Capitulo i ii

UNIVERSIDAD NACIONALDEL CENTRO DEL PERÚ

FACULTAD DE ECONOMÍA

UNIDAD DE POST GRADO

MAESTRÍA:GESTIÓN PÚBLICA

WALTER REY NAVARRO

Huancayo-2013

Acerca del expositor

Walter Rey Navarro, economista peruano obtuvo una Maestría en Gestión Pública.Concluyó estudios de Maestría en Economía, del Programa de Postgrado deCapacitación e Investigación en Políticas Públicas, área Economía del Sector Público,en el instituto “Torcuato Di Tella” – Buenos Aires - Argentina, maestría auspiciada porel Banco Interamericano de Desarrollo – BID. Aprobó el curso Profundización en Teoríay Técnicas de Evaluación Económica y Social de Proyectos en la Universidad “LosAndes”, Bogotá, Colombia, auspiciado por el Banco Interamericano de Desarrollo y laCorporación Andina de Fomento. Trabajó durante 15 años en diversas dependenciaspúblicas del Perú y fue miembro del Directorio y Gerente General de la Entidad deDesarrollo para la Pequeña y Micro empresa – Edpyme Confianza S.A. Actualmente esdocente de pre y postgrado y Presidente del Instituto de Gestión Pública. Su libro LosMilagros no existen – para salir de la pobreza, fue publicado por su calidad por laAsamblea Nacional de Rectores – ANR. En diciembre del 2012 ha publicadoCrecimiento no es desarrollo - Cómo lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad, cuya segunda edición se ha publicado en abril.

“La Fuente de la Eterna Juventud y el Dorado eran fantasías,como también lo son las fórmulas mágicas para acelerar elcrecimiento y erradicar la pobreza. Ciertas ideas sencillas puedenayudar a movilizar la sociedad, pero rara vez son suficientes paraentender los procesos del cambio fundamental. Lamentablemente,no hay atajos para llegar a la Tierra Prometida del desarrollosostenible y la prosperidad para todos.”

(BID, 2006)

REFLEXIONES INICIALES

REFORMA DEL ESTADO

¿Qué sociedad queremos?

¿Cómo lo logramos?

¿Qué rol debe tener el Estado y las políticaspúblicas para lograr la sociedad que

queremos?

1. EL ENFOQUE SISTÉMICO(…) es importante tener en cuenta que si bien el crecimiento

económico es muy importante, no debe dejarse en un segundo

plano al desarrollo humano, lamentablemente esto no sucede en

varios países de la región en los que los esfuerzos están dirigidosfundamentalmentea lograr más crecimientoeconómico,

prestando mucho menor importancia al desarrollo, craso error

que no se debe seguir cometiendo, pues incluso como está

demostrado, unmayor desarrollo permitirá un mayor

crecimiento económico, además de implicar la mejora del

bienestar de la mayoría de la población.

FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 27

No es que el crecimiento económico no sea

importante, lo es y bastante, tal como lo

confirma la realidad, lo que también ha sido

demostrado en diversas investigaciones; pero si

bien el crecimiento económico es una condición

necesaria para el desarrollo,no es suficiente.


Lo bien que le va a la economíaperuana en cuanto a crecimientoeconómico y lo mal que le va a muchapoblación en términos de bienestar,tiene una explicación: una cosa escrecimiento económico y otra eldesarrollo.


(…) las sociedades no deben considerarcomo objetivos alternativos el crecimientoeconómico y el desarrollo, los dos sonprioridades de las políticas públicas, másaún cuando el crecimiento económico esimportante para lograr el desarrollo yviceversa.


Sin embargo como señala Amartya Sen, no

hay que confundir el medio con el fin; para

él, el crecimiento económico es un

medio y el fin es el desarrollo, con lo

cual estamos de acuerdo.


(…) uno de los errores que se ha

cometido al abordar el desarrollo es el

énfasis que se ha dado sólo al rol del

mercado y al Estado y sus concebidas fallas,

las que se explicarán en el Capítulo III (Ver

libro).FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 30

Así las corrientes de pensamientoeconómico se han movido

mayormente desde posiciones queconsideraban más mercado y

menos Estado y contrariamente,más Estado y menos mercado.


La mayoría de los países de la regiónoptaron por una u otra posición,

dependiendo de la corriente depensamiento económico vigente y

obtuvieron los resultados queconocemos:subdesarrollo.


A pesar de los evidentes logros obtenidos en laregión queda mucho por hacer en cuanto aldesarrollo, el mismo que será menos factible enla medida que no se entienda a la sociedadcomo sistema y se siga cometiendo el error deabordar parcialmente el desarrollo, tal como loha hecho el enfoque tradicional de: “más Estadoy menos mercado o viceversa”, dejando de ladoel rol trascendental de la sociedad civil en sudoble rol:instrumento y fin del desarrollo.


Uno de los aportes fundamentales sobre eldesarrollo, desde el enfoque sistémico, ha sidorealizado por Amartya Sen, Premio Nobel deEconomía 1998, cuyas investigaciones fueronimportantes para entender la naturaleza deldesarrollo, habiéndose convertido en un aportevital para la elaboración de los Informes deDesarrollo Humano que publica anualmente elPrograma de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD).


En su libro Desarrollo y libertad,

Amartya Sen contribuye de manera

importante para comprender la

naturaleza sistémica del desarrollo,(…)


Concibe el desarrollo como un proceso de expansiónde las libertades reales de los individuos, por lo que eldesarrollo exige eliminar las principales fuentes deprivación de la libertad:la pobreza y la tiranía,la escasezde oportunidades económicas y las privaciones sociales,el abandono de los servicios públicos y la intolerancia oel exceso de intervención de los Estados represivos;resaltando que el desarrollo depende totalmente de lalibre agencia de los individuos y que para resolver losproblemas a los que nos enfrentamos hay necesidad deconsiderar la libertad individual como un compromisosocial.


Señala que su interpretación de laeconomía y del proceso de desarrollo,basada en la libertad, se sustenta en gran

medida en el concepto de agente,manifestando que con suficientesoportunidadessociales, las personas

pueden configurar su propio destino yayudarse mutuamente.


Para el PNUD “El desarrollo humano es laexpansión de las libertades de las personas parallevar una vida prolongada, saludable y creativa;conseguir las metas que consideran valiosas y

participaractivamente en darle forma aldesarrollo de manera equitativa y sostenible enun planeta compartido.Las personas son a la vez

beneficiarias y agentes motivadores deldesarrollo humano, como individuos ycolectivamente” (PNUD,2010,p.24).FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 31

Afirma que una mayor libertad mejora lacapacidad de los individuos para ayudarse a símismos, así como para influir en el mundo, porlo que es trascendental el rol de agente delindividuo, aquel que está referido a la personaque actúa y provoca cambios y cuyos logrospueden juzgarse en función de sus propiosvalores y objetivos,(…)


El PNUD, en su Informe Regional sobre elDesarrollo Humano para América Latina yel Caribe 2010, al referirse a la agencia,señala textualmente: “La agencia, definidacomo “aquello que una persona es libre dehacer y conseguir para lograr los objetivosy valores que considere importantes” (Sen,1985), es un concepto central para elanálisis de la pobreza y la desigualdad.


Los niveles relativamente bajos de agencia,generalmente observados en las personas queviven en situación de pobreza, no hacen sinosumar al conjunto limitado de capacidades deestas personas otro elemento que inhibe su

aptitud para participar,negociar, incidirpolíticamente y demandar rendición de cuentasa las instituciones que afectan sus vidas(Narayan,2002).


El ensayo propugna que se comprendacabalmente que si la sociedad es un

sistema, lamisma no se puedeentender sólo considerando el Estadoy el mercado, pues éste sería unenfoque parcial de la realidad y deldesarrollo.


De esta manera se resalta el rol dela sociedad civil en éste,poniéndolaa la par del Estado y el mercado,enel intento de que se entienda quemercado y Estado son necesariospero no suficientes para abordar eldesarrollo.


Los tres agentes; Estado, mercado ysociedad civil, son integrantes de untodo único e indisoluble: la sociedad,cuyo desarrollo o subdesarrollo esproducto de la actuación conjunta einterdependiente de dichos agentes.(…)


(…) En el caso del Perú, dados losindicadores de desarrollo que se presentan,se puede afirmar que la mayoría de lapoblación tiene poca capacidad de agencia,lo que determina la baja calidad del Estadoy el poco desarrollo del mercado, tal comose explica en la presente publicación.


Si la libertad de los individuos es mayor,entonces su capacidad de agencia será mayor yla capacidad de agencia de la sociedad civil comoun todo también será mayor, lo que hará posibleque el Estado y el mercado funcionen mejor,haciendo posible a la vez que ello permita,

mediante laretroalimentación, mejorarlacapacidad de agencia de la sociedad civil,

generandoconsecuentemente un círculovirtuoso de desarrollo humano.(…)FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 35

Considero que las consabidas fallas del Estado están

vinculadas a la poca capacidad de agencia de la

sociedad civil; éstas son: rumbo incierto, incipiente

institucionalidad, corrupción, clientelismo, captura

del Estado,ineficiencia,inequidad e ineficacia,las que

se explican en el Capítulo III (Ver libro).


La sociedad es entonces un sistema

conformado

elementos:

por

Estado,

subsistemas

mercado

o

y

sociedad civil.


Estos subsistemas interactúan mediante laagencia de los individuos que conforman lasociedad civil, cuya capacidad de agencia esmenor o mayor, dependiendo de su menor omayor libertad respectivamente, la que estácompuesta fundamentalmente por libertades:económicas,sociales y políticas,las mismas que ala vez son interdependientes, de tal manera que,como sostiene Sen, un tipo de libertad fomentaotros tipos de libertad (lo que denomina eficacia

instrumental), permitiendola libertad delhombre en general.FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 36


Consecuentemente,el desarrollo de unadeterminada sociedad estará determinado por lainteracción de los tres subsistemas o elementos,a través de la capacidad de agencia de losindividuos, de la sociedad civil, la que a su vezestá determinada por variables: económicas,sociales,políticas y culturales,las que interactúan

sobre el medio ambiente,variable muyimportante que es transversal a todas las otrasvariables.(…)FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 37

Cuando las actividades productivas delmercado demandan mano de obra máscalificada, el mercado, mediante los centroseducativos y universidades privadas puedenatender esta demanda. Sin embargo comoya ha quedado demostrado, la actividadprivada, guiada por su obvio afán derentabilidad, no necesariamente garantizauna buena calidad educativa.(…)


En los últimos años el Estado ha

intervenido en la educación, por ejemplo,

mediante la evaluación a profesores de

instituciones educativas estatales para ser

incorporados de esta manera a la Carrera

Pública Magisterial, con el objetivo de

mejorar la calidad educativa.FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 38

Sin embargo queda mucho por hacer, por

ejemplo se han creado universidades privadas,

algunas de las cuales timan a los estudiantes y

padres de familia pues la formación que

imparten es de pésima calidad, requiriéndose

otra vez la decidida intervención del Estado.


Sin embargo, si la educación es mala, comosucede en el Perú, esto no será superadopor la sola actuación del Estado. Noolvidemos que el Estado por ser unmonopolio en la prestación de algunos

servicios públicos “gratuitos” a lapoblación, tales como la educación y lasalud,es por naturaleza ineficiente.


Entonces tal cual el Estado interviene pararegular el funcionamiento del mercado, lasociedad civil deberá intervenir mediantesu capacidad de agencia para lograrmejores resultados en cuanto a la calidadde la educación pública y privada y elincremento de la cobertura educativapública,así como la mejora de su equidad.


Esta intervención de la sociedad civil, para que seaeficaz, es decir, para lograr resultados concretos encuanto a cobertura, calidad y equidad de la educación,necesita que la misma tenga una mayor capacidad deagencia, es decir, que posea niveles adecuados deinformación y conocimientos sobre el tema educativo;así como se señaló, mayores aspiraciones, para exigir alEstado el diseño, la implementación y la evaluación depolíticas públicas que permitan la mejora del sistemaeducativo.


Sucede, sin embargo, que gran parte de lapoblación tiene poca capacidad de agencia pues

no cuenta con un nivel mínimo deconocimientos ni información sobre el temaeducativo, por ejemplo sobre su pésima calidad;

sobrela importancia trascendentalde laeducación para el bienestar personal y social,pues también sus aspiraciones son limitadas.


Si esto es así la sociedad civil será complaciente

y no exigirá la mejora de la calidad educativa,

incluso puede apoyar medidas tales como paros

o huelgas cuando éstas son injustificadas y en el

extremo rechazar las medidas adoptadas para

mejorar la calidad educativa.


La sociedad civil deberá exigir que el

Estado asigne más presupuesto a la

educación, pero a la vez que se sea más

eficiente, equitativo y eficaz, es decir debe

exigir un Estado de calidad.(…)


(…) si se mejora la calidad educativa, el

Estado facilitará el desarrollo de las

actividades realizadas por el mercado, por

ejemplo incrementando la productividad de

los trabajadores, de lo contrario lo limitará.

(…)FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 39

Lo expuesto muestra la

interdependencia del Estado, el

mercado y la sociedad civil a través

de una variable social:la educación.


Si la actuación de los tres agentes del

desarrollo mejora, se tendrá como

resultado una mejor educación, generando

una serie de efectos positivos, lo que hará

posible mayor crecimiento económico y

desarrollo.FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 40

Las oportunidades sociales (educación eneste caso), como señala Sen, permite unamayor libertad social, pero a la vez ésta,por su rol instrumental, permite lograrmayor libertad política y económica, lasque en conjunto hacen posible lograr unamayor libertad del hombre en general y,consecuentemente,lograr más desarrollo.


(…) Si hace siglos un logro de las sociedades fuela abolición de la esclavitud, ahora el reto

fundamental de los países pobres,

subdesarrollados, es la abolición de otro tipo deesclavitud: la ignorancia de los pueblos; retoque tiene entre sus enemigos a los quesiempre aprovecharon esto para hacer delas suyas, en desmedro de las grandesmayorías, que en la demagogia y elcinismo de sus discursos dicen defender.FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 45

2. AMÉRICA LATINA, EL CARIBE YEL PERÚ: LA REALIDAD EN CIFRASLa información estadística detallada que sepresenta, desde el enfoque holístico y sistémico,permitirá comprender las enormes restriccioneseconómicas, sociales y políticas que tenemos los

peruanos, evidenciandola importancia delEstado, el mercado y la sociedad civil para eldesarrollo de la sociedad, entendiendo entonces,que el crecimiento económico no basta y que a

despecho de los demagogos salir delsubdesarrollo le tomará varias décadas al Perú.FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 46

Intentamos que la comprensión adecuadade la realidad coadyuve para que losperuanos no nos dejemos engañar por lademagogia de los ofrecimientos políticos yque éstos más bien estén referidos al logro

concreto de mejores indicadoreseconómicos y sociales (no sólo comopromedios),los cuales se deben exigir.(…)


(…) si se desea disminuir la pobreza y la

desigualdad, hay que ampliar las libertades

políticas, económicas y sociales de los que

se encuentran en condición de pobreza y

enfrentando diversos tipos de desigualdad.

(…)FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 47

Fuente: Adaptado de CEPAL (2012). Panorama social de América Latina 2011. Santiago de Chile: Autor, p. 16

Gráfico 1.1

AMÉRICA LATINA:EVOLUCIÓN DE LA POBREZAY DE LAINDIGENCIA,1980-2011

Gráfico 1.2

Gráfico 1.3

FUENTE: INEI(2011). Evolución de la pobreza al 2010. Lima: Autor, p.38Elaboración propia

Gráfico 1.4

Gráfico 1.5


Fuente:INEI (2002).La pobreza en el Perú en 2001.Una visión departamental.Lima:Autor,p.14.INEI (2010).Mapa de Pobreza Provincial y Distrital 2009.El enfoque de la pobreza monetaria.Lima:Autor,p.59.Elaboración propia

Gráfico 1.6

Cuadro 1.1

Gráfico 1.7

Gráfico 1.8

Gráfico 1.9

Gráfico 1.10

Gráfico 1.11

Gráfico 1.12

Gráfico 1.13

Nota:1/ El porcentajede desnutricióna nivel nacional(19,5)correspondeal año 2011 y no del 2010-2011 como indica el título,se consideró de tal manera parala mejor comprensióndel lector.Fuente:INEI (2009). Informe de la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar - ENDES Continua 2007-2008. Lima:Autor, p. 231.INEI (2012). Perú: EncuestaDemográficay de Salud Familiar - ENDES 2011. Lima: Autor, p. 267.Elaboraciónpropia.

Gráfico 1.14

Gráfico 1.15

Gráfico 1.16

Gráfico 1.17

Gráfico 1.18

3. LA INEQUIDAD: MÚLTIPLESCAUSAS, VARIOS ROSTROS

“Tres rasgos caracterizan la desigualdad en América

Latina y el Caribe (ALC): es alta, es persistente y se

reproduce en un contexto de baja movilidad

socioeconómica”.(PNUD,2010)


En la última década, América Latina hatenido un importante crecimientoeconómico, el mismo que no seexperimentaba desde hace mucho

tiempo,permitiendo disminuir lapobreza y pobreza extrema, tal comose ha mostrado.


Sin embargo, la piedra en el zapato que nopermite dar pasos más grandes y másrápidos en el crecimiento económico y enel desarrollo es la persistencia de lainequidad en sus diversas manifestaciones,las mismas que devienen desde hacemuchas décadas y que es sin dudaprioridad en la agenda del desarrollo.


La inequidad debe ser tema central de la agendade las políticas públicas, no sólo por cuanto lasdiversas investigaciones han demostrado que

una menor inequidad permite mayorcrecimientoeconómico y desarrollo, sino

porque es un tema ético, pues las sociedades nodeben seguir permitiendo que muchas personas

sigan siendo excluidas del crecimientoeconómico y del desarrollo.


Consideramos que la inequidad debe ser vista de unamanera holística y sistémica, por lo tanto, no sólo sedebe abordar la desigualdad de ingresos, medida por elÍndice de Gini y la relación de los ingresos entre elquintil más rico y más pobre (o entre el decil más ricoy más pobre respectivamente), los que muestran ladesigualdad en los resultados, sino que también debeconsiderarse, la desigualdad de oportunidades, la que esmedida mediante el Índice de Oportunidades Humanas(IOH); así también debe considerarse la desigualdad decapacidades, la que se puede medir mediante el Índicede Densidad del Estado (IDE) y el Índice de DesarrolloHumano (IDH).


En ésta última década, el crecimientoeconómico experimentado en AméricaLatina y el Caribe han conllevado a que sereduzca la pobreza y pobreza extrema enlos diversos países. Si bien esta reducciónes bienvenida,los avances en la disminución

de la desigualdad en sus diversasmanifestaciones no ha sido significativa.


En este estado de cosas es bueno queen la literatura y en la agenda de laspolíticas, la desigualdad en generalcobre mayor importancia, no sólo porlas implicancias económicas, políticas y

sociales; sino también por unelemental aspecto ético.


Sin embargo, cuando se aborda la

desigualdad, como se ha señalado, hay

que precisar a cuál de ellas nos

referimos, por lo tanto cabe la

pregunta ¿desigualdad de qué?


3.1. LA DESIGUALDAD DE INGRESOSGráfico 1.19

Gráfico 1.20

Gráfico 1.21

Gráfico 1.22

3.2 DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES

“[…] a pesar de que el discurso político ha sostenido y

sostiene que el país promueve la igualdad de oportunidades,

en la práctica la mayoría de los patrones de inversión

pública han sido inconsistentes con este objetivo o no han

avanzado a la velocidad suficiente”. (Escobal y otros,

2012)


La igualdad de oportunidades, en elobjetivo de lograr igualdad de capacidadesdebe ser un elemento importante de laagenda de las políticas públicas de lospaíses de América Latina y el Caribe, para

disminuir varias de lasdesigualdadesvigentes.


El Banco Mundial,precisamente ha

realizado diversas investigaciones referidasa la igualdad de oportunidades, cuyosresultados, expresados en el Índice deOportunidades Humanas, conocido comoIOH, muestran las grandes diferencias deoportunidades que existen entre los países,así como las diferencias al interior de ellos.


El Banco Mundial señala que este

índice mide la desigualdad de

oportunidades en los servicios

básicos para los niños.


Está inspirada en la función de bienestarsocial de Amartya Sen y propugna que unasociedad requiere garantizar que la mayorcantidad posible de niños accedan aoportunidades básicas, tratando de lograrla universalidad de las mismas, así como ladistribución cada vez mayor de dichas

oportunidadesentre los grupos másdesfavorecidos.FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 105

El Índice de Oportunidades Humanas es unindicador compuesto por dos elementos:

i)cuántas oportunidades están disponibles, esdecir, la tasa de cobertura de un serviciobásico

ii) qué tan equitativamente están distribuidasestas oportunidades, es decir, si ladistribución de dicha cobertura estárelacionada con circunstancias exógenas.


Así, un crecimiento de la cobertura de unservicio básico a nivel nacional siempre mejoraráel índice. Sin embargo, si ese aumento de lacobertura está orientado hacia un grupo conmenos ventajas (por ejemplo, niños en unaregión pobre o cuyos padres son de menoresingresos), se reducirá aún más la desigualdad de

oportunidades, y mejorará más queproporcionalmente el índice (Paes, Ferreira,Molinas,& Saavedra,2008,p.17).FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 105

América Latina y el Caribe está caracterizada por seruna región con mucha desigualdad de oportunidades,situación que no podrá ser revertida en el corto plazo,

requiriéndose del diseño de políticas públicassustentadas en una adecuada comprensión de losfactores que determinan dicha desigualdad. Así sesabe que la educación de los padres es el factor

más determinante de la desigualdad deoportunidades educativas en América Latina yel Caribe (Paes y otros,2008,p.27).


En el libro Midiendo la desigualdad de oportunidades en AméricaLatina y El Caribe se consideran cinco oportunidades básicas:“[...]la conclusión del sexto grado a tiempo por niños de 13 años deedad, la asistencia escolar de niños entre 10 y 14 años de edad,yel acceso a los servicios de electricidad, agua y saneamiento paralos niños entre 0 y 16 años de edad. Estas cinco oportunidadesbásicas están agregadas en un índice-resumen para educación(los dos primeros) y un índice-resumen para vivienda (losúltimos tres). El promedio de estos dos índices constituye unÍndice de Oportunidades Humanas general que sintetiza en unúnico número el nivel de la igualdad de oportunidades en un país.Las circunstancias predeterminadas incluyeron: género, área deresidencia (urbano/ rural), años de escolaridad del jefe del hogar,la composición de la familia (padre soltero o madre soltera ynúmero de niños en la casa), y el ingreso per cápita” (Paes yotros,2008,p.113).


El Informe de OportunidadHumana 2010 del Banco

Mundial sintetiza losresultados del IOH en elsiguiente gráfico.


Gráfico 1.23

De acuerdo a lo consignado en Perúen el umbral de una nueva era delBanco Mundial, la posición del Perúrespecto a garantizar las mismasoportunidades para todos no es buena,pues está en el tercio inferior según elIOH, contrastando con un indicadorcomo el de Haciendo Negocios.


La situación del Perú respecto al IOH estáexplicada en gran parte por su heterogeneidadregional. Así se tiene que, realizados los cálculosdel IOH a nivel subnacional para 165 regiones

subnacionalesde un total de 15 paíseslatinoamericanos, el Perú es el único paíscaracterizado por la existencia de dos extremos:

regiones entre las 50 mejores (Limametropolitana) y entre las 50 peores (costarural,sierra rural y selva rural).FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 107

Cuadro 1.2

3.3. DESIGUALDADES DE CAPACIDADES

El PNUD en su Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009 –Por una densidad del Estado al servicio de la gente, señala que el

IDH mide los logros promedio en tres dimensiones

fundamentales del desarrollo humano: “Una vida longeva y sana, la que se mide por la esperanza de

vida al nacer; El conocimiento, en cuya medición se considera la tasa de

analfabetismo adulto (con ponderación de dos tercios) y latasa de matrícula total combinada de primaria, secundaria yterciaria (con ponderación de un tercio).

Un nivel de vida decente, el que se mide por el ProductoInterior Bruto per cápita” (2009).


La representación gráfica de loscomponentes del Índice de

Desarrollo Humano, se presentaa continuación.


Gráfico 1.24

Gráfico 1.25

Gráfico 1.26

Cuadro 1.3

Gráfico 1.27

1. LECCIONES QUE NO DEBEMOSOLVIDAR

La preocupación permanente de

todas las sociedades ha sido y es,

sin duda, cómo lograr crecimiento

económico y desarrollo.


La historia muestra que las economías delmundo han abordado estos temas dediversa manera, influidas en su mayoría porlas corrientes de pensamiento económicoque han predominado en distintas épocas,siendo la clásica y la keynesiana las doscorrientes de pensamiento más influyentes,dejando a la monetarista en tercer lugar.


Como se sabe, el postulado clásico,con su pionero Adam Smith, sosteníaque la sola actuación del mercado erasuficiente para que se autorregule y no

se produzcan fluctuacioneseconómicas.


Pero es en la década del treinta del SigloXX, cuando el sistema capitalista sufre unagran crisis con la Gran Depresión de laeconomía norteamericana, crisis que poneen evidencia que sólo el funcionamientodel mercado no era suficiente para evitarlas fluctuaciones económicas, en este casola depresión económica, con todas lasconsecuencias que ella originó.


Es entonces que uno de los economistasmás importantes de la historia económica:John Maynard Keynes propugna que eranecesaria una mayor intervención delEstado en la economía para hacer frente alas oscilaciones de ésta. De esta manera se

origina la corriente de pensamientokeynesiano, que apostaba por una mayorintervención del Estado en la economía.FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 122

Las posiciones respecto a la mayor o menorintervención del Estado y del mercado en laeconomía tienen su génesis también en laconcebida clasificación de las economías comocapitalista y socialista, la primera sustentada enel libre funcionamiento del mercado comoasignador de recursos, y la segunda basada en el

dirigismo económico, en la planificacióncentralizada, donde el Estado es el encargado deasignar los recursos.FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 122

La crisis del treinta en Estados Unidosrepercutiónegativamente en las

diferentes economías del mundo, porlo que los gobiernos se vieron

obligados a adoptar medidas.


El derrumbe de los mercados internacionales deexportación de productos primarios provocadopor la depresión del treinta afectó severamentea los gobiernos de América Latina, quienes nopodían seguir importando bienes de capital ymanufacturados por la escasez de divisas, lo queprovocó que en la región se intentara producir

localmente lo que antes se importaba,instaurándose de esta manera el Estado grande,planificador e interventor.(…)FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 122

Este modelo de desarrollo,aplicadoen América Latina, después de laSegunda Guerra Mundial,hizo crisisa finales de los setenta y principiosde los ochenta.(…)


América Latina se había sobreendeudado, en ladécada del setenta, con facilidad, como productode que los países exportadores de petróleo

tenían mucha liquidez debido a que el

establecimiento de la Organización de PaísesExportadores de Petróleo (OPEP) les permitiósubir los precios del petróleo, obteniendoganancias extraordinarias, las que se conocieroncomo“petrodólares” (…)


(…) Al no poder pagar sus deudas, lospaíses de América Latina entraron en crisisen la década del ochenta, lo que obligó aque apliquen las concebidas políticas deajuste, las mismas que impactaron en lapoblación generando más pobreza.


Es precisamente a la década delochenta a la que se ha denominadocomo la “década perdida” en AméricaLatina debido a que los indicadoreseconómicos y sociales se deterioraronafectando severamente el bienestar dela población.


Las denominadas fallas del Estado que se habíanexperimentado, hicieron propicio entonces quea finales de los ochenta se vuelva a apostar porel mercado como la alternativa para lograrmayor crecimiento económico y la reducción dela pobreza, minimizando el rol del Estado, talcomo lo estableció el Consenso deWashington.


Este término fue acuñado por eleconomista inglés John Williamson en 1989

para referirse a las políticas deliberalización económica fomentadas porlas instituciones financieras internacionales,

tales como el Fondo MonetarioInternacional y el Banco Mundial,pasando a

utilizarse como sinónimo de“neoliberalismo”.

El Consenso de Washington implementado desde 1990,apostabafundamentalmente por una mayor participación del mercado,relegando la intervención del Estado en la economía. En elmundo, el Consenso de Washington es considerado como aquelreferido a las estrategias de desarrollo centradas en lasprivatizaciones, en la liberalización y en la macroestabilidad(principalmente estabilidad de precios), un conjunto de políticassustentadas en los mercados libres de restricciones y orientadasa minimizar el rol del Estado, contrastando con las estrategiasexitosas implementadas en el este de Asia, en donde el Estadodesarrollista tuvo un rol importante (Stiglitz, 2005, p. 1). “Lasreformas liberales redujeron el tamaño y la presencia del Estadoen muchos países, aunque hubo brillantes excepciones” (BM yBID,2011,p.10).


La lección para los países pobres, dentro de loscuales están los de América Latina,es que si bienno existe una receta única, universal, para lograrel crecimiento y el desarrollo,es que el mercadojuega un rol importante,pero no se debe asignarun rol mínimo al Estado, y la sociedad civil debeparticipar activamente para que el mercado y el

Estado logren mejores resultados en elcrecimiento económico y el desarrollo.


Consecuentemente, la apuesta de libremercado o el dirigismo del Estado noha sido, ni es la solución a losproblemas de pobreza y desigualdad.


El Estado debe cumplir un rol importanteen el logro de crecimiento económico ydesarrollo, para lo cual (como se sustentaen el ensayo) es imprescindible mejorar sucalidad.


Un Estado de calidad es aquel que estácaracterizado por su eficiencia, equidad, eficaciay transparencia, entonces más que preocuparsepor el mero tamaño del Estado, lo trascendentees su calidad. Así, un Estado más pequeño puedeser de mayor calidad y obtener más logros encrecimiento económico y desarrollo; mientrasque otro Estado más grande puede obtenermenores logros, lo que evidencia su falta decalidad.


2. CRECIMIENTO ECONÓMICO

EN EL PERÚ

“Es bueno recordar que, a menudo la economía estáinevitablemente vinculada a la política. En algunassituaciones los grupos de poder desean que alguien diga loque quieren oír con lo que tienen incentivos para buscar yalentar a aquellos economistas que profesen sus mismospuntos de vista, dando más peso a las opiniones de éstosque a los demás.”(Krugman,Walls y Olney)


Gráfico 2.1

Gráfico 2.2

Gráfico 2.3

Gráfico 2.4

Gráfico 2.5

Gráfico 2.6

Gráfico 2.7

Gráfico 2.8

A modo de conclusión, se puede afirmar que elcrecimiento económico del Perú experimentadoen la última década ha sido relativamente alto enrelación a los países de América Latina y elCaribe (no el más alto), pero inferior a paísestales como la China,India y Corea.


Todavía no puede considerarse que el crecimientoeconómico es sostenible pues sólo se tiene un pocomás de una década de crecimiento ininterrumpido. Afuturo, la sostenibilidad de su crecimiento enfrentaráseveras restricciones por cuanto es una economía

pequeña,altamentedependiente del contextointernacional, de la exportación de productos

tradicionales y sobre todo de la de minerales. Su faltade sostenibilidad se debe, asimismo, a la bajaproductividad, principalmente de su capital humano,(…)


DEFICIENTE EDUCACIÓN SUPERIOR REZAGA ALPERÚ EN EL ÍNDICE DE CAPITAL HUAMANO

FUENTE: Álvaro Gatañaduí Ramírez (2013).Deficiente educación superior rezaga al Perú en índice decapital humano. El Comercio, economía. B4

3. POBREZA, POLÍTICAS SOCIALES YDESARROLLO HUMANO

En la última década América Latina y elCaribe ha experimentado niveles

importantes de crecimiento económico, loque ha permitido financiar más gasto social,

pero esto no basta, sucalidad esimportante.


Como se verá en el Capítulo III (Ver libro), labaja calidad del gasto, caracterizada por suineficiencia, ineficacia, inequidad y la pocatransparencia no permiten la obtención deadecuados logros sociales, es decir, que aunquese destinen más recursos al gasto social, losavances en los indicadores serán magros debidoa la poca calidad del gasto,tal como sucede en elPerú, cuyos indicadores sociales dejan muchoque desear.


El crecimiento económico es muy

importante para reducir la pobreza perono es suficiente, las activas políticassociales del Estado son insustituibles parareducir la pobreza tanto monetaria y nomonetaria y para lograr mayores niveles dedesarrollo humano.(…)


Sin embargo, el Perú no es precisamente unaeconomía caracterizada por activas políticassociales y los indicadores; por ejemplo, de saludy de educación, así lo ponen en evidencia,convirtiéndose en una severa restricción paradisminuir la pobreza, promover el crecimientoeconómico y lograr mayor desarrollo humano.


Como se ha visto en el Capítulo I (Ver libro), elPerú, a pesar de haber experimentado uno delos mayores niveles de crecimiento económicoacumulado en la década pasada a nivel deAmérica Latina y el Caribe, exhibe magros

indicadores sociales en la región,caracterizándose además por ser uno de lospaíses con más desigualdad, tal como seevidencia con la información presentada.


Recordemos por ejemplo, que en desnutricióncrónica infantil el Perú está entre los países conmayor índice, que las diferencias entre losdepartamentos con menor y mayor nivel dedesnutrición son enormes, que la desnutricióncrónica infantil rural era más de tres veces la delárea urbana al 2011(…)


En educación, a nivel de América Latina y elCaribe, el Perú estaba entre los seis últimospaíses con menor gasto público per cápita eneducación con US$ 81. La diferencia conArgentina y México era muy marcada puesdichos países el 2008 destinaban US$ 489 y US$378 respectivamente.


Las diferencias de lo que ha venido destinando el Perú ala educación en relación a otros países se evidencia conlo consignado por el CEPLAN en el Plan bicentenario- ElPerú hacia el 2021, cuando hace referencia al CompendioMundial de la Educación 2008 del Instituto de Estadísticade la UNESCO, en el que se establece que el gastopromedio por estudiante de educación primaria en elPerú fue de US$ 476, Argentina es el que tuvo mayornivel de gasto con US$ 1720, mientras el promedio dela región fue de US$ 1 112; Alemania destinó US$ 4859, Japón US$ 6 490 y Estados Unidos US$ 8 325(2011,p.56).


Gráfico 2.9

Gráfico 2.10

Una de las justificaciones que sepueden esgrimir para no haberlogrado importantesavances en

logros sociales y desarrollo humano,es el relativo poco crecimientoeconómico y la consecuente

limitación de los recursos del Estado.


Las experiencias han demostrado, sinembargo, que varios países han logradoavanzar en el desarrollo humano a pesarde que sus economías no han crecido demanera significativa. Esto pondría enevidencia una mayor eficiencia, equidad y

eficacia de las políticas públicasimplementadas.


Según Olavarría, en base al análisis comparativo que realizó aChile, Uruguay, Costa Rica y Paraguay se tendría que elcrecimiento económico chileno habría encontrado a vastossegmentos de la población en condición saludable y educada,permitiéndoles aprovechar las oportunidades del crecimientoeconómico y salir de la pobreza. Afirma asimismo, en base alanálisis comparativo realizado, que un rápido crecimientoeconómico y relativamente bajos niveles de pobreza se dan enlos casos en los que se tienen comparativamente buenosindicadores educativos y de salud, casos en los que se ha tenidolargas y activas políticas sociales; por el contrario, el rápidocrecimiento no conlleva a mayor desarrollo social o reducciónde la pobreza en los casos de pocos logros sociales. Por tanto, el

crecimiento económico y las políticas sociales soncomplementarias e interdependientes para reducir la pobreza(2005,p.9).FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 189

Lo ideal es avanzar tanto en crecimientoeconómico y en desarrollo humano. Son pocos

los países que han avanzado en ambasdimensiones (de los 10 países con mayor IDH,sólo Indonesia y Corea del Sur lo han hecho eningresos como en las dimensiones del IDH novinculadas a ingresos) (PNUD,2010,p.60).


4. LAS FALLAS DEL ESTADO

Las fallas del mercado, los bienes preferentes ylos indeseables y las desigualdades son sustentode la intervención del Estado en la economía.Esta intervención, al menor costo de eficienciaposible, busca lograr crecimiento económicoalto y sostenido y mayor desarrollo humano, loque denominamos la intervención de un Estadode calidad.


Si la intervención del Estado medianteel diseño, la implementación y laevaluación de las políticas públicas, no

propugna lograr estos objetivos,entonces estaremos hablando de fallasdel Estado, de un Estado de pocacalidad.


Un Estado de calidad, requiere hacer de laevaluación, una práctica cotidiana. No se puedeafirmar que el Estado es de calidad si no se

evalúan los resultadoslogrados. Son los

indicadores los que permitirán afirmar si se halogrado crecimiento económico y desarrollohumano; esto implica necesariamente pasar deuna gestión burocrática – tradicional a unagestión por resultados.(…)


Consecuentemente, el Estado y losgobiernos deben ser evaluados por loslogros en crecimiento económico ydesarrollo, no por lo que han gastado,ni por el número de proyectosejecutados.(…)


4.1. RUMBO INCIERTO

Uno de los obstáculos para salir delsubdesarrollo es que todavía la mayoría depaíses de América Latina y el Caribe, salvoexcepciones, no han sido capaces derealizar consensos económicos, políticos ysociales para formular una visión de país,esdecir,qué sociedad se quiere tener.


La mayoría de los países de la región han aprendido de laslecciones del pasado y del presente y han realizado

esfuerzos serios para darle direccionalidad a la

“locomotora” del crecimiento económico, pero las políticassociales no han recibido la misma atención. Se requiereentonces,que los países tengan un rumbo claro,orientado aobtener un alto y sostenible crecimiento económico ydesarrollo humano, sin exclusión, para lo cual las políticaspúblicas de corto plazo deben ser parte de las de medianoy largo plazo.


Una de las razones por las que los políticos no seinteresen por una visión de país es la periodicidad de sumandato. Los períodos presidenciales delos países de laregión, varían entre los cuatro y los cinco años. Por lotanto, muchos están interesados en el corto plazo,preocupados en obtener los mayores réditos posiblesdurante su mandato, así como en la reelección (en loscasos en los que las constituciones lo permitan) ovolver a ser elegidos posteriormente.

FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, pp. 229,230

Es por ello que se requieren consensos económicos,políticos y sociales, en los que deben intervenir lasociedad civil, el mercado y el Estado, lo que permitiráimplementar una visión de mediano y largo plazo paraque efectivamente se tengan políticas de Estado procrecimiento y desarrollo, para que las políticas de cadagobierno respondan fundamentalmente a las políticasde Estado, lo que permitirá un uso más racional de losrecursos de un país.


4.2. INCIPIENTE INSTITUCIONALIDAD

Según Douglass North “Las instituciones son las reglas de juego de unasociedad o (dicho de manera más formal) las restricciones inventadas por losseres humanos para estructurar la interacción entre los individuos. Dichas

instituciones se componen de reglas formales (leyes, derechos

consuetudinarios, regulaciones), las restricciones informales (convenciones,normas de comportamiento y códigos de conducta autoimpuestos) y lascaracterísticas de imposición de ambos. Las organizaciones son los jugadores:grupos de individuos unidos en torno a un propósito común para alcanzardeterminados objetivos. Dichas organizaciones incluyen organismos públicos(partidos políticos, el Senado, una municipalidad, una entidad regulatoria);organismos sociales (iglesias, clubes, asociaciones deportivas) y organismos

educacionales(escuelas, institutossuperiores, centrosde formación

profesional)” (1995,pp.11-12).FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menordesigualdad. Perú: Ríos, p. 231

Como sabemos,la región no está caracterizada por unafuerte institucionalidad, por el respeto a las reglas dejuego formales; al contrario, su debilidad institucional essu característica. Los ejemplos sobran: la modificación

de las constituciones para hacer posible las

reelecciones, de los que los politólogos llamanautócratas; la intromisión del Poder Ejecutivo en elPoder Judicial y del Poder Legislativo en los fueros delPoder Ejecutivo,entre otros.


Uno de los costos de la frágil institucionalidad es lavolatilidad de la inversión pública. Si las reglas de juego nose respetan,los inversionistas disminuirán sus inversiones,loque incidirá en un menor crecimiento económico.Asimismo, como se sabe, cuando se modifican lasconstituciones para hacer posible la reelección, lospresidentes de turno despilfarran ingentes cantidades derecursos públicos para ser reelectos.


4.3. CORRUPCIÓN

La corrupción genera ineficiencia e ineficacia afectando alcrecimiento económico y al desarrollo.Cuando la ejecuciónde los proyectos son asignados en las licitaciones públicas,no en base a los méritos de las empresas sino en función aprebendas, se tiene que las empresas que concursan no sepreocupan por la mayor eficiencia económica y técnica desus propuestas; centran sus esfuerzos en realizar lascomponendas del caso para ganar las licitaciones.


La corrupción hace que haya un sesgo eninvertir más, a como dé lugar, en construir obrasde infraestructura, en desmedro de la ejecuciónde programas o proyectos sociales,ello debido aque es más fácil cobrar coimas en las obras deinfraestructura. Por ello, se dan casos en los quese prefiere ejecutar obras como el asfaltado depistas,veredas,construcción de parques,etc.


4.4. CLIENTELISMO

El clientelismo es una relación que se establece entreun principal y un agente. Está caracterizado porque elprincipal proporciona bienes o servicios al agente acambio de algo. Una de las manifestaciones delclientelismo se da en las campañas electorales, en lascuales los candidatos son el principal y el agente osubordinado son los electores.


En este caso,los candidatos proveen bienesy/o servicios a los electores con el objetivode obtener su voto. En las campañaselectorales los políticos por ejemploofrecen a los que los apoyan puestos detrabajo o beneficiarlos con los programassociales.


4.5. CAPTURA DEL ESTADO

No es raro tener gobiernos en la región capturados porintereses de poder. Por ejemplo parlamentarios quepromueven leyes para favorecer intereses de empresasprivadas o simplemente no cumplen su labor de fiscalizarlas labores de las entidades reguladoras, favoreciendo deesta manera el abuso de poder de empresas privadas quefijan precios aprovechando su poder de mercado, ante elsilencio cómplice de los responsables de su regulación oestán los parlamentarios que son integrantes de comisionesen asuntos en los que tienen intereses particulares.


4.6. INEFICIENCIA, INEQUIDAD,INEFICACIA Y FALTA DE TRANSPARENCIA

En esta parte del ensayo se presentan algunasevidencias del despilfarro de recursos, lo que tienedirecta relación con la falta de transparencia del gastopúblico. Al presentar algunos resultados del gastopúblico, se trata de sensibilizar a los lectores sobre laimportancia de la eficiencia, equidad y eficacia, paraevaluar la calidad del gasto público.


No importa entonces “primeraspiedras”, las inauguraciones, interesaque los proyectos entren en operación

y contribuyanefectivamente alcrecimiento económico y el desarrollodel país.










Gráfico 2.11

Gráfico 2.12

Gráfico 2.13

Gráfico 2.14

Gráfico 2.15

Gráfico 2.16

Gráfico 2.17

Gráfico 2.18

Gráfico 2.19

La importancia del diseño y ejecución de las

políticas públicas no ha pasado inadvertida en la

historia del pensamiento analítico, económico ni

mucho menos en los debates recientes sobre el

desarrollo deAmérica Latina.(…)

FUENTE: Ortegón, E. (2008). Guía sobre diseño y gestión de la política pública. Colombia: Panamericana, p. 11.

1. CARACTERÍSTICAS DE LA

POLÍTICA PÚBLICA

¿QUÉ ES EL ESTADO Y CUÁLES SON LASVISIONES SOBRE EL ESTADO?

El análisis de las políticas públicas es la disciplina que tiene por

estudio la acción de las autoridades públicas en el seno de la

sociedad.


(…) En el fondo, las políticas públicas son unadirectriz de pensamiento que guía la acción. Por

lo tanto, conllevan unproceso dinámico,participativo y sistémico que presupone

objetivos, instrumentos, actores yrecursos.Sobrellevan una ideología y buscan generar un

cambio o transformación, dentro delo quecomúnmente se denomina agenda política.


Al hablar de política pública no podemos

desligarnos de aspectos trascendentales como

el rol del Estado en la sociedad civil, los

procesos políticos y las instituciones en que se

desenvuelven.


Por estos motivos, la distinción entre política,entendida fundamentalmente como la construcciónde consensos y la lucha por el poder político, y

políticas o actividades de intervencióngubernamental, enámbitos concretos de la

sociedad, son válidos y pertinentes en todo lorelacionado con el diseño, negociación,

concertación, aprobación, ejecución, seguimiento yevaluación de las políticas públicas.


El cuerpo de conocimientos de la ciencia

económica considera el funcionamiento de laeconomía capitalista, a través del funcionamiento delos mercados, como un sistema eficiente yautorregulador. Eficiente, en el sentido que suponeque asigna los recursos en forma automática yóptima; autorregulador, porque posee la capacidadpara autocorregir las desviaciones que se producenen el sistema.


Bajo esta argumentación, se pretende justificarla no intervención del Estado por cuanto consu intervención perjudica, interrumpe, creadistorsiones y evita el equilibrio que seobtendría con el libre juego de las fuerzas delmercado.


Esta invocación a un Estado neutral secontradice con la historia del desarrolloeconómico, según la cual los países másavanzados lo han logrado gracias a un fuerteapoyo inicial del Estado, a través de la inversiónen educación, salud, infraestructura,agricultura yseguridad social.


Todo ello, amparado por un adecuado marcoregulatorio con espacio para la actividad privada. Laideología del libre mercado, llevada al extremo, hademostrado ser funesta para las economías en vías

de desarrollo. Por lo tanto, entre mejorconozcamos los mecanismos de regulación o

controlmanejable por el decisor, antelaslimitaciones del mecanismo autorregulador delmercado, mejor podrá ser el diseño de las políticaspúblicas.


Como lo enseña lahistoria del desarrolloeconómico de América Latina, los problemas deajuste o estabilización no se resuelven de maneraautomática, por cuanto éstos no son de tipo

coyuntural o de corto plazo sino,

fundamentalmente, de carácter estructural, conprofundas brechas de desigualdad y heterogeneidadde diversa índole, que sólo pueden ser resueltascon un enfoque integral y con activa presencia delEstado (CEPAL,2007).


Se entiende por administración pública la

organización que el Estado utiliza para canalizar

demandas sociales a través de la transformación

de recursos, acciones de política y regulaciones

(Schneider,2001).


La controversia tanto en aspectos normativoscomo positivos sobre el papel del Estado,después de su agudización ha abandonado losextremos y a partir del reconocimiento de lasfallas de mercado y de las fallas de intervención,se concentra más en la calidad de la gestión y enla optimización de los recursos para satisfacer alos ciudadanos.


La nueva visión sobre el Estado se aleja de losmodelos de Estado mínimo, por su incapacidad pararesolver los principales problemas sociales yeconómicos de la población, y corrige los patronesdel modelo nacional-desarrollista basado, desde elpunto de vista político en el control estatal-corporativo, paternalista y autoritario de lasdemandas de la ciudadanía y desde el punto de vista

económico, en la intervención directa eindiscriminada en la economía.


Desde finales de la década pasada la región haentrado en un nuevo ciclo, impulsado por losacuerdos de libre comercio, la globalización, larecuperación de los precios de las materiasprimas, la profundización de las reformas, lamejoría en los indicadores macroeconómicos ygobiernos democráticamente elegidos.


Una nueva era, con renovadas expectativas

sobre el desempeño de las políticas públicas.

Quizás,esta sea la ocasión para mirar con mayor

detalle las características de su diseño y

ejecución.


De todas formas, el gran trasfondo de ladiscusióndescansa en la necesidad decompatibilizar los objetivos de eficiencia

económica y equidad social, a partir desituaciones con altos niveles de desigualdad e

inequidad, con una adecuada y eficazintervención del Estado, para garantizar

gobernabilidad y cohesión social.


POLÍTICA PÚBLICA VS. GESTIÓN PÚBLICA

FUENTE: Casas, C. Marco Conceptual sobre reformas y modernización del estado y de la gestión publica.Documento preliminar, Secretaria de Gestión Pública. p. 13

Una vez realizada esta delimitación de lostérminos a utilizar es importante tambiénhacer la distinción entre política pública ygestión pública. Una forma sencilla deabordar estos conceptos está asociada a ladiferencia entre el qué y el cómo. Lapolítica pública está más asociada al qué sedebe hacer.


Por ejemplo, se puede pensar en unadecisión que involucra mejorar la calidadde la educación en el sentido que los niñosque van a la escuela tengan un nivel decomprensión matemática y lectora acorde

con estándaresinternacionales. Estodetermina qué se va a hacer.


La gestión pública está referida a cómo seva a lograr cumplir con este mandato. Elloimplica contar con operadores (gestorespúblicos) que deben ser capaces de

combinarnecesarios

loscomo

distintosrecursos

elementosfinancieros,

capital, trabajo y factores adicionales de talforma de poder ofrecer a la población loofrecido.FUENTE: Casas, C. Marco Conceptual sobre reformas y modernización del estado y de la gestión publica.Documento preliminar, Secretaria de Gestión Pública. p. 13

¿QUÉ ES GESTIÓN PÚBLICA Y QUÉENFOQUES HAY?

Por gestión o administración pública se entiende elconjunto de decisiones y reglas que es necesarioadoptar para motivar y coordinar a las personas conel objeto de alcanzar metas individuales y colectivas;es pública,porque se desenvuelve en el contexto delos fines del Estado dentro de un marco jurídico-político (Albi et al.,1997).


También se puede entender como la capacidadde los actores gubernamentales para llevar acabo sus propuestas de política o los objetivosde su agenda. Esta capacidad estará en funciónde la racionalidad, la coordinación y el consensocon que se ejecuten las acciones públicas.


(…) conviene retomar algunas conceptualizacionesteóricas sobre el tema:

En primer lugar, las políticas públicas se enmarcandentro de la ciencia política y ésta tiene sus raíces en loque se conoce como “teoría de la decisión” (rationalactor polítical theory). Ésta, con fundamentos de laeconomía del bienestar, se refiere a la optimización delas decisiones y a la evaluación de todos los costos ybeneficios asociados a dichas decisiones.

FUENTE: Ortegón, E. (2008). Guía sobre diseño y gestión de la política pública. Colombia: Panamericana, p. 24-25.

Así, bajo este enfoque, la ciencia política secentra en el comportamiento de un actorracional que lograría una decisión racional bajo

las condiciones de estarcompletamente

informado y con una jerarquización clara ycompleta de las preferencias.


Dentro de este razonamiento, el “tomador dedecisiones” (policy maker) evaluaría todas lasposibles alternativas de políticas públicas y susconsecuencias, y elegiría la opción de políticaque mejor calce con las metas u objetivosestablecidos independientemente.


Si así fuera, este actor racional supondría,además, que los procesos de las políticaspúblicas suceden por etapas o fases sucesivas(formulación, decisión y ejecución), basadosiempre en que el decisor comienza con elanálisis del problema, evalúa las alternativas y

toma unadecisión “racional” sobre la mejoralternativa (Winer et al.,2002).


El enfoque racional ha sido fuertemente atacadodesde los más diversos puntos de vista. Susoponentes sugieren un enfoque alternativo de“racionalidad limitada”, basado en informaciónincompleta y donde el análisis de los problemasno es perfecto y quizás tampoco deseable, dadala escasez de recursos y el alto costo de lainformación y su procesamiento.


Además, en consideración a que el objeto de la

política son seres humanos, los procesos de las

políticas públicas son también impredecibles,

debido a la información incompleta y los valores

ambiguos o conflictivos que se pueden dar.


El centro de la polémica, con éstos y otros enfoques, radicaen la complejidad del proceso de la política pública:

diferentes actores con diferentes intereses, que intentan

modificar las decisiones; actores que no tienen claras suspreferencias; procesos de las políticas que son fruto de

interacciones complejas y conflictivas; intervenciones de

política que son costosas; estrategias para alcanzar losobjetivos que son complicadas; y percepciones sobre los

problemas y las soluciones que cambian con el tiempo

(Klijn,1998).


Asimismo, dado que las necesidades son múltiples yacuciantes, los objetivos también son múltiples,variados, conflictivos y contrapuestos por razonesde equidad o eficiencia. En la gestión pública no hayun objetivo único, por lo tanto el decisor necesitaponderarlos y clasificarlos de acuerdo con un ordende preferencias, que en la mayoría de los casos esconflictivo.


(…) el concepto de gestión pública incorpora sustancialmentecomo un todo orgánico varios elementos: incorpora el rolinsustituible del Estado para alcanzar el bienestar colectivo y no elde unos pocos; incorpora los fundamentos de la teoría económicapara comprender el funcionamiento del mercado; incorpora a lasinstituciones como cuerpo de la sociedad con reglas, normas yvalores; incorpora personas con sus necesidades y preocupacionesy, también, de manera preponderante, incorpora la difícil tarea decoordinar, motivar e incentivar actores para que mediante estímulos,se sumen al logro de determinados objetivos, con informaciónincompleta y mal distribuida, en el marco legal, político y jurídicoque cada sociedad determine.


En la noción de gestión pública, por lo tanto, nohay un solo decisor sino diversos decisores y

diversos ejecutores que interactúan endiferentes niveles, con cuotas desiguales de

poder y encircunstancias y condicionesdisímiles.


De las políticas públicas a lagestión pública: una visión

sistémica

Los responsables de la gestión pública son losque deben hacer realidad las visiones yaspiraciones que están en las políticas públicas,estableciendo los reglamentos y directivas quepermiten actuar a los funcionarios estatales, queson designados a través del voto popular o pordelegación de funciones.

Fuente:Pease yVillafranca (2008).Reforma del Estado:el papel de las políticas públicas. Perú:PUCP.p.33

(…) se definen tres funciones u objetivos centrales quedeben orientar y dirigir las políticas del gobierno(Musgrave,1992).

Éstas se pueden sintetizar así:

i. Función de asignación: es decir, la provisión de bienes yservicios sociales o el proceso mediante el cual el totalde recursos se divide entre bienes privados y sociales.

¿CUÁLES SON LAS CAPACIDADES DELESTADO?


ii. Función de distribución: es decir, el proceso mediante elcual la renta y la riqueza se distribuyen paragarantizar un Estado equitativo y justo.

iii.Función de estabilidad: es decir, garantizar la estabilidadeconómica mediante la utilización de la políticapresupuestaria como medio para obtener empleo,estabilidad en el nivel de precios y una elevada tasa decrecimiento económico.


¿QUÉ ES UNA BUENA POLÍTICAPÚBLICA?

La intervención del Estado es un asunto técnico ypolítico que nodescansa exclusivamente en el

“tamaño” del Estado o en la “amplitud” de laintervención. Fundamentalmente tiene que ver conla“calidad” de la intervención.


Esta distinción es importante porque la mayoría delos países de la región han gastado una grancantidad de energía y recursos al asociar el tamañodel Estado con la calidad de la gestión, descuidandootras consideraciones quizás más importantes, talescomo la forma en que se realiza la intervención, lostiempos que se determinan para llevarla a cabo, losactores que se eligen y la forma como se ejecuta.


Un Estado pequeño no es garantía de éxito deuna intervención, así como tampoco un Estadogrande es obstáculo para llevar a cabo unabuena política.Con base en dicha aclaración podríamosdestacar ahora las características o virtudes quetendría una buena política pública.


Manteniendo ciertas similitudes con un proyectode inversión, podríamos plantear varias

aproximaciones sobre las particularidades de lapolítica.Una política inteligente sería aquella que cumplacon los requisitos de ser específica, medible,precisa, realista y limitada en el tiempo (BID,1997).


Para otros autores, la buena políticadebería cumplir con los requisitos de serclara, relevante, económica, monitoreable yadecuada (Schiavo-Campo et al.,1999).


Vale la pena recordar que el buen gobiernoy la buena gestión de las políticas públicasdescansan en una serie de atributos que,encierta manera, se relacionan con la gestión

por resultados y la capacidad paradistinguir entre el éxito y el fracaso de undesempeño gubernamental.


(…) sin capacidad para redistribuir la riqueza,sinposibilidades de elevar la calidad de vida de lapoblación,y sin cabida para favorecer a los máspobres, las políticas públicas dejarían decumplir su papel fundamental dentro de latransformación social y económica de lasociedad que se desea construir (CEPAL,2007).


•

•

¿CUÁLES SON LOS COSTOS DE LAFALTA DE COORDINACIÓN?

Se fragmentan los objetivos y se pierde elhorizonte de la política. Es decir, el rumbo de lapolítica no queda claro.

Se da lugar a dualidad y a dispersión de esfuerzos.Es decir, la sinergia de la política se pone en telade juicio.


•

•

Se presentan contradicciones y posicionesencontradas entre los agentes. Con lo cualel consenso se hace más difícil.

Se generan mayores costos y, por lo tanto,el financiamiento y la programación seincumplen.


•

•

Se crea menor satisfacción y un menor grado deapoyo hacia la política por parte de la ciudadanía,por cuanto no observa unidad de criterio niintegración entre sus partes.Se introducen argumentos de desconfianza y bajacredibilidad por parte de la ciudadanía hacia elEstado y sus instituciones, incluyendo los partidospolíticos.


•Se dan situaciones de frustración, que pueden

inducir reacciones de protesta y descontentopor parte de la ciudadanía. Por ejemplo,cuando los éxitos del nivel macroeconómicode la política no se traspasan a los nivelesmeso y, en particular, a los planos microregionales y locales, por falta de coordinacióncon las políticas de infraestructura e inversiónsocial.


(…) coordinar consiste fundamentalmenteen definir prioridades, asignar

responsabilidades y establecer plazos, conel propósito de evitar dispersión de

acciones, duplicaciónde funciones eincumplimiento de expectativas.


2. AGENDA POLÍTICA Y EL CICLO DELAS POLÍTICAS PÚBLICAS

¿QUÉ ES UNA AGENDA POLÍTICA Y CUÁLESSON LAS FASES?

En un entorno de multiactores, con información incompletae incertidumbre, desde que nace la idea de una políticapública hasta cuando ésta cumple con todos sus beneficioso resultados,sigue un ciclo o fases que deben ser abordadasde manera sistémica e integral.


PRIMERA FASE. DISEÑO Y CONTENIDO:¿QUÉ CONLLEVA?

El diseño de las políticas públicas que

efectivamente contribuyen al bienestar de las

personas, está fundamentado en diagnósticos

acertados y contenidos creíbles.


Por estas razones, en esta etapa inicial seplantean las ideas centrales sobre la visión de lapolítica, sus fines y propósitos, y se delimitan losalcances, los instrumentos, los actores, lasrestricciones financieras, las metas a lograr y unbosquejo sobre el cronograma a seguir.


Este discurso o catálogo de intencionesgenerales se articula alrededor de ejes

estratégicos o prioridades que define el decisorpolítico en torno a los problemas fundamentalesdel desarrollo, con sus respectivas opciones desolución.


Desde el punto de vista teórico, el diseño de lapolítica se fundamenta en algunas disquisicionessobre la elección pública (public choice), donde lasvertientes no dejan de ser controvertibles. De unlado están quienes propugnan que las políticas esténdiseñadas por un grupo pequeño de personascultas,juiciosas,preparadas y bien intencionadas quebuscan ante todo el bienestar común y lamaximización del bienestar social.


Un segundo grupo contra argumenta diciendoque los diseñadores de la política pública(gobiernos y políticos) están guiados por suspropios intereses, por encima incluso del interéspúblico;así, sus orientaciones, en el momento detomar decisiones, son ante todo partidistas ytienen como referente el apoyo electoral.


¿QUÉ ES UNA RELACIÓN CAUSA-EFECTO Y POR QUÉ IMPORTA?

En términos más sencillos,podemos decir que el

concepto de función y el principio subyacente

en el enfoque para el diseño de la política

descansan en la relación causa-efecto.


Y así, entre más estrechos sean los vínculos decausa a efecto entre los objetivos y demáselementos, mejor será el diseño de la política oprograma. Estas relaciones de causa a efectoestablecen por lo tanto condiciones necesarias ysuficientes para el éxito de la política:


i. Se considera variable independiente a todoelemento, decisión, situación, circunstancia oacción que es causa de la política.

ii. Se considera variable dependiente a todoresultado, efecto o producto que es producidoo generado por la variable independiente.


iii. Se considera variable interviniente a todo

hecho, circunstancia o fenómeno, endógeno o

exógeno, queestápresente, positivao

negativamente, durante la ejecución de la

política (ver gráfico 3.1).


Por ejemplo, al tratar de explicar las relacionesentre actividad económica y empleo, se dice queesta relación depende de la tasa de inversión y, a suvez, la tasa de inversión depende de las expectativasde rentabilidad, que están en función del nivelpresente y pasado de la actividad económica.


Estas relaciones de causa-efecto entre elementos delsistema recibe el nombre deretroalimentación

(feedback). Sin embargo, vale la pena aclarar que en lossistemas sociales, complejos de por sí, las causas de losproblemas no siempre se encuentran en los sucesosprevios sino en la estructura misma del sistema.


Un programa o política se considera exitosa cuando seponen en movimiento procesos causales que conducen aun efecto deseado. Se considera una teoría no exitosa ofallida, cuando se ponen en movimiento procesoscausales que no condujeron a un efecto deseado. A suvez, se considera un programa no exitoso o fallidocuando no se pusieron en movimiento procesoscausales que habrían conducido a un efecto deseado.


En otras palabras, un programa o política fallidarefleja el fracaso de no poner en prácticaactividades y acciones que en su momento, dehaberlas llevado a cabo, habrían podido ser la causade efectos deseados o programados y estos, a suvez,la causa de nuevos efectos (Weiss,1999).



Gráfico 3.1:Interrelaciones entre variables de la política

ASPECTOS ESTRATÉGICOS YOPERATIVOS: ¿CUÁLES SON Y CÓMO

INTERACTÚAN?

Las primeras se refieren al conjunto de ideas,

conceptos, principios, teorías e hipótesis que plantea

la política; las segundas, a aquellas que concentran la

atención en los procesos, métodos, técnicas y cursos

de acción.


Independientementedelambiente, entorno,

territorio,fenómeno o cuerpo de conocimientosque aplica la política, ambas teorías, sonnecesarias, relevantes y complementarias. Lasprimeras sin las segundas se asemejan a unsueño y las segundas sin las primeras pueden serestériles.


El gráfico 3.2 muestra dos secuencias

complementarias e interrelacionadas de aspectos:por un lado tenemos los sustantivos, que hacenrelación con la definición de los objetivos de lapolítica, las metas que se desean alcanzar, losrecursos disponibles para lograr las metas, losprogramas estratégicos que la conforman y la formade llevarlos a cabo, a partir del esquemainstitucional existente o propuesto.


Por otro lado están los aspectos de carácter operativo, másespecíficos y puntuales, que tienen que ver con laidentificación de los problemas concretos que la políticadesea solucionar, los beneficiarios, los actores protagónicoscon sus funciones y responsabilidades, la desagregación delpresupuesto en programas y proyectos concretos, laespecificación de la arquitectura institucional que respaldaráa la política desde un comienzo, el sistema de indicadorespara su evaluación y seguimiento, y las instancias decomunicación o de coordinación tanto interministerialcomo interregional.


Al final las dos secuencias coinciden o convergenpara cerrar el proceso con todos sus detalles.No puede haber divorcio o separación entre lasdos cadenas por cuando lo que se busca es elmáximo de correlación entre la fase de diseño ysu ejecución, entre el discurso y su puesta enpráctica.



Gráfico 3.2: Vínculos entre los aspectos estratégicos y operativos en el diseño y ejecución delas políticas publicas

Para enfatizar la importancia del orden de prioridadesde las políticas públicas dentro de un balanceadoenfoque estratégico-operativo,la Comisión de Expertosde Alto Nivel reunida en Costa Rica en el marco de laConsulta de San José (octubre de 2007), evalúo loscostos y beneficios de las posibles respuestas a los diez

retos más grandes que enfrentan los países

latinoamericanos, con base en una treintena depropuestas de más de veinte reputados economistas-investigadores.


La Consulta contó con el apoyo del CentroCopenhagen para el Consenso, el BancoInteramericano de Desarrollo (BID) y el IncaeBusiness School de Costa Rica. Los problemasabordados en la Consulta fueron identificadosmediante una encuesta del BID a 1.800especialistas y académicos de la región.


El grupo de nueve especialistas, entre los cuales seencontraban el premio Nobel de Economía 2004, Finn E.Kydland; el ex subsecretario de las Naciones Unidas paraasuntos económicos y sociales, José Antonio Ocampo; eldirector del Centro de Desarrollo Internacional de laUniversidad de Harvard, Ricardo Hausman; la presidenta delCentro de Desarrollo Global, Nancy Birdsal, entre otros,subrayaron que la evaluación rigurosa de los programas ypolíticas públicas es crucial para no desperdiciar la inversión ypara que ésta refleje las prioridades de la sociedad (vercuadro 3.1). Además, como conclusión se mencionó que loque realmente hace falta en Latinoamérica es un enfoque másestratégico en el diseño y creación de políticas.


Fuente:BID-CCC (2007).

Cuadro 3.1:Prioridades de la Consulta de San José (2007)

SEGUNDA FASE. NEGOCIACIÓN YCONCERTACIÓN: ¿PARA QUÉ?

Una vez definido el discurso de la política, la etapa

de concertación con los principales actores en el

plano nacional, regional y local es una de las más

difíciles e importantes de realizar.


Ésta incluye consultas, deliberaciones técnicas ypolíticas, debates abiertos con expertos, gruposde presión,sindicatos,empresarios,sociedad civily comunidad en general, hasta terminar con ladiscusión y aprobación parlamentaria por partedel poder legislativo.


Esta fase, con frecuencia, se cumple comoun simple ejercicio de información o de

difusión, pero en realidad deberíaconstituirse en su validación y

empoderamiento. La participación nopuede ser puramente formal.

FUENTE: Ortegón, E. (2008). Guía sobre diseño y gestión de la política pública. Colombia: Panamericana, p.48.

Constituye esencialmente el aval y el respaldode la ciudadanía a la política.La negociación de lapolítica, con los actores estratégicos, le brindarespaldo y sostenibilidad. Sin concertación esdifícil lograr consenso alrededor de los grandeslineamientos de la política. Con negociación sehace la política pública.


TERCERA FASE. EJECUCIÓN: ¿DE QUÉDEPENDE?

La ejecución de las políticas no está en función del

documento o blue print. Depende en gran medida

de la calidad de las instituciones que intervienen.


El concepto de instituciones abarca no solo alfuncionamiento de las instituciones del esquemajurídico-político-burocrático como tal (parlamento,poder judicial, partidos, poder ejecutivo, poderlegislativo) sino, también, al conjunto de normas,reglas de juego, valores y principios que envuelvenel comportamiento de la sociedad en su conjunto.


Estas instituciones definen los roles de los actores, lasnormas de interacción y sus responsabilidades. Enconsecuencia,movilizan todo tipo de recursos,a favor oen contra, de la ejecución de las políticas. Por lo tanto,la ejecución de las políticas depende en últimas de lacalidad de sus instituciones y de la forma cómointeractúan los actores más representativos en susactividades.


CUARTA FASE. SEGUIMIENTO YEVALUACIÓN:

¿EN QUÉ CONSISTE?

Ha sido usual en el tema de las políticas públicas el

descuidar las tareas de seguimiento y evaluación. En

los países en desarrollo, donde los recursos son más

escasos, cada peso gastado debe maximizar su efecto

en el crecimiento, la reducción de la pobreza y las

necesidades básicas.


Esta fase es tan importante como las anteriores por tres

razones: primera, permite conocer de manera oportuna la

marcha de las políticas mediante el uso de indicadores y, así,

enmendar rumbos o hacer los cambios que correspondan;

segunda, incorpora una rendición de cuentas sobre el

cumplimiento de las metas en cuanto a cantidad, calidad,

costo y cumplimiento del cronograma (tiempo); tercera,

aporta al aprendizaje y mejoramiento sucesivo de la calidad

de las políticas.



Gráfico 3.3:Fases de la política pública

Las actividades y los insumos requeridos parasu realización son un asunto interno de laadministración o de la gerencia de los

programas como parte importante del

monitoreo de procesos, pero no son lo mássignificativo desde el punto de vista del impactode las políticas.

FUENTE: Ortegón, E. (2008). Guía sobre diseño y gestión de la política pública. Colombia: Panamericana, p.50-51.

Sin descuidar la valoración y consideración deaspectos fundamentales sobre la pobreza y eldesarrollo, tales como: el componente ético delas políticas, los códigos morales, las libertadeshumanas como fines y medios para el desarrollo,los valores de las personas, los aspectosculturales, la calidad de realización de laspersonas y la pobreza como privación decapacidades (Sen,2001).


En consecuencia, los componentes

interdependientes y sistémicos del concepto“desarrollo humano y democracia” vienen dadospor la complementariedad entre:

• Capacidadesbásicas,representadas como

combinaciones alternativas de funcionamientosque una persona puede hacer, ser o lograr, comotener buena educación o buena salud.


También se reflejan en la participación política y

social y en la práctica efectiva de derechos

democráticos y políticos. Con el enfoque de

capacidades lo que importa evaluar de las políticas

es la habilidad real de las personas para alcanzar

funcionamientos durante la vida.


Este enfoque difiere bastante del enfoque utilitarista,

del de riqueza o tenencia de bienes,como medidas de

bienestar: “pobreza es la ausencia de una o más

capacidades básicas que se necesitan para alcanzar un

funcionamiento mínimo en la sociedad en que se

vive”. Por ello, la pobreza se mide como privación de

capacidades básicas, más que en relación con los

niveles de ingreso.


•Libertades políticas, dadas por las posibilidades reales delos ciudadanos para elegir libremente a sus

representantes y demandar políticas acordes con susituación socioeconómica. Este tipo de libertadescontribuyen a dar incentivos y a suministrar información

para solucionar necesidadeseconómicas. Son

importantes como papel instrumental para que losciudadanos puedan identificar carencias, defender susdemandas y expresar problemas.


•Necesidadeseconómicasbásicas de salud,educación, vivienda y empleo, entendiendo a

estascomplementariedadesy conexionescomo dimensiones constructivas e

instrumentales(ver gráfico 3.4).


El aporte de Amartya Sen en estas materias, y deotros como John Rawls con sus trabajos sobreTeoría de la Justicia, son referentes obligatorios en eldebate sobre la evaluación de las políticas públicas.La preocupación constante por los pobres y eldesarrollo de índices para su correcta inclusión, sonotras de sus grandes contribuciones.


En el contexto de sus ideas, “más que vivir bienalimentados, bien vestidos y bien entretenidos”, loque importa es la ampliación general de laslibertades políticas y civiles para el proceso dedesarrollo. Por lo tanto, es importante el papel

instrumental de la democracia pero debedistinguirse de su importancia constitutiva (Sen,2001).



Gráfico 3.4:Interdependencias entre desarrollo humano y democracia

3. FUNCIONES Y NIVELES DEPLANIFICACIÓN DE LAS

POLÍTICAS PÚBLICAS

ALGUNOS FUNDAMENTOS TEÓRICOS:¿POR QUÉ PLANIFICAR?

(…) la planificación es parte inherente del proceso degobernar e instrumento de cambio.


La planificación estratégica es el proceso dinámico,sistémico y participativo que se sigue para determinarlas metas de un gobierno u organización y las

estrategias que permitenalcanzarlas.Presuponeobjetivos, instrumentos, actores y recursos.De la

misma manera, pensamiento estratégico es el procesode razonamiento acerca de sistemas o problemascomplejos con miras a alcanzar un objetivo.


¿CÓMO SE CONSTRUYE LA POLÍTICAPÚBLICA Y CUÁL ES EL PROCESO?

Podemos decir que la formación de la políticaeconómica puede ser vista, desde la teoría positiva,de la siguiente manera:

Primero, la política es el resultado del choque,interacción, confluencia y dinámica de demandantesde política y de oferentes de política.


En estas dos fuerzas de oferta y demandaintervienen una gran cantidad de actores conrecursos e intereses de diversa naturaleza, confunciones de comportamiento disímiles y, confrecuencia,contrapuestas.


Del lado de la demanda, los actores másrepresentativos son los ciudadanos, los gruposde presión, los empresarios y los sindicatos. Porel lado de la oferta de política pública,estarían elgobierno, los políticos, los burócratas, losorganismos internacionales, los centros deinvestigación y los grupos profesionales.


Segundo, ambas fuerzas confluyen, se armonizan yse contrabalancean mediante las reglas de juegodadas por el marco legal, el marco regulatorio, losacuerdos, los pactos o las reglas de la burocracia.De esta forma, tanto las demandas como lasofertas de política constituyen los principalesinsumos que intervienen en su formación.


Tercero, los anteriores dos componentesinteractúan en la sociedad dentro de uncontexto macro, meso y micro, definido por las

restricciones institucionales, financieras,tecnológicas, legislativas, políticas, ideológicas,culturales y de información del respectivomomento histórico en que se construye lapolítica pública.


Tomando todo en su conjunto, el diseño final dela política vendría dado por un enfoque positivoo uno normativo-mixto, donde el rol de laplanificación y la complementariedad entreintervención y mercado estarían presentes (vergráfico 3.5).



Gráfico 3.5:Construcción de la política pública

Desde otro ángulo, el proceso de formulaciónde políticas públicas también puede ser vistocomo un proceso de negociación, intercambioo transacción entre actores políticos quecambian entre sí acciones, recursos o votosactuales por promesas de acciones o recursosfuturos.


Por otro lado, en el proceso de construcción de modelos o depolíticas públicas, cuyo objeto de conocimiento es un aspectode la realidad social, se busca comprender, explicar y predecirfenómenos sociales, y, el investigador o creador de políticadebe aplicar una ontología (¿estudio de lo qué es?, ¿cómo es la

realidad?, ¿cómo es posible?) o un procedimiento

metodológico que va desde la observación, recogida deinformación, procesamiento y análisis hasta su validación, através de un proceso analítico de tesis, antítesis y síntesis. Así,el investigador recoge e interpreta la dinámica de los procesoseconómicos y el comportamiento de los actores queparticipan en dichos procesos.FUENTE: Ortegón, E. (2008). Guía sobre diseño y gestión de la política pública. Colombia: Panamericana, p.57.

¿CON QUÉ CRITERIOS SE TOMAN OENFRENTAN LAS DECISIONES?

Una vez delineado el proceso metodológico deconstrucción de la política pública, la preguntainmediata que surge es con qué criterio el decisortoma la decisión final. Es decir, en qué elementos dejuicio o en qué parámetros de naturaleza económica,social, política y ética se sustenta la elección dealternativas, o con qué discernimiento se respalda elcamino a seguir.


FUNCIONES BÁSICAS DE LAPLANIFICACIÓN: ¿CUÁLES SON?

Por lo general, las tareas de diseño, concertación,ejecución, coordinación y evaluación de las políticaspúblicas se desarrollan sin un marco de planeamientoestratégico que permita ordenar y orientar lasacciones hacia el desarrollo integral de un país, regióno municipio.


Al no estar claros o explícitos los objetivosestratégicos o grandes metas, la asignación delos recursos se determina de manera caprichosay hacia múltiples direcciones, que no siemprepueden estar en sintonía con las prioridades onecesidades básicas.


Por estos motivos, instituciones como la CEPAL y elILPES, con base en las experiencias de los gobiernosde la región, han planteado la necesidad de promovere institucionalizar cuatro funciones básicas de laplanificación:

i.Prospectiva o visión de largo plazo.

ii.Coordinación o coherencia.

iii.Seguimiento y evaluación,y

iv.Concertación o negociación estratégica.


FUNCIÓN DE PROSPECTIVA O VISIÓNDE LARGO PLAZO: ¿DE QUÉ TRATA?

Se instaura para romper con el cortoplacismo tradicional delas políticas públicas; para introducir en ellas una visión de máslargo plazo; para aprender a construir futuros posibles,probables y deseables;para visualizar los costos y beneficios deescenarios futuros que requieren acciones anticipadas; parapromover la disposición al cambio; para suscitar la cultura denuevos métodos y herramientas de intervención; y paraengendrar el desarrollo de visiones, valores y capacidades parala sociedad futura del conocimiento.


LA ADAPTABILIDAD Y EL ENFOQUESISTÉMICO DE LA POLÍTICA PÚBLICA:

¿EN QUÉ CONSISTE?

• Interrelación einterdependenciade objetos,

atributos, acontecimientos y otros similares. Loselementos no relacionados e independientes nopueden constituir nunca un sistema.


• Totalidad.El enfoque de sistemas no es analítico en

cuanto no descompone el todo en sus partesconstituyentes para luego estudiar en formaaislada cada uno de los elementos descompuestossino que trata de encarar el todo con todas suspartes interrelacionadas e interdependientes eninteracción.


•Búsquedade objetivos. Todos los sistemasincluyen componentes que interactúan yla interacción hace que se alcance algunameta, estado final o una posición deequilibrio.


•Insumos y productos. Todos los sistemasdependen de algunos insumos para generar lasactividades que finalmente harán posible ellogro de una meta. Todos los sistemas originan

algunos productos que otros sistemasnecesitan.


• Transformación.Todos los sistemas son

transformadores de entradas en salidas. Entre lasentradas se pueden incluir informaciones, actividades,fuentes de energía, materias primas, etc. Lo querecibe el sistema es modificado por éste de tal modoque la forma de la salida difiere de la forma deentrada.


•Entropía.La entropía está relacionada con la

tendencia natural de los objetos a caer en unestado de desorden.Todos lo sistemas no vivos

tienden al desorden; siquedanaislados

perderán con el tiempo todo movimiento ydegenerarán, convirtiéndose en una masainerte.


•Regulación.Si los sistemas son conjuntos decomponentes interrelacionados e

interdependientes en interacción,los elementosinteractuantes deben ser regulados

(manejados) de alguna manera para que losobjetivos (las metas) del sistema finalmente serealicen.


•Jerarquía. Generalmente todos los sistemasson complejos integrados por subsistemas

máspequeños. Eltérmino“jerarquía”

implica introducción de sistemas en otrossistemas.


•Diferenciación. En los sistemas complejos lasunidades especializadas desempeñan funciones

especializadas. Estadiferenciación de lasfunciones por componentes es una

característica de todos los sistemas y permiteal sistema focal adaptarse a su ambiente.


FUNCIÓN DE COORDINACIÓN: ¿QUIÉNHACE QUE?, ¿DE QUÉ TRATA?

Esta quizás sea una de las funciones más importantesdentro de un Estado moderno y descentralizado.Armonizar las políticas significa evitar la superposiciónde acciones, impedir la duplicación de esfuerzos,prescindir de desconexiones que frenan la generaciónde sinergias y sortear las desuniones entre agentes yactores.


En síntesis, es lograr que todos remen en la mismadirección en procura de objetivos comunes. Esarticular objetivos contrapuestos dentro de untodo coherente.

La falta de coordinación o de comunicación entreactores e instituciones también ha dado pie a lo quese denomina balcanización o fragmentación de laspolíticas públicas.


Esta atomización, tan frecuente en América Latina,no es la mejor manera de generar impactos oapuntar con firmeza a los temas duros de la políticacomo la reducción de la pobreza, la competitividad,el empleo, la educación o el desarrollo regional(Cox et al.,2001).


FUNCIÓN DE EVALUACIÓN: ¿DE QUÉTRATA?

Consiste, primordialmente, en respaldar una gestiónpública orientada hacia los resultados y el

cumplimiento de las metas definidas en los planes yestrategias. Permite que los decisores y la ciudadaníaconozcan los impactos de las políticas, sus costos ysus beneficios.Habilita a las autoridades para conocerla marcha de las políticas e introducir los ajustespertinentes con oportunidad.


Respalda el desempeño exitoso de la política yel establecimiento de sistemas de informaciónlo más descentralizados posibles; divulga einterpreta la marcha de las políticas para que laopinión pública esté informada, se familiaricecon los resultados de las mismas y, de estamanera, promover su participación y sudiscusión.


FUNCIÓN DE CONCERTACIÓN: ¿CÓMOSE HACE?

Esta función hace relación fundamental a la creaciónde consensos y acuerdos supra partidarios más alláde los intereses puramente sectoriales y regionales,en procura de objetivos de carácter nacional.Involucra, por lo tanto, una efectiva y realparticipación de los actores más representativos dela sociedad civil.


Concertar implica ponerse de acuerdo sobreuna visión compartida de futuro. Conlleva unproceso de negociación en el cual se construyaun punto mínimo de consenso. Hay puntosnegociables y puntos no negociables. Haycuestiones que son deseables y cuestiones queno lo son.


Lo que se requiere con las políticas públicas es unmínimo común denominador, un mínimo inteligibleo el punto que combina lo negociable y lorealizable. Es encontrar la base sobre la cual sepuedan entender, estar de acuerdo y negociar losprotagonistas de la política pública. La visión idealde futuro es aquella que combina lo realizable conlo negociable (ver cuadro 3.2).


Fuente: CEPAL (2006).

Cuadro 3.2:Visiones compartidas de futuro

El disenso y el conflicto generalmente se dan enaquellas políticas que son deseables y no negociables orealizables y no negociables.Tal como lo destaca CarlosFuentes en un reciente artículo, refiriéndose a laspropuestas de Fernando Enrique Cardoso sobre un

nuevo contratointernacional para globalizar la

solidaridad, “la política no es el arte de lo posible, sinoel arte de hacer posible lo necesario”.


Una condiciónfundamental para la

coordinación de las políticas públicas es sucapacidad para traducir las visiones defuturo del discurso político en un proyectode Estado y no simplemente en unapropuesta de Gobierno.



Gráfico 3.6:Interrelaciones entre la política pública y las cuatro funciones básicasde la planificación

NIVELES DE INTERVENCIÓN DE LASPOLÍTICAS PÚBLICAS: ¿CUÁLES SON Y

CUÁLES SONSUS CARACTERÍSTICAS?

Nivel estratégico:¿en qué consiste?

El nivel estratégico es aquel nivel de categoría macro donde se define lavisión-país, la misión, el plan o política y sus estrategias centrales. Sedeterminan en este nivel las grandes prioridades de carácter nacional;conlleva una mirada de largo plazo; plantea los objetivos generales deldesarrollo de orden económico, social, territorial y local; define las áreasestratégicas; busca el consenso con las demás administraciones; asigna losrecursos o techos presupuestarios según prioridades preestablecidas;identifica los productos estratégicos que la política desea entregar;involucraa responsables de alta dirección ministerial y, en definitiva, refleja las ideascentrales del discurso político y las tareas de gobierno para separarlas delas tareas de gestión.


Nivel programático:¿en qué consiste?

El nivel programático de la política es de categoría meso.Aquí se plantea una visión de programa y su rol es clavepara lograr la integración entre el nivel de orden nacional ylos actores que actúan en el nivel operacional local; suinstitucionalidad es fundamental para lograr la coordinación

de acciones,especialmenteaquellas de caráctermultidisciplinario,multidimensional,multisectorial o

transversal, como sería el caso de las políticas sociales,económicas,territoriales,medioambientales (…)


Nivel operativo:¿en qué consiste?

El nivel operativo de la política es de nivelmicro. Se lleva a cabo con preeminencia en elámbito local y sus acciones o proyectos tienenuna dimensión temporal de corto plazo.


El objetivo estratégico-instrumental consiste en buscarel consenso y la coordinación entre la administraciónlocal y los actores involucrados con los subsistemassuperiores. En este nivel los objetivos son mucho másespecíficos y el financiamiento de los mismos tiene unaalta dependencia del presupuesto nacional, cánones oregalías, dados los escasos recursos propios o las pocasfuentes de autofinanciación.



Gráfico 3.7:Coordinación y niveles de planificación (nacional e interministerial)

Coordinación vertical, horizontal y

transversal de las políticas:¿para qué?

La interrelación y, por excelencia, la articulaciónde las políticas públicas en los tres niveles(estratégico, programático, operativo) es lo quedetermina y da sentido a la llamada coordinaciónde las políticas públicas.


Esta coordinación es esencial para garantizar la óptimaasignación de los recursos y una conjugación articuladade esfuerzos en procura de objetivos comunes, demanera eficiente, equitativa y eficaz. Para garantizaresto la coordinación tiene que darse tanto en sentidovertical (de abajo para arriba y de arriba para abajo)como en sentido horizontal, en las dimensionesinstitucionales,regionales y sectoriales.


Coordinación de arriba para abajo (top-down): ¿enqué consiste?

Busca ante todo convertir en realidad el discurso político.Ambiciona transitar la visión de la política desde la escena

política, pasando por el aparato burocrático y

administrativo, hasta los beneficiarios en la escala más bajade la sociedad en el plano territorial e institucional, con susactores y beneficiarios.Procura hacer realidad el modelo desociedad ideal establecido en la Constitución, con susvalores y principios,en un modelo de sociedad real.


Coordinación de abajo para arriba (down-top):¿en qué consiste?

La política también debe mantener coordinación deabajo para arriba a partir del nivel operativo dondela voz de los actores locales, con su proximidad yconocimiento sobre los problemas específicos,juegaun rol trascendental.


Coordinación transversal y horizontal: ¿enqué consisten?A pesar de que el aparato gubernamental seorganiza y piensa sobre la base de sectoresespecializados, la ciudadanía se enfrenta y reclamasoluciones a problemas que por su naturaleza no se

estructuran bajo una lógica sectorial niunidireccional, sino de eficacia y eficiencia mediantela fusión de esfuerzos y acciones complementarias.


La diferencia entre coordinación transversal yhorizontal radica en lo siguiente: la transversalinvolucra a varios organismos en diferentes nivelesterritoriales (nacional, regional y local), diferentessectores de la política en cuestión (salud,educación,medio ambiente, transporte etc.), y variedad de

actores con diferentes intereses (políticos,especialistas en la materia, burócratas, técnicos,ONG,etc.).


La horizontal implica a varios organismos peroen un mismo nivel territorial (por ejemplo,nacional), se centra en un solo sector de lapolítica en cuestión (por ejemplo, medioambiente), y en variedad de actores con

intereses más particulares (por ejemplo,expertos en la materia).


FALLAS EN LA GESTIÓN DE LASPOLÍTICAS: DE INTERVENCIÓN, DE

MERCADO Y DE COORDINACIÓN

Es un hecho ampliamente aceptado que en AméricaLatina, así como en el resto del mundo, en el sistemaeconómico vigente el mercado no asigna de maneraeficiente los recursos y, por lo tanto, le corresponde al

Estado intervenir para corregirfallas, regularsufuncionamiento o asumir un rol activo en la

implementación de instrumentos y mecanismos dediversa índole,a favor de determinadas políticas.


Algunas veces para promover las economíasexternas positivas y, en otras, para corregir o evitarlas negativas (efectos externos, mercados no

competitivos, bienes públicos, rendimientoscrecientes, mala distribución del ingreso, fallas en ellogro de ciertos objetivos). En el contexto de lagestión de las políticas públicas es importante evitartres tipos de fallas que se explican a continuación.


FALLAS DE INTERVENCIÓN, DEGOBIERNO O DE REGULACIÓN: ¿A QUÉ

SE DEBEN Y QUÉ IMPLICAN?

La teoría de la intervención o de la regulación demercados para determinar cuándo, dónde y cómointervenir o regular, puede ser analizada desde tres visionesalternativas:


a) La teoría del interés público (publicinterest theory): es una teoría normativa quejustifica a priori la intervención pública más alláde los derechos de propiedad,y que permite elanálisis de las políticas públicas, dadas las

compensaciones(trade-offs) entre losconsumidores y el mercado que quieren.


Por ejemplo, bajas tarifas de los servicios públicospor parte de los consumidores y altas ganancias porparte de las empresas reguladas o estatales.Según esta teoría la regulación es una manifestaciónde la presión política ejercida por la sociedad paraque se corrijan las fallas del mercado y porqueexiste espacio para una ganancia en el beneficiosocial neto, ante la presencia de monopolios yexternalidades.


b) La teoría de la captura (capture theory)establece que el gobierno tiene un poder decoerción “legal” y, por lo tanto, controlmonopólico de la “oferta” de regulaciónteniendo en cuenta que las empresas reguladasostentan una posición más confortable y estableque las no reguladas y estas últimas compitenpor una moderada oferta de regulación (Stigler,1971).


Sin embargo, en el proceso de corregir las fallas delmercado las empresas capturan al Estado medianteel lobby y mecanismos de altos salarios y

bonificaciones con lo cual éste terminareglamentando a favor de las empresas que sepretende regular. Esta teoría predice que las firmasreguladas perciben mayores tasas de retorno en elpromedio que las no reguladas.


c) La teoría económica(economic

theory) estipula que la intervención

estatal al intentar corregir fallas de

mercado no es eficiente, ya sea porque

no las resuelve o por que gasta

inútilmente los recursos.


Conviene reiterar que las fallas de intervención ofallas de Estado no están asociadas con el “tamaño”del Estado ni con la “amplitud” de la intervención.Estas fallas tienen que ver fundamentalmente con la“calidad” de la gestión de las políticas públicas.

Este tipo de fallas se dan, entre otras, por lassiguientes causas:


• Costos de la intervención: se presentan por la falta deincentivos para igualar costos y beneficios, lo cual setraduce en una alta propensión a costos excesivospor parte de la administración pública. También,debido a ineficiencia asignativa (no se iguala el precioal costo marginal), a ineficiencia técnica (presiones y

limitacionesdentro de laadministraciónpara

minimizar costos) y, en general, al exceso deburocracia en la gestión.


Es importante recordar que todo gasto o intervención querealiza el gobierno puede ser financiado total o parcialmente porimpuestos y estos,a su vez,tienen dos costos adicionales al valordel gasto: Un costo administrativo, no siempre despreciable, porla recolección del gasto y su correspondiente transferencia alente ejecutor; y un costo económico generado por losimpuestos al distorsionar la escogencia sobre la forma y montoentre los diferentes agentes económicos. Estos costos confrecuencia no se contemplan en el diseño y ejecución de laspolíticas públicas y son motivo de nuevas fallas o de programasdesfinanciados por lo que la carga implica.


• Problemas de información: el ejecutar una políticaexitosa presupone una cantidad importante yescasa de información sobre los más variadostemas: tecnología de mercados de insumos,

tecnología de mercados de productos,características de los beneficiarios,costos

explícitos e implícitos, requerimientos humanos yriesgos de comportamiento de los usuarios.


Toda esta información no siempre está disponible ysu recolección,procesamiento,ajuste y aplicación escostosa. Por lo general, al implementar la políticapública estas consideraciones no se hacen explícitasy la toma de decisiones puede ser equivocada.Cuando hay escasez de información el Estado nopuede ofrecer una canasta óptima de bienes yservicios. En el capítulo de incentivos se analizaránen detalles estos temas.


•Problema deexpectativas:la hipótesis de las

expectativas racionales afirma que los agenteseconómicos forman racionalmente sus expectativasutilizando toda la información relevante, tantoempírica como teórica, sobre el pasado, presente yfuturo de las variables, la política económica y suentorno.


Esto supone que están en capacidad de anticipar lasmedidas que aplicará el gobierno ante unaperturbación o desequilibrio.Este tipo de expectativas, como su nombre loindica, se basa en la experiencia de fenómenos

pasados y no en los nuevos lo cual nonecesariamente significa que sean acertadas ypueden suponer errores (Sargent et al.,1976).


Sin embargo, en el caso de contratos a largoplazo tales como la compra de bienesinmuebles, convenios colectivos, préstamos,etc., éstos se firman teniendo en cuentaexpectativas que no son precisamente laspresentes.


En estas circunstancias la intervención del Estado,dirigida a modificar determinadas variables como latasa de interés o los plazos de vencimiento, podríano ser la esperada por los agentes pero éstos nopueden hacer nada hasta el término de losconvenios para contrarrestar sus efectos.También laintervención del Estado es inefectiva por lanormativa o porque la adaptación es imperfecta.


De igual manera, hay falla de intervención o degobierno cuando éste cambia continua y

abruptamente las políticas o las reglas de juego. Enestos periodos de transición los agentes esperannuevas medidas o ajustes a las políticas originales ypueden reaccionar en forma contraria a loesperado por el gobierno, anulando e inclusocontrarrestando la política con otro tipo de efectos.


En esta situación también se da una falla deintervención y queda de manifiesto que tanto elgobierno como los agentes no tienen ni la

mismacantidad, ni la misma calidad de

información para tomar sus decisiones(Fernández et al.,1999).


FALLAS DE COORDINACIÓN: ¿EN QUÉCONSISTEN Y POR QUÉ SE DAN?

Las fallas de coordinación están presentes en todaslas políticas públicas, especialmente en aquellas quellevan procesos de descentralización y, de maneraparticular, en las que tienen ejes y líneas de accióntransversales. Se pueden dar por los siguientesmotivos:


• Falta de integración y coherencia.Este tipo de fallas en lagestión de las políticas públicas dan origen a los cincotipos de desequilibrios anteriormente mencionados.Fundamentalmente se dan por falta de coordinaciónvertical, horizontal y transversal entre el nivelestratégico, programático y operativo de planificación,por la forma como intervienen los agentes o por laforma como se manejan los instrumentos respecto alos objetivos de las políticas.


• Falta de modernización del Estado: de igual maneraeste tipo de fallas puede deberse a la ausencia deuna efectiva modernización del Estado o por

imperfecciones de la democracia directa

(decisiones democráticas que tienen el carácterde bien público derivado de su indivisibilidad y noexclusividad) y la democracia representativa(derecho a elegir a los que toman decisiones).


INTERRELACIONES ENTRE LOS NIVELESDE DECISIÓN: ¿CUÁLES SON?

La anterior tipología de fallas es más fácil de comprender cuandose visualiza el cuadro agregado de interrelaciones de las políticas:en primer lugar, las políticas se articulan mediante un complejotramado de instituciones de diversa índole, las cuales se ubicanen niveles superiores e intermedios hasta descender a lasrespectivas unidades ejecutoras; en segundo lugar, las políticastambién se desenvuelven entre los niveles estratégicos (macro),programáticos (meso) y operativos (micro); y, por último,tendríamos las interrelaciones que se darían entre los objetivosestratégicos (objetivo general) y los institucionales (objetivosparticulares) con las respectivas metas de las políticas.


Dependiendo del orden y de la claridad delas interrelaciones los tres tipos de fallastendrán un contexto diferente en cuanto asu mayor o menor incidencia.El gráfico 3.8 muestra tres niveles deinterrelaciones:


i. Las interrelaciones institucionales entre lostres niveles (estratégico, programático yoperativo) en una escala jerárquica desde elgobierno central hacia abajo, pasando porlos ministerios y entes descentralizados,hasta llegar a las unidades ejecutoras.


ii. Las interrelaciones de actores en los tres niveles,articulados por los lineamientos estratégicos delgobierno.

iii. Las interrelaciones entre los objetivos estratégicos,los institucionales y las metas de corto y medianoplazo. En ellas la complementación entre los planesestratégicos de mediano plazo y los planes anuales degestión es fundamental.



Gráfico 3.8:Interrelaciones entre niveles de decisión

En síntesis, mediante las interrelaciones que se marcanen el gráfico 3.8 se enfatiza la idea de que el proceso degestión por objetivos, articula el nivel estratégico con elprogramático y con el operativo de las políticas.

Los indicadores de impacto miden como estáncambiando los objetivos generales del desarrollo(objetivos de impacto), mediante la intervención sobrevariables de diversa índole.


4. DESREGULACIÓN Y COORDINACIÓNDE LA POLÍTICA PÚBLICA

El presupuesto, con sus reglas formales e informales ylos patrones de comportamiento de los actores

responsables de su negociación,programación,ejecución y control,es una de las instituciones centralesdel Estado.


El presupuesto como institución es el resultado simultáneo ycoordinado de tres fines de política económica: el fin deasignación, que determina el nivel y composición de los gastosgenerales y de los gastos para corregir las fallas de mercadomediante subsidios e impuestos; el fin de distribución, quedetermina el nivel y composición de las transferencias paramejorar la distribución del ingreso y la equidad; y el fin deestabilización, que determina el nivel de gastos e impuestosconveniente para alcanzar el déficit o superávit necesario. De laforma como se maneje el logro de estos tres fines dependerá elequilibrio de las finanzas públicas (Musgrave et al.,1992).


Estos fines del presupuesto se enmarcan, desde elpunto de vista teórico, dentro de tres perspectivas

complementarias: Una, la perspectiva de

maximización del bienestar social, según la cual lacomposición del presupuesto puede en cada casofavorecer o perjudicar la función de bienestar de lasociedad.


Bajo esta visión se asume un sujeto de decisionesracionales, capaz de construir su propio bienestarmediante decisiones reflexivas y calculadas, es decir, unsujeto (homo economicus) maximizador de sus opciones,

racional en sus decisiones y egoísta en su

comportamiento. El Estado, por lo tanto, tambiéntendría un comportamiento similar al de los individuosque lo conforman.


Dos, desde la perspectiva de las decisiones colectivas,el presupuesto es reflejo de, fuerzas políticaspertenecientes a un mercado político y, a unaracionalidad política que antepone el bienestar delcolectivo. Además es donde las preferencias de losvotantes son correctas, son bien informadas y nohay abstención.


EL EJE ESTRATÉGICO: PLAN-PRESUPUESTO-PROGRAMA-PROYECTO:

¿QUÉ REPRESENTA Y QUÉLIMITACIONES TIENE?

De todo lo anterior podemos concluir diciendo que existe uneje estratégico de las políticas públicas (ver gráfico 3.9). Este ejearticula en forma sistémica e integral la visión de la política, elplan, el presupuesto, los programas estratégicos y los proyectos.Implica también un enfoque de retroalimentación (feedback)donde la planeación y la programación presupuestaria seconciben como un ciclo continuo de actividad y aprendizaje, quecumple tres funciones:



Gráfico 3.9:Eje estratégico de la política

Documents

Capitulo i ii