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Ponencia breve para mesa redonda en el curso Repensar Canfranc, analizando la situación urbanística del entorno de la Estación Internacional y, a mayor escala, retomando reflexiones del curso bilbaíno sobre el modelo urbanístico y las políticas de rehabilitación y regeneración urbana.
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repensar Canfranc. Taller de rehabilitación, regeneración urbana y paisaje
julio tejedor bielsa profesor titular de derecho administrativo
una estación de ferrocarril…
La línea y la estación internacional se inauguraron el 18 de julio de 1928
El 27 de marzo de 1970, tras el descarrilamiento de un tres francés que hacía el trayecto entre Pau, Olorón y Canfranc en el río Aspe, derrumbando el puente del Estanguet, se interrumpió el tráfico ferroviario internacional a través del paso de Canfranc
Titularidad. La estación de Canfranc, sus edificios, sus playa de vías, sus diferentes instalaciones, pese al evidente y prolongado abandono, han venido constituyendo patrimonio ferroviario, demanial en su mayor parte. Hoy forman parte del patrimonio de ADIF (Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario, LSF)
Canfranc, en el imaginario colectivo aragonés. Una reivindicación constante…
Más información en http://urbanismouz.blogspot.com.es/2012/06/canfranc-‐estacion-‐la-‐necesidad-‐de-‐un_25.html
una playa de vías…
• ¿Qué tipo de bien es la EIC? Demanial, por incluirse en la red ferroviaria de interés general (13 LSF). Desafectación tácita
• ¿Está abierta la línea? Régimen de clausura de líneas o tramos de infraestructura ferroviaria (11 LSF)
• ¿Qué implica que estemos antes bienes demaniales estatales? Limitación a las competencias autonómicas y locales. Ordenación urbanística y uso del suelo sujetos a reglas especiales
¿Qué especialidades se aplican según LSF? • Limitaciones al planeamiento (7 LSF). Sistema general ferroviario • Zonas de servicio ferroviario (9-‐10 LSF) • Limitaciones a la propiedad. Zonas de dominio público, de protección y límite de edificación (12-‐18 LSF) • Administración es servicio de interés general y esencial, encargado legalmente al ADIF (19-‐28 LSF)
una maraña de ineficaz normativa protectora…
Decreto 87/2002, de 6 de marzo, del Gobierno de Aragón, de declaración como BIC, categoría monumento, de la EI de Canfranc Declaración como bien de interés cultural era competencia del Estado ¿Por qué el Estado? 6 Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español (STC 17/1991, FJ 8) y 11 RD 111/1986, de 10 de enero. Son bienes demaniales estatales. ¿Y quién debía conservar? Conforme a reglas generales su titular. Ineficacia del régimen del deber de conservación. Riesgo de ruina, pero, mediante declaración de BIC, imposibilidad de demoler Órdenes de ejecución, urbanísticas y culturales. Posible extensión del alcance económico del deber de conservación en la medida de las órdenes de ejecución incumplidas
Coetáneo al proceso que condujo a la construcción de la línea internacional y la estación de Canfranc fue el de construcción del derecho urbanístico español…
En la evolución del derecho urbanístico, desde el ensanche y la reforma interior de poblaciones, encontramos la explicación al déficit de técnicas de intervención sobre la ciudad consolidada o de regeneración y renovación urbanas…
La volatilidad de la legislación urbanística es, sorprendentemente, una constante histórica en nuestro país. Es bueno echar la vista atrás, a los orígenes, para comprobarlo y para comprobar también cómo los debates son recurrentes, cómo si el diseño de la ciudad fue originariamente función pública, su gestión y el tratamiento de la plusvalía siempre han dado lugar a debate y tratamientos alternativos.
Antecedente. Proyecto de Ley general para la reforma, saneamiento y ensanche de las poblaciones 1861 Legislación de reforma interior a) Ley de exprop. forzosa 1879 b) Ley de ref. interior 1895 Legislación de ensanche a) Ley de ensanche 1864 b)Ley de ensanche 1876 c) Ley de ensanche 1892 En tan sólo 30 años se sucedieron en nuestro país, en una época en que el dinamismo normativo era muy inferior, mucho antes de la motorización legislativa actual (casi hipermotorización, podríamos decir hoy), hasta cinco grandes normas urbanísticas, cinco.
Ensanche -‐ Gestión directa financiada
por presupuesto y fiscalidad especiales y finalistas.
-‐ Bonificaciones fiscales para los propietarios que cedan y/o urbanicen
-‐ Expropiación-‐sanción para quienes no asuman cesiones mínimas y, luego, medias
-‐ Equidistribución arcaica
Reforma interior -‐ Expropiación por franjas
laterales con anchura creciente. Plusvalía financia la reforma interior
-‐ Al valorar, no se consideran las plusvalías derivadas de la ejecución del proyecto
-‐ Gestión directa o por concesión
¡ Vivimos un urbanismo en el que los planes duran mucho más que las leyes, inestable normativamente ¡ Desde 1956, sólo en el ámbito estatal, se han aprobado LRLS1975 (y TRLS1976, Reglamentos estatales),
LRRUVS1990 (y TRLS1992), LRSV1998, LS2007 (y TRLS2008). Cuatro leyes profundamente reformistas, especialmente en valoraciones, en apenas treinta años.
¡ En ese mismo periodo, Zaragoza, quinta ciudad de España, ha revisado su plan general de ordenación urbana en dos ocasiones, en 1986 y 2002. Hoy día ni tan siquiera está sobre la mesa la posibilidad de iniciar un procedimiento de revisión.
¡ Pero ya contamos con un nuevo borrador de amplia reforma de la legislación estatal de suelo y de la legislación urbanística aragonesa. La situación no es anómala en nuestro modelo de Estado, donde las Comunidades legislan y legislan en lugar de concentrarse en gestionar y gestionar…
¡ ¿Es éste el escenario adecuado para nuestras ciudades, para nuestros ciudadanos? § En los ochenta la construcción autonómica otorgó el protagonismo en la “democratización” del urbanismo y su
vinculación a los ciudadanos a los municipios. Y no se legisló apenas… § En los noventa prevaleció el debate competencial entre Comunidades Autónomas y Municipios por un lado (Tribunal
Supremo) y Comunidades Autónomas y Estado por otro (Tribunal Constitucional). Desencadenó frenesí normativo... § Y en la última década prevaleció el debate sobre la inaccesibilidad de la primera vivienda, su encarecimiento, y la
burbuja inmobiliaria. De nuevo inflación normativa para tratar de paliar déficits de gestión...
¡ Vivimos, en fin, un urbanismo complejo, no tanto por las técnicas que lo soportan, que lo son también, cuanto por los intereses entrecruzados que confluyen sobre él (sociedad, especulación estructural, repercusión mediática, conflictos de intereses y equipos técnicos, conflictos competenciales y sistema de partidos, demografía, economía, medio ambiente…)
¿Vivienda accesible? ¡ Reservas para vivienda protegida. Existe suelo
calificado para vivienda protegida en nuevos desarrollos. No en ciudad histórica
¡ Vivienda dotacional viene a tratar de paliar tales déficits. Es necesidad permanente
¡ Conexión entre planes de vivienda y planeamiento urbanístico. Rehabilitación, regeneración urbana y renovación urbana vs. nuevos desarrollos. Memoria
¿Mejores ciudades y pueblos? ¡ Balance muy desigual, muy vinculado
a las dinámicas locales, más dependiente de la gestión que de la legislación
¡ Poco o nada tienen que ver las dinámicas urbanísticas en municipios muy pequeños del interior con las de grandes municipios, ciudades medias, el litoral o la alta montaña.
¡ Efecto positivo de los estándares de reserva, hoy en cuestión dada su concepción como cargas económicas sobre un sector colapsado
¡ En los últimos años crece la reflexión interdisciplinar sobre la ciudad, proveniente del propio urbanismo, como ciencia, la arquitectura, el derecho, la sociología, la ingeniería, la participación…
¡ Concepción de la ciudad como hábitat humano integrado, como entorno…
¿Un mercado y un modelo eficientes? ¡ El urbanismo de la equidistribución. De la reparcelación al
aprovechamiento medio, del aprovechamiento medio a la cesión de suelo no urbanizable especial vinculada a la reclasificación de suelo urbanizable. La reparcelación universal es imposible...
¡ El urbanismo de la repercusión. Modelo inflacionista, en perjuicio del destinatario final del producto inmobiliario. No se puede trasladar todo sobre capacidad máxima de pago
¡ El urbanismo financiero. Se planifica para generar valor (no sólo ciudad). Plusvalías de papel, hoy mojado... Se financia el futuro
¡ El urbanismo de la burbuja. Producto del agotamiento de márgenes económicos
En el sector inmobiliario cunde el desconcierto. Lo que se concibió inicialmente como una crisis cíclica más, pese a los avisos que provenían desde ámbitos académicos y, ocasionalmente, políticos, se trató como una crisis cíclica más, aplicando refinanciaciones que diferían el problema a un escenario económico futuro que se esperaba mejor.
Frustrada la expectativa de mejora, la refinanciación a los promotores inmobiliarios fracasó, se generalizaron daciones en pago, se incrementó el desempleo y el sector se paralizó. El sistema financiero, por su parte, comenzó a arbitrar procedimientos para refinanciarse a sí mismo, estrangulando el crédito, limitando sus gastos operativos, incrementando comisiones, aprovechando la liquidez del BCE… Así estamos hoy. En 2008 se desechó una bajada generalizada de precios que hubiera permitido desinflar de manera ordenada la burbuja ajustando el valor de los activos inmobiliarios por que ni la banca ni los promotores inmobiliarios estaban entonces dispuestos, confiados en el carácter cíclico y no sistémico de la crisis, a asumir pérdidas. Su probable y parcial intervención era previsible, y se previó.
Los Gobiernos, estatal y autonómicos, se enfrentaron a una situación en la cual los tenedores del problema negaban su misma existencia. Lo cierto es que, ni uno ni otros mostraron tampoco la menor disposición para atacar el problema donde estaba evitando la tradicional patada hacia adelante vía refinanciación.
¿Y ahora? Contamos con mucho más suelo clasificado susceptible de transformación que nunca, muchos menos ordenado que nunca, también, resultado de unas dinámicas de planeamiento en las que el interés general (salvo el financiero) pasó a un segundo plano y en el que el análisis global quedó postergado a las múltiples percepciones sectoriales que se plasman en los numerosísimos informes emitidos en el curso de los procedimientos de planeamiento.
El declive inmobiliario tras la década prodigiosa afectó directamente a las iniciativas de renovación del uso urbanístico de la estación y el entorno de la Estación de Canfranc. Hoy ese proyecto parece inviable.
Millones de euros. BdE
Crédito Constructor
Crédito Promotor
Jun'98 28190 16461
Mar'02 47487 43594
Dic'08 151477 318031
Dic'11 98505 298266
En 2001, en plena “década prodigiosa” se celebró un concurso internacional para la ordenación del entorno de la estación internacional de Canfranc. El ganador fue el proyecto de MBM (Martorell, Bohigas, Mackay). Sobre tal proyecto se impulsó una ordenación del ámbito con uso predominante residencial turístico y hotelero
Art. 197. Sector Entorno de la Estación Internacional 1. Objetivo de la actuación. La propuesta se basa en las iniciativas en curso por parte del Consorcio Urbanístico Canfranc 2000, que pretende el desarrollo urbanístico de los antiguos terrenos ferroviarios, que en su mayor parte no se utilizan en la actualidad, para dar lugar a nuevos usos residenciales (hotelero, residencia comunitaria, vivienda) y terciarios, restringiendo el ámbito de uso ferroviario. El desarrollo del nuevo sector de suelo urbanizable “Entorno de la Estación Internacional” permitirá: a) la restauración del edificio de la Estación Internacional b) la recuperación de plusvalías de urbanización por el Ayuntamiento; en particular las cesiones gratuitas de espacios libres, suelo para dotaciones, c) la completa urbanización y la cesión del 10% de aprovechamiento medio la puesta en marcha de una operación que significará una oferta de suelo para el desarrollo de usos fundamentalmente dirigidos al desarrollo turístico del municipio. 2. (…) 3. (…)
Parámetros urbanísticos para la ordenación del entorno de la Estación Internacional de Canfranc Problemas jurídico-‐urbanísticos: Densidad, torre… Relación con las Directrices Parcial de Ordenación del Territorio del Pirineo… Normativa del Texto Refundido del Plan General de Canfranc.
Art. 197. Sector Entorno de la Estación Internacional 1. (…) 2. Criterios de la ordenación. El Plan Parcial contemplará: a) la rehabilitación de la Estación Internacional (BIC) b) un nuevo viario del sistema general con objeto de dar servicio a la plataforma ferroviaria: arranca de la carretera N-‐330 en el Poblado Oficial, cruza el río Aragón mediante un nuevo puente, asciende por la ladera de la plataforma ferroviaria hasta el extremo sur de la misma, discurre en línea recta por la plataforma delimitando la nueva zona ferroviaria, y vuelve a la carretera N-‐330 por el nudo existente para acceso a la zona industrial al norte de la misma. El trazado descrito puede observarse en los planos del presente PGOU. c) como hipótesis de futuro la restitución de tráfico ferroviario por el túnel internacional, si bien modifica el trazado de la vía que conecta el túnel con la nueva estación que se proyecta en la zona este de la plataforma, junto al vial de sistema general descrito, con objeto de posibilitar un futuro paso superior del mencionado vial sobre la vía hacia el túnel d) nuevas conexiones de la plataforma ferroviaria con el núcleo residencial, a saber: • 2 nuevos pasos peatonales sobre el río Aragón, uno al norte del Paseo de Ribera (paseo marítimo), junto al “Pepito Grillo”, y otro
al norte del Poblado Oficial • un nuevo puente para vehículos con objeto de dar accesibilidad a la nueva zona edificable de “Los Huertos” integrada en el nuevo
sector de suelo urbanizable del Entorno de la Estación Internacional • remodelación del antiguo puente ferroviario hacia el túnel para dar lugar a un vial que conecte con la zona del Patronato Norte
además de la nueva vía hacia el túnel e) rotonda de máquinas y casa aneja: uso dotacional f) rotonda de máquinas: edificio catalogado (protección arquitectónica). 3. (…)
Art. 197. Sector Entorno de la Estación Internacional 1. (…) 2. (…) 3. Parámetros de aprovechamiento del Sector y de las cesiones obligatorias. Superficie: 19,4 Ha. (193.993,31 m2.) Ordenación: por definición volumétrica cuyas características se detallan a continuación: a) Usos admisibles: residencial (vivienda, hoteles, etc.), terciario, dotacional, ferroviario, logístico, industrial en zona específica b) Condiciones de volumen: • Índice de edificabilidad bruta residencial de nueva planta: 0,30 m2/m2. • Índice de edificabilidad en terrenos ferroviarios y logísticos: 0,10 m2/m2. • Edificabilidad adicional en rehabilitación de la Estación • Edificabilidad dotacional: no computa • Densidad máxima: 25 viv/Ha. (la superficie edificable en plazas hoteleras no será computable a efectos de densidad de viviendas) • Número máximo de viviendas: 440 c) Cesiones y dotaciones. • 10% del aprovechamiento medio a favor del Ayuntamiento • 30% mínimo para zonas verdes públicas y equipamientos (cesión obligatoria, gratuita y urbanizada al Ayuntamiento) • Los estándares dotacionales del Plan Parcial deberán cumplir los módulos de reserva fijados por el art. 47 de la LUA. • Se preverá una plaza de aparcamiento por vivienda, que deberá ubicarse en el interior de los perímetros reguladores, pudiendo
ocuparse en éstos la totalidad de su superficie en planta sótano. d) Condiciones especiales. • 30% del terreno espacio libre de edificación e) Sistema de actuación y desarrollo. • sistema de actuación por “compensación” • el desarrollo del planeamiento se efectuará mediante Plan Parcial, Proyecto de Compensación y Proyecto de Urbanización.
Simplificar el ordenamiento, el sistema de planeamiento y la práctica urbanística. Debemos caminar hacia otro modelo porque el pasado probablemente no volverá, porque resulta financieramente inviable, y, probablemente, no debe volver, porque el modelo que generó la burbuja hipoteca a las futuras generaciones • Rehabilitación, regeneración urbana, renovación
urbana. Concepto • Colmar vacíos urbanos. ¿Es necesario clasificar o
urbanizar más suelo? ¿Es necesario edificar el ya urbanizado?
• Ponderar conjuntamente la capacidad residencial del parque edificado en uso o rehabilitable para modular crecimientos
Nuevo régimen civil, fiscal y administrativo de la rehabilitación arquitectónica, regeneración urbana y renovación urbana § Ley 19/2009, de 23 de noviembre, de medidas de fomento y agilización procesal del alquiler y de la eficiencia energética de los edificios
§ Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible
§ Real Decreto-‐ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo
§ Real Decreto-‐ley 5/2011, de 29 de abril, de medidas de regularización y control del empleo sumergido y fomento de la rehabilitación de viviendas
§ Real Decreto-‐ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y de cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de la simplificación administrativa
§ Planes de viviendas estatales y autonómicos
n No puede marginarse ni despreciarse el tratamiento de la ciudad existente en el planeamiento. Es preciso superar de una vez por todas en nuestro país el urbanismo de ensanche n Evaluación de la capacidad de la ciudad existente para acoger la demanda de usos previsibles en el horizonte de vigencia del planeamiento, ponderando el potencial que la rehabilitación, la regeneración y la renovación urbanas pueden tener para mejorarlo. n Establecer ya indicadores de sostenibilidad y evaluación del planeamiento. n Introducir límites temporales y espaciales al planeamiento con objeto de evitar condicionamientos a largo plazo, lastrados por hipotéticas indemnizaciones, o impactos supralocales n En suma, generar una nueva cultura de planeamiento que afronte la labor de ordenar la ciudad sobre las siguientes bases:
n Estudio exhaustivo del parque inmobiliario del municipio
n Dinámicas de ocupación y flujos de población localizando uso anómalo
n Estudio de la segmentación social o generacional de la ciudad
n Necesidades acreditables de nuevo suelo sobre las variables anteriores, ponderando junto a ellas las de mercado
Jaca (Huesca), intervención en C/Rapitán, 9-‐11-‐13. Fotografías termográficas y de estado antes y después
Mejora sustancial de la envolvente térmica del edificio, entre otros objetivos
Conectar urbanismo y vivienda. Pensar la ciudad existente
Propiedad horizontal (Ley 19/2009, Ley 2/2011, RDL 8/2011) n Protagonismo creciente de las comunidades, agrupaciones o cooperativas de propietarios, con reconocimiento de amplia capacidad jurídica. Les corresponde la condición de promotores de actuaciones de rehabilitación con “empresas, entidades o sociedades no propietarios” en régimen de equidistribución (19.2 RDL 8/2011 y 110.2 LES) n Ampliación de obras legalmente necesarias y regímenes específicos de adopción de acuerdos para las obras de mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano, salvo que existan unidades familiares de rentas bajas (110 y 111.2 LES). n ¿Qué obras? Las vinculadas a la garantía de derechos de las personas, especialmente discapacitadas; impuestas por normas legales sobrevenidas por razones de seguridad, adecuación de instalaciones y servicios mínimos, reducción de emisiones e inmisiones contaminantes y las necesarias para reducir consumos de agua y energía; siempre que la construcción o edificio estén afectados por un instrumento legal de rehabilitación. La administración puede imponer su ejecución (18 RDL 8/2011) n Afección real de las fincas privativas al cumplimiento del deber de costear las obras por la aprobación administrativa del proyecto técnico o la orden de ejecución. n Previsión de declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de los elementos privativos indispensables para la ejecución de las obras de mejora (no habrá alternativa viable y mantendrán superficie y programa mínimos)
Nuevo régimen de la rehabilitación y de la regeneración urbana
Inspección técnica de edificios (RDL 8/2011) n Combatir el incumplimiento del deber de conservación y prácticas tendentes a lograr la ruina y expulsión de ocupantes legales n Sistema continuo de verificación de la situación del parque edificado, vinculado al régimen jurídico y extensión del deber de conservación. Incumplidas medidas, incumplido deber n Exigible en capitales de provincia y municipios de más de 25.000 habitantes o, en general, en los que establezcan las CCAA n Objeto: Precisar obras precisas por razones de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato
Deber de conservación, rehabilitación y regeneración (RDL 8/2011) n Más amplio: Conservación (habitabilidad, seguridad, salubridad, accesibilidad, ornato); mejora (calidad o sostenibilidad del medio urbano, turismo, cultura); regeneración urbana (urbanización, dotaciones, edificios, en ámbitos degradados) (17 RDL 8/2011) n Modulable, en virtud de “planes, programas o instrumentos integrales” (urbanístico, social, ambiental, arquitectónico...) [109.b) LES] n Integrado, al cumplirse cuando proceda en régimen de equidistribución y vincularse a las comunidades de propietarios (18.1 RDL 8/2011) n Ampliable por incumplimiento, tanto cuantitativa (hasta el 75% del coste de reposición) y cualitativamente (hasta rehabilitar, no sólo conservar) (18 RDL 8/2011)
Tratamiento fiscal favorable (y contingente) (RRDDLL 6/2010 y 5/2011) n Deducción en IRPF sobre importe de obras realizadas en vivienda habitual o edificio para eficiencia, mejora ambiental, accesibilidad, redes, seguridad, estanqueidad... n IVA. Ampliación del concepto de rehabilitación estructural, tipo reducido a obras de mejora y rehabilitación de vivienda. n ¿Cabe pensar en sociedades de rehabilitación con régimen fiscal especial, similares o vinculadas a las SOCIMI?
repensar Canfranc. Taller de rehabilitación, regeneración urbana y paisaje
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