Capítulo 1

MARCO TEORICO DEORDENAMIENTO TERRITORIAL

Y DE DESARROLLOREGIONAL-URBANO

1. Las Bases Económicas del Asentamiento Humano y elOrdenamiento del Territorio.

Si los recursos naturales, las capacidades humanas y lascondiciones geo-físico-climatológicas estuvieran uniforme­mente distribuidas en la tierra, el desarrollo hubiera sidoigualmente uniforme en todas las partes del mundo. El he­cho de que exista diferencia flagrante de desarrollo entre lospueblos, entre los países y entre las regiones del mismo país,demuestra la falsedad de la hipótesis e indica que el desa­rrollo es función de algunas variables extrínsecas e intrín­secas del hombre, como promotor del mismo.

El hombre siempre ha buscado, de acuerdo con su capa­cidad y tecnología, las condiciones (recursos, clima, geogra­fía, etc.) más favorables para mejorar su nivel de subsis­tencia. El nomadismo, el sedentarismo agrícola y el seden­tarismo urbano son tres fases de ocupación territorial. En laprimera fase el espacio físico era para todos; en la segundase utiliza el espacio como capital y en la tercera se usa sola­mente el espacio como punto de apoyo. La cacería y pastoreoeran la base económica del nomadismo, mientras que la agri­cultura y las actividades conexas eran la base del sedenrarismoagrícola y la artesanía e industria la base del sendenrarismourbano.

Esta aproximación burda de la noción de base económicano es muy ortodoxa, pero parece la más apropiada paracircunscribir nuestro entendimiento en cuanto a la relaciónentre la ocupación territorial y la actividad desarrollada.

Si bien la riqueza de una comunidad o de la sociedad desubsistencia depende exclusivamente de la dotación de re­cursos en los lugares de asentamiento 1, la de la sociedad

1. Perloff Harvey and Vingo Lowdon, "Natural ResourceEndowment and Regional Economic Growth" in RegionalDevelopment and planning: A Reader, Edited by Fried-

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avanzada depende adicionalmente de otros factores talescomo:

a) La capacidad inventiva de una comunidad para au­mentar la productividad del trabajo manual.

b) La capacidad organizativa de esa comunidad en loproductivo y en lo político-militar-administrativo.

c) El tamaño de esa comunidad en población y en es­pacio geográfico para alcanzar una economía de es­cala en cada contexto tecnológico.

Precisamente esos factores adicionales han sido los quediferenciaron el desarrollo entre las naciones, entre las re­giones y entre la ciudad y el campo. La facilidad de trans­porte ha reducido, en cierta manera, el rol de los recursosnaturales en su crecimiento y su expansión y ha extendidosu área de polarización.

Históricamente algunas naciones se desarrollaron teniendocomo base los recursos naturales existentes fuera de su terri­torio; por ejemplo, Gran Bretaña consolidó su proceso deindustrialización debido a la conquista colonial trayendo ma­terias primas desde otros continentes y Japón se industria­lizó apoyándose sobre su comercio exterior agresivo al fallarsu política de conquista colonial. En estos casos, la calidadhumana (capacidad inventiva y organizativa) ha jugado unpapel predominante.

Sin embargo, otros países se desarrollaron históricamenteaprovechando sus recursos naturales. El ejemplo de los EE.UU.es elocuente. De una colonia exportadora de materias pri­mas pasó a ser la primera potencia económica. En este caso,además de la calidad humana, la economía de escala jugóun papel importante. Fenómeno que no ha ocurrido por ej.en Australia y Nueva Zelandia, las cuales pasaron de sercolonias exportadoras de materias primas a países industria­lizados sin contar con una economía de escala.

A nivel regional y urbano la evolución de su desarrolloestaba fuertemente vinculada con los siguientes factores:

a) Recursos naturales (tierra y minerales) que permi­tieron la creación de un mercado, convirtiéndose pau­latinamente en ciudades.

man J ohn and Alonso William. M.l. T. Press 1964, pp.215-239. Véase también Perloff Harvey and others, Re­gions, Reeources and Economic Growt.h, University ofNebraska Press, 1960.

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b) Imposición política que creó ciudades y desarrollósus alrededores para su sustentamiento. Muchas re­giones prósperas de las ex-colonias fueron desarro­lladas con un fin específico pues era la ciudad quiencreaba la región 2.

c) Condiciones geográficas excepcionales, por ejemplo,puertos marítimos o fluviales que pudieron facilitarla concentración de mercancías, bien para la distri­bución en el mercado interno o bien para el comer­cio internacional 8.

En las décadas cincuenta y sesenta se formularon dos teo­rías para tratar de explicar el mecanismo de desarrollo re­gional y urbano. Estos dos intentos de aproximaciones eranla teoría de "base de exportación" y la teoría de evoluciónsectorial.

La teoría de "base de exportación" involucra las siguien­tes consideraciones fundamentales 4:

2. Lompard Eric E., "The History of Cities in the Econo­mically Advanced Areas", in Economic Development andCultural Change, vol. 3., Jan. 1955. Véase igualmenteMorse Richard, M., "Latin American Cities: Aspects ofFunction and Structure" in Comparative Studies in So­ciety and History, vol. 4, July 1962. Véase igualmenteHardoy Jorge E. y Geisse Guillermo (Editores), Polí­ticas de Desarrollo Urbano y Regional en América La­tina, Ed. SIAP, 1972. Véase también Gravier J. F., Eco­nomie et Organisation Regionales. Ed. Masson et Cie.,1971. Véase también Plattner Stuart, "Rural MarketNet Works in China and Guatemala" in Scientific Amer­ican, vol. 232, NQ 5, May 1975.

3. A nivel regional los factores, tales como la capacidadinventiva, organizativa y el tamaño poblacional o geo­gráfico, no parecen relevantes, ya que se supojie quedentro de una nación estos factores están uniformemen­te repartidos; los recursos naturales recobran un papelimportante.

4. North Douglas C., "Location Theory and Regional Eco­nomic Growth" in Journal of Political Economy, vol. 63,J une 1955, pp, 243-258. El artículo refiérese fundamen­talmente al crecimiento urbano. Tiebout Charles M.,"Exports and Regional Economic Growth" in Journal ofPolitical Economy, vol. 64, April, 1956. Andrews Ri­chard, "The Mecanics of the Urban Economic Base:Historical Development of the Base Concept" in LandEconomice. XXIX, August, 1953, pp. 161-167.

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a) El excedente de producción de una region o de unaciudad será exportado hacia otras regiones (mercadointerno o externo). El ingreso procedente de estaexportación incrementa la demanda de bienes deproducción y de consumo de la región o de la ciu­dad exportadora.

b) El encadenamiento de los efectos de polarización: esdecir, se pone en marcha el mecanismo de multipli­cación de las inversiones y de aceleración (innova­ción schumpeteriana, multiplicación keynesiana y po­larización perrouxiana, etc.) .

c) Aparición de nuevas unidades de producción queexportan sus productos. Al lado de las actividadesllamadas "no básicas" que venden en el mercado in­terno (local o regional), existe un número crecientede actividades "básicas" que exportan sus productoso servicios.

La teoría de evolución sectorial es una fórmula más an­tigua y más general que aplica la teoría general de desarrolloal caso regional. Hace hincapié en como el desarrollo eco­nómico de una región se inicia por un proceso interno deespecialización y división del trabajo, pasando del sector pri­mario de menor productividad al sector secundario de mayorrendimiento y en fin, al sector terciario con actividades alta­mente especializadas para elevar la productividad de los dosprimeros 5. La teoría parece utilizar la elevación del ingresoregional como índice de su desarrollo, ya que el paso de unsector a otro significa en realidad el incremento de produc­tividad "per cápita", y por consiguiente del ingreso "percápira".

A "grosso modo" admitimos que ambas aproximacionesson complementarias y no son excluyentes. La teoría de "ba­se de exportación" explica con agudeza el dinamismo de unaciudad en comparación con otra, de una región con otra yde una nación con otra a condición de que el excedente pro­ducido por la exportación genere realmente los efectos espe­rados de multiplicación y aceleración. El exceso de la pro-

5. Clark Colin, The Conditions 01 Economic Progress, Me­Millan, London, 1940. Hoover Edgar M., An Introductionto Regional Economice, Ed. Alfred A. Knopt, 1971, pp.199-257.

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pensión a importar y la fuga del excedente ponen en peligrola validez de la explicación. La teoría de evolución sectorialanaliza los efectos y no las causas, ya que el cambio de laestructura ocupacional es la consecuencia de la búsqueda demaximización en la producción. Puede ser útil a nivel regio­nal pero inoperante a nivel urbano.

En realidad las bases económicas del desarrollo regional yurbano no indican sus mecanismos de crecimiento y de desa­rrollo; explican las causas ontológicas y no las instrumen­tales del desarrollo. El desarrollo debe basarse sobre algunosfactores específicos, que permitan a una región sobrepasara otra en la competencia del desarrollo. Si una región pro­gresa más rápidamente que otra, se debe, con toda probabi­lidad, a que esa región posee condiciones especiales en com­paración con la otra.

Si se supone que la capacidad inventiva organizativa estu­viera uniformemente repartida entre las regiones o ciudadesde manera que no constituyan factores decisivos específicosde desarrollo, en este caso el desarrollo sostenido de la regióny de la ciudad dependería esencialmente de la dotación derecursos. Sin ellos ninguna región o ciudad podría sostenersu crecimiento y desarrollo.

Pero este supuesto no es siempre real En primer lugar,la capacidad inventiva y organizativa no está uniformemenedistribuida ya que las ciudades y las regiones que iniciaronsu proceso de desarrollo antes que otras, absorbieron los me­jores elementos de la población; en segundo lugar, los polí­ticos, gobernantes de turno, han sido siempre factores deimpulso o de mantenimiento del crecimiento urbano. Eneste caso la política pública puede redistribuir competenciaso capacidades entre las regiones y sostener el crecimiento re­gional y urbano basándose en las posibilidades y potencia­lidades de cada región. En otras palabras, el crecimiento ur­bano y regional puede ser objeto de políticas, cuando no estálimitado por recursos sino por falta de hombres capacitadosy por ausencia de impulso inicial. En realidad la "base eco­nómica" de las ciudades existentes es muy diversificada:

a) Ciudad industrial, cuya base económica puede ser lo­cal y puede ser independiente de la dotación de re­cursos locales.

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b) Ciudad administrativa, cuya base economica es elgasto público distribuido en forma de salarios, inver­siones y servicios; se trata de bases débiles.

c) Ciudad portuaria, cuya base económica es la actividadde transbordo y almacenamiento.

d) Ciudad cultural y turística, cuya base económica esel servicio prestado en educación y diversión.

e) Ciudad agrícola, cuya base económica es prestar ser­vicio a la agricultura.

f) Ciudad comercial, y financiera, cuya base económicaes el servicio correspondiente.

Las bases económicas son en general mixtas. A medida quelas bases se diversifican, la ciudad amplía su función y setransforma en tamaño. Las ciudades grandes, por cumplir todotipo de funciones, son las menos vulnerables, mientras que unaciudad, con una sola base económica, puede ser objeto de fluc­tuaciones profundas. Así las metrópolis son los centros quecumplen múltiples funciones, mientras que las pequeñas ciu­dades se especializan en alguna de ellas. Esta jerarquizaciónde funciones no impide que todas las ciudades cumplan fun­ciones mixtas, pero especializadas en alguna específica.

A pesar de que el crecimiento urbano puede ser indepen­diente de sus áreas circundantes (al menos en el caso de lasgrandes ciudades), so pena de crear enclaves aislados, debevincularse e integrarse en el proceso de desarrollo regional.Es decir, el desarrollo regional no se mide solamente con uníndice de crecimiento de la prosperidad urbana, sino que debeincluir el aumento de productividad y de prosperidad de to­das las actividades que se desarrollan en la región. El desa­rrollo regional quedaría como un concepto abstracto, cogni­tivo y analítico si no se concretara a través de una política deordenamiento:

a) en cuanto a las relaciones de producción, consumo, ex­portación e importación de la región con otras regio­nes y el exterior,

b) en cuanto a las relaciones entre las ciudades de la re­gión jerarquizando sus funciones,

e) en cuanto a las relaciones ciudad-campo a nivel sub­regional.

Dado que las regiones de un país no están dotadas unifor­memente en recursos y capacidades, debe pensarse en otras

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vías para consolidar las bases económicas de cada región y decada ciudad. Las bases económicas artificiales no sustentadassobre las posibilidades y potencialidades locales corren el ries­go de ser efímeras o extremadamente costosas para la nación.

El desarrollo de las regiones rezagadas, deprimidas o nue­vas debe ser inducido, apoyándose sobre las bases económicasexistentes o nuevas. Pues efectivamente su desarrollo depende(al menos en su fase de arranque) de la importación de fac­tores tales como:

Ahorro externo.Capacidades inventivas y organizativas externas (Estadoo particulares).Tecnología y conocimiento importado.

Si el mecanismo de "centro-periferia" no permite una in­ducción suficientemente rápida, el Estado debe ordenar elmecanismo de polarización. En primer lugar se debe tratar deque la polarización económico-funcional coincida con la geo­gráfico-organizativa. Como la región es parte de un conjunto,tal coincidencia es prácticamente imposible; en tal caso sedebe buscar una interdependencia beneficiosa. La región seespecializará en algunas actividades para las cuales tiene ven­tajas absolutas y, a través de la exportación 6, la región iniciarásu proceso de crecimiento.

El crecimiento así inducido conllevará un cambio más omenos rápido de la estructura ocupacional pasando del sectorprimario al sector secundario y terciario. La aceleración delproceso de urbanización en la región debería ser la consecuen­cia del aumento de productividad tanto en el sector primariocomo en otros sectores.

Hemos tratado de demostrar que el desarrollo regional ytambién el urbano requieren bases económicas en el sentidode que existe una estrecha relación entre el crecimiento y ladotación de recursos. Esta constatación parece más fundada enel caso del desarrollo regional, que en el del desarrollo urba­no, ya que este último se desliga de las zonas de influenciadirecta y se apoya sobre insumos importados y la exportación.

Además, las bases económicas urbanas puden ser muy va­riadas; su creación es la función de la capacidad humana, tan­to en lo inventivo como en lo organizativo (producción, po-

(). Aquí se aplica perfectamente la teoría de "base de ex­portación".

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lítico-administrativo). La desigualdad entre el desarrollo re­gional y urbano es, en la mayoría de los casos, la consecuenciade una política deliberada en cuanto a la creación de baseseconómicas reales o artificiales. Una base económica real abreun horizonte de crecimiento a largo plazo, mientras que unabase económica artificial, políticamente sostenida, no tienehorizonte y generalmente está condenada al estancamiento.

Una sana política de desarrollo regional y urbano debe ba­sarse sobre el acondicionamiento de las relaciones entre esaregión y otras. Dado que el desarrollo de regiones débiles seráforzosamente inducido, es obvio que hemos de pensar en me­canismos de interdependencia de modo que el crecimientoeconómico no sólo beneficie al centro sino también a la peri­feria, representada en este caso por regiones débiles y reza­gadas.

La teoría de "base de exportación" es una teoría parcial enel sentido de que es válida solamente en caso de no coinci­dencia entre la polarización económico-funcional y la geográ­fico-organizativa. Como la autarquía económica es absurda enla economía moderna, la teoría de "base de exportación" pue­de suministrar una buena explicación al proceso de crecimien­to regional y urbano, aunque no coincide con el sentido de labase, que no significa exclusivamente la fuente de excedenteeconómico en la región.

2. El Proceso de Polarización y el Desarrollo Regional Ur­bano.

El desarrollo relativo de áreas específicas de un territoriodeterminado, llámese Nación o Región, ha sido acompañadohistóricamente por el crecimiento urbano en el sentido de queel desarrollo de esta área ha requerido una estructuración máso menos ordenada del espacio, vinculando la ciudad y su hin­terland. Esta estructuración ha surgido como mecanismo es­pontáneo para aumentar la eficiencia de producción, para faci­litar el intercambio y para acelerar la propagación de innova­ciones tecnológicas y científicas.

Las primeras "ciudades" en una economía de subsistenciaeran el lugar de residencia de los príncipes, señores feudaleso de los jefes de la comunidad, donde la mayoría de sus habi­tantes no se dedicaban a la agricultura, sino a otras funciones,

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tales como milicia, artesanía, comercio y servidumbre. Cuandolos productores agrícolas adquirieron cierta independencia, las"ciudades" se convirtieron principalmente en mercado de bie­nes agrícolas y de artesanía, conservando su función político­administrativa. El área de influencia del mercado podría con­siderarse como una región económica localizada en un espa­cio determinado e integrada a un centro urbano con su hinter­land.

A medida que el sistema de producción se complicaba y elexcedente aumentaba, los centros urbanos asumieron nuevasfunciones, tales como educación, cultura, diversión y serviciosdiversos. Cuando las industrias se desarrollaron, las ciudadescrecieron rápidamente en número de habitantes por efecto delas migraciones. A partir de un cierto tamaño las ciudades seaurososrenían; es decir, las ciudades empezaron a tener su vidapropia independientemente de lo que pasaba en sus hinter­lands. Ya no eran los campos los que sostenían el crecimientourbano, sino las ciudades las que sustentaban la prosperidadagrícola, presentándose como demandantes voraces de mate­rias primas y de alimentos.

Pero el rompimiento de las relaciones tradicionales apare­ció con el surgimiento de las grandes ciudades industriales,que se abastecían de sus insumas de todas partes, vendiendosus productos en un mercado que cruzaba las fronteras. Elmercado local, que vincula estrechamente ciudad-campo seconvierte en un conjunto de mercados inter-relacionados. Laciudad pierde su individualidad y se integra en un conjuntode ciudades de tamaño diferenciado y de funciones diversifi­cadas; apareciendo sistemas y sub-sistemas de ciudades.

La función inicial predominante de las ciudades fundadasen los países ex-coloniales era diferente, ya que la estrategiamilitar, la facilidad de comercio internacional, y eventualmen­te la riqueza natural, eran los factores principales de su fun­dación. El área de influencia económica o el mercado local oregional no tenía importancia. (Lo que no quiere decir queposteriormente este mismo concepto de mercado no pudieraconvertirse en factor de crecimiento o de estancamiento). Lafunción político-administrativa tuvo un peso especial y másimportante en el crecimiento y desarrollo de las ciudadescoloniales; lo que no niega la presencia de su papel en laformación de otras ciudades del mundo.

Los hechos históricos pueden ser interpretados de formadiferente de acuerdo con las convicciones ideológicas, pero

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detrás de los hechos yace siempre alguna motivación, aunquela teoría de localización no aplique los mismos principios eco­nómicos cuando se trate de micro o macro-decisión. Es decir,la teoría de localización de una empresa individual no puedeser completamente válida para una entidad pública en su tomade decisiones 7. Sin embargo, la maximización del rendimientoeconómico o social y la minimización de costos, son principiosválidos en la toma de decisiones de cualquier sistema econó­mico racional.

La estructuración de un espacio geográfico determinado era,en realidad, un acondicionamiento de un escenario donde sedesarrollaban las interacciones de intercambio de los bienes yservicios producidos por una población. Este escenario estabacompuesto, por lo tanto, por un lugar central (aldea, ciudado conjunto de ciudades), por los medios de acercamiento ypor las actividades productivas agrícolas, industriales y de ser­vicios. El mecanismo de interacción de ese conjunto complejoera la polarización económico-funcional y la polarización geo­gráfico-organiza tiva.

Así surgen las regiones que, en su fase inicial, eran sim­plemente un espacio geográfico reducido: ciudad y su hinter­land y en su fase posterior englobaban un conjunto de ciuda­des jerarquizadas con sus respectivos hinterlands. El desarrolloregional parte entonces de un fenómeno universal e histórico:la polarización. Es decir, el proceso de polarización es el queestructura el espacio geográfico interrelacionando las activi­dades complementarias ascendentes (arnont ) o descendentes(aval) y que existe en todos los mecanismos de desarrollodesde el nivel elemental (aldea) hasta la metrópolis interna­cional, pasando por las ciudades intermedias de todos los ta­maños 8.

Admitida la universalidad del fenómeno de polarización entodo proceso de desarrollo, conviene analizar sus mecanismosy las bases teóricas que lo sustentan. Trataremos de exponer

7. En el mismo sentido August Losch hablaba de la faltade coincidencia entre los principios generales económicosde la teoría de localización y la práctica individual deselección. Véase Losh A., The Economice 01 Location,Yale University Press. 6th Printing, 1973. p. 100.

8. Véase Boudeville Jacques R. Aménagement du Terri­toire et Polarisation, Ed. M. Th. Genin. París, 1972, p. 3.Perrin Jean Claude, Le Developpement Régional, ed.P.U.F., París, 1974, p. 23.

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sintéticamente las ideas sobre polos y centros de crecimientoy de desarrollo.

Después que Francois Perroux publicó su famoso artÍculosobre la noción de "Póle de Croissance" 9 los libros y artículossobre el tema se multiplicaron coincidiendo con el interés cre­ciente sobre los problemas de desarrollo regional y urbano. Sebuscaba el apoyo teórico en las políticas regionales tendientesa promover el desarrollo de las regiones retrasadas tanto enlos países industrializados como en los países predominante­mente agrícolas. Los precursores de las teorías espaciales, talescomo Walter Cristaller 10 y August Losh 11, se pusieron demoda y Claude Ponsard en la década de los cincuenta hizo unrecuento de todas ellas 12.

En la década de los sesenta se multiplicaron enormementelas publicaciones sobre el tema. Algunos intentaron sintetizarlas teoraís existentes. Entre ellos podemos mencionar princi­palmente: David F. Darwent 13, Tormod Hermansen 14, J. R.lasuén 15, Jos Hilhorst 16, John Friedman 17, Thomas Mor-

9. Perroux Francoís, "Note sur la Notion de P8le de Crois­sanee" in Economic Appliquée, Nos. 1-2, Janvier-Juin,1955.

10. Cristal1er Walter, Die Zentralen Arte in Süddeutsch­land, Jena, 1933.

11. Losh August, The Economice 01 Location, Yale Uní­versity Press, 6th ed, 1973. La primera edición en ale­mán fue en 1939.

12. Ponsard Claude, Histoire des Theories Spatiales, Pa­rís, 1958.

13. Darwint David F., Growth Pole and Growth CenterConcepts: A Review, Evaluation and Bibliography, Wor­leing Paper NQ 89, University oí Berkeley, 1968.

14. Hermansen Tormod, "Development Poles and Develop­ment Centers in National and Regional Development"in Growth Polee and Growth Centres, Edited by A. Kuk­linski. Mouton, París 1972.

15. Lasuén J. Ramón, "On Growth Poles" in Urban Studies,vol. 6, NQ 2, June 1969.

16. Hilhorst Jos, "Regional Development Theory: An At­tempt to Synthesize" in Multidisciplinary Aspects 01Regional Development, Ed. by O C D E. Annual Meet­ing of Directors oí development training and ResearchInstitutes, Montpelier, 1968.

17. Friedman John, "A General Theory of Polarized De­velopment" in Growth Centers in Regional EconomicDevelopment. Edited by Niles M. Hausen, The FreePress, 1972.

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gan D.18, Jacques Bondeville 19, Jean Paelink 20, etc. 21. Todosestos autores coinciden en afirmar que el crecimiento econó­mico y el desarrollo se realizan sectorial y geográficamente enforma aglomerada.

Cuando Francois Perroux dice que el crecimiento no sepresenta en todas partes al mismo tiempo 22, se refiere únicay exclusivamente al concepto funcional y temporal de creci­miento sin connotación geográfica 23. Perroux justifica suanálisis basándose en la unidad motriz, capaz de generar mo­dificaciones estructurales, de cambiar tipos de organización ydimensión, y de favorecer progresos económicos, citando ejem­plos históricos de diferentes países, donde la competencia tec­nológica extranjera y los capitales importados no pudieronprovocar "in situ" el desarrollo, ya que los efectos en "amont''y en "aval" no se produjeron en esos espacios geográficos sinoen un espacio más amplio: la nación o un conjunto de na­ciones 24 de tipo dependiente y colonial o interdependientesoberano.

18. Thomas Morgan D., "Growth Pole Theory: An examí­nation of Sorne of its Basic Aspects" in Growth Cen­ters in Regional Economic Deoelopment; Edited byNiles M. Hausen, The Free Press, 1972.

19. Boudeville J acques, op, cit.20. Paelink Jean, "La Teoría del Desarrollo Regional Po­

larizado" en Revista de Economía Latinoamericana.Año JII, NQ 9, enero-marzo 1963. Originalmente publi­cado en el Cahier de L'ISEA, Serie L, NQ 15, 1965.

21. Una bibliografía seleccionada y amplia puede encon­trarse en Elements Bibliographiques, Axes et Pñlee deDeveloppement, DOCAMENOR, NQ 36, Fevrier-Mars,1973.

22. Perroux F., L' Economie du XXeme susu: Ed. P.U.F.,1961, p. 143. (La notion de Pele de Croissance).

23. Lo confirma otro escrito de F. Perroux, cuando decíaque "el polo de desarrollo es, antes que nada, un gene­rador de actividad económica y su interés reside en supoder de multiplicación (no solamente keynesiana) ",al comentar una afirmación de Jules Milhau, que indi­caba que los negocios privados o empresa pública, ex­plotación pequeña o grande, monopolio o mercado com­petitivo, monoproducción o combinado, actividad pri­maria, secundaria o terciaria, todos ellos pueden cum­plir la función de polo de desarrollo. Véase: F. Perroux,Coexistence Pacifique, tomo JI, p. 291, 1958.

24. Perroux F., op, cit., p. 294.

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En el mismo artículo F. Perroux describe el fenómeno dela aglomeración territorial. Es decir, en un polo industrialcomplejo, que está aglomerado geográficamente y en creci­miento, se registran efectos de intensificación de las activi­dades económicas debidas a la cercanía y a los contactos hu­manos. La aglomeración industrial urbana provoca consumosdiversificados y progresivos y genera necesidades colectivas,tales como habitat, transporte y servicios diversos privados ypúblicos. El polo industrial complejo y concentrado (aglome­rado) geográficamente modifica la estructura económica desus alrededores y si es fuerte, modifica la estructura nacional,Pero estos polos interrelacionados operan por concentraciónde los medios en puntos de crecimiento desde los cuales setrenzan las relaciones de intercambio 20.

Más adelante Perroux, emocionado por la idea de univer­salismo, señala que existe un conflicto entre los espacios eco­nómicos (empresa, industria y polos) y los espacios geográ­ficos (Estado y Naciones). Parece que Perroux defiende elespacio económico y deplora el nacionalismo geográfico quegenera despilfarros, duplicaciones, sub-utilización de recur­sos e impide una política de crecimiento armónico a escalamundial.".

El polo de desarrollo y de crecimiento 27, al ser desligadode su espacio banal, parece convertirse en conceptos abstrac­tos que indican exclusivamente relaciones. En realidad Per­roux no trató, al menos al principio, de situar sus análisis eco­nómicos en un contexto geográfico. Fueron sus "seguidores"quienes trataron de aplicar la idea original de Perroux a polí­ticas de desarrollo regional buscando un matrimonio forzadoentre polos de crecimiento y centros de crecimiento y hacien-

25. Perroux F., Economie du XXeme sueu; p. 152.26. Perroux F., ibid. F. Perroux distingue tres tipos de es­

pacios económicos: a) contenido de un plan, b) campode fuerzas y e) un conjunto homogéneo, que son en rea­lidad tres características del espacio económico. Per­roux F. se interesa en todos sus análisis por este espa­cio económico, que no coincide y tampoco puede coin­cidir siempre con el espacio banal geográfico, que tien­de, según Perroux, a ser desvalorizado por la evoluciónde la economía mundial. Véase F. Perroux, op, cit., pp.127-141; p. 527.

27. El crecimiento tiene connotación estrictamente econó­mica, mientras el desarrollo tiene una connotación máscompleja. Véase F. Perroux, ibid., p. 162.

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do coincidir el espacio economico funcional con el espaciogeográfico organizativo. Este matrimonio ha sido fecundo, yaque la popularidad de la terminología "polo de crecimiento"o "polo de desarrollo", hizo nacer muchas interpretaciones ypolíticas.

Sin embargo, F. Perroux, a pesar de su desprecio por elconcepto de "espacio banal", ha dedicado muchas páginas aanalizar los medios de propagación de los polos de desarro­llo 28 y decía:

"El crecimiento y el desarrollo no están uniforme­mente distribuidos, ni en los viejos países, ni muchomenos en los países llamados subdesarrollados; se pre­sentan en puntos determinados, desde donde se puedenpropagar los efectos de arrastre o efectos de freno. Estaobservación evoca los centros industriales (energía, ma­teria prima) de los países subdesarrollados y las aglo­meraciones urbanas, principalmente portuarias" 29.

"El crecimiento y el desarrollo de un conjunto deterritorios y poblaciones no serán alcanzados sino a tra­vés del ordenamiento consciente del medio de propaga­ción de los efectos del polo de desarrollo... "

Si el concepto del "medio de propagación" no se interpretaen el sentido físico-geográfico e institucional, las ideas sobrelos "puntos", "los centros industriales" y "las aglomeracionesurbanas" se refieren sin ninguna duda a espacios físico-geo­gráficos. Economía sin fronteras es una opción o, mejor dicho,un deseo del autor, pero no niega los hechos históricos: lasfronteras han existido y existirán.

En este sentido estamos de acuerdo con Lloyd Rodwin 30,

quien considera que la unión entre la noción de "polo de creocimiento" y de "centro de crecimiento", es fructífera, ya quepermite a los planificadores pensar en políticas de crecimien-

28.

29.

30.

28

Perroux F., op. cit. pp. 167-191; pp. 193-225. Mismoautor, "Note Sur la Ville considérée comme pñle dedeveloppement et comme Foyer du Progrés" en RevueTiers Monde, Tome VIII, nI? 32, octubre-décembre. 1967.Es indiscutible que Perroux ha querido introducir elconcepto de espacio geográfico en su análisis; perocuando llegaba a explicaciones concretas; volvía a men­cionar los mecanismos estrictamente económicos.Rodwin Lloyd, Países y Ciudades: Comparaci6n de Es­trategias para el Crecimiento Urbano. Ed. SIAP, 1972.

to nacional y regional en un contexto geográfico determinado,llámese una nación, una región, una zona o una comunidadlocal

La vulgarización de las políticas regionales de desarrolloen todas partes del mundo no se basó solamente en las ideasoriginales de F. Perroux sino también y de una manera sus­tancial en proposiciones de otros autores quienes complemen­taron el propósito analítico de Perroux 31. Actualmente la ter­minología "Polo de crecimiento" o "Polo de desarrollo" ya noes perrouxiana, sino una mezcla de ideas entre el "centro decrecimiento o desarrollo" (geo-organizativo) y el "polo" dePerroux (económico-funcional).

Las críticas dirigidas contra la teoría de "Polo de crecimien­to" 32 se refieren principalmente a la conceptualización dePerroux como protagonista de una economía sin fronteras 33

y a la falta de precisión en algunos aspectos concretos delanálisis. En realidad, ninguna crítica ha sido suficientementecientífica y profunda para derrumbar el enfoque analítico dela teoría perrouxiana de polo de crecimiento. Al contrario,las críticas condujeron a concretar y desarrollar la idea de

31. Estamos pensando principalmente en J acques Boude­ville, L. Rodwin, Y. Paelink, J. Friedman, J. Labasse,M. Rochefort, etc. Véase notas números 17, 19,20 Y 21de este capítulo.

32. A título de ejemplo podemos citar J. R. Lasuén, "OnGrowth Poles" en Urban Studies vol. 6 nI? 2 june 1969;donde el autor precisa que la teoría perrouxiana no sepresentó de manera completamente coherente. CoraggioJ. L., "Hacia una Revisión de la Teoría de los Polos deDesarrollo" en Revista Latinoamericana de EstudiosUrbano-Regionales, Vol. 11, nI? 4, marzo 1972. pp. 25-41,donde el autor acusa a F. Perroux de esconder detrásdel análisis realista la intención imperialista no acadé­mica. Pedrao Fernando, "Sobre la Aplicabilidad de laTeoría de Polos de Crecimiento en la Planificación Re­gional en América Latina" en Modo de Producción yMetropolización en América Latina (Ll), Editado porLicio Parisi, ILDIS, Estudios y Documentos nI? 24.Santiago de Chile, 1972. El autor, mezclando el espacioeconómico con el espacio geográfico, recalca que la teo­ría no cuadra en el contexto latino-americano.

33. Existe una sola ideología económica: es el pleno em­pleo, a escala mundial, de todos los recursos materialesy humanos. .. con la finalidad de procurar a cada unolas condiciones materiales, consideradas necesarias porlas ciencias para su pleno desarrollo. Véase F. Perroux,op. cit., p. 162.

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polarización tanto econormca como geográfica, así como laidea de propagación de las innovaciones.

¿Es posible que un crecimiento (sin cambio evidente deestructuras sociales) o un desarrollo (con cambios estructu­rales) se realicen sin pasar por el proceso de polarizacióntanto económica como geográfica?

En primer lugar, nos parece indiscutible que la polariza­ción económica es un fenómeno comprobado por los hechoshistóricos pasados y actuales en todos los sistemas económicos,ya que se trata de la esencia del proceso de crecimiento y dedesarrollo. Una economía está en progreso, cuando produceexcedentes y cuando reinvierte estos excedentes para aumen­tar el capital fijo. El excedente económico significa, en estecaso, un aumento de la capacidad productiva. Si parte del ex­cedente está destinado al consumo, no solamente la demandade bienes en capital se incrementa sino también la de bienesde consumo. El movimiento de producción y de consumo(lato sensu ) se encadena y el mecanismo de excedente y deinversión se expande. El polo de crecimiento y de desarrollose pone en marcha.

Si la unidad de producción es fuerte, o sea, con gran fuerzade arrastre, se llama la unidad motriz perrouxiana; si tieneuna fuerza débil de arrastre, sigue siendo motriz (aunque sesalga un poco del concepto perrouxiano). La diferencia fun­damental consiste en que la unidad de fuerte arrastre necesi­taría menos tiempo para poner la economía en marcha, quela de débil arrastre. El polo de desarrollo, como hemos citadoanteriormente, es, ante todo, un generador de actividad eco­nómica y su interés reside en su poder de multiplicación 34.

Los mecanismos de multiplicación han sido expuestos porF. Perroux y son, principalmente, a) efectos de aglomeración,b) efectos de ampliación (Jonetion) o de unión (traducciónliteral), ambos efectos juntos producen nuevas actividadescomplementarias (lato sensu) a la unidad motriz y entre sí 35.

El campo geográfico de esa multiplicación parece ser enprincipio limitado, pero Perroux no fue muy claro en esepunto, prefiriendo los enfoques y consideraciones filosóficasdel desarrollo, descuidando los mecanismos económicos pre-

34 . Véase nota nQ 23.35. Perroux F., Economía du XXéme siécle, p. 169.

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cisos 36. La polarización en la mente de Perroux debería inter­pretarse como un simple proceso de crecimiento y de desa­rrollo.

En segundo lugar, la unidad motriz o el polo de desarrollo(sentido perrouxiano) no se presentó en todas partes al mis­mo tiempo. El desarrollo homogéneo (sentido geográfico)parece un absurdo, ya que los recursos naturales y humanosnunca han sido distribuidos uniformemente ni desde el puntode vista cuantitativo ni cualitativo. Si se entiende el creci­miento y el desarrollo como un proceso de modernización enespiral, debe abarcar el concepto de adopción de innovacio­nes. Son esas innovaciones, transmitidas desde un lugar deter­minado y por un grupo determinado de personas, las quetransforman a la comunidad y la sociedad en su manera depensar, de actuar, de enjuiciar, de producir, de organizar, deconsumir, etc. Las ciudades donde aparecieron las innovacio­nes y desde donde se transmitieron las mismas, eran lugarescentrales, en los cuales se presentaron condiciones más propi­cias para innovar y que fueron fundadas con el objetivo ex­plícito o subconsciente de polarizar geográficamente el pro­ceso de crecimiento y de desarrollo. Los cambios experimen­tados en este fenómeno de polarización geográfica no alteransu esencia ya que son circunstanciales.

En una economía artesanal o primitiva el espacio econó­mico perrouxiano coincidía perfectamente con el espacio geo­gráfico. El proceso de polarización económica y geográficase limitaba a una localidad, un feudo o una comunidad. Elmercado era restringido y el mecanismo económico de mul­tiplicación schumpeteriano y keynesiano se encontraba limi­tado. Pero a medida que la economía progresaba, el mercadose ampliaba y se extendía hacia otras áreas geográficas,jerarquizando las funciones ejercidas por ciudades de dife­rente tamaño poblacional y de desigual dotación de recur­sos. Nosotros diríamos que a partir de esete momento. ha­bía una superposición de áreas geográficas polarizadas: local

36. Perroux F., op, cit., pp. 170-171.Sin embargo Perroux era consciente de que el polo im­plantado crea desequilibrios económicos y sociales: lossalarios, ingresos monetarios adicionales distribuidos noincrementan necesariamente el consumo local. Ademásel efecto de migración y de concentración (geográficay sectorial) puede retrasar el desarrollo y el crecimien­to a otros lugares. Perroux F. ibid. p. 169.

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y extralocal. Nacen entonces los sistemas de ciudades funcío­nalmente jerarquizadas.

En una economía colonial se veía con toda claridad la dis­locación del espacio económico funcional del espacio geográ­fico. La colonia era parte integrante de la metrópolis o deotras colonias; el funcionamiento de su economía era depen­diente de otras economías, a pesar de las dificultades de co­municación. Las actividades desarrolladas, que podían pro­ducir algo de excedentes, eran las que servían a la economíadominante de la metrópolis. La falta de coincidencia de losespacios geográficos y económicos era la manifestación evi­dente del relativo estancamiento (en comparación con la me­trópolis) de las tierras colonizadas: la actividad económicadesarrollada tenía muy poca fuerza de arrastre Iocal",

En una economía post-colonial, a pesar de una integraciónpolítica aparente, no se produjo con rapidez la integracióneconómica. Es decir, el espacio económico seguía dislocadodel geográfico, habiendo mantenido casi el mismo molde derelaciones de producción y de comercialización. A este fenó­meno se agregó un agravante: el proceso de producción seconvertía cada día en más oligopolístico y monopolístico. Laconcentración oligopólica y monopólica a escala mundial, re­fuerza la extensión del proceso de polarización económico­funcional y restringe los efectos de polarización geográfica38.

Es decir, los polos de desarrollo no coinciden o coinciden dé­bilmente con los centros de crecimiento, llámanse nación, re­gión o ciudad.

En este sentido estamos de acuerdo en afirmar que la teoríade polarización económico-funcional de F. Perroux no tienemucha aplicabilidad en las economías débiles y dependientes,ya que no coincide con la polarización geográfico-organiza-

37. Sobre este punto véase: Sempat Assadourian Carlos,"Integración y Desintegración Regional en el EspacioColonial: Un Enfoque Histórico" en Revista Latino­americana de Estudios Urbano-Regionales. Vol. lI. nI?4, marzo 1972. Barrios Sonia y Gonzalo Fernando, "Pro­ceso Histórico del Desarrollo Urbano en Venezuela" enCuadernos de la S.V.P. nos. 84-86, enero-marzo 1971.

38. Rofman Alejandro B., "El Fenómeno de la Concentra­ción y Centralización Espacial en América Latina:Elementos para una Discusión" en Revista Latinoame­ricana de Estudios Urbano-Regionales, Vol. lII, nI? 5,julio 1972.

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tiva. En otras palabras, los efectos ascendentes (amonr) ydescendentes (aval) no se producen debidamente en el te­rritorio interesado ni benefician principalmente a sus habi­tantes.

Esta constatación que es cierta a nivel de desarrollo nacio­nal, lo es también en los casos de políticas de desarrollo regio­nal y local. El hecho de instalar un polo de desarrollo o decrecimiento (sentido perrouxiano) no produce necesariamen­te los efectos esperados de polarización económica, ya que elmecanismo económico funcional no actúa dentro del espaciogeográfico-organizativo 39.

Surge entonces una pregunta crucial: ¿dentro del contextoactual (producción oligopólica o monopólíca a escala mun­dial y economía de escala) es posible todavía concebir uncrecimiento o desarrollo independiente y aurosostenido tan­to a nivel de una nación como a nivel de una región o deuna localidad? Si la polarización económico-funcional y lageográfico-organizacional permanecen como esencia del mis­mo proceso de crecimiento y de desarrollo, las contradiccio­nes aparentes resultarían ser circunstanciales como hemos afir­mado anteriormente. El concepto de polarización permaneceválido a condición de repensar su mecanismo para beneficiar,en un plazo razonable, a la nación o a la región, para lascuales se quiere promover un crecimiento y desarrollo ace­lerado",

39. Lo que no quiere decir que de alguna manera y a largoplazo, los efectos no lleguen a producirse. La negaciónrotunda sobre la imposibilidad de propagación y difu­sión del progreso desde el centro hasta la periferia, noencuentra abundantes ejemplos en la historia económicade la humanidad. Todo se refiere al tiempo: más omenos largo.

40. En lugar de hablar de la independencia absoluta, quees un absurdo en sentido científico, es más racional(científica y emocionalmente) pensar en una interde­pendencia (especialmente para los países pequeños ysub-desarrollados) soberana o en una dependencia con­trolada. Si bien la idea de independencia de todo tipoes un slogan político y emocional muy poderoso y su­gestivo, en realidad no es operativa ni eficiente, ya queel mundo no puede regresar más a una economía au­tárquica. Y bajo ningún concepto se puede imaginaruna política regional como medida para eliminar ladependencia (o mejor dicho la interdependencia) de lasdiferentes regiones. El concepto de polarización econó-

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Dejando aparte la problemática del desarrollo nacional, queescapa del contexto del presente ensayo, queremos precisarla utilidad del concepto de polarización en la política y laestrategia del desarrollo regional y local.

El relativo fracaso de la política de desarrollo polarizado anivel regional pone en duda la aplicabilidad de la teoría depolo de desarrollo y de centro de crecimiento. En realidad elfracaso se debe a que lo artificial, que trata de imitar lo es­pontáneo y lo natural, no resulta ser siempre una fiel imagendel mismo especialmente en construcciones tan complicadascomo la del desarrollo regional-urbano.

Si la teoría perrouxiana de polo de desarrollo es tan sóloun instrumento de la economía en crecimiento y la teoríacrisralleriana de "central place" sirve solamente para explicarel proceso de aparición de las ciudades con base económicaagrícola y de la constelación urbana en sistemas, se deberían"cruzar" estas dos teorías para que fueran fructíferas en accio­nes regionales y urbanas. Lo que implica:

19 que el desarrollo polarizado a nivel regional deberátener centros jerarquizados, capaces de generar y trans­mitir innovaciones. Estos centros generalmente ya exis­ten, aunque en muchas ocasiones requieren un acondi­cionamiento especial.

29 que el centro posea polos de crecimiento múltiples ycomplementarios (sentido perrouxiano). Es decir launidad o el complejo motriz debe tener una fuertefuerza de arrastre en sus alrededores. Si los efectoseconómico-funcionales no actuasen en el centro, en loscentros jerarquizados de la región y en la región mis­ma, el desarrollo polarizado (política de desconcen­rración o descentralización concentrada) resultaría seruna falacia académica. Un enclave industrial depen­diente de una firma monopólica internacional o na­cional puede difícilmente iniciar el proceso de multi­plicación de los efectos esperados 41.

mico funcional, podría todavía salvarse y aplicarse sino se trata de hacerlo coincidir con la geográfico-or­ganizacional.

41. Véase un excelente artículo de Boisier Servio, "Indus­trialización, Urbanización y Polarización: hacia un en­foque Unificado" en Revista Latinoamericana de Es­tudios Urbano Regionales. Vol. nr, n9 5, julio 1972,pp. 35-61.

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Por lo tanto, si el fomento de un polo de desarrollodependiera casi exclusivamente de factores externosde la región, no podrían esperarse resultados favora­bles, al menos a corto y mediano plazo.Si la unidad "motriz" debe importar todos los insu­mos: capital, hombres calificados, materias primas,energía, erc., no podría ser "motriz" para la región yproducirá solamente un enclave industrial. Esta obser­vación es válida tanto a nivel regional como a nivelnacional. En este sentido la teoría de polarización geo­gráfico-organizativa no puede ser un concepto pun­tual: una ciudad, un eje estrecho vinculando varias ciu­dades; se debe examinar la naturaleza de la actividad,para ver cuál es su polarización geográfico-organizati­va más adecuada para un determinado proceso de po­larización económico-funcional: local, regional, inrer­regional, nacional o internacional.

39 que tanto los polos de desarrollo como los centros decrecimiento sean concebidos dentro de una estrategiaglobal. Las acciones aisladas y a veces dislocadas o con­tradictorias no pueden ser eficientes 42.

Las conclusiones más importantes pueden ser resumidas conlas palabras de J. Hilhost 43:

"1. El crecimiento regional es el resultado de un conjuntode decisiones tomadas desde el interior y el exteriorconduciendo un comercio interregional.

2. El crecimiento regional así como todo crecimientoeconómico será acelerado por la especialización y lacreación de las economías de escala, los cuales deter­minan parcialmente la estructura espacial resultantede los centros.

42. Kuklinski A. R., Editor, Growth Polee and GrowthCentres in Regional Planning. Monton and Co. TheHague. 1972. Este libro contiene los artículos más re­cientes y más importantes en esta materia.

43. Hilhost J., "Regional Development Theory: An attemptto synthesize" in Multidisciplinary Aspects 01 RegionalDevelopment. O.C.D.E. (ed.), París 1969, p. 31. Elautor, después de haber analizado las ideas de Cris­taller y Losch, Myrdal, Hirchman, Perroux, Tinbergen,Bos, Isard, Friedman, etc., ha realizado una síntesis,la más completa y la más concisa posible.

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3 . Los requerimientos necesarios para el crecimiento re­gional auto-sostenido son la distribución adecuada deingreso y la habilidad de minimizar los efectos ejer­cidos por la región "primacial",

4 . Dentro de la estructura de centros, se puede observarcierta jerarquía, que puede ser explicada de un ladopor las fuerzas administrativas y por otro (y princi­palmente) por el deseo de los productores y consu­midores de minimizar los costos de transporte.

5 . El desarrollo regional se caracteriza por lo siguiente:es un proceso de integración basada sobre las fuer­zas económicas, sociales y administrativas ...

6. El proceso del desarrollo regional alcanzaría su cul­minación cuando las actividades espacialmente dis­tribuidas y especializadas estén internamente integra­das y formen parte integrante de un conjunto amplioque podría ser la nación ... "

La política de desarrollo regional-urbano, planteada en esostérminos es una tarea, sumamente compleja. Hacer coincidirla polarización económico-funcional con la geográfico-orga­nizativa no siempre es factible en la economía de alta tec­nología y de producción en masa. Es necesario, en un con­texto de intervención estatal, saber elegir la actividad motrizo el complejo de actividades motrices y ordenar el espaciogeográflco-organizativo, de una dimensión adecuada, paramaximizar el producto social y minimizar el costo económicoy social.

3. La Centralización, la Descentralización 'Y el DesarrolloRegional-Urbano.

El problema de centralización y descentralización ha sidoobjeto de debate entre juristas del derecho administrativo ypolíticos ya que se trata de la repartición o de la distríbu­ción de competencias y de poderes entre un organo centralo nacional y órganos periféricos de la colectividad. La dis­cusión en torno a la centralización y descentralización sefundamenta sobre bases conceptuales muy diversas: 44:

44. Roig Charles, "Théorie et Réalité de la decentralisa­tion" in Revue Francaise de Science Politique, vol.XVI, nQ 3, juin, 1966, pp. 445 Y ss,

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a) En la administración de bienes y servicros para lacolectividad se debe distinguir lo que es de interésnacional común y lo que es estrictamente local o re­gional.

b) En la hacienda pública en efecto, se distingue entrelo local y lo central o nacional. Pero no puede existiruna descentralización político-administrativa, si noexiste también una autonomía de hacienda.

c) La elección de los dirigentes locales se hace separa­damente de la de las autoridades nacionales y al mis­mo tiempo aquellos tampoco son designados de ofi­cio por el poder central. Con lo cual vemos que existeentonces una asociación de ideas entre la descentra­lización y la democracia.

d) La centralización y la descentralización representandos formas de Estado: el unitario y el federado.

La realidad histórica parecía demostrar que la eficienciapolítico-administrativa no tenía correlaciones claras con elsistema centralizado o descentralizado. El aparato adminis­trativo, a pesar de las influencias ideológicas y doctrinales,algunas veces era centralizado, otros descentralizado y en oca­siones semi-centralizado o semi-descentralizado, No existendos modelos idénticos en la historia, no solamente en elmundo occidental sino tampoco en el mundo oriental. Cabepreguntar si desde el punto de vista jurídico-administrativola noción de centralización y de descentralización no cons­tituye simplemente un pretexto hipotético para abrir discu­siones sobre los valores profundos de la vida social, y sobrelas tendencias ideológicas en cuanto a la organización poli­tico-administrativa 45.

Sin embargo, a partir de los años de la post-guerra (décadacincuenta) la discusión escapó a la competencia exclusivade los juristas, ya que los economistas, los geógrafos, los so­ciólogos y especialmente los planificadores, empezaron a pre­guntarse si el ordenamiento territorial y el desarrollo regionalo local no necesitaba una determinada estructura administra­tiva, que favoreciera la propagación del desarrollo al con­junto de los territorios que integran la nación. En realidadla toma de conciencia, de que es imperante reducir las de­sigualdades geográficas, ha conducido a reexaminar las re-

45. Roig Charles, op. cit., p. 453.

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laciones entre niveles y centros de decisiones y procesos dedesarrollo regional, urbano y local.

La centralización del poder político-administrativo signi­fica automáticamente la centralización de decisiones, la cualejerce fuertes atracciones tanto sobre la población en generalcomo sobre los hombres de iniciativa: la centralización polí­tico-administrativa trae como consecuencia inevitable la con­centración de cerebros, de dinero y de población, produciendodesigualdades interregionales en favor de los centros de de­cisión y generalmente en detrimento de las zonas periféricas.

El desarrollo de ciudades primaciales en muchas partesdel mundo y a través de la historia, demuestra precisamenteel fenómeno de acoplamiento entre la centralización político­administrativa y la concentración de actividades y de pobla­ción. En un país de escasa población y con un sistema ad­ministrativo colonial o casi colonial, o centralista, la forma­ción de la ciudad primacial es más acelerada y permanenteque en pasíes de gran dimensión territorial con una estruc­tura político-administrativa federalista o con cierto grado dedescentralización. La existencia de ciudades primaciales in­dica casi siempre gran desigualdad de desarrollo del terri­torio nacional.

No faltan autores que defiendan la tesis del centralismo,porque creen en la tecnocracia, en la unidad de mando y enla insuficiencia de capacidades humanas en la provincia.Cuando el Estado sólo se limitaba a vigilar la ejecución delas leyes y a mantener el orden en la comunidad, estos au­tores tenían toda la razón ya que la actividad pública eraescasa y parsimoniosa. En la actualidad, desde la crisis y laconsiguiente transformación del capitalismo liberal, la inge­rencia pública se multiplica.

En los asuntos económicos y organizaciones del territo­rio 46, una administración centralizada resultaría especial­mente ineficaz para atender a las múltiples tareas, que in­ciden sobre el desarrollo regional, local y urbano. No sólolas motivaciones democráticas exigen una mayor autonomíay descentralización, sino que la propia eficacia económicarequiere un re-examen del sistema centralizador de la admi­nistración. La hipótesis que afirma que la administración cen-

46. Martín Mateo, Ramón: El Horizonte de la Descentra­lización, Ed. LE.A.L., Madrid, 1969, p. 33.

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tralizada es menos eficaz que la descentralizada parece verifi­carse por los siguientes hechos:

a) La multiplicidad de tareas administrativas del EstadoModerno, le obligan a atender solamente las grandesestrategias y políticas; las pequeñas, son prioridadessecundarias. De esta forma se descuidan las labores yobras necesarias para el desarrollo local y urbano.

b) La centralización de decisiones retrasa la ejecuciónde todas las iniciativas locales; los entes descentrali­zadas son en general simples gestores o antenas de laadministración central.

c) Por el hecho de no poder tomar decisiones los agen­tes locales (públicos o privados) se dedican a viajarentre la Capital y la provincia pan todo tipo de ges­tiones: permisos, créditos, proyectos, programas, etc.Muchos organismos privados finalmente prefiereninstalarse en la Capital para facilitar sus gestiones.

d) La concentración de actividades de toda índole incitaa que el Estado central concentre sus gastos e inver­siones en la misma Capital y sus alrededores. Esteesfuerzo público junto con el privado, que se acercaal centro de decisión, acelera el fenémeno de concen­tración en detrimento de la provincia.

e) La fuga de cerebros hacia la Capital o la ciudad pri­macial, retrasa aún más el desarrollo de las zonasperiféricas, no por falta de recursos naturales, sinopor ausencia de iniciativas y de capacidades de or­ganización y promoción.

No es posible afirmar categóricamente que la disparidad,en cuanto al desarrollo, entre Caracas y el resto del país sedeba exclusivamente al sistema centralizado de administra­ción, pero no nos equivocamos tampoco al decir que el cen­tralismo multisecular en todas las épocas de su historia, con­tribuyó decisivamente a concentrar la mayor parte de lariqueza, de actividades productivas, comerciales y financierasen este valle improductivo, de difícil acceso y desprovistode todo tipo de recursos.

Los excedentes económicos producidos en el interior, enlugar de ser reinvertidos en el mismo lugar se movilizanhacia la capital acentuando el efecto de succión de los re­cursos de la periferia. Los economistas clásicos quieren de-

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mostrar que, mientras el costo marginal es inferior a la pro­ductividad marginal (a nivel micro) las actividades conti­nuarán concentrándose para aprovechar las economías ex­ternas. El proceso de propagación se iniciará cuando el costomarginal sea superior. Esta visión estrictamente micro-econó­mica ha olvidado por completo el análisis macro-económicoen el sentido de que era el Estado o la comunidad, quien através de sus inversiones, estaba reduciendo constantementeel costo marginal. Sin esta acción pública, ciertas concentra­ciones pudieron evitarse.

Si se acepta por un lado la hipótesis de que la centrali­zación de poderes de decisión es una forma de gobierno quedescarta la participación directa de las comunidades y des­vía de la democracia participativa y por otro lado se com­prueba la hipótesis de que la centralización de poderes esun factor negativo para promover el desarrollo regional, lo­cal y urbano, debemos preguntarnos cuál será la forma degobierno más adecuada que permita evitar esos inconve­nientes.

Dejando aparte las consideraciones político-administrati­vas, que constituyen el objeto exclusivo de debates entre ju­ristas y administradores, queremos, sin pretensión alguna,delinear simplemente algunos principios de descentraliza­ción, que favorezcan el desarrollo regional, local y urbano.

En primer lugar la centralización de todas las competen­cias político-administrativas y de todas las decisiones impideque las autoridades locales tomen iniciativas de reformas yde acondicionamiento de sus localidades, para el mejora­miento del nivel y calidad de la vida. La tutela absoluta hacedepender ese mejoramiento de las reclamaciones, peticioneso reivindicaciones desde todos los rincones de la nación. Losdespachos oficiales centrales, sumergidos y a veces perdidosen múltiples problemas, se contentan con hacer declaracio­nes prometedoras para calmar los ánimos de los provincia­nos. El resultado se traduce en frecuentes frustraciones puesa pesar de que algunas realizaciones estén vinculadas con losobjetivos nacionales y generales, evidentemente no respon­den ni tienen una relación directa con el desarrollo o pro­greso de la localidad interesada. Los programas y proyectosrealizados aisladamente corren el riesgo de perder la fuerzade arrastre esperada.

En segundo lugar, la descentralización no debe consistirsimplemente en una delegación de poderes, debe buscar un

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poder auténticamente descentralizador. Para ello es indispen­sable pensar en un sistema de presupuesto regionalizado ylocalizado. Cuando las autoridades locales no tienen ningúno muy poco ingreso propio, suelen estar sometidas a las ar­bitrariedades del poder central. Razón por la cual es impres­cindible una consolidación del presupuesto regional y localde acuerdo con principios y criterios pre-establecidos. La fun­ción pública en los campos económicos, sociales y político­administrativos no es una delegación de poderes sino que hade ser auténticamente regional, local y urbana. Somos cons­cientes de que deben existir tres tipos de presupuestos:

a) Presupuesto para la administración e inversión decarácter nacional.

b) Presupuesto de carácter mulri-regional o interlocal, yc) Presupuesto estrictamente regional o local.

En tercer lugar, para que la descentralización no se tra­duzca en anarquía administrativa en los campos económicosy sociales, es imperativo que se adopte un sistema de plani­ficación y coordinación tanto a nivel local, como a nivel re­gional y urbano. Hace falta definir, como dice Ramón Mar­tín Mateo 47 que es 10 que interesa a cada comunidad concretay hasta dónde debe contribuir cada una a los fines de laorganización general. En este sentido hemos de entender queun presupuesto regionalizado y localizado debe englobarsedentro de un plan de desarrollo, articulando 10 local con 10regional y 10 nacional.

En cuarto lugar, nos preguntamos, ¿cuál sería el tamañoóptimo de la unidad descentralizada: municipio, distrito,provincia, departamento, ete.? La pregunta es de muy difícilcontestación. El Informe Nacional publicado en 1972 porla Comisión de Administración Pública bajo la Presidenciadel Dr. Alían-R. Brewer Carías, abrió un amplio campo dediscusión, que puede resumirse en los siguientes puntos 48:

a) Se deben reformar los múltiples entes de administra­ción descentralizada de carácter económico, financie­ro y de servicios mediante la desconcentración (dele-

47. Martín Mateo, Ramón, op. eit., p. 112.48. Comisión de Administración Pública, Informe Sobre la

Reforma de la Administración Pública Nacional, Ca­racas, 1972, pp, 174, 295-463.

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gaclOn de la toma de decisiones) y la descentraliza­ción (dotación de poderes de decisión a la región).

b ) La concentración participativa del nivel esradal y lo­cal hacia la región mediante asociación imperativa ovoluntaria. Se considera que tanto las Entidades Fe­derales (Estados) como los Distritos o Municipiosno son instituciones suficientemente dotadas para ela­borar plan, programa o proyecto de desarrollo.

c) Se crean o se reforman las Corporaciones Regionalescon la finalidad de promover y financiar al desarrolloregional.

d) En fin, agregamos que el desarrollo urbano, tareaurgente de la sociedad industrial, debe ser estructu­rado bajo la autoridad urbana con asistencia técnicade un Ministerio de Desarrollo Urbano centralizado.Los funcionarios destacados en las ciudades debenformar parte de la Oficina Local de PlaneamientoUrbano 49.

Cuando los órganos centralizados de administración estánsobrecargados por la creciente multiplicidad de funciones ocuando se sienten incompetentes en el manejo de ciertastareas de carácter productivo o financiero, suelen crear entesdescentralizados pero concentrados y dependientes con algu­na autonomía. En realidad estos entes son organismos cen­tralizados, que tienen su sede en la capital y toman decisio­nes generalmente independientes de las exigencias del in­terior. Estos entes concentradas necesitan estar integradas enla comunidad para adquirir un carácter auténticamente des­centralizado a través del proceso de desconcentración. Esdecir, al sistema formal de descentralización político-admi­nistrativa se le debería atribuir una auténtica desconcenrra­ción de poderes de decisión para dotar a las regiones de unapotestad real y no solamente jurídica, que en la mayoría delas veces, es ficticia.

Tanto la descentralización como la desconcentración noresultarían eficaces en el desarrollo regional, si las actua­ciones de los organismos centrales, regionales (descentrali­zados O desconcenrrados) y locales no estuvieran englobadas

49. Chen Chi-Yi y Martín Mateo, Ramón, Aspectos Admi­nistrativos de la Planificación, El Sistema Venezolano.Ed. U.C.A.B., Caracas, 1973, pp. 37-51.

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dentro de un plan de desarrollo nacional, regionalizado ylocalizado. El egoísmo y el regionalismo, al faltar un instru­mento de coordinación, podría conducir a despilfarros pre­supuestarios y humanos. Los límites de descentralización ydesconcentración son por lo tanto realidades que deben sertomadas en consideración.

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