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CAPITULO I
CRECIMIENTO ECONOMICO Y DESARROLLO SOCIAL
EN LA REPUBLICA DOMINICANA
Maurizio Bussolo, Samuel Freije-Rodríguez,
Carolina Díaz-Bonilla y Calvin Zebaze Djiofack
Introducción
1. El objetivo de esta Nota de Política es evaluar el desempeño económico de las últimas décadas de la República Dominicana e identificar, en base a las experiencias pasadas, lecciones útiles para el debate sobre la política económica y para hacer frente a los retos del futuro. El desarrollo reciente fue exitoso en materia de crecimiento, especialmente cuando se compara con otros países de Latinoamérica y el Caribe. Sin embargo, este crecimiento ha tendido a concentrarse en algunos sectores clave pero que, sin embargo, podrían no ser sostenibles en el largo plazo. Además, no ha generado los beneficios esperados en materia de reducción de la pobreza y avances en desarrollo humano. En contraste con el nivel de progreso registrado, algunos indicadores de bienestar están muy por debajo de la región.
2. Esta Nota de Política está organizada en cuatro secciones que siguen a ésta introducción. La Sección 2 describe las fuentes de crecimiento histórico y sus efectos sobre la pobreza y otros indicadores de bienestar y presenta una explicación de las causas de este desempeño. En esta sección se hace referencia a dos ejercicios: a) un análisis de encadenamientos de económicos para identificar sectores promisorios, b) un ejercicio de equilibrio general que con los “trade-offs” a enfrentar para alcanzar objetivos de crecimiento y desarrollo social. La Sección 3 concluye con un sumario de las lecciones del pasado y los retos hacia futuro1.
Diagnóstico: origen los resultados obtenidos en crecimiento económico y desarrollo social
Desempeño del Crecimiento en el Largo Plazo
3. Durante el período 1961-2007, el PIB se expandió a un ritmo anual de 5.3%, más rápido que el promedio de Latinoamérica y el Caribe (3.8%). En términos per cápita, la expansión fue del 3.0% en comparación con el promedio de la región de 1.7%. Este desempeño le ha permitido a la República Dominicana moverse desde la posición número tres como país más pobre en la región en 1961 (en PIB per cápita) hasta una
1 Las tablas a que se hace referencia a lo largo del texto se anexan al final del documento.
2
posición media dentro del ranking (2007) debajo de Brasil y por encima de Colombia y Perú. Si se mantiene un ritmo de crecimiento anual del 5% en el largo plazo, podrá alcanzar los US$ 11,500 y convertirse en un país de alto ingreso aproximadamente en el año 2040.
4. Las fuentes de crecimiento fueron una mayor acumulación de factores de producción en el período 1960-1980, complementada por un aumento en la productividad total de los factores en la década de los noventa. Esta mayor acumulación estuvo asociada a la estabilidad política y a las reformas estructurales adoptadas desde principios de los años 70, complementadas por las de los 80 y principios del 90.2
5. El crecimiento de las últimas tres décadas se caracterizó por la creciente integración a la economía mundial y por un cambio en la oferta exportadora. El país pasó de ser un exportador de productos agrícolas y manufactureros en los setenta y principios de los ochenta, a convertirse en un proveedor de turismo y otros servicios desde mediados de los ochenta. Este proceso se refleja en a) el cambio en el peso relativo de distintas actividades en la composición del PIB; b) la contribución de estas actividades al crecimiento total de la economía y c) la evolución en los componentes de la demanda agregada.
6. En 35 años la agricultura, la manufactura y los servicios generales (financieros, inmobiliarios, de salud, educación, etc.) han reducido su participación relativa en el total del PIB. A principio de los años 70, la agricultura representaba 21%, mientras que la manufactura y los servicios generales alcanzaban un 22 y 24%. En total, estos sectores contribuían con más de 2/3 del producto. Una tendencia diferente presentaron los sectores de construcción, transporte y comunicaciones, comercio y restaurantes-hoteles. (Figura 1). La construcción pasó del 7.4% al inicio de los 70 al 13.9 en los primeros años del 2000. Transporte y telecomunicaciones han tenido una expansión más reciente: del 9.2% al principio de los 90 al 15.8% actual. En los 70, las manufacturas eran el sector más pujante, habiendo sido este liderazgo desplazado por construcción, transporte y comunicaciones. Es decir, los productos transables fueron el principal motor de crecimiento en los 70, pero desde inicios de los 90 las infraestructuras se convirtieron en los líderes por la expansión de los “nuevos” transables (turismo y sus demandas de construcción y comunicaciones)3.
2 Véase Jaramillo y Sancak (2007) así como Loayza, N, P. Fajnzylber y C. Calderón (2004) 3 Una discusión sobre las relaciones entre los sectores de la economía dominicana se presentará en la Sección 4.1. En la sección también se considera si este patrón se puede mantener en el futuro u otros sectores podrían emerger como nuevos motores del crecimiento económico.
3
Figura 1: Distribución del PIB total por rama de actividad económica
Fuente: Banco Central de la República Dominicana (procesamiento de los autores).
7. La relevancia de los sectores orientados hacia el exterior se refleja en el crecimiento del PIB y de los componentes de la demanda agregada. En los 70, el consumo representó más del 60% de la demanda agregada, disminuyendo su participación por: a) una expansión de la formación de capital a mediados de los 70, y b) el crecimiento de las exportaciones desde mediados de los 80. Debido en parte a la inestabilidad política, la formación de capital representó menos del 15% de la demanda total agregada durante los 60. En los 70, la expansión de la inversión hizo que esta participación creciera a más del 20%, manteniéndose entre el 20 y 25% desde los 80 (Figura 2). Las exportaciones de bienes y servicios han fluctuado alrededor del 15 % de la demanda agregada durante tres décadas hasta que en los 80 comenzaron a crecer a más de un cuarto (Figura 3).
20.8% 17.3% 16.7% 14.9% 13.3% 12.1% 11.6%
22.0%23.9% 22.0%
21.5% 21.2%19.6% 17.3%
16.6% 16.8%17.7%
17.7%16.6% 18.8%
19.1%
7.4% 8.1% 8.2% 9.4%10.6% 13.5%
13.9%
7.8% 8.1% 7.9% 8.0% 9.2%11.1% 15.8%
1.7% 2.4% 2.4% 4.4% 5.5%4.5%
3.8%
23.7% 23.5% 25.2% 24.3% 23.5% 20.4% 18.6%
0.0%
25.0%
50.0%
75.0%
100.0%
1970-1974 1975-1979 1980-1984 1985-1989 1990-1994 1995-1999 2000-2005
agriculture mining and manufacturing trade, restaurants and hotels
construction and utilities transportation and communications finance
government and other services
4
Figura 2: Formación de Capital como proporción de la demanda agregada
Fuente: Banco Central de la República Dominicana (procesamiento de los autores).
Figura 3: Exportaciones de bienes y servicios como porcentaje de la demanda
agregada
Fuente: Banco Central de la República Dominicana (procesamiento de los autores).
0.0%
5.0%
10.0%
15.0%
20.0%
25.0%
30.0%
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
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1978
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1992
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2000
2002
2004
2006
investment/(consumption+investment+exports) 5 per. Mov. Avg. (investment/(consumption+investment+exports))
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
exports/(consumption+investment+exports) 5 per. Mov. Avg. (exports/(consumption+investment+exports))
5
Crecimiento, Distribución y Bienestar
8. La expansión del producto de las últimas décadas no fue acompañada por una reducción sustancial de la pobreza y la desigualdad, ni ha producido mejoras equiparables en salud y educación. La evidencia empírica sugiere que existe una relación asimétrica entre crecimiento económico y reducción de la pobreza. En periodos de crecimiento, la pobreza disminuye poco y despacio, pero en periodos de crisis sube mucho y rápido. Entre 1986-1998, la pobreza disminuyó de 37.5 a 28.6% (Tabla 1). Este declive coincide con un fuerte crecimiento (el PIB per cápita pasó de US$ 3,243 a US$ 4,384,4 un incremento de más del 35%). Para 1997-2002, la pobreza se mantuvo alrededor del 27% a pesar del continuo crecimiento del PIB per cápita (US$ 5,145 en 2002). Durante la crisis de 2003-04, el PIB per cápita descendió sólo 4% pero la pobreza alcanzó al 42% de la población. Luego de la crisis, el PIB per cápita retomó su vigoroso crecimiento (más de 7% anual), reduciéndose la pobreza pero, según los datos más recientes, alcanzando al 36%, nivel aún superior a los anteriores a la crisis.5
9. Las pobrezas moderada y extrema tienen una evolución similar. La tendencia también se manifiesta en cuanto a la pobreza urbana y rural. La pobreza extrema urbana es mucho mayor que al principio de la década y, aún, que la de décadas anteriores. Combinado con el aumento de la urbanización, la consecuencia es que la pobreza extrema urbana ha incrementado su participación sobre el total de pobreza6.
10. Dos ejercicios analíticos proporcionan una comprensión adicional de la relación entre crecimiento y pobreza: primero, la elasticidad-crecimiento de la pobreza; segundo, una descomposición de cambios en la pobreza, La elasticidad-crecimiento de la pobreza (porcentaje de cambio de la pobreza por cada punto porcentual de cambio en el PIB) para 1986-1992 y 1992-1998 se estimó en -2.72 y -0.38 respectivamente. Es decir, un incremento de un 1% de crecimiento del PIB implica una reducción de 2.72% en la pobreza entre 1986-1992 y de 0.38 entre 1992-19987. Una estimación para 2002-2004 indica una elasticidad mayor de aproximadamente -8.0. Aunque no directamente
4 En dólares constantes al año 2005 (PPP US$), según los Indicadores Económicos del Banco Mundial. 5 Debe advertirse que las cifras de pobreza presentadas provienen de diversas fuentes y, por lo tanto, están sujetas a cálculos de autores distintos con metodologías diversas. Para una discusión sobre los problemas de los diversos cálculos de pobreza disponibles en la República Dominicana ver Dominican Republic Poverty Assessment Report, Banco Mundial (2006). 6 Puede probarse que un cambio en la cantidad de pobres puede descomponerse en tres partes: i) cambio en la incidencia de la pobreza en zonas rurales, ii) cambio en la incidencia de la pobreza en las zonas urbanas, y iii) cambio en el tamaño relativo de las zonas urbanas y rurales (lo cual puede ser debido a migraciones y/o diferentes tasa de crecimiento demográfico). Para el caso de la República Dominicana, 2.4 puntos porcentuales del total de crecimiento de 3.3 puntos porcentuales en pobreza extrema entre el 2000 y el 2007, son debido a la alta incidencia de pobreza extrema en zonas urbanas. La migración y otros componentes demográficos representan sólo 0.5 puntos porcentuales del total. En otras palabras, la migración y otras fuerzas demográficas representaron un componente menos importante en el reciente incremento de la pobreza extrema en la República Dominicana. 7 Estas cifras provienen del Dominican Republic Poverty Assessment Report, Banco Mundial (2001). Se refieren a lo que se conoce como la elasticidad de la pobreza a un crecimiento distributivamente neutral. Es decir, se calculan los cambios en índices de pobreza a cambios en tasa de crecimiento del PIB, controlando por cambios en algún indicador de desigualdad de ingresos.
6
comparables, estos valores refuerzan la apreciación de que el impacto del crecimiento sobre la pobreza ha sido más fuerte en períodos de recesión que de expansión. 8
11. La descomposición de cambios en la pobreza se muestra en la Tabla 2. El componente de crecimiento corresponde a impactos sobre la pobreza atribuibles a cambios en los ingresos promedio con la misma distribución inicial del ingreso. El componente de distribución refleja el cambio residual atribuible a las variaciones en la distribución. Este ejercicio confirma la apreciación anterior. Para 1986-1992, el crecimiento pudo provocar una reducción de 6.7% de la pobreza, con una reducción adicional de 3.3 % entre 1992-1998. La recesión 2002-2004 es responsable por el incremento de 13.94% en la pobreza. Es decir, más personas fueron empujadas debajo de la línea de pobreza durante el período corto de recesión que el número de aquellos que pudieron escapar de la pobreza durante toda la década anterior de expansión económica. Según esta descomposición, los cambios en la desigualdad fueron siempre menores que los cambios en el ingreso promedio, lo que indica que este factor es predominante en la evolución de la pobreza. También el análisis permite observar que el cambio en la distribución del ingreso fue regresivo en los 80 (con crecimiento del ingreso mayor para aquellos con mayores ingresos) y muy levemente progresivo en los 90. La Tabla 3 contiene estimaciones de la evolución de medidas de desigualdad conforme al coeficiente de Gini9. Este pasa de 47.8 a 52.1 entre 1986 y 2000, siendo 49.9 en 2005.10 Las estadísticas de la Secretaría de Planificación muestran estabilidad entre el 2000-2004 (54.6), con una reducción a 52.1 para 2007. Este nivel de desigualdad es elevado comparado con los países de la región.
12. Aunque las medidas de desigualdad de los ingresos son conocidas por cambiar muy lentamente, hay algunas pruebas de la reducción de la desigualdad durante la década de los noventas y principios de los 2000 en México y Brasil. La fuente de estas reducciones en desigualdad es difícil de determinar y puede ser debido a una combinación de crecimiento económico, mejor distribución de algunos bienes de producción (es decir, la salud, la educación, la tierra) y eficacia en los programas de asistencia social. El hecho de que la desigualdad se ha mantenido estable en la República Dominicana, significa que el país necesita un mayor esfuerzo en acceso a salud, educación y otros servicios sociales, así como una expansión y mejor focalización entre los pobres de la protección social.
13. En la actualidad es ampliamente conocido que, por ejemplo, un mayor acceso a la educación y a los servicios de salud para los pobres, así como un rápido alcance de las metas del milenio, conduce hacia una distribución más igualitaria de las 8 Véase, por ejemplo, las elasticidades de crecimiento medidas por la Secretaría de Economía, Planificación y Desarrollo (2008). De hecho, la tasa de individuos en la pobreza moderada aumentó en casi 8 puntos porcentuales entre 2002 y 2003, mientras que el PIB cayó en casi un porciento. Dado que no se realiza el control de este cálculo para los cambios en la distribución de los ingresos, esta cifra no es plenamente comparable a las anteriores medidas de elasticidad. Sin embargo, como se muestra en la tabla 4, el índice de Gini (un indicador usual de desigualdad de ingresos) no muestra una variación muy grande entre 2002 y 2004, por lo que cabe sospechar que aun controlando por cambio en la desigualdad, la elasticidad-crecimiento de la pobreza fue muy superior en 2002-2003 que las medidas anteriormente. 9 El coeficiente de Gini es una medida de desigualdad que va desde 0 (no desigualdad) hasta 100 (máxima desigualdad cuando todo el ingreso va directamente a un solo individuo) 10 Cifras según World Development Indicators.
7
oportunidades y a un mayor y más inclusivo crecimiento en el largo plazo. Cuando se le compara con otros países de Latinoamérica, a la República Dominicana le va relativamente bien en algunos de los indicadores pero no así en otros (Tabla 4). Por ejemplo, para el año 2005, la República Dominicana poseía bajos niveles de finalización de educación primaria, tanto femenino como masculino, comparado con los demás países de la región. El gasto por estudiante era también el más bajo. En relación a la promoción de igualdad de género, el país exhibe la mejor relación masculino-femenina de inscripción en secundaria entre los países bajo comparación. Sin embargo, en otros aspectos de equidad de género – tales como la relación masculino-femenina para la inscripción en primaria, la participación de las mujeres empleadas en el sector no agrícola y los indicadores de mortalidad materna – el país reporta bajos niveles en comparación con otros países.
14. Los aspectos de género ameritan cierta explicación adicional. En República Dominicana, la probabilidad de asistencia escolar para las edades entre 3 y 16 es igual para niñas y niños. Aparte de eso, los indicadores de inscripción para secundaria y terciaria son actualmente mayores para las niñas que para los niños. Por lo tanto, el logro educacional es ligeramente superior para las niñas que para los niños: el número promedio de años de escolaridad es 12 para las niñas y 11 para los niños, niveles similares a los de países comparables en la región. A pesar de esta relativa equidad, el desempeño del mercado laboral difiere por género. La participación de la fuerza laboral femenina se ha incrementado constantemente durante los años más recientes, pero a un nivel de 49.6% todavía se encuentra por debajo la mayoría de los países de ingreso medio de la región. La tasa de desempleo es también más alta entre las mujeres que entre los hombres y está por encima de la tasa de desempleo femenino en los países comparables (todos los cuales registran tasas por debajo de 20%).
15. La razón principal de las diferencias encontradas en educación y trabajo radica, en parte, en aspectos relativos a la dinámica social y de salud. Las mujeres abandonan la escuela o no participan activamente en el mercado laboral debido al trabajo doméstico o a los embarazos prematuros. Algunas cifras ilustran este problema. La tasa de fertilidad en la República Dominicana ha descendido en las décadas recientes, pero con 2.7 nacimientos por mujer en edad fértil (en 2006), se mantiene como uno de los más altos entre los países con niveles de ingresos similares. Esta alta tasa de fertilidad se debe, en parte, a la alta incidencia de embarazos en adolescentes: 108 de cada 1000 niñas con edades entre 15-19.11
16. En términos de los indicadores de salud de los Objetivos del Milenio como tasa de mortalidad infantil, incidencia de tuberculosis y prevalencia de SIDA, se reportan resultados superiores a la mayoría de los países comprables. Con 29.2 de cada 1000, la mortalidad infantil está por encima de todos los países comparables (exceptuando México). La incidencia de la tuberculosis con 88.8 por cada 100,000 es la
11 Esta cifra es similar a la de Nicaragua o Guatemala, países con un nivel de ingreso inferior al de la República Dominicana, pero superior a la de países como Colombia (67) o Perú (61). Datos para 2006, según Banco Mundial, World Development Indicators.
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más alta entre los países comparables (con excepción de Perú). Y el SIDA con 1.1 es también el más alto (con excepción de Jamaica).
17. Finalmente, los dos indicadores de sostenibilidad del medioambiente (emisiones de CO2 y mejoramiento de las fuentes de agua) muestran una posición intermedia cuando se compara con los demás países. La República Dominicana reporta 2.1 toneladas métricas de emisiones de CO2 per cápita, por encima de las 1.2 toneladas de Colombia y Perú, y por debajo de las 4.0 toneladas de Jamaica. Las fuentes de aguas tratadas están disponibles para el 95 por ciento de los dominicanos, por encima del 84 por ciento en Perú y del 93 por ciento en Colombia, pero aún por debajo del 98 por ciento de Costa Rica.
Atributos del crecimiento
18. Varias razones explican que el crecimiento no haya contribuido a reducir la pobreza y la desigualdad o a mejorar indicadores del bienestar general: Empleo, Gasto Social y Régimen de Impuestos.
19. Empleo. Desde los 90, la creación de empleo se concentró en actividades relacionadas mayoritariamente con el turismo. Cerca de un millón de puestos de trabajo creados entre 1991 y 2005, el 40% corresponde a Servicios del Comercio, Restaurantes y Hoteles y 11% a Construcción (Tabla 5). Otros Servicios representan un 26% y transporte y comunicaciones un 11% adicional. Así, se ha alterado la composición del empleo: un aumento en la participación de Comercio, Restaurantes y Hoteles y Servicios de Construcción de 5 y 3% respectivamente y una disminución semejante en Agricultura e Industrias Manufactureras (Figura 4). En contraste, el sector de servicios del Comercio, Restaurantes y Hoteles ha tenido el menor incremento de la productividad laboral (Figura 5)
9
Figura 4: Distribución del empleo total por actividad económica
Fuente: Banco Central de la República Dominicana (procesamiento de los autores).
Figura 5: Productividad Laboral (PIB/trabajador) para las actividades de mayor creación de empleo
Fuente: Banco Central de la República Dominicana (procesamiento de los autores).
0.20 0.19 0.17 0.14 0.15 0.15 0.17 0.18 0.15 0.16 0.14 0.15 0.15
0.18 0.18 0.190.18 0.18 0.18
0.18 0.170.15 0.14 0.15 0.15 0.15
0.040.04 0.04
0.04 0.05 0.050.07 0.07
0.07 0.06 0.07 0.07 0.07
0.22 0.23 0.240.23 0.23 0.23
0.26 0.270.27 0.27 0.26 0.26 0.27
0.06 0.06 0.060.07 0.07 0.08
0.07 0.070.08 0.07 0.08 0.07 0.07
0.27 0.27 0.27 0.28 0.27 0.270.22 0.22 0.25 0.27 0.27 0.27 0.26
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
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100%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005
agriculture manufacturing utilities construction
trade, rest. & hotels transport finance private & social services
80.0
100.0
120.0
140.0
160.0
180.0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005
inde
x of
real
labo
r pro
duct
ivity
(199
1=10
0)
agriculture manufacturing construction trade, restaurant and hotels
10
20. Este modelo de creación de empleo puede explicar en parte la baja elasticidad del crecimiento y de la reducción de la pobreza. La mayor parte de la variación de la producto per cápita entre 1991-2005 se debió a aumentos en la productividad por trabajador (RD 146.6 pesos de un aumento total en productividad per cápita de RD 230.7 pesos, a precios constantes)12. El aumento en Transporte y Comunicaciones representa 49 de los 146.6 pesos de ganancias de productividad (más del 30%). La Agricultura y la Industria contribuyen casi 30 pesos cada uno (25%). Sin embargo, estos sectores no tuvieron un gran aumento en el empleo. Por el contrario, los sectores que más contribuyen al crecimiento del empleo (Construcción y Comercio, Restaurantes, Hoteles) no tienen grandes contribuciones al crecimiento de la productividad. En general, para aumentar los rendimientos de la mano de obra se debería impulsar el crecimiento de la productividad en aquellos sectores cuyos índices de productividad actuales son bajos y, a la vez, llevar adelante iniciativas que alienten la reasignación de trabajadores de las actividades de baja productividad a otros de más elevada productividad.
21. Gasto social: Este gasto fue estable durante mucho tiempo a niveles muy bajos. La Figura 6 muestra la evolución desde principios de los setenta. Entre 1973-1996, en términos reales, ha oscilado en torno a los 3,000 pesos por persona (75 en dólares de los EE.UU. constantes de 2000). En 1999, el gasto social superó por primera vez los 4000 pesos por persona, alcanzando en 2008 cerca de 10.000 pesos por persona13.
12 Los cambios en la producción per cápita pueden descomponerse en cambios en la producción por trabajador, cambios en la tasa de participación laboral y cambios en la tasa de población potencialmente activa. Los dos primeros están relacionados con la productividad laboral y la oferta de trabajo, respectivamente, mientras que el tercero está asociado a fuerzas demográficas. Para una explicación de las fórmulas y los procedimientos para esta descomposición ver Gutiérrez, Paci y Ranzani (2008). 13 Una definición restringida de los gastos sociales se adopta aquí. Incluye los gastos en educación, salud y la seguridad social y beneficencia del gobierno central consolidado. No incluye, otros gastos sociales como la vivienda y servicios públicos o actividades culturales y recreativas, ni los gastos sociales no ejecutados por los organismos del gobierno central.
11
Figura 6: Gasto Público Social por persona
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Government Financial Statistics y World Bank, World Development Indicators (procesamiento de los autores). Nota: Datos de gasto a partir de 1995 provienen de Banco Central de la República Dominicana y Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo
22. Esta tendencia es el resultado de tres componentes: PIB per cápita, gastos del gobierno como porcentaje del PIB (presión presupuestaria) y proporción del gasto social en el total de los gastos del gobierno (prioridad fiscal)14. La Figura 7 muestra la evolución hasta 2008. Desde los 70 hasta principios de los 90, el gasto social per cápita fue relativamente estable, con tendencia a la baja. El PIB per cápita aumentó un 56% pero las presiones sobre el presupuesto se redujeron aproximadamente en 17% hasta alcanzar el 11%, mientras que la prioridad fiscal fluctuó entre 22,3 y el 34,7%. Desde mediados de los 90 el patrón ha cambiado. La presión presupuestaria ha aumentado hasta más del 20%, la producción per cápita ha seguido creciendo y la prioridad fiscal se ha mantenido estable en torno al 29% (había llegado a un nivel mucho más alto inmediatamente antes de la crisis de 2003). 14 En términos formales, si SX / POP representa el gasto social per cápita, PIB / POP significa el PIB per cápita, SX / TX significa prioridad fiscal y TX / PIB presión presupuestaria y, a continuación, una identidad en materia de estos términos se puede escribir como sigue:
⎟⎠⎞
⎜⎝⎛⎟⎠⎞
⎜⎝⎛⎟⎠⎞
⎜⎝⎛=
POPGDP
GDPTX
TXSX
POPSX
0
125
250
375
500
0
2,500
5,000
7,500
10,00019
73
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
real
US
$
real
pes
os
pesos constantes de 2008 US dólares constantes de 2000
12
Figura 7: Componentes del Gasto Público Social por persona
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Government Financial Statistics y World Bank, World Development Indicators (procesamiento de los autores). Nota: Datos de gasto a partir de 1995 provienen de Banco Central de la República Dominicana y Secretaría de Estado De Economía, Planificación y Desarrollo
23. En consecuencia, el estable y bajo nivel de gasto social per cápita para 1975/1995, se debió a niveles de ingresos más bajos, menor presión presupuestaria y menor prioridad. En 2008, el PIB per cápita fue prácticamente el doble del de 1988 y la presión presupuestaria ha aumentado sostenidamente hasta acercarse al nivel de países con rentas comparables. Sin embargo, la prioridad fiscal se ha mantenido al bajo nivel que alcanzó luego de la crisis del 2003 (ver sub-sección siguiente sobre crecimiento y pobreza en el corto plazo). Estas cifras indican que un mayor gasto social per cápita podría ser provisto por un crecimiento económico adicional y/o por el incremento de la prioridad fiscal.15
24. Régimen de impuestos y transferencias. La recaudación de impuestos es de alrededor del 17% del PIB en 2007, comparado con el 13% a comienzos de los 90, todavía debajo de otros países de América Latina (Panamá 26%, Costa Rica 22%,
15 Un debate sobre el equilibrio entre el aumento de la presión fiscal frente la prioridad fiscal como formas de financiación de un mayor gasto social será presentado en la sección subsiguiente. Esa sección también evalúa los efectos a corto plazo sobre el crecimiento - y en la reducción de la pobreza - de una política más activa en favor del gasto público en el desarrollo humano.
-
35,000
70,000
105,000
140,000
175,000
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Uruguay 24%) y muy inferior a la media de la OCDE (alrededor del 35%). La tendencia fue acompañada por un cambio en la composición de las fuentes de ingresos. Alrededor del 2000, la estructura fiscal se caracterizaba por una gran contribución de los impuestos sobre el comercio internacional (casi 40%) y los impuestos sobre bienes y servicios (alrededor del 30%). Sólo un pequeño porcentaje procede de impuestos sobre la renta y contribuciones a la seguridad social. Sin embargo, esta estructura ha cambiado, siendo más similar a la del resto de América Latina (la mayoría de los cuales dependen más de los impuestos sobre los bienes y servicios en lugar de impuestos sobre el comercio internacional) y los países de la OCDE (que dependen más de los impuestos sobre la renta y las cotizaciones sociales).
25. Sin embargo, la estructura de la recaudación de impuestos ha cambiado rápidamente en los últimos años. En 2007, la proporción de los impuestos sobre el comercio internacional ha disminuido a menos del 10% del total de los ingresos. Al mismo tiempo, los ingresos públicos derivados de los bienes y servicios ha aumentado a más del 50% y los impuestos sobre la renta, los beneficios y las ganancias de capital han llegado al 30%. Esta evolución se debe a varios factores: a) el patrón de crecimiento basado en las exportaciones y b) su mercado laboral, con un 40% de empleo informal. Recientes medidas administrativas han aumentado la capacidad de recaudación de algunos impuestos sobre la propiedad y el consumo. La introducción del DR-CAFTA reducirá aún más la recaudación de los impuestos al comercio internacional y las necesidades para el desarrollo social podrían requerir una mayor recaudación impuestos sobre la renta y de cotizaciones a la seguridad social. 26. Los programas de transferencias han proliferado y recibido una creciente asignación de recursos. Sin embargo, estos programas todavía son relativamente fragmentados y su focalización no es plenamente satisfactoria. La cobertura del Seguro Familiar de Salud Subsidiado ha aumentado entre 2002 a 2007 de 37,000 a 700,000 personas y el programa Solidaridad tiene más de 200,000 beneficiarios. Con esfuerzos adicionales se espera alcanzar al 1,1 millones de personas en pobreza extrema. Algunas estimaciones indican que, en ciertas regiones el número de beneficiarios es mayor que el de pobres extremos, lo que expone problemas de focalización y una problemática incidencia, tanto relativa como absoluta. De igual manera, otros subsidios, como los de electricidad, carecen de análisis exhaustivos sobre sus efectos distributivos16. Todas estas limitaciones en la estructura de los impuestos y las transferencias dificultan la reducción de la pobreza y la desigualdad. Por lo tanto se requieren acciones de produzcan cambios hacia una política de impuestos y transferencias que favorezcan una reducción en la pobreza y la desigualdad.
16 Para una completa discusión del impacto distributivo de los impuestos y algunos programas sociales, véase Banco Mundial (2006).
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Crecimiento y Pobreza en el Corto Plazo: ciclo económico, inflación y políticas anti-cíclicas. El análisis presentado en el texto se concentra en las tendencias de largo plazo referidas a la creación de empleo, el gasto social y el régimen de impuestos y transferencias, como principales explicaciones a la paradoja de alto crecimiento con limitada reducción de pobreza y desigualdad en la República Dominicana. Sin embargo, explicaciones adicionales pueden encontrarse en los desbalances de corto plazo que ha observado la economía dominicana, tales como desajustes del tipo de cambio real, déficit en el saldo fiscal y comercial, así como periodos de alta inflación. Desde esta perspectiva de corto plazo, puede ser de especial interés revisar la crisis el periodo 2002-2003 y compararla con la crisis internacional acaecida entre 2008 y 2009. Como ya se mencionó, la crisis del 2003 tuvo severos costos en términos de aumento de pobreza al llevar a mas de un millón de personas a situación de pobreza, incrementando la tasa de pobreza moderada en más de 15 puntos porcentuales (ver Tabla 1). Por otro lado, los gastos en desarrollo humano (salud, educación, agua y saneamiento, además de otros gastos sociales) mostraron un comportamiento pro-cíclico. En el año 2003 sufrieron una reducción dramática (ver Figura 6 y Figura 7). Para el caso de algunos gastos, como en salud, la crisis del 2003 fue equivalente a eliminar más de cinco años de progreso en este sentido. Esta reducción de las inversiones en desarrollo humano puede estar relacionada a la lenta reducción de la pobreza una vez que el crecimiento se reinició después de la crisis. Otro aspecto clave de la crisis del 2003 fue la inflación. Durante la crisis bancaria del 2003, la inflación aumento debido a la expansión de liquidez que se produjo por el rescate de las entidades financieras que colapsaron, lo cual exacerbó la depreciación del peso y condujo a una inflación promedio que alcanzó el 52.4 por ciento en 2004. En este sentido, es bien sabido que la inflación tiende a actuar como un impuesto regresivo dado que las personas con mayores ingresos, debido a que dependen menos de ingresos en efectivo y pueden diversificar sus portafolios, pueden protegerse de la inflación más efectivamente que las personas de bajos ingresos. Además, la tasa de inflación de la canasta de bienes que consumen las familias de bajos ingresos es diferente a la tasa de inflación de la de familias de altos ingresos. Al tomar en consideración la mayor proporción de alimentos que contiene la canasta de bienes de las familias en pobreza, estas sufrieron una inflación de 57.7 por ciento en 2004, más de cinco puntos porcentuales por encima de la inflación promedio. Como en el caso de los gastos sociales, por lo menso en la crisis del 2003, la inflación también ha actuado pro-cíclicamente acentuando la pobreza en un periodo de recesión. Aunque cifras finales no están disponibles aún, la crisis del 2008-2009 muestra importantes diferencias con respecto a la del 2003-2004 en las dos variables analizadas aquí. Los gastos sociales han sido parcialmente protegidos y, con el apoyo de organismos financieros internacionales, el gobierno está adoptando una política fiscal anti-cíclica. En segundo lugar, luego del rápido incremento de precios en los alimentos y otros productos básicos que presionaron las alzas de precios en 2007 y 2008, los precios locales han mostrado una tendencia a la baja durante parte del año 2009. Cabe esperar que la pobreza aumente en 2009, pero hay indicios preliminares de que el incremento no será tan severo como el observado en la crisis anterior.
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Prospección: cómo conjugar crecimiento económico y desarrollo social
Perspectivas de crecimiento 27. Haciendo uso de datos recientes y de una metodología sencilla, se ha evaluado el potencial de algunos subsectores en términos de su impacto sobre el crecimiento17. Como se muestra en la Figura 8, Otros Servicios presenta el más alto porcentaje de cambio sobre el PIB, así como la elasticidad más elevada (un 1% de impacto positivo sobre el PIB agregado de Otros Servicios produce, a través de efectos multiplicadores y vínculos intersectoriales, un aumento del PIB global de aproximadamente 2%; mientras un 1% de incremento en la producción interna de cada sector se verifica un efecto sobre el PIB agregado de casi la mitad de un punto porcentual18). En el extremo opuesto, cuando Minería recibe choques positivos sobre la demanda, éstos provocan efectos mínimos sobre la economía. En cambio, Hoteles y restaurantes generan un impacto de 1,75 % del PIB, mientras que los Alimentos generan un impacto del 1,14% del PIB. Sin embargo, cuando el choque inicial es proporcional a la propia producción sectorial, los efectos multiplicadores se acercan: la elasticidad del PIB de Hoteles y Restaurantes es del 0,29 y el de Comidas, Bebidas y Tabaco es 0,26 debido a que los productos alimenticios tienen mayor dependencia de las importaciones (10% de su demanda total -intermedia y final combinados-) y, por tanto, menores vínculos hacia atrás. En Hoteles y restaurantes las importaciones no son tan importantes y la mayoría de su producción se vende a los extranjeros, creándose por lo tanto encadenamientos hacia adelante más débiles.
17 Pueden utilizarse dos metodologías para hacer comparaciones en términos de su impacto sobre el crecimiento. . En una primera, todos los sectores, uno a la vez, reciben un mismo choque exógeno igual al 1% del PIB y se mide sus efectos sobre el PIB agregado. Otra metodología consiste en determinar la elasticidad del PIB para cada sector que se deriva de un aumento de la demanda con el mismo choque proporcional del 1% de la producción sectorial, evaluándose luego los efectos proporcionales sobre el PIB. Este segundo método no se ve afectado por el "sesgo del tamaño", que está presente en el primer tipo y que utiliza el mismo impacto para todos los sectores. Los resultados que deben ser interpretados con cautela debido a las hipótesis que se incorporan ya que se supone que economía opera con exceso de capacidad y recursos no utilizados (Véase Thorbecke (2000)) 18 Dado que el modelo multiplicador detrás de estos cálculos es un modelo lineal, estas dos mediciones poseen una relación estrictamente algebraica. Como se menciona en el texto principal, los dos choques difieren en su tamaño, pero la forma la que ejercen su efecto, a través de sus relaciones intersectoriales, es exactamente la misma. El primer choque, equivalente al 1% del PIB agregado (del año 2005), es equivalente a aproximadamente 10 billones de pesos corrientes (al 2005). El segundo choque, equivalente al 1% del valor agregado sectorial de Otros Servicios, es equivalente a aproximadamente 3 billones de pesos corrientes.
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Figura 8: Impacto en el crecimiento sectorial y elasticidad del PIB. Choque equivalente al 1% del PIB del 2005.
Fuente: Cálculos de los autores
28. La Figura 9 es un resumen gráfico de los vínculos intersectoriales19. De acuerdo con este análisis, Otros Servicios, Hoteles y Restaurantes, Productos Alimenticios y Transporte y las Comunicaciones son cuatro sectores clave. En consonancia con el planteamiento anterior, Alimentos muestra encadenamientos hacia adelante más fuertes, mientras que Hoteles y Restaurantes tienen mayores efectos en sus industrias suministradoras. Los sectores más débiles, en términos de encadenamientos, incluyen Manufacturas, Zonas Francas, la Minería, la Construcción, Energía, Agricultura de Exportación e Industria Pesada.
19 Este gráfico se presenta sobre el eje vertical “la fuerza” (expresado por la elasticidad) de los encadenamientos hacia adelante del sector y, en el eje horizontal, la de sus encadenamiento hacia atrás. El gráfico se divide en cuatro cuadrantes, agrupando en el bloque inferior izquierdo los sectores cuya fuerza de sus encadenamientos es inferior a 1, y en la esquina superior derecha se agrupan los sectores clave, es decir, aquellos con resultados mayores que 1 en sus encadenamientos.
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Figura 9: Encadenamientos hacia adelante y hacia atrás por rama de actividad (2005)
Fuente: Cálculos de los autores
29. La diferencia entre los cuatro sectores clave y los llamados débiles puede quedar más explícita. Considérese la posibilidad de un experimento en el que un choque positivo - equivalente a alrededor del 5 por ciento del PIB total - en primer lugar se concentra sólo en los sectores clave y, a continuación, en una segunda etapa, sólo en los sectores débiles. Los resultados se presentan en la Tabla 6. El mismo choque produce un aumento de los ingresos en los hogares del 2,2 por ciento cuando son estimulados los sectores clave y sólo del 0,8 por ciento cuando los sectores débiles reciben la inyección. Los sectores débiles no interactúan mucho con el resto de la economía, ni producen fuerte demanda adicional de insumos de trabajo y, por tanto, una vez que alcanzan su equilibrio general y se tienen en cuenta los efectos directos e indirectos, el efecto sobre los ingresos es bastante bajo. Esto tiene repercusiones también para la reducción de la pobreza. Una inyección en los sectores clave reduce la cantidad global de pobres en casi 1 punto porcentual, en contraste con la reducción de 0,3 puntos porcentuales cuando la inyección se dirige a los sectores débiles. Puede notarse también que los efectos en el crecimiento del primer tipo de shock son más favorables a los pobres que los de la segunda. En el primer caso, los ingresos de los hogares rurales, y en cuyo grupo se encuentra la cantidad más alta de pobreza, experimenta el mismo tipo de aumento que la de los hogares residentes en la capital. En el segundo caso, los ingresos en las zonas rurales se expanden menos que las rentas en las zonas urbanas.
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Convergencia entre crecimiento e indicadores sociales 30. Para analizar la convergencia entre crecimiento del producto y los indicadores de bienestar, el análisis llevado a cabo utiliza un marco para la evaluación empírica de costos y beneficios de diferentes estrategias de los Objetivos de Desarrollo del Milenio elaboradas en el Banco Mundial: con el Modelo de Simulaciones para los Objetivos de Desarrollo del Milenio (MAMS)20. 31. La Tabla 7 presenta los datos de los principales indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en la República Dominicana para 1990 y 2007 (el año base para las simulaciones en MAMS), así como las metas del 2015. Como puede observarse, el Objetivo de Desarrollo del Milenio número 7b (Acceso a mejores servicios de saneamiento) ya se ha logrado. Para el resto de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, incluso con un crecimiento optimista para la República Dominicana, no es probable que se alcance ninguno en la simulación base (la simulación basada en mantener las tendencias recientes de la economía). Asumiendo que las tendencias anteriores se mantengan, el Objetivo de Desarrollo del Milenio 4 (La tasa de mortalidad en menores de cinco años) y el 5 (Mortalidad materna) muestren grandes progresos, con 57-64% de la distancia a la meta cubierta en el escenario base (véase la última columna del cuadro). Aunque el Objetivo de Desarrollo del Milenio 7a (Acceso a mejores fuentes de abastecimiento de agua) cubre una menor parte de la distancia, está más cerca en niveles a su meta. Por otro lado, el pleno logro de la meta de educación (Objetivo de Desarrollo del Milenio 2) es la más difícil de lograr. El Objetivo de Desarrollo del Milenio de educación en este caso responde a una definición estricta de la tasa de terminación dado que alcanzar plenamente este ODM requeriría que todos los estudiantes de la correcta edad ingresen al primer grado en 2008 y completen con éxito los 8 años del ciclo de primaria hasta 2015. El progreso es más positivo cuando se ponen de relieve sólo los aumentos, por ejemplo, en la tasa de graduación en la escuela primaria (de alrededor del 90% en 2007 a 98% en 2015) o la tasa de entrada en el primer grado (de alrededor del 78% en 2007 a 98 % en 2015). En términos de pobreza moderada, al ritmo de crecimiento usual de la economía sólo se podrá cubrir el 44% de la distancia hacia el objetivo.
32. Los costos de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio dependen de la disponibilidad de recursos (mano de obra, capital y los insumos intermedios), de las políticas complementarias (como el suministro de infraestructura pública) y del 20 Hasta la fecha, MAMS se ha aplicado en unos 35 países en América Latina y el Caribe, el Medio Oriente, África y Asia. Es una herramienta flexible de análisis que puede alojar una amplia variedad de bases de datos y circunstancias específicas de los países. Las principales ventajas de MAMS incluyen: la "producción” explícita de los distintos indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, numerosos enlaces de alta definición de prestación de servicios hacia el resto de la economía a través del mercado de trabajo y las limitaciones presupuestarias del gobierno, así como el reconocimiento de los posibles efectos secundarios positivos cuando varios de los Objetivos de Desarrollo del Milenio son atacados al mismo tiempo.
19
crecimiento global del país. Estos costos pueden ser más bajos cuando la demanda de servicios es mayor, la contribución del sector privado es mayor y la infraestructura necesaria está disponible y es de calidad suficiente. Al mismo tiempo, un crecimiento más rápido en el sector privado es probable que incremente los salarios en toda la economía y, por lo tanto, aumente los costos de proporcionar los servicios públicos que impacten sobre esos objetivos. La causalidad opera también en sentido contrario: un buen desempeño respecto de estos objetivos tiene efectos positivos sobre el crecimiento (las mejoras en la escolarización aumentan la proporción de trabajadores calificados en el empleo total, lo que a su vez conduce a una mayor productividad laboral media, por ejemplo21).
33. Aunque existe una importante complementariedad entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la consecución de estrategias de crecimiento del producto en largo plazo, también existen importantes “trade-offs” entre Desarrollo Humano y las actividades enfocadas hacia el crecimiento del producto en el corto plazo. Por ejemplo, frente a un presupuesto fijo, el gobierno de la República Dominicana puede no ser capaz de disponer de los recursos suficientes para financiar el conjunto completo de las actividades de los Objetivos de Desarrollo del Milenio ni tampoco mantener un nivel adecuado de inversiones en infraestructura. En este caso, en términos generales se puede distinguir entre la inversión en actividades que son beneficiosas para el crecimiento de corto y largo plazo (como infraestructura) y las actividades que mejoren el desarrollo humano con importante efecto en el largo plazo, pero que no tienen retroalimentación inmediata en el crecimiento de corto plazo.
34. Con el fin de cuantificar el crecimiento en Desarrollo Humano debido al trade-off entre gastos sociales y de capital, se definieron una serie de simulaciones donde el presupuesto público se fija en los niveles de referencia (línea base que representa un crecimiento basado en las tendencias recientes de la economía dominicana), pero la asignación de los recursos del gobierno se hace variar de intensivo en infraestructura a intensivo en Desarrollo Humano. Los resultados de cada simulación en términos de crecimiento del consumo y el nivel medio de consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (excluyendo el referido a pobreza monetaria), son representados como puntos de trade-off en la curva de la Figura 10.
21 Existen otros posibles efectos secundarios, como el aumento de la productividad laboral, debido a la mejora de la salud de los trabajadores y mayores tasas de supervivencia de los niños que luego pasan a unirse a la fuerza de trabajo. Sin embargo, esta posibilidad no es considerada en las simulaciones presentadas en este trabajo debido al alcance del marco temporal del análisis: las mejoras en la salud de los niños es probable que se traduzcan en una fuerza laboral más numerosa y más saludable en un lapso mayor que el punto final de nuestras simulaciones (2015).
20
Figura 10: Balance entre crecimiento del consumo y nivel desarrollo humano (simulación basada en MAMS para la República Dominicana)
Fuente: Cálculos de los autores
35. La curva de los trade-offs es cóncava, lo que implica que la inversión adicional, dado un presupuesto fijo, ya sea en Desarrollo Humano o en los Servicios de Infraestructura, resulta en progresivamente decrecientes mejoras en los indicadores relevantes. Como se ha sugerido, esta relación entre desarrollo humano y el crecimiento en general tiende a estabilizarse a medida que un país se acerca a la consecución de sus objetivos de Desarrollo Humano22. En otras palabras, es muy probable que los costos por unidad de llegar a las zonas más remotas de la población (tanto desde el punto de vista económico como del social) se vuelva mucho más costoso a medida que el país se acerca hacia las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, haciendo que esos pasos finales hacia ellos sean más costosos en términos del sacrificio en el crecimiento, que al compararlos con el momento en el cual las estrategias fueron inicialmente aplicadas. 36. Abandonar la limitación de un presupuesto fijo, es decir permitiendo un incremento del gasto público global es otra manera de acelerar el logro de los objetivos de Desarrollo Humano. Como se mencionó anteriormente, una financiación más amplia de los gastos sociales puede ser alcanzada mediante el aumento de la presión presupuestaria. Sin embargo, la recaudación de impuestos (o deuda) tiene efectos sobre el equilibrio general que influyen en el crecimiento y la reducción de la pobreza a través de un menor consumo privado (o un menor ahorro). La Figura 11 muestra la relación entre 22 Véase Bourguignon y Sundberg (2006)
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los objetivos de Desarrollo Humano y el consumo per cápita a diferentes niveles de presión presupuestaria. Con la misma combinación inicial de los gastos en sectores sociales y la infraestructura, el punto A corresponde a un presupuesto de presión de 10,8%, B al 11.9%, C a 13.1%, y D al 14.4%. La pendiente negativa de la línea que une los puntos A, B, C y D indica que un aumento en los logros de Desarrollo Humano se puede alcanzar con grandes presupuestos, pero a costa de menor consumo per cápita (y, en el corto plazo, una menor reducción de la pobreza).
37. La Figura 11 también muestra dos curvas cóncavas que representan trade-off entre el Desarrollo Humano y el crecimiento en dos niveles de gastos. Movimientos entre los puntos A y D corresponden a los cambios del nivel general de los gastos totales, mientras que los movimientos a lo largo de las curvas cóncavas corresponde a los cambios en la composición de una cantidad fija de los gastos. La forma diferente de estas dos curvas sugiere que el nivel general del presupuesto influye en el trade-off entre el Desarrollo Humano y el crecimiento del producto. Más importante aún, y al observar que estas dos curvas eventualmente se intersectan, este análisis demuestra que es posible aumentar los logros de Desarrollo Humano a través de una reorientación de las inversiones hacia el desarrollo humano en un determinado nivel de presupuesto, pero esto tiene un límite y aumentos adicionales en Desarrollo Humano sólo se alcanzarán con recursos presupuestarios adicionales.
22
Figura 11: Balance entre crecimiento del consume y nivel de desarrollo humano para diferentes niveles de presión presupuestaria
(Simulación basada en MAMS)
Fuente: Cálculos de los autores
Conclusión
38. La República Dominicana se ha desempeñado muy bien en términos de crecimiento global en las últimas tres décadas. En los últimos años, el crecimiento de la producción ha alcanzado tasas muy altas de alrededor del 7 por ciento anual. Entonces, ¿por qué preocuparse por el crecimiento en este país? Esta Nota de Política ha demostrado al menos dos cuestiones que, si no se abordan, pueden limitar el crecimiento futuro. La primera es que, debido a su pequeño mercado interno, el modelo de crecimiento de la República Dominicana ha sido fundamentalmente impulsado por las exportaciones. Sin embargo, los sectores orientados hacia el exterior en repetidas ocasiones han llegado a la madurez rápidamente o han encontrado dificultades en la expansión de sus cuotas de mercado en una economía mundial cada vez más competitiva. Además, la mayoría de los nuevos puestos de trabajo creados en los sectores orientados a la exportación (por ejemplo el turismo) no están pagando salarios muy altos, una indicación de su menor productividad. La reciente expansión de estos sectores ha generado un fuerte crecimiento y la creación de empleo, pero ¿es sostenible esto en el largo plazo? 39. La segunda cuestión es la relativa al tipo de crecimiento en la República Dominicana, que tiende a ser no-incluyente y con escaso efecto sobre la desigualdad. El reciente crecimiento sostenido no parece ser muy progresivo y las crisis y recesiones, inevitables en una economía muy abierta como la de República Dominicana, parecen ser
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muy regresivas. La pobreza, la distribución de los ingresos y el crecimiento son todos endógenos al proceso de desarrollo: un crecimiento desequilibrado que no beneficia a amplios sectores de la sociedad termina por no ser sostenible en el largo plazo. Los encargados de formular políticas en el país son muy conscientes de este problema social, pero, sin embargo, deberán enfrentar algunas decisiones difíciles de cara a abordar el problema. 40. Esta Nota Política transmite además tres mensajes principales. En primer lugar, la República Dominicana ha sido capaz de mantener un rápido crecimiento en el largo plazo, pero con relativamente lentos avances en reducción de la pobreza y la desigualdad. En segundo lugar, a fin de combinar un crecimiento acelerado con una mayor reducción de pobreza y desigualdad, el país tiene que encontrar un patrón de desarrollo que fomente el crecimiento en áreas con grandes encadenamientos hacia atrás y hacia adelante y con una mayor creación de empleos productivos. En tercer lugar, el sistema de impuestos y transferencias deberá ser diseñado de tal manera que permita una recolección suficiente de fondos, así como una asignación de recursos más progresiva que permita un crecimiento económico con mayores resultados en materia de desarrollo social.
24
Referencias: Bourguignon, François, and Mark Sundberg (2006). “Constraints to Achieving the MDGs with Scaled-Up Aid,” UN Department of Economic and Social Affairs Working Paper No. 15. Chenery, Hollis B, Tsunehiko Watanabe, 1958, “International Comparisons of the Structure of Production,” Econométrica, 26, pp. 487-251. De Ferranti, David, Guillermo E. Perry, Francisco H. G. Ferreira,and Michael Walton. 2004. Inequality in Latin America: Breaking with History? Washington, DC:World Bank. Gutiérrez, Catalina, Pierella Paci and Marco Ranzani (2008) Making Work Pay in Nicaragua. Employment, Growth and Poverty Reduction. Washington, DC:World Bank. Hirschmann, A.O., 1958, The Strategy of Economic Development, New Haven: Yale University Press. Jaramillo and Sancak (2007) “Growth in the Dominican Republic and Haiti: Why has the grass been greener on one side of Hispaniola?” , IMF Working Paper 07/63 Krugman, P. (1994). The Fall and Rise of Development Economics. In “Rethinking the Development Experience: Essays Provoked by the Work of Albert O. Hirschman.” Lloyd Rodwin and Donald Schön (Eds.) Washington: Brookings Institution. p. 40. Loayza, N, P. Fajnzylber and C. Calderon (2004) “ Economic Growth in Latin America and the Caribbean: Stylized Facts, Explanations and Forecasts ”. Banco Central de Chile, working Paper 265 Paes de Barros, R.; F.H.G. Ferreira, J. Molinas and J. Saavedra (2008) “Measuring Inequality of Opportunities in Latin America and the Caribbean”. Palgrave MacMillan - The World Bank Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPYD) (2008), Análisis del Desempeño Económico y Social de la República Dominicana. Enero-Junio 2007. Thorbecke, Erik. 2000. “The Use of Social Accounting Matrices in Modeling.” Paper prepared for the 26th General Conference of the International Association for Research in Income and Wealth, Cracow, Poland, August 27–September 2. Vos, R., E. Ganuza, H. Lofgren, M.V. Sánchez, and C. Díaz-Bonilla (2008) Políticas Públicas para el Desarrollo Humano ¿Cómo Lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio en América Latina y El Caribe? UNDP, UN-DESA; The World Bank. World Bank (2001) Dominican Republic Poverty Assessment. Report No. 21306-DO World Bank (2006) Dominican Republic Poverty Assessment. Achieving More Pro-Poor Growth. Report No. 32422-DO
25
Tablas
Tabla 1: Pobreza Moderada en la República Dominicana
Tabla 2: Descomposición de los cambios en la Pobreza
World Bank (1)
World Bank (2)
SEEPYD (3)
World Bank (1)
World Bank (2)
SEEPYD (3)
World Bank (1)
World Bank (2)
SEEPYD (3)
1986 37.5 28.5 47.3
1992 33.9 19.3 49.0
Apr-97 26.7 17.7 38.11998 28.6 20.5 42.1
Apr-00 25.8 27.2 16.8 17.7 42.5 44.6Oct-00 27.7 28.2 18.2 18.3 45.3 46.7Apr-01 27.7 28.1 18.1 18.2 45.5 46.4Oct-01 27.4 27.8 18.5 18.5 44.0 45.1Apr-02 26.6 27.6 18.0 18.9 42.4 43.6Oct-02 27.7 29.1 18.2 19.9 45.4 46.1Apr-03 34.7 35.3 24.0 24.3 54.6 55.6Oct-03 35.3 36.0 27.2 27.8 49.8 50.7Apr-04 42.1 42.5 34.5 34.4 56.1 57.3Oct-04 42.2 43.4 34.7 35.4 55.7 58.0Apr-05 40.9 33.6 54.3Oct-05 40.1 33.0 53.2Apr-06 37.6 30.7 50.1Oct-06 36.3 28.4 50.8Apr-07 35.8 28.9 48.4Oct-07 (*) 35.8Apr-08 (*) 35.2Oct-08 (*) 37.8Sources:
(1) World Bank (2001), Dominican Republic Poverty Assessment, Report No. 21306-DR(2) World Bank (2006), Dominican Republic Poverty Assessment, Report No. 32422-DR(3) SEEPYD (2008), Análisis del Desempeño Económico y Social de la República Dominicana, Enero-Junio 2007(*) preliminary figures
National Urban Rural
Growth EffectDistribution
Effect ResidualTotal Change in
moderate poverty
1986-1992 -6.70 4.60 -1.50 -3.601992-1998 -3.30 -1.50 -0.50 -5.30
1997-2002 0.60 -0.74 0.00 -0.142002-2004 13.94 -0.19 0.00 13.75
Sources:(1) World Bank (2001), Dominican Republic Poverty Assessment, Report No. 21306-DR(2) World Bank (2006), Dominican Republic Poverty Assessment, Report No. 32422-DR
(1)
(2)
26
Tabla 3: Coeficiente de Gini en la República Dominicana
World Bank (1) World Bank (2) SEEPYD (3)
1986 47.8
1989 50.5
1992 51.4
1996 48.71997 49.6
Apr-00 53.3 55.3Oct-00 51.1 54.6
2000 52.1
Apr-01 51.2 53.1Oct-01 50.4 52.5Apr-02 51.0 53.0Oct-02 50.8 52.0Apr-03 50.9 53.5Oct-03 50.8 54.1
2003 51.9
Apr-04 49.7 53.8Oct-04 50.1 54.6
2004 51.6
Apr-05 53.7Oct-05 53.7
2005 49.9
Apr-06 53.0Oct-06 54.1Apr-07 52.1Oct-07Sources:
(1) World Bank (various years), World Development Indicators(2) World Bank (2006), Dominican Republic Poverty Assessment, Report No. 32422-DR(3) SEEPYD (2008), Análisis del Desempeño Económico
y Social de la República Dominicana, Enero-Junio 2007
27
Tabla 4: Estatus de los Objetivos de Desarrollo del Milenio por metas (c. 2005)
Millenium goal Target VariableDominican
Republic Colombia Peru Brazil Cuba
Primary completion rate, female (% of relevant age group) 86.6 107.1 101.2 111.2 91.2
Primary completion rate, male (% of relevant age group) 79.9 103.4 100.9 109.8 91.9
Expenditure per student, primary (% of GDP per capita) 8.2 16.2 7.2 12.8 33.8
Ratio of female to male primary enrollment 95.1 98.5 100.7 94.2 97.5
Ratio of female to male secondary enrollment 120.1 110.9 102.8 110.1 101.7
Share of women employed in the nonagricultural sector (% of total
nonagricultural employment) 38.3 48.3 37.5 41.0 42.6
Mortality rate, under-5 (per 1,000) 29.2 20.7 25.2 20.0 6.7Immunization, measles (% of children ages 12-23 months) 99.0 88.0 99.0 99.0 96.0
Maternal mortality ratio (modeled estimate, per 100,000 live births) 150.0 130.0 240.0 110.0 45.0Maternal mortality ratio (national estimate, per 100,000 live births) 91.7 75.9 37.3Births attended by skilled health
staff (% of total) 95.5 96.4 86.9 96.6 99.9Incidence of tuberculosis (per
100,000 people) 88.8 45.0 162.4 49.6 9.0Prevalence of HIV, total (% of
population ages 15-49) 1.1 0.6 0.5 0.6 0.1CO2 emissions (metric tons per
capita) 2.1 1.2 1.2 1.8 2.3Improved water source (% of
population with access) 95.0 93.0 84.0 91.0 91.0Sources:
(1) World Bank (various years), World Development Indicators
Combating Disease
Ensuring Environmental sustainability
Achieving universal primary education
Promoting Gender equality
Reducing Child Mortality
Improving Maternal Health
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Tabla 5: Distribución del Empleo por Actividad Económica en la República Dominicana
Fuente: ILO (2005) Key Indicators of Labor Market, 5th edition
Total agriculture mining manufacturing utilities construction
trade, restaurants and hotels
transport and communications finance
private and social services
1991 2247.5 457.7 7.4 406.8 8.2 93.2 483.6 135.7 58.8 596.11992 2399.6 451.0 7.9 423.8 8.3 96.2 546.1 144.2 69.5 652.41993 2413.3 407.3 8.1 448.4 17.0 104.4 567.6 140.7 67.3 652.61994 2397.4 345.6 9.3 443.2 17.3 107.0 558.0 161.2 88.5 667.31995 2398.6 351.2 10.4 436.4 15.0 113.8 559.1 175.7 86.1 650.91996 2465.8 357.6 8.8 433.0 13.7 127.1 572.9 186.0 94.7 671.91998 2888.9 493.8 8.2 531.8 14.9 199.7 765.5 198.2 36.5 640.41999 2979.5 522.7 7.6 519.0 13.2 214.1 794.8 218.4 37.9 651.82001 3176.5 474.3 5.8 486.7 28.8 209.8 866.0 241.1 56.4 807.62002 3315.0 526.0 7.6 471.5 26.0 195.2 885.8 245.5 66.6 890.92003 3098.4 426.0 7.3 456.0 26.4 220.2 811.0 239.4 63.7 848.42004 3209.9 476.3 4.9 494.1 26.7 213.2 832.3 232.8 55.7 873.92005 3276.4 477.8 5.9 486.7 26.2 213.4 899.1 238.5 62.3 866.5
Total Change 1028.9 20.1 -1.5 79.9 18.0 120.2 415.5 102.8 3.5 270.4(2005-1991)
Share of total 100.0% 1.9% -0.2% 7.8% 1.8% 11.7% 40.4% 10.0% 0.3% 26.3%
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Tabla 6: Sectores Clave vs. Sectores Débiles, ingresos y efectos sobre la pobreza
Grupos de Hogares
Cambio Ingreso
%
Tasa de Pobreza luego del cambio en los ingresos
Diferencias absolutas con respecto a los niveles iniciales de Pobreza
Pobreza Moderada
Pobreza
Extrema Pobreza Moderada
Pobreza
Extrema
Cant. (pers.) P1 P2
Cant. (pers.) P1 P2
Cant. (pers.) P1 P2
Cant. (pers.) P1 P2
Choque: equivalente al 5% de la demanda del PIB incrementando solamente en los sectores clave
Districto Nacional 2.3 20.0 7.6 4.3 5.8 2.7 1.9 0.6 0.3 0.1 0.3 0.1 0.0
Otras Zonas Urbanas 2.2 31.0
12.5 7.2 10.9 4.3 2.6 1.0 0.4 0.2 0.6 0.1 0.1
Rural 2.3 41.6 17.8
10.2 15.1 6.1 3.6 1.1 0.5 0.3 0.6 0.2 0.1
Agregado 2.2 31.8 13.1 7.5 11.0 4.5 2.8 0.9 0.4 0.3 0.5 0.1 0.1
Choque: equivalente al 5% de la demanda del PIB incrementando solamente los sectores débiles
Districto Nacional 0.8 20.5 7.8 4.4 6.0 2.7 1.9 0.1 0.1 0.1 0.0 0.0 0.0
Otras Zonas Urbanas 0.8 31.6
12.8 7.3 11.3 4.4 2.7 0.4 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0
Rural 0.7 42.3 18.2
10.5 15.5 6.2 3.6 0.3 0.2 0.1 0.3 0.1 0.0
Agregado 0.8 32.4 13.4 7.7 11.4 4.6 2.8 0.3 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0
Fuente: Estimaciones de los autores.
Nota: P1 representa el índice de brecha de pobreza y P2 la severidad de la pobreza.
30
Tabla 7: Situación Actual de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y línea base en la República Dominicana
Dominican Republic
1990 20072015
(Target)
Distance covered in ‘base’
ODM 1: Personas viviendo debajo de la línea de pobreza nacional
(% de población) 29 38 14 44%
ODM 2: Tasa de completitud de Primaria (% del grupo de edad relevante) 22 27 100 35%
ODM 4: Tasa de mortalidad en niños por debajo de 5 años (por cada 1,000 nacimientos) 58 35 19 64%
ODM 5: Tasa de mortalidad materna (por cada100,000 nacimientos vivos) 229 81 57 57%
ODM 7a: Acceso a fuentes de agua potable (% de la población) 83 76 92 39%
ODM 7b: Acceso a facilidades sanitarias adecuadas (% de la población) 60 97 80 100%
Fuente: Sistema de Indicadores Sociales de la UIS; SEE; ENDESA; and OPS/OMS UNICEF.
Nota: Ultimo año disponible si no se disponen de datos para 1990 o 2007, Relativa a los valores de para el año 1990, las metas del año 2015 son: reducir a la mitad el ODM1, al 2/3 el ODM 4 y al ¾ el ODM5; reducir a la mitad los porcentajes de la población sin acceso a agua y saneamiento (ODM 7a y 7b); conseguir la realización del 100% para el ODM2; La tasa de pobreza en la columna del 1990 es para 1998; En 1990 y 2007 para el ODM2 los valores corresponden a la estricta definición de la tasa de terminación: la proporción de estudiantes en su edad correcta que entran en primer grado y lo completan satisfactoriamente en el tiempo establecido (sin repetición) los 8 grados de la escuela primaria.
