Capítulo cuarto. Autoridad para los efectos del amparo · Uno de los aspectos que ha tenido más lenta evolución en el desarrollo del juicio de amparo es el relacionado con el concepto

CAPÍTULO CUARTO

AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO . . . . . . . . 65

I. Funcionamiento actual del concepto de autoridad paralos efectos del amparo . . . . . . . . . . . . . . 65

II. Nuevo concepto de autoridad para los efectos del amparo 73

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CAPÍTULO CUARTO

AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO

I. FUNCIONAMIENTO ACTUAL DEL CONCEPTO DE AUTORIDAD

PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO

Uno de los aspectos que ha tenido más lenta evolución en el desarrollodel juicio de amparo es el relacionado con el concepto de autoridad paralos efectos del amparo. Esta situación privilegió grandes áreas ajenas alcontrol jurisdiccional en perjuicio de los gobernados. A pesar de losprogresos en años recientes, como se verá en los párrafos siguientes, to-davía falta camino por recorrer para que el amparo sea un instrumentoadecuado a los retos del mundo moderno.

Por otro lado, el desarrollo del concepto de autoridad para los efectosdel amparo refleja, entre otras cosas, las desventajas de la forma comose elabora y aplica la jurisprudencia en nuestro país, al margen de lospresupuestos fácticos que le dieron origen, con lo cual su utilización ex-tralógica lleva a verdaderos absurdos.

Para entender la desviación que sufrió la conceptuación del acto de au-toridad para los efectos del amparo es necesario analizar el caso de Mar-colfo F. Torres, ya que este asunto dio origen a la jurisprudencia que,sacada de contexto, durante varias décadas estableció contra qué tipo deactos procedía el juicio de amparo.132 Al tiempo que la falta de entendi-miento de la esencia de lo establecido en la citada jurisprudencia impi-dió un sano desarrollo del amparo en este aspecto.

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132 Pleno, quinta época, SJF, t. IV, p. 1067: “AUTORIDADES. El término ‘autori-dades’, para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponende la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lomismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públi-cos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen” . Sobre el particular, es im-portante consultar a Góngora Pimentel, Genaro, Introducción al estudio del juicio deamparo, México, Porrúa, 1997, pp. 1-21.




Brevemente recordaremos los aspectos esenciales del caso. MarcolfoF. Torres acudió a solicitar el amparo de la justicia federal en contra deactos del mayor Canuto Ortega quien, a decir de Torres, pretendía ex-pulsarlo del pueblo de Sahuaripa, Sonora, y privarlo de su libertad. Eljuez que conoció del asunto negó el amparo, en virtud de que el juicioconstitucional procede en contra de autoridades y Canuto Ortega era unparticular. Debemos destacar que efectivamente Ortega no era una auto-ridad en sentido clásico, sino un generalote133 de la Revolución; no eratitular de órgano de autoridad alguno.

Al llegar el asunto a la Suprema Corte, ésta revocó la sentencia deljuez federal y consideró procedente el amparo, toda vez que Canuto Or-tega sí tenía el carácter de autoridad para los efectos del amparo. Lasrazones que tuvo en cuenta la Corte son de la mayor importancia parapercatarnos del camino erróneo que se siguió después de los primerosprecedentes de principios del siglo XX.

En efecto, la Corte estimó que Ortega era una autoridad para los efec-tos del amparo, en virtud de tener a su cargo la fuerza pública. En pri-mer término, la Suprema Corte sostiene que por autoridades no debe en-tenderse únicamente las establecidas conforme a la ley, de donde sesigue que procede en contra de autoridades de facto. Por otro lado, es-tablece que el término autoridades para los efectos del amparo com-prende a todas las personas que disponen de la fuerza pública por cir-cunstancias legales o de hecho, por lo que están en posibilidad materialde obrar como individuos que ejercen actos públicos, al ser pública lafuerza de que disponen.

El máximo tribunal interpretó adecuadamente el momento históricode principios del siglo XX, desestimó aspectos formalistas y establecióun criterio progresista y de vanguardia para la época. Así, la Corte pri-vilegió la naturaleza material del acto de afectación frente al carácterformal de quien lo emite. Como ya se indicó, Canuto Ortega no era unaautoridad en sentido formal, no era titular de órgano alguno del Estado.Era un particular que, por razones fácticas, tenía a su disposición lafuerza pública, lo que implicaba que estaba en posibilidad de afectar losderechos fundamentales de otros particulares, motivo por el cual se jus-tificaba considerarlo autoridad para los efectos del amparo. En ese con-

66 ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA

133 El término no se utiliza en sentido peyorativo, sino para indicar que no se tra-taba de un militar en sentido formal.




texto, y no en otros, es en el que se explica la fuerza pública como ele-mento distintivo de la autoridad para los efectos del amparo.

El criterio en cuestión revistió la mayor importancia. Las afectacionesdirectas a las libertades de los individuos procedían, en innumerables ca-sos de personas que formalmente no integraban la estructura de gobier-no del Estado. No obstante, dichos individuos tenían a su disposición lafuerza pública. Por ende, sin importar que la utilización de dicha fuerzapública se justificara en la ley o derivara de cuestiones meramente fác-ticas, debían ser considerados autoridades para los efectos del amparo.No es difícil entender que de haberse adoptado un criterio formalista enesta materia, nuestro instituto procesal hubiera sido inoperante frente auna gran cantidad de violaciones a las garantías individuales. Así, al re-conocer como autoridades a quienes tuvieran a su disposición la fuerzapública, la Corte dotó al continente (autoridad para los efectos del am-paro) de un contenido acorde al momento histórico imperante en los pri-meros lustros del siglo XX.

Desafortunadamente, con el paso del tiempo, la tesis de jurispruden-cia134 que estableció lo que debería entenderse por autoridad para losefectos del amparo se aplicó, como sucede a menudo, como regla gene-ral a un número indeterminado de casos, a pesar de que los presupuestosde hecho y de derecho eran distintos a los que provocaron el criteriojurisdiccional. Por tanto, se consideró que la posibilidad de hacer uso dela fuerza pública era requisito indispensable para tener a alguien comoautoridad para los efectos del amparo. Hoy, resulta evidente que la afec-tación en la esfera jurídica de los gobernados no requiere necesariamen-te el ejercicio de la fuerza pública.

La aplicación fuera de contexto del criterio en cuestión impidió la ac-tualización del concepto de autoridad para los efectos del amparo. Seolvidó el análisis específico de cada caso y se dio carácter definitorio aun elemento justificativo del carácter de autoridad, correcto para un casoespecífico en una época posrevolucionaria aciaga, pero de imposibleaplicación generalizada. Por increíble que parezca, en la década de lossetenta y los ochenta del siglo pasado todavía se publicaban tesis que

HACIA UNA NUEVA LEY DE AMPARO 67

134 Incluso debe destacarse que, como explica el ministro Góngora Pimentel (op.cit., p. 3), la jurisprudencia no se integró adecuadamente, ya que el cuarto precedente(Mauricio Sandi) no se refiere al problema de quiénes deben considerarse autoridadespara los efectos del amparo.




exigían la fuerza pública para determinar el carácter de autoridad paralos efectos del amparo. Incluso, en la primera parte de la última décadadel siglo XX es factible encontrar criterios en este sentido.135

Curiosamente, en el caso de Calixto A. Rodríguez, fallado en 1930—y que forma parte de los cinco asuntos que integraron la jurispruden-cia que comentamos—, no se destaca la necesidad de la fuerza públicacomo elemento sustancial del concepto de autoridad para los efectos delamparo. En este asunto la Corte estableció:

AUTORIDADES. Si por autoridad debe entenderse toda persona investidade facultades por la ley, para dictar, según su propio criterio y bajo suresponsabilidad, determinaciones de cumplimiento obligatorio y para hacercumplir esas mismas determinaciones, resulta evidente que los encargadosde las escuelas públicas, que impidan a los alumnos que se inscriban enellas, ejercitan actos de autoridad y, por tanto, la demanda de amparo pro-cede contra ellos.136

Con toda razón afirma el ministro Góngora Pimentel que

...el director de una escuela oficial ejerce una autoridad administrativapropia o delegada, y tiene la representación del poder público dentro de sujurisdicción educativa y escolar, en virtud del cual obra. El ramo de edu-cación pública es un servicio público y la escuela oficial es un estableci-miento de ese servicio público y, por tanto, la persona encargada de diri-girla una autoridad dentro de la esfera de su competencia.137


135 Por ejemplo, el Tribunal Colegiado del Segundo Circuito consideró en 1971que el director de una escuela oficial no era autoridad para los efectos del amparo alcarecer de fuerza pública (Informe de 1971, p. 139); Góngora Pimentel, Genaro, op. cit.,p. 5. En 1994, otro tribunal colegiado sostenía la siguiente tesis de jurisprudencia: “AU-TORIDAD, CONCEPTO DE, PARA EFECTOS DEL AMPARO. De acuerdo con lo estableci-do por el artículo 103, fracción I, constitucional y el artículo 1o., fracción I, de la Leyde Amparo, la procedencia del juicio de garantías se encuentra supeditada al hecho deque los actos que en el mismo se reclamen provengan de autoridad, debiendo entendersepor tal, no aquella que se encuentra constituida con ese carácter conforme a la ley, sinoa la que dispone de la fuerza pública en virtud de circunstancias legales o de hecho, yque por lo mismo esté en la posibilidad material de obrar como individuo que ejerzaactos públicos, dictando resoluciones obligatorias para los gobernados, cuyo cumpli-miento pueda ser exigible mediante el uso directo o indirecto de la fuerza pública” . Se-gundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, tesis: VI.2o. J/286, octava época, SJF, t.80, agosto de 1994, p. 61.

136 Segunda Sala, quinta época, SJF, t. XXIX, p. 1180.137 Góngora Pimentel, Genaro, op. cit., p. 5.




Aun superada la necesidad del uso de la fuerza pública, el conceptode autoridad para los efectos del amparo estuvo tradicionalmente identi-ficado con los órganos centrales del Estado. Circunstancia entendible,como explica el maestro Góngora, cuando las entidades de la adminis-tración pública descentralizada no existían.138 Sin embargo, tan limitadaconcepción fue un enorme obstáculo para la evolución del juicio de am-paro.

En efecto, ante el enorme crecimiento de los organismos descentrali-zados, el Poder Judicial federal siguió sosteniendo criterios anticuadospara la época de gran expansión en la llamada administración públicaparaestatal. Como regla general se excluyó del control constitucional deamparo a los organismos descentralizados por servicio. Se sostuvo quedichas entidades carecían de imperium, amén de que tenían personalidadjurídica y patrimonio propios distintos de los del Estado.139 Solamentecuando los organismos descentralizados actuaban como organismos fis-cales autónomos fueron considerados como autoridades para los efectosdel amparo.140

El argumento anterior no es sostenible. El artículo 90 de la Constitu-ción general de la República establece que la administración pública fe-deral será centralizada y paraestatal. Los organismos descentralizadosson parte del Estado y sus actos atribuibles a él. Las entidades descen-tralizadas de la administración pública no son particulares ni su activi-dad se equipara a la de éstos. Por el contrario, es frecuente que la acti-vidad del sector paraestatal se asemeje a la realizada por el aparatocentralizado.

A pesar de que ésta fue la idea dominante, no faltaron voces disiden-tes. El distinguido jurista don Guillermo Guzmán Orozco estableció,como magistrado de circuito, un criterio que de haberse adoptado por laSuprema Corte hubiera significado un trascendental avance en el juiciode amparo, al que sólo se llegó recientemente, luego de más de veinteaños. El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Pri-mer Circuito sostuvo lo siguiente:


138 Ibidem, p. 7.139 Cfr. Góngora Pimentel, Genaro, op. cit., pp. 8-12; Zaldívar, Arturo, “Necesaria

evolución del concepto...” , cit., p. 12.140 Segunda Sala, jurisprudencia 219, Apéndice al Semanario Judicial de la Fede-

ración 1917-1975, tercera parte, p. 492.




AUTORIDADES. QUIÉNES LO SON. Este Tribunal estima que para los efec-tos del amparo son actos de autoridad todos aquellos mediante los cualesfuncionarios o empleados de organismos estatales o descentralizados pre-tenden imponer dentro de su actuación oficial, con base en la ley y unila-teralmente, obligaciones a los particulares, o modificar las existentes, olimitar sus derechos.141

Las ideas trascritas se aplicaron por parte de los órganos jurisdiccio-nales de los que formó parte don Guillermo Guzmán Orozco a un grannúmero de casos, así, por ejemplo, consideraron como autoridades paralos efectos del amparo a los organismos descentralizados cuando resuel-ven una controversia entre particulares;142 al Cuerpo Consultivo Agrariocuando sus acuerdos contienen órdenes que obedecen las autoridadesagrarias;143 a la Comisión para la Regularización de la Tenencia de laTierra144 y al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabaja-dores del Estado (ISSSTE),145 entre otros supuestos.

Antes de la novena época sólo se publicaron, además de los ya refe-ridos, algunos precedentes que, en casos muy específicos, considerabana ciertos organismos descentralizados como autoridades para los efectosdel amparo —la Junta Municipal de Aguas y Saneamiento de CiudadJuárez, Chihuahua146 y la Comisión de Agua Potable y Alcantarilladodel municipio de Acapulco, Guerrero,147 por ejemplo—. Sin desconocerque algunos tribunales colegiados de circuito hicieron esfuerzos para ac-tualizar el concepto de autoridad para los efectos del amparo en casosespecíficos; si bien, la inmensa mayoría de esos precedentes no fueronpublicados.


141 Séptima época, SJF, Tribunales Colegiados de Circuito, t. 145-150, sexta parte,p. 366.

142 Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, sép-tima época, SJF, t. 217-228, sexta parte, p. 423.

143 Sala Auxiliar, séptima época, SJF, t. 217-228, séptima parte, p. 32.144 Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, sép-

tima época, SJF, t. 133-138, sexta parte, p. 201. Aunque la Suprema Corte insistiríaunos cuantos años más tarde que la CORETT no era autoridad responsable: SegundaSala, séptima época, SJF, t. 175-180, tercera parte, p. 58.

145 Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, sép-tima época, SJF, t. 67, sexta parte, p. 44.

146 Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, séptima época, SJF, t. 1, sexta parte,p. 50.

147 Pleno, tesis P XLVIII/ 91, octava época, SJF, t. VIII, octubre de 1991, p. 6.




Debe también destacarse que parte de la doctrina insistió en la nece-sidad de que este concepto evolucionara. No sólo por lo que respecta alos organismos descentralizados, sino también en relación con los llama-dos grupos de presión.148 El maestro Fix-Zamudio, después de señalarlos avances que existen en otros países para la protección jurídica de losderechos fundamentales frente a grupos de presión,149 lamenta que en elordenamiento y la jurisprudencia de los tribunales mexicanos se conser-ve un concepto tradicional de autoridad que se reduzca, salvo excepcio-nes, a las dependencias centralizadas.150

Durante los inicios de la novena época, los criterios en los tribunalescolegiados apenas variaron de los que hemos referido. Sin embargo, laactual integración de la Suprema Corte sentó una importante jurispru-dencia a propósito de la Comisión Nacional de la Tenencia de la Tierra,en la que considera a este organismo como autoridad para los efectosdel amparo en los casos en que queda a su cargo cumplir con los finesde un decreto expropiatorio.151 Como lo sostuvimos en un trabajo ante-rior,152 este precedente auguraba la modernización del concepto de auto-ridad para los efectos del amparo.

En noviembre de 1996, la Corte —sin tener necesidad de ello, puestoque en el caso concreto sobreseyó al considerar que cuando una univer-sidad pública actúa como patrón no es autoridad— estableció un nuevocriterio que abandona por completo el requisito del uso de la fuerza pú-blica, así como la exigencia de que se trate de órganos centralizados delEstado como elementos esenciales para distinguir a la autoridad para losefectos del amparo.

En efecto, la tesis XXVII/97 del Pleno de la Suprema Corte establecelo siguiente:

AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS

FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA


148 Véanse Fix-Zamudio, Héctor, “La protección jurídica y procesal frente a losgrupos de presión” , Protección jurídica de los..., cit.; Zaldívar, Arturo, “Dos fallos fun-damentales en el amparo argentino” , Lex, México, año III, núm. 15, 15 de noviembre de1988.

149 Por ejemplo: Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y Venezuela.150 “La protección jurídica y procesal...” , op. cit., p. 173.151 Jurisprudencia 49/95, novena época, SJF, t. II, septiembre de 1995, pp. 812

y 813.152 “El Estado de derecho...” , op. cit., pp. 311 y 312.




LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EX-

TINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GO-

BERNADO. Este Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterioque con el número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndiceal Semanario Judicial de la Federación 1917-1988. Segunda Parte, quees del tenor siguiente: “AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPA-

RO. El término ‘autoridades’ para los efectos del amparo, comprende a to-das aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de cir-cunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén enposibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos,por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen” , cuyo primer pre-cedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica ha sufridocambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, máximo intér-prete de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a mo-dificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribu-ciones del Estado mexicano se han incrementado con el curso del tiempo,y de un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho conuna creciente intervención de los entes públicos en diversas actividades,lo que ha motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamadarectoría del Estado en materia económica, que a su vez modificó la es-tructura estadual, y gestó la llamada administración paraestatal formadapor los organismos descentralizados y las empresas de participación esta-tal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad es-tablecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada deéste en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, puesestos organismos en su actuación, con independencia de la disposición di-recta que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento enuna norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los cualescrean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas queafecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a losórganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es,ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que porende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenuncia-ble y que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser denaturaleza pública la fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Plenoconsidera que el criterio supracitado no puede ser aplicado actualmente enforma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de laespecie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de esta-blecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio deamparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no paratomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurí-





dica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pú-blica o bien a través de otras autoridades.

Por tanto, de conformidad con el precedente citado, que retoma lasideas de Guzmán Orozco, lo que caracteriza a la autoridad para los efec-tos del amparo es que se esté en posibilidad de emitir con fundamentoen la ley actos unilaterales que creen, modifiquen o extingan derechoscontenidos en la esfera jurídica de los particulares, sin consentimientodel afectado y sin necesidad de acudir a los órganos jurisdiccionales.Con esto se abandona la exigencia de que el acto autoritario emane deun órgano central del Estado.

La tesis que nos ocupa es de la mayor importancia y representa unsignificativo avance en nuestro juicio constitucional. Sin embargo, esnecesario continuar con la evolución del juicio de amparo y erradicar deraíz formas equívocas de entender los actos de autoridad para los efectosdel amparo, a fin de dar respuesta a los nuevos retos que enfrenta ladefensa de los derechos fundamentales.

II. NUEVO CONCEPTO DE AUTORIDAD

PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO

A pesar de los importantes logros en los últimos años para actualizarel concepto de autoridad para los efectos del amparo, es importante darrespuesta a las actuales amenazas a los derechos fundamentales de losgobernados. El derecho no puede permanecer estático ante las variacio-nes en el entorno social.

En una reciente visita a México, el profesor Luigi Ferrajoli reiteró sutesis sobre los poderes salvajes del mercado,153 en la cual, entre otrascosas, el jurista italiano insiste en la necesidad de prever garantías pro-


153 Nos referimos al seminario sobre Estrategias y propuestas para la reforma delEstado, celebrado en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, los días 6 y7 septiembre de 2001. Los trabajos de ese encuentro académico han sido recopilados enel volumen: Estrategias y propuestas para la reforma del Estado, cit. Véase la ponen-cia de Ferrajoli, Luigi, “Contra los poderes salvajes del mercado: por un constituciona-lismo de derecho privado” . El profesor Ferrajoli ha desarrollado su tesis de los poderessalvajes en diversas ocasiones, véase Derecho y razón. Teoría del garantismo penal,Madrid, Trotta, 2000, especialmente pp. 931-940; “El garantismo y la filosofía...” , op.cit., pp. 120-154.




cesales eficaces frente a los ataques a los derechos fundamentales prove-nientes de poderes privados. La ampliación del concepto de autoridadpara los efectos del amparo que propone el proyecto de Ley de Amparopretende, entre sus objetivos, ser una respuesta incipiente, pero nadadespreciable, frente a los poderes privados no regulados o insuficiente-mente regulados.154

Hemos sostenido en otras ocasiones155 y a lo largo de este trabajo quela democracia no se agota en lo electoral, comienza con ello; procedi-mientos electorales libres y equitativos son presupuesto del ejercicio dela vida democrática; pero sin juridicidad, sin el sometimiento cotidianode los detentadores del poder a la norma constitucional y al sistema ju-rídico en general, es imposible hablar de un país que viva bajo el impe-rio de los principios libertarios de la democracia. Estado de derecho yEstado democrático son términos que hoy se implican uno al otro. Sóloes democrático el Estado de derecho, y únicamente el Estado de derecho esdemocrático. Esto, más que un juego de palabras, significa que tanto elascenso al poder como su ejercicio están sometidos al imperio del prin-cipio de legalidad.

De aquí se sigue nuestra coincidencia con el profesor Ferrajoli, en elsentido de que únicamente habrá un Estado democrático en sentido sus-tancial si en el orden jurídico positivo se establece un catálogo de dere-chos fundamentales, pero, además, se prevén garantías que hagan efec-tivos dichos derechos frente a los poderes que los desconocen y losvulneran.156 Sin estas garantías, normalmente de tipo procesal, no puedesostenerse que un Estado sea democrático desde el punto de vista sus-tancial, a pesar de que los titulares de los poderes públicos emanen deprocedimientos electorales legales o hayan sido designados cumpliendocon las normas jurídicas que regulan ese tipo de nombramientos, y noobstante que la producción de normas jurídicas se ajuste a las formali-dades previstas para su expedición. En la producción de normas jurídi-cas deben respetarse no sólo las formalidades para su emisión sino, ade-


154 Zaldívar, Arturo, “ Los poderes privados...” , op. cit.155 “La reforma judicial. El nuevo papel de la Suprema Corte de Justicia” , en Ca-

macho Solís, Manuel (comp.), Diálogos nacionales. ¿Es posible un pacto nacional?,México, UNAM, 2001.

156 Cfr. Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantías..., cit., pp. 23-25 y 50-55.




más, el contenido obligatorio que deriva de la Constitución, de maneraespecial de los derechos fundamentales.157

Es sabido que tradicionalmente los derechos fundamentales se hanconsiderado oponibles únicamente frente al Estado, a través de sus órga-nos de autoridad. De tal manera que los esfuerzos legislativos y doctri-nales se han dedicado preponderantemente al establecimiento de garan-tías procesales que hagan efectivos esos derechos ante la amenaza de lospoderes públicos. En este sentido mucho se ha avanzado en el mundo enel diseño y la aplicación de distintos instrumentos para la protección delos derechos de libertad o de la primera generación. Asimismo, se habuscado que los instrumentos procesales tengan eficacia para la defensade los derechos sociales o prestacionales. Sin embargo, debe reconocer-se que, derivado de su propia estructura jurídica y de su estrecha rela-ción con las condiciones económicas y sociales, las garantías, en tratán-dose de derechos prestacionales, no alcanzan el nivel de eficiencia quetienen en el sector de los derechos de libertad. Por otro lado, se han forta-lecido instrumentos procesales que resuelvan conflictos derivados de lavulneración directa por órganos públicos de la llamada parte orgánica dela Constitución. Todo esto ha llevado al nacimiento del derecho procesalconstitucional como rama científica del estudio del derecho procesal.158

Con todo, hoy cada vez es más evidente que los derechos fundamen-tales están amenazados, no solamente por el aparato institucionalizadodel Estado sino por entidades privadas de muy variada índole. Así, nobasta la oponibilidad vertical de los derechos fundamentales, i. e. frenteal Estado, sino que se requiere avanzar hacia la oponibilidad de los de-rechos fundamentales en el plano horizontal, esto es, frente a particula-res y no exclusivamente frente al aparato estatal.159 Bien se trate de po-


157 La idea de que una norma jurídica de grado inferior debe respetar las reglasestablecidas en una norma de grado superior (Constitución) para su creación, así comoen cierto sentido su contenido, aparece en la teoría kelseniana, sin bien para Kelsen laley es “constitucional” y válida mientras no sea anulada por el órgano facultado paraello. Véase Teoría general del derecho y el Estado, México, UNAM, 1983, pp. 146, 186y 187.

158 Fix-Zamudio, Héctor, “Prólogo” , Derecho procesal constitucional, México,Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación-Porrúa, 2001,p. XXIII.

159 Véanse las obras citadas de Ferrajoli, así como Bilbao Usillos, Juan María, Losderechos fundamentales en la frontera entre lo público y lo privado, Madrid, McGraw-Hill, 1997; id., La eficacia de los derechos fundamentales frente a particulares, Madrid,




deres privados regulados, insuficientemente regulados o no regulados,ya sean ilegales o metalegales, llamados por Ferrajoli poderes salvajes.

Los ataques no institucionalizados a los derechos fundamentales exi-gen mecanismos modernos que les hagan frente para prevenirlos y re-mediarlos. Estamos en presencia de un gran reto para la ciencia jurídicaque debe dar respuestas eficaces a novedosas y complejas intromisionesen la esfera de derechos de los particulares por parte de poderes priva-dos, lo que viene a modificar la forma como se había entendido hastahace poco el rol jurídico y político de los derechos y sus garantías pro-tectoras. Así, los grupos financieros y empresariales, los medios de co-municación, los partidos políticos, las organizaciones no gubernamenta-les, las iglesias, los concesionarios, etcétera, lesionan con frecuencia laesfera jurídica de otros gobernados. En la doctrina, así como en el dere-cho comparado legislado y jurisdiccional se encuentran los primeros es-fuerzos de ampliación de la oponibilidad de los derechos fundamentalesy de sus garantías protectoras en el plano horizontal.160

Con todo, debe reconocerse que siempre habrá sectores de la socie-dad más o menos amplios al margen de posibilidades garantistas o congarantías defectuosas o insuficientes. Por más esfuerzos que se realicen,el derecho es incapaz de abarcar toda la dinámica social, máxime en lostiempos modernos en que las circunstancias cambian con una gran velo-cidad. Empero, el reto es, como afirma Ferrajoli, avanzar hacia la maxi-mización de los derechos fundamentales y la minimización del poder.Trabajo éste que no por difícil debe abandonarse, sino servir de estímuloconstante para la búsqueda de nuevos esquemas que permitan a los Es-tados democráticos consolidar sistemas de auténtica legalidad.

Como ya se indicó, el proyecto de nueva Ley de Amparo contieneuna solución incipiente y necesariamente parcial, dada la gran compleji-dad de la actuación de los poderes privados, pero paradójicamente degran importancia para la evolución del juicio de amparo y para la pro-


CEPC, 1997; García Torres, Jesús y Jiménez-Blanco, Antonio, Derechos fundamentalesy relaciones entre particulares, Madrid, Civitas, 1986; Ayala Corao, Carlos M., “La ju-risdicción constitucional en Venezuela” , en García Belunde, D. y Fernández Segado, F.(coords.), La jurisdicción constitucional en Iberoamérica, Madrid, Dykinson-Jurídicasde Lima-Jurídica E. Esteva-Jurídica Venezolana, 1997; Fix-Zamudio, Héctor, “ La pro-tección jurídica y procesal frente a los grupos de presión” , Protección jurídica de losderechos humanos. Estudios de derecho comparado, México, CNDH, 1999, entre otros.

160 Véanse las obras referidas en la nota anterior.




tección de los gobernados frente a un amplio sector que se encuentraajeno a controles de constitucionalidad e incluso de mera legalidad. Setrata de la ampliación del concepto de autoridad para los efectos del am-paro.161 Es éste uno de los aspectos más relevantes del proyecto de nue-va Ley de Amparo, ya que de ser aprobado permitirá sujetar a control deamparo a una gran cantidad de actos lesivos a la esfera jurídica de losgobernados que hasta la fecha gozan de impunidad.

Para actualizar el concepto de autoridad para los efectos del amparoy permitir una mayor amplitud proteccionista a nuestro instrumento dejusticia constitucional, se propone dar prioridad a la naturaleza propiadel acto, por encima del carácter de quien lo emite. Esto permitirá aban-donar criterios formalistas y cerrados para considerar como acto de au-toridad para efectos del amparo, con independencia de quien lo emite, alacto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unila-teral y obligatoria.

Con este concepto el amparo sería procedente en contra de actosemanados de los órganos y dependencias centralizadas del Estado, asícomo de las entidades de la administración pública paraestatal e, inclu-so, de particulares en ciertos supuestos.

Debemos aclarar que algún crítico ha dicho que a los autores del pro-yecto se nos olvidaron los organismos descentralizados como autorida-des para efectos del amparo,162 lo cual es falso. No sólo se encuentranincluidos en el concepto material de acto de autoridad para los efectosdel amparo arriba referido, sino que, varios de los comisionados, muchoantes de que el referido profesor hablara de organismos descentraliza-dos, ya habíamos insistido en la necesidad de que el concepto de autori-dad para los efectos del amparo se modificara para incluir a los organis-mos descentralizados.163


161 A esto también ayuda la eficacia de la suspensión frente a particulares, aspectoque se analizará más adelante.

162 Ignacio Burgoa, dentro del capítulo de lo que denomina “graves omisiones” ,afirma que la “comisión elaboradora del proyecto no tomó para nada en cuenta la nece-sidad de hacer procedente el juicio de amparo en contra de los actos de los organismospúblicos descentralizados” (op. cit., pp. 17 y 18). Obvio resulta que esta manifestaciónderiva de la falta de comprensión, por parte del crítico, del nuevo concepto de autoridadpara los efectos del amparo que plantea el proyecto.

163 Véanse Fix-Zamudio, Héctor, “La defensa jurídica de los particulares frente alos organismos paraestatales” , Protección jurídica..., cit.; id., “La defensa de los particu-lares frente a los órganos paraestatales” , Revista de la Facultad de Derecho de México,




En relación con la posibilidad de que el amparo proceda en contra deactos emanados de particulares debe tenerse presente que el derecho ad-ministrativo moderno presenta muchas figuras, merced a las cuales tantoorganismos descentralizados como incluso particulares realizan funcio-nes que originariamente le deberían de pertenecer al Estado y que afec-tan la esfera jurídica de los particulares. Pensemos —un ejemplo entremuchos— en los concesionarios de un servicio público de alcantarilladoy agua potable en un municipio. ¿Qué diferencia hay entre este servicio yel que presta en otros ayuntamientos la autoridad constituida? Ninguna.Hay algunas leyes que prevén la participación de particulares para reali-zar actos, por ejemplo de auditoría, cuyo resultado trae consecuenciasdesfavorables a los particulares. También tenemos el caso del famosoRenave, que en sus orígenes se diseñó como un registro público maneja-do por una empresa privada. Por no hablar del llamado buró de crédito,que lesiona la buena fama y las posibilidades de acceso al crédito de losparticulares, sin que éstos tengan posibilidad de conocer la informaciónmanejada ni oportunidad de defenderse. Obviamente, en estos casos, es-tamos en presencia de autoridades para efectos del amparo.

Es muy importante distinguir entre autoridad y autoridad para efectosdel amparo, ya que no son lo mismo; esto es más que una sutileza. Laautoridad como tal es lo que entendemos por autoridad en derecho cons-titucional; por el contrario, una autoridad para efectos del amparo es al-guien que emite un acto con las características de unilateralidad y obli-gatoriedad a las que ya nos hemos referido, sin que necesariamente setrate de un servidor público en funciones.

Contra lo que comúnmente se cree, este concepto formalista de auto-ridad que rigió durante décadas la procedencia del amparo no es conna-tural a nuestro juicio de control constitucional. En éste, como en otrosaspectos, no debe sorprender encontrar en la Suprema Corte del sigloXIX y de principios del siglo XX criterios vanguardistas que se adelan-taban a su tiempo y que aún en esta época se considerarían modernos.164


México, t. XXXIV, enero-junio de 1984; Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo, “Necesariaevolución...” , op. cit.

164 Tal es el caso, por ejemplo, del interés jurídico entendido ahora como derechosubjetivo y que en el siglo XIX la Corte consideró de manera más amplia para protegerderechos estéticos, urbanísticos y de simple comodidad, tal como fue explicado en elapartado precedente.




Así, en el punto que nos ocupa, y como ya se analizó, en el célebre casode Marcolfo F. Torres, fallado en 1919, la Suprema Corte consideró aCanuto Ortega como autoridad para los efectos del amparo, a pesar deser un mayor de la Revolución que no detentaba cargo público alguno.Lo que hizo la Corte fue, precisamente, analizar la naturaleza del acto yno el carácter de quien lo emite. De esta manera, la Corte entendió elmomento histórico y dio prioridad a la naturaleza del acto, sin importarel carácter formal de quien lo emitió. Se insiste en que se trata de unaresolución progresista, de vanguardia; pero cuando el concepto estable-cido en el precedente se saca de contexto y se empieza a aplicar —comosucede muchas veces con la jurisprudencia— a un número indetermina-do de casos que fácticamente no responden a los mismos presupuestos,entonces una jurisprudencia progresista se convierte en una jurispruden-cia anacrónica. La exigencia de la fuerza pública respondía a las necesi-dades concretas de principios del siglo XX, su exigencia posterior paradeterminar la existencia de una autoridad para los efectos del amparofue no sólo desafortunada sino que impidió el desarrollo del amparo. Laposterior necesidad de considerar una autoridad para efectos del amparoúnicamente cuando se tratara de un órgano del Estado continuó por estalínea formalista y antiproteccionista, que, como hemos referido anterior-mente, no se varió a nivel de la Suprema Corte sino recientemente.

El proyecto de Ley de Amparo pretende continuar con la evolucióndel concepto de autoridad a través de un concepto abierto, de un con-cepto jurídico indeterminado como el que venimos comentando, paraque sean los jueces los que determinen en cada caso concreto y priori-zando la naturaleza material del acto si dicho acto de autoridad es tal encada asunto determinado. Esto permitirá, además, la evolución del con-cepto sin necesidad de ulteriores reformas.

Sin duda que éste es sólo un primer paso de otros que habrán de dar-se en la búsqueda de instrumentos procesales que defiendan los dere-chos fundamentales frente a los poderes salvajes de naturaleza privada.Pero, con todo, se trata de un paso significativo y de gran relevanciapara la defensa jurídica de los gobernados en un amplio sector exento decontrol hasta este momento.





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Capítulo cuarto. Autoridad para los efectos del amparo · Uno de los aspectos que ha tenido más lenta evolución en el desarrollo del juicio de amparo es el relacionado con el concepto