Caminos Para La Educacion - Desconocido

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DIRECTORA DE LA COLECCIN:Silvina Gvirtz

DISEO DE TAPA:El ojo del huracn

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GRANICA

BUENOS AIRES - BARCELONA - MXICO - SANTIAGO - MONTEVIDEO

2013 by Axel Rivas, Florencia Mezzadra y Cecilia Velada

2013 by Ediciones Granica S.A.

ARGENTINAEdiciones Granica S.A.Lavalle 1634 3 G / C1048AAN Buenos Aires, ArgentinaTel.: +54 (11) 4374-1456 Fax: +54 (11) [email protected]@granicaeditor.com

MXICOEdiciones Granica Mxico S.A. de C.V.Valle de Bravo N 21 El Mirador Naucalpan Edo. de Mx.(53050) Estado de Mxico - MxicoTel.: +52 (55) 5360-1010 Fax: +52 (55) [email protected]

URUGUAYEdiciones Granica S.A.Scoseria 2639 Bis11300 Montevideo, UruguayTel: +59 (82) 712 4857 / +59 (82) 712 [email protected]

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Reservados todos los derechos, incluso el de reproduccinen todo o en parte, en cualquier forma

es una marca registrada

ISBN 978-950-641-782-6

Hecho el depsito que marca la ley 11.723

Impreso en Argentina. Printed in Argentina

Rivas, AxelCaminos para la educacin: bases, esencias e ideas de poltica educativa / Axel Rivas; Florencia Mezzadra; Cecilia Veleda. - 1a ed. - Buenos Aires: Granica, 2013.272 p.; 22x15 cm.

ISBN 978-950-641-782-6

1. Politicas Educativas. I.Mezzadra, Florencia II.Vele-da, Cecilia III.TtuloCDD 370.1

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8CAMINOS PARA LA EDUCACIN

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Este libro es el fruto de siete aos de trabajo, desde que comen-zamos el Proyecto Nexos de Poltica Educativa en cippec. Fueron varios ms (12 en total) desde que iniciamos nuestro trabajo como equipo del Programa de Educacin, desde donde alimen-tamos una discusin propositiva y dialgica.

El Proyecto Nexos fue posible gracias a mucha gente y mu-chas instituciones. En su primera etapa (2006 a 2009) fue princi-palmente fi nanciado por la Fundacin Navarro Viola, el Banco Galicia, la Fundacin Mapfre y Telecom Argentina. Tambin cont con aportes de Zurich Seguros e Intel Argentina. Gracias a ellos pudimos desarrollar uno de los mayores bancos de expe-riencias y opciones de poltica educativa del mundo.

En esa etapa se crearon varios cuadernillos que fueron envia-dos a todos los ministerios de Educacin provinciales.1 Con la llega-da de las nuevas gestiones a fi nes de 2007 comenz una etapa muy intensa de talleres de planeamiento educativo, que fueron desarro-llados en 15 provincias: Santa Cruz, Ro Negro, La Pampa, Chubut, provincia de Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe, Mendoza, La Rioja, Misiones, Corrientes, Catamarca, Tucumn, Jujuy y Chaco.

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CAMINOS PARA LA EDUCACIN

Agradecemos a todas las autoridades y agentes tcnicos de la educacin que nos abrieron las puertas y participaron de di-versas formas en los talleres. Sera imposible nombrarlos a todos y resaltar a algunos sera injusto con los dems. Sus lecciones fueron invalorables para mejorar y adecuar el proyecto a sus con-textos y necesidades.

La segunda etapa del Proyecto Nexos (2009-2010) fue posi-ble gracias al fi nanciamiento de la Fundacin Tinker, luego de haber ganado el concurso de su convocatoria anual de proyec-tos. All pudimos plasmar todo lo desarrollado en una platafor-ma virtual para los agentes pblicos de la educacin y crear un blog de poltica educativa, que sigue plenamente activo en el presente.2

Luego comenz la etapa de produccin del presente libro. Queramos aprovechar el inmenso caudal de conocimientos y lecciones aprendidas. En esta etapa fi nal contamos con el apo-yo de nuevas empresas que se sumaron a la iniciativa original: Banco Ita, Exo, la Asociacin Empresaria Argentina (aea), Natura e Intel, nuevamente. Gracias a su apuesta y confi anza pudimos cerrar (siempre parcialmente) el largo ciclo de anlisis de polticas educativas y modelos de gobierno de la educacin.

Este libro fue posible no solo gracias a los apoyos fi nancie-ros mencionados. Los dos consorcios de empresas nos aportaron ideas y participaron de encuentros para tomar decisiones estra-tgicas sobre el rumbo del proyecto, que fueron de gran utilidad para dar los pasos correctos. Tanto los contenidos, visin y opcio-nes de poltica de este libro, como los errores en el camino son, claro est, de nuestra exclusiva responsabilidad.

La primera parte de este libro y las conclusiones fueron es-critas por Axel Rivas, director del Programa de Educacin entre 2002 y 2012. El Captulo 4 fue escrito por Cecilia Veleda y el5

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por Florencia Mezzadra, actuales codirectoras del Programa. Los Captulos 6 y 7 fueron escritos por Axel Rivas, retomando al-gunos fragmentos de Batiuk (2008) y Mezzadra y Bilbao (2011).

Pero el recorrido siempre es mucho ms amplio que los au-tores. Todo el equipo del Programa de Educacin particip de distintas formas de este largo proyecto y queremos agradecer especialmente a Beln Snchez, incansable en el apoyo a este li-bro, Verona Batiuk, Magal Coppo, Pablo Bezem, Alejandro Vera y Roco Bilbao. Tambin a Mariano Palamidessi, quien particip en la etapa inicial y elabor uno de los documentos.

Un agradecimiento que no podemos olvidar est centrado en todas las personas de cippec que hicieron posible la bsqueda de fi nanciamiento, una tarea esencial para llegar a buen puer-to con este libro. Nicols Ducot e Ins Castro Almeyra fueron claves en la primera etapa. Luego, en la segunda etapa, agra-decemos a Fernando Straface, Mercedes Mndez Ribas, Marina Menndez, Agustina Lattanzi y al equipo de comunicacin, es-pecialmente Liora Gomel, que corrigi el texto original.

Los esfuerzos colectivos y de largo aliento son los ms difci-les, y nos enorgullece haber logrado plasmar tanto trabajo en un libro. Es una forma de concretar una etapa y esperar que riegue nuevos frutos en el camino de la justicia educativa.

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El trabajo de la poltica educativa es arduo. No da resultados rpi-dos ni fciles de comprobar. Requiere alinear grandes esfuerzos e involucrar a numerosas personas. Toma tiempo, negociaciones, estrategias, equilibrios y saberes. Hacer poltica educativa requie-re aprender de las experiencias y de las teoras, de la historia y de la comparacin. Este libro busca potenciar todos esos saberes.

En educacin, hay pocos antecedentes de libros escritos para los tomadores de decisiones. Es un campo lleno de infl uencias internacionales y con poca sistematizacin local. Es sorprenden-te lo poco que sabemos de lo que hicieron las provincias y los pases de la regin en los aos recientes. Hay tanto por aprender de nuestros vecinos, y poco fue reunido en un mismo lugar para facilitar la mirada integral de la poltica educativa.

Este libro es el resultado de muchos aos de investigacin y diversos viajes a las provincias argentinas y a otros pases. De alguna manera, comenz cuando hicimos un amplio trabajo de investigacin comparada de las 24 jurisdicciones entre 1991 y 2002 (Rivas, 2004). Sigui con incontables proyectos y encuen-tros, con nuevos diagnsticos y propuestas (vanse Rivas, Vera y Bezem, 2010; Veleda, Rivas y Mezzadra, 2011; Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012). Este es nuestro mayor resumen de lo que apren-dimos en ms de una dcada como equipo del Programa de Educacin de cippec.

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La perspectiva que expresa este libro es la del dilogo pro-positivo basado en la investigacin comparada. El camino de la mejora educativa es el del encuentro de saberes. El encuentro entre especialistas y tomadores de decisiones, entre tcnicos y polticos, entre docentes y funcionarios, entre la investigacin yla accin. Por eso, el proyecto que dio origen a este libro se lla-ma Nexos de Poltica Educativa.

Pero no basta con el dilogo. Es una condicin necesaria, pero insufi ciente. El dilogo debe ser riguroso, basado en la in-vestigacin comparada y en diversas fuentes: evaluaciones, es-tudios cualitativos, conversaciones con actores y estadsticas. El dilogo debe ser abierto y sincero. Hay que poder hablar con todos para no cerrarse a una postura nica ni repetitiva.

En cippec, esta prctica se convirti en regla. Hemos conversa-do con gobiernos de todo tipo, con especialistas, organismos inter-nacionales, medios de comunicacin, sindicatos, actores del sector privado, empresas y organizaciones sociales. Hemos aprendido de todos ellos y estamos convencidos de que hay un inmenso terreno en comn para articular polticas que mejoren la educacin.

Tambin hay diferencias profundas de enfoque y de intere-ses. No las esquivamos y las vern presentes de distintas formas en este libro. Defendemos una visin de la justicia educativa bien defi nida en sus postulados centrales, como ya sealamos en otras oportunidades (Rivas y otros, 2007; Veleda, Rivas y Mezzadra, 2011). En las conclusiones se retoma esa visin, como un posible mapa de criterios para orientar cursos de accin.

Fue dentro de ese radio de convicciones que seleccionamos las 89 opciones de poltica educativa que contiene este libro. No hemos incluido opciones que no consideremos valiosas y defen-dibles. Eso deja afuera muchas polticas con las cuales no coinci-dimos en trminos de principios o viabilidad.

Pero en las 89 opciones seleccionadas no hay un enfoque de recetas. No son propuestas para implementar a ciegas. Son propuestas para abrir la imaginacin de la poltica educativa,

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alimentar el debate y llenar de opciones la toma de decisiones a nivel provincial y nacional.

Queremos que este libro alimente discusiones renovadas de planeamiento educativo. Son tantas las opciones, que inevita-blemente llaman a los criterios para analizarlas. Qu debemos hacer? En cada contexto, segn su historia, sus legados pedag-gicos, desafos, recursos, capacidades instaladas y convicciones variarn las respuestas.

No decimos qu hay que hacer, solo buscamos caminos diver-sos para enriquecer el debate propositivo de poltica educativa. Esta es una forma concreta de recuperar el rol del Estado en la educacin. Con herramientas, opciones y ejemplos que alimen-ten la mejora y el cambio. Con la conviccin de que el Estado puede ampliar masiva e integralmente el derecho a la educacin a travs de muchas de estas sugerencias de poltica.

El libro est dividido en dos partes. En la primera nos ocu-pamos de las formas de la poltica educativa. All se expresan muchos aprendizajes tericos y prcticos sobre el gobierno de la educacin, especialmente aplicables a las provincias argentinas, pero que seguro pueden ser de utilidad para otros pases.

El primer captulo discurre sobre el poder de la poltica educativa, sobre sus capacidades de impacto en las prcticas. El segundo es una recopilacin de las lecciones aprendidas delos mejores ejemplos de gobierno democrtico y profesional de laeducacin. El tercero es una gua para clasifi car las polticas educativas y hacer ms consciente el ejercicio de planeamiento estratgico de la educacin.

En la segunda parte abordamos el contenido. All se relatan 89 opciones de polticas educativas dividas en cuatro captulos: las polticas de inclusin y justicia distributiva; las polticas do-centes; las polticas pedaggicas y curriculares, y las polticas con uso intensivo de nuevas tecnologas.

Las opciones son relatadas brevemente. Muchas de ellas tie-nen referencias de casos similares efectivamente implementados,

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otras estn inspiradas en nuestra propia visin y en experiencias de escuelas o de investigaciones que nos resultaron clarifi cadoras.

Pocas fueron evaluadas por su impacto, lo cual deja grandes signos de interrogacin sobre sus posibles efectos. Pero el impac-to de las polticas no solo depende de evaluaciones previas sino, especialmente, de la calidad de la implementacin. Por eso, la primera y la segunda parte del libro son complementarias: solo con capacidades potentes de planeamiento educativo podrn aplicarse algunas de las opciones presentadas.

El subttulo del libro refi ere a la forma de clasifi car las op-ciones de poltica: bases, esencias e ideas. Las bases aluden a las opciones de poltica que deben ser aplicadas por la naturaleza del sistema, son de alguna manera inevitables y proponen, en todo caso, mejoras o replanteos de las polticas habituales en marcha. Las esencias son los grandes desafos de la poltica edu-cativa, los ms sustanciosos, los que ms cambios podrn traer, pero tambin los ms complejos o costosos de aplicar. Las ideas son opciones ms abiertas, variadas y muchas veces viables sin grandes costos o estructuras.

Muchas dimensiones quedaron afuera de nuestro anlisis. El terreno de la educacin es inmenso e inabarcable. Lamentamos no haber tenido tiempo, experiencia o capacidad para abordar temas tan importantes como el nivel inicial, la educacin espe-cial, rural, tcnica, de adultos, universitarias o para profundizar en los ejes curriculares de matemticas y ciencias sociales. Entre muchos otros dfi cits, quizs podamos abordar estas vacancias en futuros trabajos.

La seleccin de las dimensiones incluidas es extensa y varia-da. Ojal sea tambin nutritiva y permita abrir el planeamien-to educativo a nuevos desafos. Es posible mejorar y cambiar la educacin. Se requiere un Estado activo, capaz de mirar a largo plazo y operar con criterios de justicia educativa. Con ese objeti-vo, esperamos que estos saberes y lecciones sean caminos para la educacin del futuro.

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CAPTULO 1

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&yPRVHYLQFXODODSROtWLFDHGXFDWLYDFRQODVSUiFWLFDVSHGDJyJLFDV"Una serie de preguntas constituye el constante punto de partida y retorno de este libro: cul es el poder de la poltica educati-va? Cmo llega a las prcticas pedaggicas? Cmo se traducen sus propsitos en los aprendizajes de los alumnos? Hasta dnde pueden llegar sus infl uencias? Cules son sus condicionantes, sus limitaciones? La respuesta siempre parcial a estas pre-guntas persigue un objetivo, que recorre este captulo: defi nir el margen de accin de la poltica educativa, sus horizontes de impacto y su potencial, que el resto del libro intentar expandir y aprovechar.

Estas preguntas fueron abordadas de numerosas formas en el campo internacional de la poltica educativa. Varios autores resaltaron la capacidad limitada de impacto de la poltica educa-tiva en las prcticas pedaggicas.

La corriente de la teora organizacional remarc las resisten-cias de la gramtica escolar, un conjunto opaco de disposicio-nes culturales con larga historia y anclado en prcticas religiosas que impide la penetracin de las polticas y reformas encabeza-das por los gobiernos de turno. Fullan (1991) seal que lo que


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piensan los docentes domina las prcticas de enseanza y que las reformas fracasan sistemticamente al intentar atajos que esqui-van la subjetividad docente, al desconocer la cultura institucio-nal impermeable de las escuelas.

Diversos autores aportaron evidencias a esta perspectiva cen-trada en las barreras internas que el mundo escolar construye ante la infl uencia de la poltica educativa (Hargreaves, 1994; Sarason, 1982; Tyack y Cuban, 1995; Viao, 2002). Otros autores sealaron la crisis de legitimidad del Estado en los ltimos 30 aos para explicar el fracaso de las reformas, en lugar de cen-trarse en los factores internos de la escuela (Weiler, 1994).

En cambio, desde la perspectiva de la economa poltica de las reformas se asumi que el fracaso provena de las resistencias de los sindicatos docentes y que, en casos excepcionales, podan ser eludidas con capacidades estratgicas de gobierno (Corrales, 1999; Grindle, 2004; Kaufman y Nelson, 2004).

Tan difcil es el arte de la poltica educativa?Quizs sea necesario comprender los rasgos especfi cos del

sector educativo para abordar esta pregunta. Si bien cada mbi-to de servicios pblicos regulado y administrado por el Estado comparte aspectos comunes, es clave defi nir las dinmicas espe-cfi cas que el mbito educativo le imprime a la poltica pblica. Estos rasgos dan alguna idea de la complejidad que enfrentan los agentes pblicos de la educacin para tener impacto en los aprendizajes de los alumnos, objetivo fi nal de su labor.

El sistema educativo es masivo y creciente (tanto por el aumento de la poblacin como por la demanda constante de mayores niveles de escolarizacin), es homogneo y se reparte como casi ningn otro servicio para cubrir la totalidad de los territorios en representacin del Estado.

Su funcin, vinculada con la construccin y reproduc-cin de saberes, competencias y valores, lo diferencia de

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cualquier otra rea de intervencin del Estado. La salud, la justicia, la seguridad y la propia administracin pbli-ca son reas mucho menos ambiciosas en sus fi nes. El sis-tema educativo se caracteriza por formar sujetos sociales y adherirlos a una serie de creencias y disposiciones; en defi nitiva, interviene en profundidad sobre cada uno de ellos.1

Para cumplir estos fi nes, la educacin est institucionali-zada, su carcter endogmico encierra una relacin densa con los conocimientos y los comportamientos, su herencia lo defi ne como un espacio sagrado, con un halo de virtud que parece indcil para las coyunturas polticas e incom-prensible en algunos casos para la mirada externa.

Pese a su lgica endogmica, la educacin es una mate-ria opinable, dado que casi todos pasaron por el sistema educativo y tienen un nivel de familiaridad y cotidiani-dad con su funcionamiento. Esto reduce su aislamiento a discusiones y propuestas de cambio que provienen de actores no especializados, y favorece cierta improvisacin en los debates educativos (a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, con la salud).

La relacin entre el Estado y los aprendizajes de los alum-nos se basa en actividades extraordinariamente media-das por los docentes, lo cual obliga a operar en tiempos largos y polticas profundas que afecten las creencias y los paradigmas de trabajo de los miles de docentes a cargo de las aulas.

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Su carcter institucional es simultneo, graduado y ccli-co, una temporalidad que esquiva los tiempos polticos y se repite a s misma sobre la base del calendario escolar. A su vez, su masividad hace que cualquier situacin que modifi que su rutina tenga un impacto simultneo sobre millones de hogares, alterando sus rutinas. Esta misma lgica institucionalizada hace a la educacin muy imper-meable al cambio y la innovacin.

Este es el territorio de la poltica educativa. La capacidad de infl uencia sobre lo que ocurre en las aulas es limitada. Pero no es nula ni inerte. Depende de la construccin de fuerzas de des-pliegue de la poltica pblica, de puentes con el sistema, de escucharlas voces y la cultura de las escuelas.

Para defi nir mejor esos mrgenes de accin, es necesario identifi car las dimensiones que intervienen en las prcticas pe-daggicas y en los aprendizajes de los alumnos. A continuacin, presentamos un esquema que sintetiza las cuatro grandes di-mensiones de infl uencia. En algunos casos, esas infl uencias se vinculan ms estrechamente con el sistema educativo como es-tructura organizacional formal e institucionalizada, y en otros, su contacto es ms directo con los docentes o con los alumnos.

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a) La identidad histrica pedaggico-institucional del sis tema educativo. Segn la perspectiva terica del com pa rati-vista Cummings (2003), existen modelos pe da g gico-ins titucionales muy diferentes de organizacin del siste-ma educativo. Estos modelos tienen una larga historia en cada pas y se afi rman sobre el concepto de identidad del sujeto que buscan formar. Sobre esa premisa, cada mo-

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delo tiene tipos de escuelas, estructuras de niveles y de clasifi cacin de los alumnos, teoras y dispositivos peda-ggicos primordiales, y modalidades especfi cas de go-bierno de la educacin.

La historia institucional del sistema educativo argentino est basada en un modelo dual, con una educacin pri-maria y secundaria muy distintas. La primaria, con fuerte impulso estatal, homognea e inscripta en el modelo de la pedagoga normalista. La secundaria, elitista, enciclo-pdica y diseada para formar en el pasaje a los estudios superiores. La herencia de estos rasgos estructurales es un primer factor que infl uye sobre las prcticas de en-seanza, con una fuerte capacidad de reproduccin en el tiempo, a travs de costumbres pedaggicas, rituales y dispositivos especfi cos.

b) El campo pedaggico de especialistas y del sector pri-vado. Una segunda esfera de infl uencias es la del cam-po pedaggico, conformado por especialistas del mbito universitario, editoriales y agentes del sector privado que producen conocimientos pedaggicos sin estar basados en el mbito estatal. Incluso en esta esfera pueden inter-venir una serie variada de dispositivos de infl uencias: la capacitacin docente no estatal, revistas pedaggicas, li-bros de texto y nuevos recursos basados en dispositivos tecnolgicos.

En la teora de Basil Bernstein (1994, 1998), el campo pe-daggico compite con el campo estatal en la batalla por traducir conocimientos sociales en el discurso pedaggico. Sin embargo, la distincin no es absoluta. El campo estatal y el campo pedaggico pueden compartir actores e incluso fusionarse en momentos especfi cos (por ejemplo, en una reforma curricular), pero tienen lgicas distintas y llegan a las prcticas pedaggicas por vas paralelas.


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c) El contexto social y cultural. La dimensin social y cul-tural constituye el otro vrtice de infl uencias sobre las prcticas pedaggicas y los aprendizajes de los alum-nos. Una inmensa y variada bibliografa ha sealado el impacto de las condiciones socioeconmicas de los alumnos en sus trayectorias escolares, especialmen-te desde la tradicin de la sociologa de la educacin. Los estudios de factores asociados a la calidad educati-va contribuyeron a especifi car cmo los contextos con-dicionan los aprendizajes (llece-unesco, 2008, 2010; ocde, 2011a, 2011b).

Pero la esfera social y cultural no solo afecta los apren-dizajes, sino tambin las prcticas pedaggicas, es de-cir, los estilos y creencias de enseanza de los docentes. Tanto las condiciones de vida de los alumnos como el impacto de los cambios en la cultura y las tecnologas de comunicacin que rodean las aulas son factores que inciden, quizs cada da ms, en las prcticas de ense-anza.

d) La dimensin de la poltica educativa. En relacin con estas grandes dimensiones de infl uencias pedaggicas, la poltica educativa opera como un cuarto espacio de poder. Su capacidad de infl uencia en las prcticas peda-ggicas est compartida por las otras dimensiones, que tienen una fuerte autonoma relativa y no pueden ser mo-difi cadas sino levemente desde el gobierno estatal de la educacin. As, se constata el poder limitado de la polti-ca educativa, que debe competir, aliarse, intentar regular o resistirse a las infl uencias que condicionan las prcticas de enseanza y aprendizaje.

Las limitaciones de la poltica educativa no terminan en este primer marco conceptual. El Estado no es un aparato unifi cado

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de gobierno. Dentro y fuera de l ejercen su infl uencia diversos actores en el mbito de la poltica educativa: los gobiernos de la Nacin y de cada provincia, los actores polticos involucrados, los sindicatos docentes, los actores del sector privado especial-mente la Iglesia catlica y los medios de comunicacin, entre otros.

En este contexto de limitaciones, la masifi cacin del sistema educativo produce un efecto agregado de declive de la capaci-dad de impacto de la poltica educativa. En la competencia en-tre extensin y profundidad, la poltica educativa de las ltimas dcadas se ocupa centralmente de ampliar su radio de alcance, y crea ms escuelas y cargos docentes. Las prcticas pedaggicas parecen una dimensin ms lejana e intratable, que queda en manos del destino interno del sistema educativo. Incluso, para algunos, este camino es inevitable y lleva a la autonoma escolar, por decisin u omisin.

Un ejemplo concreto lo representa la supervisin escolar. A principios del siglo xx (con un sistema que en 1900 abarcaba aunos 450.000 alumnos), un supervisor o inspector represen-taba la mirada del Estado central en todos los aspectos de la vida escolar, observaba incluso las clases y pedagogas de los do-centes. Hoy, un supervisor tiene tantas escuelas, obligaciones y urgencias a cargo (ese mismo sistema cubre a unos 11 millones de alumnos) que, en general, declin su observacin de las prc-ticas pedaggicas y curriculares.

Este libro se propone analizar la inevitabilidad de este proce-so. La poltica educativa debe reconocer su esfera de accin, que a veces es ms amplia de lo que se supone. Pero, sobre todo, debe proponerse nuevas formas de extender su radio de infl uencia, repensar las modalidades de intervencin, generar vnculos pe-daggicos institucionalizados, dinmicos y masivos con el cono-cimiento, los docentes y los alumnos. Para lograrlo, un camino ineludible es repensar la relacin del Estado con las prcticas pedaggicas.


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/DUHODFLyQHQWUHHO(VWDGR\ODHGXFDFLyQUn aspecto central de la defi nicin de la capacidad de accin de la poltica educativa es el rol del Estado. En este apartado se analizarn distintas formas de relacin entre el Estado y la edu-cacin. As se busca ilustrar los posibles efectos de las polticas educativas en las prcticas pedaggicas. Esto implica abordar una de las preguntas medulares de la poltica educativa: quin defi ne qu, cmo y a quines se ensea?

Tres clasifi caciones permitirn ubicar los debates de poltica educativa en torno del rol del Estado y refl exionar sobre esta pregunta. En primer lugar, la clasifi cacin de las esferas dego-bierno de la educacin, es decir: quin tiene las atribuciones de poder para tomar decisiones educativas y pedaggicas, y qu ideas de justicia conlleva cada modelo. En segundo lugar, la cla-sifi cacin de las modalidades dominantes de intervencin del Estado en materia educativa, lo que nos llevar a ciertos debates cruciales que estn teniendo lugar en el campo internacional de la poltica educativa. Por ltimo, se apelar al anlisis de los dispositivos de poltica educativa como una manera ms ase-quible de pensar el rol del Estado y constatar sus capacidades ms directas e institucionalizadas de infl uir en las prcticas de enseanza.

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Distintos autores propusieron clasifi caciones de los modelos de gobierno del sistema educativo segn el rol del Estado y favore-cieron la comparacin entre pases o casos. Dale (1997) analiza tres esferas de gobierno de la educacin el Estado, el mercado y la comunidad y propone una clasifi cacin basada en la distri-bucin de tres actividades centrales: el fi nanciamiento, la regula-cin y la provisin o gestin de la educacin. Brunner y Elacqua

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(2006) realizan una clasifi cacin ms simple, en un cuadro de doble entrada en el que dividen la gestin y el fi nanciamiento en lo pblico y lo privado, lo que da lugar a cuatro modelos posibles.

La clasifi cacin que se plantea aqu retoma la propuesta de-sarrollada por Adelantado, Noguera y Rambla (2001) para el terreno general de las polticas sociales, no solo para el sector educativo. Los autores buscan escapar de las clasifi caciones bi-narias simplifi cadas que oponen Estado y mercado. Para ello, proponen cuatro esferas que aqu se abordan en el terreno espe-cfi co del gobierno de la educacin.

a) Esfera estatal. Predomina el gobierno burocrtico y cen-tralizado de la autoridad pblica, que gestiona y controla qu y cmo se ensea sobre la base de patrones homo-gneos de organizacin del sistema educativo. El poder poltico cumple un rol preponderante, con agencias cen-trales de gobierno que permiten la distribucin igualita-ria y la capacidad redistributiva de los bienes educativos. Su lgica implica la estatalizacin de las relaciones socia-les y educativas.

b) Esfera mercantil. Prevalecen las relaciones de intercam-bio basadas en bienes con valor de mercado. La educacin se convierte en una mercanca: se pueden comprar y ven-der servicios educativos, con amplia libertad y de acuerdo con las capacidades y cualidades de poder decompra de la sociedad. Su lgica implica la mercantilizacin de las relaciones sociales y educativas.

c) Esfera familiar. Supone una informalizacin de la educa-cin que conduce a la heterogeneidad y diversidad social. Se basa en la participacin extendida de las familias en la educacin de sus hijos, con bajos niveles de actuacin de la esfera estatal. Implica la posibilidad de educar a los


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hijos en el hogar, y de crear y elegir escuelas por parte de las familias con infl uencia directa en las formas y conte-nidos de la enseanza. Su lgica implica que las familias se hagan cargo de las relaciones sociales y educativas.

d) Esfera comunitaria. Se defi ne a partir de grupos socia -lesorganizados que establecen asociaciones, fun da cio nes, cooperativas y movimientos sociales con responsabilidad directa sobre el sistema educativo. Conlleva la creacin de escuelas de gestin social o comunitaria, con mayores cuotas de descentralizacin del gobierno de la educacin estatal. Su lgica supone una mayor simetra y reciproci-dad en las relaciones sociales y educativas.

Esta clasifi cacin se aleja de las versiones totales del gobier-no de la educacin. No existen modelos puros de gobierno es-tatal, mercantil, informal o comunitario de la educacin. En todos los casos, es necesario observar las mezclas, las combina-ciones en materia de fi nanciamiento, regulacin y oferta edu-cativa.

Hay pases, como Holanda, donde predomina la educacin privada comunitario-religiosa fi nanciada por el Estado. En otros, como los pases ms pobres de Amrica Latina, la edu-cacin es cofi nanciada por el Estado y la comunidad. Tambin existen casos en los cuales los modelos se combinan, como enEs tados Unidos, donde no solo existe la educacin pblica y privada sino la educacin en el hogar, como prctica cada vez ms extendida.

El rol del Estado se defi ne por sus combinaciones. Cuntas horas pasan los nios de un pas aprendiendo en escuelas pbli-cas, privadas, en sus casas, en los medios y tecnologas digitales, en academias privadas? Qu aprenden all? Quin da forma a sus destinos, a sus posibilidades en la vida, a sus identidades? Estas son las preguntas bsicas de la poltica educativa.

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Si en el apartado anterior nos preguntamos por el quin, es hora de preguntarse por el cmo de la poltica educativa.

Cmo infl uye la accin del Estado en las prcticas de los actores? La bibliografa clsica de la ciencia poltica permite cla-sifi car distintas modalidades de aplicacin y cumplimiento2 de los mandatos estatales. Este punto de partida es central porque defi ne la esencia de las modalidades de intervencin de la po-ltica educativa como formas de afectar los comportamientos, saberes y sentidos de los actores.

Un texto clsico de Etzioni (1961) analiz las razones por las cuales los sujetos cumplen las reglas en cualquier organizacin y distingui tres motivaciones: a) remunerativas o econmicas, b) coercitivas o por poder fsico, y c) morales o culturales. Otros autores hicieron distinciones similares. Segn Boulding (1990), la trada est constituida por el intercambio, la amenaza y el amor.3 El intercambio es una modalidad productiva, la ame-naza es destructiva y el amor es integrador.

Se trata, en defi nitiva, de categoras centrales en las teoras sobre la aplicacin del poder, que permiten distinguir las races de distintas modalidades de intervencin de la poltica educati-va. Estas tres dimensiones estn plenamente presentes tanto en la relacin de los docentes con su trabajo como en el vnculo que el Estado establece con ellos y con las escuelas.

Una forma de especifi car estas categoras es a travs del an-lisis de las modalidades de intervencin de la poltica educativa

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en las prcticas de los actores del sistema educativo. Cmose acta sobre las escuelas y los docentes desde el Estado? Aqu sepresentan cinco modalidades. Es una tipologa que remite a los grandes anlisis de poltica educativa, a los debates sobre las formas de conduccin estatal de la educacin.

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1) Regulacin estatal. Los actores del sistema educativo organizan sus prcticas sobre la base de marcos legales claramente delimitados. Las normas inducen, defi nen y controlan en buena medida el comportamiento de los ac-tores. Contina el enfoque normalista, con fuerte peso en la tradicin educativa argentina (vanse De Miguel, 1999; Puiggrs, 2006). Por lo general, se orienta hacia un sistema homogneo, con caractersticas estandarizadas e intercambiables que se combinan con el mtodo simult-neo de enseanza. Predomina la idea de que un mismo modelo debe ser igual para todos.

Aqu se priorizan dispositivos de intervencin basados en la legislacin y en la supervisin como sistema de con-trol. Las escuelas se consideran una red intercambiable e indiferenciada, con baja identidad institucional, don-de triunfa una armona basada en el cumplimiento de la norma. La tradicin francesa, de fuerte centralismo y organizacin regulada de la enseanza comn, es una fuente histrica de esta modalidad de intervencin, an dominante en el contexto de la Argentina.

2) Intervencin estatal directa. El Estado central intervie-ne de forma directa en las prcticas pedaggicas. Se tra-ta de un modelo que se observa en pases o contextos

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de baja califi cacin docente o en gobiernos fuertemente centralizados que defi nen los contenidos y mtodos de enseanza de forma activa. Puede tener fi nes muy distin-tos. En pases donde las capacidades pedaggicas de los docentes son mnimas, la intervencin directa (con un currculum muy prescriptivo y libros de texto ofi ciales, por ejemplo) puede apuntar al fortalecimiento de apren-dizajes comunes bsicos de los alumnos. En otros pases de contextos autoritarios, el centralismo puede ser un sig-no de adoctrinamiento poltico.

Esta modalidad utiliza dispositivos como la asistencia tcnica directa, la supervisin, la produccin y distribu-cin de materiales estatales (como libros de texto, guas didcticas, etc.) y se estructura a partir de un currcu-lum detallado o prescriptivo. Requiere de ministerios de Educacin altamente capacitados y/o de docentes con fuertes falencias de formacin. En cualquier caso, la dis-tancia entre el Estado y los docentes es amplia.

3) Autonoma y evaluacin de resultados. En este caso, la normativa otorga amplias cuotas de libertad a las escue-las o a los docentes para defi nir sus proyectos pedaggi-cos, propiciando diversidad en el sistema. Se complementa con dispositivos de evaluacin de resultados y rendicin de cuentas. Supone un Estado estratgico o subsidiario que delega la gestin y controla los resultados.

Esta modalidad de intervencin puede tener dos objetivos: la promocin de la competencia (asemejndose a la cuar-ta modalidad) o la compensacin estatal en las situacio nes ms vulnerables. Incluso pueden coexistir ambos, como ocurre en el caso de Chile, que expresa en buena medida un ejemplo de esta modalidad de intervencin. Las evalua-ciones de la calidad, censales con resultados pblicos, cons-tituyen un dispositivo regulador central de este modelo.


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4) Incentivos y competencia. La tensin entre los actores y las escuelas es un es un mecanismo orientado a los re-sultados, para generar mayor compromiso con la tarea y dedicacin a ella, que se ve reforzada por esta modalidad. Se estructura sobre la base de una libertad controlada por incentivos.4 Es diferente del modelo anterior, que de-lega y controla los resultados. En cambio, aqu el Estado asume un rol activo al establecer caminos concretos que modelan la conducta de los actores. Por lo tanto, como en la primera modalidad, el Estado regula la actividad (los incentivos son regulaciones obligatorias), aunque no con sistemas de proteccin sino competitivos.5

La regulacin en esta modalidad se basa en premios y castigos que orientan la conducta de los actores, diferen-cindolos y clasifi cndolos. Apela a dispositivos merito-crticos clsicos, como los exmenes (tanto para alumnos como para docentes) y concursos, o a mecanismos propios de la teora de la eleccin racional, como el pago por re-sultados y el fi nanciamiento de las escuelas por demanda de las familias.

5) Formacin y autonoma. Se trata de una modalidad se-cuenciada que otorga autonoma a medida que genera capacidades autnomas. Incluye un nfasis en los dispo-sitivos de formacin y capacitacin de los actores do-centes, directivos, etc. que puede combinarse en una

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primera fase con regulacin o intervencin estatal direc-ta. La autonoma, por lo tanto, no es un fi n en s misma (como en la modalidad 3) sino un resultado posterior, condicionado por la generacin de capacidades para ejercerla.

Presupone un rol del Estado como garante ltimo de la armona del sistema: no favorece la autonoma sin condi-ciones de homogeneidad y capacidades para hacer uso de ella. Pero ese rol estatal no descansa en lasmodalidades de intervencin por regulacin, sino enla activacin de una conciencia crtica en los docentes, lapromocin de diversos caminos de innovacin y la generacin de redes para compartir esos caminos. Se basa en motivaciones internas de los actores, en formar sus capacidades para actuar, en lugar de apelar a incentivos externos, premios y castigos, pago por resultados o presiones excesivas.

En defi nitiva, las modalidades de intervencin dependen de las creencias sobre cmo se regula un sistema masivo de enseanza. Implcitamente conllevan distintas teoras del cambio educativo y concepciones ticas sobre el poder estatal y la accinde los sujetos. Retomando la trada de formas de cumpli miento delosmandatos estatales, existen modalidades ms centradas en la perspectiva del gobierno por autoridad, en el rendimiento y los resultados, y en la coproduccin de los procesos (Hill y Hupe, 2002:188).

En estas clasifi caciones, la forma en que el Estado estructura la relacin entre las escuelas y entre los docentes es un eje cru-cial. Las regulaciones y polticas pueden tender hacia la colabo-racin, estimular el trabajo cooperativo y la indiferenciacin de los resultados individuales, o hacia la competencia, mediante la clasifi cacin y diferenciacin de actores e instituciones, y presio-nar sobre la base de la emulacin y los incentivos.

Las modalidades de intervencin estn asociadas estrechamen-te con la identidad histrica de los sistemas educativos nacionales,


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una de las dimensiones de infl uencia pedaggica analizadas en el primer apartado. La poltica educativa est generalmente enraizada en modelos organizacionales muy estables, tanto en las esferas de gobierno como en las modalidades de intervencin. Cambiar esa relacin de fuerzas entre el Estado y la educacin signifi ca, en cualquier caso, una reforma educativa profunda.

Pero un pas (o una provincia) no est condenado a su mode-lo educativo. A veces, ms que esa posibilidad de cambio radical, es factible entrar al sistema y a las prcticas pedaggicas a travs de caminos regulares que el Estado recorre da a da. Los dis-positivos de poltica educativa son la mejor expresin de esos caminos. En el siguiente apartado se propone repensar las mo-dalidades de intervencin del Estado a partir de sus dispositivos.

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Las limitaciones de la poltica educativa para acceder al secre-to de las prcticas pedaggicas son una temtica recurrente entre los analistas y tomadores de decisiones. Esas limitaciones son reales, se basan en la historia de la endogamia de la cultura escolar y en el proceso de masifi cacin del sistema educativo, y se combinan con la cada de la capacidad de legitimidad e inter-vencin del Estado de Bienestar en los ltimos 40 aos. Pero esas limitaciones tambin son un nudo a desatar para hacer poltica educativa, para tener impacto.

Es necesario encontrar miradas distintas de las que acen-tuaron el anlisis sobre el fracaso constante de las reformas educativas.6 Enfoques que permitan repensar las visiones so-

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bre el Estado y su capacidad de relacin con el sistema edu-cativo. Enfoques que abran el Estado al conjunto cotidiano y variado de prcticas de gobierno que llegan y parten de las escuelas, para mostrar que es posible hacer poltica educativa al modifi car lasprcticas pedaggicas y los aprendizajes de los alumnos.

La postura que se asumir aqu busca escapar de la visin macro de la poltica educativa como grandes relatos. En cam-bio, se propone una mirada ms minuciosa de las conexiones profusas entre las polticas y las prcticas pedaggicas (Rivas, 2013). Esta posicin se basa en una teora del Estado como cam-po de fuerzas con diversas lgicas, intereses y tiempos y no como un aparato unifi cado de poder. El Estado es un organismo con poder pblico, pero sus intervenciones no parten de un mis-mo punto sino que se ramifi can en diversos actores y niveles de accin.

La poltica educativa no solo se funda en los grandes relatos, es decir, en las grandes acciones que defi nen las leyes, el presu-puesto y los ministros (o presidentes y gobernadores). La poltica educativa es un conjunto mucho ms amplio de acciones que tienen la capacidad de defi nir enfoques, contenidos, estilos de enseanza y concepciones, as como hacer cumplir mandatos es-pecfi cos, cotidianos e irregulares. Sus lmites son menos claros y explcitos de lo que a veces se supone.

Como seala Stephen Ball (2002), es necesario cambiar la mirada sobre el Estado, dejar el proyecto moderno de la simpli-cidad abstracta y abordar la complejidad localizada. Esto supone una mirada menos unifi cada, capaz de seguir el fl ujo de las in-fl uencias sueltas, aleatorias, negociadas. Detrs de esas acciones, que parecen a primera vista caticas o menores, hay un fl ujo de relaciones con las escuelas que puede ser aprovechado por el Estado para la mejora sistmica.

Una forma de potenciar esta perspectiva es analizar la capa-cidad de nutrir las prcticas pedaggicas a travs de los grandes


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canales de comunicacin entre el Estado y el sistema educativo: los dispositivos de poltica educativa.

Aqu se defi ne a los dispositivos como mecanismos recu-rrentes con una lgica propia de intervencin, que establecen distintos niveles de coercin sobre los actores e instituciones. Los dispositivos son aparatos de poder, con dinmicas que defi nen sus propias reglas de juego entre los actores y adquie-ren una independencia relativa entre s. Los dispositivos son mecanismos que conectan el Estado central con las prcti-cas pedaggicas, son sistemas masivos de comunicacin pe-daggica.

Refl exionar acerca de estos dispositivos permite repensar las modalidades de intervencin del Estado en la educacin e in-cluso el propio modelo de Estado implcito en cada accin de poltica educativa. La siguiente clasifi cacin se propone orde-nar los principales dispositivos de intervencin del Estado en la implementacin de polticas educativas en la Argentina. Como toda clasifi cacin, resulta en cierta forma arbitraria y puede ser adaptada de acuerdo con los contextos especfi cos: los dispositi-vos varan segn pases, pueden ser creados, modifi cados y hasta eliminados.

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1) El currculum. Abarca todas las intervenciones de pol-tica curricular obligatoria para las escuelas que funcio-nan como una extensin de la normativa educativa, ya que tienen un carcter prescriptivo. Este dispositivo es altamente condicionante de las prcticas pedaggicas y expresa profundas defi niciones polticas acerca de qu es legtimo ensear y aprender en cada contexto. Sigue siendo el principal dispositivo de la poltica educativa, el

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mayor regulador de la conciencia de los alumnos que tie-ne el Estado en todos los sistemas educativos modernos. Aun as, su capacidad de incidencia puede estar en decli-ve ante las numerosas transformaciones recientes, tanto en el contexto social y cultural como en las propias nor-mas curriculares.

2) Legislacin educativa. En una tradicin normalista, la legislacin sigue siendo un dispositivo central, pese a que ha perdido su fuerza histrica. Abarca tanto la legisla-cin macro las grandes normas estables que regulan el sistema educativo como la legislacin micro, constitui-da por normas de menor jerarqua y de carcter ms co-tidiano, como las circulares, disposicio nes o incluso las resoluciones ministeriales. La normativa educativa tiene variada capacidad de infl uencia pedaggica, puede regu-lar comportamientos, hacer sugerencias de lecturas, mo-delar concepciones pedaggicas, etc. Es un complemento directo del currculum, aunque mucho ms variado en sus mandatos y contenidos.

3) Formacin docente. Se trata del nico dispositivo de esta lista que acta fuera del tiempo presente estricto de la in-fl uencia sobre las prcticas pedaggicas. Pero su impacto sobre el futuro de las concepciones, creencias y herra-mientas pedaggicas de los docentes es fundamental. Se trata de un dispositivo que reposa en rasgos endogmicos de las instituciones formadoras e impone fuertes limita-ciones a las intervenciones de la poltica educativa.

4) Capacitacin docente. Es un dispositivo complementario a la formacin, pero con lgicas muy diferenciadas que favorecen una intervencin ms directa del Estado, ya sea a travs de la oferta directa, la regulacin o la acre-ditacin de los cursos. Este dispositivo al igual que el anterior supone una transferencia de conocimientos y


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experiencias que tienen el potencial de ampliar las capa-cidades de los actores y la autonoma pedaggica dentro del sistema educativo.

5) La supervisin escolar. Es un dispositivo centrado en el cuerpo de supervisores o inspectores. En la etapa fundacional del sistema educativo, fue el dispositivo cen-tral de la poltica educativa, a travs del cual se canali-zaba la capacitacin docente e, incluso, la elaboracin de los materiales para la enseanza. Durante el siglo xx atraves distintas etapas y se convirti en un rol de mayor contencin de urgencias y demandas, cada vez ms fuer-temente administrativo. Sin embargo, la principal trans-formacin en curso (al menos en el plano discursivo) de este dispositivo indica el pasaje de un modelo de supervi-sin basado en el control burocrtico y pedaggico a un rol de apoyo local y asesoramiento escolar.

6) Elaboracin, compra, distribucin y regulacin de ma-teriales y recursos educativos. Expresa el potencial de las intervenciones pedaggicas directas del Estado me-diante la creacin de materiales y recursos educativos, as como su compra a la oferta privada y su distribucin. Afecta especialmente al libro de texto, el material ms determinante de la traduccin curricular a las prcticas de enseanza. Puede, a su vez, abarcar diversos soportes: materiales audiovisuales, programas de radio, software educativo, pginas web, revistas, guas para docentes, equipamiento didctico o libros de texto. La cantidad y calidad de estas producciones es un parmetro de inter-vencin pedaggica del Estado.

7) Sistemas de evaluacin y promocin de los alumnos. Refi ere a la normativa y las polticas especfi cas que re-gulan las modalidades de evaluacin de los alumnos y los criterios de pasaje y acreditacin de los ciclos escolares.

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Se diferencia de la normativa analizada en el segundo dispositivo porque cobra una dinmica propia, variada entre las provincias y cambiante en el tiempo. Quizs sea uno de los terrenos de mayor intervencin y regulacin estatal de las prcticas pedaggicas, porque tiene un peso muy concreto y constatable en las escuelas.

Estos dispositivos dominantes fueron ms o menos estudia-dos por la investigacin educativa.7 Sus caractersticas y efectos cambiaron en el tiempo y pueden variar ampliamente segn las provincias. Otros dispositivos de la poltica educativa tienen una presencia menor o escasa en la Argentina, como la evaluacin docente, los concursos o los exmenes de acreditacin para los alumnos.8 Incluso, en los aos recientes puede ser que haya que comenzar a analizar la aparicin de las polticas de una compu-tadora por alumno como un poderoso nuevo dispositivo, que todava est en una etapa embrionaria.

Los dispositivos se vinculan estrechamente con las dimensio-nes que infl uyen en las prcticas pedaggicas, con las esferas de

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gobierno de la educacin y con las modalidades de intervencin de la poltica educativa. En la relacin entre estos ejes se puede vislumbrar el poder de la poltica educativa, y en la articulacin de los dispositivos est el secreto mejor guardado de su capaci-dad para infl uir en las prcticas pedaggicas y en los aprendiza-jes de los alumnos.

Incluso, en la concepcin del Estado como prcticas de go-bierno investidas de poder pblico, los dispositivos pueden ser mejores analistas del rol del Estado en la educacin que las esferas de gobierno caracterizadas en el apartado 2.1. Pueden tomarse cinco de ellos: el currculum, la formacin docente, la capacitacin, la supervisin y los materiales. En cada uno de ellos, es posible realizar el ejercicio prctico de analizar qu ac-tores o campos de infl uencia tienen mayor capacidad de regula-cin e intervencin

El siguiente cuadro puede ser completado en distintos con-textos educativos (comparacin de gestiones educativas, de provincias, de pases, etc.). All se indican cinco campos de in-fl uencia y de actores que pueden apropiarse de los dispositivos: el campo estatal, el campo del sector privado (editoriales, cultos religiosos, empresas, etc.), el campo pedaggico de especialistas (universidades, centros de formacin, organizaciones de la so-ciedad civil, etc.), el campo sindical docente y el campo profesio-nal de los propios docentes.

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Completar el cuadro para cada contexto especfi co puede resultar un ejercicio de autoevaluacin del poder de la poltica educativa que permita analizar los principales canales de llega-da a las prcticas pedaggicas y las esferas de infl uencia que re-gulan esas intervenciones. El ejercicio tambin permite evaluar el rol del Estado, para repensar las modalidades de intervencin en la prctica concreta y asumir desafos de poltica educativa que comiencen por vitalizar la articulacin de los dispositivos como arenas centrales de justicia y formacin de capacidades educativas.

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,QWURGXFFLyQSi el captulo anterior indag sobre el impacto de la poltica edu-cativa sus limitaciones, sus condicionantes, sus posibilidades, aqu se buscar potenciar su margen de accin. El camino a re-correr se interna en las estructuras y agencias estatales de go-bierno de la educacin, principales responsables de esta tarea. Para ello, se propone listar las condiciones que pueden ampliar el horizonte de infl uencias de la poltica educativa desde una perspectiva profesional y democrtica, centrada en el planea-miento como instrumento de justicia.

Este camino es una forma concreta de fortalecer el rol del Estado en la educacin. Si bien la poltica educativa no est de-terminada nicamente por el Estado ni el Estado es un actor unifi cado o unidimensional, su funcin como garante del dere-cho integral a la educacin es medular. Al potenciar un gobier-no de la educacin tico, estratgico, comprometido, coherente y criterioso se amplan las esferas de impacto de la poltica edu-cativa y su carcter distributivo.

Este captulo se divide en dos secciones que defi nen dos tipos de condiciones del gobierno de la educacin: las determi-nantes y las estratgicas. Las condiciones determinantes son las

CAPTULO 2

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bases mnimas para hacer poltica educativa. Las condiciones estratgicas, que ocupan la mayor parte del captulo, son aque-llas que pueden ser moldeadas para lograr refi nar y profun-dizar el accionar del gobierno de la educacin, sobre todo en el plano provincial. En la Argentina, los dispositivos de polti-ca educativa estn fundamentalmente localizados en la esfera provincial, por eso el desarrollo que se presenta a continuacin puede ser visto como forma de conducirlos y potenciarlos.

/DVFRQGLFLRQHVGHWHUPLQDQWHVTres condiciones se presentan como determinantes de las posibi-lidades de hacer poltica educativa. Si alguna de estas condiciones no est presente, la oportunidad de desplegar y potenciar las con-diciones estratgicas se resentir severamente. Incluso, intentar hacer poltica educativa a gran escala sin alguna de ellas puede condenar al fracaso las promesas de mejora de cada opcin espec-fi ca de poltica que presenta este libro. Por eso, el primer trabajo de un gobierno es habilitar y construir las condiciones determinantes que permiten pensar y actuar en el gobierno de la educacin.

1) Disponer de un piso de recursos para la garanta de dere-chos. El contexto econmico y fi scal del Estado defi ne los pisos y techos de la poltica educativa. Las desigualdades fi scales en el federalismo argentino constituyen un factor central de esta condicin, ya que existen provincias con amplios recursos propios, mientras que muchas otras de-penden excesivamente de los ciclos econmicos y de los re-cursos nacionales (vanse Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012, y Rivas, 2009). La autonoma presupuestaria de una provincia es una dimensin determinante de su autonoma poltica.

Sin una cantidad de recursos que exceda el piso necesa-rio para sostener el sistema educativo, no solo resultan

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inviables la inmensa mayora de las opciones de poltica de la segunda parte de este libro, sino que se ver limita-da de forma severa la posibilidad de avanzar en las condi-ciones estratgicas del gobierno de la educacin.

2) Gobernabilidad del sistema educativo y de la poltica educativa. Las condiciones de gobernabilidad remiten a los marcos de acuerdo bsicos entre los responsables de la conduccin poltica del Estado y los actores que participan de las relaciones de fuerza de la poltica educativa. La dis-continuidad de los actores de gobierno (en algunas provin-cias, por ejemplo, con ms de 10 ministros de Educacin en 10 aos) y la polarizacin de batallas polticas entre go-biernos y sindicatos o entre partidos polticos son factores determinantes de la posibilidad de gobernar la educacin.

La ausencia de un clima mnimo de legitimidad y con-vivencia impide el accionar del Estado y lo debilita ante otras fuerzas que tienden hacia la anomia, el mercado privado o la disolucin misma de la poltica educativa. Lograr condiciones institucionales para la gobernabili-dad es una esfera que anticipa el resultado global de la conduccin educativa en manos del Estado.

3) Calidad democrtica e independencia de poderes. Esta condicin puede ser vista por algunos como no necesa-riamente determinante, sino solo deseable. Muchos go-biernos autoritarios desarrollaron polticas educativas, incluso en pases donde se lograron altos resultados en las evaluaciones internacionales de la calidad educativa (por ejemplo, Singapur). Sin embargo, una visin democrtica de la poltica educativa impone condiciones ticas impres-cindibles para enmarcar el gobierno de la educacin.

Entre ellas, se destacan la importancia de la independen-cia de los poderes pblicos, la vigencia de las garantas legales, la transparencia, el recambio democrtico de


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gestiones de gobierno y la independencia frente al poder econmico y a los medios de comunicacin, entre otras dimensiones relevantes. Muchas provincias tienen severas deudas en estas dimensiones. Esto no las inhabilita para hacer polticas educativas, pero s para lo que en defi niti-va incluye la poltica educativa: una apropiacin por parte de los actores del sistema educativo. Sin legitimidad de-mocrtica extendida, esa apropiacin estar limitada en la base tica de las polticas educativas (Goodson, 2003).

/DVFRQGLFLRQHVHVWUDWpJLFDVLas condiciones estratgicas son aquellas que estn en el radio de accin de la gestin pblica de la educacin de las provincias. Es decir que pueden ser afectadas, potenciadas, mejoradas. Con ese propsito, se elabor el listado de los rasgos centrales que caracterizan a un gobierno de la educacin democrtico y pro-fesional. Si se avanza en fortalecer estas caractersticas, las op-ciones de poltica de la segunda parte de este libro sern mucho ms viables y articuladas.

Las fuentes para defi nir estas caractersticas son variadas. Por un lado, se recurri a la bibliografa ms destacada dentro del campo de las polticas pblicas y, en particular, a la ms es-casa referencia de la poltica educativa. Por otra parte, se realiz una consulta a expertos en la gestin de polticas educativas a nivel nacional y provincial.1 Por ltimo, una fuente central se

/DFRQVXOWDDEDUFyGRVSURFHVRVPHWRGROyJLFRV3RUXQODGRHQWUH\VHUHDOL]yXQDFRQVXOWDHQSURIXQGLGDGFRQHQWUHYLVWDVDXQDGHFHQDGHHVSHFLDOLVWDVHQSROtWLFDHGXFDWLYDGHOD$UJHQWLQDHQHOPDUFRGHO3UR\HFWR1H[RVGH3ROtWLFD(GXFDWLYD3RURWUDSDUWHVHUHDOL]DURQQXPHURVDVHQWUHYLVWDVDIXQFLRQDULRVRH[IXQFLRQDULRV UHODFLRQDGDVHVSHFtFDPHQWHFRQ ODV FRQGLFLRQHVGHJRELHUQRGH ODHGXFDFLyQTXHHOORVKDEtDQH[SHULPHQWDGR\VXYDORUDFLyQVREUHODVPiVUHOHYDQWHV

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bas en la propia experiencia, en la investigacin y en el ase-soramiento a ministerios de Educacin provinciales, ampliada por los talleres desarrollados en quince provincias a partir del proyecto Nexos.2

El listado de condiciones estratgicas no es un recetario cerrado, sino un marco amplio de defi niciones, que requiere adaptaciones segn los contextos. Se trata de un conjunto de caractersticas que permiten repensar y evaluar el gobierno dela educacin en cada provincia o pas.

1) Diagnstico y dilogo con las realidades educativas. El eje principal que defi ne la trayectoria del gobierno de la educacin es su capacidad de diagnosticar las realidades educativas. Al menos tres dimensiones alimentan ese diagnstico, con sus correlatos metodolgicos: La recoleccin, sistematizacin y uso de la informa-

cin estadstica referida a las distintas variables edu-cativas en todas las reas de la gestin educativa. El uso activo de la informacin puede ser potenciado a travs de un dispositivo de visualizacin y anlisis de las estadsticas y de seguimiento de indicadores en los distintos niveles de gobierno (Opcin 87).

La sistematizacin de las investigaciones sobre las problemticas educativas actuales y la consulta direc-ta a los especialistas. Si bien la gestin quita tiempo al seguimiento de la investigacin educativa, es clave desarrollar un trabajo de resumen con los ejes clave y

/RV WDOOHUHV IXHURQ MRUQDGDV GH SODQHDPLHQWR HGXFDWLYR GH XQR R GRVGtDVGHGXUDFLyQFRQORVIXQFLRQDULRV\HTXLSRVWpFQLFRVGHORVPLQLVWHULRVGH(GXFDFLyQ(QWUH\VHWUDEDMyHQODVVLJXLHQWHVMXULVGLFFLRQHV6DQWD&UX]5tR1HJUR/D3DPSD&KXEXWSURYLQFLDGH%XHQRV$LUHV&yUGRED6DQWD)H0HQGR]D/D5LRMD0LVLRQHV&RUULHQWHV&DWDPDUFD7XFXPiQ-XMX\\&KDFR


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generar investigacin desde la gestin educativa para la toma de decisiones.

Una mirada ms ntima y directa de las realidades educativas, a travs de visitas y contactos con los ac-tores cotidianos del sistema. Este tipo de contacto funciona como un termmetro de lo que el sistema (fundamentalmente los docentes, pero tambin pa-dres y alumnos) piensa, siente y percibe; dimensiones centrales a considerar para lograr la implementacin adecuada de cualquier poltica educativa.

Dos problemas se derivan de la falta de diagnsticos y con-tactos directos con el sistema. Primero: el reemplazo de la rigurosidad de la investigacin por una serie de intuicio-nes polticas o lecturas sesgadas de los datos. Esto deriva en polticas y acciones erradas, que muchas veces termi-nan siendo soluciones en busca de problemas. Segundo: un efecto de deslocalizacin, una prdida de sensibilidad directa con las escuelas, que hace fallar las polticas tanto en la forma de ser comunicadas como en su aplicacin.

2) Tener una teora de la mejora educativa. Un principio fundamental para gobernar la educacin es tener una con-cepcin clara de qu se busca lograr, no solo en trminos de las metas educativas muchas de ellas compartidas con amplios consensos sino en cmo llegar a alcanzarlas. Los agentes pblicos que tienen la responsabilidad de condu-cir la educacin de un pas o provincia por un perodo de gobierno necesitan una teora de la mejora educativa.

Una teora no supone un desarrollo elaborado con estn-dares acadmicos, sino al menos una serie de supuestos que respondan a las preguntas fundamentales de la pol-tica educativa: cmo se potencian los aprendizajes desde la conduccin estatal? Qu tipo de cambios en el sistema educativo son necesarios? Cmo se avanza en cambios

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masivos de paradigmas, de concepciones, de prcticas de enseanza, de organizacin escolar, de justicia distri-butiva en el sistema educativo?

En la bibliografa de la implementacin de polticas pbli-cas, esta temtica fue abordada a partir de la dimensin de la tratabilidad del problema (Aguilar Villanueva, 2003:330). Los tomadores de decisiones, defi nen el al-cance de su capacidad de impacto? Mide una gestin sus fuerzas y establece prioridades sobre la base de una teo-ra de lo que debe y puede hacerse?

Un ejemplo concreto resalta la importancia crucial de esta dimensin: hasta qu punto la teora de la mejora educativa supone que es necesario realizar cambios pro-fundos en los sistemas de creencias de los actores educa-tivos?3 Y si as lo hiciese, cmo sera la propuesta para embarcarse en cambios culturales, que requieren de una fuerte legitimidad, continuidad en el tiempo y sofi stica-das tecnologas de intervencin de la poltica pblica? Se evitarn esas intervenciones profundas porque son demasiado complejas o inviables? En ese caso, qu tipo de mejora puede esperarse si no se opera sobre la hip-tesis de cambio? Se trata de una gestin resignada o de una gestin que busca crear las condiciones futuras de ese cambio cultural, aunque no logre afi anzarlas durante su plazo de gobierno?

Estas preguntas basadas en el diagnstico y en la teo-ra de la mejora educativa deberan defi nir el tipo de agenda de la poltica educativa y las modalidades de implementacin. Las tipologas del Captulo 3 plantean

(ODQiOLVLVGHODUHODFLyQHQWUHODHVWUXFWXUDGHFUHHQFLDV\ODFDSDFLGDGGHDFFLyQGHODSROtWLFDS~EOLFDGH6DEDWLHUGHVWDFDXQQ~FOHRSURIXQGRGHQRUPDV\FUHHQFLDVIXQGDPHQWDOHVODVFXDOHVUHTXLHUHQSROtWLFDVFDSDFHVGHVDWLVIDFHUYDORUHVFHQWUDOHVTXHUHHPSODFHQHVDVFUHHQFLDV3DUVRQV


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diversas opciones, entre las cuales se destaca la oposicin entre el enfoque sinptico o global y el incremental o gra-dual. Las teoras sobre la mejora y el cambio educativo sern centrales para defi nir el rumbo a seguir en esta y otras cuestiones.

3) Defi nir la estructura de gobierno de la educacin. El diagnstico y la teora de la mejora educativa tienen un correlato en la estructura de gobierno. Esto supone revi-sar y repensar al menos tres dimensiones esenciales para la organizacin interna del gobierno de la educacin en las provincias: el organigrama, las agencias de gobierno y los niveles intermedios.

Evaluar el organigrama de la administracin central de la educacin signifi ca analizar sus lgicas internas, su co-herencia, su adaptacin al diagnstico y al plan de go-bierno, adems de su carrera profesional. Su relacin con las modalidades de intervencin y los dispositivos de po-ltica educativa (vase Captulo 1) es directa. Por eso, el diseo de la estructura generalmente revisado en cada inicio de una gestin de gobierno resulta una tarea cla-ve que defi ne la disposicin hacia el sistema educativo.4

Las agencias de gobierno son una pieza vital en la historia de la gestin pblica de la educacin en las provincias (van-seAguerrondo, 1976; Rivas, 2004). Sus cambios y adaptacio-nes fueron variando en el tiempo y dejaron un mapa que recin en la dcada de 1990 termin de marcar la concen-tracin de poder en los ministerios de Educacin por sobre la fi gura de los consejos de Educacin. A esta defi nicin,

9pDVHXQDSURSXHVWDLQWHJUDOSDUDODRUJDQL]DFLyQGHORVPLQLVWHULRVGH(GXFDFLyQTXHSURSRQHSDVDUGHXQDHVWUXFWXUDMHUiUTXLFDDXQDPRGDOLGDGGHDFFLyQHQUHGHQ$JXHUURQGRXQRGHORVHVFDVRVWUDEDMRVGHLQYHVWLJDFLyQSURSRVLWLYDVREUHODWHPiWLFD

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que en algunas provincias qued a mitad de camino, se suma la posibilidad de crear o redefi nir otras agencias de gobierno de la educacin, una cuestin que puede resultar estratgica en el diseo de la poltica educativa.5

Los niveles intermedios de gobierno constituyen otra pie-za fundamental de la organizacin y despliegue territo-rial de la gestin educativa (Gvirtz, 2008). Qu rol deben tener los distritos, las regiones o las sedes de supervisin? Cmo potenciar la participacin local sin desgastar es-fuerzos en la multiplicacin de agencias estatales y sin ampliar las desigualdades territoriales? Estas preguntas estn en el centro de los debates contemporneos sobre descentralizacin educativa.

4) Elaborar un plan educativo de corto, mediano y largo plazo. Una dimensin crucial del gobierno de la educa-cin es la del planeamiento, como una continuidad del diagnstico y la teora de la mejora educativa. En tiempos en los que todo cambia cada vez ms aceleradamente, la mirada sobre el futuro resulta un imperativo para evitar caer en el presente continuo de la gestin. Crear o poten-ciar las reas de planeamiento educativo en cada ministe-rio es una de las tareas centrales en esta direccin.6

Adems de la especifi cidad de un rea de planeamiento, es importante fortalecer las capacidades de planeamien-to estratgico de toda la estructura de gobierno de la

/DFUHDFLyQGHDJHQFLDVGHHYDOXDFLyQGHODFDOLGDGDXWyQRPDVGHOSRGHUSROtWLFRHVXQDGHHVDVLQVWDQFLDVTXHHQRWURVSDtVHVFRPHQ]yDJHVWDUVHHQORVDxRVUHFLHQWHV$OJXQRVHMHPSORVVRQOD6XSHULQWHQGHQFLDGH(GXFDFLyQ(VFRODUGH&KLOHORV&RQVHMRVGH(GXFDFLyQFUHDGRVHQ8UXJXD\GHHGXFDFLyQSULPDULDVHFXQGDULDIRUPDFLyQHQHGXFDFLyQHGXFDFLyQQRIRUPDOHQWUHRWURV\HO,QVWLWXWR1DFLRQDOGH(VWXGRVH3HVTXLVDV(GXFDFLRQDLVFUHDGRHQ%UDVLO

9pDVHHOWUDEDMRFRPSDUDGRGH$JXHUURQGR$UDXMR\0HMHUVREUHODViUHDVGHSODQHDPLHQWRHGXFDWLYRGHODVMXULVGLFFLRQHVHQOD$UJHQWLQD


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educacin. Para ello, es recomendable tener como punto de partida un Plan Educativo y encuentros semestrales o anuales de planeamiento educativo, donde participen todos los agentes pblicos de la educacin.

En muchas provincias, este plan ni siquiera existe o es poco conocido dentro del ministerio de Educacin. Elaborar un plan educativo provincial de corto, mediano y largo plazo es una accin ineludible que toda gestin debera afrontar como una de sus mximas prioridades. Sin esta planifi cacin, las intervenciones de poltica edu-cativa corren el riesgo de ser parciales, aisladas e incluso contradictorias entre s.

Cada inicio de gestin de gobierno es una oportunidad excelente para revisar el planeamiento educativo y adap-tar o crear un Plan Educativo Provincial. A continua-cin se sealan algunos criterios para avanzar en esta direccin: Formulacin basada en consensos: no debe tratarse

de una visin personal de un ministro o de un equi-po cerrado, sino que debe captar amplios consensos, ms all de la impronta especfi ca de cada gestin de gobierno.

Partir de un diagnstico: identifi car problemticas estructurales, para no generar propuestas ajenas a las realidades profundas del sistema educativo. El plan debe ser capaz de identifi car los ejes clave de la educa-cin y priorizar defi niciones polticas en esos puntos.

Establecer metas: un plan sin metas es solo una ma-nifestacin de principios. Es importante aprovechar los sistemas de estadsticas disponibles para estable-cer metas concretas, pero tambin sealar las metas no contempladas por la informacin relevada, que deberan ser medidas a travs de evaluaciones cuali-tativas.

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Coherencia en las acciones: con una clara articula-cin interna, generar espacios de integracin entre las diversas acciones educativas y las de otros ministerios.

Planifi car el corto, mediano y largo plazo: un plan debe diferenciar el horizonte de corto plazo, que iden-tifi ca problemas inmediatos de gestin; el de media-no plazo, que implica defi niciones frente a problemas estructurales del sistema educativo a atacar en una gestin de gobierno, y el largo plazo, que incluye una coordinacin con el planeamiento estructural provin-cial del modelo de desarrollo social y econmico.

Equilibrio entre metas, expectativas y capacidades: hay que evitar tanto las expectativas exageradas con metas imposibles de cumplir como las expectativas tan bajas que no alcanzan a movilizar a los actores. Se requiere un equilibrio consciente de las metas, segn las capacidades disponibles, y que impulsen una me-jora constante y constatable.

Construccin de una narrativa: es esencial tener un claro relato educativo, capaz de inspirar y motivar a los actores hacia la mejora educativa. Si no logra una identifi cacin activa y masiva de parte de los docentes y otros actores sociales, el plan puede ser una formali-dad o un foco de confl icto, antes que una herramien-ta que apoye el trabajo cotidiano.

Atribuir responsabilidades especfi cas: adems de sus horizontes generales, un plan debe sealar las responsabilidades de cada uno de los actores. De lo contrario, las defi niciones quedarn en el aire, sin co-rrelato en las prcticas.

Establecer instancias concretas de evaluacin: ins-trumentar informes sobre el progreso con actores responsables de su elaboracin y un presupuesto asig-nado para que esa responsabilidad pueda cumplirse.


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5) Liderazgo poltico y educativo. El liderazgo es un com-ponente central del gobierno de la educacin. Un estu-dio sobre los 20 casos mundiales ms exitosos de reforma educativa indica que todos tenan entre sus rasgos la exis-tencia de un claro liderazgo poltico (Mourshed, Chijioke y Barber, 2012).

Es esencial que los ministros sean vistos como referentes tanto en el campo educativo como en el campo poltico, un perfi l difcil de encontrar.7 Esto tambin est rela-cionado con la dimensin de la autonoma poltica para gobernar la educacin.

La independencia poltica siempre ser relativa, dado que toda accin de gobierno requiere al mismo tiempo coordinacin con otras reas y ser parte de un programa global de gobierno. Sin embargo, de la comparacin de las gestiones educativas ms exitosas de las provincias ar-gentinas resulta que la autonoma de las decisiones edu-cativas frente a la agenda poltica de los gobernadores es una condicin importante.

En la prctica, este punto tiene una doble consecuencia. Por un lado, funciona como un eje determinante de la posibilidad de una planifi cacin educativa profesional, basada en el conocimiento de las necesidades del sector. Por otro, afi anza la posibilidad de concebir la educacin como una poltica de Estado, independiente de los intere-ses polticos de corto plazo. Pero la idea de liderazgo que aqu se promueve no es personalista, sino que el mayor desafo es construir un liderazgo distribuido.

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El liderazgo en la poltica educativa es encarnado, prin-cipalmente, a partir de la fi gura de los ministros de Educacin, pero tambin resulta vital que exista en cada rea de conduccin del sistema. Para ello, una dimensin central es la capacidad de seleccin y reclutamiento de especialistas para cada una de las reas polticas y tc-nicas de un ministerio de Educacin. Es clave conocer a muchos referentes, saber de su experiencia, de sus cua-lidades. Cuantos ms referentes educativos se conozcan, mejor ser el proceso de seleccin, que debe estar basado en una tica de trabajo profesional, meritocrtico, y en la construccin de un equipo slido e integrado, con una identidad poltico-pedaggica compartida.

6) Hacer uso activo del presupuesto educativo. Un aspecto vinculado con la importancia de ganar autonoma poltica por parte de las carteras educativas es el hecho de lograr recursos sufi cientes y sustentables para la educacin. A ve-ces, uno de los grandes logros de una conduccin educa-tiva es conseguir una asignacin presupuestaria adecuada para garantizar las polticas educativas planifi cadas. Sin recursos, las polticas son mera retrica o voluntarismo, como se ha destacado en las condiciones determinantes.

Ms all de las gestiones polticas necesarias para asegu-rar los recursos educativos, en la propia gestin educativa es clave contar con el presupuesto como una herramien-ta de planeamiento. El presupuesto educativo no es solo un marco general; debe ser tambin un instrumento que brinde solidez a las polticas y entidad a cada esfera de gobierno.

En la prctica, el presupuesto es un territorio ajeno y des-conocido para la mayora de los funcionarios educativos, quienes solicitan recursos sin tener una vara presupuesta-ria propia, previamente asignada. As, las decisiones pre-


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supuestarias se tornan aisladas, sueltas, intuitivas y sujetas a la buena voluntad de quienes tienen capacidad decisoria y a las limitaciones de la administracin fi nanciera.

Cada esfera de gobierno de la educacin debera tener un presupuesto asignado, con distintos grados de autono-ma para su uso, pero con plena conciencia de sus costos. Contar con un presupuesto es fundamental para asignar prioridades y obligarse al ejercicio del planeamiento es-tratgico, tanto en el plano integral de una gestin edu-cativa como en cada rea especfi ca.

A su vez, esta asignacin especfi ca de un presupuesto por rea y programa debera hacer del ejercicio de planea-miento anual de metas educativas una constante. Solo si se defi nen los costos de las polticas, pueden sopesarse las prioridades y asignarse recursos a aquellas acciones que se consideren fundamentales para cada contexto especfi co.

7) Efi ciencia con criterios de justicia distributiva. La con-signa de la efi ciencia en el uso y la asignacin de los re-cursos educativos est directamente ligada con el punto anterior. Una tarea cotidiana de los ministerios es orde-nar la gestin de los recursos, evitar que las decisiones aisladas o las presiones individuales desperdiguen los siempre limitados fondos educativos.

La transparencia presupuestaria, la modernizacin admi-nistrativa y los estudios permanentes de costos compara-tivos de las opciones de poltica constituyen herramientas vitales para el efi ciente uso de los recursos. Pero el cri-terio de la efi ciencia debe estar directamente vinculado con el destino de los recursos, no puede ser diseado o aplicado en abstracto. La poltica educativa distribuye re-cursos en pequea o gran escala constantemente. Sin un criterio claro de distribucin, la efi ciencia puede ser conse-guida al costo de no lograr mayores niveles de justicia.

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Como se desprende de las opciones de poltica 7 y 87, es posible transformar los sistemas de gestin para garan-tizar patrones ms estables, objetivos y transparentes de distribucin equitativa de los recursos. Una discusin sobre los criterios distributivos (vase el Captulo 3) re-sulta un imperativo de toda gestin de gobierno en con-textos de amplias desigualdades sociales y disparidades territoriales.

8) Carrera profesional y formacin permanente. Una de las grandes amenazas de todo proceso poltico es su continuidad y su consistencia profesional. Los dis-tintos tiempos de la administracin pblica constituyen una variable paradjica y contradictoria: mientras los que tienen mayor poder (ministros y funcionarios pol-ticos) duran poco, los que tienen menos capacidad de decisin son los que continan prolongadamente en la funcin pblica. Un buen gobierno de la educacin debera proponer mecanismos concretos para achicar esta brecha.

Generar capacidades profesionales de gestin en todas las reas resulta una forma de acrecentar el poder polti-co de los agentes tcnicos, con competencias especfi cas para la funcin pblica, una carrera profesional e instan-cias de formacin y acreditacin dentro de la gestin. Un aspecto central de este eje es la incorporacin creciente de criterios de seleccin de personal basados en carreras profesionales. Cuanto ms dependa cada cargo de la for-macin previa, evaluada a travs de concursos pblicos, mayor ser la independencia poltica del cuerpo profesio-nal de la administracin central.

El camino hacia la profesionalizacin conlleva invertir recursos en formar a los actuales y futuros agentes de la administracin central, ya que sus prcticas requieren


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saberes especfi cos.8 Un buen maestro o un buen gerente no equivalen a un buen planifi cador de la educacin. Es necesario fortalecer el rol de los agentes tcnicos y fun-cionarios con carreras de formacin y capacitacin per-manente.

9) Dinamismo, adaptabilidad y resolucin de confl ictos. El contrapunto necesario frente a la estabilidad recomen-dada es lograr una capacidad de adaptacin, fl exibilidad y dinamismo para enfrentar la incertidumbre de toda gestin pblica. Los funcionarios polticos estn ms acostumbrados a la imprevisibilidad de los hechos y a los constantes focos de confl icto inherentes a la responsa-bilidad pblica. Pero esa costumbre no necesariamente signifi ca que se logre un proceso de aprendizaje, capaz de lidiar con mejores herramientas y condiciones con los problemas que se presentan en cada rea de la gestin.

Un buen gobierno de la educacin aprende de la experien-cia y logra combinar la estabilidad de la planifi cacin con la respuesta inmediata y efi ciente frente a las urgencias. Para ello, es importante tener una estructura de gestin con cla-ras responsabilidades y dinmicas: canales de negociacin y dilogo permanente; agentes expertos en la resolucin de confl ictos; una burocracia dinmica que no trabe las respuestas frente a situaciones de emergencia, y un equipo ms afectado al planeamiento estratgico que no vea com-prometidas sus funciones ante cada problema particular.

Cuando una gestin advierte que la gran mayora de su tiempo se dedica a resolver confl ictos, debe replantearse su estructura de gobierno, no claudicar ante la aparien-

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cia de lo inevitable. Esto requiere poner ciertos parntesis frente a las demandas individuales, establecer priorida-des y presentar polticas especfi cas de reordenamiento interno.

10) Coordinacin interna y con otras agencias de gobierno. En muchas provincias no existen reuniones internas, los actores no saben cules son las prioridades y acciones de otras reas, y las escuelas no comprenden la coherencia de las distintas lneas de intervencin, entre otras din-micas que afectan la capacidad estatal de implementar polticas educativas.

Para revertir esta situacin es esencial disear espacios de dilogo e intercambio formales e institucionalizados. Cada rea debera estar al tanto de lo que hacen las dems me-diante puntos de interrelacin y enlace entre sus acciones. Para ello, es necesario institucionalizar mbitos de inter-cambio y herramientas novedosas de comunicacin.9

En la coordinacin vertical, resulta vital crear espacios concretos de integracin de las polticas educativas con los organismos intermedios de gobierno de la educacin (mbitos regionales, unidades locales, cuerpos de super-visin y otros agentes del Estado que median entre los ministerios y las escuelas). Por eso, deberan existir es-pacios institucionalizados de intercambio, a travs de un encuentro anual o bianual, talleres, capacitaciones y pu-blicaciones especfi cas de intercambio interno.

11) Comunicacin fl uida con el sistema educativo e instan-cias participativas. La poltica educativa no tiene sustrato

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sin una base institucionalizada de dilogo con el sistema educativo. Este es un requisito para cualquier poltica p-blica, pero en particular para la educacin, dado que se trata de un sector extremadamente desconcentrado en sus prcticas: lo que cada alumno aprende depende en alta medida de su docente y de su escuela. Es necesario desarrollar una narrativa de la poltica educativa, un re-lato que genere comunidad con la docencia.

No puede descuidarse la dimensin simblica y cultu-ral de la poltica educativa, ni centrar el peso solo en las cuestiones legales, administrativas o presupuestarias. El dilogo y la comunicacin entre agentes del sistema edu-cativo y la administracin central debe ser un punto prio-ritario de mejora del gobierno de la educacin.

Parte de este trabajo incluye fortalecer el rol de los agen-tes e instancias intermedias del gobierno de la educacin. Los supervisores o inspectores, sobre todo, deberan ten-der a convertirse en copartcipes de la poltica educativa, con lineamientos claros de trabajo compartido y capaci-tacin especfi ca.

Uno de los ejes centrales del trabajo de un ministerio de Educacin es construir una voz que llegue al sistema. Para ello, pueden aprovecharse las nuevas tecnologas, que permiten sistematizar la comunicacin a travs de un portal (Opcin 79), una revista (Opcin 41), o un bo-letn enviado a todos los mails de la comunidad docente (Opcin 85).

Pero tambin es necesario escuchar al sistema, potencian-do las instancias de comunicacin de doble va, no solo de bajada de las polticas sino tambin de recepcin de propuestas, demandas y sugerencias por parte de los actores del sistema. Ahora es posible conocer en detalle las visiones de docentes, e incluso alumnos y familias, con un modelo de analtica del sistema educativo, que respon-

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da a necesidades y demandas segn contextos especfi cos (Opcin 86).

12) Legitimidad y comunicacin externa. Una cuestin

transversal que afecta en particular a la viabilidad de la implementacin de polticas es el nivel de legitimidad del gobierno de la educacin. La primaca

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