Cronograma de excenciones según actividades por aplicación del Pacto Federal.
Están exentas.
.
TERRITORIO ADUANERO GENERAL ZONA FRANCA SANTAFESINA # DERECHO DE REGISTRO E INSPECCIONES MUNICIPALES Corresponde tributar de acuerdo con la Escala Industrial.
Están exentas.
# LEYES PREVISIONALES Deberá tributarse de acuerdo con alícuotas reducidas en un 45 %.
IDEM TAG, pero en estudio un proyecto que reduciría estas tasas
aún más para la Zona Santafesina. # SERVICIOS BÁSICOS
Les alcanzan distintos gravámenes. Desgravados. # PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES Reintegros a las exportaciones en función del arancelamiento del producto.
IDEM TAG.
# REGIMENES DE IMPORTACIÓN TEMPORARIA Plena vigencia. IDEM TAG.
En términos generales los beneficios pueden ser resumidos dentro
de las siguientes áreas:
40
1) Tributarios al comercio exterior: exenciones, reducciones,
diferimentos.
2) Impositivos en general: reducción o eliminación de impuestos
directos e indirectos de toda jurisdicción.
3) Desregulatorios del comercio exterior: eliminación de
restricciones tales como cuotas, prohibiciones y ciertos controles.
4) Desregulatorios en otros mercados: Laboral, financiero,
cambiario y de servicios (energía, transporte, telecomunicaciones,
seguros), y otros.
41
CAPITULO 5
ZONAS FRANCAS EN EL MUNDO
El esquema de globalización internacional ha producido
importantes y profundos cambios en las economías nacionales y,
en general, en toda las actividades productivas, financieras, de
servicios y comerciales, entre otras.
Los límites y las fronteras políticas, poco a poco, van
desapareciendo para dar paso a una nueva concepción del mundo
y de la economía. Esta evolución ha provocado crisis personales y
sociales en todos los rincones del planeta a las que se les ha
intentado dar solución a través de diferentes estrategias.
Los países que tienen problemas de reconversión industrial y de
concurrencia comercial como Estados Unidos, Bélgica, el Reino
Unido, entre otros, han implementado distintos regímenes entre los
cuales, ocupa un lugar importante el referido a la creación de zonas
francas.
Independientemente de las teorías económicas a las que adhieran
los dirigentes de los países, las zonas francas han sido un
instrumento válido para intentar solucionar los desajustes. Se
42
puede afirmar que las zonas francas se inscriben en un movimiento
universal cuyo elemento fundamental pareciera ser la adecuación
de ciertos segmentos de la economía que se encuentran en
situación de crisis.
Las zonas francas instaladas en la década de los años 70, son
una redefinición del esquema tradicional de división internacional
del trabajo que, entre otras cosas, fijaba la especialización entre
países productores de materias primas y países productores de
bienes manufacturados. Esta época coincide con el punto más
pronunciado del estancamiento de los aparatos industriales en
Europa, Estados Unidos de América y Japón a mediados de la
década de los 70. Por ello se comienzan a instalar zonas francas
de producción para la exportación y zonas francas financieras a los
fines de provocar un movimiento de capitales que alterara el
antiguo modelo de regulación financiera.33
Desde 1970 a la fecha se ha producido un importante descenso en
el número de zonas francas existentes en el mundo.
Las producciones que se desarrollan en este tipo de zonas atañen
a fabricaciones simples de productos de gran variabilidad y
elasticidad de la demanda, como por ejemplo: juguetes, artículos
de consumo de electrónicos y textiles.
33 Sierra, Pablo H., "Zonas francas de producción para el mercado mundial-Contexto internacional" en Trabajo conjunto de investigadores del Consejo Federal de Inversiones, "Áreas francas: aspectos económicos, territoriales y jurídicos de su instalación". Buenos Aires, octubre de 1989, página 23.
43
Un estudio de la United States Tariff Commission del año 1978,
mencionado por el Licenciado Sierra en su investigación para el
Consejo Federal de Inversiones, cita como actividades
características de producción en zonas francas las siguientes:
montaje parcial o final de aparatos y piezas de radio y televisores,
equipos de música, juguetes, montaje de instrumental científico,
cosido de pelotas deportivas y cosido y remachado de artículos
previamente elaborados para la producción de maletas.
La mayor parte de las zonas francas en operación en el mundo
están situadas en un gran cinturón que rodea el mundo pasando
por América Central y el Caribe; el Mediterráneo y Medio Oriente;
Asia del Sud y del Sudeste; es decir istmos de tráfico y de
estrategias internacionales.34 Las zonas francas están ubicadas en
pasos obligados de las grandes rutas comerciales y éstas se
enclavan principalmente en puertos de aguas profundas y
aeropuertos internacionales.
Existe asimismo una clara interrelación centro-periferia, en estas
regiones en la medida en que para cada una existe un país
fuertemente desarrollado que la hegemoniza, así: Japón, para las
áreas del sudeste asiático; Europa Occidental: para las áreas de
África; Estados Unidos: para las zonas francas ubicadas en los
países del Caribe.35 34 Trabajo conjunto de investigadores del Consejo Federal de Inversiones, "Áreas francas: aspectos económicos, territoriales y jurídicos de su instalación". Buenos Aires, octubre de 1989. Introducción a cargo de la Dra. Graciela Guidi, página 15. (Único ejemplar existente bajo el número 1759 en la Biblioteca Dr. Manuel Belgrano del C.F.I., de consulta reservada). 35 Sierra, Pablo H., "Zonas francas de producción para el mercado mundial-Contexto internacional" en Trabajo conjunto de investigadores del Consejo Federal de Inversiones, "Áreas francas: aspectos económicos, territoriales y jurídicos de su instalación". Buenos Aires, octubre de 1989, página 35.
44
A todo evento enunciamos la ubicación de las zonas francas en el
mundo, a saber:36
5.1. ASIA:
Corea del Sur (1)*37 : Masan.
Filipinas (1): Mariveles.
Formosa (2): Kchsiung y Taoyuan.
Hong Kong: Todo.
India (1): Kandla.
Malasia (3): Bayán Lepas, Peral y Sundoi Ay.
Singapur: Todo.
Total de zonas francas en Asia: 10.
El sudeste asiático, lugar de origen de la mayoría de los Nuevos
Países Industrializados (NPI), poseen la mayor concentración de la
zonas francas orientadas a la exportación dentro del conjunto de
países del Tercer Mundo.
Con el propio desarrollo de estas economías (particularmente las
de Corea, Taiwan, Singapur y Hong Kong), se transforman hacia
36CICCARONE, José Antonio, Suplemento de Zonas Francas de Páginas del Comercio Internacional , página 5B, edición No. 118 del 8 de Mayo de 1996.- Corroborados con Zonas Francas Santa Cruz, Año I, Número I, septiembre de 1995, página 3 según estudio del Ing. José Antonio París. 37(*) Los números entre paréntesis indican la cantidad de Zonas Francas.
45
los años 80 las circunstancias particulares con que se caracterizó
el fenómeno de las zonas francas en los primeros tiempos de su
difusión: los bajos salarios y la poca formación de la fuerza de
trabajo.
5.2. AFRICA:
Egipto (2) : Alejandría y Puerto Tewfick.
Liberia (1): Monrovia.
Marruecos (1): Tanger.
Mauricio (1): Port Louis.
Togo (1): Lomé (acuedo UE.).
Senegal (1): Dakar.
Cabo Verde (12): Todas las Islas.
Total de zonas francas en África: 17
En este continente existe un conglomerado de países reagrupados
en el sector en dos uniones monetarias (UMOA y UMAC) que
funcionan como zonas francas financieras. En general muchos
países continúan siendo colonias, tienen un alto nivel de pobreza,
profunda falta de recursos y elevado nivel de endeudamiento. Las
diferentes situaciones indican que los mecanismos liberadores que
alientan una zona franca financiera no necesariamente son
efectivos, sin un contexto de política que oriente racionalmente los
recursos. Se dice que la zona está aventajada desde el punto de
vista de la circulación de capitales y ayudas externas, factores que
46
contribuyen a equilibrar el balance de pagos y acrecentar la
capacidad de tomar crédito. Esta política es insuficiente para
eliminar el déficit pero asegura una situación coyuntural favorable a
los tomadores de créditos privados.
5.3. MEDIO ORIENTE:
Bahrein (1): Mina Sulman.
Israel (3): Ashed, Haifa y Elat.
El Libano (2): Beirut y Trípoli.
Siria (4): Damasco, Latakia, Trtous y Alep.
Yemen del Sur (1): Aden.
Total de zonas francas de Medio Oriente: 11
5.4. AMÉRICA:
Estados Unidos (500): Cabecera Los Ángeles y 350 Zonas de
Exportación.
México (12): Chetumal, Cozumal, Xcalk, Islas de Mujeres,
Quintana, Roo, Aguas Prieta, Baja California, Sonora, Nogales,
Mexical, Tijuana, Todo Maquila.
Puerto Rico (1): Mayaquez.
Total de zonas francas de América del Norte: 513
47
Antillas Holandesas (2): Aruba y Curazao.
Bahamas (2): Hamilton e Isla Ireland.
Costa Rica (6): Cartago, San José (aeropuerto), Puerto Limón,
Puerto Alajuela, Barreal, Punta Arenas- 5 Zonas Industriales
Francas.
Colombia (5): Barranquilla, Buenaventura, Cucuta, Palmaseca y
San Andrés.
Panamá (1): Colón ( líder del mundo ).
República Dominicana (1).
Total de zonas francas de Centro América: 17
Brasil (1): Manaos.
Chile (3): Iquique, Punta Arenas y Los Andes. Por extensión Arica
y Coquimbo.
Guatemala (1): Santo Tomás de Castilla.
Bolivia (2): La Paz y Santa Cruz.
Perú (4): Ilo-Tacna.
Uruguay (9): Nueva Palmira, Montevideo, Rivera, Colonia, Florida,
Colonia Suiza, Libertad, Fray Bentos y Chuy.
Venezuela (1) : Isla Margarita ( en tránsito con zonas industriales).
Paraguay (1): Ciudad del Este.
Total de zonas francas de América del Sur (sin Argentina): 22
En América Latina, no se ha creado una corriente comercial y de
especialización industrial, como en aquella que rodea al mar de
China. Incluso, en los archipiélagos del Caribe, la parte más
48
sustancial de la gran corriente comercial generada por capitales de
Estados Unidos de América y en menor medida de Japón, se
deben más a negocios financieros (espacios exentos de impuestos
y reglamentaciones) al comercio y al turismo, que a las actividades
industriales.
En 1994 en los países de América Latina existían 26 zonas francas
de las cuales ocho habían funcionado con éxito, seis en forma
negativa y doce de ellas tenían resultados inciertos.38
5.5. EUROPA:
Alemania (5): Bremen, Kiel, Bremerhaven, Cuxhaven y Emden.
Austria (4): Graz, Linz, Solba Hall y Viena.
Bosnia (3) : Belgrado, Bor y Split.
Dinamarca (1): Copenhague.
España (4): Vigo, Cádiz, Barcelona e Islas Canarias.
Gibraltar (1): Todo el peñón.
Finlandia (3) : Hanko, Helsinki y Turku.
Turquía (4): Estambul, Ankara, Esmirna y Trevizonda.
Grecia (2) : El Pireo y Tesalónica.
Hungría (1): Czepel.
Reino Unido (14) : Birmhingham-Corby-etc.
Irlanda (1): Shannen (aeropuerto).
Italia (4): Génova, Trieste, Nápoles y Palermo. 38 Expresiones del Lic. Arturo Ramírez Salomón, Presidente de la Comisión Nacional de Zonas Francas del Perú, CONAFRAN en el I Encuentro Internacional de Zonas Francas realizado en la ciudad de Bahía Blanca, Provincia de Buenos Aires, Argentina, entre el 25 y el 26 de abril de 1996, Video No. 3.
49
Suecia (3): Estocolmo, Gotemburgo y Malmö.
Total de zonas francas en Europa: 50
Dentro del ámbito de la Unión Europea se han desarrollado los
depósitos aduaneros públicos y privados en reemplazo de las
zonas francas comerciales e industriales. Tal como se comentara
en el Capítulo I el cambio en la legislación en 1990 suprime las
zonas francas industriales y algunas de ellas se convierten en
comerciales y otras directamente dejan de operar.
5.6. Áreas especiales:
Existen también áreas especiales extranjeras a tener en cuenta
pues el régimen aplicable en las mismas es similar al aplicado en
las zonas francas: 39
1) Puertos Francos.
2) Fábricas Francas.
3) Zonas Francas Offshore
4) Áreas Especiales Francas.
Indicamos sus ubicaciones:
Ecuador: Guayaquil (1)
39CICCARONE,... ídem nota 36.
50
Nicaragua: Managua (1)
EE.UU. : Islas Hawai (1)
Canadá: Vancouver (1)
Islandia: Reikjiavik (1) (2)
Marrakech: Marruecos (1)
Australia: Melbourne (1)
India: Bombay (1) (2); Madrás (1) (2) y Calcuta (1) (2)
África del Sur: Port Elizabeth (1)
Albania: Valona (1) y Surazzo (1)
Andorra: Santa Julia (2)
Angola: Luanda (2)
Antigua y Barbuda: Pto. St. John´s (2)
Arabia Saudita: Yidda (1)
Argelia: Orán (2); Cazanet (2) y Arzen (2)
Australia: Isla de Cocos o Keeling (2); Islas de Chritsmas (2) y Islas
de Norrfolk (2)
Barbados: Bridgetown (1) (4)
51
SEGUNDA PARTE
LAS NORMAS
CAPITULO 6
Normas constitucionales argentinas
6.1. Disposiciones de la Constitución Nacional:
En el artículo 75 inciso 1ro. de la Constitución Nacional se
establece que el Congreso Nacional debe legislar en materia
aduanera, conforme el requisito de uniformidad en todo el Territorio
de la Nación de los derechos de importación y de exportación así
como de las avaluaciones sobre que recaigan.
Tal uniformidad, no es otra cosa que la expresión territorial del
principio consagrado en el art. 16 in fine de la Constitución
Nacional en cuanto prescribe que la igualdad es la base del
impuesto y de las cargas públicas.
El mencionado artículo 75 se corresponde conceptualmente con el
inciso 1ro. del anterior artículo 67, vigente antes de la reforma
52
constitucional de 1994. En aquel se corrigen apreciaciones y
terminología anacrónicas remozándose la redacción.40
No obstante, la expresión utilizada por el art. 67 inc. 1ro. durante su
vigencia, respecto de la "uniformidad" de los derechos de Aduana
en todo el territorio de la Nación, ha producido posturas doctrinarias
enfrentadas respecto de la constitucionalidad del establecimiento
de zonas francas.
Así, el reconocido constitucionalista Bidart Campos se manifiesta
contrario al establecimiento de tributos territorialmente diferentes. 41
6.2. Principio de igualdad:
Según mi criterio, las normas citadas en el acápite anterior no son
obstáculo para el establecimiento de franquicias aduaneras de tipo
territorial o bien en razón de los sujetos obligados o de la
mercadería de que se trate.
La Cámara Federal de Comodoro Rivadavia, provincia del Chubut
ha expresado que "el decreto-ley 9924/57 que establece un
régimen de excepción para las zonas al sur del paralelo 42 es
constitucional por no vulnerar la igualdad ante la ley que establecen
los arts. 10, 11, 16 y 67, inc. 1º de la Constitución Nacional." 42
40 Lorente, Javier Armando, "Constitución de la Nación Argentina y Tratados Internacionales con jerarquía constitucional", Ediciones Gowa Profesionales, Buenos Aires, 1994, página 62. 41 Bidart Campos, Germán, "Manual de Derecho Constitucional Argentino", "Derecho Constitucional¨, tomo II, pág. 394, Ediciones Ediar, 1969. 42 42.925: CFed. C. Rivadavia, octubre 17-958, O.A.F., LL, T. 93, pág. 32 y ss.
53
Según Segundo V. Linares Quintana, distinguido constitucionalista,
"la igualdad ante la ley consiste, en que, la ley debe ser igual para
todos los iguales, en iguales circunstancias y que no se establecen
excepciones o privilegios que excluyen a uno de los que se
conceda a otros, en iguales condiciones."
Me parece suficiente la posición vertida por la Corte Suprema de la
Nación al decir que: "Es evidente, pues que el Gobierno Federal
satisface de esta manera los dictados de nuestra Constitución, en
cuanto le impone la obligación de proveer lo conducente a la
prosperidad del país, adelanto y bienestar de todas las provincias,
mediante leyes protectoras, por concesiones temporales de
privilegio y recompensas de estímulo, que contribuyan a la creación
y desarrollo de industrias e introducción de capitales extranjeros, tal
como lo supone el art. 67, incs. 16 y 28 de la Constitución Nacional.
Esta amplia regla que constituye el inc. 16 concordante con el art.
28 y el Preámbulo, entre cuyas motivaciones figura la de ¨Promover
el bienestar general¨, dan amplísimo margen al legislador, y si bien
entre las facultades enumeradas no encontramos expresas, la
autorización para estimular ciertas zonas con franquicias
temporales de aduana, ella puede admitirse implícita en el sistema
de disposiciones que tiende al progreso general por medio de
leyes protectoras.
El Congreso no puede sino dictar leyes aduaneras uniformes para
toda la Nación (art. 67, inc. 1º); pero excepcionalmente, con fines
54
de fomento, puede también "por leyes protectoras" establecer
franquicias en zonas determinadas y por tiempo más o menos
breve ( art.67, incs.16 y 28).
Va de suyo que la zona favorecida debe quedar circunscripta
dentro de los límites que le fija la ley sin que ello importe admitir
que la demarcación constituya aduana interior, por las siguiente
razones:
1) - Porque el control del paralelo 42 no tiene finalidad fiscal que es
de la esencia de la aduana.
2) - No sufren allí restricción alguna y son libres de entrar y salir de
la zona de excepción.
3) - Los arts. 9, 10, 11 y demás de la Constitución, tienen igual
vigencia tanto al sur como al norte de paralelo 42.
El control que existe en el paralelo 42 sólo funciona en la
excepción, es decir, cuando la mercadería que ingresó bajo los
auspicios de la franquicia intenta salir de la zona privilegiada.
Autorizar lo contrario importaría romper con todo equilibrio y
permitir la total desnaturalización de la ley y de su finalidad en
beneficio de especuladores dañinos y de comerciantes
aprovechados que hacen de esta franquicia, nacida de una sentida
necesidad patagónica, un medio de enriquecimiento ilícito.
55
No olvidemos que la Constitución Nacional, en su artículos 67, inc.
16, dentro de las atribuciones otorgadas al Congreso incluye la de
dictar las leyes protectoras y concesiones temporales de privilegio
y recompensas de estímulo a fin de proveer a la prosperidad del
país. 43"
6.3. Aspectos interjurisdiccionales:
Si bien la decisión para la instalación de un área franca compete al
Congreso Nacional, cuando ésta se asienta en territorio provincial
como lo dispone la ley 24.331, involucra en su regulación,
implementación, administración y control a diversas jurisdicciones y
a distintos órganos gubernamentales.
La autoridad de aplicación del área, en el caso de la ley de Zonas
Francas: el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de
la Nación, 44 ha de conciliar los intereses de la Nación con los del
Estado provincial, a fin de incorporar en ésta, como en otras
materias, la nueva óptica federal que exigen las actuales
circunstancias del país. La competencia del gobierno federal en la
materia está limitada a ser únicamente la autoridad de aplicación
de la norma a través del Ministerio de Economía y Obras y
Servicios Públicos, y al control que ejerza jurisdiccionalmente la
Administración Nacional de Aduanas.
43 92.266 - CS. diciembre 9-993 , Maggi, Esteban F., LL, 17-6-94. 44 Art. 13 Ley 24.331.
56
Algunos diputados se opusieron a esta norma argumentando que
no era necesario fijar la citada autoridad de aplicación. El
fundamento de esa oposición era que la Nación gozaba de
mecanismos suficientes para el control de las zonas francas a
través de la Administración Nacional de Aduanas, Dirección
General Impositiva y Gendarmería Nacional. 45
La capacidad de los estados provinciales se integra con todas las
facultades no delegadas al estado federal y no prohibidas a las
provincias (prohibición que debe ser expresa como surge de los
arts. 126 y 127 de la C.N.) y las facultades concurrentes con el
estado federal, como las previstas en el art. 125 C.N. en
concordancia con el art. 75 inc. 18 C.N., es decir la legislación
sobre adelanto y bienestar de todas las provincias y el bien común,
denominada cláusula del progreso. Estas últimas normas son
consecuentes con el generoso preámbulo en cuanto exalta la unión
de los argentinos para ¨promover el bienestar general¨.
La instalación de un área franca, en cuanto implica otorgar
extraterritorialidad a los efectos aduaneros a una porción del
territorio nacional y teniendo en cuenta que la materia aduanera es
de competencia federal, supone el ejercicio de facultades propias
de Estado Nacional, y requiere de una medida legislativa emanada
del Congreso de la Nación como se explicara puntualmente en la
Primera Parte de este trabajo.
45 Ídem nota 3. Exposición del Diputado Seguí, página 46, parágrafo 45.
57
Sin embargo la constitución de un área franca, provoca sobre la
zona en que se ubica, un impacto socioeconómico regional y
urbano, que compromete recursos y acciones sobre los que se
ejerce competencia provincial, tanto en su faz policial como de
fomento.
La necesaria coexistencia de potestades de distinta jurisdicción -
nacional, provincial y aún municipal- respecto de las diversas
materias incluidas en la instalación regulación y control de un área
franca, refuerza la norma del artículo 3 de la ley 24.331 en cuanto
exige acuerdo entre la Nación y la Provincia para la instalación de
una zona franca en territorio provincial. 46
Se prevé asimismo en la ley la creación y puesta en
funcionamiento de un organismo federal encargado de divulgar y
promocionar las actividades de las zonas francas creadas en el
territorio nacional. También se prevé la creación en el ámbito
provincial de un organismo público o mixto denominado Comité de
Vigilancia, donde deberán estar representados los municipios del
área de influencia de la zona franca, conjuntamente con miembros
de entidades empresarias y de la producción.
Con estas normas se ha priorizado la concordancia y la
cooperación de los niveles nacional, provincial y municipal. La
participación plena se logra a través de la Comisión de Evaluación
y Selección donde se eligen los proyectos, se elaboran los
46 En concordancia con los arts. 13 a 19 de la ley 24.331.
58
reglamentos y se propone la localización y delimitación de la zona
franca, sujetas a la aprobación de la Autoridad de Aplicación.
Por otro lado, el Comité de Vigilancia cumple un rol fiscalizador y
garantiza el cumplimiento de los objetivos provinciales.
Por último en el art. 42 se deja establecida la posibilidad de que
suscriban acuerdo entre las provincias para establecer zonas
francas interprovinciales.
59
CAPITULO 7
Antecedentes normativos nacionales
Según el Diputado Vichi el tema de las zonas francas no tuvo en la
República Argentina su primera discusión en 1907 o en 1910. El
legislador correntino Balestra en la Constituyente de 1898 esbozó
la necesidad de la creación de zonas francas. En esa época,
cuando se discutía la reforma de la Constitución, él opinaba así
porque precisamente en la República del Paraguay se propiciaba la
creación de una zona de puerto libre en Villa Encarnación. 47
Algunos decían, en esos tiempos, que ésta no era una herramienta
adecuada para el desarrollo del país porque se la pensaba
exclusivamente en términos de radicación de inmigrantes.
7.1. Primeras normas:
En orden cronológico la primera norma dictada en el país es la ley
5142 del año 1907 para establecer en los puertos de La Plata y
Santa Fe sendas zonas francas conforme lo puntualizáramos en la
Primera Parte de este trabajo.
47 Ídem 3. Expresiones del Diputado Vichi, página 195, parágrafo 597 y 598.
60
Con posterioridad en el año 1910, la ley 8092, en concordancia con
la ley mencionada en primer término, autorizó al Poder Ejecutivo a
establecer una zona franca en el puerto de Concepción del
Uruguay, provincia de Entre Ríos.
7.2. Sur del Paralelo 42º.
Por Decreto-ley 10.991 del 19 de Junio de 1956 modificado por
Decreto-ley 9924/57 se crea una zona franca al Sur del Paralelo
42º.
La franquicia otorgada permitía la introducción de materiales y
mercaderías extranjeras con destinos a ser usadas, consumidas,
empleadas o elaboradas en la zona. Dichas mercaderías estarían
libres de todo derecho de importación.
Se prohibía la salida al Norte del Paralelo 42 de las mercaderías
beneficiadas, salvo que previamente pagaran los derechos
aduaneros y cumplido con los requisitos vigentes en materia de
cambio.
En cuanto a las mercaderías manufacturadas en la zona, se
otorgaba a los industriales que se radicaran en ésta, el derecho de
comerciar los productos manufacturados con materias primas
introducidas en franquicia de derechos, en todo el Territorio de la
República, siempre que el valor real de las materias primas de
61
importación utilizadas no excediere del porcentaje que en cada
caso estableciera la Dirección Nacional de Aduanas, con relación al
costo de fábrica del producto elaborado. Se estableció asimismo
que por Resolución Conjunta de los Ministerio de Hacienda y de
Comercio e Industria, se podría autorizar la comercialización de
productos que no reunieran las condiciones citadas, previo pago de
un recargo de cambio con destino al Fondo de Restablecimiento
Económico Nacional.
7.3. Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.
Por Decreto-ley 7101 del 19 de abril de 1956 modificado por
Decreto-ley 6264/58, el art. 7 de la ley 16.450 y la ley 17.029 se
crea la zona franca de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del
Atlántico Sur.
En 1972 la ley 19.640 vino a reemplazar el régimen vigente en
Tierra del Fuego que se mencionara ut supra con una técnica
legislativa confusa y compleja.
El sistema anterior otorgaba liberación aduanera tanto a las
materias primas como a los productos semielaborados y finales
resultando un medio idóneo para el fomento del mercado
económico en el territorio.
62
Para la Antártida é Islas del Atlántico Sur se reimplanta, con la
nueva ley, un estatuto similar al anterior, pero más adaptado al
concepto de área franca.
Para la Isla Grande de Tierra del Fuego se establece un área
aduanera especial, intermedio entre los regímenes de promoción
geográficos comunes y el área franca con un arancel y
restricciones muy amortiguadas.
Asimismo, el régimen tiende a facilitar la instalación de industrias
locales.
Las importaciones al área franca, procedentes del exterior o del
territorio continental (asimilado por la ley en su tratamiento al
extranjero y que debe entenderse incluye a la Isla Grande de Tierra
del Fuego), gozan de los siguientes beneficios:
a) exceptuadas de depósito previos o de cualquier otro requisito
cambiario;
b) exentas de todo impuesto (aún los que tengan afectación
especial), tasa o contribución especial, que grave la importación,
comprendiendo el impuesto a los fletes marítimos de importación
(Fondo de la Marina Mercante);
c) exceptuadas de todo tipo de restricción vigente, o que pudiere
establecerse en el futuro a las importaciones, salvo que éstas
63
estén fundadas en razones de carácter no económicas y así lo
dispusiera expresamente el Poder Ejecutivo.
La ley dispone que las exportaciones estarán sujetas al siguiente
régimen:
a) sujetas a todas las disposiciones aplicables en materia de
requisitos cambiarios;
b) sujetas a todas las restricciones existentes a la exportación;
c) beneficiadas con el régimen general del drawback, reintegros o
reembolsos de impuestos por la exportación;
d) sujetas al pago de todo tributo relacionado con la exportación,
incluyendo todo impuesto coparticipado, en especial el impuesto a
las ventas (hoy valor agregado). 48
Habiéndose cumplido los diez años previstos en la ley 19.640, el
Poder Ejecutivo Nacional por Decreto 1057/83 ajustó las
disposiciones de la ley a fin de armonizar los objetivos de
expansión industrial del Territorio de Tierra del Fuego.
El Decreto 2530/83 modificó el anterior Decreto 1057/83 fijando
porcentajes decrecientes de valor de insumos importados del
exterior para lograr mayor complementación entre las actividades 48 Bonzón, Juan Carlos, "Régimen Legal de Aduanas en la Zona Franca", Ed. Depalma, Buenos Aires, 1978.
64
industriales del territorio aduanero general y el área aduanera
especial
7.4. Otras normas:
El 17 de noviembre de 1943 se firmó un Tratado de Comercio entre
la República Argentina y la República del Paraguay que preveía en
su art. 1ro. la creación de una Comisión Mixta Binacional con vistas
al establecimiento de una unión aduanera total. El 15 de diciembre
de ese mismo año, en oportunidad de procederse al Canje de
Ratificaciones del citado Tratado, se firmó, dentro del marco del
mismo, un convenio para el establecimiento de depósitos francos
en los puertos de Buenos Aires y Rosario.
Dichos depósitos francos están destinados al recibo, almacenaje y
distribución de las mercaderías de origen paraguayo, y al recibo y
remisión de las mercaderías importadas por el Paraguay para su
abastecimiento, las que, para los efectos y dentro de los depósitos
serán consideradas en régimen libre.
La ley 18368 aprobó el Convenio suscripto entre la Argentina y
Bolivia en la ciudad de La Paz (Bolivia) el 4 de junio de 1969. Dicho
documento fue considerado de vital importancia para la efectiva
integración de Bolivia en la Cuenca del Plata.
En el citado convenio la República Argentina se compromete a
ceder en favor de la República de Bolivia, una zona franca en el
65
puerto de Rosario, provincia de Santa Fé, cuya ubicación y límite,
galpones y otras instalaciones físicas existentes y condiciones de
utilización de los servicios y de realización de obras, se especifican
en el Anexo del Convenio. Convenio ratificado por ley 21497.
No deben dejarse de mencionar como antecedente la ya analizada
ley de "tiendas libres" (ley 22.056) y las normas del Código
Aduanero analizadas (ley 22.415).
66
CAPITULO 8
Legislación comparada
En este Capítulo se hará referencia a algunos de los regímenes
vigentes en otros países de la región a los fines de mostrar
distintos enfoques técnicos y legislativos.
8.1. Uruguay:
El régimen vigente sobre zonas francas en el Uruguay está
regulado básicamente por la ley 15.921 del 17 de diciembre de
1987 y su Decreto reglamentario 454/88 del 8 de julio de 1988 que
constituye una de las legislaciones más avanzadas en la materia, la
cual ha sido tomada como modelo de consulta para toda la región.
Las zonas francas son áreas del territorio nacional de propiedad
pública o privada, cercadas y aisladas eficientemente, las que
serán determinadas por el Poder Ejecutivo previo asesoramiento
de la Comisión Honoraria Asesora de Zonas Francas, con el fin de
que se desarrollen en ellas las excepciones tributarias y demás
67
beneficios que se detallan en la ley, para toda clase de actividades
industriales, comerciales o de servicios y entre ellas:
a) comercialización, depósito, almacenamiento, acondicionamiento,
selección, fraccionamiento, armado, desarmado, manipulación, o
mezcla de mercancías o materias primas de procedencia extranjera
o nacional.
b) instalación y funcionamiento de establecimientos fabriles;
c) prestación de servicios financieros, de informática, reparaciones
y mantenimiento profesionales y otros que se requieran para el
mejor funcionamiento de las actividades instaladas y la venta de
dichos servicios a terceros países;
d) otras que a juicio del Poder Ejecutivo resultaren beneficiosas
para la economía nacional o para la integración económica y social
de los Estados .
El Poder Ejecutivo adoptará las medidas necesarias a los efectos
de que estas actividades no perjudiquen la capacidad exportadora
de las industrias ya instaladas en zona no franca.
Del análisis de la definición que da la ley surge que: ¨son áreas del
territorio nacional¨; esto es, se las considera como un ¨enclave¨
dentro del territorio, lo cual lo asimila a la mayoría de las
concepciones existentes pero lo distingue del régimen vigente en
algunos países en los cuales el límite de las Zonas Francas
68
coincide con las de su territorio (v.gr. Barbados, Singapur,
Manaos).
Se establece que las zonas francas serán ¨cercadas y aisladas
eficientemente". El cercamiento define de modo físico el acto
jurídico de afectación y se concreta en una serie de operaciones
físicas y en la delimitación jurídica de ciertas áreas que son
destinadas a un fin específico.
Por otra parte ese cercamiento está justificado por suponer un
tránsito de bienes y personas que es necesario controlar
eficientemente para que funcionen correctamente las exenciones y
beneficios que se aplican dentro de esas áreas predeterminadas.
Se define por ley el concepto de usuario de zonas francas y se
establecen dos categorías: directos e indirectos.
La calidad de usuario se adquiere mediante la suscripción de un
contrato con el explotador (estado o particular) en el caso de
usuario directo, y con éste en el caso de usuario indirecto. Lo que
se concede en el contrato es un derecho personal de utilización de
un espacio dentro de una zona franca y ello implica adquirir el
¨status¨ de usuario. Por ello el contrato se considera innominado.
Los usuarios de las Zonas Francas están exentos de todos tributos
nacionales, creados o a crearse, incluso de aquellos en que por ley
se requiera exoneración específica, respecto de las actividades que
desarrollen en la misma. Se crea por esta ley una exoneración de
carácter subjetivo.
69
Por el art. 21 se establecen las exenciones tributarias a los bienes
introducidos en las zonas francas. Constituye ésta una exoneración
objetiva; implícita en la naturaleza jurídica de toda zona franca.
La técnica legislativa utilizada al emplear las ficciones jurídicas de
exportación e importación debe considerarse poco satisfactoria y
puede dar lugar a la situación paradojal que un bien introducido a
zonas francas desde territorio no franco se considere exportación y
luego reingresado a territorio no franco se considera importación,
no habiendo salido nunca del territorio nacional y debiendo no
obstante pagar todos los tributos que éstas son pasibles.49
8.2. Chile:
El Decreto 341/77 aprobó el texto refundido de zonas francas que
autoriza el establecimiento de zonas francas en Iquique y Punta
Arenas. Asimismo autoriza el establecimiento de depósitos francos
en Arica, Antofagasta, Coquimbo, Santiago, Valparaíso,
Talcahuano, Valdivia, Puerto Montt, Castro y Coyhaique.
Se define a la zona franca "como el área o porción unitaria de
territorio perfectamente deslindada y próxima a un puerto o
aeropuerto amparada por presunción de extraterritorialidad
aduanera. En ellas las mercancías pueden ser depositadas,
49Mastroianni Bernasconi, Alvaro y Susana Bardallo, Emilio "Zona Franca de cara al Mercosur", Montevideo-Buenos Aires, Editor Julio César Faira, mayo de 1993.
70
transformadas, terminadas o comercializadas, sin restricción
alguna".
Se considera depósito franco "el local o recinto unitario
perfectamente deslindado y próximo a un puerto o aeropuerto
amparado por presunción de extraterritorialidad aduanera, en el
cual las mercancías extranjeras podrán ser sometidas a las
operaciones expresamente autorizadas".
Las mercaderías no estarán afectadas al pago de los derechos,
impuestos, tasas y demás gravámenes que se perciban por
intermedio de las aduanas, incluso la tasa de despacho.
Pueden ingresar con el mismo sistema de franquicias las
maquinarias destinadas a efectuar cualquiera de los procesos a
que se refiere el Decreto, o aquellas destinadas al transporte y
manipulación de las mercaderías dentro de las zonas o depósitos,
así como los combustibles, lubricantes y repuestos necesarios para
su mantenimiento. 50
Como beneficios complementarios se estipula una bonificación del
20% a las inversiones o reinversiones en construcciones,
maquinarias y equipos; reembolso del 17% del gasto en
remuneraciones; exención del 2% del Impuesto Patronal, entre
otros.
50 Capraro,H, Guidi, G y Sosa, Alberto, "Las áreas francas en el derecho comparado", en Trabajo conjunto de investigadores del Consejo Federal de Inversiones, "Áreas francas: aspectos económicos, territoriales y jurídicos de su instalación", Buenos Aires, octubre de 1989, página 152 y ss.
71
Se crean zonas francas por extensión en las adyacentes a la zona
franca de Iquique, delimitada por el perímetro de la I Región de
Tarapacá, que comprende a las provincias de Arica, Parinacota e
Iquique; y, la zona franca de Punta Arenas localizada en la XII
Región de Magallanes. Esto significa que las mercaderías pueden
ingresar a esas zonas liberadas de derechos aduaneros e impuesto
al valor agregado.
8.3. Brasil:
Por el Decreto-ley 288 del 28 de febrero de 1967 que modifica las
normas de la ley 3163 del 6 de junio de 1957, se regula la zona
franca de Manaos.
La zona franca se define en el art. 1 como un área de libre
comercio de importación y exportación y de incentivos fiscales
especiales, con la finalidad de crear en el interior del Amazonas un
centro industrial, comercial y agropecuario dotado de condiciones
económicas que permitan su desenvolvimiento teniendo en cuenta
los factores locales y la gran distancia que lo separan de los
centros consumidores de sus productos.
En el Capítulo II de la norma se establecen los incentivos fiscales,
a saber:
a) el ingreso de mercaderías extranjeras en la zona franca,
destinadas a su consumo interno, industrialización, servicios de
72
cualquier naturaleza y almacenamiento para reexportación, están
exentos de impuestos de importación y sobre productos
industrializados.
b) la exportación de mercaderías de la zona franca al extranjero
está exenta de los impuestos a la importación.
c) están exentas del impuesto sobre los productos industrializados
todas las mercancías producidas en la zona franca que se destinen
a su consumo interno como a su comercialización en el territorio
nacional. En este último caso están sujetas al impuesto a la
importación, calculándose el tributo mediante un coeficiente de
reducción de su alícuota "ad valorem".
73
CAPITULO 9
Zonas francas y Mercosur
El tema a desarrollar es el referente a las implicancias que tiene la
Resolución Nº 8 del Grupo Mercado Común, acerca del tratamiento
a darse a las mercaderías que se produzcan en las zonas francas,
cuando éstas se pretendan ingresarlas al territorio comunitario. 51
La norma en cuestión, establece que en estos casos, se
considerará a tales bienes como de origen extrazona, estando
consecuentemente sus ingresos al territorio aduanero, sujetos al
pago del arancel externo común correspondiente.
La Decisión Nº 8/94 del Consejo de Mercado Común, reafirmada
por el Decimoprimer Protocolo Adicional del Acuerdo de Alcance
Parcial de Complementación Económica Nº 18, establece en su
artículo 1 que el Protocolo será de aplicación a las zonas francas
comerciales, zonas francas industriales, zonas francas de
procesamiento de exportaciones y áreas aduaneras especiales.
51 Alais, Horacio, Conferencia dictada en la Zona Franca de Montevideo en septiembre de 1995.
74
Salvo decisión en contrario los Estados Partes aplicarán el Arancel
Externo Común o, en el caso de productos excepcionados, el
arancel nacional vigente, a las mercaderías provenientes de zonas
francas comerciales, de zonas francas industriales, de zonas
francas de procesamiento de exportaciones áreas aduaneras
especiales sin perjuicio de las disposiciones legales vigentes en
cada uno de los Estados para el ingreso de dichos productos al
propio país art. 2).
Esta cláusula limitativa, ha significado un importante freno al
eventual desarrollo o impulso que se pretendió dar a las zonas
francas.
Las mercaderías procedentes de las zonas francas al ingresar a los
países del MERCOSUR deberán pagar el derecho de importación
vigente, sea éste, el Arancel Externo Común o el Arancel Nacional.
Las zonas francas se limitarán fundamentalmente a exportar sus
productos hacia terceros países, porque en lo que hace al
Mercosur, se verá sometido su ingreso al pago de los aranceles a
que están sujetas las mercaderías provenientes de terceros
países.52
Podrán aplicarse salvaguardias bajo el régimen jurídico del GATT
cuando las importaciones provenientes de zonas francas y áreas
aduaneras especiales, impliquen un aumento imprevisto de
52 Canta Yoy, Carlos A., Zonas Francas/Páginas del Comercio Internacional/3 del 6-06-96. Extractos del Informe ¨ZONAS FRANCAS EN EL URUGUAY, LA ARGENTINA Y EL MERCOSUR¨.
75
importaciones que cause daño o amenaza de daño para el país
importador (art. 3).
En caso de incentivos concedidos a la producción de estas zonas
francas, zonas de procesamiento de exportaciones y áreas
aduaneras especiales no compatibles con las normativas
correspondientes al GATT, el país receptor de la importación podrá
aplicar dicha normativa (art. 4).
El artículo 5 establece que podrán operar en el Mercosur las zonas
francas que actualmente se encuentran en funcionamiento y las
que se instalen en virtud de normas legales vigentes o en trámite
parlamentario.
Agrega el artículo 6 que las áreas aduaneras especiales existentes
de Manaos y Tierra del Fuego, constituidas en razón de su
particular situación geográfica, podrán funcionar bajo el régimen
actual hasta el año 2013.
En el marco del II Congreso de Derecho Aduanero que se
celebrara en el mes de junio de 1995 en la ciudad de Buenos Aires,
se presentó y aprobó una ponencia del Dr. Ricardo Basaldúa, en
orden a recomendar a las autoridades económicas de la Argentina
que se autorice el funcionamiento de las zonas francas en forma
muy restrictiva, argumentando que la proliferación de estos
recintos, que representan una excepción arancelaria, conspira con
el espíritu del mercado común.
76
En el mencionado Congreso la vigésima cuarta recomendación
referida a las áreas francas en el Mercosur rezaba: ¨que a nivel
comunitario, los Estados Partes del Tratado de Asunción
reglamenten con carácter restrictivo la posibilidad de crear áreas o
zonas francas de modo tal que no se afecte el ámbito de aplicación
ni la eficacia de la política comercial comunitaria¨. Dicha
recomendación fue aprobada por 33 votos a favor, 4 en contra y 5
abstenciones.
La proliferación de áreas aduaneras especiales dentro del marco
del Mercado Común provocará, sin duda alguna, una absoluta
distorsión de la aplicación de las normas comunitarias.
77
CONCLUSIONES
A lo largo de todo el análisis realizado se han determinado las
premisas básicas referidas al instituto de las zonas francas y se
han puntualizado las variaciones existentes entre ellas, de acuerdo
con la forma y objetivos que se desee dar a cada proyecto.
También se ha demostrado, en este trabajo, que existen factores
condicionantes de esta herramienta económica denominada zona
franca.
El primer condicionante para la creación de una zona franca es una
ley marco de base clara, amplia y versátil. Lamentablemente, la ley
24.331 vigente en nuestro país parece carecer de estas
características.
La localización geográfica se visualiza como un elemento natural
determinante, junto con las posibilidades de comunicaciones ágiles
y eficientes y la disponibilidad de mano de obra calificada en el
área de influencia.
78
Las zonas francas son una respuesta al crecimiento, y por ello, es
preciso analizar distintas estrategias, el tipo de inserción
internacional deseable y las actividades que se pretenden
desarrollar en ellas.
Cualquiera sea el objetivo perseguido al establecer una zona
franca, deben calcularse cuidadosamente los efectos en la
economía tanto directos (relocalización espacial de actividades)
como indirectos (nuevas actividades relacionadas con la instalación
de zonas francas). Asimismo, deben ponderarse los efectos
sociales, estratégicos y políticos, entre los más importantes.
El establecimiento de una zona franca, como ente dinamizador,
debe formar parte de un programa global de la economía de un
país, en forma concurrente con las demás variables económicas. Si
no es, así seguramente se producirán desestabilizaciones
pronunciadas en la Nación o en la Región, entendiendo esta última,
en el caso de Argentina, como la delimitada por el acuerdo del
Mercosur.
Los proyectos que efectivamente podrán ejecutarse serán,
fundamentalmente, los que contemplen en forma realista las
limitaciones existentes en materia de disponibilidad de recursos y
de capacidad efectiva de realización.
El impacto de las zonas francas establecidas en distintos países ha
sido económicamente relativo. No se han cumplido todas las
expectativas en los estados donde se han instrumentado, pero, sin
79
embargo, han contribuido al proceso de globalización de los
mercados y, en algunos casos, han llevado a estabilizarlos.
Sólo han tenido éxito las que mantuvieron los beneficios otorgados,
aprovechando ventajas comparativas y reduciendo al mínimo los
poderes discrecionales que pudieren alterar la seguridad jurídica.
Así, han logrado captar mercados y capitales.
Un legislador norteamericano, durante la discusión de la ley de
1934 en su país, decía que ¨una zona franca es un espacio cerrado
y neutro, donde un comerciante puede bajar su mercadería,
descansar, respirar y decidir con tranquilidad que haría al día
siguiente¨.
Concluyo, después de indagar su problemática, que una zona
franca no es sólo eso, es mucho más.
Mi observación crítica sustentada en la historia, las realidades y las
normas, quiere ser un aporte para que este mecanismo sea
utilizado con racionalidad a lo largo y lo ancho de nuestro querido
país.
80
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