Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

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CAPITULO III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

Tesis de Doctorado en Antropología.

Escuela Nacional de Antropología e Historia (ENAH) Laura R. Valladares de la Cruz

2009

El objetivo de este capítulo es analizar los resultados de las políticas multiculturalistas que

se han instaurado en México desde hace ya casi tres décadas, presentaré un análisis

tanto a nivel epistemológico como político sobre los principios, objetivos y alcances del

multiculturalismo, así como de los diferentes actores sociales involucrados en la puesta en

marcha de este modelo político y cultural. Para el logro de este objetivo he divido este

capítulo en tres partes, la primera de carácter histórico y tiene como objetivo hacer un

rápido recorrido sobre las políticas Estatales frente a la pluralidad cultural de la nación que

nos permitan tener un panorama amplio de las grandes corrientes o posiciones que los

gobiernos republicanos han tenido frente a los pueblos indígenas. En la segunda parte del

capítulo abordaré el cómo se fue construyendo un modelo de multiculturalidad desde la

década de los años noventa del siglo XX, y discutiré la forma en que dicha política se ha

traducido en el reconocimiento constitucional de distintos derechos colectivos, así como la

instauración de políticas públicas y de algunas políticas afirmativas dirigidas a los pueblos

indígenas. Presentaré el contenido de las principales modificaciones constitucionales que

se han realizado en México desde el año de 1990 cuando se reconoció por primera vez la

composición pluricultural de la nación, y mencionaré las diferentes reglamentaciones que

en materia de salud, educación, equidad de género, entre otras, se han realizado tanto en

el ámbito federal como en el local. Se trata como veremos de una avalancha legislativa,

ya que por lo menos son más de 220 las normatividades que aluden o reconocen

derechos específicos a los pueblos indios del país. Parto, como ha quedado asentado en

el capítulo anterior, de reconocer que este modelo de reconocimiento de la diversidad y la

identidad étnica responde tanto a las demandas y a los procesos de movilización del

movimientos indígena a lo largo y ancho del país, como también, para dar cumplimiento a

las legislaciones internacionales que en materia de derechos humanos y derechos

colectivos han signado los últimos gobiernos de la República.

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En la tercera parte de este capítulo argumentaremos cómo el movimiento indígena

mexicano logró después de un largo y complejo proceso de negociación y alianzas

políticas llegar a consensos alrededor de encaminar la lucha por los derechos indígenas a

través de la vía legislativa, lamentablemente los resultados han sido desalentadores pues

no se ha logrado el reconocimiento pleno del derecho a la autonomía y al control de sus

territorios, asimismo mostraré que de la participación de los indígenas en las esferas de

decisión nacionales sigue siendo excepcional y que el modelo de una nueva democracia

electoral no ha posibilitado la apertura de espacios para la participación de la población

indígena a cargos de representación popular.

3.1 La política del Estado Mexicano frente a la pluralidad cultural de la nación

Hubieron de pasar casi dos centurias de vida republicana para que México se reconociera

como una nación pluricultural, al adicionar en 1990 el artículo 4° de la Constitución, pues

desde el momento mismo de la independencia la diversidad étnica fue considerada como

un problema a resolver para hacer de ésta nación una república moderna en los términos

del modelo decimonónico europeo de Estado-nación. En América Latina ese referente

europeo que implicó la ciudadanización de todos los habitantes de un territorio, que fueron

imaginados como homogéneos en términos culturales e identitarios, supuso para nuestros

noveles Estados-nacionales entablar amplias discusiones sobre las dificultades de crear

una nación moderna y “civilizada”, en virtud de su heterogeneidad cultural y organizativa,

de tal suerte que se consideró a la nuestra como una nación “incompleta” e “inauténtica”

en virtud de su composición étnica, por lo que se buscó afanosamente la forma de

terminar con ese “defecto fundacional” y encontrar fórmulas para lograr integrar la

heterogeneidad cultural al modelo de nación deseada.1

Al alcanzarse la independencia las dos tendencias políticas que se disputaban el poder,

conservadores y liberales, manifestaron igualmente un desprecio por el indígena, y

sostuvieron la necesidad de integrarlo a la nación mexicana. Muchas de sus propuestas

en torno a los indígenas se plasmaron en la Constitución de 1857 y en la ley de

desamortización de bienes eclesiásticos y corporaciones civiles de 1856, que sirvió como

1 Véase Díaz-Polanco, Héctor, La autonomía regional. La autodeterminación de los pueblos indios, (1991). Especialmente el capítulo I “Formación nacional y cuestión étnica”, pp. 42-60.

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instrumento para efectuar la desamortización de las tierras de comunidades indígenas.2

Entre las diversas propuestas para lograr la incorporación de los indígenas estuvieron las

políticas de colonización europea con el fin de lograr un mestizaje biológico y cultural,

impartir una educación científica, castellanizar a la población e instaurar la propiedad

privada individual como sustento del liberalismo y de las ideas de progreso y civilización.

Entre los primeros impulsores de estas ideas estuvo Simón Tadeo Ortiz de Ayala, quien

además pensaba que con la colonización el país podía defenderse de una posible

reconquista española o de ataques anglosajones, y de manera simultánea se lograría

elevar el nivel de vida de la población más necesitada, veamos algunos de sus

argumentos:

No hay necesidad de imitar en esta parte a nuestros vecinos, que a fuerza de despojos van formando sin pensar un conjunto de hordas poderosas más allá de la derecha del Missouri y las montañas Stone y, que con el tiempo amenazarán a Nuevo México y las Californias. La administración mexicana debe seguir otra política más sana, al poblar los distritos de Texas, Bravo, Apaches, Usumacinta, Zanaguas y Timpanoyos, no se ha de tratar de ahuyentar a los naturales, sino ganárselos por los medios más prudentes, establecer con ellos relaciones de buena fe, a fin de atraparlos al gremio de la república civilizándolos y proporcionándoles educación civil y religiosa a sus hijas en las escuelas y establecimientos coloniales.3

Esta cita nos da cuenta de las ideas que recorrieron el siglo XIX y que fueron compartidas

por casi todos los ideólogos decimonónicos como Lucas Alamán, José María Luis Mora,

Lorenzo de Zavala y Carlos Ma. de Bustamante, para todos ellos la cuestión indígena era

uno de los problemas importantes a resolver, aunque cada uno de ellos tuvo posiciones

divergentes a este respecto, hubo grandes coincidencias en la forma de construir la nueva

nación, sobre todo en lo referente a la que ha sido una de las grandes preocupaciones

estatales: las tierras que de manera colectiva conservaban los indígenas.

2 La ley de desamortización de 1856 fue la culminación de un proceso que había iniciado años antes, con la emisión de decretos locales tenían el mismo espíritu, la primera legislación al respecto se emitió en Jalisco en 1826, en Michoacán en 1827 o la Veracruzana también de 1826. Sobre las leyes y decretos locales, véase, Planes de la Nación Mexicana. (1987). 3 Véase Ortiz de Ayala, Simón Tadeo, Resumen de la estadística del imperio mexicano, México, (1922); cursivas nuestras, del mismo autor puede consultarse, México considerado como nación independiente y libre, o sean algunas indicaciones sobre los deberes más esenciales de los mexicanos. (1832).

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En este rubro Lucas Alamán, sostuvo la necesidad de incorporar a los indígenas a la

nación porque en realidad los indígenas “vivían en pueblos separados, con costumbres,

lenguas, gobernadores y trajes peculiares. [Y] todo esto hacía de los indios una nación

enteramente separada puesto que “ellos consideraban como extranjero a todo lo que no

era ellos mismos y como no obstante sus privilegios eran vejados por todas las demás

clases, a todas las miraban con igual odio y desconfianza”.4 Años después al referirse a

las comunidades de San Juan y Santiago Tlatelolco que poseían propiedad comunal,

señalaba que “a los indios se les ha incorporado en la masa de la nación bajo la base de

[una] perfecta igualdad, se les conserva separados, por una extraña anomalía, para tener

colectivamente este género de propiedades, fomentando de este modo una segregación.5

Mientras que para José María Luis Mora, eminente liberal, era la propiedad privada la que

permitiría el desarrollo del país, pues a través de ella se obtenía un espíritu de progreso.6

Con mayor radicalidad Lorenzo de Zavala llegó a plantear que los indígenas debían de

ser obligados a “reducirse a poblaciones regulares [no corporadas o colectivas], a vivir del

fruto de su industria y a depender de los magistrados que designen las leyes”, para lo cual

era importante entonces “la incorporación de los descendientes de los indígenas a la

sociedad, bajo las mismas leyes y derechos civiles y políticos”. La nación mexicana debía,

por todos los medios posibles, establecer sus derechos sobre aquellos terrenos, obligarlos

a reunirse en sociedades regulares, o a salir del territorio de la república.7 Por su parte

Guillermo Prieto pensaba que era necesario separarlos de la iglesia para evitar su

fanatismo, educarlos y fraccionar sus tierras en propiedad privada para

quitarles de la cabeza la idea de que todo les pertenece, como una medida necesaria para evitar una conflagración general por castas. [Pues] imbuidos en la idea de que son ellos, los únicos dueños legítimos del país, dotados de una astucia y de una constancia típica, sin ocupación que los distraiga, ni educación que los eleve, son el terror de los propietarios sus vecinos.8

Esta visión dualista de la sociedad mexicana, llevó a que uno de los planteamientos

centrales de los ideólogos e indigenistas del país se hayan planteado llevar los indígenas

4 Alamán, Lucas, Historia de Méjico desde los primeros movimientos que prepararon su independencia en el año de 1808, hasta la época presente. Volumen I, (1849:24). 5 Alamán, Lucas, Historia de Méjico, Volumen V, pp.464-465. 6 Mora, José María Luis Mora, México y sus revoluciones desde 1808 a 1830. (1978). 7 Zavala, Lorenzo, Ensayo histórico de las revoluciones en México desde 1808 a 1830. (1981). 8 Prieto, Guillermo, Indicaciones sobre el origen, vicisitudes y estado que guardan actualmente las rentas generales de la federación mexicana, (1850).

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educación para sacarlos de su “ostracismo” e incorporarlos a la nación y a la economía

capitalista. Así, en este noble camino se planteó como necesario educar a los indios, pues

como pensaba Mariano Otero:

Ni en tiempos del gobierno virreinal ni después de la Independencia, se ha adoptado un

sistema eficaz de educación para esta raza, que a la vez que mejorara su condición

individual, sacándola del embrutecimiento en el que se halla, la hiciera útil a la sociedad.

Ni antes ni después se les ha enseñado más que a temer a Dios, al cura y al alcalde; la

ignorancia es tal, que puede asegurarse que a las tres cuartas partes de los indios no les

ha llegado la noticia de haberse hecho la Independencia.9

Cualesquiera que fueran las propuestas sobre la población indígena, ninguna fue pensada

para favorecer o reconocer la pluralidad de pueblos que constituían la nación mexicana,

sino el objetivo inmediato era el crear una nación moderna con ciudadanos iguales ante la

ley, es decir, que si bien el problema indio se debatió ampliamente en el siglo XIX lo fue

en tanto que era considerado un estorbo a la nación. Por otro lado, habrá que reconocer

que las propuestas también obedecían a las representaciones, estigmatizadas y

fuertemente negativas que se tenía del ser indio: fanático, ignorante, poco emprendedor

en virtud de sus vicios colectivos. Por ejemplo dentro de la corriente surgida del Congreso

de 1856, conocida como “liberalismo social”, que buscó brindar garantías a las

poblaciones más débiles y necesitadas, proponían limitar el derecho de todo hombre a la

propiedad, para que el Estado tuviera mayor fuerza sobre cualquier otra persona o grupo,

es decir se buscaba mejorar la condición económica y social de los “desprotegidos”, pero

siempre de acuerdo a lo que se consideraba las necesidades nacionales y no tomando en

cuenta o respetando los intereses y culturas tradicionales o indígenas. Por otro lado, creo

que igualmente se debe reconocer que a lo largo de ese siglo no existió tampoco un

proyecto político indio y un movimiento amplio que logrará disputar el modelo de nación

emprendido.

Con la llegada del archiduque Maximiliano de Austria a México, a solicitud de los

conservadores para liberar a México de su atraso y abatimiento, comenzaron los

empeños por solucionar los males que aquejaban a la “raza indígena”, Maximiliano fue un

9 Otero, Mariano, Ensayo sobre el verdadero estado de la cuestión social y política que agita en la República Mexicana, (1842).

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buen exponente del liberalismo europeo, además de mostrar una inclinación por los

postulados de Rousseau. Con esta visión formó un Comité, presidido por Francisco

Villanueva, quien tuvo el encargo de informarle acerca de la situación de la “raza

indígena” y las medidas para mejorar su situación. Formaba parte de dicho comité García

Chimalpopoca, conocedor del náhuatl y uno de los principales redactores del informe que

el archiduque conoció en marzo de 1865.10 Los trabajos de Manuel Orozco y Berra y los

de Francisco Pimentel le dieron a Maximiliano una visión de la situación general de los

indígenas y las pautas para emprender algunas reformas, como las realizadas en 1866

cuando entregó en propiedad las parcelas de terrenos de común repartimiento a sus

antiguos propietarios, distribuyó los terrenos de propios y cofradías, mantuvo como

propiedad comunal a los ejidos coloniales que daban pasto al ganado y leña a los

comuneros, y dispuso de ejidos para las comunidades que no tenían. Dio garantías a los

trabajadores, se redujeron las jornadas de trabajo y se prohibió su peonaje por deudas y

se revitalizó la importancia de la educación.11 Se creó durante la intervención La Junta

Protectora de la Clase Menesterosa, que resultó impotente frente a los intereses creados

de hacendados y funcionarios, e inoperante en la práctica; en este contexto las

comunidades tampoco encontraron respuestas a sus demandas de justicia.

Al restaurarse la república la situación de los indios no mejoró, como ya señalamos, las

leyes de Reforma y las de desamortización supusieron despojos en aras de la formación

de un Estado federal, esta situación fue a grandes rasgos compartida por toda América

Latina, en lo que se ha llamado la era del gamonalismo, que lejos que instaurarse una

igualdad ciudadana, entre pequeños propietarios emprendedores, se fueron creando

grandes propietarios rurales con lo que se multiplicaron los amos o explotadores de los

indios.

10 González y González, Luis, El indigenismo de Maximiliano, (1965). 11 Nos referimos a las obras de Orozco y Berra, Manuel, Geografía de las lenguas y carta etnográfica de México en 1864; y Pimentel, Francisco, Memoria de las causas que han originado la situación actual de la raza indígena de México y medios de remediarla, publicada en 1864. En esta obra Pimentel argumentaba que “había fijado como primera causa de la degradación de los indios los defectos de su antigua civilización; como segunda el maltrato que les dieron los españoles; como tercera, la falta de una religión ilustrada; ahora podemos agregar otra causa, los defectos del Código de Indias. Réstanos únicamente hablar de la última causa que en nuestro concepto abatió a la raza indígena, el desprecio con que ha sido vista, desprecio que naturalmente la ha humillado y abatido”. (1864:183)

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Las respuestas indias a estas intromisiones, imposiciones y saqueos se dieron de manera

abierta y violenta así como también callada, de alianzas y resistencias. Se produjeron

decenas de conflictos a lo largo y ancho del país. Sin duda el escenario decimonónico fue

complejo para el país pues se tuvieron que enfrentar diversas invasiones externas, iniciar

un proyecto de nación sin recursos económicos, luchar contra el poderío de la iglesia

católica, enfrentar los faccionalismos de la elite política y oligárquica, además de las

revueltas indias que se extendieron a lo largo del país durante todo el siglo XIX.

Durante la era de la “paz porfiriana”, los levantamientos indios proliferaron y fueron

acallados con la fuerza de las armas. Sin embargo, cómo explicar que después de una

política anti-india de más de un siglo, ésta población no haya desaparecido y haya

mantenido su identidad étnica? Algunos trabajos históricos dirigidos a estudiar la

organización política de los pueblos indios han señalado los procesos de construcción de

un sistema político-religioso propio, pero articulado al sistema nacional, es decir de

procesos de adaptación a las nuevas circunstancias republicanas que permitieron el

fortalecimiento de las instituciones indígenas en algunas regiones. Pareciera existir un

acuerdo general en relación a los “secretos” de los indígenas para subsistir al embate

liberal a través de la apropiación de instituciones que en un principio les eran ajenas y que

terminaron no solo con utilizarlas sino adaptarlas a sus necesidades y así construir

autogobiernos, tales fueron los casos de los municipios, las mayordomías y del ciclo

festivo religioso.12 Proceso que Steve Stern a denominado “resistencia en adaptación”.13

Así la nueva organización indígena generó una cultura de resistencia clandestina: al

exterior modernizaron su nomenclatura de mandos para articularse con el sistema

nacional. Pero al interior, se creó un sistema complejo como una red que sostenía y

fortalecía al mismo tiempo lo político, lo social y lo religiosos, construyendo con ello un

autogobierno que, a la vez que vigorizaba el poder entre las tres líneas de mando, tendía

lazos de unión horizontales y verticales con todos los grupos sociales.14

12 Véase para Oaxaca los trabajos de Reina, Leticia, “Raíces y fuerza de la autonomía indígena”, (2000); y para el caso específico de las diferentes dinámicas que se generaron con la instalación de los municipios, véase Escobar, Antonio, “Los ayuntamientos y los pueblos indios en la Sierra Huasteca”, (1997: 312). 13 Véase Stern, Steve, "La contracorriente histórica: los indígenas como colonizadores del Estado. Siglos XVI a XX", (2000). 14 Véase Reina, Leticia, “Raíces y fuerza de la autonomía indígena”, (2000).

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De acuerdo a Leticia Reina una de las paradojas del liberalismo decimonónico fue crear

un proceso de reindianización, en tanto que si bien la pauperización de las condiciones de

vida de la población indígena empeoraron a lo largo del siglo XIX en la medida en que se

consolidaba el proyecto liberal y el Estado nacional, en donde los proyectos indios no

tenían cabida, se mantuvieron en lucha continua. Así la bonanza porfiriana significó para

los pueblos indios una situación crítica, a la que se enfrentaron con una multitud de

pequeños brotes de violencia mucho más radicales que los registrados en los años

cuarenta del siglo XIX, pues en palabras de Leticia Reina “ahora dejaron de pelear por

una u otra cosa, por la recuperación de tierras, ríos, o por los altos impuestos. En esa

ocasión, al perder hasta sus antiguos aliados caciques, militares o curas, y al cerrarse

todo canal de expresión, aunado al recrudecimiento de las condiciones de vida; orillaron a

los pueblos a luchar por todo: su dignidad, es decir, por su derecho a vivir”.15

3.2 El indigenismo en el Siglo XX

Concluida la revolución mexicana y con el paso a la institucionalización de la misma se

empezó a delinear entre 1917 y 1934 lo que sería una política pública dirigida hacia la

población indígena, es decir del indigenismo. El proceso de creación de organizaciones

indígenas como tales fue lento, por varias causas, primeramente porque existía una

disposición legal que prohibía la existencia de partidos a favor de una religión o raza

determinada, incluso algunas organizaciones indígenas como La Sociedad Unificadora de

la Raza Indígena (SURI), cambio de nombre en virtud de las presiones a las que se vio

sometida y se transformó en la Sociedad Unificadora y Modernizadora de la Raza

Mexicana. En esta etapa posrevolucionaria el Estado “campesiniza” la problemática

indígena y se mantuvo el énfasis en la educación como medio para integrar a los

indígenas a la “civilización”, incluso es mayor el impulso en este rubro que el relacionado

con la tierra. Con esta perspectiva el Estado creó en 1921 el Departamento de Educación

y Cultura Indígena y en 1925 el Departamento de Escuelas Rurales de Incorporación de la

Cultura Indígena.

Fue hasta el sexenio cardenista cuando se gestan los primeros intentos de coordinación

de los pueblos indígenas desde el Estado y los primeros planteamientos de una política

indigenista coherente. Los problemas de la población indígena fueron abordados desde

15 Ídem. Pág. 272.

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dos perspectivas: la política agraria y la política de masas. La política agraria supuso el

reparto de tierras, y la creación de ejidos colectivos e individuales, en este tenor la

problemática indígena se involucró en la llamada problemática agraria nacional. En cuanto

a la política de masas se partía del supuesto de organizar a la población en sectores con

la intensión de no permitir la aparición de organizaciones intersectoriales: campesinas,

indígenas, obreras, cuya fuerza podría poner en entredicho al Estado. Bajo esta

perspectiva se inició un proceso de indianización de organizaciones étnicas del país, y a

través de la recién creada Dirección de Asuntos Indígenas que organizaron ocho

Congresos Regionales de las Razas Indígenas. Se dio vida igualmente el Departamento

Autónomo de Asuntos Indígenas y posteriormente con la celebración en México, en 1940,

del Primer Congreso Indigenista Interamericano se crean las condiciones y las líneas

generales de lo que sería la política indigenista del país, con la creación del Instituto

Nacional Indigenista (INI) en ese mismo año.

Una de las características de dicha política fue su carácter integracionista, eje sobre el

cual se instrumentalizaron de una serie de programas específicos encaminados a

incorporar a la población indígena al desarrollo del país, respetando los rasgos culturales

que se consideraban como positivos, como sus lenguas, ciertos rasgos culturales, como

el vestido, su producción artística, “artesanal”, aunado con un fuerte énfasis en la

implementación de proyectos productivos y culturales de diferente índole. En lo que

corresponde al periodo de 1940 a 1960 el panorama de movilización campesina e

indígena es muy modesto, pareciera que el país está encaminado a su crecimiento

acelerado con la puesta en marcha del modelo de industrialización vía sustitución de

importaciones, modelo que como se ha documentado ampliamente se basó en la

canalización de los dividendos del campo hacia la inversión industrial y por tanto se

abandonó la inversión de recursos para un agro, en tanto que para los años sesenta se

consideró al sector agropecuario del país como una problemática ya resuelta, sin

embargo, los cuellos de botella que se fueron registrando en dichas década llevaron a la

crisis del modelo industrializador, cuyos resultados fueros especialmente graves para un

sector agrícola que ya soportaba un alto rezago. En este contexto empiezan a expresarse

múltiples las exigencias de los campesinos y los indígenas sobre la necesidad de revertir

las políticas estatales frente a este sector, así como a reclamar la desaparición de las

estructuras antidemocráticas que reinaban a lo largo y ancho de la república.

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

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Fue en ese contexto de crisis económica y política nacional de los años 60 que se genera

una gran movilización en el campo mexicano, fundamentalmente como respuesta a la

crisis agrícola, pues fue el momento en que la producción agrícola nacional empezó a

sufrir un retroceso, debido a diversas causas entre las que están el hecho de que ya no se

amplió la frontera agrícola, mientras de los altos índices de crecimiento de la población en

el campo demandaban por ampliarla, por otro lado, se registraba una mayor demanda de

productos agrícolas para las ciudades que presionan por mantener bajos los precios de

venta de dichos productos. Adicionalmente se puso fin a la política de los precios de

garantía, instaurada desde los años cuarenta, lo que fue generando una pérdida de

competitividad de la economía agrícola, de suerte tal que la producción de granos básicos

entró en crisis; y de ser un país agro exportador nos convertimos en importadores de

granos básicos, con la consecuente pérdida de autosuficiencia alimentaria, aspecto

gravísimo que no ha logrado superarse desde ese entonces. En términos políticos

aparecen nuevos cacicazgos y se inicia la migración masiva campo-ciudad. En estas

condiciones sociales se abre un campo fértil para las protestas tanto indígenas como

campesinas en todo el país.16

Ahora bien, como parte del entorno internacional las coyunturas mundiales tuvieron

diversos impactos en la economía nacional, después de terminada la segunda guerra

mundial y la reconstrucción de las economías europeas, que durante la guerra permitieron

a México crecer rápidamente y exportar amplios volúmenes de productos agrícolas, llegó

a su fin, este hecho tuvo un papel importante en la crisis nacional. Para los años setenta

estaba claro que México había pasado de ser un “modelo a seguir” en cuanto a lograr un

crecimiento acelerado que se mantuvo a lo largo de casi 20 años, con una tasa promedio

récord del 6% anual, frente a un crecimiento poblacional del 3%. Los años setenta

anunciaron que el “modelo de industrialización vía sustitución de importaciones” y por

tanto el llamado “milagro mexicana” había fracasado, tanto por el fin de la coyuntura

internacional, como por los cuellos de botella que el modelo industrializador enfrentó, de

tal suerte que después fuimos modelo de lo “no se debería hacer” para crecer de manera

acelerada y después entrar en una prolongada crisis.17

16 CF. Barkin, David y B. Suárez, El fin de la autosuficiencia alimentaria, (1985); Appendini, Kirsten, De la milpa a los tortibonos, (1992). 17 Hansen, Roger, Los dilemas del desarrollo mexicano. (1983).

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El fracaso del modelo de industrialización tuvo efectos desastrosos para el campo

mexicano, crisis de la que aún hoy en día México no ha podido salir, ni se perciben

alternativas mientras no se instauren soluciones estructurales a largo plazo y no meros

programas para atender la pobreza extrema. Pues si alguna cosa demostraron los

alzados chiapanecos y otros indígenas del país es que no desean la distribución de

recursos de manera vertical y paternalista, sino la posibilidad de corregir el rumbo del

desarrollo del país y tomar decisiones para sus pueblos de manera autónoma.

De suerte tal, que a finales de la sexta década del siglo pasado se comienza a generar un

movimiento amplio de descontento en el campo, se constituyen organizaciones que

luchan por la tierra, por el control de proceso productivo, por mejores precios, por el fin de

cacicazgos regionales y por elegir democráticamente a sus autoridades. Así, en los años

que van de 1960 hasta mediados de los setenta la lucha indígena forma parte del

movimiento campesino, pero igualmente se inicia la búsqueda de nuevas formas

organizativas que den cobertura a demandas propiamente étnicas. Un hecho importante

de resaltar es que pareciera que se agotó la lucha campesina por la vía de los canales

legales y se dio pasó a una disputa por caminos no legales, se enfrenta a múltiples

enemigos e igualmente se ensayan múltiples estrategias de lucha, hay desde tomas de

carreteras, plantones, marchas. Así, por ejemplo la lucha por mejorar los precios de los

productos agropecuarios se desplegó por diversos caminos, como fueron de acciones

tales como quemar o tirar la producción, o el secuestro de autoridades, entre otras, es

también en este contexto de crisis y descontento social que aparecen movimientos

armados como fue el movimiento guerrillero de Guerrero, encabezado por Lucio Cabañas

y Genaro Vázquez. 18

Ante la difícil situación a la que se enfrenta el gobierno de Luis Echeverría Álvarez (1970-

1976) lo condujeron a plantear una revisión del modelo económico seguido hasta ese

momento y hacer más flexibles los canales de participación política. De esta manera, en

la formulación de la política hacia el campo se planteó la elevación de los mínimos de

bienestar social para los campesinos e indígenas, así como la obtención de consensos

para su gobierno. Esto se tradujo en la búsqueda de la capitalización del campo y la

organización de los campesinos tanto para la producción como para su reincorporación a

las centrales oficiales y semioficiales- actividades fundamentales hacia las cuales el

gobierno dirige sus mejores esfuerzos. Para ello se actualizaron los instrumentos jurídicos

18 Sarmiento, Sergio, La lucha indígena un reto a la ortodoxia. Siglo XXI, México, 1986.

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y administrativos necesarios, en este contexto por ejemplo, se reformaron entre otras, la

Ley Federal de Aguas, la de Crédito Rural y la de Reforma Agraria. Mientras que el

antiguo Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización (DAAC) se transformó y se

elevó al rango de Secretaria de la Reforma Agraria (SRA). En este sendero se canalizaron

una gran cantidad de recursos hacia el campo vía fondos y fideicomisos. Con respecto al

reparto agrario, Luis Echeverría se convirtió en el tercer presidente que más tierra

repartió, solo superado por Lázaro Cárdenas y Gustavo Díaz Ordaz. En su sexenio se

firmaron 2,274 resoluciones presidenciales que representaron 12,107,050 hectáreas entre

218,918 beneficiarios. Pero aún cuando se puso un gran énfasis en la organización de los

productores a través de los ejidos colectivos, éstos no fructificaron, entre otras cosas

porque fueron concebidos como una solución técnica hacia el campo.19

En este contexto el gobierno echeverrista incrementó los recursos destinados a los

pueblos indígenas a través de programas y fideicomisos como el de Caminos de Mano de

Obra, el Plan Huicot y el Fideicomiso de la Palma (Fidepal). Por otro lado, se aumentó

considerablemente el presupuesto del INI y se construyen 58 nuevos Centros

Coordinadores Indigenistas (CCI). Se intentó igualmente reforzar la acción indigenista por

medio de la readecuación de la política indigenista a los nuevos reclamos de los

indígenas que desde entonces ya exigían participar en ella, aunque esto fue también en

buena medida una respuesta a las duras críticas de algunos intelectuales.20 En un

principio se acogió a algunos antropólogos “críticos”, en un afán de acercarse a los

intelectuales y junto con ellos se dieron los primeros pasos de la política indigenista

conocida como “indigenismo de participación”. Es decir, por un lado se incorporaron a

algunos líderes indígenas en la estructura del INI, pero será solamente para implementar

los programas elaborados desde la perspectiva del Estado y no como constructores de

una nueva relación entre los pueblos indios y el Estado; y por otro lado se despliega un

esfuerzo por la constitución de organizaciones que sirvan de interlocutoras entre el

gobierno y las comunidades indígenas.

Ahora bien, en un contexto de amplia movilización campesina y indígena, las respuestas

estatales fueron varias desde la represión a la negociación, pasando por los intentos de

19 Sarmiento, Sergio, Ob. cit. (1986); Bartra Armando, Guerrero Bronco (2000). 20 Sobre ésta polémica véase los textos compilados por Medina, Andrés y Carlos García Mora, La

Quiebra política de la antropología social en México, (1983).

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cooptar a los líderes de organizaciones y movimientos mediante el otorgamiento de

cargos de poder o distribuyendo recursos económicos, en ocasiones esto funcionó pero

no en todos los casos, como lo muestra el hecho de que de manera simultánea se fue

gestando un proceso organizativo autónomo. Así, en el ámbito organizativo, a mediados

de la década de los setenta, el Estado mexicano desplegó una estrategia política que

consistió en crear organizaciones específicas de indígenas: los Consejo Supremos

Indígenas, para que se canalizaran por esta vía las demandas indias y así reducir las

posibilidades de conflictos o la unión de organizaciones campesinas e indígenas o su

vínculo con otros sectores organizados. Se crearon tantos consejos indígenas como

pueblos indios, es decir, 56 y una Coordinación Nacional que tuvo su sede en la ciudad de

México: El Consejo Nacional de Pueblos Indígenas (CNPI), sin embargo, al poco tiempo

el Consejo se dividió y de esa escisión surgió la Coordinadora Nacional de Pueblos

Indígenas.21

Para la siguiente década, los ochenta, existen ya algunas organizaciones de carácter

regional y local independientes en las cuales militan un número importante de

organizaciones indígenas como la Coordinadora Nacional Plan de Ayala (CNPA), la

Central Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos (CIOAC), el Frente

Independiente de Pueblos Indígenas (FIPI) y el Movimiento 500 Años de Resistencia

Indígena, Negra y Popular. Paralelamente se había formado un importante grupo de

jóvenes indígenas en diferentes disciplinas, fundamentalmente de maestros bilingües, que

se constituirán como líderes de sus pueblos y organizaciones, además existe un

acercamiento y militancia indígena en organizaciones de izquierda y con el partido

socialista. También en los años ochenta algunos líderes se vinculan con organizaciones

indígenas internacionales y se capacitan en derechos humanos, derechos colectivos y se

acercan al conocimiento de los instrumentos internacionales sobre derechos de minorías

y pueblos indígenas y a partir de entonces se abre una amplia discusión sobre la

posibilidad del reconocimiento de la autonomía indígena en la Constitución federal. Se

inicia pues, una disputa por la vía legislativa, pero con pocos resultados en tanto que el

movimiento indígena nacional aún no alcanza una madurez organizativa y de

coordinación nacional que le brindaran poder de negociación o para generar una

21 Véase Sarmiento Sergio, El CNPI y la política indigenista, (1985); Sepúlveda y Valladares, El Consejo Supremo Indígena del Estado de México, (1984).

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

108

confrontación suficientemente fuerte para que lograran que el Estado respondiera a sus

reclamos y los considerará como interlocutores políticos.

Un último periodo en las relaciones políticas entre Estado y pueblos indígenas va desde

1982 hasta la actualidad. El año de 1982, que coincide con el gobierno del ex - presidente

Miguel de la Madrid Hurtado, aquí se dio inicio a la llamada Reforma del Estado, en sus

diferentes aspectos como son el proceso de adelgazamiento del aparato estatal, a través

de la desincorporación de las más de mil cuatrocientas empresas que tuvo el Estado en

sus manos, sin importar que algunas fueran importantes para el desarrollo nacional como

por ejemplo, la industria siderúrgica. Con esto se dio inicio el fin del modelo de Estado

conocido como de “Bienestar Social”, en el cual las funciones otorgadas al Estado que

habían sido plasmadas en la Constitución de 1917 se fueron destruyendo. Es el fin de un

Estado concebido como subsidiador del desarrollo económico y distribuidor de los

recursos económicos y sociales de la nación y entramos a la fase contemporánea

neoliberal, de libre mercado, de apertura de hacia el mercado externo y por tanto al fin del

Estado benefactor y a una etapa de empobrecimiento acelerado de grandes capas de la

sociedad.

A este nuevo modelo económico se le correspondió una nueva política social, dirigida

esencialmente a impulsar programas para atacar la “pobreza extrema” a través de la

canalización de recursos al campo directamente a los productores sin la intermediación de

las organizaciones corporadas del Estado u otros intermediarios del campo. Se abandonó

la puesta en marcha de reformas y programas estructurales que mitigarán la crisis que

desde finales de los años sesenta azota al campo mexicano. Con esta perspectiva se

fueron desmantelando igualmente todos los fideicomisos y empresas paraestatales que

tenían como función apoyar al sector agrario.

Cuando se puso en marcha la reforma neoliberal, la política indigenista del Estado ya

había abandonado el discurso de integración y la homogenización cultural. Por el

contrario, la instrumentación de la nueva política social, restringida y focalizada en el

combate a la pobreza ha sido acompañada de un discurso que enfatiza el respeto a la

pluralidad cultural y al derecho de los pueblos indígenas a definir por sí mismos su propio

desarrollo.22

22 Véase, Oehmichen, Cristina, “El indigenismo y el modelo gubernamental de la política

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

109

Fue durante el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) cuando se dieron los

mayores cambios en la relación del Estado con los pueblos, se adicionó el artículo cuarto

constitucional, que reconoció la composición pluricultural de la nación. Se modificaron los

Códigos de Procedimientos Penales tanto el federal como el concerniente al DF que

normó el derecho de los indígenas involucrados en un proceso penal a contar con un

traductor y a solicitar peritajes culturales. A partir de entonces se inició un continuó

aunque errático proceso de modificaciones legislativa e institucionales que delinearán la

nueva de relación entre los pueblos indígenas y el Estado mexicano. El proceso ha sido

de tal envergadura que desde 1987 y hasta el año 2007, son aproximadamente 22 las

Constituciones de los estados de la república que reconocieron su composición

pluricultural (Véase Cuadro Núm. 3.1). Sobre este proceso volveremos más adelante. Sin

embargo, podemos adelantar que a pesar de este giro de reconocimiento de derechos a

los pueblos indígenas, de manera simultánea se asestó un enorme golpe a los pueblos

indígenas, cuando se emprendió, también en el año 1992, la contrarreforma agraria que

modificó el artículo 27 Constitucional que permitió, y que incluso ha presionado a los

campesinos e indígenas, a cambiar de régimen de tenencia de la tierra, en un contínum

que va del cambio de propiedad comunal al ejidal y de éste al régimen privado, con lo que

se abrió el mercado de tierras para la propiedad social que fue creada en el proceso

posrevolucionario de nuestro país.

En términos de presencia de un movimiento indígena podemos entonces señalar que si

bien para finales de los años ochenta ya existían movimientos a favor de la autonomía y

por el respeto de los derechos colectivos, el movimiento generado en vísperas de la

celebración del V Centenario de la conquista de América no había logrado que el Estado

transigiera con sus demandas, fue hasta después del levantamiento zapatista cuando se

multiplicaron las organizaciones y las luchas tanto legales como por caminos no legales

por el reconocimiento de la autonomía. En éste último proceso y en el marco del

levantamiento armado del EZLN, fue cuando se constituyó el movimiento indígena como

un actor político que disputa y exige al Estado directamente el cumplimiento de sus

demandas ya sin intermediarios indigenistas, o de las organizaciones corporadas. Es

decir, el programa de lucha del movimiento indígena partió desde demandas básicas,

expresadas a finales de los setenta y principios de la década de los ochenta del siglo XX,

gubernamental”, (1998).

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

110

como el derecho a acceder a una educación bilingüe y el respeto a sus formas

organizativas, hasta arribar a los años noventa cuando se logró consensar una plataforma

política de lucha común que tiene como reivindicación central el derecho ejercer

regímenes autonómicos al interior del Estado mexicano. Es importante señalar que éste

nuevo actor político indígena, coloca su problemática como parte de las luchas por la

construcción de una democracia para el país en su conjunto, es decir, que se considera

que la solución de las demandas indias solo podrá resolverse en el contexto de

transformaciones políticas y económicas nacionales, de allí que el movimiento indígena

demande lo que denomina una “refundación del Estado”.

De tal suerte que el fin del siglo XX, pareció colocar nuevamente al país en el dilema de

finales del siglo XIX, señalado Leticia Reina, es decir, que ante el desconocimiento de la

presencia indígena y sus demandas, así como por la acelerada pauperización y la

ascendente represión existente, los indígenas respondieron como hacía un siglo

generando movimientos radicales que luchan por la dignidad: por su derecho a existir.23

Sobre las respuestas estatales al irredentismo indígena dedicaremos el siguiente

apartado.

Cuadro Número 3.1

Constituciones Estatales que reconocen su composición multicultural y/o derechos indígenas de acuerdo a la legislación en que se basaron

(1995-2007)

Estado Legislación en que se basó la modificación constitucional

Año de la modificación

Campeche 4° Constitucional 2001 Chihuahua 4° Constitucional 2005 Coahuila Prohíbe discriminación por origen étnico 2004 Durango Art. 2° Const. 2004 y 2007 Sinaloa 4° Constitucional 2004 Chiapas 4° Constitucional 2004 Guerrero Convenio 169 OIT 1994 Hidalgo Convenio 169 OIT 2004 Jalisco Art. 2° Const. 2004 y 2007 Estado de México Art. 4° Constitucional 2004 y 2007 Michoacán Art. 4° Constitucional 1998 Morelos Art. 2° Const. 2005 San Luis Potosí Art. 2° Const. 2003, 2005, 2006 Sonora Art. 4° constitucional 2004 Tabasco Art. 2° Constitucional 2004

23 Reina, Leticia, “Raíces y fuerza de la autonomía”, (2000).

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

111

Estado Legislación en que se basó la modificación constitucional

Año de la modificación

Tlaxcala Competencia del Congreso para legislar en materia indígena.

2004

Veracruz Art. 4° Constitucional 2003 Yucatán Art. 2° Constitucional 2005 Quintana Roo 4° Constitucional 1997 Nayarit 4° Constitucional 1999 Puebla Art. 2° Const. 2004 Querétaro Art. 2º Const. 2007 Oaxaca Convenio 169 OIT 1995

Fuente: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, 2007.

3.3 Reforma del Estado y nueva democracia en México

El proceso de reforma del Estado que ha vivido el país ha significado el fin del “Estado de

Bienestar Social”. El mexicano fue un Estado cuya política social, heredada de la

revolución de 1910 lo situaron como paternalista, subsidiador del desarrollo y

redistribuidor de la riqueza, dicho papel fue consagrado en la Constitución de 1917,

específicamente en sus artículos 3°, sobre el carácter de la educación que imparte el

Estado: laica, obligatoria y gratuita, el artículo 123 que reglamentó los derechos de los

trabajadores y el artículo 27 que reconocía el carácter inalienable, inembargable e

imprescriptible de la tierra de ejidatarios y comunidades agrarias.

Sin embargo, a partir de la Reforma del Estado y con el argumento de la ineficiencia del

Estado por sus prácticas corruptas y clientelares en la distribución de los recursos

federales, así como por su incapacidad para pagar la deuda externa, su ineficiencia en la

administración de las empresas que poseía, las cuales fueron desmanteladas, lo mismo

empresas estratégicas para el desarrollo nacional (siderurgia, ferrocarriles, telefonía, entre

otras) que las destinadas a apoyar al agro nacional, se dio inicio al desmantelamiento de

una estructura económica y política incapaz de generar un crecimiento tanto a nivel macro

económico como para revertir el proceso de empobrecimiento de amplias capas sociales.

De manera simultánea se instauró una política social que se encaminó al combate a la

“pobreza extrema”, con la distribución de reducidos recursos económicos. A cambio de

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

112

este desmantelamiento el proyecto político se comprometía a instaurar una mayor

democracia y transparencia en el manejo de los recursos federales.24

Este modelo económico ha tenido como uno de sus discursos políticos centrales el

construir un escenario de mayor democracia y en este contexto la democracia neoliberal

se dice comprometida con los procesos autogestivos y con ciertos grados de autonomía

de los actores sociales.25 Esto supuso en el ámbito indígena una modificación de la

política del Estado frente a los indígenas, es decir, del indigenismo, que pasó de

considerarlos sujetos de una política dirigida a “mayores de edad”, es decir, a sujetos

capaces de desarrollar proyectos autogestivos; dicha política se cristalizó en el arribo de

créditos a campesinos e indígenas sin la intermediación de las organizaciones corporadas

del Estado o de los grupos de poder locales y regionales, se instauraron proyectos como

el “Programa Nacional de Solidaridad” (PRONASOL), el PROCAMPO, Alianza con el

Campo y en el sexenio del presidente panista Vicente Fox Quezada (2000-2006) se dio

continuidad a ésta política con el programa OPORTUNIDADES pero con pocos resultados

para mitigar los rezagos de la estructura económica y mucho menos responder a los

reclamos de mayor autonomía que desde hace décadas los actores sociales del campo

venían demandando.

Por otro lado, ésta “mayoría de edad”, y autogestión fue acompañada por la recién

comentada contrarreforma agraria que al modificar el artículo 27° Constitucional en 1992.

A este proceso se les ha llamado como de “etnofagia”, es decir, que por un lado reconoce

la composición pluricultural de la nación, se elogia la diversidad cultural, y por otro se

pone en entredicho el sustento de reproducción de los pueblos indígenas: la tierra. (Díaz-

Polanco.26

Así, a pesar de los discursos de reconocimiento de la pluralidad y de la apertura

democrática que ha vivido el país en la última década, aún quedan grandes retos. En

cuanto a los avances en la construcción de una nueva democracia tenemos que existe un

24 Sobre la política social del neoliberalismo véase el artículo de Díaz-Polanco, Héctor “Autonomía, territorialidad y comunidad indígenas”, (1996). 25 Véase una interesante crítica sobre la propuestas neoliberales sobre la libertad y democracia en los trabajos de Macleod, Morna, Poder local. Reflexiones sobre Guatemala, (1997) y González Casanova, Pablo, “Globalidad, neoliberalismo y Democracia”, (1996). 26 Cf. Díaz-Polanco, Héctor “Etnofagia y Multiculturalismo”, (2005) y Díaz-Polanco, Héctor, Elogio

de la Diversidad: Globalización, multiculturalismo y etnofagia, (2006).

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

113

mayor respeto al voto electoral, aunque en la última elección presidencial de 2006 los

resultados han sido seriamente cuestionados, tenemos hoy un presidente electo al que se

considera “legal” y uno declarado perdedor, pero considerado por muchos ciudadanos

como “legítimo”, situación que vulnera seriamente los avances logrados en esta materia.

En la última década hemos también experimentado una mayor competencia partidaria,

reacomodos y cambios en los diferentes niveles de gobierno desde el local, regional y

nacional. Hemos vivido lo que significa la alternancia en el poder, después de 70 años de

gobernantes procedentes de un mismo partido político, con el arribo en el año 2000 de un

gobierno presidido por un candidato proveniente del partido de derecha Acción Nacional

(PAN). Por supuesto comprobamos la existencia de continuidades en los planteamientos

neoliberales previos, pero con un giro más conservador. Así, en las dos últimas gestiones

panistas ha existido una amplia retórica sobre la apertura democrática y la transparencia

en el manejo de recursos, pero se mantienen los programas populistas de reparto de

recursos a familias en extrema pobreza; mientras que en lo corresponde al acceso a

cargos de representación en la estructura de poder estatal hay pocos cambos

significativos porque el poder continúa centrado en una pequeña elite política.

Fue en este contexto de pluralidad política que los reclamos sociales frente a las políticas

gubernamentales presionaron sobre la necesidad de emprender una reforma del Estado.

Dicha reforma tuvo como trasfondo responder en gran medida a los disensos políticos, a

las movilizaciones sociales y a la pérdida de legitimidad de los gobiernos priístas y sobre

las propias estructuras del Estado, pero igualmente las reformas que se emprendieron en

los años noventa del siglo pasado respondían al interés gubernamental de neutralizar el

apoyo social a la rebelión del Ejército Zapatista de Liberación Nación (EZLN), del 1º de

enero de 1994 en el estado de Chiapas.27

Ahora bien, no está de más recordar que con la instauración del modelo neoliberal se

introdujo también un proyecto multiculturalista que ha conllevado al reconocimiento de la

diversidad cultural e identitaria que es connatural a las naciones contemporáneas. En el

ámbito de los reconocimientos a los pueblos originarios, algunos analistas como Charles

R. Hale, han señalado que el multiculturalismo se ha constituido como el proyecto cultural

del neoliberalismo en el que no todas las reivindicaciones de las organizaciones indígenas

son reconocidas ni tienen cabida, en este sentido señala que este proyecto responde en

27 Pérez Ruiz, Maya Lorena, “El EZLN y su retorno a su propuesta radical”, (2006).

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

114

gran medida a los intereses de agencias supranacionales, como el Banco Mundial para

quien existen dos clases de expresión de la etnicidad, una la que construye capital social

y es digna de estimular, frente aquella etnicidad que es disfuncional al modelo neoliberal

porque genera conflictos y disenso.28 En este contexto los gobiernos están utilizando los

derechos culturales para dividir y domesticar a los movimientos indígenas. Y que si bien

las reformas multiculturales presentan nuevos espacios para la conquista de derechos y

demandas nuevas, algunas demandas por las que los movimientos indígenas habían

luchado por décadas no han sido consideradas, de forma tal que el reconocimiento de la

diversidad y especialmente las reivindicaciones autonomistas expresadas en las reformas

hasta hoy existentes tienen limites predeterminados. En este sentido también se ha

señalado que los limites que el proyecto cultural neoliberal impone a los derechos indios

se refieren a que no pueden violar la integridad del régimen de producción, y tiene

además la intención de limitar la acumulación de poder de las organizaciones indias.

En lo que se refiere al ámbito legislativo debemos recordar que debieron de pasar casi

dos centurias de vida republicana para que el Estado mexicano se reconociera como una

nación pluricultural, cuando en 1992 adicionó el artículo 4° Constitucional. El vacío jurídico

constitucional se empezó a cubrir con la ratificación en 1990 del convenio 169 de la OIT y

con la reforma ya citada al párrafo primero del cuarto constitucional. Esta reforma se

procesó y dirigió desde el Instituto Nacional Indigenista (INI) a través de la Comisión

Nacional de Justicia para los Pueblos Indígenas.29 El proceso para lograr la adición a ese

artículo tardó tres años, durante los cuales se realizaron diversas reformas legales y a

Constituciones locales. Destacan entre ellas las que se promovieron al código federal de

procedimientos penales y para el Distrito Federal el 8 de enero de 1991 que establecieron

la obligatoriedad del traductor cuando el indígena sea monolingüe o “no entienda

suficientemente el castellano”, y la facultad de solicitar reposición de procedimiento en

caso de incumplimiento a este requisito, así como la posibilidad de ofrecer dictámenes

periciales sobre los factores culturales que inciden en los hechos constitutivos del

presunto delito. Con esta reforma se abrió la posibilidad de terminar con la práctica de

procesar a los indígenas en un idioma que no entienden y sobre hechos que en su

28 Hale, Charles, “Rethinking indigenous politics in the era of de “indio permitido”, (2004). 29 Esta Comisión fue instalada el 7 de abril de 1989, por el entonces presidente de la república Carlos Salinas de Gortari y fue precedida por el director del Instituto Nacional Indigenista (INI) e integrada por académicos, funcionarios e indígenas a titulo individual.

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

115

comunidad suelen tener otra valoración.30 Así mismo se reformaron las constituciones

locales de Chiapas, Oaxaca e Hidalgo en el espíritu de lo que después resultó la reforma

constitucional del artículo 4°.

Así, a partir del año noventa se inició un largo y diferencial proceso de modificaciones a

constituciones estatales, leyes y códigos en materia en materia indígena. En el nivel

federal se ha modificado en dos ocasiones la constitución la de 1992, recién señalada, y

la otra reforma que fue aprobada en el año 2001 e incorporada al artículo 2°

constitucional, y como es de sobra conocido se trato de una nueva ley indígena que fue

rechazada por el conjunto de organizaciones indígenas del país, por el EZLN y muchos

actores más; y cuya aprobación ocasionó una vez más el silencio del EZLN. Para las

organizaciones indígenas la nueva ley fue considerada como una traición a los indígenas

mexicanos situación que generó un proceso de reflujo al interior del movimiento indígena,

del que parece poco factible salir en el corto plazo.31

En lo que corresponde al ámbito de las legislaciones en materia indígena a nivel local

tenemos que desde el año de 1990 y 2006 se han realizado aproximadamente 222

modificaciones tanto a constituciones estatales, como a diferentes códigos: penales,

civiles, sobre justicia indígena, así como a diversas leyes en materia de salud, educación,

cultura, procuración de justicia, derechos humanos, medio ambiente, entre otras.32 Sin

embargo, a pesar de esta avalancha de reglamentaciones existen distintos problemas

para que los nuevos derechos puedan ejercerse ya que por un lado no existen las

condiciones, ni institucionales, ni sociales y en algunos ni la voluntad política para que los

pueblos indígenas puedan ejercer los derechos reconocidos, en otros muchos casos priva

el desconocimiento de la legislación tanto entre las autoridades encargadas de

implementarlas, como entre la población indígena en general, además los candados que

muchas legislaciones han incorporado para el pleno ejercicio de la autonomía.33 A partir

30 Gómez, Magdalena, “La constitucionalidad pendiente: análisis del proceso mexicano de reformas en materia indígena”, Ponencia presentada en el Seminario Tratados y otros Acuerdos Constructivos entre Estados y Pueblos Indígenas. Universidad Internacional de Andalucía, Sevilla, España, 2001. 31 Pérez Ruiz, Maya, “¡Todos somos zapatistas”! Alianzas y rupturas entre el EZLN y las

organizaciones indígenas. (2005). 32 Al final de este trabajo hemos incorporado una serie de cuadros en donde se enlistas las

modificaciones legislativas en materia indígena en el ámbito local realizadas entre 1990 y 2006. 33 Gómez, Magdalena, “La constitucionalidad pendiente: análisis del proceso mexicano de reformas

en materia indígena”, (2001).

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

116

de este marco presentaremos a continuación algunas de las reformas constitucionales e

institucionales más relevantes que tienen que ver con la problemática y demandas de los

pueblos indígenas.

3.4 El Congreso de la Unión y su respuesta a las demandas indias: la hora del Congreso

El Congreso de la Unión es una de las estructuras del poder federal que ha sufrido

modificaciones tanto en su composición, que es cada día más plural, como en su papel

frente a los grandes problemas nacionales. En términos generales podemos decir que la

composición del Congreso es una de las expresiones del pluralismo político, si revisamos

como se ha modificado la composición del Congreso de acuerdo a la pertenencia de los

legisladores por partido político constatamos una nueva correlación de fuerzas entre

grupos políticos (Cuadros núm. 3.2 y 3.3). Esta pluralidad ha tenido un papel significativo

para poner límites al poder ejecutivo, pues hasta hace muy pocos años la función del

Congreso se reducía a aprobar todas las iniciativas propuestas por el presidente de la

república. Aunque también habrá que decir que los legisladores no han estado a la altura

de los grandes problemas nacionales, porque privan los intereses personales y de grupo,

así como las pugnas interpartidistas y faccionales antes que los intereses de la nación.

Cuadro Número 3.2

Composición de la Cámara de Senadores por partido político (1964-2006)

Año Total Alianza

Por el Cambio.

1

Alianza por

México 2

Alianza Por

México 3

Alianza por el bien de Todos

.4

PAN PRI PRD 5

PARM 6

PT 7

PV 8

1964 64 64 1970 64 64 1976 64 64 1982 64 64 1988 64 60 4 1991 64 1 61 2 1994 128 25 95 8 1997 128 33 77 15 1 2 2000 128

9 52 18 47 58 17 5

2006 128 39 36 52 Fuente: Secretaría de Gobernación

Cuadro Número 3.3 Composición de la Cámara de Diputados por Partido Político

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

117

(1964-2006)

Año Total Alianza

Por el Cambio.

1

Alianza

por México

2

Alianza

Por México

3

Alianza

por el Bien de

Todos 4

PAN PRI PPS PRD

5

PARM

6

PT

7

PV

8

1964 210 20 175 10 5

1967 212 20 177 10 5

1970 213 20 178 10 5

1973 231 25 189 10 7

1976 237 20 195 12 10

1979 400 43 296 11 12

1982 400 51 299 10 8

1985 400 41 289 11 12 11

1988 500 101 260 32 19 25

1991 500 89 320 12 41 15

1994 500 119 300 71 10

1997 500 122 239 125 6 8

2000

/10

500 223 68 207 206 53 8 16

2003 500 149 224 97 6 17

2006 500 123 158 206

Fuente Secretaría de Gobernación. 1/ Incluye al Partido Acción Nacional y al Partido Verde Ecologista de México, cuyos escaños se registran en la columna respectiva. 2/ Incluye al Partido de la Revolución Democrática, Partido del Trabajo, Convergencia por la Democracia, Partido Alianza Social y Partido de la Sociedad Nacionalista, Democracia porque no forma grupo parlamentario (independiente). 3/ Incluye al Partido Revolucionario Institucional y al Partido Verde Ecologista de México. 4/ Incluye al Partido de la Revolución Democrática, Partido del Trabajo y Convergencia por la Democracia. 5/ Partido de la Revolución Democrática. Se constituyó en 1987 con la fusión del PSUM y el PMT, denominándose PMS. En 1989 cambió su denominación por la de PRD. 6/ Partido Auténtico de la Revolución Mexicana. Obtuvo su registro en 1967. Lo pierde en 1982 y lo recupera en 1984. 7/ Partido del Trabajo .En 1991 participó con registro condicionado, no alcanzando su registro definitivo. Obtuvo su registro en 1993. 8/ Partido Verde Ecologota de México. En 1991 el PEM participó con registro condicionado, no alcanzando su registro definitivo. En 1993 cambió su denominación por la de PVEM. 9/ La columna de total y de Alianza por México para este año incluye un senador de Convergencia por la Democracia, Partido Político Nacional, al cual le corresponden 0.8 por ciento. 10/ La columna de total y de Alianza por México incluye dos diputados de Convergencia por la Democracia, tres del PSN y dos del PAS, a los cuales les correspondieron 0.4, 0.6 y 0.4 por ciento, respectivamente, y cuyos escaños están considerados en la columna de independientes.

En materia indígena tenemos que si bien es cierto que desde hace por lo menos tres

décadas existe una Comisión de Asuntos Indígenas dentro del Congreso de la Unión, es

sólo a partir de la década del noventa cuando las demandas indígenas tienen cierta

presencia en las discusiones bicamarales. El momento más relevante del Congreso en

materia indígena se dio después de la rebelión zapatista, pues fue cuando el gobierno

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

118

federal decidió que la solución a las demandas indígenas y zapatistas sería solucionadas

en este órgano de gobierno. También en el marco del conflicto fue cuando hubo un mayor

número de indígenas el Congreso. Por ejemplo, en la LVI Legislatura (1994-1997) dos

destacados líderes formaron parte del Congreso de la Unión, el diputado Antonio

Hernández, y el senador Eudárico Hernández, quienes lograron que por primera vez en

nuestra historia republicana se abriera el recinto legislativo a reuniones con indígenas,

aquí me refiero al mes de abril de 1995 cuando se constituyó en el recinto de San Lázaro

la Asamblea Nacional Indígena Plural por la Autonomía (ANIPA). Y allí se discutió la

primera versión de su propuesta de Autonomía Regional. Mientras que en la LVII

legislatura (1997-2000), fue muy activa la participación de Marcelino Díaz de Jesús, líder

náhuatl del Consejo Guerrerense 500 Años, que junto otros legisladores, conocedores y

comprometidos con la causa india lograron avances sustanciales en le debate de la

problemática indígena. Estos legisladores promovieron reformas legislativas, foros de

discusión y dieron apoyo a distintas organizaciones, entre otros de los compromisos

asumidos.

En la LVII Legislatura (1997-2000) destaca el hecho de que hubo tres mujeres indígenas,

una senadora y dos diputadas, pero habrá que decir que su presencia fue significativa

porque compartieron comisiones como la de asuntos indígenas, de género y equidad,

desarrollo sustentable, entre otras.34 Las siguientes legislaturas (2000-2003, 2003-2006)

también han contado con una “bancada” indígena pero lastimosamente sin la fuerza

suficiente para volver a colocar el tema indígena como una de las agendas prioritarias del

Congreso.

En el año 2000, en el marco de la alternancia en el poder federal el Congreso volvió a ser

el escenario de pugnas partidarias cuando una mayoría de legisladores se opusieron a

elevar a rango constitucional la iniciativa de ley en materia indígena elaborada por la

Comisión de Concordia y Pacificación (COCOPA) que el novel gobierno foxista le envió

asumiéndola como propia. En esa ocasión y después de aprobar una ley alejada de los

reclamos indios en abril de 2001, los diputados panistas y priístas se limitaron a señalar

que se trataba de un gran adelanto legislativo, que legislaron “pensando en no violentar la

integridad del la nación”, (o sea para no dar poder a los indios) y que la reforma “era

34 Valladares, Laura, “Mujeres Ejemplares: Indígenas en espacios públicos” (2004).

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

119

perfectible”, habrá pues que esperar a que la correlación de fuerza vuelva a estar de lado

de los indígenas para impulsar una nueva reforma a la reforma.35

En síntesis, a lo largo de la última década ha habido un levantamiento armado, una ley de

amnistía, una comisión legislativa de Concordia y Pacificación, una Comisión de

Intermediación, dos consultas populares, el traslado de una tercera parte del ejército hacia

Chiapas y tres movilizaciones sociales – en 1996, 1997 y 2001- que convocaron en

conjunto a más de un millón de ciudadanos que exigían el cumplimiento de las demandas

indígenas, pero a pesar de los procesos de movilización y protesta no se logró legislar de

acuerdo a lo signado en 1996.36

Desgraciadamente falta mucho que hacer y por acceder a éste órgano legislativo, porque

además habrá que recordar que los y las indígenas que han ocupado una curul no lo han

hecho por su condición de indígenas sino por su militancia en algún partido político.

Además ya instalados en funciones deben de navegar a contracorriente, frente a una

mayoría abrumadora de legisladores para quienes la problemática indígena se restringe a

implementar políticas estatales asistenciales y no el reconocimiento de los pueblos indios

como sujetos de derecho.

3.5 Las demandas indígenas ante La Suprema Corte de Justicia de la Nación: La hora de la SCJN

La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), es el tercer poder de la estructura

federal de la nación al que el movimiento indígena acudió en busca de respuestas a sus

demandas de reconocimiento como sujetos de derecho, pero tampoco encontraron en

éste poder apertura ni disposición para resolver sus impugnaciones.

35 En este sentido de hacer perfectible la reforma se sumó el director del INI, Marcos Matías, indígena nahua de Guerrero. Mientras que para el presidente del Partido Acción Nacional (PAN, hoy en el gobierno), Luis Felipe Bravo Mena la ley preserva todas las libertades y combate cualquier forma de discriminación y en sus palabras: “Sí se apegó a los Acuerdos de San Andrés, y espero que así lo aprecie el EZLN”, mientras que para el diputado priísta Salvador Rocha, es una ley que “hace importantes aportaciones para resolver el problema de marginación y discriminación” advirtió que si la ley era rechazada por el EZLN “ya no era problema de los legisladores sino del gobierno, porque no hay ninguna cláusula que diga que el Congreso debe satisfacer a un grupo específico”. Véase La Jornada, 16 agosto de 2001. 36 Para una crónica de los debates puede consultarse el diario La Jornada, entre otros el artículo de Pérez, Matilde “La promulgación, sin veredicto de las controversias”, 16 agosto de 2001.

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

120

El caso de la SCJN es importante porque como veremos se ha constituido como una

suerte de válvula de escape para dirimir las decenas de conflictos que día tras día se

expresan a lo largo de la geografía nacional.

Como sabemos La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) tiene como una sus

funciones principales fungir como garante de la división horizontal de poderes (ejecutivo,

legislativo y judicial ) y la división vertical, dirigiendo controversias entre los tres niveles de

gobierno (federal, estatal y municipal) para fortalecer el federalismo. A la corte solamente

le corresponde marcar los límites jurídicos a los que está sujeta la actuación de las

autoridades públicas. Ahora bien, la legitimidad de las instituciones judiciales depende de

su capacidad de actuar de manera apolítica y ejercer su poder apegada estrictamente a

derecho. El poder judicial se caracterizó durante gran parte del siglo pasado por una

relativa debilidad institucional con respecto a los otros poderes, en particular del Ejecutivo.

Históricamente se evitó que la Corte se involucrara en asuntos políticos, por lo que la

defensa judicial se concentró en el juicio de amparo como la única garantía constitucional

efectiva. Debido a que las disputas entre órganos y niveles de gobierno distinto solían

resolverse a través de mecanismos internos del régimen hegemónico, y las controversias

constitucionales tuvieron un uso muy escaso.37

Frente a éste panorama, fue en el año de 1994 cuando el entonces presidente de la

república Ernesto Zedillo envió una iniciativa de reformas con el objetivo de reforzar el

papel de la Suprema Corte como tribunal constitucional con la nueva redacción del

artículo 105 que reglamentó con mayor precisión las controversias constitucionales e

introdujo por primera vez las acciones de inconstitucionalidad. Las controversias

constitucionales si bien ya estaban contempladas en la Constitución, se limitaban a la

pugna entre estados, entre sí o con la Federación. Con la reforma de 1994 se incluyó

37 La Controversia Constitucional se da, básicamente, por las diferencias legales que se suscitan entre Instituciones representativas de Gobiernos (por ejemplo la Federación y un Estado o el Distrito Federal), o incluso en controversias surgidas entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Las acciones de inconstitucionalidad son aquellas que plantean una posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La acción de inconstitucionalidad da lugar a la invalidez de la disposición declarada inconstitucional. Esto no conlleva a su derogación, pues el texto de la disposición inconstitucional no es eliminado, sino que únicamente pierde su fuerza de aplicación.

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

121

explícitamente a los municipios que carecían de un medio de defensa frente a los estados

y la federación.38

La envergadura de esta reforma se puede apreciar en dos ámbitos: por un lado la SCJN

se ha constituido en una instancia que permite dirimir los conflictos que se han generado

por la diversidad y la competencia política que se ha expresado en la multiplicación de

conflictos electorales a los que se debía dar una salida, y por otro lado, a que cada vez es

más frecuente la demanda de hacer efectivo el pacto federal por parte de los municipios y

los estados, de aquí que se requería de la canalización de este tipo de conflictos en una

instancia de gobierno que ha servido como catalizador y reforzador del proceso de

judicialización de los conflictos políticos de las últimas décadas.

Como testimonio de este procesos de judicialización de la política e incluso de las

protestas y movimientos políticos podemos recurrir a los datos duros referidos a los casos

atendidos por la SCJN. (Véase cuadro No. 3.4)

Cuadro Número 3.4

Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad Recibidas por la SCJN (1917-2001)

Año Número de Controversias y Acciones de Anticonstitucionalidad

1917-1992 50 1993-1994 5

Después de la Reforma 1995-1998 144

2001 331 solo de municipios indígenas. Fuente: Berruecos, “La judicialización de la política y el aprendizaje de la SCJN” (2002), Gómez, Magdalena “La constitucionalidad pendiente: la hora indígena en la corte” (2004).

Como podemos ver, el impacto de las reformas ha sido importante, pues en 75 años solo

se acudió en 50 ocasiones a dirimir un conflicto de competencias en este órgano judicial y

después de la reforma el promedio anual de demandas recibidas es de 53 casos, que

superan las atendidas en tres cuartos de siglo. De acuerdo al análisis realizado por

Berruecos, de las 144 controversias interpuestas entre 1995 y 1998, más del 80% fueron

presentadas por los municipios contra el poder Ejecutivo e incluso en contra del Tribunal

de Justicia de sus estados. De tal suerte, que durante la última década los temas en

disputa por competencias en la federación se han multiplicado pues van desde conflictos 38 Berruecos García Travesí. “La judicialización de la política y el aprendisaje de la SCJN: El boom

de las controversias” , (2002).

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

122

por la distribución de los recursos económicos destinados a los estados y municipios,

hasta contra las acciones del Ejecutivo en temas como el FOBAPROA, en materia de

energía eléctrica, la libre importación de fructuosa, pasando por la disputa de recursos

hídricos en el norte del país, hasta por los conflictos electorales y las demandas de mayor

autonomía para los municipios.

En este contexto el movimiento indígena acudió también a la SCJN a promover a través

de 331 autoridades de igual número de municipios para interponer acciones de

inconstitucionalidad contra la aprobación de la Ley Indígena aprobada en 2001, pero

lamentablemente la parcialidad política que debería regir a este órgano de gobierno y el

actuar apegados de derecho quedo solo en una promesa, pues todas las acciones

interpuestas fueron rechazada una a una; basados en el argumento de que la SCJN no

tiene competencias para evaluar el proceso a través del cual se aprueba una nueva

legislación, y éste fue uno de los argumentos en los que se basaron las controversias

promovidas por las autoridades indígenas. Este rechazó provocó que el movimiento

indígena asumiera que sus largos y continuados esfuerzos por recurrir a las todas

instancias del Estado para negociar y presionar para el logro de sus reivindicaciones

fueran considerados una batalla perdida, lo que en términos políticos provocó una suerte

de desgaste y de desmovilización de las organizaciones indígenas más importantes del

país, específicamente del Congreso Nacional Indígenas (CNI) y de la Asamblea Nacional

Indígena Plural por la Autonomía (ANIPA). 39

Podemos constatar que ha habido una continua persistencia de las organizaciones,

líderes y autoridades indígenas por apelar a los tres niveles de gobierno de la federación

para que se cumpla lo pactado en San Andrés en 1996, así como para lograr que la

demanda de autonomía y apertura democrática arribe a tierras indias, pero

lamentablemente ninguna propuesta que vulnere la estructura de poder parece tener

cabida en las actuales circunstancias.

3.6 Las reformas en materia electoral y el tema indígena en los procesos electorales: la hora de los partidos políticos

39 Un análisis puntual de los recursos interpuestos y las respuestas de los magistrados de la SCJN

puede consultarse en el trabajo de Magdalena Gómez “La constitucionalidad pendiente: la hora indígena de la corte (2005).

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

123

En materia electoral también se realizaron reformas importantes en el contexto de la

Reforma del Estado. Antes de señalarlas me permitiré recordar que el tema de la

participación en contiendas electorales en búsqueda de espacios para los indígenas

dentro de la estructura del Estado ha sido uno de los temas de mayor fricción y de largo

debate al interior del movimiento indígena, en este contexto existen dos grandes

tendencias, la sostenida por el Congreso Nacional Indígena (CNI), que acorde con los

planteamientos zapatistas expresa su rechazo abierto a participar en las contiendas

electorales porque consideran que las estructuras estatales no representan una solución

real a las demandas indígenas. Frente a la corriente encabezada por la Asamblea

Nacional Indígena Plural por la Autonomía (ANIPA) quien ha argumentado que la lucha

indígena es una lucha por el poder y que una estrategia para modificar las condiciones de

los pueblos indios es ir conquistando espacios de poder y desde allí apoyar los proyectos

democráticos y autonómicos étnicos. Ésta polémica no surge con el zapatismo, ya que

desde por lo menos a finales de los ochenta y a lo largo de la década de los noventa una

corriente del movimiento indígena venía luchando y proponiendo reformas legislativas que

garantizaran espacios en las candidaturas al interior de los partidos políticos para su

acceso a los Congresos, tanto al federal como a los locales, así como para acceder a

cargos dentro de la estructura municipal. Por ejemplo, ya en el año de 1989 el Frente

Independiente de Pueblos Indígenas (FIPI) discutía ampliamente el derecho a la

autodeterminación de los pueblos indios, y argumentó sobre el vacío legislativo que sobre

derechos indígenas existía en la constitución.40 Un año después en 1990 uno de líderes

indígenas y fundador de ésta organización Margarito Ruiz en su calidad de diputado

federal,41 presentó una iniciativa de ley para incorporar una circunscripción plurinominal

electoral indígena, que garantizaría un número de alrededor de 50 curules para los

indígenas en el Congreso, sin embargo ésta propuesta que no pudo prosperar entonces.

Nuevamente en la pasada legislatura existía una iniciativa en el mismo sentido, pero

lamentablemente la bancada indígena que la propuso carecía de la fuerza suficiente al

interior del Congreso para lograr consenso, y desde fuera del recinto legislativo el

movimiento político indígena se debate entre descalificaciones y en los intentos de

rearticulación lo que reduce aún más la correlación de fuerzas para dialogar con los

40 Cf. Excélsior, 3 de octubre de 1989. 41 Este cargo de representación federal lo ostentó en la LIV legislatura (1988-1991), por la vía del PRD. Así mismo fue miembro de la Dirección Ejecutiva de la Secretaría de Pueblos Indios del PRD en el periodo de 1998 a 1999.

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

124

legisladores. A pesar de estos disensos es importante destacar que la arena de la

contienda electoral es uno de los espacios de la disputa india en México.42

En términos de contexto nacional recordemos que desde las elecciones federales de

1988, que fueron cuestionadas y señaladas como uno de los mayores fraudes electorales

registrados en la historia el país, pues fue cuando “se cayó el sistema” justo cuando iba a

la delantera en los conteos el candidato de izquierda Cuauhtémoc Cárdenas, sin

embargo, en ese año ya existía una clara pérdida de hegemonía del PRI y la pluralidad

fue instaurándose como parte del escenario nacional, en todos los niveles: municipal,

estatal y federal y desde entonces se extendió el interés y trabajo de los diferentes

partidos políticos por allegarse votos en aquellas zonas donde tradicionalmente el

unipartidismo priísta, imperaba. Este proceso generó una serie de cambios en las

regiones indígenas, en algunos casos la pluralidad representada por los partidos políticos

PAN y PRD ha tenido un fuerte impacto al interior de las comunidades y municipios

indígenas, procesos que si bien requieren de un seguimiento puntual, en términos

generales podría decir que en algunos casos el acceso al poder de un representante de

un partido diferente al PRI a ayudado a la destitución de cacicazgos históricos, pero en

otras regiones se han ocasionaron conflictos pre y pos electorales, con la concomitante

multiplicación de faccionalismos, pero también es justo reconocer que a través de la

pluralidad política y partidista se han logrado construir experiencias de gobiernos

democráticos sumamente relevantes y en otros solo la continuidad en las costumbres de

ejercer el poder y la política.43

42 Esta propuesta tuvo impacto cuatro años más tarde cuando después de los compromisos asumidos por los candidatos presidenciales frente a la Convención Electoral Indígena, fue la LVI Legislatura (1994-1997) la que tuvo una mayor bancada indígena. Evidentemente esta apertura fue el resultado de los diversos procesos de lucha que se vivían en esos momentos, se habían realizado la Consulta sobre Derechos Indígenas organizada por la Comisión de Asuntos Indígenas del Congreso de la Unión. Ruiz, Margarito, ”La Asamblea Nacional Indígena por la Autonomía”, 1999-29. 43 Sobre algunos de los cambios que se han registrado por las disputas electorales por el poder municipal pueden consultarse, entre otros, los siguientes trabajos, de Monjardín, Adriana, La lucha por los municipios una utopía viable (1986), Viqueira y Sonnleitner, Democracia en tierras indias. Elecciones en los Altos de Chiapas (1991-1998), 2000; Torres, Jaime Las disputas indias por el poder municipal, (2000), Torres, Gabriel, “Política cotidiana y gestión municipal, (1995), Ruiz, Laura, "Pueblos indios y participación política", (1997a), Ruiz Mondragón, Laura (1997b) Los pueblos indios en los comicios federales de 1997 2000); Burguete, Araceli, “Pueblos indígenas y partidos políticos en América Latina. Desafíos de una nueva relación”, (2000).

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

125

En este sentido las reformas electorales emprendidas en 1994 significaron un avance no

solamente para los partidos políticos sino también el movimiento indígena. Así, en el

marco de los estertores del levantamiento zapatista se dio cause a los primeros

consensos para la reforma electoral. Evidentemente el gobierno federal buscaba con la

Reforma del Estado neutralizar el impacto y el amplio apoyo que el EZLN había creado

tanto en el ámbito nacional como en el internacional, con este objetivo el Ejecutivo

Federal nombró a Manuel Camacho Solís como Comisionado para la Paz en Chiapas, en

un intento de redirigir las demandas radicales del EZ: la renuncia del Ejecutivo y la

declaración de guerra al gobierno federal, hacia demandas democráticas. En este

contexto en los “Diálogos de la Catedral” emprendidos en San Cristóbal de las Casas en

1994, se logró arribar a un acuerdo sobre la necesidad de emprender una serie de

reformas electorales.44 Se logró que el PRI, PAN y PRD acordaran tres aspectos

fundamentales: incorporar al Instituto Federal Electoral un consejo de ciudadanos

independientes, como garantía de la imparcialidad de los procesos electorales; definir

procedimientos de observación de las elecciones; y abrir espacios en los medios de

comunicación para dar cabida, de forma equitativa, a la pluralidad y la competencia

política.45 Así, con el objetivo de desactivar el descontento social y político y reducir

adeptos al EZLN en 1995 quedó instalada la Mesa del Diálogo Nacional para la Reforma

del Estado en la que participaron el PRI, el PAN, el PRD, y el Partido del Trabajo (PT),

con la presencia de la Secretaría de Gobernación.

En el ámbito electoral podemos entonces ubicar el año 1994 como una nueva etapa que

concluyó con las reformas electorales de 1996 al ciudadanizarse el Instituto Federal

Electoral (IFE) y al instituirse el Tribunal Electoral Federal (TRIFE). Esta reforma

incrementó el peso de los consejeros ciudadanos en el propio IFE, confiriéndoles la

mayoría de los votos, así mismo, se ampliaron las atribuciones de los órganos de

dirección a nivel estatal y distrital. Mientras que la siguiente reforma aprobada en 1996

buscó reforzar la autonomía del Instituto Federal Electoral al desligarlo por completo del

Poder Ejecutivo y reservar el voto dentro de los órganos de dirección, exclusivamente a

los consejeros ciudadanos. La designación de sus miembros se dejó al Legislativo, con

una exigencia de un acuerdo reforzado que asegurara el consenso suficiente. La nueva

arquitectura electoral incrementó la credibilidad y fiabilidad de las elecciones en México, 44 Pérez Ruiz, Maya, “Pueblos indígenas, movimientos sociales y luchas por la democracia”, (2000). 45 Pérez Ruiz, Maya Lorena, “El EZLN y su retorno a su propuesta radical”, (2006).

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

126

tradicionalmente caracterizadas por el fraude electoral y la intervención política. Otras

reformas implantaron un sistema judicial autónomo e imparcial para la solución de

disputas electorales, creando una autoridad judicial especializada, el Tribunal Federal

Electoral, habiéndose publicado el Decreto correspondiente en el Diario Oficial de la

Federación el 22 de agosto de 1996.46 Así el 31 de julio de 1996 la Cámara de Diputados

reformó 18 artículos de la Constitución, en la que quedó normada la prohibición del

corporativismo, los órganos electorales dejaron de ser controlados por el gobierno y se

trasladaron a ciudadanos independientes, se integró el Tribunal Federal Electoral del

Poder Judicial, se propició el control constitucional de actos y resoluciones de las

autoridades electorales; se abrió la posibilidad de aprobar el voto de los mexicanos en el

extranjero, se incorporó la representación proporcional en el Senado; se definió un mayor

equilibrio entre los principios de igualdad y proporcionalidad de recursos en la contienda

electoral; y se aprobó que fuera electo el jefe de gobierno del Distrito Federal.47

En el marco de estas reformas, del levantamiento zapatista y las diputas partidarias y

ciudadanas por el poder y la movilización indígena nacional obligaron a todos los partidos

políticos a responder incorporando en sus plataformas la cuestión indígena.48 A partir de

entonces los partidos políticos han incorporado en sus listados de candidatos a algunos

líderes indígenas, sin embargo, solo en un reducido número de casos han logrado arribar

a un cargo. En otras ocasiones, como en el PRD se logró establecer cuotas para los

indígenas en las listas nominales, pero con resultados poco alentadores.49 En la actual

coyuntura, tenemos que si bien todos los partidos mencionan a los indígenas, ninguno se

plantea incorporar las demandas indígenas de refundación del Estado o la pluralización

de las esferas de poder, incluidas las de los partidos.

Ahora bien, en lo que corresponde al ámbito local el panorama no es más alentador pues

tenemos que entre 1996 y 2002 solo se han modificado cinco Códigos electorales

(Sonora, Tabasco, Guerrero, Oaxaca y Chiapas y dos Leyes electorales (San Luis Potosí

y Querétaro), en los cuales como podemos ver el Cuadro número 3.5, no se trata de

normas que obliguen o garanticen la participación indígena en las contiendas, a excepción

de Oaxaca, porque en el resto de los códigos de limitan a señalar que los partidos

46 Burguete, Araceli, "De organizaciones indígenas a partidos étnicos: nuevas tendencias en las

luchas indias en América Latina", (2007c). 47 Pérez Ruiz, Maya Lorena, “El EZLN y el retorno a su propuesta radical”, (2006). 48 Ruiz Mondragón, Laura, “Plataformas de los partidos políticos en materia indígena”, (2000b). 49 Burguete, Araceli, “Pueblos indígenas y partidos políticos en América Latina. Desafíos de una

nueva relación”, (2000).

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

127

"procurarán", "podrán completar el ayuntamiento con un regidor indígena", "deberá

garantizarse la participación indígena", etcétera, lo cual vuelve a dejar el acceso de los

indígenas a espacios de poder a la voluntad de las élites de los partidos.

El único caso existente hasta hoy en día con relación a la formación de un partido político

indígena local es el del Partido Unidad Popular (PUP) en el estado de Oaxaca, quien en el

año de 2003 recibió su registro para contender en las elecciones del año 2004, y logró

que su candidato a diputado accediera a una curul en el Congreso de dicho estado. Se

trata de una forma de "colonización desde abajo" de la estructural electoral del Estado

que pudiera abrir la puerta que se difundan solicitudes en el mismo sentido, tanto en

Oaxaca como en otros estados de la república.50

Cuadro número 3.5 Reformas a Leyes y Códigos Electorales en materia indígena

(1996-2002)

Estado ámbito fecha Reforma

Legislación Contenido

Sonora Local 1996/06/24

Código Electoral para el Estado de Sonora

Artículo 19 El municipio es la base de la división territorial y de la organización política

y administrativa del Estado. Estará administrado por un ayuntamiento integrado por el principio de mayoría relativa. Esta integración se podrá completar con regidores de representación proporcional, y con un regidor étnico propietario y su respectivo suplente en los municipios donde tienen su origen y se encuentran acentuadas las etnias respectivas; estos últimos serán designados conforme a los usos y costumbres de dicha etnia.

Artículo 52 Son funciones del Consejo Estatal: XXXV Para el cumplimiento de los establecido en el artículo 19 de este

Código, solicitará al INI la información del origen y lugar donde se encuentran asentadas las etnias locales en los municipios del Estado. Una vez recibida la información, notificará a los diversos grupos étnicos, el plazo en el que deberán elegir al regidor étnico propietario y suplente, para efectos de que se integre en tiempo a la planilla electa y rindan la protesta en la fecha establecida para ello;

Tabasco Local

Código de Instituciones y

Artículo 44 Los estatutos [de los partidos]establecerán:

50 El Partido Unidad Popular tiene muy corta vida para hacer evaluaciones, pero no solo por su

juventud, sino porque surge en un una región profundamente compleja, en la mixteca occidental oaxaqueña, cuya base fundamental es el Movimiento Unificado de Lucha Triqui, que ha vivido varias escisiones. Esta región vive desde hace años graves conflictos políticos. Por otro lado, el PUP ha sido objeto de acusaciones graves como la haber tenido como rol principal el restar votos a la candidatura para gobernador del estado a Gabino Cué de la coalición "Todos somos Oaxaca". Para tener una visión sobre los principios de este partido véase su página web: www.unidadpopular.org.mx y el artículo de Martínez, "El primer partido político indígena de México, (2004).

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

128

Estado ámbito fecha Reforma

Legislación Contenido

1996/12/28 Procedimientos Electorales del

Estado de Tabasco

IV. Las funciones, obligaciones y facultades de sus órganos directivos, que cuando menos serán las siguientes:

c) Un Comité Distrital, Municipal o un organismo equivalente en cada uno, cuando menos, de diez distritos electorales uninominales en que se divide el Estado, pudiendo integrar comités regionales que comprendan varios distritos. Las normas de la postulación de sus candidatos, en las que deberá garantizarse la participación de la mujer y los indígenas.

Artículo 169 (...) Los partidos políticos promoverán, conforme lo dictaminen sus documentos

internos, una mayor participación de las mujeres y los indígenas en la vida política del Estado, propiciando su postulación a cargos de elección popular.

Guerrero Local 1998/02/13

Código Electoral del Estado de Guerrero

Artículo 2. (...) En la aplicación de las normas electorales se tomarán en cuenta de

conformidad con el artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los usos, costumbres y formas específicas de organización social de los pueblos indígenas del Estado, siempre y cuando no se violen con ello principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, rectores en el ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones.

Oaxaca Local 1997/10/09

Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca

Libro Cuarto de la Renovación de los ayuntamientos en municipios que electoralmente se rigen por normas de derechos consuetudinario.

Cap. I Disposiciones Generales: Articulo 109, (1...2...) 3. El procedimiento electoral consuetudinario es el conjunto de actos

realizados por las autoridades electorales competentes y por los ciudadanos de una comunidad, para proponer públicamente a los concejales municipales y para elegirlos, basados en las normas consuetudinarias del municipio. (4...)

Art. 113 Son electores en los municipios de usos y costumbres todos los habitantes

de los mismos que estén en el ejercicio de los derechos y obligaciones constitucionales en los referente a los Derechos de los Pueblos Indígenas y las establecidas por la Asamblea General Comunitaria.

Chiapas Local 2000/10/24

Código Electoral de Chiapas

Artículo 37 Los partidos tendrán las siguientes obligaciones: XV En los distritos y

municipios con población predominantemente indígena los partidos políticos preferirán registrar candidatos a ciudadanos indígenas, previo proceso de selección interna respetando sus tradiciones, usos y costumbres, y que en las planillas para la integración de los ayuntamientos, la población indígena de esos municipios esté proporcionalmente representada.

San Luis Potosí Local 2002/07/08

Ley Electoral del Estado de San Luis Potosí

Artículo 33 (...) Asimismo, en los municipios donde la población sea mayoritariamente

indígena, los partidos políticos procurarán incluir en las planillas para la renovación de ayuntamientos a miembros que pertenezcan a las comunidades indígenas de dicho municipio.

Querétaro Local 2002/09/27

Ley electoral del Estado de Querétaro

Artículo 33 (...) Son derechos de los partidos políticos debidamente acreditados: IV. Promover, en los términos en que determinen sus documentos internos,

una mayor participación de las mujeres en la vida política del país, a través de su postulación; también procurarán postular candidatos a cargos de elección popular a ciudadanos pertenecientes a las etnias indígenas.

Fuente: Centro de Información y Documentación de los pueblos indígenas en México.

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

129

La misma crítica sobre el origen de la reformas a los códigos de procedimientos

electorales, de ser negociados desde las cúpulas del poder, puede hacerse a la nueva

distribución distrital aprobada en el año de 2004, por el Consejo General del IFE para la

elección de representantes a la Cámara de Diputados, lo que teóricamente abrió la

posibilidad para que los integrantes de los pueblos indígenas elijan a 29 de los 300

representantes en dicha Cámara. La nueva distribución distrital del país supone la

existencia de 29 regiones en donde se localizan “distritos electorales indígenas”,

distribuidos en los estados de la república en donde se concentra la mayor demografía

india. (cuadro número 3.6).51 Esta nueva geografía electoral hizo su debut en julio de

2006, y el próximo 2 de julio de 2009 tendrá su segunda edición.

Cuadro Número 3.6

Distritos Electorales Indígenas aprobados en febrero de 2008

Estado Distritos Indígenas

Campeche 1

Chiapas 4

Guerrero 1

Hidalgo 2

Estado de México 1

Oaxaca 8

Puebla 3

Quintana Roo 1

San Luis Potosí 1

Veracruz 4

Yucatán 3

Total 29

Fuente: IFE.

51 Los antecedentes de esta reforma se pueden localizar desde la reforma constitucional de 1992,

cuando el entonces, Instituto Nacional Indigenista puso sobre la mesa de debate el tema de los derechos políticos de los pueblos indígenas. Posteriormente, en la reforma Constitucional de 2001, se retoma el tema en el Artículo Tercero Transitorio, el cual mandata la consideración de la población indígena en la conformación de los distritos electorales uninominales, véase González, Jorge, "La redistritación electoral y la participación política de los pueblos indígenas en México: Balance y perspectivas (2006-2009), (2008).

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

130

De acuerdo a los datos presentados en una investigación sobre los alcances de esta

reforma, Jorge González (2008) muestra que solamente fueron electos cuatro diputados

indígenas, de los 29 posibles, dos fueron postulados por el PRI, uno por el PAN y el último

por el PRD, que constituyen una franca minoría. Ahora bien de los 29 diputados electos

en los distritos indígenas, sólo ocho se incorporaron a la Comisión de Asuntos Indígenas

de la Cámara. Lo que habla del poco interés de los diputados por trabajar sobre temas

étnicos. Aunque habrá que decir, que esa Comisión está presidida el líder indígena

Marcos Matías, quien si bien no fue electo como diputado dentro de los 29 distritos

indígenas, sí lo fue como candidato plurinominal del PRD, y ha estado muy activo

promoviendo encuentros y foros de discusión entre líderes, académicos y organizaciones

comprometidas con la causa india. En síntesis, esta opción construida desde arriba no se

tradujo en el acceso de los representantes indígenas a una curul, porque sigue imperando la

lógica centralista y sin voluntad para legislar y hacer reformas institucionales ya no

digamos retomando las demandas indígenas, o consultarlos,52 de suerte tal que será un reto

para los movimientos y pueblos indios colonizar desde abajo esta nueva estructura, en vista

que la propuesta de crear una quinta circunscripción electoral indígena sigue acumulando la

inmensa pila de iniciativas de reformas democráticas que líderes, algunos diputados,

ciudadanos y organizaciones sociales envían al Congreso de la Unión.

3.7 Las reformas en materia de acceso a la justicia para los pueblos indígenas

En este apartado señalaré algunas de las modificaciones que en materia de acceso a la

justicia se han realizado en el país, inicialmente podemos mencionar que sorprende la

cantidad de reglamentos, códigos y directrices que en materia indígena se han impulsado,

pues se han instalado Juzgados indígenas, juzgados de paz y conciliación, se han

reconocido y nombrado jueces indígenas, se han reconocido sistemas de justicia

alternativa, entre los cambios más relevantes.

52 En este caso específico las demandas indígenas pedían que esta nueva distritación electoral

fuera válida para las elecciones federales y locales, sin embargo, solo se reconoció para la elección de diputados uninominales que corresponden al ámbito federal, por lo que la demanda de elegir con un criterio étnico en las plurinominales, es decir, para elegir diputados en los congresos locales, no será posible en los términos en que se aprobó la nueva distritación. Otras de las quejas expresadas se refiere al hechos de que en esos 29 distritos solamente vive el 47% de la población indígena del país. Cf. González, Jorge, ob. cit. 2008:177-179.

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

131

En un artículo próximo a publicarse Teresa Sierra, realiza un recuento de los avances y

limitaciones de las constituciones estatales de los estados de Campeche, Chiapas,

Oaxaca, Quintana Roo, Puebla y San Luis Potosí que han sido reformadas para

reconocer espacios a la justicia indígena y con ello ámbitos limitados de su jurisdicción; la

autora señala que al igual que en las modificaciones en materia indígena que ya hemos

señalado, las referidas a la justicia están igualmente en concordancia con los cambios

legales realizados en el año 2001 a la Constitución General del la república.53 Afirma que

los derechos de jurisdicción, junto con los derechos lingüísticos y educativos, han sido los

referentes centrales de las reformas en materia de derechos indígenas implementados

por el Estado mexicano.

Coincido con Teresa Sierra cuando afirma que analizar el campo de la justicia resulta

particularmente interesante para mostrar las contradicciones y los límites de las políticas

de reconocimiento y el sentido en que se entiende y reconoce el pluralismo jurídico, así

como sobre los ámbitos del ejercicio de la autonomía para los pueblos y comunidades

indígenas tal como se establece en las nuevas leyes. Y también éstos cambios

constituyen un referente importante para analizar de manera comparativa los procesos de

cambio legal que se han dado en América Latina, donde también se ha privilegiado el

campo de la justicia y el derecho indígena.

En términos generales podemos decir que se ha comprobado que en todos estos casos,

tanto en México como a nivel latinoamericano, los cambios legales para reconocer

espacios a la justicia indígena responden a dos grandes procesos altamente globalizados:

la modernización del aparato de justicia y el reconocimiento del carácter multicultural del

Estado.

En este sentido se trataría de dos procesos que caracterizan las dinámicas jurídicas y

políticas en América Latina, cuya materialización depende de los contextos históricos que

han marcado la formación del Estado nacional en los distintos países. En donde la

globalización está obligando a los Estados a adecuar sus instituciones a las grandes

demandas del capital transnacional y del mercado y, en este sentido, se encuentra detrás

de las exigencias de democratizar la justicia y generar seguridad jurídica para garantizar 53 A éste análisis hoy podemos incorporar la experiencia del estado de Michoacán, que en el año

2007 creó también juzgados de paz y conciliación indígenas, para las dos etnias más importantes del estado: purhépechas y nahuas.

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

132

las transacciones económicas de las multinacionales, al mismo tiempo que responde a los

intereses de las elites políticas nacionales de romper con las trabas burocráticas oficiales.

Y al igual que en los otros cambios en materia de derechos indígenas que hemos

comentado, los ocurridos en el campo de la justicia también responden a las presiones

por la liberalización del Estado y su descentralización, aunque también coinciden con las

demandas de reconocimiento de la diversidad cultural.54 Puede incluso decirse que las

reformas neoliberales han sido acicates de las políticas de reconocimiento multicultural,

tal como las que han implementado los Estados en América Latina.55

Siguiendo los análisis de Boaventura de Souza es posible hablar, en el campo de la

justicia, de que la globalización legal ha significado la promoción de formas de mediación

y solución alternativa de los conflictos, lo que se llama juicios orales, y junto con ello la

creación de nuevas instituciones de justicia comunitaria, juzgados de paz y conciliación

así como juzgados indígenas con lo cual se ha pretendido responder a la demanda de

hacer accesible la justicia y al mismo tiempo abrir espacios a una justicia plural.56 En estas

propuestas se ponen en juego lo que autores como Rachel Sieder ha denominado

transplantes legales a través de los cuales se reproducen modelos similares para

procesar la justicia local, generalmente tomados de otros contextos, los cuales en muchos

casos han sido impulsados por la cooperación internacional, según lo revela el caso de

Guatemala estudiado por la autora.57

También el grupo de estudiosos dedicados a analizar los cambios registrados en la arena

de reconocimientos de los sistemas de justicia indígenas, ha señalado que a pesar del

sesgo neoliberal de las reformas multiculturales, esto no impide que junto a esta visión de

dominación se desarrollen otros procesos de apropiación y resistencia en los mismos 54 Cf. Sierra, Teresa, “Globalización Legal, Justicia Indígena y Reforma del Estado”, en prensa. 55 Charles Hale (2004) ha sido uno de los principales autores que han elaborado una visión crítica

de las políticas de reconocimiento insistiendo en la necesidad de mirar los marcos históricos y estructurales en los que dichas políticas se desarrollan en la fase actual del neoliberalismo que fomenta la descentralización e impulsa ciertos márgenes de autonomía y derechos colectivos. En esta misma dirección se refiere al “indio permitido” y al multiculturalismo neoliberal para destacar el hecho que el reconocimiento de derechos culturales no contradicen la lógica cultural del capitalismo neoliberal; dicha lógica justifica nuevas formas de poder y normatividad, de autorregulación y participación local, que contribuyen a legitimar el nuevo orden social. Citado por Sierra, en “Globalización Legal, justicia indígena y Reforma del Estado”.

56 Ídem. 57 Sieder, Rachel (ed.) “El derecho indígena y la globalización legal en la posguerra guatemalteca”,

(2006b).

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

133

espacios abiertos por el Estado o por las agencias internacionales, aún si estos son

limitados, se están generando respuestas desde abajo a la globalización legal, o lo que

Stern ha llamado procesos de adaptación en resistencia.58

Desde esta perspectiva los investigadores del derecho indígena se han cuestionado,

retomado a Santos,59 sobre la posibilidades de las reformas judiciales para reconocer el

pluralismo jurídico y el carácter multicultural del Estado, sobre si apuntan a instaurar

nuevos modelos de regulación o hacia procesos de emancipación social. Es decir, si las

reformas subordinan a los pueblos indígenas a las lógicas institucionales oficiales o bien

si les están permitiendo renegociar espacios de poder para reconstituirse en cuanto tales,

para ejercer su propio derecho y acceder a una relación más equitativa y de respeto con

el Estado y la sociedad nacional.

Estas reflexiones son relevantes en el sentido de avanzar más allá de una simplista

afirmación acerca de que los reconocimientos de derechos indígenas son un acto de

justicia histórica para resarcir siglos de exclusión y colonialismo, por lo que deben situarse

en el marco de las políticas globales promotoras de nuevas formas de institucionalización

que no garantizan un reconocimiento pleno de la diversidad y una relación más igualitaria

entre el Estado y los pueblos indígenas.60

En este camino se ha documentado ampliamente que las reformas en materia de justicia

indígena podrían ubicarse en la corriente del pluralismo jurídico, pero en el caso de

América Latina, este podría denominarse o calificarse como de un pluralismo jurídico

aditivo, en tanto que no ofrece alternativas reales para la práctica de una justicia indígena

plena que permita el ejercicio de derechos de jurisdicción.61 Tal limitación es parte de una

política de Estado neoindigenista que estructural e ideológicamente no pretende construir

una nueva relación con los pueblos indígenas ni comprometerse con transformar el orden

cultural y político instituido.62 Este espacio de reconocimiento, aún en sus límites, sin

58 Cf. El texto ya aludido de Stern, Steve, "La contracorriente histórica: los indígenas como

colonizadores del Estado. Siglos XVI a XX", (2000). 59 Santos, Boaventura de Souza (1995) 60 Véase Sieder, Rachel, (ed.) (2002), Multiculturalism in Latin America, Indigenous Rights,

Diversity and Democracy (2002); Assies, Willem, “Pueblos indígenas y reforma del Estado en América Latina”, (1999).

61 Cf. Sierra, Teresa, “Globalización legal…” 62 Hernández, R. Aída, Sarela Paz y Teresa Sierra, (Coord.), El Estado y los indígenas en tiempos

del PAN: Neoindigenismo, legalidad, identidad (2004).

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

134

embargo, ha posibilitado alternativas nada desdeñables aprovechadas por las

comunidades y organizaciones indígenas para redefinir sus sistemas normativos y usar

las instancias del Estado para exigir derechos. Los espacios son limitados y su

aprovechamiento depende de la fuerza que tengan las organizaciones indígenas para

apropiarse de ellas y en la medida de lo posible redefinir sus relaciones de poder. En este

proceso el recurso de apelar a las instancias internacionales de protección a los derechos

indígenas así como al lenguaje global de los derechos humanos ha jugado un papel

fundamental. De acuerdo con varios resultados de investigaciones sobre los procesos de

apropiación y resignificación de las instancias de justicia creadas por el Estado parten de

reconocer los límites con los que se gestaron las políticas de reconocimiento, pero esto no

impide reconocer también las estrategias que los indígenas han desplegado desde su

posición subalterna para moverse en los intersticios del poder o bien para ir más allá de

ellos.63

A continuación presentamos en el cuadro 3.7, los contenidos sintéticos de las reformas

que en materia de justicia indígena se han realizado en México en el último decenio. La

diversidad de situaciones y respuestas de los actores indígenas muestra las complejas

dinámicas que se gestan en este campo de poder y conflicto entre diversos actores

políticos: Estado, poderes locales y pueblos indígenas, por lo que seguirá siendo un

campo de análisis muy fértil y dinámico que merece la pena continuar estudiando.

Cuadro número 3.7

Reconocimientos legales en términos de justicia indígena y acceso a la jurisdicción del estado en México

Estado

Contenido de la legislación

Campeche Figura Juzgados de Conciliación: (Ley Orgánica Poder Judicial, 1997) / jueces y suplentes propuestos por el gobernados. NO obligatoriedad, competencia limitada a asuntos de menor cuantía, no asuntos mercantiles o de divorcio. Subordinados a rendir informe c/3 meses a los juzgados de Primera instancia.. //Subordinación a las autoridades jurisdiccionales edo.

Chiapas Códigos Procedimientos Civiles y Penales y Ley Orgánica Poder Judicial: figura de juzgados de Paz y de Conciliación. Las autoridades tradicionales como auxiliares de la administración de justicia. Sólo jurisdicción cuando las partes son indígenas. Aplicación usos y costumbres salvaguardando garantías individuales y los derechos humanos. Requisitos de ser lic. En derecho para ser Juez de Paz y Conciliación. Creación de una Sala Indígena en el Supremo Tribunal de Chiapas, como Segunda Instancia de juicios de los Juzgados de Paz y Conciliación

63 Sierra, Teresa, “Globalización legal…”

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

135

Estado

Contenido de la legislación

Oaxaca Reconocimiento de sistemas normativos internos de pueblos y comunidades indígenas, y legislación reglamentaria de formas de homologación y convalidación. Reconocimiento adaptación sistemas normativos con el tiempo y circunstancias. Validez formas internas siempre que no contravengan la Constitución del estado ni vulneren derechos humanos. La ley establece que las decisiones autoridades indígenas serán compatibilizadas y convalidadas cuando se sometan a su consideración siempre que no contravenga la Constitución de la República.

Quintana Roo Cuenta con una ley de justicia indígena. Se considera a la justicia indígena como alternativa a la vía jurisdiccional ordinaria, y al fuero de los jueces de orden común. Se establece un sistema de supervisión, capacitación y orientación de lo jueces tradicionales. Se creará un Consejo de la Judicatura Indígena que incluye a representantes de los jueces tradicionales.

Puebla Se reconocen los Procedimientos de la justicia indígena, como medios alternativos a la jurisdicción ordinaria, para garantizar el acceso al a jurisdicción del estado. Aplicación de los sistemas normativos entre integrantes de pueblos y comunidades indígenas, sólo límite respeto a los derechos fundamentales de la Constitución, los tratados y los derechos de las mujeres y niños. Procedimientos no sujetos a formalidades, preferentemente orales, y de desahogo expedito. Las autoridades deben dejar constancia por escrito en su lengua o la que se convenga. Definición de las medidas de apremio a ciertos límites. Someterse a la jurisdicción indígena significa reconocer y validar los sistemas normativos y las autoridades, así como sus resoluciones. Derecho del demandado a no someterse a la justicia indígena. Reconocimiento de acuerdos como cosa juzgada. LA Validación de los procedimientos ante jueces ordinarios solo en caso de inconformidad. La validación la hará el Juez Civil del Distrito Judicial. La validación será para verificar si se respetaron los derechos y principios que limitan al medio alterno pero para pronunciarse sobre el fondo del asunto. Se crean también Juzgados Indígenas municipales (cuyo estatuto se equipara al de los jueces Menores Mixtos (de lo Civil y penal) municipal y juzgados de paz. Hay ambigüedad en su resolución; se crean junto con otras instancias alternativas como las de mediación, las comisiones de derechos humanos, peritos legales. Atender asuntos que intervengan indígenas, deben conocer el idioma materno. Creación de lista de intérpretes y reconocimiento de magistrados especializados en materia indígena.

San Luis Potosí Ley sobre Administración de Justicia Indígena y Comunitaria del estado de San Luis Potosí, (abril, 2006): reconoce a las autoridades comunitarias y al Juez Auxiliar como figuras centrales de la administración de justicia. La ley establece que: la justicia indígena es alternativa a la jurisdicción ordinaria. Si una de las partes no es indígena la sujeción a dicha ley depende de la voluntad de los involucrados; se dota de jurisdicción y competencia a los jueces auxiliares quienes actuaran como mediadores o árbitros con base en sus usos y costumbres; Los procedimientos vigentes en las comunidades con base en sus sistemas normativos sólo serán limitados por las garantías individuales. Se establece que el Supremo Tribunal de Justicia del estado, capacitará, supervisará y orientará a los jueces auxiliares; se reconoce que si las partes solucionan la controversia será sentencia ejecutoria; los jueces auxiliares tendrán competencia para conocer y resolver competencias en materia civil, familiar y penal. No conocerán de delitos considerados graves en el Código Penal, se definen los alcances de las multas y medidas de apremio. Se reconoce a la policía comunitaria. Única reforma que reconoce a las comunidades indígenas como sujeto de

derecho público (lo que no hace la reforma federal), y reconoce derechos a las mujeres como acceder a cargos de representación y beneficios para el

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

136

Estado

Contenido de la legislación

desarrollo productivo. La validación de las decisiones de las autoridades indígenas se hará con referencia las garantías individuales y considerando la normatividad vigente en el estado y respeten los derechos de las mujeres. Sello del juez indígena validado por la asamblea.

Michoacán

Ley de Justicia Comunal del Estado de Michoacán, emitida el 8 de mayo de 2007. Artículo 6. El Sistema de Justicia Comunal, es el conjunto de disposiciones,

órganos jurisdiccionales y procedimientos que garantizan a los integrantes de las comunidades el acceso a la jurisdicción del Estado en materia de justicia, sustentado en el respeto a los usos, costumbres y tradiciones propios de su etnia. La justicia comunal es alternativa a la vía jurisdiccional ordinaria y al fuero de

los jueces del orden común, jurisdicción que siempre será expedita en los términos y condiciones que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado de Michoacán de Ocampo y las leyes ordinarias que la reglamentan. Artículo 7. El Consejo del Poder Judicial, determinará en cuáles comunidades

habrá un Juez Comunal., Artículo 10. Los jueces comunales aplicarán los usos, costumbres, tradiciones y prácticas jurídicas, respetando las garantías consagradas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado y las leyes que de ellas emanen. Para tal efecto, actuarán con estricto apego a los Derechos Humanos, así como con respeto a la dignidad e integridad de las mujeres y hombres de las comunidades. Artículo 11. En caso de que alguno de los interesados no acepte la mediación de un Juez Comunal, no llegue a un arreglo satisfactorio, o no se someta a su arbitraje, las partes podrán acudir a los tribunales competentes. Artículo 12. Si las partes, por la mediación del Juez Comunal, admiten arreglar sus diferencias mediante convenio, éste quedará homologado a una sentencia debidamente ejecutoriada, y si deciden someterse al arbitraje del Juez Comunal, la resolución dictada tendrá el carácter de cosa juzgada. Artículo 13. En tratándose de los sujetos que pertenezcan a algún grupo vulnerable, que se vean afectados en sus derechos, bienes, posesiones o se atente en contra de su integridad física o mental, sano desarrollo, formación personal y cultural, los jueces comunales intervendrán de oficio.

Articulo 14. Los jueces comunales tendrán competencia para conocer y resolver controversias en materia civil, familiar, mercantil y penal, en los asuntos y por la cuantía que se señala en la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Michoacán de Ocampo. Artículo 15. Quedan expresamente exceptuados de la competencia de los jueces comunales en materia penal, el conocimiento de los delitos calificados por la Ley como graves. Artículo 16. También conocerán de las faltas administrativas que afecten a la familia, a la dignidad de las personas, a la imagen y buen gobierno de las autoridades.

Fuente: Sierra, Teresa, “Globalización Legal, Justicia Indígena y Reforma del Estado”, en prensa,

y Ley de justicia comunal del estado de Michoacán de Ocampo, DO., 8 de mayo de 2007.

3.8 Sobre la avalancha de reformas legislativas e institucionales en materia indígena

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

137

A más de veinte años de haberse iniciado el proceso de reformas para reconocer primero

la diversidad cultural de la nación mexicana y después para otorgar derechos a los

pueblos indígenas, (1987-2009), estamos hablando de más de dos centenas de reformas

en la legislación federal, en las constituciones estatales, así como en diversas leyes y

códigos locales y en materias tan diversas como salud, educación, justicia, electoral, de

justicia, entre otras, las que se han calificado de aditivas y subordinantes, porque en

general mantienen una perspectiva subordinante los derechos indígenas a la legislación

que en cada materia existe en la constitución nacional y sus leyes reglamentaras (Véase

cuadro número 3.8). Que aunque esto es cierto, no desconocemos que en algunos

campos las nuevas políticas han tenido efectos positivos, como ejemplo podemos

mencionar los procesos de empoderamiento vividos por las mujeres indígenas, ocurridos

al apoyar la formación de líderes o el traslado de recursos para encabezar proyectos

productivos, o en el campo de derechos humanos o en el acceso a la salud, o en materia

educativa en donde las políticas afirmativas han tenido impactos positivos para garantizar

el acceso de los y las niñas a los sistemas de educación básica, a través de las becas,

entre otros, sin embargo, con pocos resultados para detener el empobrecimiento

acelerado, o crear una cultura de respeto de los pueblos indígenas.64

Cuadro Número 3.8

Modificaciones legislativas en materia indígena entre 1990 y 2006

64 Valladares, Laura, “Transgredir y construir una vida digna: El encuentro de la doctrina de los derechos humanos entre las mujeres indígenas en México”, (2007a) y Valladares, Laura “El movimiento indígena en México: Constructores y excluidos de la nueva democracia”, (2007b).

Materia Número de Reformas Constitución Federal 2

Constituciones Estatales 22 Código de procedimientos en materia

penal 19

Código penal 14 Código procesal penal 1

En materia de Defensores de Oficio 5 En materia de Defensores de Oficio 5 En materia de Asistencia Jurídica 2

Justicia Indígena 7 Ley del Poder Judicial 9

Código Civil 25 Códigos en Materia Electoral 7 Ley de Fomento a la Cultura 7

Ley de Educación 17 Salud 9

Derechos Humanos 18 Otras materias 54

Total 222

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

138

Fuente: Elaboración propia

Sobre los límites de ésta avalancha regulatoria en materia indígena contamos con

diversas fuentes, por ejemplo en el año 2003 en el Informe del Relator de los derechos de

los Pueblos Indígenas, de las Naciones Unidas, Rodolfo Stavenhagen, se hablaba de por

lo menos dos dimensiones preocupantes: la brecha que existe entre los legislado y su

cumplimiento, y sobre el proceso de criminalización que viven los luchadores sociales. Así

mismo, en dicho informe se recomendó al gobierno mexicano volver a abrir la discusión

sobre la posibilidad de realizar una reforma a la reforma del artículo segundo de la

Constitución federal, pero lamentablemente el tema indígena a dejado de tener interés

para los poderes federales de la nación.65

Ahora, en este mismo tenor, quiero aludir al informe presentado por la Comisión

Económica para América Latina (CEPAL), que en su capítulo V dedicado a los pueblos

indígenas señala que a pesar de que los indígenas han sido una de las fuerzas

democratizantes de los diferentes regímenes en América Latina y de que se ha

constituido un "cuerpo de legislaciones" en materia indígena, existe una preocupante falta

interés por emprender soluciones estructurales que ayuden a solucionar los problemas de

pobreza y exclusión que reinan en toda América Latina.66

Sin duda, los avances legislativos son relevantes en el sentido de que son actos de

justicia histórica para los pueblos originarios, sin embargo, para que los reconocimientos

se constituyan como fundamento o la base de un nuevo acuerdo social y político entre

pueblos indígenas, el Estado y la sociedad se debe de garantizar no solo su

cumplimiento, sino afrontar y atacar el origen de la exclusión y la opresión que no tienen

su origen en el desconocimiento de las culturas indígenas, como constatación palpable

65 Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas. Adición Misión México. Naciones Unidas, Consejo Económico Social. Comisión de Derechos Humanos 60º periodo de sesiones, 23 de diciembre de 2003. 66 Informe de la CEPAL Panorama Social de América Latina. Cap. 3 intitulado "Pueblos indígenas en América Latina: Antiguas inequidades, realidades heterogéneas y nuevas obligaciones para las democracias del siglo XXI. 2006.

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

139

está el hecho de que el énfasis en los reconocimientos culturales, el "elogio de la

diversidad" en esta era neoliberal continúa reproduciendo y ensanchando la inequidad

social.

Ahora bien, existen modificaciones legislativas con diferentes niveles de reconocimiento:

cinco estados de la república han elaborado una ley reglamentaria que puntualiza

derechos, competencias y sujetos de derecho, estos son los estados de Oaxaca, con dos

reformas importantes, una específicamente sobre la autonomía indígena y otra reforma al

Código de Procedimientos Electorales, que en 1995 abrió la posibilidad de elegir a sus

autoridades por Usos y Costumbres, es decir en Asamblea Comunal y no por el sistema

de partidos políticos, la del Estado de Chiapas, en esa convulsionada entidad que fue

donde se generó buena parte del debate autonomista; cuenta con una legislación alejada

de los reclamos indios, otro estado con ley reglamentaria es Campeche en donde se

crearon juzgados de conciliación, mientras que el cuarto estado es Quintana Roo, que es

un caso relevante porque elevó a rango constitucional un interesante sistema de justicia

indígena alternativa, y el quinto estado es San Luis Potosí, cuya reglamentación se

concretó en el año 2003, que si bien reconoce el derecho a la autonomía y la impartición

de justicia de acuerdo a los “usos y costumbres”, el sujeto de derecho es la comunidad

indígena y por tanto reconoció a la Asamblea comunal como el órgano máximo de

gobierno. También en este estado se ha aprobó una ley de justicia india en el año 2006.

Entre otros de los rubros en donde se reconoce la multiculturalidad del país está el

establecimiento de la IV Visitaduría de la Comisión Nacional de Derechos Humanos

(CNDH), especializada en atender las denuncias de los miembros y/o pueblos indígenas.

Sin embargo, en contra de los que se esperaba son muy pocos indígenas, organizaciones

o pueblos indios que asisten a levantar una queja en esta instancia, por lo que desde el

año 2006 se decidió que la IV Visitaduría se haría cargo de dar seguimiento a otros casos

que no fueran exclusivamente de población indígena.67 Esto nos muestra por lo menos

dos cosas: una, que los indígenas no conocen las tareas de defensoría de esta institución,

o segundo, que su limitada cobertura se debe a la poca credibilidad que tiene para los

indígenas el intentar resolver la violación a sus derechos por esta vía, en tanto que la

67 Entrevista de Rodrigo Jiménez con la antropóloga Marisol Nolasco, miembro de la IV Visitaduría de la CNDH.

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

140

CNDH ha sido acusada de tener poca objetividad y compromiso para resolver las

violaciones a los derechos humanos de los pueblos indígenas.

Por otro lado, se creó dentro de la Secretaría de Educación Pública (SEP) la Coordinación

General de Educación Intercultural Bilingüe (CGEIB), y hasta la fecha existen seis

universidades indígenas y 19 bachilleratos indígenas en el estado de Oaxaca.68. En este

mismo campo de la educación, el 10 de noviembre de 2003 entró en vigor la “Ley General

de Derechos Lingüísticos de los pueblos indígenas”. En la cual se reconoce como lenguas

nacionales tanto a las lenguas indígenas como al español, pues a la letra señala que “Las

lenguas indígenas que se reconozcan en los términos de la presente Ley y el español son

lenguas nacionales por su origen histórico, y tienen la misma validez en su territorio,

localización y contexto en que se hablen”. Y posteriormente fue creado el Instituto

Nacional de Lenguas Indígenas (INALI) entre cuyas tareas están está la difusión de las

lenguas y la formación de traductores en lenguas indígenas, que atenderán a los

indígenas que se encuentren sometidos a un proceso jurídico, entre otras actividades.

En el ámbito de Procuración de Justicia se creó al interior de la Procuraduría General de

la República, la Unidad Especializada para la Atención de Asuntos Indígenas, mientras

que en el Congreso de la Unión la Comisión de Asuntos Indígenas ha tenido entre sus

integrantes a diversos líderes indígenas en su calidad de senadores o diputados.

Tenemos pues, adelantos en materia de políticas públicas y en materia legislativa, estos

últimos son considerados acotados con relación a las demandas del movimiento indígena

organizado. Quedan aún grandes retos, como es el que dichas reglamentaciones se

cumplan y los pueblos puedan ejercer los derechos reconocidos y segundo reducir los

niveles de pobreza e inequidad que reinan en el campo mexicano, así como fortalecer una

cultura de respeto a los derechos humanos de los pueblos indígenas.

68 Las universidades indígenas son las siguientes: Universidad Autónoma Indígena de México “Mochincalia”, localizada en el estado de Sinaloa, la Universidad Totonacapan, en el Estado de Veracruz y la Universidad Comunitaria Intercultural en San Luis Potosí, Universidad Indígena de San Felipe del Progreso, en el Estado de México, la Universidad Intercultural de Chiapas, mientras que los 19 bachilleratos indígenas están distribuidos en el estado de Oaxaca. Véase los informes presentados en el Encuentro Regional sobre Educación Superior de los Pueblos Indígenas en América Latina, realizado en la ciudad de México el día 27 de septiembre de 2003. Existe adicionalmente el proyecto de crear la Universidad Indígena del Sur, en el estado de Guerrero, sobre el particular Cf. Matías, Marcos “Palabras de Clausura del 1er. Congreso de Educación Multicultural y Bilingüe” realizado en Chilapa, Guerrero, 11 de octubre de 2003. También puede consultar el trabajo de Rebolledo, Nicanor (2001) Autonomía Indígena y educación intercultural. Anuario Educativo Mexicano: Una visión retrospectiva.

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

141

En los que corresponde a la situación de los derechos humanos el panorama es

variopinto, si bien existen adelantos significativos, en el sentido que se ha ido creando

poco a poco una cultura de respeto a los derechos humanos, creo que hay por lo menos

dos dimensiones vinculadas con la importancia de los derechos humanos en México que

creo importante señalar, uno es el referido al uso político que las autoridades dan a los

derechos humanos, esto al violar la autonomía de los pueblos indígenas y detener

autoridades y líderes indígenas con el argumento de que sus prácticas son violatorias de

los derechos humanos, o contravienen la legislación nacional.69 Otro nivel relevante es

reconocer el papel que ha tenido la cultura de los derechos humanos como plataforma

reivindicativa de los derechos políticos de los pueblos indígenas, pues se ha constituido

como una arena propicia para el establecimiento de alianzas del movimiento indígena con

defensores y luchadores sociales por la democracia y contra el neoliberalismo.

Si bien son avances importantes queda sin resolver demandas centrales, primero que los

indígenas han planteado que no quieren ser más objetos de una política pública que se

imponga sin tomar en cuenta sus proyectos de futuro, rechazan el trato de sector

vulnerable y por tanto de ser objeto de una política pública desde y por el Estado.

Ahora bien, los alcances de los reconocimientos legislativos en materia indígena han sido

discutidos desde hace dos décadas, y ya desde el año 2001 se había señalado que

vivíamos una suerte de avances y retrocesos en esta materia,70 se afirmaba entonces que

experimentábamos dos pasos adelante y uno para atrás, en el sentido de constatar cómo

los derechos demandados por los pueblos indígenas se fueron acotando cada vez más en

las legislaciones, hasta casi pulverizarse, recordemos algunos de los descensos

ocurridos: partamos del hecho de que el mayor grado propositivo sobre derechos

indígenas fue el que se negoció en los Acuerdos de San Andrés, mismos que se

consideraron como ACUERDOS MÍNIMOS, en tanto que habían temas que quedaban

pendientes como la cuestión agraria, el alcance de las autonomías en el nivel municipal y

regional, el pluralismo jurídico, sobre el derecho de los pueblos indígenas a contar y

69 Collier, Jane y Shannon Speed, “Autonomía Indígena. El Discurso de derechos humanos y el

Estado: dos casos en Chiapas”, (2000); Valladares, Laura “Mujeres Ejemplares: Indígenas en espacios públicos”, (2004).

70 Díaz-Polanco, Héctor y Consuelo Sánchez, "Autodeterminación y autonomía: Logros e incertidumbre", (1999).

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

142

administrar medios de comunicación y sobre los derechos de las mujeres indígenas; como

se recordará, en el ámbito de las negociaciones se descendió un segundo escalón

cuando el EZLN y el movimiento indígena aceptaron la iniciativa de reformas en materia

indígena elaborada por la Comisión de Concordia y Comunicación (COCOPA) con el

ánimo de llevar la iniciativa al Congreso de la Unión y avanzar en el compromiso de

legislar en materia de derechos indígenas, y en 2001 se vivió una práctica caída cuesta

abajo con la ley indígena aprobada por el Congreso el mes de agosto de ese año, al

turnar la reglamentación del derecho a la libre determinación a las legislaturas locales.

Una última reducción de los derechos indígenas ha tenido lugar en la aprobación de la

mayoría de las legislaciones estatales, empecemos por señalar que de los 32 estados de

la república solo 22 han legislado en materia indígenas, de estos solamente 12 cuentan

con ley Reglamentaria (Véase gráfica número 3.1) y de estos únicamente 4 enuncian

claramente sujetos de derecho: Oaxaca y Durango que reconocen a pueblos y

comunidades con personalidad jurídica de derecho público, mientras que en la legislación

de San Luis Potosí y en la de Querétaro dicho reconocimiento quedó acotado a las

comunidades indígenas. Y en 10 Estados no existen derechos indígenas, aunque si

existen ocho iniciativas de ley en los congresos que están pendientes de aprobación, que

son las de Sinaloa, Sonora, Distrito Federal, Guanajuato, Guerrero, Michoacán y Morelos

(Cuadro número 3.9).

Gráfica Número 3.1

Legislación e iniciativas de Ley en materia indígena en México 1990-2007

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

143

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

144

Cuadro número 3.9 Legislaciones e Iniciativas de Ley en materia indígena por

estados de la república

Estados enuncian Derechos

Leyes Reglamentarias Iniciativas de Ley Edo sin

Derechos

Baja California (5.8%)*

Ley de Derechos (2007)*

Campeche (30.8%)

Ley de Derechos (2000)

Chiapas (33.3%) Ley de Derechos (1999)

Chihuahua (7.3%) Ley Reglamentaria

Durango(2.7%) Ley General de Pueblos (2007)

Guerrero(19.5%) Ley Reglamentaria

Hidalgo (26.9%) Jalisco (2.6%) Ley Derechos (2007) Edo de México

(9.8%) Ley Derechos (2001)

Michoacán (7.4%)

Ley Justicia comunal (2007)

Reforma Constitucional + Ley

Reglamentaria

Morelos (6.6%) Ley Reglamentaria

Nayarit (11.6%) Ley Derechos (2004)

Oaxaca (56.4%) Ley de Pueblos y comunidades (1998)

Puebla (21.6%) Querétaro

(4.6%) Ley Derechos (2007)

Quintana Roo (45.9%)

Ley Derechos (1998), Ley Justicia (1997)

San Luis Potosí (16.2%)

Ley Reglamento (2005) Ley

Administración de Justicia (2006)

Sinaloa (4.9%) Ley Reglamentaria

Sonora (9.8%) Reforma

Constitucional + Ley Reglamentaria

Tabasco (10.4%)

Veracruz (16.8%)

Yucatán (67.2%)

DF Ley de Derechos DF (7%)**

Guanajuato Ley de Derechos Guanajuato (2%)

Aguascalientes (0.9%)

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

145

* Año de aprobación de la Reforma ** Porcentaje de Población indígena en el Estado Fuente: CDI Vigencia de Derechos Indígenas en México, 2007. Janssen y Martínez Casas "Una propuesta para estimar la población indígena de México.

3.9 En donde estamos: la pulverización de los derechos

Empecemos con señalar que la etapa de euforia sobre los reconocimientos legislativos

está cerrada para buena parte del movimientos indígena organizado, tanto por la cascada

cuesta abajo que ha experimentado el reconocimiento de sus derechos en las distintas

constituciones y las leyes reglamentarias, como por los magros resultados

experimentados, de tal forma que el elogio de la diversidad que se instauró como discurso

y como política de Estado, no se tradujo en un acceso de los indígenas al poder del

Estado en sus diferentes niveles, en este sentido me parece que las futuras

reglamentaciones, debieran partir de una voluntad política que presupongan la

construcción de una nueva relación política entre pueblos indígenas y el Estado, es decir,

se debe de legislar con la voluntad expresa de pluralizar los espacios de poder público, de

garantizar la participación política de los pueblos indígenas en la toma de decisiones en el

ámbito local, estatal y federal.

No puede haber una nueva relación cuando se parte de considerar a los pueblos como

sujetos de una política pública, cuando el reconocimiento de los sistemas normativos

están restringidos a los que norme la constitución federal en materia de justicia y a la

creación de Consejos o estructuras en donde sean los "no indios" quienes deban

"garantizar" el respeto y cumplimiento de las normatividades. Esto es importante de

señalar pues en varias de las reformas aprobadas se señala que el Estado constituirá un

Consejo o un Gran Consejo u otras estructuras que serían las que verificarían que los

Baja C Sur (3.7%)

Coahuila (0.8%)

Nuevo León (1.8%)

Tamaulipas (2.6%)

Tlaxcala (9.2%) Zacatecas (0.7%) Colima (1.9%)

Totales 22 entidades

12 leyes estatales+ 12 leyes estatales

8 Iniciativas de Ley

10 Estados sin Derechos

Capítulo III La política estatal frente a la pluralidad y el movimiento indígena

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derechos reconocidos se cumplan, en este sentido es un retorno a lo ocurrido en las

década de los setentas cuando el Estado mexicano creo aquella figura del Consejo

Nacional de los Pueblos Indígenas (CNPI) y los Consejos Supremos, uno por cada pueblo

indígena. Estas estructuras tuvieron como objetivo canalizar las demandas indígenas a

las instancias gubernamentales, sin embargo, solo en algunos casos estas estructuras

creadas desde arriba lograron tener un impacto real, o ser consideradas como

intermediarios válidos entre el los indígenas y el Estado, pero en general estas

organizaciones no tuvieron mayor impacto y poco a poco se fueron diluyendo hasta su

desaparición, por lo que las nuevas estructuras reguladoras seguramente desaparecerán

como nacieron.71

Ahora bien, debiéramos recordar que a lo largo de la historia nacional los indígenas han

luchado por cambiar al Estado, por acceder a él para modificarlo, por culturizarlo, para

democratizarlo, no para seguir siendo objetos de una política pública construida

verticalmente, en el mejor de los casos, o en el peor buscando su cooptación o

mediatización, y una de las expresiones por cambiar al Estado, para "colonizarlo" para

utilizar el término acuñado por Steve Stern, (2000) es la lucha autonómica, que

ciertamente es cada día más débil, insistimos en esto porque para el movimiento indígena

la lucha para el reconocimiento llegó a su fin, como lo declararon cuando se aprobó la

reforma al artículo 2º de la Constitución federal en el año 2001. Sin embargo, a pesar de

que el movimiento indígena ha declarado cerrada la contienda legislativa una suerte de

inercia legislativa recorre el país, es decir, que ya sin la presión política de los alzados o

los quejosos los cambios a normatividades, constituciones y reglamentaciones han

seguido su curso, incluso para algunos analistas estamos viviendo una "tercera ola" de

reconocimientos indígenas. En este sentido una vertiente del movimiento indígena y sus

líderes continúan empujando por lograr que en las reglamentaciones que se están

preparando o impulsando sean legislaciones y reglamentaciones que más que enlistar

derechos garanticen el ejercicio de derechos.

Me gustaría señalar que la lucha por democratizar las estructuras de nuestro país no se

agota en el ámbito de la ley, existen una diversidad de procesos que empujan por

construir otro proyecto de nación desde los intersticios del modelo neoliberal, tales serían

71 Sarmiento, Sergio, La lucha indígena un reto a la ortodoxia, (1988), Sepúlveda, Sandra y Laura

Valladares, El Consejo Supremo Indígena del Estado de México, (1984).

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por ejemplo, la decisión del movimiento indígena por construir las autonomías de hecho,

así como la lucha por la reconstrucción de los pueblos indígenas. En este camino, por

ejemplo, se siguen expresando declaratorias de municipios autónomos indígenas, algunos

con un alto grado de violencia y conflicto como en el caso de San Juan Copala en el

Estado de Oaxaca, en donde por cierto, es en donde en el año 2003, el Instituto Electoral

Estatal de Oaxaca, reconoció al ya mencionado, primer partido político indígena de

México, el Partido Indígena Unidad Popular (Martínez, 2004).72 Y allí también se puso en

marcha un sistema de policía comunitaria para garantizar la seguridad de sus

ciudadanos,73 esperemos tenga el mismo éxito que la policía comunitaria de Guerrero,

quien a pesar de no estar reconocida por ninguna ley ha resuelto muchos de los

problemas de inseguridad y de injusticia en aquella región.74

No podemos tampoco dejar de lado las grandes corrientes de movilización indígena

latinoamericana, de la que participan algunas organizaciones indígenas mexicanas, en

donde se inicia una nueva tendencia que se encuentra sintetizada en el lema adoptado en

las dos últimas reuniones Continentales realizadas en Bolivia en 2006 y en Guatemala en

2007, "de la Resistencia al poder", es decir no se trata solamente de resistir o colonizar el

72 "El Tribunal Estatal Electoral (TEE) de Oaxaca acordó instruir al Instituto Estatal Electoral (IEE) que otorgue el registro como partido político estatal a la organización Unidad Popular, integrada en su mayoría por militantes, indígenas de organizaciones como el Movimiento Unificador y Lucha Triqui (Mult) y Nueva Izquierda de Oaxaca (NIO). Esta resolución se dio luego que a mediados de este año el Consejo General del IEE negó el registro a Unidad Popular, al considerar que sus promotores habían incumplido los requisitos de forma de solicitud de registro establecidos en el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca (Cippeo). El TEE falló en favor del recurso de apelación interpuesto por los integrantes del Partido Indígena Unidad Popular, con lo que se sentó un precedente por ser el primer partido político indígena de México. 73 Aunque lamentablemente el año 2008 ha estado marcado por la violencia, asesinatos y conflictos postelectorales en esta región indígena, entre los que se encuentran el asesinado de las dos jóvenes mujeres indígenas El recientemente formado, (abril de 2008) Municipio Autónomo de San Juan Copala se vistió de luto cuando Teresa Bautista Merino y Felícitas Martínez Sánchez de 24 y 20 años fueron asesinadas el pasado 7 de abril. Las compañeras asesinadas no solamente eran locutoras de la radio comunitaria, Radio Triqui “La voz que rompe el silencio” 94.9 de FM, su trabajo en la radio salía de la cabina a las diferentes comunidades de la zona triqui, cumpliendo con el cargo que les había asignado la comunidad. Del asesinato se responsabiliza directamente al gobierno del estado de Oaxaca, en contubernio con el Partido de Unidad Popular (PUP), ya que se habían recibido amenazas por parte del PUP desde que se instaló el municipio autónomo el 1º de enero de 2007, y directamente a los integrantes de la radio desde que salió al aire el 20 de enero del 2008. Además de los constantes ataques que han recibido por parte del PUP en comunidades donde se tiene influencia. (La Jornada 11 de abril de 2008) 74 Sierra, María Teresa, “Justicia Indígena y Estado: Retos desde la diversidad”, (2007).

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Estado sino que se intenta disputarlo (Burguete, 2007a y 2007b).75 En este sentido

experiencias como las de Bolivia y Ecuador alientan nuevos escenarios inclusivos para la

diversidad étnica.76

Por otro lado es importante reconocer y expresar una preocupación por el estado de

reflujo que vive el movimiento indígena mexicano, que si bien se puede explicar por

diversas causas, entre las que están el desencanto ante los magros resultados de las

políticas del reconocimiento cultural, o en los términos del movimiento indígena, por la

traición al movimiento consumado con la ley indígena de 2001, la inmovilidad es también

el resultado del desgaste y el faccionalismo al interior del movimiento indígena

experimentados entre 1996 y el año 2001 debido al gran esfuerzo organizativo que

significó, en términos de tiempo y esfuerzo invertido, la construcción de sus plataformas

políticas, en el establecimiento de alianzas, en la construcción de organizaciones y

coordinadoras nacionales, estamos hablando de por lo menos de un periodo que va de

1988 a 1996, ocho años, durante los cuales el movimiento indígena y el zapatismo se

75 Burguete, Araceli, “Concejo Municipal en regiones indígenas pluriétnicas de Chiapas 1994-1995: un recurso para la transición política en gramática autonómica”, (2007a) y Burguete, Araceli,)“Cumbres indígenas: cambios y continuidades en una tradición política. A propósito de la III Cumbre Continental Indígena en Guatemala”, (2007b). 76 Araceli Burguete plantea la hipótesis de la autora es que los cambios institucionales asociados con políticas de reconocimiento de derechos indígenas, junto con reformas electorales que ampliaron la participación ciudadana, favorecieron la creación de `partidos étnicos, con probabilidades de alcanzar triunfos. Este cambio ha ejercido una fuerte presión en el sistema de partidos, lo que ha obligado a la "metamorfosis" de éste. Antes del triunfo de Evo Morales, un tema álgido en la opinión pública era el devenir de los partidos políticos por la crisis que enfrentaban. A decir de Mayorga, los bolivianos se interrogaban sobre si los movimientos sociales como el "Instrumento Político por la Soberanía de los Pueblos (IPSP)", que había fundado Evo Morales, antes de obtener el registro por el Movimiento al Socialismo (MAS), estaban llamados a sustituir y eventualmente a eliminar a los partidos. El autor concluye que los partidos sobrevivieron, pero fueron necesarias diversas mutaciones. Lo dice con las siguientes palabras: economía y el crecimiento de la pobreza, las organizaciones sociales ganaron presencia nacional, y ofrecieron alternativas a las formas existentes de hacer política (Burguete, 2000a). Para el caso del Ecuador, F. García (2005) indica que éstos y otros factores - como la formación de nuevos liderazgos y la decepción que experimentó el movimiento indígena respecto al sistema político, que había omitido dar respuesta al principal reclamo de aquél de modificar el Estado uninacional, para dar paso a un Estado plurinacional- condujeron a la CONAIE a decidir incorporar en su agenda la lucha por el poder político y transitar "de un movimiento social a un partido político—, al dar nacimiento al Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik (MUPP). A decir de P. Dávalos (2003), la CONAIE dio nacimiento al MUPP como una estrategia de lucha que permitiera disponer de un "instrumento

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colocaron como una fuente de inspiración para el movimiento indígena latinoamericano y

para el movimiento altermundista del planeta.77

Así las cosas, tenemos que la fase de reconocimientos tiene su dinámica van avanzando

por un camino que se ha distanciado del movimiento político y de la búsqueda de

soluciones estructurales, debemos tener cuidado, llamar la atención y estar atentos al

camino que tomen las nuevas reglamentaciones en materia indígena, pues si bien el caso

de San Luis Potosí es retomado como el ejemplo más avanzado en materia de

reconocimiento de sujeto de derechos, del otorgamiento de jurisdicciones y de exigibilidad

de los derechos reconocidos, solamente quedó acotada al reconocimiento de "la

comunidad" como sujeto de derecho recordemos que la existencia de autonomías

comunales, o comunitarias SOLAMENTE se planteó como un PISO de los

reconocimientos y por tanto no debe considerado como el TECHO de los derechos

indígenas.

Finalmente me gustaría cerrar éste capítulo señalando que la disputa por instaurar una

nueva relación entre pueblos indígenas y el Estado no se agota en esta fase multicultural

de reconocimientos legislativos. Existe también un proceso de movilización, de

"adaptación en resistencia", que implica una colonización desde abajo de las estructuras

del Estado, esto en las circunstancias actuales es muy importante. Pues invadir el Estado

y sus laberintos tiene como principio democratizarlo, o para adaptarlo a los principios

indígenas, pues esta colonización es la que ha permitido a los pueblos indígenas su

continuidad. Ahora bien, la colonización desde abajo, es acompañada de las disputas por

otros canales, como son por ejemplo, la instauración o declaración de municipios

autónomos indígenas, la participación en foros internacionales como las Cumbres

indígenas y los hasta ahora débiles pero importantes intentos de articulación del

movimiento político indígena con los foros altermundistas y las fuerzas que buscan

democratizar o ampliar las democracias contemporáneas. 78

77 López Bárcenas, Francisco Los movimientos indígenas en México. Rostros y caminos, (2005), y

Valladares, Laura “El movimiento indígena en México: Constructores y excluidos de la nueva democracia”, (2007b).

78 Burguete, Araceli, “Concejo Municipal en regiones indígenas pluriétnicas de Chiapas 1994-1995: un recurso para la transición política en gramática autonómica”, (2007a) Valladares, Laura, “Globalización de la Resistencia. La polifonía del discurso sobre los derechos de las mujeres indígenas: de la aldea local a los foros internacionales”, (2008).

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En este sentido, coincido con Boaventura de Sousa Santos (2007) cuando habla de la

posibilidad de que la ley tenga un contenido emancipatorio, pero no se refiere solamente a

que reconozcan derechos culturales o a los sistemas de procuración de justicia, sino a

modificar el Estado para pluralizarlo en el sentido de garantizar un nuevo acuerdo social

que no esté basado en la exclusión y la explotación. En donde la pluralidad étnica,

religiosa y de género sean no solamente elogiadas sino estimuladas, para lo cual se

requiere de un marco constitucional que garantice derechos, por tanto se requiere de un

marco político que tenga como horizonte ampliar la democracia.

Para dar cuenta de la construcción de los indígenas como actores políticos y su

trayectoria en la larga lucha por el reconocimiento de las autonomías en México, los

siguientes capítulos están dedicados a reconstruir las historias de la Asamblea Nacional

Indígena por la Autonomía (ANIPA), el Congreso Nacional Indígena (CNI) y sobre el

proceso organizativo de las mujeres indígenas.

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