CAPITULO IV

POLITICA TRIBUTARIA

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l. Antecedentes

Uno de los más importantes y positivos efectos de la Re­forma Tributaria de 1974 fue el evitar la grave crisis fiscal que seguramente se habría presentado de haber continuado la ten­dencia que se venía observando por parte de los ingresos fiscales desde principios de 1970. La Reforma logró suspender y aun revertir esa tendencia en 1975 y 1976. Sin embargo, más ade­lante el crecimiento de los ingresos tributarios fue mínimo en términos reales. Varios factores se congregaron para producir ese resultado. En primer lugar, una gran evasión. En segundo lugar, la introducción de necesarios ajustes a las tarifas y des­cuentos para tener en cuenta los mayores niveles de inflación y los crecimientos puramente nominales de la base gravable. Tales ajustes se hicieron interalia mediante la Ley 19 de 1976 y la Ley 54 de 1977. Más tarde la Ley 20 de 1979 elevó la corrección por inflación al 100%, modificó el régimen de ganancias oca­sionales e introdujo el incentivo de la inversión substitutiva.

La evolución de los impuestos directos nominales y reales aparece en el Cuadro IV- 1, donde se puede apreciar que entre 1970 y 1974 los recaudos reales por ese concepto prácticamente se estancaron en términos reales. En 1975, como resultado de la Reforma Tributaria de 1974, los recaudos de impuestos di­rectos se recobraron apreciablemente, pero luego volvieron a caer y entre 1978 y 1980 nuevamente se estancaron en términos reales. En conjunto, los ingresos reales por ese concepto au­mentaron a una tasa promedio anual de solo 1.6 7o entre 1970 y 1980, y como proporción del PIB y de los ingresos tributarios del Gobierno Central disminuyeron apreciablemente.

Si el recaudo por concepto del impuesto de renta y comple­mentari?.s aumentó muy lentamente entre 1970 y 1980, algo muy distinto ocurrió en el caso del producido del impuesto a las ventas cuya participación dentro del total de los ingresos

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tributarios pasó de representar un 8.8 ro en 1970 a un 24.4% en 1981. Desde luego es fácil entender tan rápido crecimiento en un impuesto que por sus características es muy sensible a la situación del comercio exterior y al crecimiento del sector ma­nufacturero y comercial de la economía del país. Además, la legislación correspondiente a este impuesto ha gozado de relativa estabilidad sin haber sufrido cambios substanciales desde 1974.

CUADRO IV -1

Recaudos de impuestos directos del Gobierno Central, 1970-1980 (MiUones de pesos)

lmpuestol dlrectoe como porcentaje de:

Intrre~~oe Nominal A precios PIB Ina:resoe tributarloe

(1) de 1976 (a) tributarloe ajoatadoe (b) (2) (~) (4) (6)

1970 ... ..... 6.968 13.798 4.6 60.3 48.9 1971 ........ 6.941 14.509 4.6 48.4 47 .8 1972 .... .... 8.021 14.840 4.2 48.4 47 .6 1973 ... ..... 9.187 14.146 3.8 44.2 44.4 1974 .. .... .. 11.260 13.828 3.6 41.2 42.9 1976 .... ... . . 18.316 18.316 4.6 46.2 46 .6 1976 ...... .. 20.769 16.664 3.9 40 .4 41.6 1977 ...... .. 24.188 14.928 3.4 36 .4 37.8 19'18 ...... .. 30.821 16.244 3.4 36.6 38.2 1979 ........ 38.648 16.421 3.3 32.7 37.3 1980 ........ 48.616 16.163 3.1 28.7 35 .2

(a) Utlllundo como de!laetor el lndlc:e de precloe lmpllc:ltos del Pm, baae 1976=100.

(b) Ina:resoe tributarioe aj11.1tadoe: Solo ae Incluyen como ln¡rresos trtbutarloe de la Cuenta Eapeclal de Cambloe loe proveni.enteiJ del Impuesto a lu exportaciones de eaf4 y a laa remetu de uUIIdades.

Fuente: Para loe recaudoe, lnformu de la Dlreed6n General de hapllut.oe: para loe dat4a de Pm. R:e-rlata del Banco de la RepábUca (con bale DANE): para l011 aiuates por Cuenta E.peclal de Cambloe, JnformM de la Contraloría General .. la lkplibUc:a .

2. Planteamiento general del problema tributario

Como se explicó con detalle en el Capitulo III sobre Politica Fiscal y Presupuesta!, el problema fiscal del país no podria resolverse con medidas limitadas. al área tributaria, pues ningún aumento de los ingresos corrientes que pueda sostenerse en el largo plazo podria compensar las presiones inflacionarias y las innumerables düicultades creadas a la política económica por un gasto público que crece en forma más que proporcional a cualquier aumento en los ingresos corrientes. Sin embargo, como el examen de las cifras del cuadro IV - 1 muestra con toda

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nitidez, es evidente que los recaudos tributarios, y en particular los provenientes de impuestos a la renta y complementarios, habían venido creciendo en forma muy lenta desde hace varios años, y que de mantenerse esa tendencia la estructura tributaria del país, que ya había sufrido serio deterioro, podría llegar a ser en el futuro absolutamente inadecuada como instrumento para impulsar el desarrollo. Como complemento de las medidas adoptadas y propuestas para controlar la expansión del gasto público era entonces absolutamente indispensable recuperar la elasticidad de los recaudos tributarios al ingreso nacional.

Ahora bien, aunque la recuperación en forma permanente de una adecuada elasticidad ingreso de los impuestos requería la adopción de medidas de tipo legislativo, cuyo oportuno trá­mite quedaba en parte más allá del control del Gobierno, la situación y la tendencia de los recaudos hacía necesario operar con todos los instrumentos al alcance del Ejecutivo para evitar un mayor deterioro de la situación mientras se disponía de las soluciones de fondo. Por esa razón, la administración diseñó una una estrategia tributaria con Jos siguientes lineamientos:

Adopción de medidas inmediatas para estimular el cum­plimiento de sus obligaciones por parte de los contribuyentes, fortalecer los mecanismos de control con que contaba la Direc­ción General de Impuestos Nacionales y permitir a ésta una mayor concentración en sus objetivos básicos.

Presentación e impulso en el Congreso de la República de proyectos legislativos de fondo orientados a la elevación de los recaudos y, especialmente, a la recuperación de una adecuada elasticidad de estos con respecto al ingreso nacional.

En las cuatro secciones siguientes de este capítulo se consig­nan diversos tipos de medidas inmediatas adoptadas en 1981 y 1982 para prevenir un mayor deterioro de los r·ecaudos mien­tras se lograba tramitar en el Congreso los proyectos de fondo que requerían sanción legislativa. Posteriormente, tras un exa­men de la respuesta del recaudo a las medidas señaladas (sec­ción 7) se discute con algún detalle el contenido y la justifica­ción de los proyectos de ley que en materia tributaria tuve el honor de someter a la consideración del Congreso de la Repú­blica durante 1981 y 1982.

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3. Medidas para simplificar y agilizar la administración tri· butaria y para facilitar a los contribuyentes el cumplimiento de sus obligaciones

Ley 1 f de 1981. Esta ley, presentada al Congreso por mi antecesor en el Ministerio, doctor Jaime García Parra, es funda­mentalmente una ley de simplificación administrativa, con grandes beneficios para el contribuyente en sus relaciones con la autoridad tributaria nacional. Mediante ella se redujo la exigibilidad del certificado de paz y salvo de 55 a 10 actos solamente, racionalizando de manera indiscutible la utilización de este instrumento. Como resultado de la Ley 1 f de 1981 la expedición de paz y salvos, que venía creciendo en forma sos­tenida, disminuyó un 40~ en sólo un año, al pasar de 3.797.000 en 1980 a 2.380.000 en 1981.

Ley 39 de 1981. Como la anterior, fue presentada al Con­greso por el Ministro de Hacienda Jaime Garcia Parra, y es ttlmbién una ley de simplificación administrativa y de beneficio para los contribuyentes. Mediante ella se eliminó la exigencia de papel selJado y se suprimió el impuesto correspondiente, cuyo recaudo no alcanzaba a cubrir los costos de su administración.

Decreto 3443 de 1981. Mediante este decreto se fijaron los plazos para presentar la declaración de renta y para pagar los impuestos del año gravable 1981. Se mantuvo la estructura vi­gente en lo que a plazos y formularios se refiere, pero se amplió el proceso de simplificación de la declaración de renta, al invo­lucrar dentro del formulario rosado (formulario simple, de 40 renglones), un mayor número de personas. Se calcula que en 1982 la cobertura de utilización del formulario rosado pasó de 600.000 a 1.000.000 de contribuyentes.

Decretos 933 y 3507 de 1981. A través de estos decretos se simplificó la prueba en materia tributaria, al reconocerle plena validez tanto a la contabilidad como a las certificaciones de los revisores fiscales y contadores públicos.

Programa de atención al contribuyente

Dado el alto índice de morosidad de los contribuyentes, la Dirección General de Impuestos decidió emprender, desde fina­les del año 1981, un programa de atención y asistencia a los contribuyentes. El objetivo del programa era estimular al con-

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tribuyente para el cumplimiento voluntario de sus obligaciones tributarias, y obtener un cambio en la imagen de la administra­ción para lograr un acercamiento del contribuyente colombiano.

Para cumplir con el programa se efectuó, dentro de la Di­rección de Impuestos, una planeación de las labores con el objeto de que todas las áreas colaborasen eficientemente en la correcta y oportuna atención del contribuyente. Esta labor se efectuó con la asesoría de un grupo de funcionarios de la Administración Tributaria Mexicana, quienes también colaboraron en el área de la comunicación en el aspecto tributario, aportando la experiencia de sus campañas tributarias en la ciudad de México.

Para mejorar la infraestructura física, se montó un puesto nacional de consulta en la ciudad de Bogotá, con el fin de atender todas las inquietudes, tanto de funcionarios como de particulares, en el campo tributario. Además, en cada Administración de Im­puestos se instalaron puestos de orientación para atención a los contribuyentes, atendiendo sus consultas bien sea al momento de la presentación de su declaración de renta o ventas, al momento de efectuar sus pagos, o en caso de algún requerimiento por parte de la Administración Tributaria.

Igualmente se adelantó la codificación de todas las normas tributarias y la sistematización de los conceptos tributarios emi­tidos por la Subdirección Jurídica, con el de unificar criterios dentro de los funcionarios de la Dirección General de Impuestos. Para tales efectos, se editaron dos tomos, los cuales recogen la legislación vigente del impuesto sobre la renta y la doctrina del mismo impuesto proferida por la Dirección de Impuestos a par­tir de 1974. Sobre el impuesto a las ventas se editó un tomo donde se compendia la legislación y la doctrina vigentes para dicho gravamen. La compilación de normas vigentes se exten­dió también al Procedimiento Tributario.

Programa de devolución de sobrantes de impuestos sobre la renta y las ventas

Ambos fueron programas de simplificación administrativa y de atención al contribuyente. En coordinación con la Contraloría General de la República y con el apoyo del Comité de Racionali­zación de la gestión pública, se suprimieron 22 pasos en el trá­mite de devolución de los sobrantes del impuesto sobre la renta, limitándose a un mes todo el proceso. Como resultado de esta

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racionalización, durante el primer semestre del año 1982 se tramitaron más de 39.900 devoluciones por un valor de $ 739.2 millones, dándose un incremento de 131.6% respecto al número de devoluciones realizadas.

CUADRO IV · 2

Recaudo del impuesto a las ventas, 1970-1980 {Millona de pesoe)

lmpuestoa como porcentaje de: ln¡rretloe

Nominal A precloe PIB Inrrreaoe trlbutarfoa (l) de 1976 (a) (8) trfbutarloa ajuatadoa (b)

(2) (4) (6)

1970 ' .. ..... 1.074 2.487 0.8 9.1 8.8 1971 . . .... . . 1.683 3.618 1.1 11.7 11.6 1972 ...... .. 1.997 3.696 1.1 12.1 11 .8 1978 ... ..... 2.460 8 .788 1.0 11.8 11.9 1974 ......... 3.946 4.846 1.2 14 .4 16.0 1976 ..... ... 7.767 7.767 1.9 19.2 19 .7 1976 ...... .. 10.061 8.019 1.9 19.6 20.1 1977 . . . ..... 13.461 8.302 1.9 20.2 21.0 1978 .... .... 18.657 9 .833 2.1 21.6 23.1 1979 .... .. .. 24 .898 10.579 2.1 21.1 24.0 1980 ...... .. 33 .664 11.176 2.1 19.9 24.4

(a) Utlllr.ando como ddlactor el indlee de preclot hnpUeltoa del PIB, bueo 1975= 100.

(b) Inrrreaoe t.rlbutarloa ajuatadoa: solo ae Incluyen como lnrrreaoa tributarlo. de la Cuenta Especial de Cambloa lo. proveniente. del Impuesto a lu exPortaciones de ealf J a lu r611eut dt uUIIdadca.

Fuente: Lu ml1mu del Cuadro IV - 1.

Para simplificar el proceso de devolución del impuesto sobre las ventas tanto la Contraloda General de la República como la Dirección de Impuestos eliminaron una serie de requisitos, con el objeto de tramitar las devoluciones en el mismo tiempo fijado para la devolución de sobrantes del impuesto sobre la renta. Durante el primer semestre del año 1982 se tramitaron 2.849 devoluciones de impuestos a las ventas, por un valor de $ 1.416.1 millones, lo que representa incrementos de 167.3% y 60.9%, respectivamente, en el número y en el valor de devoluciones efectuadas por este concepto durante el primer semestre de 1981.

4 . Adecuación de tarifas

Decreto 2655 de 1981. Para el año gravable 1981 estableció un reajuste por inflación del 27.76%, para todos los valores absolutos expresados en moneda nacional en las normas relativas al impuesto sobre la renta y complementarios. Ese porcentaje corresponde al incremento del índice de precios al consumidor

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para empleados en el período comprendido entre el primero de septiembre del año 1980 y el primero de septiembre del año 1981. Esta fue una medida de alivio tributario, dictada con base en la Ley 20 de 1979, que reconoció el impacto de la inflación tanto en las tarifas como en los descuentos de los contribuyentes y en los demás valores absolutos del impuesto sobre la renta.

Decreto 3442 de 1981. En este decreto, que estableció las tablas de retención en la fuente sobre salarios y dividendos para el año gravable de 1982, se reajustaron las tasas de retención en la fuente en forma muy significativa. Basta observar que para el porcentaje mayor de asalariados, es decir, aquellos que ceden rentas de trabajo a su cónyuge y tienen tres o más per­sonas a su cargo, el promedio de ajuste fue del 40' ; aproxima­damente. En el cuadro IV- 3 se muestra la rebaja efectuada en las ta as de retención en la fuente para un contribuyente que divide rentas de trabajo con su cónyuge y tiene tres o más personas a cargo.

CUADRO IV· :1 , Tasas de retención en la fuente 19S 1 y 1982°

Rango de sueldo mensual

13 .001 a 15 .000 15.001 a 17.000 17.001 a 19.000 19.001 a 21. 000 21.001 a 25.000 25.001 a 30.000 30.001 a 40.000 40.001 a 50.000 50.001 a GO.OOO 60 .001 a 70.000 70.001 a 80 .000 80 .001 a 90 .000 90.001 a 100.000

100 .001 a 110.000 110 .001 a 120.000 120.001 en adelante

Tn,.l\ ele •·ct cnri ¡, n I!IIH (•¡, )

1.0 1.1) 2.0 2 .5 :Lo 5 .5 8.5

11.5 1-1.5 18.5 21.0 24.0 24 .0 24.0 :24.0 24 .0

Tn~n ti c •·c.-tPn•· if• n l!lll:! e• : >

l. O 1.5 :LO 5 . 6 8.5

ll .O 14 .0 IG.O 18 .5 19 .5 21.0 22.5 24 .0

Di,.minurit•n pu•·•·••nllll\l en In t n~a

- 100.0 - 100.0 - 100.0 - fiO.O -50 .0 - 4fi . 4 -:1!1.3 -2Ci. l -:!4. 1 -:24.3 - :23.8 -2:2 .9 - 18.8 - 12.5

- (i.2

• Pat·n u n conll'ibuycntc oue tli\· ille t•c ntn cun Ku c.;n)•u¡cc y t iene tt·c~ u mñs dependienl .

5. Fortalecimiento de los mecanismos de cobro y de control

Control a retenedores

Se estableció un programa de control a retenedores, median­te vistas, cuya adopción permitió compensar las disminuciones en las ta'rifas de retención en la f uente, que en promedio descen­dieron en 40 íó como se acaba de señalar .

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Con esta medida se logró un aumento de consideración en ei recaudo por concepto de retención en la f uente. En efecto pese a la disminución en las tasas aplicadas, durante el primer se­mestre de 1982 los recaudos por este concepto aumentaron, con r especto al primer semestre de 1981, en un 22 7c para salarios. Por otra parte, al considerar la retención sobre comisiones y honorarios (véase el siguiente punto) se tiene que el aumento total en la retención fue de un 40.3 7o .

Extensión de la retención a comisiones y honorarios

Con base en la Ley 20 de 1979 se impuso la obligación de hacer retención en la fuente sobre los pagos o abonos en cuenta que efectúen las per~onas juridicas por comisiones y honorarios, del 5 7o cuando el pago se haga a una sociedad anónima o asimi­lada y del 3 % en los demás casos. Con esta norma se logró ex­tender en parte el sistema de recaudo denominado "retención en la fuente", que tradicionalmente gravitaba en cabeza de los asalariados, a sectores no cobijados por él, como es el caso de los profesionales indep~ndientes.

Programa de cobro persuasivo

El programa de cobro persuasivo SICOP tuvo como objetivo principal recordar a los contribuyentes la obligación de cancelar el valor autoliquidado por ellos en su declaración de r enta y patrimonio por el año gravable de 1980, mediante el envío de avisos consecutivos.

El programa se inició en la Administración de Impuestos de Bogotá y posteriormente amplió su cobertura a las r estantes administraciones regionales de impuestos. Durante el año 1981 se enviaron aproximadamente 170.000 mensajes a igual número de contribuyentes morosos, invitándolos a pagar el valor de sus cuotas atrasadas. Más del 70 í~ de los contribuyentes dieron una respuesta favorable, al acercarse a pagar sus impuestos a las distintas Administraciones de Impuestos. Durante el primer se­mestre de 1982 se enviaron 28.911 avisos recordatorios a socie­dades que declararon un impuesto a cargo por el año 1981.

Como resultado de la campaña los recaudos por conceptos de 4'cuotas" del impuesto a la renta, que habían caído un 75% durante los dos primeros meses de 1981, se recuperaron nota­blemente y el recaudo total por cuotas logró aumentar 5.9% en

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el año completo. Durante el primer semestre de 1982 el recaudo por cuotas presentó un aumento de 28.2 'lc en comparación con igual semestre de 1981.

Intensificación de las tareas de auditoría

Dentro de las funciones propias de toda administración tri­butaria se debe destacar la labor de fiscalización e investigación con el fin de asegurar el efectivo cumplimiento por parte de los contribuyentes. Durante 1981 las unidades de Auditoría y Liquidación de las Administraciones de Impuestos efectuaron 137 . 998 investigaciones, determinando un mayor valor de $ 19.540.3 millones. Al comparar este resultado con el obteni­do durante el año 1980 se observa un incremento relativo del 84.5 7c y 53.6 % respecto al número de investigaciones efectua­das y al mayor valor determinado.

Si se analiza la labor de fiscalización durante el año 1981 por tipo de impuesto, se observa que en cumplimiento de esta labor las unidades de Auditoría y Liquidación de Administracio­nes practicaron 106.181 investigaciones por concepto de impues­to sobre la renta, a través de las cuales se estableció un mayor valor de $ 17.304.1 millones. Por concepto de impuesto a las ventas se practicaron 10.649 investigaciones, estableciéndose un mayor valor de $ 1.835.7 millones, cifra que equivale al 9 7c- de la producción total de los impuestos. Por concepto de impuesto sucesora} se practicaron 20.569 liquidaciones a través de las cua­les se produjeron $ 305 millones. En el impuesto de timbre se produjeron 599 investigaciones, de las cuales el 30 í'c culminaron con liquidación de aforo por valor de $ 96 millones.

Nuevo enfoque de la tarea de auditoría

A pesar de que se dio en los últimos años un incremento en el número de investigaciones adelantadas, la selección de los contribuyentes no se hacía teniendo en cuenta criterios de rentabilidad, tributación y comportamiento de conjunto, sino con base en omisiones formales, dando como resultado que un gran número de estas investigaciones terminaran en "autos de archivo". Asi, por ejemplo, de las 106.181 investigaciones prac­ticadas durante el año 1981 por concepto de impuesto sobre la renta, 54.070 o sea el 51 % terminaron en autos de archivo. Con r€specto al impuesto sobre las ventas observamos que se dieron

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7.061 autos de archivo durante el año 1981, lo que representa el 66.3 ~ del total de investigaciones adelantadas durante ese año.

La anterior situación hizo que la Dirección General de Im­puestos pensara que se requería darle un nuevo enfoque a la labor tradicional de auditoría. Para tal efecto se contrató una asistencia técnica en esta área cuyo enfoque fue el de seleccio­nar siempre a los contribuyentes a auditarse por programas de computador y de acuerdo con ciertos índices. Esta asistencia técnica se contrató, además, teniendo en cuenta el reducido nú­mero de auditores con que cuentan las plantas de personal de lus Administraciones de Impuestos, lo cual obliga a que la auditoría sea muy selectiva y con base en indicadores cier tos.

La Dirección de Impuestos, consciente de la falta de capa­citación de los auditores, los cuales diariamente deben enfren­tarse a empresas cuya contabilidad se encuentra completamente sistematizada, incluyó dentro del contrato de asistencia técnica mencionado, diversos programas de capacitación para los audi­tores de impuestos.

Programa de auditoría preventiva

Fue otro de los mecanismos adoptados por la Dirección Ge­neral de Impuestos tendientes a mejorar el cumplimiento volun­tario de las obligaciones tributarias y, por consiguiente, a dis­minuir la evasión. El programa se adelantó en la Administra­ción de Impuestos de Bogotá, entre los meses de junio a octubre de 1981, y consistió en dar una orientación directa al contr ibu­yente, mediante breves visitas de una duración máxima de cinco (5) dias, en las cuales se examinó la correcta o incorrecta aplicación de las normas tributarias, comerciales y contables con el objeto de establecer un diagnóstico de los principales errores, fallas o vacíos en que incurren los contribuyentes .

Durante el tiempo señalado se efectuaron 210 visitas dis­criminadas asl : sector comercio, 83 ; sector servicios, 7 4 ; sector industrial, 58. Se establecieron además 55 clases diferentes de fallas de las cuales 24 se relacionaban directamente con la de­claración de renta y las 31 restantes con la contabilidad y sus soportes internos y externos. Con base en esta información se hicieron recomendaciones que debían poner en práctica a l mo­mento de efectuar la adición a la declaración de renta del año gravable 1980.

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Auditoría de sistemas

En 1981 se empezó a desarrollar un programa de seguridad del computador (SAC) el cual se instaló en marzo de 1982, en las Administraciones de Impuestos con teleproceso. Mediante el programa SAC se controla la inclusión de todo tipo de pago, el valor de la liquidación privada del impuesto sobre la renta de los contribuyentes, la retención en la fuente, la expedición de los certificados de paz y salvo, etc., los cuales en el sistema anterior podían ser incluidos a voluntad del funcionario en el terminal como "pagos informativos".

Adicionalmente se preparó un programa de auditoría para todos los procesos de sistematización que adelanta el Centro de Información y Sistemas (CIS). Como parte de ese programa se adelantó todo lo necesario para contratar un cuerpo de auditores de sistemas, dependientes directamente del ministro de Hacienda, con el fin de que auditen el funcionamiento de los sistemas de seguridad implantados.

Sistematización del impuesto a la renta

Teniendo en cuenta que las declaraciones de renta de los contribuyentes son un valioso acervo de información estadística, cuyo estudio permite conocer la estructura y evolución de la tri­butación, además de suministrar bases sólidas para las decisio­nes de política tributaria, se programó durante el año 1981 la sistematización de todas las declaraciones de renta de las per­sonas jurídicas que declararon por el año gravable 1980 y una muestra representativa de los diferentes formularios en que declararon las personas naturales, por el mismo año gravable.

Esta sistematización consiste en la transcripción de todos y cada uno de los renglones del formulario de declaración de renta. El programa permite clasificar a los contribuyentes per-

.... -sonas naturales según el origen de sus rentas (asalariados, tra-bajadores independientes, rentistas de capital, agropecuarios, comerciantes, industriales y rentas especiales) y a las personas jurídicas según su naturaleza (anónimas y asimiladas, limitadas y asimiladas, empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta y fondos públicos y sociedades extranjeras). Además, se hace una estratificación de los contri­buyentes personas naturales, de acuerdo con diferentes niveles de patrimonio bruto.

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Los primeros resultados se obtuvieron en mayo de 1982, y su análisis comenzó en forma inmediata. Por otra parte, durante Pl primer semestre de 1982 se inició la tarea de sistematización de todas las declaraciones de renta correspondientes al año gra­vable 1981 de las personas jurídicas, y de una muestra de los diferentes formularios en que declaran las personas naturales.

Sistematización y descentralización del impuesto sobre las ventas.

En el segundo semestre del año 1981 se inició en Bogotá un programa de sistematización de la cuenta corriente de los responsables del impuesto sobre las ventas. Se consideró vital para la actualización y manejo de las cuentas corrientes de más de dos millones de contribuyentes del impuesto sobre la renta, qu~e el proceso de descentralización se extendiera al impuesto sobre las ventas, otorgando autonomía a las Administraciones Regionales para manejar la sistematización de sus contribuyen­tes. E1lo porque el volumen de documentos que reposan en el computador central se estaba volviendo inmanejable, incidiendo este hecho en todos los programas que adelanta la Dirección de Impuestos, los cuales requieren de agilidad en la actualización de las cuentas corrientes de los contribuyentes para su eficaz realización .

Puesto que la Administración de Impuestos de Bogotá re­caudaba aproximadamente el 38% del total de los ingresos por concepto de impuesto a las ventas, el proceso de descentralización se inició con la instalación de un minicomputador en Bogotá, independiente del computador central del Ministerio de Ha­cienda, para el procesamiento de la información sobre el im­puesto a las ventas .

6. Reasignación de la función pagadora

No obstante que desde el Decreto 1714 de 1960 se adscribió la función pagadora a la Tesoreria General de la República, la Dirección General de Impuestos a través de sus Administradores y Recaudaciones habia continuado atendiendo este servicio, con notorio perjuicio para el correcto cumplimiento de sus funciones. Las Oficinas Regionales de Impuestos dedicaban buena parte de su tiempo, sus recursos humanos y su equipo, a tareas relaciona­das con la elabor ación de nóminas, cheques, constitución de li­branzas, manejo de libros y rcgistroli contables, rendición de cuentas y respuestas a glosas de la Contraloría General de la

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República, con menoscabo de su función primordial, como es la de obtener un oportuno recaudo de los impuestos nacionales. En otras palabras, los funcionarios de impuestos habían sido ab­sorbidos por la función pagadora.

El informe de la Misión Bird-Wiesner titulado "Finanzas Intergubernamentales de Colombia" señala el doble papel que juegan las Administraciones de Impuestos, al desempeñar fun­ciones de recaudo y de pago. Anota que en principio estas funcio­nes son contrarias y que por lo tanto, deben separarse adminis­trativamente. Al respecto recomienda que las pagadurías de las Administraciones de Impuestos se trasladen a la Tesorería Gene­ral de la República, conforme lo señalan las disposiciones vigen­tes. Sugiere además que para dicha función pagadora se utilicen los bancos e instituciones financieras oficiales, con el objeto de que las Administraciones Regionales de Impuestos se concentren en su función recaudadora.

Teniendo en cuenta esas recomendaciones, y después de muy detenidos análisis, se modificó por decreto la planta del Ministe-

r

rio de Hacienda para crear las secciones delegadas de pagaduría de la Dirección General de Tesorería, reduciendo en la misma cantidad la planta de la Dirección General de Impuestos Nado­les. Además se firmó con la Caja Agraria un convenio por el cual esta entidad se hará cargo de la labor directa de pagos. Se previó que el convenio entraría en operación en agosto de 1982 .

7. Comportamiento de los recaudos

La tendencia declinante, en términos reales, de los recaudos del impuesto a la renta y complementarios se acentuó en 1981, puesto que en ese año los ingresos por tales conceptos solo aumen­taron en 13.3%, por debajo de la tasa de inflación. Como resulta­do de ello, y también de la alta tasa de crecimiento de los otros ingresos, la participación de los recaudos por renta y complemen­tarios dentro del total de ingresos corrientes de la nación descen­dió en 1981 a su nivel más bajo en muchos años, 25.4% . Sin embargo, en el primer semestre de 1982 pueden apreciarse los frutos de las medidas administrativas descritas en las secciones anteriores. En efecto, en comparación con el primer semestre de 1981 los recaudos por impuesto a la renta y complementarios aumentaron en el primer semestre de 1982 en un 29%, y se invirtió 1la tendencia declinante de la participación de esos im­puestos dentro del total (véanse los cuadros IV- 4 a IV- 6).

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CUADRO IV·4

Comportamiento histórico de los recaudos nacionales según conceptos

(Milloneta de ~10111

Primer semestre

Conetopto 1978 1979 1980 1981 1980 1!181 l !l8Z

A. Ingresos tributarios .... . ........ 86.483.2 118. 146.5 168. 172.2 210.131.0 75.609.2 98 . 111.3 119.050. 5

l . Tributarios directos .. . ....... 30.821.3 38.648.4 48 .516.0 54.921.9 20.871.3 22.362 .2 28.820.0

Renta y complementarios (1) . . 30.676.7 38 .484.6 48.317.4 54.725.8 20.780.0 22.265.9 28.715.5

2 . Tributarios indirectos .. . ..... 55.661.9 79.498.1 119.656.2 155.209.1 54.737 .9 76.749.1 90.230 .6

Aduanas y recargos ... . . . .. .. 12.508.3 15.493.6 23.200.0 27.786.6 10.550.4 13.590.4 16.967.2

Cuenta Especial de Cambios .. 13.781.5 23 .157.4 41.468 .6 56.367.1 19.499.1 27.076.3 32.638.2

Ventas (2) ... ... ........... 18.656 .9 24.898.0 33.664.6 42.872.1 15.417.0 20.726.7 26.799.7

B. Ingresos no tributarios . . . . ..... 2.932 .7 2.665.3 4.264 .4 6.210.2 2 .040.9 1.922. 7 3.193 . 2

1 . Ta!as y multa! . .. .. .. ...... 2.647.0 2.174.6 3.670.0 4.207.4 1.661.1 1.487.1 2.619.7

2 . Rentas contractuales . . .... . . . 285.7 480.7 694.4 1.002.~ 379.8 435.6 678.6

c . Total ingresos corrientes (3) ... .. 89 .415 .9 120.801.8 172.436.6 216.341.2 77.660.1 100.033.9 122.243.7

(l) lnc:lu7e: Efedivo y /o cbe<~ues. retención en la fuente. aalarioe, honorario., c:omt.lona, lnteraa, dividendo., Joteriu, rlfu, apueatu ,. antici.,_, CAT, CDT, PAS y bonoe. No ae descontaron lu devoluciones.

(2) Incluye: Efectivo, CAT, CDT, PAS 7 bonoe. No ae descontaron lu devoluciones .

(S) Inareaoe corrlcnta = lncreaoa tributario. + ln;«TMOI no tributarlo..

Fuente: Informe de Recaudo - Dlmlón de Contabilidad, DIN.

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' CUADRO IV-6

Variación porcentual nominal de los recaudos nacionales según conceptos

Primer semestre

Concepto 1979/78 1980/79 1981/80 1980/79 1981/80 1982/81

A . Ingresos tributarios . . .... . ............ 36 .6 42.3 24.9 43.7 29 .8 21.3

l . Tributarios directos ... .... .. ... .. 26.4 26.6 13.2 24 .8 7.1 28.9

Renta y complementarios ... . .. . .. . 26.4 26.6 13.2 24.8 7.1 28.9

2. Tributarios indirectos . .. . ....... . . 42.8 60.6 29.7 62.6 33.4 19.1

Aduanas y recargos ...... .. ...... 23.9 49.7 19.8 37 .6 28.8 17.4

Utilidad Cuenta Especial de Cambios 68 .0 79.0 33.6 110.2 88.8 20.5

Ventas . . . ... . ... ... . . . . . ......... 33.4 34.8 27.7 39.5 34.4 24.5

B. Ingresos no tributarios ........ . ...... . - 9.4 60.6 22.2 59.2 -5.8 66.1 l . Tasas y multas . . . . . . . . ... .... ... -17.8 64.2 17.8 63.6 -10.6 76.2 2. Rentas contractuales .. . .. .... . . ... 68 .2 44 .4 44.4 42.7 14.7 31.7

c. Total ingresos corrientes ...... . . . ... 35 .1 42.7 24.9 44 .1 28.8 22.2

Fuent.e: Cuadro No. IV • •·

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CUADRO rv - ¡¡

Participación porcentual de los recaudos nacionales según concepto, en el total de ingresos corrientes

Primer IK'me&tre

Cunc:epto 1978 1979 1980 1981 1980 1981 1982

A. Ingresos tributarios .............. 96. 7 97.8 97.5 97.6 97.4 98. 1 97.4 1. Tributarios directos ...... . .. . . . 34.5 32.0 28.1 25.5 26.9 22.4 23 .6

Renta y complementarios .... . . 34.3 31.8 28.0 25.4 26.8 22.3 23.5

2. Tributarios i ndiredos . ......... 62.2 65.8 69.4 72 . 1 70.5 75. 7 73 . 8 Aduanas y recargos ........... 14.0 12.8 13.4 12.9 13. 6 13.6 13.0 Utilidad Cuenta Especia] de Cam-bio ..... .. ................. . .. 15.4 19.2 24.0 25 .7 25 . 1 ·27 . 1 26.7 Ventas . . ......... .. .. .. . ..... 20 . 9 20.6 19.5 19.9 19.8 20 .7 21.1

B. Ingresos no tributarios ........ . .. 3.3 2.2 2 . 5 2.4 2.6 1.9 2 .6 l . Tasas y multas ..... . .. . .. . ... 3 .0 1.8 2.1 2.0 2.1 1.5 2.1 2. Rentas contractuales ...... . ... . 0 . 3 0.4 0 .4 0.4 0.5 0 .4 0.5

c. Total ingresos corrientes . . ....... . 100.0 100.0 100 .0 100.0 100 .0 100.0 100.0

Fuenl.c!: Cuadro No. IV · 4 .

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CUADRO IV -7

Participación porcentual de Jos recaudos nacionales, según concepto, en el Producto Interno Bruto (PIB)

lndice de participación: In~rresos/PIB X 100

Concepto 1978 1979 1980 1981 • A. Ingresos tributarios ..... ... ... .. .. 9.4 9 .9 10 .9 10.4

l. Tributarios directos ............ 3.4 3.2 3.1 2.7 Renta y complementarios .. .... 3.3 3.2 3. 1 2.7

2. Tributarios indirectos ... ..... .. 6.1 6.7 7.7 7.7 Cuenta Especial de Cambios .. 1.5 1.9 2.7 2.8 Aduanas y recargos ..... ... ... 1.4 1.3 1.5 1.4 Ventas ..... .... ............... 2.0 2. 1 2.2 2.1

B. Ingresos no tributarios • 1 •• • ••• • •• 0 .3 0.2 0.3 0. 3 l. Tasas y multas ............... 0.3 0.2 0.2 0.2 2. Rentas contractuales .. ... ...... 0.0 0.0 0.0 0.1

c. Total ingresos corrientes ......... 9.8 10.1 11.1 10 .7 Fuente: Cuadro No . IV· 4 y Cuentas Nacionales - Banco de la República. • Estimado.

CUADRO IV- 8

E lasticidad ingreso ex-post de los recaudos nacionales

E lasticidad Ingreso Ex-post (1)

A.

B.

c.

Concepto

Ingresos tributarios .. .. ... . .. .. . . . l. Tributarios directos ....... .. . .. .

Rentas y complementarios . . . .. . 2. Tributarios indirectos .......... .

Aduanas y recargos ........ .. . . Cuenta Especial de Cambios ... . . Ventas ........................ .

Ingresos no tributarios . .. . ... .... . l. Tasas y multas .. ..... . ....... . 2. Rentas contractuales . .. . .. . .. . . . Total ingresos corrientes .. .. .. .. .. .

1979

1.21 0.84 0.84 1.41 0.79 2.25

10.6 -0.31 - 0.59

2.26 1.16

1980

1. 42 0.86 0.86 l. 70 1.67 2 .66 1.17 2.04 2.16 1.49 1.44

(1) Elasticidad ingreso Ex-Post = 6. % Recaudo/ f::::. % PIB (2) PIB Estimado - Departamento Nacional de P laneación. Fuente: Cuadro IV- 4 y Banco de la República, Cuentas Nacionales.

CUADRO IV-9

1981(2)

0.84 0.44 0.45 1.00 0.66 1.12 0.93 0.74 0.60 1.49 0.84

Recaudo total impuesto sobre la renta y complementarios según modalidad (Millones de pesos)

Concepto 1978 1979 1980 1981

!-Recaudo cuotas ... .. ...... 14.683.5 17 .413.5 20 .538.8 21.745 .9 2-Retención fuente salarios, di-

videndos, intereses, honora-rios, comisiones, loterías, ri-fas y apuestas .. .. . . ... . . 5.613.8 8 .685.8 13.174.5 16 .092.6

3-Anticipos • • •• •••• o •• • •• • •• 9.523.7 10.746.0 12 .800.7 14.894. 8 ~CAT, PAS, CDT, BONOS .. 855.7 1.639.3 1.803.4 l. 992 .5

Total 1 30.676.7 38.484.6 48 . 317 .4 54.725.8 ... . " ... ... .. . . .... . . Fuente: Informe de recaudo • DIN.

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CUADRO IV- 10

Variación y partic:ipación porcentual del recaudo total del impuesto sobre la renta y complementarios secún modalidad

Variación -poreeotual Partlelpaci6n poreeotual Cone~t.o

1919/ 78 1980/7g 1981/ 80 1978 li?i uso le81

-1-Recaudo cuotas ....................... 18.6 17.9 6.9 47.9 46.2 42.6 39.7 2--Retención fuente salarios, dividendos, in-

tereses, comisiones, loterias, rifas y

apuestas ....... . ...... . .... . .......... 64 .7 61.7 22 .1 18.3 22.6 27.3 29.4

S-Anticipo .. ... . . . .......... . ... . . . .. .. 12. 8 19.1 16.4 31.0 27 .9 26 .6 27 . 2

Total .... . ... . . . . .. .. ...... . ......... 25 .• 25 .5 13.3 100.0 100.0 100.0 100.0

"-CAT, PAS, CDT, Bonos . .. . . . .. .... .. 91.6 10. 6 10.6 2.8 4.8 3 . 7 3.7

Fuente: Cuadro No. IV- 9.

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CUADRO TV • 11

Comportamiento histórico del recaudo obtenido por la Dirección General de Impuestos y por otras entidades recaudadoras t Millones de pesos]

Participación porceontual Concepto 1978 1979 1980 1981

1978 1979 1980 1981

l. Recaudo DIN ... . ......... 46.652.4 58.225.0 73.132.7 86 .006.9 52.2 48.2 42.4 39.9

2. Recaudo otras entidades .. 42.763.5 62.576 .8 99.303.9 129 .331.6 47.8 51.8 57.6 60 .1

Total ....... . ...... . ..... 89.415 .9 120.801.8 172.436.6 215.338.5 100.0 100.0 100.0 100.0

f' ucnte: Informe de Recaudo • DlN.

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l. 2.

l. 2.

CUADRO IV- 12

Recaudo total impuesto sobre las ventas por entidad r ecaudadora

(Millones d~ pese»)

ConeC!pto 1978 19711

Recaudo ventas -DIN- 11.150.8 15.556.2 Recaudo ventas adua nas 7.506 .1 9 . 341.8

Total .... . . ... . ... .. . . .. 18.656.9 24.898 .0

FuC!ntc!: Informe de Recaudo • DIN.

CUADRO IV- 13

1980

18.768.4 14.806. 1

33 .564.5

1981

25.712.8 17.159.6

42.872 .3

Variación y par ticipación porcent ua l del recaudo impuesto s obre las ventas por ent idad recauda dora

Variaciones porcentuales Partic:ipaci6n porcentual

Concepto 1979/78 1980/79 1981/80 1978 1979 19€-J 1981

Recaudo ventas -DIN- 39.6 20.6 37. 1 59.8 62 .5 55.9 60.0 Recaudo ventas aduanas 24.4 58.5 15.9 100.0 100.0 100.0 100.0

Total .. ' ............. 33.4 34.8 27.7 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuent~: Cuadro IV - 12.

Vale la pena destacar la creciente importancia que el me­canismo de retención en la fuente ha venido adquiriendo, en com­paración con las cuotas y anticipos. En solo cuatro años, ent re 1978 y 1981 la participación de los recaudos por retención en la fuente a salarios, intereses, comisiones, honorarios y otros ingre­sos, dentro del total de recaudos a la ren ta y complementarios se elevó de 18.3% a 29.4% . Es altamente probable que si la Administración Tributaria no hubiera intensificado sus esfuer ­zos para activar los recaudos mediante el mecanismo de la retención en la fuente la caída en los ingresos reales recibidos por renta y complementarios hubiera sido mucho más rápida de lo que fue, y asimismo es casi seguro que la recuperación lo­grada en el primer semestre de 1982 hubiera resultado imposible.

En lo referente a recaudos tributarios por impuestos indi­rectos debe señalarse que los provenientes del impuesto a las ventas se comportaron en forma bastante satisfactoria entre 1978 y 1981, pero mostraron una desaceleración perceptible en el primer semestre de 1982. Ese comportamiento no es indepen­diente de la evolución de las importaciones en el período, pues aproximadamente un 40% de los recaudos por impuesto a las ventas se origina en las aduanas. Mientras en 1980 los recaudos de impuesto a las ventas en las aduanas aumentaron 58.5% en comparación con 1979, el incremento fue de solo 15.9 1ft en 1981.

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Con respecto a los ingresos por aduanas y recargos, estos aumentaron 49.7% en 1980, pero sólo 19.8 % en 1981, y 17.4 % en el primer semestre de 1982 (en comparación con igual pe­riodo de 1981). La participación de tales ingresos dentro del total de los ingresos corrientes, descontando los de las utilida­des de la Cuenta Especial de Cambios, se elevó de 17.2% en 1978 a 18.3% en 1980, aunque se redujo en 1981 a un 18.0 % . Se estima que, al sumar a los ingresos por aduanas y recargos los recaudos de impuestos a las ventas sobre las importaciones, los impuestos indirectos a las importaciones representaron en 1981 un 29.0% de los ingresos corrientes de la nación, descon­tando utilidades en la Cuenta Especial de Cambios.

8. Propuestas legislativas de fondo

A pesar de los esfuerzos hechos por el Gobierno para elevar los recaudos tributarios mediante la utilización de los mecanismos administrativos disponibles, era meridianamente claro que la solución permanente exigía medidas legislativas para fortalecer los mecanismos existentes y crear otros nuevos, que permitieran a la Administración garantizar un adecuado crecimiento de lo~ ingresos fiscales y corregir serias distorsiones en la asignación de los recursos y en los efectos de la estructura fiscal sobre la distribución del ingreso.

Desde el punto de vista estrictamente técnico del diagnóstico la Administración había identificado con bastante precisión, des­de comienzos de 1981, lo que debía hacerse en el área de refor­mas procedimentales y sustantivas para recuperar la elasticidad de los recaudos fiscales al ingreso nacional y bloquear las prin­pales vías para la evasión. Pero era importante que ese diag­nóstico fuera públicamente discutido con las diferentes fuerzas nacionales para ir ampliando la base de consenso social sobre las medidas indispensables. Por esa razón, fue especialmente bien­venida la oportunidad que se presentó para discutir el diagnós­tico fiscal con los representantes de los gremios económicos y los trabajadores en el seno de la Comisión de Concertación Eco­nómica creada por el Gobierno en el último trimestre de 1981 (véase el capítulo IX - "Comisión de Concertación Económica") . En ella, tras minuciosas reuniones que contaron con la más activa participación de todos los sectores se logró alcanzar un trascend~ntal consenso sobre la necesidad de presentar al Con­greso un proyecto de ley de facultades extraordinarias para el

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Ejecutivo orientado a simplificar la administración t ributaria, controlar la evasión de impuestos y fortalecer la Dirección de Impuestos Nacionales.

Con base en ese acuerdo el Gobierno presentó a la conside­ración del Congreso de la República, en la legislatura ordinaria de 1981, un proyecto en ese sentido, cuya exposición de motivos se transcribe a continuación :

130

" EXPOSICION DE MOTIVOS"

"El presente proyecto de ley, dirigido a simplificar la administra­ción de los impuestos nacionales y a controlar la evasión tributaria, es resultado directo del proceso de concertación adelantado entre los gremios de la producción, las centrales obreras y el Gobierno Nacional en el seno de la Comisión Económica creada al 10 de octubre del año 1981. Uno de los Acuerdos más trascendentalc.>s logrados en esa Co­misión fue el relativo a la imperiosa necesidad de fortalecer la capa­cidad del Gobierno para lucha1· contra la evasión tributaria, pues el control de la misma es indispensable para mejorar la equidad del s istema, asl como las condiciones paa·a el crecimiento con estabilidad en el largo plazo.

"Es un hecho conocido que la evasión de las obligaciones tribu­tarias, especialmente de aqueJas r elacionadas con los impuestos del orden nacional, ha venido creciendo y generalizándose desde hace varios años. Ese fenómeno se refleja estadisticamente en el virtual estancamiento de los recaudos reales por concepto de renta y com­plementarios, así como en la continua disminución de la participa­ción de tales recursos en el ingreso nacional y en el total de ingre­sos corrientes de la nación.

~'Entre las múltiples consecuencias perniciosas de este fenómeno una de las más graves en la pérdida de la equidad horizontal y vertical del sistema cuando, por efecto de la evasión, se esfuma la relación entre las tasas nominales y efectivas de tributación. Se tiene entonces que personas con ingresos similares resultan pagando impuestos muy diferentes, y aun se d& el caso de que otras, con altos niveles de ingreso, contribuyan menos al fisco nacional que muchos asalariados de ingresos modestos. No cabe duda que esa falta de equidad del siste­ma tributario, que no depende de la estructura nominal de las tasas sino de la ineficienciu de los mecanismos para el control de la evasión, es a ltamente indeseable por si misma, y un peligroso factor de desea· tabili2aci6n social. Pero, además, su percepción por parte de l público desalienta y desmoraliza a quienes cumplen adecuadamente con sus obligaciones tributarias y lleva, indefectiblemente, a disminuir el es­fuerzo fiscal global de la comunidad, sin el cual es imposible el desarrollo .

uotro efecto nocivo de la evasión tributaria es, por supuesto, la erosión de los ingresos fiscales de la nación, que frena la indispensa·

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sable expanston pública, crea serias dificultades en el frente de la estabilización económica e inevitablemente desemboca en crisis pre­puestales y de tesoreria. Aunque un esfuerzo fiscal limitado al área tributaria, s in acciones complementarias para la racionalización y el control del gasto público, no bastaría para conjurar tales crisis, no cabe duda que la disponibilidad de un flujo de recursos de origen tr ibutario para fina nciar en forma sana los gastos imprescindibles es una condición necesaria para el éxito. En ese sentido el control de la evasión de impuestos, que resulta imperativo por razones de equidad, es también un elemento crucial de la política de largo plazo para mantener la salud de la economía y para preservar la capacidad del Estado para orientar e impulsar el desarrollo.

"Teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente técnica de los problemas a resolver en esta área, y s iguiendo la recomendación de los gremios de la producción y las centrales obreras con respecto a esta materia, el Gobierno ha considerado conveniente solicitar al Con­greso de la República facultades extraordinarias para el Ejecutivo con el fin de que, dentro de los límites estrictamente definidos por los le­gisladores y, en particular, s in crear nuevos impuestos o elevar las tarifas vigentes, pueda expedir normas que permitan simplificar la adm inistración tributaria y controlar eficazmente la evasión

"Concretamente en el proyecto de ley se contemplan facultades extraordinarias para el Ejecutivo con el fin de:

"a. Facilitar a los contribuyentes el cumplimiento de sus obliga­ciones con el fisco nacional y descongestionar la adm inistración tri­butaria, mediante la eliminación del requisito de presentar declaración de renta para los asalariados cuyos ingresos se encuentren sujetos a retención en la fuente. El Gobierno estima que los recursos humanos y financieros de la Dirección de Impuestos Nacionales liberados como resultado de esa s implificación podrían emplearse más productivamen­te en la administración de otras áreas del sistema tributario, por lo cual la medida contribuiría decisivamente al control de la evasión.

"b . Fusionar a lgunos impuestos, conceder estímulos a los re­tenedores y contribuyentes y ampliar la base tributaria efectiva mediante la expedición de normas sustantivas para el control de la evasión.

"e. Modificar el regtmen probatorio, procedimental y de cobro coactivo de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales.

"Adicionalmente, el proyecto de ley contempla una autorización expresa al Gobierno Nacional para que éste pueda contratar, cuando lo considere conveniente, las labores tendientes al cobro, control y supervisión de las obligaciones tributarias de los contribuyentes. Se pretende, de esa manera, introducir en la administración tributaria una f lexibi lidad adicional en lo tocante a la utilización de los recursos especializados que requiere el control de la evasión, s in hipertrofiar burocráticamente el s istema.

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"Por último, en el articulo 49 del proyecto de ley se modüica el periodo actualmente utilizado para el cálculo, por parte del DANE, de los incrementos en precios que sirven de base para efectuar, cada año, los· reajustes en las cifras tributarias. El cambio propuesto seria neutral desde el punto de vista tributario, pero facilitaría grandemen­te la preparación y realización oportuna de las actividades adminis­trativas de la Dirección General de Impuestos Nacionales.

"Conscientes de la responsabilidad que compete asumir a l Go­bierno, dentro de una perspectiva histórica, para conjurar la ame­naza de un grave déficit fiscal en los próximos años, y para man­tener una estructura tributaria equitativa, el Gobierno se permite entonces someter a la consideración del Con greso de la República el presente proyecto de ley de facultades extraordinarias para mo­düicar la administración de los impuestos y controlar su evasión".

El proyecto en cuestión, cuyo texto completo se incluye en los anexos a esta memoria (Tomo II) no alcanzó a ser tramitado en 1981, por lo cual el Gobierno del presidente Juliv César Turbay volvió a someterlo a la consideración del Congreso de República en la legislatura de 1982.

Otras de las necesidades identificadas dentro del diagnóstico del problema fiscal era la de fortalecer y descentralizar la Direc­ción General de Impuestos Nacionales, para permitirle una mayor agilidad y eficiencia en el cumplimiento de sus tareas básicas. La Dirección de Impuestos Nacionales carece de la mínima inde­pendencia, tanto presupuesta! como administrativa, y no tiene competencia en el manejo de las tareas de sistematización y el procesamiento de información por computador, que son elementos esenciales dentro de la labor de una administración tributaria moderna. Decisiones tan elementales pero de tanta importancia para el adecuado cumplimiento de sus tareas, como son la con­tratación de formularios, recibos, paz y salvos y otros documentos, las relacionadas con el mantenimiento y mejoramiento de sus ins­talaciones y equipos físicos, y los nombramientos, promociones, traslados y remociones de sus casi 7.000 funcionarios escapan a la competencia de la Dirección de Impuestos y son responsabilidad directa del ministro, lo que inevitablemente se traduce en cierta pérdida de agilidad en el trámite de los asuntos y recarga inde­bidamente, con asuntos administrativos, a la dirección central del Ministerio .

Para resolver ese problema el Gobierno presentó al Congreso un proyecto de ley sobre reorgani~ación administrativa de la Di­rección de Impuestos Nacionales y, en general, de revisión de la

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estructura y la organización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Tomo II - Anexos). En lo concerniente a la Dirección de Impuestos el proyecto consistía en convertir esa Dirección en una Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con las siguientes características:

a) Personería jurídica, que le permitiría obtener autonomía en el manejo del personal, la ordenación del gasto y otros asun­tos administra ti vos.

b) Patrimonio autónomo, que le permitiría contar con re­cursos propios y cierta autonomía financiera, con sujeción a la politica trazada por su Consejo Directivo y las disposiciones con­tenidas en las leyes y decretos que regulan las actividades de los establecimientos públicos nacionales.

e) Estricto control de tutela. Para ello se crearía, como órgano máximo de dirección de la unidad, un consejo directivo integrado por el ministro de Hacienda, el viceministro, el secre­tario general del Ministerio, el jefe de Planeación y Análisis Económicos y Fiscales del Ministerio y un representante directo del presidente de la República, garantizando así que la definición de la política tributaria y el control último de su ejecución siguiera en manos del Gobierno.

Estos dos proyectos de ley, el del control a la evasión fiscal y el de reforma administrativa de la Dirección General de Im­puestos Nacionales, con todo y lo importante que son no fueron los únicos que en materia estrictamente tributaria presentó al Congreso la administración Turbay Ayala. También se llevaron otras iniciativas, algunas de ellas orientadas al fortalecimiento de los fiscos departamentales y municipales. Entre estos proyec­tos merecen destacarse los siguientes:

Avalúo catastral. El proyecto consistía en la automatización de los avalúos catastrales, en función de la tasa de inflación. Sus objetivos primordiales eran, de una parte, el establecimiento de reglas de juego claras y estables para los contribuyentes de los impuestos prediales y, de la otra, el fortalecimiento de los fiscos municipales. El proyecto permitiría resolver el problema creado por la práctica imposibilidad de mantener actualizados los ava­lúos administrativos a cargo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi en la mayoría de las regiones del país, y eliminaría los serios traumatismos causados por los tradicionales aumentos bruscos en los avalúo , cuando cada tantos años las adminis-

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traciones municipales intentan recuperar el terreno perdido y elevar la base para el cálculo del impuesto predial. Aunque el proyecto no alcanzó a hacer su trámite total en el Congreso, en 1981 fue aprobado en el Senado y en la Comisión Tercera de la Cámara, quedando pendiente solamente su votación en la plenaria de la Cámara, que debía teuer lugar en la legislatura de 1982.

Vinos y licores. Mediante este proyecto se buscaba elevar, unificar y mejorar en todo el territorio nacional los impuestos al consumo de los vinos y licores, que constituyen una de las fuentes más importantes de los fiscos departamentales. El proyecto no alcanzó a hacer tránsito en las sesiones ordinarias de 1981 y la administración Turbay Ayala lo presentó nueva­mente al comienzo de la legislatura de 1982.

Legalización del chance. Estando sumamente extendido ese juego en el territorio nacional, el Gobierno consideró conveniente regularlo, al igual que siempre ha hecho con las loterías, y con­vertirlo en una nueva fuente de ingresos fiscales para los servi­cios seccionales de salud. El proyecto se convirtió en ley en 1981.

lmp.uesto de industria y comercio a entidades financieras. El proyecto buscaba clarificar el tratamiento tributario, en rela­ción con el impuesto de industria y comercio, para las entidades financieras, y ampliar la base tributaria para los municipios. No hizo tránsito en la legislatura de 1981 y fue presentado nuevamente al Congreso al inicio de las sesiones de 1982.

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