Capacidad administrativa como factorde eficiencia interna y global de las

organizaciones

Carlos E. Marfínez Fajardo 1

Introducción

El concepto de eficiencia ha sido precisado ysimplificado por los autores de la teoríaclásica de la administración en el sentidode maximizar la producción de las organiza-

ciones con los mínimos costos.

En el presente artículo se analizará la eficienciainterna y global de las organizaciones de acuerdocon nuevos criterios adicionales que permitanestudiar el problema con un enfoque de mayorcomplejidad la naturaleza, fines y estructura de lasorganizaciones, entre ellos la incidencia del factorde este siglo denominado capacidad administrativa.

1 Carlos E. Martínez Fajardo es profesor del Departamento deGestión Empresarial, Facultad de Ciencias Económicas, Uni-versidad Nacional de Colombia. Administrador Público de laEscuela Superior de Administración Pública, ESAP; estudiosde posgrado en administración pública, Escuela Nacional deAdministración Pública, Caracas; Magíster en administraciónpública en el Instituto de Administración Pública, Madrid y Univer-sidad Alcalá de Henares. Ha publicado en temas de planeaciónestratégica, productividad y evaluación de eficacia en los secto-

Coincidimos con Claude Ménard quien en su libroEconomía de las organizaciones establece que la for-ma más fecunda para tratar el problema de los criteriosde eficiencia es mediante el ordenamiento según lascaracterísticas fundamentales de las organizaciones,lo cual favorece un análisis racional de los componen-tes internos y permite explicar por qué no todas lasorganizaciones tienen la misma jerarquía de críteríos".

Con esa inquietud, en mi libro Administración deorganizaciones. Teoría clásica y moderna, definí elconcepto organizaciones como "unidades socioeconó-micas productoras de bienes o servicios delimitadaspor una estructura socioeconómica específica" e identi-fiqué los componentes que se describen en el cuadro P.

res público y privado.

2 Claude Menard, Economía de las organizaciones, traducciónde Francisco Rodríguez Vargas, Universidad Nacional de Co-lombia, Bogotá, en prensa, p. 95 (edición original, L'économiedes organisations, Editions La Découverte, París, 1990).

3 Carlos E. Martínez Fajardo, Administración de Organizacio-nes. Teoría Clásica y Moderna, Universidad Externado deColombia, Bogotá, 1982, p. 33.

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Cuadro 1ELEMENTOS DEL SISTEMA ORGANIZACIONAL

1. El sistema administrativo o de gestión con lafunción de dirigir la producción de las organiza-ciones e interactuar dinámicamente con el am-biente

2. Los objetivos de producción y estímulos quecohesionan la acción del conjunto de personas

3. La estructura formal e informal interna: relacio-nes entre personas, autoridad, y división deltrabajo

4. Los recursos: humanos, financieros, físicos,tecnológicos

5. La estructura externa o interdependencia dela organización con su ambiente, con las va-riables externas

Las dimensiones del análisis eficiencia interna, apartir del estudio de las características de las organiza-ciones en sus procesos de transformación, y eficienciaexterna, de acuerdo con las relaciones de las organiza-ciones con las variables externas determinan los resul-tados de productividad, competitividad e impacto socialde las organizaciones.

Los componentes internos dependen de la naturale-za de las organizaciones y de esos componentes de-bemos destacar el sistema administrativo o de ges-tión. Ya en 1880 Alfred Marshall en sus Principios deeconomie', empleaba el concepto de organización enel sentido de capacidad administrativa, como un nuevoo cuarto factor de producción, además de los tradicio-nales tierra, capital y trabajo.

Con el mismo enfoque, la Organización Interna-cional del Trabajo -OIT- sostiene:

Los productos son un resultado de la inte-gración de cuatro elementos fundamen-tales: tierra, capital, trabajo y organización.El ratio de estos elementos en relación conla producción es una medida de producti-vidad.

El sistema administrativo o de gestión, o "proceso ad-ministrativo" como ha sido denominado por JamesMarch y Herbert Simon tiene un doble alcance en rela-ción con la eficiencia interna y la eficiencia externas.

Eficiencia interna de las organizacionesEn la teoría de la administración de organizaciones elprocedimiento analítico se dirige inicialmente al estu-dio de lo particular: cada organización analizada ensu sistema de gestión y los resultados de lasdecisiones de asignación de recursos.

La teoría de la administración estudia el problemade maximizar los beneficios y minimizar los costosen cada una de las unidades con capacidad de deci-sión, a través de un sistema de administración queplanifica la producción con asignación racional de re-cursos, programa y controla las ganancias de acuerdocon la diferencia entre el precio de venta y los costosde producción.

El indicador de eficiencia se determina por losresultados de la relación:

costos de producción

beneficios de cada organización.

Por extensión se refiere también a la eliminaciónde pérdidas de materiales y a la disminución de tiem-pos y movimientos en la producción de bienes oservicios. El concepto de eficiencia es análogo altérmino productividad, el cual se refiere al indicadorque mide la relación:

cantidad producida /-------------- periodo

cantidad de recursos utilizados

Hasta el siglo pasado el único factor para incremen-tar la productividad era mediante el trabajo más intenso.

La naturaleza de la sociedad anónima, caracteri-zada por la posibilidad de constituir grandes capitalesa través del sistema financiero de acciones y por laestructura conformada por muchos propietarios en sumáximo nivel de dirección, el cual delega el mando aun presidente con un equipo de gerentes especia-lizados, llevó al desarrollo y modernización del sistemade gestión y un nuevo enfoque de eficiencia basadoen la especialización de la función de planeación en lagran corporación, en el presente siglo.

De un sistema de gestión empírico (1) se evolucionóhacia un sistema de gestión desarrollado con los ele-mentos metodológicos de carácter científico, a finalesdel siglo pasado.

4 Alfred Marshall, Principios de economía, Aguilar, Madrid, 5 James G. March y Herbert A. Simon, Teoría de la organiza-22 1963 [1880]. ción, Ariel, Barcelona, 1969.

GESTiÓN

l. Características del sistema de administraciónempíricoImprecisión de objetivosResponsabilidades no definidasConcentración de las decisiones en una personaBajo nivel de capacitación de los individuosAusencia de estándares de controlDirección orientada por la improvisación

Como bien sabemos, Frederick W. Taylorfué pio-nero del estudio del sistema de administración(Scientific Management) como factor que vino aelevar radicalmente la eficiencia de las organizacio-nes. Taylor escribió:

La época de las grandes proezas persona-les o individuales de una persona sola y sinla ayuda de los que la rodean se aleja rápi-damente ... Y llega la época en que todas lasgrandes obras serán hechas por este tipo decooperación en la cual cada hombre ejecutala función para la que se encuentra máscapacitado, conserva su propia individua-lidad y sobresale en esa función, y todo ellosin perder nada de su originalidad y de supropia iniciativa, y, sin embargo, controladoy trabajando armoniosamente con muchosotros hombres".

Harrington Emerson destacó en su libro The TwelvePrincipIes of Efficiency (1912) otros elementos de efi-ciencia en el factor administración: unidad de propósitoo de "ideales claramente definidos", supervisión yorien-tación competente, disciplina, honestidad y justicia so-cial entre los acuerdos entre empresa y trabajador, re-muneración proporcional al rendimiento en el trabajo,normas y condiciones estándar en el trabajo, registrode información adecuada, a tiempo y precisa, aplica-ción del sentido común en el proceso de decisiones?

También a comienzos de siglo en Francia, el inge-niero Henry Fayol señaló la importancia dedesarrollar una teoría de la administración con el finde mejorar la eficiencia de las empresas y de lasorganizaciones del Estados.

Henry Ford, otro conocido ingeniero y empresario,aplicó el criterio de eficiencia en la reducción de tiem-pos, materiales y costos, tanto en el periodo de trans-formación como de comercialización, lo cual ilustracon el siguiente ejemplo: "El material sale de la minael sábado y es entregado al consumidor, en forma deautomóvil, el martes por la tarde'",

6 Frederick W. Taylor, Principios de administración científica,El Ateneo, Buenos Aires, 1973, p. 99.

7 Harrington Emerson, The Twelve PrincipIes of Efficiency,(1912), en Harwood Merrill, compilador, Clásicos en adminis-tración, Limusa, Ciudad de México, 1975, pp. 149-164.

En la primera parte del siglo XX la sustitución delos sistemas empíricos de administración por sistemasde gestión que comprendían planeación racional detiempo y recursos, sistematización del trabajo y motiva-ción salarial, permitió elevar los niveles de eficienciaen la empresa y en la industria en su conjunto.

Aún hoy, tiene vigencia la aplicación de los siguien-tes criterios con el propósito de aumentar la eficiencia:

Una estructura de jefes funcionales que tienenautoridad técnica por el mayor conocimiento queposeen sobre una actividad y que justifica el dere-cho a dar órdenes en su campo y a instruir a sussubordinados, asegurando así su cooperación.

El salario con incentivos por rendimiento.El énfasis en la actividad de preparación o planifi-cación del trabajo y análisis de costos de produc-ción.

La idea taylorista de tarea que constituye la faseinicial del sistema Management by Objectiveso "gerencia por objetivos", técnica de trabajo engrupo muy promovida por la teoría contemporá-nea de la administración.

Por analogía con las máquinas, el enfoque de lateoría clásica de la administración se acogió a la efi-ciencia de las organizaciones de negocios como má-quinas corporativas para la producción de ganancias.Se pasó de un sistema de administración empírica aun sistema de administración centrado en la eficienciatécnica (11).

JI. Características del sistema de administracióncentrado en la eficiencia técnica-Precisión de objetivos del área de producciónProgramación de la producción con técnicas mo-dernas de gestiónDefinición de presupuestos de producciónSistematización de datos estadísticosSistema de producción con línea de montaje

• Análisis de eficiencia de las operacionesDirección orientada a la capacitación del personaltécnicoControl de tiempo y costos de producción

El crecimiento de las organizaciones conlleva unaevolución social y económica de acuerdo con un criteriode eficiencia racional de acuerdo con valores o compro-misos previamente formalizados, basado en un estatu-to de organización formal y un sistema de gestión de

8 Henry Fayol, Administración industrial y general, El Ateneo,Buenos Aires, 1984 [1916].

9 Henry Ford y Samuel Crowther, My Life and Work, Nuevafu~1~ ~

carrera y meritocracia que conduce a la necesidadde un sistema de administración normativo (111)10.

111.Características del sistema de administraciónnormativo y de carreraSistema de decisión y control según normas yreglamentos de la organizaciónEstructura formal definida por un conjunto de car-gos clavesSistema de carrera administrativaProfesionalización en los cargosSistema salarial según jerarquía de cargosSistema de decisiones por escrito

Eficiencia globalLa evaluación de resultados de eficiencia comparadade una organización con otras conduce a un ejercicioteórico complejo, extremadamente difícil, que comoconsecuencia ha llevado a una "jungla" de criteriosy enfoques.

Para Ménard la perspectiva de la economía de lasorganizaciones tiene por objeto el estudio de las unida-des económicas consideradas como conjuntos estruc-turados.

En la teoría moderna de la administración el enfo-que de eficiencia global se desarrolla desde los añoscuarentas, especialmente en el marco de la teoríageneral de sistemas, según el concepto de organiza-ción como sistema social abierto.

Las condiciones de la estructura social global, eco-nómica y política posterior a la Gran Depresión de losaños treintas, el avance del sindicalismo, los cambiosde política económica orientada al neoliberalismo, laintervención del Estado, los desarrollos tecnológicosde posguerra, la contribución teórica "behaviorista" oconductista de la sicosociología industrial, y la teoríageneral de sistemas permitieron la aplicación del enfo-que de gestión en interacción con variables externasde las organizaciones.

El concepto de eficiencia ha evolucionado y ahora

10 Max Weber, Economía y sociedad, Fondo de Cultura Econó-mica, Ciudad de México, 1974.

11 Carlos Martínez Fajardo, Administración de organizacio-nes. Productividad y eficacia, Departamento de Gestión Em-presarial, Facultad de Ciencias Económicas, UniversidadNacional de Colombia, Bogotá, 1996.

12 Freemont E. Kast y J. Rosenzweig, Administración en lasorganizaciones, un enfoque de sistemas, McGraw-HiII, Ciu-

24 dad de México, 1980.

incluye, además de los criterios de productividad delos recursos y de rendimiento sobre la inversión, laidea de valor agregado, calidad y el criterio complejode evaluación de impacto social".

Este desarrollo condujo al concepto dinámico deeficacia o eficiencia global, que significa el procesode evaluación de eficiencia interna y eficienciaexterna de los resultados de las organizaciones.

El sistema de gestión o la administración de la orga-nización es un factor modemo esencial para la eficien-cia global.

De acuerdo con la tesis promovida por la teoría ge-neral de sistemas de que las organizaciones son siste-mas sociales abiertos en interacción con un ambientedinámico, se deduce que el sistema de administraciónde las organizaciones trasciende sus fronteras, su ac-tuación afecta y es afectada por diferentes variables delambiente social extemo.

Freemont E. Kast y J. Rosenzweig manifiestan queel sistema administrativo "abarca toda la optimizaciónmediante la dirección tecnológica, organización de lagente y otros recursos, y la relación de la organizacióncon su rnedio"".

Se trata en última instancia, de estudiar la capacidadde las organizaciones para lograr coherencia intema ysupervivencia mediante la capacidad de auto-organiza-ción y ajuste frente a los cambios del ambiente, consti-tuido por organizaciones y variables externas, de lascuales habría que destacar el mercado, variable muyestudiada por los teóricos de la administración despuésde la Segunda Guerra Mundial, Philip Kotler, por ejem-plo.

La capacidad administrativa desde esta perspectivadebe planear estratégicamente, ajustar la estructuray controlar los resultados de acuerdo con los cambiosy demandas del ambiente. En la investigación deeficien-cia de las organizaciones con este enfoqueson importantes los trabajos de Alfred D. Chandler,Jr.13, Michael Porter'", Henry Mintzberg15, y Oliver E.Williamson16•

13 Alfred D. Chandler, Jr., Strategy and Structure, AnchorBooks, Nueva York, 1962.

14 Michael E. Porter, Estrategia competitiva, C.E.C.S.A., Ciudadde México, 1985.

15 Henry Mintzberg, Structures et dynamique des organizations,Editions d'Organisation, París, 1983.

16 Oliver E. Williamson, Mercados y jerarquías: su análisis ysus implicaciones antitrust, Fondo de Cultura Económica,Ciudad de México, 1991.

GESTiÓN

Los nuevos criterios de eficiencia que se derivande ese supuesto son:

La necesidad de ajustes dinámicos de la estructu-raEl criterio de descentralización y de estructurasplanas, con relaciones de trabajo en equipo

• La importancia del sistema de motivación en unaestructura flexible, la necesidad de reconocimientoal rendimiento en el trabajo mediante el estímulosalarial y psicológico, la relación entre la motiva-ción, la iniciativa y la posibilidad de mejorar losniveles de eficienciaLa necesidad de analizar los efectos de los inter-cambios de la organización con su entorno socio-económico, en términos de planeación estratégi-ca, análisis del sector, investigación del mercadoy evaluación de eficacia o impacto social

Charles Wolf señala la necesidad de estudiar las"deficiencias fuera del mercado?". El éxito de una orga-nización se mide por su capacidad para crecer y expan-dirse en el mercado, interactuando con su medio.

Kenneth J. Arrow, quien señala que este enfoqueparte de una visión global de la organización que com-prende el agenciamiento de las componentes del sis-tema económico, describe la economía de mercadocomo una "extensa orqanización?".

William Ouchi en su libro Sociedad M investiga lainteracción de las empresas entre ellas y las organiza-ciones del Estado, precisando este factor como unnuevo elemento del análisis de eficiencia de las organi-zaciones'". En la misma dirección apunta el trabajode Oliver Williamson, quien afirma que la organizacióninterfirmas y la evaluación de su comportamiento enconjunto es el problema de la eficiencia qlobal",

La administración con visión global, internacional,debe precisar objetivos estratégicos de interacción deorganizaciones de mercado y del Estado y una gestiónparticipativa que involucra la variable motivación paraplanear la forma de alcanzar mayores niveles de efi-ciencia en relación con la competitividad en el merca-do.

17 Charles Wolf, citado por Ménard, op. cit., p. 10.18 Kenneth J. Arrow, citado por Ménard, op. cit., p. 10.19 William Ouchi, Sociedad M, mayor competitividad a través

del trabajo en equipo entre gobierno y empresas privadas,Norma, Bogotá, 1986.

al Oliver Williamson, Las instituciones económicas del capitalis-mo, Fondo de Cultura Económica, Ciudad de México, 1989.

IV. Características del sistema de administra-cióncentrado en la estrategia de mercado yproducción

• Cultura de cohesión alrededor de objetivos de e-ficiencia interna y externa

• Sistema de planeación estratégico basado en lainvestigación de mercados y equipos interdiscipli-nariosÉnfasis en el criterio de diversificación y rediseñode los productos

• Organización y control para distribución y comer-cialización

• Diversificación y rediseño del productoFavorece la automatización del proceso deproducción

• Sistema de control de estándares y centro de cos-tos y beneficios

• Sistema de decisiones y compromisos con parti-cipación de los subordinados

• Autonomía operativa para las divisiones. Se aplicaun proceso de medición por autoevaluación de re-sultados de gestión y productividad con el criteriode reconocimiento por rendimientoInformación transparente sobre los resultados

La evaluación de eficacia o eficiencia global es unproblema de éxito de la organización al interactuarcon su medio. El método que se propone en el Sistemade Evaluación de Eficacia de Organizaciones, SEEO, eshistórico y deductivo, se propone investigar qué pasaen el interior de cada organización particular, racionali-dad en la toma de decisiones, para luego, a partir deun conjunto estructurado de organizaciones, analizarlas relaciones (en una rama, en un sector económico),el Estado, el mercado y con organizaciones de finalidadsocial sin ánimo de lucro.

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En el modelo SEEO identifiqué seis factores estra-tégicos de eficiencia global:a. Capacidad administrativa o de gestión.b. Capacidad de inversión en investigación, adapta-

ción, apropiación e innovación tecnológica.c. Calidad potencial del factor humano, cultura de la

organización: valores y presunciones que identificana la organización y cohesionan a los grupos que laconforman; ambiente de motivación: satisfactores,reconocimiento y sistema de incentivos, participa-ción en los beneficios por incremento de eficiencia.

d. Eficiencia actual y potencial del capital.e. Eficiencia actual y potencial de los recursos físi-

cosof. Eficacia en la interacción con variables externas

estratégicas y con otras organizaciones: mercado(ventas, clientes, competidores, estructura del sec-tor económico), relaciones con el Estado, relacionescon organizaciones solidarias o de finalidad socialsin ánimo de lucro".

El análisis de eficiencia global conlleva el problemasocial complejo y crítico de cómo negociar con equidadlos incrementos de productividad en las organizacio-nes, de cómo amarrar justamente incrementos de pro-ductividad con incrementos en el salario real, cómocrear empleo, en un proceso de gestión inmerso enun ambiente de múltiples intereses sociales conprocesos permanentes de conflicto y cooperación.

Conclusiones

El concepto de eficiencia con el criterio de maximizarla productividad de las organizaciones y producircon los mínimos costos, ha sido simplificado en lateoría clásica de la administración.

El concepto de eficiencia, de acuerdo con los re-cientes desarrollos teóricos de la administración, pre-

senta un enfoque de mayor complejidad según lanaturaleza, fines y estructura de las organizacionesy su relación con el ambiente.

Una idea común en el planteamiento de la teoríaeconómica de las organizaciones y la teoría administra-tiva de las mismas es el criterio de que la eficienciapuede ser estudiada mediante el ordenamiento de loselementos fundamentales, análisis interno; y de suinteracción con el ambiente, análisis de eficiencia glo-bal.

La teoría de las organizaciones ha enriquecido elalcance del método analítico para el estudio de eficien-cia global de las organizaciones mediante la investiga-ción del comportamiento de las organizaciones eninteracción, en la misma rama económica, con el mer-cado, con el Estado y con las instituciones.

El análisis de eficiencia global es de carácter com-plejo y ha generado múltiples enfoques teóricos, entrelos que se destacan la aplicación de conceptos y crite-rios metodológicos de la teoría general de sistemas yel modelo de motivación y análisis estratégico para lasostenibilidad y la competitividad.

Desde la perspectiva de la teoría de la administra-ción el enfoque predominante en los criterios de eva-luación de eficiencia global comprende el análisisde productividad y calidad de los recursos, el impactosocial y el énfasis en el papel estratégico de la variablecapacidad administrativa o gerencial.

El ''nuevo'' factor denominado capacidad administra-tiva genera nuevos criterios de mayor complejidad se-gún la naturaleza, fines y estructura de las organizacio-nes. Esta variable comprende el análisis del procesoadministrativo: definición de objetivos, proceso de de-cisiones, estructura de motivación y control, en inte-racción con variables de la estructura extema y con otrasorganizaciones.

21 Carlos E. Martínez Fajardo, "Eficacia administrativa", po-nencia presentada en el VI Encuentro Nacional de Inves-tigadores en Administración de Empresas, Universidad

26 Nacional de Colombia, 1986 [Memorias publicadas por

el ICFES, VI Encuentro Nacional de Investigadores enAdministración de Empresas, Icfes, Bogotá, 1988]; yMartínez Fajardo (1996), op. cit., pp. 343 Y ss.