CAPÍTULO II SITUACIÓN INSTITUCIONAL Y DE GOBIERNO DE LAS ... · Por el contrario, si las tendencias se mantienen, será necesario crear en el futuro más Salas en la Corte para

Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia Secretaría Técnica

Planificando lo justo !

CAPÍTULO II

SITUACIÓN INSTITUCIONAL Y DE

GOBIERNO DE LAS ENTIDADES CONFORMANTES DEL SISTEMA DE

JUSTICIA

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En esta sección del informe, efectuaremos una revisión general de las organizaciones que conforman el sistema de justicia, los problemas que la aquejan y que inciden en el servicio que brindan a los usuarios. 2.1 Poder Judicial El Poder Judicial constituye uno de los órganos centrales de nuestra estructura constitucional, reconocido como un poder del Estado, que se sostiene sobre un conjunto de principios y garantías institucionales que buscan afianzar un funcionamiento objetivo, imparcial y equitativo de la justicia. Tiene una organización dual que involucra a los órganos jurisdiccionales y a los que gobiernan su estructura. El artículo 143º de la Constitución señala que el Poder Judicial está integrado por órganos jurisdiccionales que administran justicia y por órganos que ejercen su gobierno y administración, con lo que consigna por primera vez en la historia la necesidad de la especialización en el gobierno de este poder del Estado. La Constitución también establece que el Presidente de la Corte Suprema lo es también del Poder Judicial; y que la Sala Plena de la Corte Suprema es el órgano máximo de deliberación. Estos, junto con el Consejo Ejecutivo, constituyen la estructura de gobierno de este poder del Estado. La Ley Orgánica del Poder Judicial (Decreto Legislativo N° 757), vigente desde el 1 de enero de 1992, representó una sustancial modificación de la normatividad precedente (Decreto Ley N° 14605, de julio de 1963). Los cambios en la estructura judicial impuestos por la nueva Ley Orgánica fueron sustantivos, tanto en el plano jurisdiccional, como en el administrativo. Esta Ley, producto de un largo debate, en el que participaron parlamentarios, jueces y expertos en la materia, consiguió un alto consenso y significó una verdadera reforma normativa que debía cambiar la realidad existente. Sin embargo, este cuerpo jurídico colisionó con una arcaica estructura institucional renuente a los cambios. El artículo 72º del Texto Unico Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, establece cuáles son sus órganos de gobierno o gestión, y establece sus funciones y competencias. El esquema original de la Ley Orgánica contempló un Consejo de Gobierno del Poder Judicial, conformado por el Presidente de la Corte Suprema quien lo presidía, el Vocal Jefe de la Oficina de Control Interno, el Vocal en lo Administrativo y dos Vocales consejeros elegidos en Sala Plena. El mandato de este Consejo era de un año. Es importante señalar que la creación de un órgano colegiado de gobierno fue, entre otros, una de las más importantes innovaciones de la Ley Orgánica. Sin embargo, en la experiencia existente el Consejo Ejecutivo no había podido exhibir grandes logros o resultados, debido fundamentalmente a los serios problemas que afrontaba el Poder Judicial (escaso tiempo de funcionamiento, factores presupuestales, entre otros). En verdad, en los años 90 no llegó a madurar la idea de un órgano renovado e innovador y

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la reforma truncó el proceso, pues impuso una estructura administrativa frente a los órganos naturales de gestión1. A través del Decreto Ley Nº 25869 de noviembre de 1992, se modificó sustancialmente la Ley Orgánica y, entre otras normas, se amplió a tres años el mandato de la Presidencia de la Corte Suprema y del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. Un cambio fundamental fue que el Presidente de la Corte Suprema, ya no sería elegido sólo por la Sala Plena de la Corte, sino además por los vocales superiores de todo el país, tanto provisionales como titulares, cabe señalar que esta norma nunca se puso en práctica. Posteriormente en octubre de 1994, por Ley Nº 26373, se modificaron varias disposiciones de la Ley Orgánica, restituyó el mandato a dos años tanto para el Presidente de la Corte Suprema, como para el Consejo Ejecutivo, y se varió la conformación de este último órgano. Luego, en noviembre de 2000, se creó el Consejo Transitorio del Poder Judicial y finalmente por Ley Nº 27465, de mayo de 2001, norma que rige en la actualidad, se estableció la composición del Consejo Ejecutivo, que está conformado de la siguiente manera:

• El Presidente de la Corte Suprema, quien lo preside; • Dos Vocales Supremos Titulares elegidos por la Sala Plena; • Un Vocal Superior titular en ejercicio elegido por los Presidentes de las Cortes

Superiores; • Un juez titular especializado o mixto; • Un representante elegido por la Junta de Decanos de los Colegios de Abogados del

Perú. El Presidente de la Corte Suprema, cuyas atribuciones están señaladas en el artículo 76º de la Ley Orgánica, conforme con las modificaciones de las Leyes Nºs 27465 y 27536, preside la Sala Plena de la Corte Suprema y las sesiones del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, dispone la ejecución de los acuerdos en ellos adoptados, ejerce la titularidad del pliego presupuestal, designa a los Vocales Supremos integrantes de las Salas Especializadas de la Corte Suprema, supervisa la puntualidad y asistencia de los vocales de su Corte, suscribe los acuerdos, despacho, reglamentos internos y la correspondencia oficial entre otros fines. La Presidencia de la Corte Suprema, desde siempre, ha sido el órgano que ha ejercido la atribución de gobierno de la institución judicial, con el apoyo de órganos administrativos. Su mandato es de dos años y no es reelegible. A su turno, conforme a la Constitución de 1993, la Sala Plena de la Corte Suprema es el órgano supremo de deliberación, que es presidido por el Presidente del Poder Judicial. En la década de los 90 sufrió una penosa disminución de su papel a partir de la autodenominada reforma judicial que redujo sus atribuciones a sólo elegir a sus representantes ante el JNE y el CNM, ejercer el derecho de iniciativa legislativa y sistematizar la jurisprudencia. Con la Ley Nº 27465, de mayo de 2001, se restituyeron las

1 La Ley Nº 26695 suspendió la vigencia del Consejo Ejecutivo, e impuso la presencia de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, con lo que se afectó la institucionalidad del Poder Judicial.

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atribuciones de la Sala Plena y se le otorga a esta entidad la facultad, entre otras medidas, de aprobar la Política General del Poder Judicial a propuesta de su Consejo Ejecutivo. Un tema por resaltarse es que originariamente desde la dación del Decreto Legislativo Nº 757, la Sala Plena era la instancia de decisión competente para crear y suprimir Distritos Judiciales, Salas y Juzgados, lo que era un avance respecto al modelo anterior que requería el pronunciamiento de otros órganos del Estado para ello y que fue lamentablemente durante el proceso de reforma uno de los aspectos más cuestionables respecto a la limitación de independencia de la judicatura. Sin embargo, posteriormente a través del Decreto Ley Nº 25869, de noviembre de 1992, se transfirió al Consejo Ejecutivo esta trascendente atribución, criterio que se ha mantenido con la dación de la Ley Nº 27536. Para el ejercicio de las funciones se diseñó una Gerencia General, que es a la fecha el órgano ejecutivo, técnico y administrativo del Poder Judicial, encargado de ejecutar, coordinar y supervisar las actividades administrativas no jurisdiccionales del Poder Judicial, controlar y evaluar las actividades administrativo-financieras, de recursos humanos y de organización. La Gerencia General depende del Consejo Ejecutivo y está a cargo de un Gerente General, nombrado por dicho Consejo Ejecutivo. El Reglamento de Organización y Funciones de la Gerencia General está normado por la Resolución Nº 161-2001-CE-PJ, del 5 de diciembre del 2001. En el plano descentralizado, existen los Distritos Judiciales, en donde la dirección corresponde al Presidente de la Corte Superior respectiva, quien es elegido por los Vocales de la Corte. La Ley Orgánica, establece que existen además la Sala Plena de la Corte Superior y el Consejo Ejecutivo Distrital. Sin embargo, sus atribuciones tienen ciertos límites respecto a las atribuciones de los órganos centrales de gobierno, básicamente en los asuntos presupuestales, lo que debe ser afrontado como un problema a resolver para una adecuada gestión distrital. El Presidente de la Corte Superior, cuyas atribuciones están señaladas en el artículo 90 de la Ley Orgánica, preside la Sala Plena de la Corte Superior del Distrito Judicial y el Consejo Ejecutivo Distrital. Dirige la política del Poder Judicial en su Distrito, ejecuta los acuerdos de la Sala Plena de la Corte Superior del Distrito Judicial y del Consejo Ejecutivo Distrital, supervisa la puntualidad y asistencia de los magistrados y conforma las salas según criterios de especialización, entre otras. A su turno la Sala Plena de la Corte Superior tiene entre sus atribuciones principales asumir las funciones del Consejo Ejecutivo Distrital (cuando éste no exista2), designar al Vocal Jefe de la Oficina Distrital de Control de la Magistratura, dar cuenta de las deficiencias del Consejo Ejecutivo Distrital, conocer en última instancia las medidas disciplinarias aplicadas por los Jueces Especializados o Mixtos, o por los Jueces de Paz Letrados, a los funcionarios y auxiliares de justicia, entre otras. El Consejo Ejecutivo Distrital es el órgano creado por la Ley Orgánica del Poder Judicial cuya finalidad es hacer más expeditiva la marcha administrativa del Poder Judicial en su

2 En la Ley Orgánica el Consejo Ejecutivo Distrital está diseñado para funcionar cuando existiesen más de seis Salas Especializadas.

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respectivo distrito, en coordinación con el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. Además de los magistrados, conforman el Consejo Ejecutivo Distrital un representante del Colegio de Abogados de la localidad3. En las Provincias que no son sede de Corte, dice la Ley que las funciones de gobierno del Poder Judicial recaen en las Juntas de Jueces Especializados o Mixtos. La Junta de Jueces está presidida por el Juez Decano y tiene las atribuciones de proponer medidas de política judicial para mejorar la administración de justicia, así como de tratar asuntos de interés común en relación a las funciones judiciales.

Por otro lado, es importante señalar algunos aspectos relativos a la Corte Suprema de Justicia, que como se sabe es el más alto órgano de administración de justicia, con competencia en el ámbito nacional. Resuelve como órgano de instancia de fallo y en casación. Sin embargo, uno de los principales problemas existentes a su interior es la discordancia entre la norma y la realidad, pues no se respeta el propio modelo de la Ley Orgánica, ya que a pesar que esta última establece que la Corte está conformada por 18 Vocales Supremos, en la práctica son 334. La Corte Suprema, máxima instancia jurisdiccional, atraviesa serios problemas debido a la situación creada por la existencia de Salas Transitorias para afrontar el tema de la sobrecarga procesal, lo que ha generado una mayoría de magistrados provisionales. Esta situación se viene arrastrando desde hace años, al haberse convertido lo transitorio en definitivo. La carga que han soportado las Salas Permanentes y Transitorias, nos llevan a afirmar que esta situación perdurará en el tiempo, por lo que las Salas Transitorias5 creadas no serán desactivadas por ser necesarias6. Por el contrario, si las tendencias se mantienen, será necesario crear en el futuro más Salas en la Corte para atender la demanda de casos existente, por lo que es necesario afrontar este problema y determinar el sentido del funcionamiento de la Corte Suprema7.

3 Es importante señalar que la participación del los Colegios de Abogados implica la participación de la sociedad civil en el gobierno de las Cortes Distritales. Sin embargo, sería importante efectuar una evaluación sobre sus niveles de compromiso, toda vez que éstos no perciben remuneración alguna por su labor. 4 Distribuidos de la siguiente manera: el Presidente, el vocal Jefe de la Oficina del Control de la Magistratura, el vocal Integrante del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y los 30 vocales Integrantes de las Salas Jurisdiccionales Especializadas. Para ello, se han creado tres Salas Transitorias, lo que implica que la gran mayoría de vocales de la Corte Suprema son provisionales. Solo se cuenta con 11 vocales titulares, uno de los cuales es Manuel Sánchez Palacios, actual presidente del Jurado Nacional de Elecciones. Estas Salas Transitorias han sido creadas para descongestionar la elevada carga procesal que existe en esta instancia jurisdiccional. 5 Sobre este punto ver la carga de las Salas Supremas en el capítulo III de este Informe. 6 Sobre este tema, es preciso que se evalúe profundamente las atribuciones y conformación de la Corte Suprema, pues ambos temas están íntimamente ligados. El consenso de muchos juristas es reducir los casos que lleguen a la Corte Suprema y que ésta se dedique a generar precedentes vinculantes que puedan generar una predictibilidad del sistema jurídico. No es posible que se mantenga esta situación parche que ha hecho que el Perú tenga la Corte Suprema más grande de la región andina: Bolivia cuenta 12 magistrados; Colombia con 21; Chile con 23 y Ecuador con 31. 7 A pesar de haberse creado temporalmente más Salas ello no ha significado una mejora sustantiva en cuanto a calidad y rapidez, lo que indica que el problema no necesariamente se debe dar por un número mayor de Salas, sino por el diseño normativo de competencias de asuntos que se tramitan ante la máxima instancia jurisdiccional.

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Un aspecto vinculado con la Corte Suprema es que esta situación incoherente con la Ley Orgánica, produce un alto índice de provisionalidad en el más alto tribunal de justicia del país, lo que representa un grave problema, pues se ha señalado con razón que uno de los principales factores de fragilidad en la independencias jurisdiccional, se da por la existencia de magistrados provisionales. Desde esta perspectiva se hace necesario tomar medidas para sincerar el funcionamiento de la Corte Suprema o establecer las competencias que deberá tener en adelante, para evitar que todos los procesos culminen en sus salas especializadas. De otro lado, puede ser conveniente revisar lo dispuesto por el artículo 236º del T.U.O. de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en el caso de la Corte Suprema, a efectos de que la provisionalidad no se relacione con la antigüedad y de que más bien se establezca un criterio basado en el mérito para llegar a esta instancia jurisdiccional. La antigüedad, en todo caso, no debe considerarse, como el criterio preferente dentro de la función jurisdiccional. Es importante señalar que, conforme con lo previsto en el T.U.O. de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la dirección de éste corresponde al Presidente de la Corte Suprema, al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y a la Sala Plena de la Corte Suprema. El modelo existente, prácticamente desde 1991 aunque con baches importantes durante la época de la denominada reforma judicial, buscaba ser la organización que pudiera atender con criterios de modernidad a la vieja institución judicial y revertir la persistente ineficacia en el logro de sus principales objetivos. Sin embargo, no se tomó en cuenta que más allá que una nueva Ley, lo que se requiere es un cambio fundamental de los operadores del sistema para que el ciudadano sea considerado como eje central de sus esfuerzos, de la necesidad de contar con eficaces instrumentos de gestión institucional, del personal adecuado para conducir el cambio, de los presupuestos necesarios para modernizar los servicios judiciales, del fortalecimiento de las garantías institucionales como la independencia, la autonomía, el juez natural, la inamovilidad, entre otros8. Es decir, se asumió el cambio como un asunto parcial y no integral, en la equivocada creencia de que sólo las leyes cambian las instituciones y las personas. Era preciso un cambio sustantivo e integral, dentro de una estrategia mayor, la misma que nunca se dio y que ha llevado a la actual crisis del sistema de justicia9.

8 Es importante agregar que los problemas institucionales responden no sólo a enfoques legislativos o al modelo de gestión institucional establecido en la Ley Orgánica. Ello puede explicar una parte de los mismos; hay que buscar explicaciones también en las personas que dirigen la institución, a efectos de identificar los problemas de liderazgo interno, así como los aspectos de gobierno institucional que dan cuenta de la ausencia de planificación o establecimiento de políticas claras al interior del Poder Judicial, limitada dirección y control de la institución y de sus integrantes, falta de una organización y dirección enérgica y de lineamientos con objetivos concretos, entre otros aspectos. Es necesario hacer comprender que, más que la ejecución de un presupuesto público, lo que los Presidentes del Poder Judicial tienen entre manos, es un plan de responsabilidades. 9 Se ha establecido que la causa de la crisis institucional del Poder Judicial no es en el fondo un problema de jueces o de códigos, En el fondo el problema es de gestión (objetivos, planeamiento, organización, liderazgo, controles y falta de motivación). La gestión no sólo es manejo de recursos. Es planificación, es formulación de políticas, administración de controles, entre otros aspectos.

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Por ello, a pesar de contarse con un instrumento legal moderno, democrático, con altos niveles de consenso y muy avanzado respecto a su antecesora, se replicaron las viejas deficiencias del Poder Judicial y aun se agravaron en la medida que el país fue creciendo. Así, la elevada carga procesal, los servicios judiciales inadecuados, la falta de visión y de compromiso institucional de los magistrados, la corrupción instalada en todos los niveles del sistema, la ineficacia, la falta de presupuesto, entre otros aspectos, no se resolvieron y, aun más, se acentuaron con la nefasta intervención política de la institución en los años 90, justamente en la década de aplicación de la nueva Ley Orgánica. Pero notamos que es necesario referir que existen problemas de atribuciones en la estructura de gobierno del Poder Judicial10. Conforme con el artículo 144º de la Constitución, la Sala Plena es el máximo órgano de deliberación del Poder Judicial; sin embargo, no existe un contenido claro del concepto deliberante de la Sala Plena, y se entiende en la práctica y por tradición, que es el órgano donde se adoptan las decisiones fundamentales de la institución judicial, lo que hace que en la práctica todos los asuntos trascendentales pasen previamente por la Sala Plena11. Sobre esta materia, es importante señalar lo que ha dicho la Comisión de Magistrados para la Reestructuración Judicial. De acuerdo con el informe final, la Presidencia del Poder Judicial, “en vez de parecer un ente meramente representativo y protocolar sin llegar a la altura de comprender las necesidades de todo el estamento judicial, sea portadora de una real capacidad de dirección, reorientando la estructura actual con miras a un gobierno sólido y legitimado (gobernabilidad)”12. Con ello se expresa una posición crítica sobre las atribuciones mediatizadas que tiene respecto de los otros órganos que comparten el poder y que es cierta en la medida que la Presidencia no puede gobernar sin el concurso de los otros órganos. Es importante señalar que la apreciación tiene una constatación histórica y es que la propia Comisión de Magistrados señala que:

“La actual estructura organizacional del Poder Judicial es el producto, a nuestro entender, de una amalgama de funciones y competencias que, en algún momento de la historia, sólo las detentaba la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. Con el paso del tiempo, incorporándose en el imaginario judicial las nuevas corrientes doctrinarias que ofrecían un modelo de estructura con ‘órgano de gobierno’ incluido, se llegó al reconocimiento legislativo de tres entes de dirección íntimamente relacionados, a saber: i) Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia; ii) Presidencia de la Corte Suprema de Justicia (cuyo presidente lo

10 Por ello se debe considerar que debe fortalecerse la Presidencia del Poder Judicial y dotarlo de importantes funciones ejecutivas conforme con la innovadora disposición de la Constitución Política que en su artículo 144 dispone que Preside el Poder Judicial. Esta norma permitiría consolidar una mejor posición del Presidente como máximo órgano de gobierno de la institución. 11 Un claro ejemplo de ello es la experiencia de la actual reestructuración del Poder Judicial. Es la Sala Plena la que declara la reestructuración, la que dispone la creación de una Comisión de Magistrados para la Reestructuración Judicial y la que revisa las recomendaciones del Informe Final de esta Comisión. Asumió todos los poderes de este proceso y los sigue teniendo. 12 PODER JUDICIAL. Comisión de Magistrados para la Reestructuración del Poder Judicial. Informe de Organos de Gobierno, Lima, 2003.

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es, también, del Poder Judicial); y, iii) Consejo Ejecutivo del Poder Judicial; cada uno con funciones, atribuciones y características propias pero dirigidos por un solo funcionario, el Presidente del Poder Judicial. El hecho de confluir en éste tareas simultáneas pero disímiles hace que no se distingan con claridad cuáles de ellas son las que corresponden, efectivamente, a la dirección y cuáles a la gestión de un aparato estatal que, principalmente, es un Poder del Estado cuyos servicios son de vital importancia para la prosperidad de la sociedad peruana.”

Es importante que se asuma que existe un problema en el modo de gobernar el Poder judicial y que quizás es conveniente establecer mecanismos más ágiles para dar respuesta a los múltiples problemas de la justicia. De esta forma, verificar la viabilidad del esquema actual con miras al futuro, toda vez que puede ser conveniente una reformulación de los roles y en particular el de la Sala Plena. Una de las grandes interrogantes a formular será, verificar qué función debiera desempeñar en el futuro este órgano, a efectos de hacer más operativo el gobierno del Poder Judicial, toda vez que si bien su importancia está fuera de todo debate, mantenerla como un órgano con atribuciones sobre los más importantes eventos judiciales constituye una traba para la gestión.

Deliberar no es ejecutar, gobernar o administrar, sino establecer el debate de los aspectos de interés institucional. Por ello, una de las grandes opciones que se debe manejar en CERIAJUS será definir y proponer el marco de actuación de la Sala Plena dentro de un nuevo esquema organizacional de gobierno. En el plano distrital, el Administrador de la Corte es el órgano desconcentrado de la Gerencia General del Poder Judicial que cumple funciones de apoyo de la Corte Superior y de los órganos jurisdiccionales en el ámbito geográfico de atención del Distrito Judicial, en la administración de los recursos humanos, financieros, materiales y de servicios en general, en coordinación con los órganos de la Gerencia General.

Es el Administrador el órgano de dirección responsable de conducir las cortes, en concordancia con las normas y procedimientos que aprueben los órganos correspondientes y el Manual de Organización y Funciones. Es designado a propuesta del Gerente General, por el Titular del Pliego del Poder Judicial.

En el Distrito Judicial es el funcionario administrativo de mayor nivel después del Presidente de la Corte Superior de Justicia, y depende orgánicamente de la Gerencia General, con la que coordina permanentemente a través del Coordinador Administrativo y funcionalmente apoya al Presidente de la Corte Superior en los actos administrativos de los órganos jurisdiccionales correspondientes.

Los Administradores mantienen una permanente y directa relación con el Presidente de la Corte de su jurisdicción, como máxima autoridad de la entidad en el Distrito Judicial, en apoyo de las acciones jurisdiccionales, y les brindan la base administrativa necesaria para el funcionamiento óptimo de las Salas y Juzgados de su jurisdicción, para lo cual toman las medidas administrativas adecuadas dentro de su competencia, y con otros

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organismos como las autoridades políticas, militares y policiales, el Banco de la Nación, las empresas y las instituciones públicas y privadas de su jurisdicción.

El Administrador de la Corte Superior tiene planos de comunicación con el Presidente de la Corte, la Gerencia General y las Gerencias de línea de la misma. El Administrador depende funcionalmente de la Gerencia General, quien es la que decide su nombramiento y remoción, hecho que puede ser establecido aun con la oposición del propio Presidente de la Corte, de quien depende jerárquicamente. Esto expresa un serio problema.

Las cajas chicas se distribuyen de modo desigual en todo el país, aunque con cierto estándar. No se tiene en cuenta para ello el mayor o menor aporte en ingresos propios por motivo de tasas, las mismas que van a una sola cuenta nacional. Tampoco la magnitud de la Corte en las diferencias de montos asignados 13.

2.1.1 La Justicia de Paz La justicia de paz integra el Poder Judicial y ocupa casi el 73% del número total de jueces (los magistrados profesionales solo ocupan el 27% de este universo). Eso nos puede dar una dimensión de lo que hablamos cuando nos referimos a la justicia de paz. En cuanto a su número y datos oficiales, hay una discusión importante. La estadística que proporciona el Poder Judicial, revela que existen en el Perú 4,776 jueces de paz. 14 Empero, un estudio del Instituto de Defensa Legal -IDL-, efectuado en 1999 sobre la base de una red de veinte instituciones nacionales revela que en realidad sólo existen 3,959 jueces de paz15. Sobre este aspecto, es importante señalar que en muchos Distritos Judiciales, no existe una adecuada integración de los jueces de paz con las Cortes Superiores, debido a las dificultades de comunicación y distancias geográficas, lo que puede explicar en parte el problema de la discordancia enorme de datos entre lo oficial y lo que es producto de investigaciones de campo16. Otro aspecto importante por notarse es la mayor aceptación de la justicia de paz entre los miembros de la comunidad. Hans-Jürgen Brand señalaba en 1990 que el índice de aprobación de la justicia de paz era de 63.2% 17. Más recientemente en el citado estudio

13 En estos casos los montos oscilan entre 8 mil y 10 mil Nuevos Soles, los cuales pueden ser renovados hasta 3 veces 14 Fuente: Cortes Superiores de Justicia. Sub Gerencia de Estadística, Lima, octubre de 2002. La metodología usada para esta estadística refiere que la información fue proporcionada por cada Presidente de Corte y cotejada por la Sub Gerencia en forma telefónica, para confirmar los datos. De ese total, el documento informa que 223 juzgados de paz no han sido designados o han renunciado. Los distritos judiciales que presentan mayor incidencia de vacíos en las plazas son Ayacucho (17%), Cajamarca (12%) y Apurimac (11%). 15 El IDL señala en su investigación que han encontrado casos en los que el juez de paz ha fallecido a pesar de lo cual la Corte los sigue ratificando en forma automática. Otros casos, referidos a Puno, en donde 81 juzgados de paz literalmente han desaparecido o los casos de ciertas provincias de Ayacucho como Lucanas y de Huancavelica, como Castrovirreyna y Huaytará, en donde no se ha designado a juez de paz. INSTITUTO DE DEFENSA LEGAL. Justicia de Paz. El otro Poder Judicial. Lima, 1999. p. 66 16 Esto es importante para verificar el real impacto que tendrá la ley de elecciones y la política de remuneraciones pendiente de aprobarse para los jueces de paz 17 BRANDT, Hans-Jürgen. En nombre de la Paz Comunal. Un análisis de la justicia de paz en el Perú. Fundación Friedrich Naumann. Lima, 1990. p. 385

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del IDL, se ratifica esta percepción mayoritariamente favorable, pues una encuesta aplicada revela que el 64.66% de la población está satisfecha con el juez de paz. Ello evidentemente contrasta con la opinión crítica y deficitaria que tiene la ciudadanía respecto de la justicia profesional. De otro lado, las condiciones en las que se desarrolla el trabajo de los jueces de paz son lamentables y este es un enfoque histórico del problema, pues el Estado siempre le dio la espalda a este tipo de justicia. Los jueces, a pesar de ser autoridades públicas y de pertenecer al Poder Judicial, no reciben una remuneración a cargo del Estado, no se les proporciona local ni mobiliario, y deben enfrentar su diaria labor con la infraestructura que el propio juez pueda conseguir. Esta situación origina como lógica consecuencia que la propia población busque cubrir estas deficiencias, mediante el abono en forma directa de una retribución al juez, lo que no se asume como un hecho irregular y menos delictivo, sino como una compensación por un servicio que se presta, dentro de la mentalidad de reciprocidad del campo. Sobre esta apreciación coinciden todos los estudios revisados. Los jueces de paz son esencialmente conciliadores y se reconocen como facilitadores para la resolución de conflictos. Esta actitud es cualitativamente distinta de la que normalmente adoptan los jueces profesionales, quienes consideran que son jueces para "aplicar las leyes". Esta facultad conciliadora es reconocida también por nuestra legislación y es, precisamente, por esta vía que los jueces pueden resolver muchas materias que la legislación le tiene vedadas. Por ello, pueden resolver casos de violencia familiar, alimentos, tenencia de menores, pago de soles por encima de la cuantía legal, entre otras materias. Esta práctica también puede explicar la rapidez con la que se resuelven los asuntos que las partes ponen a su consideración. La misma encuesta aplicada por el IDL a jueces de paz en 1999, señalaba que el 32% de los jueces resuelven sus casos el mismo día, mientras que el 40% señala que lo hacen en menos de una semana; es decir, el 72% de los casos se resuelven en un período muy corto, lo que expresa la eficacia de la justicia de paz en términos de tiempo y la inexistencia de la morosidad como problema, a diferencia de la justicia profesional.18

Una de las novedades de la Constitución de 1993, fue la norma que establece la obligatoriedad de la elección de jueces de paz. Esta cláusula constitucional ha sido desarrollada por la Ley N° 27539 del 24 de octubre de 2001. Esta Ley señala que los Jueces de Paz ejercen sus funciones por un período de 3 años y pueden ser reelegidos, con lo que se supera la deficiencia actual que señala que su período es de un año. La norma señala además que existe cuando menos un Juez de Paz en cada distrito. Lo medular de la Ley es la necesidad de que los jueces provengan de elección popular, para ello, señala que el Presidente de la República, a solicitud del

18 Es importante señalar que Hans- Jürgen Brandt, señaló, este dato es confirmado por el reciente estudio del IDL, que la carga promedio de un juez de paz es de 100 a 140 expedientes, lo que puede ser un volumen importante si lo comparamos con el ingreso de causas de todos los juzgados de paz con las causas que recibe la justicia ordinaria, con lo que se expresa que este tipo de justicia contribuye en forma importante a la descongestión de la justicia profesional. Así, si planteamos un total de 100 causas promedio por juzgado, lo que reciben en todo el país es de 359 mil expedientes. Esto representa el 36% del total nacional de expedientes ingresados en el país, que es de poco más de un millón de expedientes al año.

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Presidente de la Corte Suprema, convoca a elecciones de Jueces de Paz. La encargada de estos procesos será la Oficina Nacional de Procesos Electorales, en coordinación con las Municipalidades. Es importante tener en cuenta que el artículo 7 de la Ley señala que en los casos de las Comunidades Campesinas y Nativas, la elección de jueces de paz se realizarán respetando los usos y costumbres, y la ONPE debe solamente supervigilar que las asambleas u otros métodos de elección directa expresen la real voluntad de los ciudadanos electores. Los candidatos a Jueces de Paz están prohibidos de postular a dos o más judicaturas simultáneamente y a realizar campaña política. Ningún partido político, agrupación independiente, grupo vecinal o cualquier otra organización formal o informal, podrá auspiciar o patrocinar a los candidatos. Un aspecto por resaltarse es que la ley señala que la primera elección de Jueces de Paz se realiza dentro de los dos años siguientes a la publicación de esta Ley, lo que significa que la elección debió efectuarse en el 2003. Sin embargo, la Ley Nº 28035 de julio del 2003, postergó para el presente año 2004 las elecciones. Otro tema interesante, es que la ley señala que el cargo de juez de paz es remunerado, para lo cual se autoriza al Poder Ejecutivo dictar la política de remuneraciones de los Jueces de Paz sobre la base de la propuesta que formulará el Poder Judicial. Ello ha recordado al país que estos funcionarios no son remunerados y que la gran mayoría de ellos están de acuerdo con que el Estado se preocupe por este aspecto19. Sin embargo, es preciso sopesar adecuadamente este supuesto de la Ley en función a que ello significará una importante erogación del Tesoro Público. Un estudio efectuado por el Poder Judicial indica que si se pagase S/. 930.00 a cada juez de paz, ello significaría un incremento del 16% del presupuesto del Poder Judicial (poco más de 63 millones de nuevos soles), recursos de los que no se disponen y que deben ser transferidos cuando se comience a ejecutar la ley. El tema preocupante está en si el Congreso y el Gobierno, estarán en capacidad para otorgar una mayor asignación presupuestal y proveer los recursos que se requieren20. Lo paradójico es que el costo de las elecciones de jueces de paz, según lo manifestado por la ONPE, tendrían un costo superior a los 100 millones de nuevos soles y el presupuesto que se brindaría para su ejercicio anual no llegaría a esa cifra. 2.1.2 La Oficina de Control de la Magistratura Las tareas de control funcional de la magistratura se realizan por un órgano interno, al que por la reciente Ley Nº 28149 se han incorporado representantes de la sociedad civil21. Se

19 En la referida encuesta del IDL, el 81.4% de la población afirmó que estaba de acuerdo con que los jueces de paz reciban una remuneración del Estado. 20 La Ley 28035, que modificó la Ley 27539, no establece el carácter remunerativo del cargo. 21 La Ley establece una nueva conformación en la OCMA, la misma que está jefaturada por un Vocal Supremo designado por la Sala Plena de la Corte Suprema por un plazo de tres años, un vocal supremo cesante elegido por los demás miembros de la OCMA, un representante de los Colegios de Abogados elegido por los respectivos Decanos, un representante de las Facultades de Derecho de las 5 universidades

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encuentran a cargo de la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA), que tiene por función investigar regularmente la conducta funcional de los magistrados y auxiliares jurisdiccionales del Poder Judicial.

Es necesario precisar que la facultad controladora tiene límites, y que está referida exclusivamente a la investigación de la conducta funcional de los magistrados y auxiliares jurisdiccionales, sin que pueda interferir en la función estrictamente jurisdiccional, la cual debe desarrollarse con independencia e imparcialidad. Tanto es así, que la discrepancia de criterios no da lugar a sanción disciplinaria. El sistema descansa en el órgano central que es la Oficina de Control de la Magistratura. También cuenta con oficinas desconcentradas denominadas Oficinas Distritales de Control de la Magistratura (ODICMA). El rol de estas dependencias es investigar la conducta funcional, idoneidad y desempeño de los magistrados y auxiliares jurisdiccionales. Para ello, verifica si éstos cumplen las normas legales y administrativas correspondientes; procesa quejas y reclamos; realiza inspecciones e investigaciones; verifica el cumplimiento de medidas disciplinarias, para lo que lleva un registro de las sanciones; pone en conocimiento del Fiscal de la Nación los casos de conducta indebida e irregularidades procesales de los representantes del Ministerio Público; así como procesa denuncias sobre la conducta funcional de magistrados, auxiliares jurisdiccionales y representantes del Ministerio Público a través de los organismos de control correspondientes, entre otras.

La OCMA, de acuerdo con la nueva Ley Nº 28149, tiene competencia nacional y tiene su sede en Lima. Sin embargo, el Consejo Ejecutivo del PJ puede crear Oficinas Desconcentradas de Control de la Magistratura (ODECMA), que reemplazarán a las actuales Oficinas Distritales de Control de la Magistratura (ODICMA) y que pueden abarcar uno o más distritos judiciales; cuentan con representantes de los Colegios de Abogados y de las Facultades de Derecho, de las respectivas circunscripciones22. El objetivo general de la Oficina de Control es supervisar la calidad del trabajo, conducta y cumplimiento de obligaciones de los Magistrados y Auxiliares Jurisdiccionales, establecidas por ley, y por este medio alcanzar la prestación de un eficiente servicio de justicia. Sin embargo, no debiera limitarse a detectar irregularidades funcionales pasibles de sanción, sino que también debería estar orientada a la supervisión permanente del servicio de justicia en el ámbito nacional para identificar puntos críticos en la prestación de servicio, que le permitan formular propuestas para su corrección a los órganos de gobierno del Poder Judicial. Esta supervisión permanente no ha de confundirse con investigación de faltas, ni menos con sanción; se trata de un control de calidad, que busca excelencia, no “culpables”.

pública mas antiguas, un representante de las Facultades de Derecho de las 5 universidades privadas más antiguas. 22 Sin embargo, debe señalarse que por la debida falta de coordinación entre las autoridades públicas y el Poder Judicial, cuyo punto de contacto institucional está a cargo del Ministerio de Justicia, la Ley Nº 28149 ha tenido el grave defecto de no tener una norma transitoria que establezca que mientras no se instale la nueva conformación los actuales órganos de control mantienen la atribución de sus respectivas leyes orgánicas. Ha tenido que ser por la vía reglamentaria que este tema se ha superado en parte, a través del D.S. Nº 001-2004-JUS.

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La ODICMA, como órgano de control distrital, tramita las quejas de litigantes planteadas contra los magistrados de dichas circunscripciones. Sin embargo los magistrados que la componen tienen una rotación mensual y no son especializados, pues ejercen también funciones jurisdiccionales en la gran mayoría de casos. Ante esta situación cabe preguntarse ¿qué resultados se pueden esperar de quienes pueden afectar a quienes pueden juzgarlos después?

No se disponen de planes y no se cuentan con recursos para el desempeño de una labor más eficiente. Ello se expresa en problemas operativos para realizar las visitas de control.

Tampoco cuentan con un cuadro de asignación de personal, ni con estadísticas confiables. Asimismo, se puede observar que la mayoría de quejas se procesan en Lima, lo que significaría dotar al órgano encargado de este distrito, de de una especial organización diferenciada del resto del país. El principal objetivo del sistema de control es, por cierto, combatir la corrupción que empaña la imagen del Poder Judicial. Las normas o las medidas establecidas para tal propósito no han logrado conseguir el resultado esperado, mayormente sólo son detectados los auxiliares jurisdiccionales corruptos, a quienes se les encuentra montos económicos mínimos como producto de los favores a los litigantes, no así a los funcionarios que reciben fuertes sumas de dinero por favorecer a una de las partes en los procesos. La corrupción dentro del Poder Judicial es un problema que ha sido internalizado por los justiciables y funcionarios, quienes incentivan este tipo de conductas. En este aspecto, se observa que el sistema de Control de la Magistratura no ha sido lo eficiente que se requiere. Las ODICMAS no realizan un control efectivo de los signos exteriores de riqueza de los Magistrados y auxiliares de justicia. Muchos de ellos no podrían justificar sus adquisiciones. No se cumplen con los plazos establecidos para el Procedimiento Único. En la mayoría de casos el plazo establecido por la norma pertinente es excedido en demasía, en algunos casos prescribe y no se sanciona al quejado. Adicionalmente, los expedientes con Recurso de Apelación demoran en elevarse de la ODICMA al OCMA, lo cual retarda la resolución de la queja. Muchas veces la intervención de la OCMA es extemporánea, cuando el perjuicio ocasionado al litigante es irreparable. Problema que se presenta porque el control es concurrente y posterior, las acciones preventivas son escasas y no han resultado eficaces para combatir este flagelo que afecta la seguridad jurídica de la población. Es menester señalar, además, que los contralores de las ODICMAS no están lo suficientemente capacitados para atender las quejas interpuestas. Así, considérese que las personas que interponen quejas verbales, tienen que exponer su problema a la persona que recibe la misma y luego tiene que exponerla nuevamente con la persona encargada de atenderla realmente.

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El jefe de la ODICMA concentra muchas funciones, de acuerdo con lo establecido por el Art.12º del Reglamento de Organización y Funciones de la Oficina de Control de la Magistratura, que no permite la celeridad en los procesos. Este retraso se refleja en la calificación de las quejas, que exceden el plazo establecido por ley. No existe un Manual de Organización y Funciones que determine las funciones de control del personal a cargo del Jefe de la ODICMA. La falta de determinación de las funciones del personal causa confusión, y tiene como consecuencia la duplicidad de trabajos, la inexistencia de personal a cargo de realizar determinadas actividades o el recargo de funciones en algunas personas. Las ODICMA no cuentan con la infraestructura requerida, los ambientes no son adecuados, lo que obstaculiza el desempeño del personal. La tecnología con la que cuentan es escasa, y ello no permite agilizar la carga de trabajo.

2.1.3 La Gerencia de Centros Juveniles del Poder Judicial Mediante el Decreto Legistativo Nº 866, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Humano, de fecha 25 de octubre de 1996, se transfirió al Poder Judicial, las funciones relacionadas con la rehabilitación para la reinserción en la sociedad de los adolescentes infractores de la ley penal, que hasta entonces se encontraban a cargo de la Dirección de Integración Social del Instituto Nacional de Bienestar Familiar (INABIF). Con ello se asignó al Poder Judicial una función adicional a la de administración de justicia, como es la reorientación de los adolescentes infractores. Este es un asunto que debía revisarse en lo que toca al desarrollo de esta labor23. En esta visión habría que verificar previamente cuales son las funciones de las instituciones del Estado, a efectos de poder insertar la problemática del menor al interior del órgano competente. No parece ser el Poder Judicial el órgano más apropiado para esta función, debido a que la rehabilitación no es su función natural, ni forma parte de sus objetivos ni de su misión. Añádase que la función de hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los órganos jurisdiccionales le compete al Poder Ejecutivo (art.118º, 9 de la Constitución). No puede entenderse, por tanto, que sólo las condenas de los jueces penales han de ser cumplidas por el Poder Ejecutivo ( por medio del INPE) La Gerencia de Centros Juveniles del Poder Judicial es la encargada de planificar, ejecutar, coordinar y supervisar las actividades administrativas de los centros de rehabilitación, centros de observación y diagnóstico de adolescentes infractores en el ámbito nacional. Sus funciones son las siguientes:

23 La falta de una clara concepción de la problemática del menor y la falta de interés y apoyo político, ha hecho históricamente que esta función no quiera ser asumida por nadie y en esa medida, ha sido encargada al Poder Judicial. Así, sólo como dato hay que decir que estos centros de readaptación han pasado por los ministerios de Educación, Salud, Justicia, de la Presidencia, y de la Mujer. Hoy han pasado al Poder Judicial. Esta política de transferir permanentemente a diversos órganos del Estado la tutela de los menores con problemas de conducta, refleja el desinterés del Estado en su rehabilitación y en el hecho de que, probablemente, sean un estorbo y una carga no deseada.

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• Conducir en forma directa los Centros de Rehabilitación de Adolescentes Infractores

y los Centros de Observación y Diagnóstico. • Gerenciar el potencial humano, los recursos materiales, económicos y financieros,

así como el acervo documentario y el patrimonio mobiliario e inmobiliario de los referidos Centros.

• Desarrollar los aspectos relativos a la comunicación, seguridad y relaciones públicas, y promover la imagen de los Centros a su cargo.

Originalmente esta dependencia fue la “Gerencia de Operaciones de Centros Juveniles”, la misma que administraba un Sub-Pliego Presupuestal, el que fue posteriormente centralizado en la Gerencia General, por razones de eficiencia en el uso de los recursos y por tratarse de una unidad ejecutora del Poder Judicial.

Esta Gerencia de Centros Juveniles del Poder Judicial se encarga de establecer la política que se debe seguir en los Centros Juveniles de Rehabilitación a cargo del Poder Judicial de manera que los menores infractores sean reinsertados a la sociedad. Está diseñada -y quizás ese es el justificativo para tenerlo dentro del Poder Judicial- para mejorar las coordinaciones con los Jueces de Familia, de quienes se espera la resolución rápida de los procesos judiciales y acertadas medidas socio-educativas. La idea es que esta Gerencia sea el órgano ejecutor de las decisiones de los Magistrados24.

No se cuenta con locales y mobiliario adecuados para el desarrollo de esta función. Inclusive todavía no se ha implementado el Centro de Alta Seguridad que podría estar ubicado en otros lugares para aquellos jóvenes que no quieren acogerse al sistema general implantado o se desvíen del mismo25.

Otro de los problemas detectados es la insuficiencia de centros de rehabilitación de menores en el país, lo que genera graves problemas de traslados de menores extrayéndolos del seno y contacto familiar, con lo que se dificulta la relación con sus padres y se crean mayores problemas familiares. A esto hay que agregar que el Ministerio Público sólo tiene asignadas muy pocas fiscalías para el tratamiento de menores infractores.

2.1.4 Los Servicios judiciales

Al interior del Poder Judicial se estructuran una serie de actividades denominadas “Servicios Judiciales”, que son aquellas actividades que se desarrollan para la prestación de servicios que brinda el Poder Judicial a la ciudadanía y que son: el Registro Nacional de Condenas, Registro Nacional de Requisitorias, Notificaciones, Casillas Judiciales, Peritajes, Tasaciones, Remates y otros servicios relacionados con los procesos de administración de justicia.

24 Sin embargo, para ello no sólo no es necesario que este órgano forme parte del Poder Judicial, sino que por la norma constitucional citada ( art. 118º, 9), ello debería estar en la esfera del Poder Ejecutivo. 25 Gran parte de la infraestructura disponible se encuentra en pésimo estado y la capacidad de los locales no soporta el elevado número de menores infractores y la inexistencia de talleres o la falta de equipamiento de los mismos, por lo cual el fin primordial del internamiento (resocialización del menor a través del trabajo) se produce en forma limitada.

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Estos servicios se articulan dentro de una Gerencia denominada “Gerencia de Servicios Judiciales”, que es un órgano de línea de la Gerencia General, encargada de desarrollar la prestación de servicios judiciales orientados a lograr una óptima administración de justicia, en todo el ámbito nacional. Fue creada en marzo de 1997. La Gerencia de Servicios Judiciales presta los servicios judiciales que posibilitan una adecuada administración de justicia en los temas ya señalados; también propone la creación, modificación, supresión o actualización de las tasas judiciales que se cobran por los diferentes servicios que presta el Poder Judicial. Asimismo, se encarga del diseño y puesta en marcha de nuevos servicios judiciales que cumplan con los requerimientos de los usuarios del Poder Judicial. También propone la tercerización de las actividades de su competencia y los términos de referencia para la contratación de empresas especializadas, así como supervisar y evaluar el cumplimiento de los respectivos servicios. a. Notificaciones. En el 2003 se lanzó la nueva Cédula de Notificación Valorada, luego de verificar el grave problema que implicaba al Poder Judicial y a los usuarios del servicio, la existencia de falsificaciones que afectaba la captación de Recursos Directamente Recaudados26. Para revertir este problema, en agosto de 2003 se autorizó la contratación del Servicio de Impresión de Cédulas de Notificación con la Empresa Thomas Greg and Sons de Perú S.A por la suma de S/ .661,500.00. Desde entonces se coordinó a través de la Gerencia de Servicios Judiciales y Recaudación con la Empresa encargada de la impresión del nuevo documento valorado, todo lo relativo a la elaboración del nuevo formato Cédula de Notificación Valorada. Mediante Resolución Administrativa N°118-2003-CE-PJ, de fecha 1° de Octubre de 2003, se aprobó la Directiva N° 012-2003-GG-PJ “Normas y Procedimientos de la Nueva Cédula de Notificación Valorada, que establece ciertas reglas y procedimientos que buscan garantizar la seguridad y el adecuado uso de la cédula de notificación valorada, con lo que se buscó la celeridad en la administración de justicia en beneficio de los justiciables. Se ha elaborado por la Gerencia de Informática un documento aplicativo informático integrado cuyo objetivo principal es mejorar y controlar la Recaudación que el Poder Judicial percibe por concepto de Cédula de Notificación Valoradas y otros conceptos más, como Aranceles Judiciales, Multas, Depósitos Judiciales, entre otros. En relación con las Cédulas de Notificación Valoradas, este sistema permite a la Gerencia de Servicios Judiciales y Recaudación controlar y atender los pedidos realizados por las Cortes Superiores de Justicia. La información es enviada de la Gerencia de Servicios

26 Se realizaron en el 2003 operativos contra la falsificación, el reciclaje y el “ruleteo” de las actuales cédulas de notificación, en coordinación con la Fiscalía de Prevención del Delito de Turno, la DININCRI y OCMA. Sin embargo, la solución fue establecer un mejor sistema de seguridad, a través de una cédula infalsificable y mejores sistemas de control.

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Judiciales y Recaudación a cada Corte Superior de Justicia para realizar la verificación de la Cédula en mesa de partes; adicionalmente dentro de cada Corte se controla el stock de cada punto de venta y sus respectivas rendiciones, las cuales son enviadas a la Sub Gerencia de Recaudación27. Cabe destacar el enfoque dado al tema de notificaciones por parte de la Gerencia General, estableciéndose el sistema de administración directa. Es decir, se dejó de lado la tercerización del servicio de notificaciones para el Distrito de Lima y la Corte Suprema, y se estableció nuevamente la oficina a cargo del Poder Judicial. El tiempo dirá si esa es la mejor decisión en cuanto a costos y eficacia, que fueron las razones que en su momento sirvieron para concesionar dicha labor. Entre otros problemas que identifica la propia Gerencia está el hecho que no todas las sedes judiciales cuentan con el documento aplicativo informático de notificaciones y existe personal insuficiente en algunas centrales de notificación b. Las Casillas Judiciales. Este servicio está siendo implementado progresivamente en todo el ámbito nacional, aunque todavía se requiere la aprobación del reglamento respectivo. Según la información recibida, faltan solamente 4 distritos judiciales por implementarse. Es evidente que al Poder Judicial le resulta más económico contar con casillas judiciales en todos los distritos, pues se reduce el costo del servicio de notificaciones y el tiempo de llegada, y se cuenta además con la seguridad necesaria.

Sin embargo, los cuadros de asignación de casillas no están actualizados y en muchos lugares no se cuenta con muchos inscritos, pues los abogados no son proclives al servicio y sus ventajas comparativas.

En el Distrito Judicial de Lima existen muchos inscritos, pero en los demás distritos judiciales existe, además de una falta de difusión general, un recelo por parte de los usuarios, derivado de la eliminación del monopolio del servicio de casillas que los Colegios de Abogados regionales detentaban, y que brindan sin costo.28

El siguiente paso sería la obligatoriedad del servicio, lo que requeriría la aprobación de una Ley. El ahorro público está probado.

c. Las Multas. El objetivo de las multas es impedir a magistrados, abogados y litigantes la práctica de conductas tipificadas en las leyes y los reglamentos como faltas.

27 Es relevante considerar que el sistema de notificaciones se ha instalado en algunas Cortes del país, que es de una importancia crítica. Se han encontrado contingencias de lo más variadas, como en el Distrito del Cuzco donde —según información proporcionada por el área— en un momento se llegaron a solicitar caballos para poder llegar a ciertos juzgados aislados, por lo que se planteó al Poder Judicial la posibilidad de contar con éstos, aparte de todo el sistema de soporte y mantenimiento que exigen estos bienes de capital. 28 Los Colegios de Abogados cobran entre 10 y 15 soles mensuales por el servicio de casillas.

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Sin embargo el problema está en que nadie verifica la cobranza de las multas y los magistrados probablemente dudan del significado real de imponer multas que no son cobradas. Los mismos multados no se preocupan por las multas ni dónde ni cuándo deberían ser pagadas. No se registran las multas impuestas por los respectivos órganos jurisdiccionales y no se forman los cuadernillos de multas. Sobre la base de investigaciones realizadas en esta área, se ha diseñado un sistema de cobranza a través de ejecutores coactivos, con el fin de efectuar los cobros respectivos. Este es el caso del Distrito Judicial de Arequipa, donde funcionó, como centro piloto, un sistema de este tipo. Adicionalmente a la coacción29, también se han planteado las políticas por seguirse con respecto de los intereses por ser cobrados. Los códigos procesales establecen claramente los procedimientos que los magistrados deben seguir para ejecutar los cobros, pero se excusan por su falta de tiempo; por lo que se ha pensado que esta labor sea efectuada por los ejecutores coactivos. Sin embargo, el procedimiento establecido tiene vacíos, es muy genérico y, a veces, no muy convencional, por lo que debe reglamentarse adecuadamente. El respaldo en este sentido debe reflejarse en las normas de contratación, en los procesos de cobranza y, tal vez, en la posibilidad de subcontratar el servicio.

El mejoramiento de este sistema mejorará la percepción de ingresos por parte del Poder Judicial. d. Los Peritajes. Con este servicio se busca organizar y optimizar el desempeño de los peritos desde el proceso de evaluación, selección y nombramiento a través de una base de datos actualizada, y así garantizar su designación aleatoria y rotativa. La Gerencia ha desarrollado un documento aplicativo informático (REPEJ) que no cumple con la finalidad para el cual fue instaurado, esto es, la designación de Peritos, ya que ésta no es del todo aleatoria y rotativa. Tampoco se encuentra instalado en todas las Sedes Judiciales en su última versión. Otro aspecto criticable es que la designación de Peritos se realiza en forma centralizada, en las Sedes de Corte, por lo que algunos Magistrados no hacen uso del REPEJ, y efectúan sus designaciones directamente. e. El Registro Nacional de Requisitorias Es un Registro orientado a inscribir las órdenes de captura dictadas por los órganos jurisdiccionales contra aquellas personas que se sustraen de un proceso judicial o investigación penal (peritos, testigos, otros). Asimismo, se registran los impedimentos de salida del país.

29 Podrían difundirse los datos de los multados que no pagan en sistemas como Infocorp.

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Existe el Registro Central y los Registros descentralizados en cada uno de los Distritos Judiciales. El Registro se encarga de expedir los certificados de antecedentes penales, en orden y sistemáticamente.

Uno de los límites es que el RCC no tiene información nacional y es válido en el Distrito Judicial. Ello implica que haya una serie de bases de datos y no una sola debidamente integrada. Todavía se está trabajando paulatinamente en un proyecto de integración nacional, situación que no se da en la actualidad, por lo que existen tantos registros como Distritos Judiciales hay en el país. Sin embargo, se ha avanzado unificando las cuatro bases de datos que existían y cuya multiplicidad no hacía eficaz el Registro. En el caso del sistema de requisitorias, la situación es parecida, y no existen tampoco interconexión nacional, lo que es un problema debido a que los certificados que se emiten están circunscritos a un Distrito Judicial, lo que permite situaciones de fugas e impunidad.

No todas las Sedes Judiciales cuentan con el documento aplicativo informático de Requisitorias. La reglamentación de los boletines de condenas y flujogramas todavía es deficiente. Llegan documentos al registro central que también son remitidos a los juzgados y estos deben ser canalizados por las centrales distritales de condenas que deben ser quienes atiendan al público general. 2.1.5 Los Planes de Modernización Uno de los aspectos sustantivos en cuanto a la modernización en el Poder Judicial, será la renovación del parque informático30. Para ello, se logró en el 2003 obtener una asignación de 8 millones de nuevos soles del FEDADOI para la adquisición de 1,800 computadoras personales y servidores para la instalación de centrales informáticas en todas las Cortes del país. Ya se efectuó la licitación y se está en el proceso de contratación. Sin embargo, lo más resaltante en este aspecto, es la estrategia de planificación concertada que ha efectuado el Poder Judicial para implementar el proceso de cambios. En enero de 2003, al asumir la Presidencia del Poder Judicial el doctor Hugo Sivina, planteó la dimensión de la crisis de la administración de justicia y anunció la necesidad de iniciar un profundo proceso de cambios que denominó refundación y planteó hacerlo a través de un Acuerdo Nacional por la Justicia. a. La Comisión de Magistrados para la Reestructuración del Poder Judicial El Poder Judicial consideró en el 2003 de primera línea conformar una Comisión de Magistrados que se encargara de proponer medidas urgentes que permitieran crear las condiciones básicas de un cambio integral. Para ello se convocó a un conjunto de jueces

30 El parque informático data en su mayor parte de 1996.

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de diferentes instancias y sedes judiciales del país a quienes se les encargó elaborar un diagnóstico y nuevas propuestas para la reestructuración del Poder Judicial31. Esta Comisión contó con un período inicial de tres meses para llevar a cabo su labor, plazo que fue ampliado posteriormente a sesenta días más, por lo que se presentó sus conclusiones finales el 6 de junio de 2003. Cabe resaltar que estos informes fueron materia de audiencias públicas en la ciudad de Lima32. La Comisión de Reestructuración organizó su trabajo sobre la base de cuatro puntos fundamentales: i) Modernización del Despacho Judicial; ii) Política Anticorrupción y Etica Judicial; iii) Reforma de la Justicia Penal; y, iv) Reforma de la Justicia Civil. A ellas se añadió un grupo de trabajo especial destinado a evaluar el funcionamiento de los principales órganos de gobierno del Poder Judicial, a fin de conocer la real dimensión de sus competencias, señalar sus aciertos funcionales, y sugerir cambios para lograr una institución moderna y fortalecida dentro del aparato del Estado. • En materia de Reestructuración de Órganos de Gobierno, la Comisión parte de la necesidad de una “Gestión Judicial Integral” que integre la gestión jurisdiccional y la gestión administrativa dentro de una dirección estratégica, aplicando para ello los lineamientos de la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado. Asimismo, propone fortalecer la capacidad de gestión gerencial de los responsables de los órganos de gobierno, como correlato del fortalecimiento de la capacidad de gestión de la Presidencia del Poder Judicial. En cuanto al gobierno institucional, las propuestas inciden en la necesidad de distinguir mejor las funciones que cumplen la Sala Plena de la Corte Suprema, el Consejo Ejecutivo y la Presidencia del Poder Judicial, para dejar a la primera la formulación de las grandes líneas de desarrollo institucional. De otro lado, las propuestas apuntan a la desconcentración de las funciones de planificación, administración y control del presupuesto judicial, como un primer paso que conduzca a la implementación de Unidades Ejecutoras presupuestales, lo que permitirá la ejecución rápida y segura de los programas por implementarse. Finalmente, se incide en la necesidad de contar con una

31 Esta Comisión, creada el 13 de febrero de 2003, mediante Resolución Administrativa de la Presidencia del Poder Judicial Nº 035-2003-P-PJ, estuvo integrada por los siguientes magistrados:

• El Doctor Hugo Sivina Hurtado, en calidad de Presidente; • El Doctor Andrés Echevarría Adrianzén, Vocal Supremo Titular; • El Doctor Enrique Javier Mendoza Ramírez, Vocal Supremo Titular; • El Doctor Víctor Raúl Mansilla Novella, Presidente de la Corte Superior de Justicia de Lima; • El Doctor Lorenzo Montañez Gonzales, Presidente de la Corte Superior de Justicia del Cono

Norte; • El Doctor Carlos Zecenarro Matheus, Presidente de la Corte Superior de Justicia del Callao; • El Doctor Roger Alberto Cabrera Paredes, Presidente de la Corte Superior de Justicia de Loreto; • El Doctor Jaime Salas Medina, Presidente de la Corte Superior de Justicia de Arequipa; • El Doctor José Donaires Cuba, Presidente de la Corte Superior de Justicia de Ayacucho; • El Doctor Pablo Rogelio Talavera Elguera, Presidente de la Sala Nacional de Terrorismo; • La Doctora Inés Felipa Villa Bonilla, Presidente de la Sala Penal Especial Anticorrupción; • La Doctora Dora Zoila Ampudia Herrera, Juez Titular Especializado en lo Civil de Lima, y • La Doctora Edith Carmen Cerna Landa, Juez Titular de Paz Letrado de Lima.

32 Estas audiencias se realizaron entre el 12 y 19 de junio de 2003, en la Sala de Conferencias del Palacio Nacional de Justicia.

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Ley de Carrera Judicial y de Carrera Administrativa, que permita contar con el personal más idóneo y capacitado para el desempeño de las labores jurisdiccionales.

• Respecto del tema de Modernización del Despacho Judicial, el Grupo de Trabajo planteó cambios para hacer factible el acceso a la justicia y la tutela jurisdiccional. Para ello se identificaron varios puntos críticos, como: la deficiente atención del usuario; la deficiente organización administrativa; la sobrecarga procesal de los despachos; la falta de personal y de adecuada selección del mismo; problemas de infraestructura e ineficiente prestación de servicios judiciales y la insuficiente capacitación de los magistrados, entre otros igualmente relevantes.

En cuanto a la organización administrativa del despacho judicial, se consideró necesario revalorar las funciones del Secretario y del Juez, y trasladar el control de los expedientes del antiguo secretario al juez; esta medida es compatible con los principios de inmediación y oralidad. Se plantea asimismo preservar la separación entre lo jurisdiccional y lo administrativo y la agrupación coordinada de varios juzgados entre sí, pero ello junto con el fortalecimiento y la generalización de la función de los jueces coordinadores de los módulos, con la asistencia de administradores profesionales. De otro lado, se propuso el modelo de Mesa de Partes única sólo para la presentación de denuncias, demandas y exhortos, con lo que se preservó así la asignación aleatoria de las mismas a los juzgados agrupados modularmente.

En el mediano plazo, el Grupo de Trabajo incide en la necesidad de modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial, particularmente en lo que se refiere al rol de los secretarios judiciales. En lo que concierne al personal, se sugiere evitar la coexistencia de un doble proceso administrativo y disciplinario, unificar los regímenes laborales y establecer mecanismos de coordinación entre el Juez y la dirección de personal. Finalmente, se plantea descentralizar el servicio de notificaciones, así como el archivo central. En este último aspecto se respalda un Anteproyecto de Ley sobre eliminación de expedientes judiciales.

Dentro de este ámbito también se considera importante la creación de juzgados comerciales, con lo que se descongestiona la actividad civil. El grupo propuso además crear juzgados especializados en acciones de amparo, acciones de cumplimiento y habeas data. Se propone concluir con las subespecialidades civiles y mejorar la conciliación judicial y extrajudicial. Se desea en el corto plazo crear equipos móviles con propósitos múltiples; por ejemplo para la confección de notificaciones, proveídos de escritos o depuración de archivos. Finalmente, se considera también la necesidad de dotar progresivamente a los juzgados de la tecnología informática para la recepción de escritos, consulta del estado de expedientes y revisión de expedientes, como un medio de mejorar el acceso a la información y la calidad del servicio de justicia.

• Con relación a la Reforma de la Justicia Civil, el Grupo de Trabajo partió del

reconocimiento del derecho de los litigantes a tener una sentencia rápida y eficaz, a fin de asegurar una verdadera justicia. En tal sentido, luego de identificar una serie de problemas que presenta actualmente la justicia civil—

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como la dilación de los procesos, el incumplimiento de fallos y sentencias o distorsiones procesales— se propusieron un conjunto de salidas, entre las que cabe destacar las siguientes: la promoción de uso de la conciliación extrajudicial y de un mayor acceso a este mecanismo; la supresión de las notificaciones via exhorto en el mismo distrito judicial o en distritos aledaños; el otorgamiento al juez de una mayor libertad para ordenar la actuación de los medios probatorios; la restitución parcial de la notificación por nota para decretos de menor importancia; la mayor disponibilidad de instituciones bancarias para el depósito de pensiones alimenticias, y la exigencia a las AFPs para el pago de tasas judiciales, bajo la consideración de su considerable uso del sistema de justicia.

En materia jurisdiccional, las principales propuestas del Grupo de Trabajo apuntan a la creación de juzgados y salas que revisen las acciones de garantías constitucionales (habeas corpus y sobre todo de acciones de amparo).

• Respecto de la Reforma del Sistema de Justicia Penal, fueron múltiples las

propuestas de acción planteadas en este ámbito. Dentro del marco de un proceso de reforma consensuado se plantea, por ejemplo, difundir los planes de reforma de justicia penal, generar plataformas de diálogo, celebrar convenios o alianzas estratégicas con organizaciones e instituciones que trabajen en el tema de la reforma; constituir Mesas de Trabajo con la Comisión de Justicia del Congreso de la República para viabilizar las iniciativas legislativas de la Sala Plena de la Corte Suprema; colocar el tema de la reforma procesal en la agenda política y pública; explicitar las políticas públicas que prioricen una respuesta judicial e imagen adecuadas frente a casos criminales de trascendencia social o coordinar con el Consejo Nacional de la Magistratura y la Academia de la Magistratura el Perfil del Magistrado y la selección y formación de magistrados.

En el plano de la reforma procesal, se evidenció la urgencia de superar, en el más corto plazo, el modelo procesal penal predominantemente inquisitivo y altamente formalizado vigente en el país, en tanto colisiona con diversos instrumentos internacionales referidos al debido proceso. Esta iniciativa recibió un inmediato respaldo, conformándose en el mes de mayo del 2003, mediante Resolución Administrativa del Poder Judicial No. 077-2003-P-PJ, una Comisión integrada por reconocidos juristas y magistrados encargada de elaborar las Bases de la Reforma Procesal Penal y las normas de implementación del nuevo Código, las mismas que fueron aprobadas recientemente por la Sala Plena de la Corte Suprema y que permitieron enriquecer el debate al interior de la Comisión de Alto Nivel formada para la revisión del Código Procesal Penal.

Con relación al marco sustantivo, entre las propuestas más resaltantes se encuentran dos proyectos de ley que permitan impulsar el desarrollo de un plan de emergencia judicial y de transición procesal; otro proyecto relacionado con la reducción de los plazos de prescripción de los delitos de menor gravedad; uno tercero destinado a instaurar juicios rápidos en casos de flagrancia y confesión del imputado; otro dirigido a suspender la condena en contumacia para delitos que no superen los 4 años de pena privativa de libertad; etc. De este conjunto de iniciativas legales, el Congreso de la República ha aprobado recientemente, el 13 de noviembre, publicada el 10 de diciembre una Ley de Celeridad y Eficacia

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Procesal Penal, quedando pendientes de aprobación las otras propuestas mencionadas.

Finalmente, el Grupo de Trabajo consideró acertadamente que estos cambios de carácter normativo deben ir acompañados de un cambio en la cultura judicial, como condición indispensable para que aquellos sean operativos. Parte de esta labor pasa por realizar talleres participativos para comprometer a los jueces con el manejo de la eficiencia de la organización; ejecutar programas de formación de formadores entre los jueces; emitir una directiva en la que se señale la obligación de emplear un lenguaje claro y coloquial en las resoluciones; instituir un modo de razonamiento y argumentación que privilegie los valores constitucionales y los principios; fomentar una cultura de servicio en los jueces; fomentar la predictibilidad de los fallos judiciales y capacitar en la toma de decisiones y trabajo en equipo. Ello requiere además un sistema de información confiable e integrado, que facilite la interconexión al interior del Poder Judicial y con instituciones como el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, la Superintendencia de Banca y Seguros, la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos y otras instituciones que cumplen eventualmente una función de apoyo a la justicia penal.

En el marco de su labor, el Grupo de Trabajo pudo diseñar también un Programa de Emergencia Judicial y Transición Procesal destinado a paliar los problemas de sobrecarga procesal y otros que obstaculizarían el proceso de cambio, proponiendo para ello medidas como: la realización de un inventario físico de los expedientes con reos en cárcel; la conformación de grupos de magistrados y auxiliares jurisdiccionales para optimizar el servicio de justicia en el área de reos en cárcel; reacondicionar las oficinas de los juzgados de reos en cárcel para trabajar bajo un nuevo modelo de despacho judicial; diseñar e implantar archivos automatizados de expedientes de módulo; fortalecer la mesa de partes única de los juzgados penales; convertir en Lima a 5 juzgados de procesos reservados en juzgados con reos en cárcel; fortalecer el trabajo de las Salas Penales de la Corte Suprema; depurar y clasificar la carga procesal; establecer jueces de apoyo a la descarga procesal (depuradores, sentenciadores y de ejecución); reestructurar el turno judicial de las salas penales; realizar talleres de unificación de criterios jurisprudenciales entre magistrados de diversas instancias; entre otras muchas medidas.

• Finalmente, en materia de Política Anticorrupción y Etica Judicial, una de las

principales preocupaciones del Grupo de Trabajo fue reforzar la transparencia de la actividad judicial, pasando de una situación de secretismo y una lógica de la reserva a un estado en el cual los ciudadanos estén informados en forma permanente de los actos de gobierno, gestión y control jurisdiccional. Para ello se propusieron medidas como: reforzar el portal de Internet del Poder Judicial; publicar los curriculums vitae de los Magistrados y auxiliares de justicia; difundir la conformación de los órganos jurisdiccionales; publicar el estado de la carga procesal, los ingresos y producción de los órganos jurisdiccionales; publicitar las estadísticas de los fallos confirmados, revocados y declarados nulos, etc. La organización de Talleres distritales, departamentales y nacionales

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sobre eticidad es otro de los lineamientos propuestos para el fortalecimiento de la cultura ética en el Poder Judicial.

Entre las medidas legales se propone la criminalización del litigio encubierto del servidor jurisdiccional y el agravamiento de las penas en los delitos de corrupción vinculados al servicio de justicia. En el ámbito del control se sugiere un sistema de control integrado; la reglamentación más precisa de la facultad disciplinaria de los jueces; un plan de racionalización periódica de la nómina de peritos; un procedimiento eficaz de ejecución de sanciones disciplinarias y la implementación de acciones de control conjuntas de la OCMA, las ODICMAS y las inspectorías. A nivel de la OCMA se propone la instalación de una Unidad de Control Patrimonial que haga el seguimiento de eventuales enriquecimientos ilícitos. Se busca además reforzar los mecanismos de coordinación interinstitucional a través de Convenios de Lucha contra la Corrupción y, por último, se recomienda una mayor permanencia de magistrados en la función contralora con jueces a dedicación exclusiva.

El Grupo pudo elaborar asimismo una serie de iniciativas importantes en la materia, como por ejemplo el Decálogo del Juez y el Código de Ética Judicial, los que se encuentran en proceso de aprobación. En esta línea se ubican las propuestas de implementar un Consejo Nacional y Consejos Distritales de Promoción de la Ética Judicial, campañas de internalización de valores éticos, la elaboración del Manual del Justiciable y una política de promoción del personal basada en perfiles meritocráticos. Finalmente, respecto a los mecanismos de defensa de los magistrados frente a las presiones y ofrecimiento de dádivas, se ha considerado la instalación de oficinas de recepción de denuncias de los magistrados y auxiliares de justicia33.

b. Acuerdo Nacional por la Justicia Al concluir la labor de la Comisión de Magistrados, se pasó a la segunda etapa del proceso establecido por el Poder Judicial y se instaló en octubre del 2003 el Foro del Acuerdo Nacional por la Justicia (ANJ), un proceso de debate con los sectores representativos de la sociedad civil, para discutir las propuestas de la Comisión de Reestructuración del Poder Judicial, recoger las diversas iniciativas ciudadanas existentes y buscar proponer una coalición nacional para el cambio de la justicia, buscando convertir y fusionar las propuestas en políticas de Estado con la finalidad de estructurar un sistema de justicia independiente, accesible, eficaz, predecible y moderno en beneficio del ciudadano34. Para este efecto, el Poder Judicial convocó a connotados juristas, en una instancia denominada “Grupo Impulsor”35, cuyo papel es ser una suerte de bisagra entre el Poder Judicial y la sociedad civil. Se trata, sin lugar a dudas, de uno de los planteamientos de

33 Esta información proviene de los resúmenes ejecutivos de la Comisión de Magistrados para la Reestructuración Judicial. En: PODER JUDICIAL. Hacia la refundación del Poder Judicial: La Nueva visión del cambio en la Justicia. Acuerdo Nacional por la Justicia. Lima, 2003. p. 41 al 68. 34 El Foro del Acuerdo Nacional por la Justicia se creó mediante Resolución Administrativa de la Presidencia del Poder Judicial Nº. 191-2003-P-PJ, de octubre del 2003 35 Sus miembros son Diego García Sayán, Marcial Rubio Correa, Raúl Ferrero Costa, María del Pilar Tello y Oscar Schiappa Pietra.

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la judicatura más importantes de los últimos años, dando forma a una nueva dimensión en la articulación de la justicia con la sociedad y el Estado36. El ANJ se viene desarrollando sobre la base de una serie de Audiencias Regionales37 y Reuniones Técnicas38, en todo el país. Participan en las mismas autoridades regionales y los sectores representativos de la sociedad civil regional, junto con magistrados líderes de las diferentes Cortes Superiores del país, a fin de conciliar las propuestas realizadas y recibir otras que se puedan procesar. La expresión de las expectativas regionales debe llevar así a fijar puntos de consenso que se plasmen en Compromisos Regionales por la Justicia, en los cuales el Poder Judicial y la sociedad civil se comprometan a llevar a cabo, de manera conjunta y concertada, diferentes iniciativas que impulsen a corto y mediano plazo el actual proceso de reestructuración judicial. Entre los principales consensos alcanzados por el ANJ en estas actividades, destacan los siguientes aspectos:

• Afianzar el respeto a la autonomía e independencia del Poder Judicial • Un presupuesto para el Poder Judicial no menor del 4% del Presupuesto General

de la República. De igual modo, una política descentralizada de ejecución de gasto.

• Se considera la descentralización de la justicia como un aspecto central en el cambio, especialmente en términos de gestión, administración y manejo presupuestal.

• Instaurar una política judicial para sedes de frontera, que cubra en forma adecuada el territorio y la grave problemática social que existe en estas zonas.

• Garantizar la carrera judicial y las condiciones de trabajo de estos operadores, así como una política sostenida de capacitación.

• Se demanda políticas laborales homogéneas para los trabajadores del Poder Judicial, introduciendo criterios de carrera basados en el merito.

• Se exige mejorar el servicio al usuario a través de unidades jurisdiccionales mejor equipadas, que cuenten con infraestructura, recursos y servicios básicos, como papel, computadoras, teléfono, fax, servicio de courrier y acceso a normas legales.

• El Poder Judicial requiere políticas de moralización y lucha contra la corrupción dentro de la institución, así como estrategias que impidan la corrupción externa.

• Es necesario enfrentar la escasa calidad de la enseñanza del derecho. Las Universidades deben tener la capacidad de ofrecer a los estudiantes cursos de formación para quienes deseen ingresar a la magistratura.

36 El Foro del Acuerdo Nacional por la Justicia es un programa auspiciado por la Agencia Alemana de Cooperación (GTZ), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) e IRIS Center. 37 La programación comprende ocho (8) Audiencias Públicas Regionales en las principales ciudades del país, con participación de autoridades regionales y locales, jueces, fiscales y representantes de la sociedad civil. A la fecha se han realizado 4 audiencias comprendiendo los departamentos de: Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Madre de Dios, Puno, Tacna-Moquegua, Lambayeque, Cajamarca, Piura y Tumbes. 38 Se han programadas seis reuniones de trabajo temáticas con los sectores vinculados a la justicia, como Universidades, Colegios Profesionales, Grupos Empresariales y de Trabajadores, ONGs, entre otros, para recoger sus puntos de vista y consolidar la alianza estratégica que sustente los cambios.

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c. Proyectos de Ley Es importante también señalar que en el 2003 el Poder Judicial presentó ocho proyectos de ley destinados a mejorar la administración de justicia. Cabe destacar que con ello se hizo uso de una atribución constitucional pocas veces utilizadas por la Corte Suprema, lo que refleja el interés del cambio de este poder del Estado39.

39 Estos proyectos son:

• Proyecto 5833-2003.- Actualmente es la Ley N° 27994 del 6 de junio de 2003, que establece modificaciones al Código de Procedimientos Penales.

• Proyecto 5837-2003.- Que establece modificaciones al Código Procesal Penal • Proyecto 8029-2003.- Actualmente es la Ley Nº 28117 del 10 de diciembre de 2003, que

establece la Ley de Celeridad y Eficacia Procesal Penal • Proyecto 8030-2003.- Sobre instrucción abreviada en distintos procesos • Proyecto 8537-2003.- Sobre provisionalidad en Vocalías Supremas • Proyecto 8538-2003.- Proyecto de Ley de Emergencia Judicial • Proyecto 9058-2003.- Modifica párrafo del artículo 228° de Ley N° 26702 • Proyecto 9059-2003.- Establece plazo mayor para la caducidad de medidas cautelares.

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2.2. Tribunal Constitucional Conforme al informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo “De la exclusión a la confianza, mediante el acceso a la justicia”,40 se debe destacar que los elementos normativos necesarios para la adecuada tutela de los derechos fundamentales se encuentran insertos en la actual Constitución del Perú. En consecuencia, no es a la Constitución a la que debe responsabilizarse por un bajo cumplimiento en la protección de tales derechos. Al respecto, debemos añadir que el Perú ha ratificado los principales Tratados Internacionales de Derechos Humanos, que forman parte de nuestro ordenamiento jurídico y que conforme a la cuarta disposición final y transitoria de la Constitución deben ser utilizados en la interpretación de los derechos fundamentales garantizados por la Constitución. En el mismo informe de Naciones Unidas se dice que “toda esta gama de derechos básicos adquieren vida y se materializan para los habitantes de las naciones del mundo mediante una efectiva jurisdicción constitucional. Es así que la concepción de Constitución programática necesita ser superada y tal función normativa de la Constitución la da únicamente una poderosa jurisdicción constitucional especializada”41. Sin embargo, continúa el informe, debe ir más allá de esta jurisdicción la tutela de derechos. En efecto, para la misión de Naciones Unidas, la tutela de los derechos básicos le corresponde a todas y cada una de las instituciones del Estado, ya que en caso contrario se saturarían tales tribunales constitucionales y se corre el peligro de judicializar la vida política y social. En el caso del Perú, debe destacarse que nuestro sistema de justicia constitucional es complejo, ya que tanto el Tribunal Constitucional como el Poder Judicial tienen las dos principales funciones asignadas a la justicia constitucional (control constitucional y protección de los derechos fundamentales garantizados por la Constitución). Por un lado el TC tiene la competencia exclusiva del control de constitucionalidad concentrado y por otro lado el Poder Judicial tiene ecomendado el control de constitucionalidad difuso. En el caso de los procesos constitucionales que protegen los diversos derechos fundamentales que reconoce la Constitución, ocurre lo mismo: el TC conoce en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de acciones de amparo, hábeas corpus, hábeas data y de cumplimiento, iniciadas ante los jueces respectivos y el Poder Judicial conoce en primera y segunda instancia los procesos constitucionales que protegen los derechos fundamentales .

40 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO, “De la exclusión a la confianza, mediante el acceso a la justicia”: Informe revisado, Misión “Fortalecimiento Institucional de la Justicia en el Perú”, Julio, 2002. p. 38 41 Ibid p. 39

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Este sistema complejo puede generar problemas ya que de acuerdo a la legislación vigente muchas acciones de garantía terminan a nivel de segunda instancia en el Poder Judicial sin posibilidad de revisión posterior generándose en algunos casos contradicciones con los fallos del Tribunal Constitucional. Hecho que se da aún cuando la primera disposición general de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional dispone que los Jueces y Tribunales interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los precepctos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos. Sobre esta organización de nuestra justicia constitucional la misión de Naciones Unidas ha dicho, en julio del 2002, que existe “confusión de competencias institucionales debido a la ausencia de un claro delineamiento entre jurisdicción ordinaria y constitucional. Un elemento determinante del principio de igualdad ante la ley es la posible contradicción en que pueden incurrir jueces de distinta formación y experiencia cuando tienen autoridad para interpretar las normas constitucionales. Esta contradicción jurisprudencial puede darse entre el Tribunal Constitucional y la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, pues ambos pueden interpretar la constitucionalidad o no de una norma. En relación con el proceso de amparo como instrumento jurídico para la defensa efectiva de los derechos fundamentales, funciona como un instituto paralelo o de apuntalamiento de otros procesos ordinarios, en sede judicial lo que obliga a que en la jurisdicción constitucional se (sic) encuentren claramente delimitadas las competencias. No resulta conveniente, tal como la experiencia lo ha demostrado, que el amparo se use en forma paralela, dependiendo del volumen probatorio. Ello, como puede fácilmente suponerse, podría llevar a la “amparización” de una gran cantidad de asuntos que deben ser revisados por la jurisdicción ordinaria”42. A fin de dar alguna solución a este problema la Misión de Naciones Unidas recomendó, en materia de amparo, que debe modificarse el sistema de conocimiento de estos asuntos. Así propuso que “dentro del sistema judicial ordinario, la solución requiere crear tribunales de amparo, o bien permitir un sistema de distribución de la carga de trabajo en el cual el juez ordinario no perciba la violación de los derechos fundamentales como un asunto adicional a sus competencias normales, sino como una especialización dentro del Poder Judicial.”43

Al respecto, el Grupo de Trabajo Temático de Modernización del Despacho Judicial de la Comisión de Magistrados para la Reestructuración del Poder Judicial, en su informe final, señaló que a nivel de la Corte Superior de Justicia de Lima en el segundo semestre del año 2002 de un ingreso de 27,182 demandas, 9061 (33%) correspondían a Acciones de Garantía Constitucional. Por ello proponían la creación de juzgados especializados y salas superiores en Acciones de Amparo, Cumplimiento y Hábeas Data44.

42 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESRROLLO. “De la exclusión a la confianza, mediante el acceso a la justicia” Op cit. p. 43 43 Ibid. p. 45 44 PODER JUDICIAL: Comisión de Magistrados para la Reestructuración del Poder Judicial, Lima, octubre del 2003.

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Tanto la observación de la Misión de las Nacionas Unidas como la recomendación de la Comisión de Magistrados para la Reestructutación del Poder Judicial tiene plena vigencia y sin duda deben ser estudiados y analizados a nivel de la CERIAJUS a efectos de mejorar el sistema de justicia constitucional y evitar las disfunciones que se presentan actualmente. 2.2.1. Sobre su Organización De conformidad con el artículo 20145 de la Constitución el Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución46. Es autónomo e independiente47. Se compone de siete miembros elegidos por el Congreso de la República con el voto favorable de los dos tercios del número legal de sus miembros. De acuerdo al artículo 202 de la Constitución corresponde al Tribunal Constitucional conocer, en instancia única, la acción de inconstitucionalidad y , en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de hábeas corpus, amparo, hábeas data, y acción de cumplimiento, así como los conflictos de competencia, o de atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley 48. A partir del marco constitucional vigente podemos afirmar que el Tribunal Constitucional tiene confiada la defensa del principio de supremacía constitucional, contra las leyes y actos de los órganos del Estado y de los particulares que pretendiesen socavarlo, así como garantizar los derechos fundamentales de las personas y ser el gran árbitro en los conflictos que se susciten entre los Poderes del Estado y los órganos constitucionales. En julio del 2002 la Misión de las Naciones Unidas, citada anteriormente, dijo: “La justicia constitucional se manifiesta alcanzada por la poca credibilidad que genera la justicia ordinaria. Además muestra muy poco interés de ejercer un papel orientador y comprometido como máximo intérprete de la Constitución y en consecuencia de jugar

45 El artículo 1 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional señala que es el órgano de control de la Constitución y su supremo intérprete. 46 Al ejercer los tribunales el control de constitucionalidad de las leyes cumplen otras funciones claves además de su labor recomponedora, logrando contribuir a la pacificación de la vida política, al incremento de la cohesión social, a la seguridad jurídica de los ciudadanos, al delineamiento de las potestades de las instituciones formales del Estado y evitando así, en muchas ocasiones, la ruptura del orden constitucional. Asimismo el Tribunal desempeña una función de adaptación del texto constitucional a nuevas exigencias sociales, sobre todo cuando la rigidez de la Constitución, o el momento político, hacen poco viable su reforma. Por último cabe indicar que la ejecutividad o exigibilidad de las decisiones del órgano constitucional o judicial --cuando este último actúa en procesos constitucionales--, es uno de los presupuestos de efectividad del sistema, tanto cuando el destinatario es el propio juez como cuando es esgrimida por el gestionante ante las autoridades de la jurisdicción constitucional. PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESRROLLO. “De la exclusión a la confianza, mediante el acceso a la justicia”, Op. Cit. p. 39 47 El artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (Ley Nº 26435) precisa que el Tribunal Constitucional es autónomo e independiente de los órganos constitucionales. 48 El artículo 4 del Reglamento de Organización y Funciones del Tribunal Constitucional dispone que el Tribunal Constitucional resuelve las quejas por denegatoria del recurso extraordinario según el Reglamento del recurso de queja que puede ejercitarse contra resolución denegatoria del recurso extraordinario en las acciones de Hábeas Corpus, Amparo, Hábeas Data y de Cumplimiento, aprobado por Resolución Administrativa Nº 026-97-P/TC.

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el papel que le corresponde, dentro del desenvolvimiento político-institucional del país. Al compararsele con tribunales o salas homólogas de América Latina, el Tribunal Constitucional peruano mantiene un perfil relativamente bajo, lo que agregado a la debilidad de otras instituciones genera importantes vacíos jurídicos. Existe en el medio suficiente conocimiento técnico e intercambio de criterios acerca de la materia constitucional por lo que no es preciso acudir ni al Derecho Comparado ni a la doctrina foránea para el fortalecimiento de la cultura constitucional de forma tal que la coloque a la altura que los tiempos y las necesidades locales exigen. En consecuencia es una cuestión de voluntad de cambio... hay coincidencia en el medio que el Tribunal Constitucional peruano actual, con el debido reforzamiento gerencial y financiero, podría asumir el liderazgo requerido para impulsar hacia adelante la cultura constitucional, convirtiéndose a la vez en un instrumento efectivo de control constitucional 49

Al respecto, cabe señalar que la crítica de la Misión de Naciones Unidas, no consideró que desde su instalación el Tribunal en pleno solo funcionó desde junio de 1996 hasta mayo de 1997 50 o sea once meses. Si consideramos que durante este período el TC dedicó gran parte de su tiempo en organizarse encontramos que en los hechos su trabajo jurisdiccional y su influencia en la sociedad fue muy poca. Además, desde mayo de 1997 hasta noviembre del 2000, es decir durante 3 años y casi 6 meses el TC funcionó solo con cuatro Magistrados, dejando en suspenso durante este periodo el control de constitucionalidad de las leyes y además actuando sin ninguna independencia respecto del régimen de Fujimori 51. La crítica de la Misión de Naciones Unidas tampoco consideró que durante el periodo comprendido entre noviembre del 2000 52 a mayo del 2002, es decir durante un año y seis meses, si bien el TC podía actuar en pleno otra vez y conocer de las acciones de inconstitucionalidad, la composición del TC estaba integrado por los cuatro magistrados que no fueron destituidos por el Congreso y los tres magistrados destituidos

49 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESRROLLO. “De la exclusión a la confianza, mediante el acceso a la justicia” Op. Cit. p. 40 50 Como se recuerda, el 28 de mayo de 1997, cuatro de los siete magistrados del Tribunal Constitucional, Delia Revoredo, Manuel Aguirre Roca y Guillermo Rey Terry, fueron destituidos por el Congreso de la República por haber declarado inaplicable la Ley de Interpretación auténtica del artículo 112 de la Constitución Política del Perú, que permitía la candidatura a una segunda reelección del entonces Presidente de la República Alberto Fujimori, quedando en el cargo solamente cuatro magistrados: Francisco Acosta Sánchez, Guillermo Díaz Valverde, José García Marcelo y Ricardo Nugent. 51 El actual Presidente del Tribuna Constitucional Javier Alva Orlandini ha dicho, el 17 de diciembre de 2003, con ocasión de conmemorarse el IV aniversario del Tribunal Constitucional lo siguiente: "El Tribunal Constitucional del Perú se honra con la presencia, en esta ceremonia, de tan distinguidos invitados. Aunque el TC se instaló en junio de 1996, o sea hace 7 años y medio, hoy celebra su IV aniversario institucional, por cuanto ha expulsado de su historia el lapso en que operó con sólo 4 magistrados y no pudo ejercer su augusta función de ser supremo intérprete de la Constitución”. Discursos www.tc.gob.pe 52 El cambio de escenario político en el país como consecuencia del retorno de la democracia a fines del año 2000 permitió que por iniciativa del entonces Presidente del Congreso, Valentín Paniagua, se aprobara la Resolución Legislativa Nº 007-200-CR, noviembre de 2000, que derogó los dispositivos donde se destituían a los magistrados y ordenó su reincorporación. Así, después de cuatro años, el Tribunal volvió a contar con el quórum necesario para cumplir con sus funciones. Siendo que el cargo de Magistrado Constitucional se ejerce por un periodo de cinco años, se permitió que los magistrados repuestos continúen en sus cargos hasta completar dicho periodo.

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inconstitucionalmente. De modo que durante ese período tampoco se puede hablar de un Tribunal Constitucional en pleno funcionamiento. Por ello podemos afirmar que recién a partir del 30 de mayo del 2002, con la elección por parte del Congreso de la República de los Magistrados Constitucionales Javier Alva Orlandini, Juan Bardelli Lartirigoyen, Víctor García Toma y Magdiel Gonzales Ojeda como nuevos miembros del Tribunal Constitucional 53, estamos frente a un Tribunal Constitucional en regla que está en plena capacidad para poder asumir plenamente las funciones que le asigna la Constitución. Precisamente a partir de la nueva composición (mayo del 2002) el TC ha mejorado dictando resoluciones que expresan un manejo coherente con la visión de un órgano que viene asumiendo su papel de principal intérprete de la Constitución. Algunos fallos del Tribunal revelan estas nuevas características que lo están colocando en una posición de liderazgo del sistema jurídico, lo que es muy positivo. Este órgano constitucional ha dictado alrededor de 21 Sentencias de inconstitucionalidad sobre importantes materias legales que afectan la vida social, económica y política de la sociedad peruana y en las cuales el TC ha definido el rumbo a seguir. 54

53 Ellos reemplazaron a Francisco Acosta Sánchez, Guillermo Díaz Valverde, José García Marcelo y Ricardo Nugent, cuyos mandatos habían expirado.

54 Al respecto, deben destacarse las siguientes: Sentencia del Expediente 006-2000-AI/TC, sobre disposiciones de la Ley 27308 (Ley Forestal y de Fauna silvestre) y el Decreto de Urgencia N° 085-2000 (16/06/2002); Sentencia del Expediente 014-2001-I/TC, sobre diversos artículos de la Ordenanza N° 302 de la Municipalidad de Lima (sobre jurisdicción territorial) 27/06/2002; Sentencia del Expediente 012-2001-I/ TC, sobre las Leyes 26878 y 27135 (aprobatoria de la Ley General de Habilitaciones Urbanas y su modificatoria, respectivamente) 5/07/2002; Sentencia del Expediente 003-2001-AI/TC, sobre el Artículo 22° de la Ley 26397, Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura, modificado por el artículo 2° de la Ley 27368 -9/08/2002; Sentencia del Expediente 010-2002-AI/TC, respecto a los Decretos Leyes sobre la legislación antiterrorista 4/01/2003; Sentencia del Expediente 014-2002-AI/TC, sobre la Ley 27600 (reforma constitucional de la Carta de 1993) 25/01/2003; Sentencia del Expediente 007-2001-AI/TC, sobre la Ordenanza Nº 003 de la Municipalidad de San Juan de Lurigancho (análisis del principio de legalidad tributaria) 1/02/2003; Sentencia del Expediente 013-2002-AI/TC, sobre la Ley 27433 (reincorporación de magistrados cesados a través de Decretos Leyes) 15/03/2003; Sentencia del Expediente 0018-2002-AI/TC, sobre la Ordenanza Municipal N° 016-2001-MSP (Derecho al medio ambiente) 16/04/2003; Sentencia del Expediente 0012-2002-AI/TC, sobre la Ley 27806 (Transparencia y acceso a la información pública)16/04/2003; Sentencia de los Expedientes N° 005-2002-AI/TC, N° 006-2002-AI/TC y N° 008-2002-AI/TC, sobre la Ley 27617 (Sistema de pensiones) 24/04/2003; Sentencia del Expediente N° 0016-2002-AI/TC, sobre el artículo 7 de la Ley 27755 (Inscripción de inmuebles) 15/05/2003; Sentencia del Expediente 011-2002-AI/TC, sobre la Ley 27766 (Norma que crea y establece la constitución del Comité Especial Multisectorial de Reestructuración de la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador) 24/07/2003; Sentencia del Expediente 0015-2002-AI/TC, sobre la Ley 27777 (norma que deroga la Ley 26274 que creó la Universidad Particular de Ciencia y Tecnología) 4/08/2003; Sentencia del Expediente 0001/0003-2003-AI/TC (acumulados), sobre la Ley 27755 (Inscripción de inmuebles) 31/08/2003; Sentencia del Expediente 0001-2002-AI/TC, sobre la Ordenanza Municipal 003-2001-MDS-A (competencias de las municipalidades) 13/09/03; Sentencia del Expediente 007-2002-AI/TC, sobre la Ley 27580 (Patrimonio cultural de la nación) 13/09/03; Sentencia del Expediente 002-2003-AI/TC, sobre la Ley 27617 (Sobre pensiones) 21/09/2003; Sentencia del Expediente 005-2003-AI/TC, sobre la Ley 26285 (que autoriza la suscripción del "contrato-ley" de concesión celebrado entre la Compañía Peruana de Teléfonos -hoy Telefónica del Perú S.A.A.- y el Estado peruano) 18/10/2003; Sentencia del Expediente 010-2001-AI/TC, sobre la Ordenanza Municipal No 290 (que estable recurso de revisión de las decisiones de las municipalidades distritales) 2/11/2003; Sentencia del Expediente 008-2003-AI/TC, sobre el Decreto de Urgencia 140-2001 ( establece tarifa mínimas para la prestación del servicio de transporte) 14/11/2003; Sentencia del Expediente 006-2003-

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También debe destacarse que en el plano de los procesos constitucionales de defensa de los derechos fundamentales y a fin de cumplir adecuadamente con las competencias que le asigna la Constitución, el TC, a partir del 20 de octubre del 2002 55, funciona con dos Salas de tres miembros cada una, para conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de acciones de amparo, hábeas corpus, hábeas data y de cumplimiento, iniciadas ante los jueces respectivos. Con ello se ha puesto en práctica una de las observaciones del Informe de las Naciones Unidas citado anteriormente 56. Esta modificación, una de la más importantes en el ámbito institucional, ha permitido que al 31 de diciembre del 2003 el Tribunal Constitucional haya podido resolver 4,622 expedientes, es decir, más de 3060 expedientes en relación al año 2002. Esta situación ha marcado una importante diferencia con relación al anterior diseño de sala única para la resolución de todos los casos y que caracterizó la labor del TC anterior. Es importante señalar que también en el ámbito de los procesos constitucionales de defensa de los derechos fundamentales, también se han expedido importantes sentencias referidas a los derechos fundamentales57.

AI/TC, sobre el artículo 89 inciso j del Reglamento del Congreso de la República (procedimiento de acusación constitucional) 5/12/2003; Sentencia del Expediente 014-2003-AI/TC, sobre la demanda de inconstitucionaldad contra la Constitución de 1993 -19/12/2003 55 Ley N° 27850, publicada el 20-10-2002, cuyo artículo único es el siguiente: “Artículo 4.- El quórum del Tribunal Constitucional es de cinco de sus miembros. El Tribunal en Sala Plena resuelve y adopta acuerdos por mayoría simple de votos emitidos, salvo para resolver la inadmisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad o para dictar sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma con rango de ley, casos en los que se exigen cinco votos conformes. Tratándose de la emisión de sentencias en procesos sobre acciones de inconstitucionalidad, de no alcanzarse la mayoría calificada de cinco votos a favor de la inconstitucionalidad de la norma impugnada, el Tribunal dictará sentencia declarando infundada la demanda de inconstitucionalidad. En ningún caso el Tribunal Constitucional puede dejar de resolver. Los magistrados del Tribunal no pueden abstenerse de votar, debiendo hacerlo a favor o en contra en cada oportunidad. Para conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de acciones de amparo, hábeas corpus, hábeas data y de cumplimiento, iniciadas ante los jueces respectivos, el Tribunal está constituido por dos Salas, con tres miembros cada una. Las resoluciones requieren tres votos conformes. En caso de no reunirse el número de votos requeridos cuando ocurra alguna de las causas de vacancia que enumera el artículo 15 de esta Ley o cuando alguno de sus miembros esté impedido o para dirimir la discordia se llama a los miembros de la otra Sala, en orden de antigüedad empezando del menos antiguo al más antiguo y, en último caso, al Presidente del Tribunal. 56 El Informe de la Misión de Naciones Unidas señaló en julio del 2002 que: “Es necesario realizar a mediano plazo cambios legislativos que propicien mayor acceso a la justicia constitucional y así, una mayor credibilidad ciudadana. Sin embargo, de no ser posible por cuestiones práctico-políticas una reforma constitucional como la que se planea actualmente, es indispensable al menos producir cambios parciales que agilicen y desarrollen la justicia constitucional.” PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESRROLLO. “De la exclusión a la confianza, mediante el acceso a la justicia”, Op. Cit. p. 42. 57 Sobre este punto deben destacarse las siguientes: Sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente 1124-2001-AA/TC, caso Telefónica), publicada el 11 de setiembre del 2002, sobre los alcances del artículo 27º de la Constitución, referido a la protección adecuada de la ley contra el despido arbitrario; Sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente 976-2001-AA/TC, caso Eusebio Llanos Huasco), publicada el 13 de mayo del 2003, sobre los alcances del artículo 27º de la Constitución, referido a la protección adecuada de la ley contra el despido arbitrario; Sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente 2050-2002-AA/TC, caso Carlos Ramos Colque), publicada el 30 de mayo del 2003, sobre la aplicación de dos sanciones a un integrante de la Policía Nacional por los mismos hechos; Sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente 189-2002-AA/TC, caso Carlos Maldonado Duarte), publicada el 24 de junio de 2003, sobre la posibilidad que nuevas personas accedan a los beneficios del régimen de

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Si bien, todo ello representa un notable avance en cuanto al trabajo jurisprudencial del TC falta todavía introducir algunos rasgos de predictibilidad, que delimiten el contenido esencial de los derechos fundamentales y la propia Constitución, para que los ciudadanos puedan saber a qué atenerse en cuanto a las posibilidades de recurrir al Poder Judicial a demandar en acciones de garantía constitucional 58. En el plano institucional el Tribunal Constitucional ha informado a esta Secretaría Técnica de la CERIAJUS 59 que las principales debilidades institucionales son la carga procesal (el volumen de expedientes que ingresan al Tribunal Constitucional), personal insuficiente, la necesidad de capacitación y actualización de conocimientos del personal, ausencia de una relación fluida y permanente con organismos e instituciones del país y del extranjero y déficit en material de consulta especializado y actualizado. Respecto a las principales amenazas institucionales el Tribunal considera que existe una legislación procesal constitucional dispersa 60, un presupuesto insuficiente y campañas mediáticas de desinformación. En cuanto a las principales fortalezas institucionales el Tribunal Constitucional señala que en este órgano constitucional existe una adecuada calificación de los recursos humanos, la instauración de procedimientos internos que permiten el incremento de su productividad, el esmero en la calidad de las resoluciones emitidas por el Tribunal, calidad en cuanto a la forma y el fondo, e imagen ante la opinión pública. En el mismo informe, el Tribunal señala que entre las principales oportunidades institucionales se tiene prevista la continuación del proceso de audiencias públicas descentralizadas, la divulgación de la naturaleza, características y fines de los procesos constitucionales entre la ciudadanía, a través de seminarios, talleres, charlas y otro tipo de eventos que resulten pertinentes, establecer relaciones con las entidades públicas y privadas relacionadas al quehacer jurídico con Tribunales Constitucionales de otros países, fomentar vínculos con entidades extranjeras con propósitos de financiamiento (Banco Mundial), así como con instituciones con fines académicos (universidades del exterior). Del mismo modo

pensiones del Decreto Ley 20530; Sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente 1300-2002, caso Hugo Eyzaguirre Maguiña), publicada el 16 de setiembre del 2003, sobre cómputo del plazo de detención de las personas juzgadas en el fuero militar sometidas a nuevo proceso en el fuero ordinario; Sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente 825-2003-AA/TC, caso Martha Chávez Cossio), publicada el 14 de octubre del 2003, sobre rechazo in limine de una demanda de amparo por considerarse irreparables los derechos presuntamente afectados en un proceso de acusación constitucional; Sentencia del Tribunal Constitucional, Expediente 1797-2002-AA/TC (caso Wilo Rodríguez), publicada el 22 de octubre del 2003, sobre el contenido del derecho de acceso a la información pública a partir de una solicitud de información referida a los viajes del ex presidente de la República Alberto Fujimori. 58 Sobre este punto debe destacarse que conforme al artículo 55 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, cundo el Tribunal decida apartarse de la jurisprudencia constitucional precedente sentada por él, la resolución se adopta por no menos de seis votos conformes. A su turno el artículo 4 de la misma Ley dice que para declarar la inadmisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad o para dictar sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma con rango de ley en las que requiere cinco votos conformes. Este hecho ha determinado que la variación de la jurisprudencia del Tribunal sea más difícil que declarar la inconstitucionalidad de una norma con rango de ley. 59 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: “Los problemas de la Justicia en el Perú: hacia un enfoque sistémico”. Bases para la integración de un diagnóstico interinstitucional (Documento de Trabajo), enero, 2004. 60 La Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República remitió a la CERIAJUS el Proyecto de Ley del Código Procesal Constitucional del 15 de diciembre del 2003.

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se tiene planeado publicar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y una Revista de derecho. 2.2.2. Planes de Modernización En el Plan Estratégico Sectorial Multianual para el período 2004-2006 del Tribunal Constitucional 61 se señala que ante los constantes cambios del orden jurídico y el incremento significativo del ingreso de expedientes 62, la institución ha tenido que reestructurarse con el objeto de poner en práctica sistemas innovadores que fortalezcan la función jurisdiccional 63. Este proceso de reestructuración de la entidad comprende el desarrollo de tres acciones sustantivas:

• Fortalecimiento del desarrollo funcional: orientado exclusivamente a generar el soporte necesario para el buen desempeño funcional de los magistrados.

• Fortalecimiento Jurisdiccional: Esta acción tiende a generar todas las alternativas posibles para el tratamiento de los expedientes, tanto a su razón cuantitativa como cualitativa, dentro de los plazos y condiciones que plantea y exige la Ley.

• Fortalecimiento Administrativo: Esta acción permitirá contribuir al desarrollo de una infraestructura adecuada en lo referente a los recursos humanos, logísticos, técnicos e informáticos que se requieren para el logro de sus objetivos.

En esa perspectiva el Tribunal Constitucional se ha propuesto el logro de los siguientes objetivos estratégicos:

• Lograr resolver un número de expedientes que permita a la institución atender, dentro de los plazos establecidos por la ley las causas que son elevadas para su resolución .

• Proponer al Congreso de la República la reforma estructural de la Jurisdicción Constitucional y proyectos de modificación de la legislación vigente, que permitan prioritariamente, que la doten de los mecanismos

61 Al respecto, dicho documento define la misión del TC: El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la constitucionalidad del país, encargado de promover y tutelar la vigencia efectiva del Estado Constitucional de Derecho y la defensa de los derechos constitucionales, permitiendo que éstos se conviertan en realidades auténticamente gozadas por la población y posibilitando, de esta manera, el fortalecimiento de la legitimidad constitucional y del ordenamiento jurídico del país. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: “Plan Estratégico Sectorial Multianual para el período 2004-2006”. 62 Véase en este mismo informe el capítulo III donde se incluyen datos sobre la carga procesal del Tribunal Constitucional. 63 Respecto al rubro institucional el Informe las Naciones Unidas señaló en julio del 2002 que el órgano constitucional carecía de una estructura organizativa e informatizada que facilite el funcionamiento y fortalecimiento del Tribunal Constitucional. Sobre este punto recomendaron implementar todas las medidas gerenciales necesarias tendentes a una organización basada en la informática, desarrollando un sistema de modelo de resoluciones de acceso electrónico, un sistema moderno de consulta de expedientes, implementando bases de datos más confiables no solo por parte de todos los miembros del Tribunal (Magistrados y letrados), sino que a la vez sirva como un medio de difusión y consulta fortaleciendo con ello la coherencia jurisprudencial. PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESRROLLO. “De la exclusión a la confianza, mediante el acceso a la justicia”Op. Cit. p. 45

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procesales adecuados de desconcentración, con el objetivo de brindar una mayor eficacia de la justicia Constitucionalizar la atención de los expedientes.

• Implementar acciones de capacitación del personal jurisdiccional, así como la difusión del contenido de nuestro ordenamiento constitucional y de las funciones que cumple el Tribunal Constitucional.

• Acercar las acciones del Tribunal Constitucional a las regiones mediante la realización de las actividades descentralizadas, con incidencia en los justiciables de menores recursos.

Finalmente, en cuanto a las políticas de Modernización el Tribunal Constitucional, este considera que su estructura primigenia no respondía a las exigencias del presente (sobrecarga procesal y necesidad de mantener un estándar de calidad adecuado en sus resoluciones). Por tal motivo se inició un proceso de reestructuración que se concretó con la emisión de dos instrumentos normativos: el nuevo Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional 64 y el Reglamento de Organización y Funciones 65 . Asimismo, en la actualidad se encuentra en elaboración un nuevo Manual de Organización y Funciones. En opinión del Tribunal Constitucional la conjunción de estos tres documentos proveerán a la institución del marco de acción apropiado para lograr una actuación más dinámica y eficaz, sin peder por ello el estándar de calidad exigible al Tribunal Constitucional. En cuanto a sus sistemas informáticos, el Tribunal considera que algunos de sus equipos son obsoletos, por lo cual necesitan un recambio, y además que su número es insuficiente. Del mismo modo consideran necesaria la creación de un sistema unificado de interconexión considerando la eventualidad de que los órganos jurisdiccionales del país tengan una base de datos unificada que permita apreciar en su integridad el devenir de los procesos en trámite y concluidos. Si bien esta propuesta demandaría un alto costo en términos técnicos y económicos además del mantenimiento y actualización de datos, debe ser adecuadamente evaluada.

2.3. Ministerio Público El Ministerio Público es un organismo constitucionalmente autónomo, vinculado de manera peculiar al Poder Judicial. De hecho antes de la Constitución de 1979, el Ministerio Público formó parte del Poder Judicial. Su función dentro de la administración de justicia es representar a la sociedad en general y, en el ámbito penal, detentar la titularidad de la acción penal y dirigir la investigación de los hechos. Hay que recordar que en el Estado moderno la persecución de los actos delictivos corresponden a la sociedad, a través de organismos estatales creados específicamente para ello. Es el órgano constitucional encargado de preservar la legalidad, siendo su función determinar que la Constitución y la Ley se aplique en el Perú, siendo titular de la acción penal. Su estructura orgánica, por la estrecha vinculación anotada con el Poder Judicial, guarda analogía con la de los tribunales ordinarios. Es más, el artículo 158 de la

64 Aprobado por Resolución Administrativa Nº 111-2003-P-TC. Cabe precisar que en marzo del 2003 también se dictó un Reglamento Normativo que fue reemplazado por el actual de agosto del 2003. 65 Aprobado por Resolución Administrativa Nº 096-2003-P-TC

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Constitución establece que los miembros del Ministerio Público "tienen los mismos derechos y prerrogativas y están sujetos a las mismas obligaciones que los del Poder Judicial en la categoría respectiva", lo que implica una importante disposición que rodea de las mismas garantías para el ejercicio de sus funciones, incluidas los principios de independencia, inamovilidad, imparcialidad y los demás consagrados en la Constitución. Por ello el artículo 5 de la Ley Orgánica del Ministerio Público aprobado por el Decreto Legislativo 52, de marzo de 1981, señala que los Fiscales actúan independientemente en el ejercicio de sus atribuciones, las que desempeñan según su propio criterio y en la forma que consideren más arreglada a los fines de su institución. Los fiscales están jerárquicamente integrados y los mandatos de los órganos superiores obligan a los inferiores. Sin embargo, lo hacen respetando la facultad decisoria de cada instancia, siendo que los superiores solo pueden confirmar o revocar lo que las instancias inferiores realizan, señalando las pautas para corregir errores, no pudiendo de ninguna manera instruir a un inferior sobre la manera de resolver el asunto a que está facultado. Lo contrario sería confrontar el principio de independencia que es de aplicación también en el caso de los fiscales, según lo dispone la Constitución. Sobre este asunto, hay que señalar que al ser un órgano jerarquizado, está sujeto a las disposiciones que pudieran impartir sus superiores, las mismas que se pueden expresar por directivas o circulares que no se refieren a casos particulares, sino a aspectos generales de la política de la institución, pues lo contrario sería legitimar la vulneración de la independencia consagrada por la Constitución y la ley 66. El Ministerio Público actúa bajo el principio de legalidad, esto es, con respeto a las disposiciones del ordenamiento jurídico. Ello se ratifica con lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, que establece que los fiscales se rigen únicamente por la ley. De otro lado, la naturaleza funcional del Ministerio Público exige autonomía respecto al Poder Judicial y a los demás poderes del Estado y demás instituciones públicas. A diferencia de otros modelos constitucionales, el Ministerio Público no es una dependencia del Poder Ejecutivo, lo que en nuestro país es necesario para evitar que se convierta en un instrumento político autoritario, como en los hechos ha sucedido en el autodenominado proceso de reforma judicial 67. El Ministerio Público tiene la responsabilidad de velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales y por la recta administración de justicia. Sus funciones, conforme al artículo 159 de la Constitución Política son las siguientes:

• Defensa de la legalidad y de los intereses públicos;

66 SAN MARTIN, CASTRO, Cesar. Derecho Procesal Penal. Ed. Grijley. Lima, 1999, I Volumen. p. 170. En esa vía es importante señalar que también el nuevo Código Procesal Penal señala en su artículo 60 que “los fiscales actúan en el proceso penal con independencia de criterio, rigiéndose únicamente por le ley”. 67 Ello a diferencia de otros modelos como el francés y alemán, en donde el Ministerio Público depende del Ministro de Justicia.

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• Vigilancia de la independencia de los órganos jurisdiccionales y de la correcta administración de justicia;

• Representación de la sociedad; • Investigación del delito; • Ejercicio de la acción penal pública.

El Ministerio Público tiene una organización interna jerarquizada y su representante o máxima autoridad es el Fiscal de la Nación, que es un órgano unipersonal encargado de la dirección del Ministerio Público, elegido por la Junta de Fiscales Supremos, por un período de tres años reelegible a dos años más. De igual modo la Junta de Fiscales es el organismo colegiado de dirección y gobierno del Ministerio Público. Este órgano es el que está constituido para debatir los aspectos institucionales y adoptar las decisiones más importantes para el desenvolvimiento del Ministerio Público, entre las que destaca la aprobación del proyecto de presupuesto (art. 160 de la Constitución). Asimismo, la deliberación de los asuntos disciplinarios (artículo 154.3 de la Constitución). De igual modo, es el órgano de máxima deliberación al interior del Ministerio Público, que es presidido por el Fiscal de la Nación. Esta determinación legal supone que no exista un Fiscal Supremo que asuma mayor poder que los demás, a excepción del Fiscal de la Nación, lo que plantea de algún modo democratizar las decisiones y directivas y evitar la arbitrariedad en el gobierno del Ministerio Público68. A nivel descentralizado, la Ley Orgánica del Ministerio Público señala que existen Juntas de Fiscales Superiores y Provinciales, que se reúnen bajo la presidencia y por convocatoria del Fiscal más antiguo. Ello funciona siempre y cuando existan tres o más fiscales en el Distrito Judicial. El Ministerio Público funciona sobre la siguiente estructura jerarquizada:

Fiscalías Supremas: Son órganos unipersonales encargados de representar al Ministerio

Público ante la Corte Suprema del Poder Judicial. Cada Fiscalía Suprema se encarga de un tipo determinado de asuntos: penales, civiles, constitucionales y sociales, contencioso-administrativos y de control interno.

Fiscalías Superiores: Son órganos unipersonales que representan al Ministerio Público ante

las Cortes Superiores de Justicia. Fiscalías Provinciales: Se encargan de la representación del Ministerio público ante los

Juzgados de Primera Instancia o Jueces Especializados. El Plan Estratégico Institucional del Ministerio Público para el período 2004-2006, reformulado en aplicación de la Resolución Directoral Nº 004-2003-EF/68.01, reconoce que la labor institucional es considerada por la ciudadanía como insatisfactoria, lo que se explica por “la escasa representatividad que se tiene a nivel nacional para atender los requerimientos de la población, aunado al problema de los altos volúmenes de la carga

68 HURTADO POZO, José. El Ministerio Público. Ed. Sesator. Lima, 1981. p. 143

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procesal, las diversas modalidades delictivas que aparecen, la intensidad de delitos que se cometen con mayor gravedad...”. De esta forma el propio Ministerio Público reconoce las serias limitaciones que tiene para el cumplimiento de su misión institucional. Como una de las causas de los problemas institucionales, se establece el explosivo crecimiento demográfico, “así como el deterioro y sensible debilitamiento de las instituciones democráticas”69, que han afectado también en su funcionamiento a las instituciones del sistema de justicia. Se señala adicionalmente en el análisis del comportamiento del ámbito de la acción institucional, que “en la actualidad una de las principales actividades de los fiscales se encuentra atomizada, con criterios heterogéneos y carente de coordinación, no logra desarrollar la investigación de los hechos delictivos ni controla la investigación realizada por la Policía Nacional, aspectos críticos que generan desconfianza ciudadana y en consecuencia afecta el acceso a la justicia”70. Agrega el documento: “La lentitud de los procesos se traduce en volúmenes de denuncias y expedientes pendientes de atención y que concretamente significa el exceso de tiempo que se emplea en relación a los plazos establecidos para resolver (denuncias de parte), cuando son remitidas a la Policía Nacional o cuando se trata de atestados policiales con detenidos, por la falta de consistencia en la calificación de las mismas, o cuando se trata de un archivamiento, puede recaer en un estado provisional largo ala espera de la aclaración de los hechos para su definición, sin dejar de lado el exceso de tiempo empleado para la remisión de dictámenes expedientes en curso que en su mayoría recaen en un proceso para la ampliación de investigación y pruebas.” Esta información se corrobora con el número de denuncias pendientes en el Ministerio Público, en donde se aprecia que existe un 17.44 % de denuncias que no son atendidas:

Cuadro No. 1 Estado de las denuncias 2001 - 2003

Estado de las denuncias 2001 2002 2003 Denuncias ingresadas 182,316 191,771 217,290 Denuncias atendidas 147,898 161,467 179,051 Nivel de denuncias atendidas (%) 81.1 84.2 82.40 Promedio de atención 82.56 %

Fuente: Anuarios estadísticos del Ministerio Público. El Ministerio Público ha elaborado un Plan de Trabajo Institucional 2003 (PTI), como instrumento técnico de gestión que permita articular y orientar el desarrollo de las metas y actividades que programan las diferentes Unidades Orgánicas para poder determinar el nivel de desempeño y el grado de contribución con el logro de los Objetivos Institucionales. Involucra el sistema fiscal, el sistema médico legal y el sistema 69 MINISTERIO PUBLICO – FISCALIA DE LA NACIÓN. Reformulación del Plan Estratégico Institucional (PEI) MP-FN 2004-2006. Gerencia de Planificación, racionalización y Estadística. s/f. p. 5. 70 Ibid. p. 7

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administrativo los que además se encuentran enmarcados y articulados con los objetivos del Plan Estratégico Institucional 2002 – 2006. En este plan se señala que “Los principales problemas que afronta el Ministerio Público en su mayoría son de carácter estructural mas que de coyuntura, y obviamente ello es originado por la escasez de recursos que se le asigna”71

En relación al trabajo fiscal, se ha señalado que existe un problema vinculado a la administración de la carga procesal, debido principalmente a la centralización de la función fiscal en la sede central y sedes de los Distritos Judiciales, que generan elevados promedios de atención de denuncias y expedientes. Este es un problema que ocasiona serias limitaciones de acceso a la ciudadanía, básicamente debido a que los servicios no se brindan en lugares alejados al interior del país donde no se cuenta con fiscalías especializadas para impulsar la lucha contra el narcotráfico, la corrupción, la prevención del delito y entre otras como la fiscalía para la investigación de las desapariciones forzosas, ejecuciones extrajudiciales y exhumación de fosas clandestinas que son necesarias debido al incremento de hallazgos por desapariciones72. Otros problemas que enuncia el propio Ministerio Público en su Plan de Trabajo Institucional que afectan el desarrollo del servicio fiscal es la falta de agilidad y mayor transparencia en los procedimientos jurisdiccionales; los escasos programas de capacitación, actualización y especialización del personal fiscal y de apoyo a la función fiscal, la limitada cobertura nacional de los servicios, la falta de una mayor proyección en el campo de la investigación criminalística así como en los diversos campos del derecho.

La cantidad de personal fiscal que labora en el Pool de Fiscales, no permite una adecuada y oportuna atención de la demanda en situaciones que se presentan. Dicha problemática se agudiza en los Distritos Judiciales del interior del país que carecen de este servicio indispensable para el desarrollo de la función fiscal.

El Sistema Administrativo de Apoyo a la Función Fiscal y Médico Legal, ha sido comprendido en el proceso de modernización y reestructuración para lograr su eficiencia, teniendo como objetivo la descentralización como base de la mejora de los sistemas de comunicación, personal, informática, logística y planificación; se requieren servicios idóneos, ambientes adecuados y eso constituye una meta para que el Fiscal y el Médico Legista puedan brindar una mejor atención y que las comunicaciones internas sean fluidas.

Se viene priorizando el área de informática, buscando modernizar el Sistema de Apoyo a la Función Fiscal (SIAF). Del mismo modo, se ha equipado la red del Instituto de Medicina Legal en Lima y Callao.

Con el apoyo de la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID), hace algunos años se instaló en el Ministerio Público el Registro Nacional de Detenidos y Sentenciados a

71 MINISTERIO PUBLICO. Plan de Trabajo Institucional 2003 72 A eso es necesario agregar la situación que produce el exceso de delegación de los fiscales a la policía para la investigación de delitos.

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Pena Privativa de la Libertad Efectiva, Terrorismo y Contra la Seguridad Nacional (RENADESPLE). Se trata de una importante base de datos la misma que maneja un importante banco de datos de la situación de personas que han sido detenidas y/o sentenciadas, brindando de este modo apoyo al público usuario y al Sistema Fiscal a través de sus oficinas instaladas a nivel nacional. A través de este sistema sin costo alguno, el interesado puede solicitar información sobre el particular en las respectivas Fiscalías Provinciales Penales73. El Ministerio Público cuenta con el Módulo de Consultas del Sistema de Información de Apoyo al Trabajo Fiscal (SIATF), mediante el cual las personas interesadas pueden hacer el seguimiento a sus respectivas denuncias y obtener su localización inmediata de su expediente, según el tipo del delito, procedencia, situación jurídica del detenido, dictamen del Fiscal y estado del proceso. Para la atención prioritaria de las denuncias con detenidos fue creada la Fiscalía Provincial Penal de Turno Ininterrumpido de 24 horas del día en el Distrito Judicial de Lima y en otros Distritos Judiciales del país. Este despacho atiende los días laborables, no laborables o feriados desde las 8 de la mañana hasta las 8 de la mañana del día siguiente. El Ministerio Público ha asumido un papel importante, dentro de su mandato constitucional y legal, en la persecución de delitos vinculados a la corrupción de funcionarios durante el régimen de la década de los años 90, a través de la creación de Fiscalías especializadas que vienen afrontando la especialidad delictiva de la gigantesca red de corrupción descubierta en el marco de investigaciones independientes74. Se han creado seis fiscalías provinciales especializadas, una de las cuales ve casos relacionados con Tráfico Ilícito de Drogas y otra vinculada a la violación de Derechos Humanos. De otro lado, con el fin de mejorar las competencias profesionales y laborales, se ha formalizado la creación de la Escuela del Ministerio Público encargada de la capacitación para el trabajo de los fiscales, médicos legistas y personal administrativo. Llama la atención que esta función entre en duplicidad con la labor que desarrolla la Academia de la Magistratura. El Ministerio Público cuenta con una Gerencia General que, como órgano de apoyo, es la encargada de la planificación, dirección, ejecución, coordinación y actividades administrativas del Ministerio Público al nivel nacional. La Gerencia General cuenta con una Oficina de Coordinación de Distritos Judiciales que se encarga de apoyar las actividades relacionadas con el planeamiento, presupuesto, logística, personal, servicios registros contables, tesorería y estadísticas de las administraciones del Ministerio Público al nivel nacional. Al igual que el Poder Judicial, el Ministerio Público tiene una estructura centralizada de gasto.

73 En la actualidad el RENADESPLE cuenta con 13 oficinas instaladas en cada Distrito Judicial, faltando instalar 12 en los distritos judiciales de Ancash, Santa, Apurimac, Huancavelica, Amazonas, Loreto, Tacna, Piura, Tumbes, Huaura, Madre de Dios y Cañete 74Las Fiscalías Provinciales Especializados en Delitos de Corrupción de Funcionarios, creadas mediante Resolución del Consejo Transitorio del Ministerio Público N° 007-2001-CT-MP con fecha 06 de febrero del 2001. Relacionado a estos temas, se ha creado un órgano de investigación adscrito a la Fiscalía de la Nación, para verificar los casos de enriquecimiento ilícito, para investigar a los funcionarios de alto rango de la administración pública.

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La estructura orgánica del Ministerio Público consta de tres ámbitos de acción complementaria, aunque independientes entre sí: la Acción Fiscal, propiamente dicha (desde la Junta de Fiscales Supremos hasta las fiscalías provinciales de diversos temas); el Instituto de Medicina Legal (con sus diversas sedes departamentales); y la Gerencia General del Ministerio Público. Además están algunos cuerpos administrativos que actúan directamente con el Fiscal de la Nación o con la Junta de Fiscales Supremos: la Fiscalía Suprema de Control Interno, la Auditoría Interna, el Consejo Consultivo, la Gerencia de Modernización del Ministerio Público, la Oficina de Cooperación Internacional, la Secretaría General de la Fiscalía de la Nación, entre otras. El ámbito de la acción fiscal constituye la actividad propiamente dicha del Ministerio Público, y los otros dos ámbitos constituyen elementos facilitadores de la acción fiscal: el Instituto de Medicina Legal es un cuerpo altamente tecnificado al servicio de la investigación forense dentro de la labor de fiscalía. Y por su parte, la Gerencia General del Ministerio Público se avoca a la gestión eficiente de los recursos humanos y materiales de que dispone el Ministerio Público. Una descripción del organigrama de la Gerencia General muestra sus cuatro gerencias centrales:

Gerencia Central de Recursos Económicos Gerencia Central de Logística Gerencia Central de Personal Gerencia Central de Informática

Además está constituida en forma independiente (reportando al Gerente General) la Gerencia de Infraestructura. Hay algunas gerencias de apoyo, como la de Archivo y Administración Documentaria, la de Planificación, Racionalización y Estadística, y la Oficina de Asesoría Jurídica. La Gerencia Central de Recursos Económicos cuenta con tres Gerencias de línea en su campo:

Gerencia de Presupuesto Gerencia de Contabilidad Gerencia de Tesorería

La gestión económica recae principalmente en la Gerencia Central de Recursos Económicos. Como se ha podido apreciar, no existe una gerencia de línea que se avoque a la gestión de procura de los fondos, como es el caso en una entidad del sector privado, donde la obtención de los fondos líquidos en forma oportuna es vital para que la empresa no se paralice y pierda oportunidades que finalicen con la quiebra del negocio. En teoría, esa función gerencial de procura de los fondos no es necesaria en una entidad gubernamental cuya fuente de fondos es el Tesoro Público, y a ella sólo le compete recibir las transferencias de fondos efectuadas mensualmente. En el caso de la Gerencia General del Ministerio Público, según lo ha manifestado el propio gerente general, Dr. Raúl Rivera, las cosas no ocurren tan sencillamente como se

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ha dicho líneas arriba. Es necesario tener presente que las normas de ejecución presupuestal disponen que los fondos que no hayan sido utilizados (desembolsados) durante el período para el cual fueron presupuestados, revierten al Tesoro y no son acumulados con los fondos asignados para el período siguiente. De acuerdo con la versión que se comenta, las transferencias que en forma mensual deben ser efectuadas desde el Tesoro Público, son abonadas (depositadas) casi al final de cada mes, o luego de varios días de constantes gestiones para su entrega en las cuentas sobre las cuales el Ministerio Público gira los pagos por las distintas obligaciones de la institución: para proveedores, pago de planillas, transferencia a otras cuentas de ejecución de pagos, etc. Como no existe en el organigrama ningún funcionario encargado de la procura de fondos, esa labor debe desempeñarla el mismo gerente general, el cual ve cómo una parte importante del tiempo de su gestión debe dedicarla a constantes reuniones, visitas, llamadas telefónicas y diversas comunicaciones escritas con los funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas que tienen la responsabilidad de efectuar los giros y las transferencias hacia las cuentas del Ministerio Público. Con la descripción efectuada en las líneas precedentes, se tiene la impresión de que, sin importar si es que se contrata al más capacitado ejecutivo financiero del mundo, hacerse cargo de esa gerencia puede significar el más rotundo fracaso por no haber cumplido con las metas en forma oportuna, y ni siquiera medianamente. Como se puede concluir, las dificultades presupuestales de las entidades del Sistema de Justicia no se limitan a la escasez de fondos asignados en los presupuestos, sino que conllevan un elemento sobre el cual poco se ha hecho para cuantificar su impacto negativo: las dificultades extrínsecas de la gestión financiera. Sobre estas últimas, son difíciles de medir, o encontrar unidades de medida para expresar su impacto, pero quienes tienen a su cargo la responsabilidad de las entidades del sistema hacen bien en resaltar la necesidad de tomar concretas medidas correctivas al respecto.

Finalmente, es importante señalar que como en el caso del Poder Judicial, los equipos y la plataforma tecnológica con la que cuentan las dependencias de Ministerio Publico son obsoletas.

2.3.1. Instituto de Medicina Legal El Ministerio Público está integrado además del sistema de Fiscales por el Instituto de Medicina Legal del Perú “Leonidas Avendaño Ureta”, creado como organismo descentralizado del sector Justicia mediante Ley Nº 24128 del 24 de marzo de 1985. Por Decreto Ley Nº 25993 del 24 de diciembre de 1992, fue transferido del Sector Justicia al Ministerio Público. Este órgano debe cumplir un determinante papel en el proceso de investigación a cargo del fiscal, al proporcionar información especializada que permita contar con mayores elementos de análisis en la búsqueda de la verdad en las investigaciones. Los problemas que afronta el Instituto de Medicina Legal no solo se limitan a la carencia de una infraestructura apropiada para realizar las necropsias y los reconocimientos médico legales; sino también a una inadecuada estructura

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organizacional, y a la falta de recursos económicos que le permita lograr un crecimiento en términos de infraestructura, equipamiento y personal, que garantice su contribución eficiente y oportuna en la administración de justicia.

Mediante Resolución de Fiscalía de la Nación N° 1309-2001-MP-FN se declaró en emergencia y en proceso de reestructuración al Instituto de Medicina Legal, designando a una Comisión encargada de proponer el proyecto de un nuevo Organigrama, Reglamento de Organización y Funciones (ROF) y Cuadro de Asignación de Personal (CAP) para dicho instituto. A la fecha se cuenta con dichos nuevos instrumentos técnicos de gestión que fueron aprobados mediante Resolución de la Fiscalía de la Nación N° 1126 -2002-MP-FN. Para potenciar sus servicios se ha diseñado un nuevo Cuadro de Asignación de Personal (CAP), que ha aprobado 1,206 cargos en todo el país, aunque todavía no se ha implementado, habiéndose establecido una estrategia gradual para completarlo75. Iniciada su reestructuración el Instituto de Medicina Legal, cuenta en la actualidad con una nueva estructura organizacional descentralizada y regionalizada con cobertura a nivel nacional con cuatro niveles de prestación de servicios forenses, que está en fase de implantación76. Desde el año 1956 el Servicio Médico Legal ha prestado atención en el Palacio de Justicia. Esta oficina, recientemente desactivada, atendía a 70 mil personas por año en este estrecho local, lo que rebasaba la capacidad de su infraestructura haciendo que el servicio forense se desarrolle en condiciones inadecuadas de espacio e incluso de higiene. Para la solución de esta problema se construyó un nuevo local77, inaugurado recientemente en mayo del 200378. El laboratorio de ADN fue creado a partir de los luctuosos sucesos ocurridos en Mesa Redonda en diciembre del 200179. A través de éste se pueden realizar pruebas de identificación y paternidad y colabora con otras fiscalías especializadas como la de fosas y desapariciones forzosas. Se busca que la capacitación del personal del laboratorio de ADN sea permanente y se realiza tanto dentro, como fuera del país. Actualmente se encuentra implementando un Banco de Perfiles de ADN que forma parte de la base de datos a nivel nacional.

75 El Ministerio Público considera que debe lograrse progresivamente, que en cada punto del país donde existe un Fiscal Provincial y se tenga que emitir un dictamen fiscal, exista un servicio Medico Legal; sin embargo actualmente de las 194 provincias del país solamente se cuenta con 84 sedes del Instituto de Medicina Legal, lo que representa aproximadamente apenas el 43% de la cobertura a nivel nacional y dificulta la calidad de la prestación de justicia en el país. 76 Estos cuatro niveles apuntan a la descentralización y mejor desarrollo de sus capacidades y son los siguientes: primer nivel provincial, un segundo nivel con sede departamental; un tercer nivel con sede regional y un cuarto nivel de alcance nacional. 77 Ubicado en el jirón Raimondi, en Lima. 78 Durante el 2003 se programó la ampliación de seis laboratorios en las Divisiones Médico Legales de Chiclayo, Arequipa, Cusco, Huancayo, Iquitos y Trujillo; la construcción de tres Divisiones Médico Legales en Tumbes, Ayacucho y Puno. 79 A raíz de los sucesos de Mesa Redonda se constituyó un equipo especializado de intervención en emergencias y desastres el que tuvo una actuación destacada de nuestro personal médico legal en el desastre aéreo del avión de la línea TANS en Chachapoyas.

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El laboratorio de toxicología de alta tecnología fue inaugurado en marzo del 2003 y puede identificar 2,500 sustancias entre drogas, sustancias tóxicas, medicamentos, metales pesados, pólvora, pesticidas, solventes orgánicos, combustibles, adulterantes en alimentos, entre otros materiales.

El Instituto de Medicina Legal conjuntamente con la Gerencia de Cooperación Internacional está trabajando en un Proyecto Especial de Fosas, donde se viene implementando el Laboratorio de Antropología Forense. Con este fin el Ministerio Público ha convocando a profesionales de reconocido prestigio internacional buscando contribuir a través de un equipo multidisciplinario a garantizar un trabajo científico y eficaz al proceso de investigación.

2.3.2. Planes de Modernización

El Ministerio Público inició desde el 2002 un proceso de modernización, buscando apoyo financiero externo. Las gestiones se iniciaron durante el año 2001 ante el Gobierno de Canadá con la finalidad de obtener cooperación técnica requerida para replantear y llevar a cabo la transformación estructural del Ministerio Público Fiscalía de Nación.

El Gobierno de Canadá atendiendo al pedido expreso del Ministerio Público suscribió una Carta de Intención entre esa institución y el Secretario de Estado para América Latina del Gobierno de Canadá, estableciéndose las formalidades institucionales que hiciera viable la cooperación técnica solicitada. El detalle de este proceso está contenido en la Resolución de la Fiscal de la Nación N° 963-2002-MP-FN, por medio de la cual se aprobaron “Los Lineamientos Generales del Plan de Modernización del Ministerio Público para el periodo 2002-2006”.

Para este efecto, se ha contado con el concurso de la empresa DMR Conseil, cuyas tareas vienen siendo financiada por la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), brindando al Ministerio Público asistencia técnica en la etapa de perfil del proyecto y el análisis de factibilidad. Hasta el momento se ha elaborado el perfil del proyecto de “Modernización del Ministerio Público Fiscalía de la Nación”, cuyo estudio ha señalado que el monto total de la inversión asciende a US $ 11’348,000 dólares, siendo estos fondos de carácter reembolsable y, como tales, se insertan dentro de los programas de desarrollo a ser implementados para el 2004, tal como el del Banco Mundial80. De otro lado, a fin de mejorar los servicios que brinda del Ministerio Público, se requiere que la Función Fiscal y de Medicina Legal tenga un mayor soporte. Para ello se ha iniciando una racionalización de la estructura administrativa con un claro criterio de descentralización de las decisiones y desconcentración de las operaciones.

80 Por tal motivo tendrá que observarse si se enmarca dentro de la Ley de endeudamiento del sector público para el año 2003 para que el gobierno peruano abra una contrapartida del 20% del préstamo total, correspondiendo al año 2003 la suma de S/.1’281,600 nuevos soles.

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Complementando este proceso de cambio, el Ministerio Público ha estimado indispensable revisar, actualizar y simplificar los procesos y su respectiva normatividad interna, a efectos de poder dar una mejor respuesta a las necesidades de la población.

En la asignación de los recursos se han implementado las siguientes políticas, que se enmarcan dentro del Proceso de Descentralización que atraviesa nuestro país:

• Priorizar la atención a los Distritos Judiciales del interior. • Priorizar el desarrollo de estructuras mínimas necesarias para la

operatividad de nuestras Dependencias. • Reforzar la coordinación entre la Sede de Lima y los 28 Distritos

Judiciales a nivel nacional, así como la del interior de cada distrito; para mejorar su funcionamiento y solucionar los problemas que surjan.

• Dotar de mayores atribuciones administrativas, a las autoridades de cada Distrito Judicial, a fin de que como conocedores directos de su problemática, puedan adoptar las decisiones más adecuadas.

De igual modo, entre los lineamientos de políticas de modernización del Ministerio Público, expresados en su Plan de Institucional de Trabajo, destaca: • Fortalecimiento de las actividades en el campo de la lucha contra la corrupción, el

narcotráfico, y la prevención del delito. • Continuar con la reducción de fiscales provisionales y la designación de fiscales

Superiores Decanos, manteniendo el criterio de respeto a la antigüedad, jerarquía y trayectoria.

• Perfeccionar los procedimientos internos para mejorar la función fiscal con

mecanismos ágiles y de mayor transparencia que garanticen uniformidad de criterios y cumplimiento de plazos.

• Iniciar los procesos de descentralización y desconcentración que posibilite mejor

desarrollo de la función de los Distritos Judiciales del interior del país. • Continuar con el proceso de modernización del Ministerio Público, adoptando

mejoras en el campo de la infraestructura, informática, organización, procedimientos y la administración y calificación de los recursos humanos de la institución.

• Reforzar la coordinación entre la Sede de Lima y los 27 Distritos Judiciales a nivel

nacional, así como la del interior de cada distrito; para mejorar su funcionamiento y solucionar los problemas que surjan.

• Dotar de mayores atribuciones administrativas, a las autoridades de cada Distrito

Judicial, a fin de que como conocedores directos de su problemática, puedan adoptar las decisiones más adecuadas.

• Implementación de las Regiones y Divisiones Médico Legales, así como su

adecuación del nuevo Sistema Administrativo desconcentrado.

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• Fortalecer y difundir la imagen del Ministerio Público con el desarrollo de mayores

programas en el medio interno y externo. • Incrementar las acciones que permitan generar mayores recursos propios para la

institución. 2.4 Consejo Nacional de la Magistratura El Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) es un órgano constitucional autónomo que tiene por función seleccionar, nombrar y ratificar a los jueces y fiscales, así como evaluar la destitución de los magistrados en los casos y forma que la ley establece. Sus funciones y atribuciones se rigen por lo dispuesto en los artículos 150° a 157° de la Constitución, por su Ley Orgánica -Ley N.° 26397- y demás normas complementarias81. De manera específica, el CNM tiene las siguientes atribuciones dentro del sistema de justicia82: • Seleccionar y nombrar, previo concurso de méritos y evaluación personal, a los

jueces y fiscales de todos los niveles del sistema judicial, salvo aquellos que provengan de elección popular, como los jueces de paz. Asimismo el extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredite como tales.

• Ratificar cada siete años a los jueces y fiscales de todos los niveles, incluyendo los

vocales de la Corte Suprema y los fiscales supremos, con excepción de los provenientes por elección popular.

• Aplicar la sanción de destitución a los vocales de la Corte Suprema y fiscales

supremos, y, previa solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, destituir a los jueces y fiscales de todas las instancias. En este caso la resolución ha de ser motivada y dictada en una audiencia publica, no pudiendo ser impugnada83.

• Extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredita como tales.

81 Es importante señalar que el CNM tuvo un funcionamiento azaroso durante la segunda mitad de los años noventa, debido al recorte y limitación de sus facultades, la misma que se inició en 1996 con la Ley Nº 26696, que dispuso la suspensión de los concursos públicos para cubrir las plazas vacantes de magistrados, bajo el argumento de que tendrían que haber aprobado previamente el curso de la Academia de la Magistratura. La Ley Nº 26933 dispuso adicionalmente que la función de investigar y aplicar sanciones a Vocales y Fiscales Supremos, fuera ejercida previamente por las Comisiones Ejecutivas del Poder Judicial y Ministerio Público. En noviembre de 2000 se promulgó la Ley Nº 27368, que restituyó las atribuciones al CNM. 82 Adicionalmente, el CNM goza de atribuciones de carácter político, como el nombramiento del Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, del Jefe del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, y tiene derecho de iniciativa legislativa. 83 FRANCIA SÁNCHEZ, Luis y GALA, Rocío. Informe sobre el Consejo Nacional de la Magistratura de Perú. En: Revista Pena y Estado, Número Especial: Consejos de la Magistratura. Los Consejos de la Magistratura de Argentina, Bolivia, El Salvador, Paraguay y Perú. Buenos Aires, Ediciones del Instituto. p. 229-282. Las siguientes líneas recogen en buena parte este importante trabajo.

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Cabe precisar que conforme a la Constitución las decisiones del CNM en el ejercicio de sus atribuciones no son impugnables ante instancia judicial alguna84. Ello expresa la concepción que se tuvo al momento de crear este organismo, cuya finalidad es actuar como mecanismo de selección de jueces y fiscales autónomo del poder político e inclusive jurisdiccional. Esto se aprecia también en la conformación del Consejo, en el cual no participa ningún representante del Ejecutivo o del Congreso de la República, siendo integrado por integrantes del sistema de justicia y representantes de la sociedad civil. El Consejo se encuentra compuesto así por siete Consejeros, elegidos de la siguiente manera: • Uno elegido por la Corte Suprema de la República en Sala Plena. En este caso la

elección corresponde a los vocales titulares. • Uno elegido por la Junta de Fiscales Supremos. La elección está a cargo de

fiscales titulares. • Uno elegido por los Colegios de Abogados del país. • Dos elegidos por los demás Colegios profesionales del país. • Uno elegido por los rectores de la Universidades Nacionales del país. • Uno elegido por los rectores de la Universidades Particulares del país. Adicionalmente, el artículo 151º de la Constitución permite que el Consejo pueda ampliar su composición a 2 miembros adicionales, elegidos mediante votación secreta entre listas propuestas por las instituciones representativas de los sectores laboral y empresarial. Esta opción no ha sido utilizada aún por el Consejo85. Cabe añadir que el cargo de consejero es ejercido por un período de 5 años. Este mandato es irrevocable, no siendo posible la reelección inmediata de los consejeros. El ejercicio del cargo es indelegable e implica la dedicación a tiempo completo para dicha labor, salvo para ejercer la docencia universitaria. Asimismo, los miembros del CNM están prohibidos de ejercer reservadamente gestión alguna ante las autoridades judiciales, fiscales o administrativas, en favor o representación de sí mismo o de terceras personas. Solo pueden ser removidos por causa grave mediante acuerdo del Congreso de la República, adoptado por el voto de los dos tercios del número legal de sus miembros, lo que garantiza la estabilidad de su composición.

84 Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha interpretado en diversos fallos que pueden revisar las resoluciones del CNM que tengan relación con la lesión a derechos fundamentales. Ver caso Diodoro Gonzáles Ríos (Expediente N° 2409-2002-AA/TC) 85 Un proyecto del Poder Ejecutivo que se encuentra en el Congreso de la República busca modificar el artículo 17 de la Ley Orgánica del CNM sobre el número de votos necesarios para elegir a los representantes de los trabajadores y empresarios.

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2.4.1 Organización del CNM 86

Con respecto a su organización interna, el Pleno del Consejo constituye el órgano máximo de gobierno de esta entidad, siendo el encargado de fijar las políticas institucionales, aprobar los documentos de gestión y el presupuesto institucional, nombrar a los jueces y fiscales de todos los niveles, ratificarlos y destituirlos cuando así lo ameriten, así como nombrar y remover a los jefes de la ONPE y la RENIEC. Asimismo, el Pleno se encarga de nombrar al Presidente y Vicepresidente, declarar la vacancia de sus miembros y aprobar sus normas internas, entre otras funciones. El Presidente del CNM es el representante legal de esta entidad y la máxima autoridad del Consejo, teniendo a su cargo la titularidad del pliego presupuestal. Tiene como principales labores dirigir y supervisar la política institucional, convocar y presidir las reuniones del Pleno y ejecutar sus acuerdos, designar a los integrantes de las Comisiones Permanentes, convocar a concurso público para la selección de magistrados y extenderles el título oficial, solicitar al Poder Judicial y al Ministerio Público información sobre los jueces y fiscales a ser ratificados, y coordinar con los titulares de otros organismos públicos. Otros organismos que cumplen funciones relevantes en este organismo son las Comisiones Permanentes, las Secretarías Técnicas, la Secretaría General, el equipo de asesores y la Oficina de Registro Jurisdiccional. Con respecto a las Comisiones Permanentes, el CNM cuenta actualmente con cuatro de ellas, que son las siguientes: • Comisión Permanente de Selección y Nombramiento de Magistrados; • Comisión Permanente de Evaluación y Ratificación; • Comisión Permanente de Procesos Disciplinarios; y • Comisión de Cultura. Cada Comisión se encuentra integrada por un mínimo de tres consejeros, las mismos que son designadas por un período anual. Estas tienen como finalidad ejecutar los procedimientos correspondientes de selección, evaluación y disciplina, desde la convocatoria hasta la expedición de las resoluciones finales, si bien el Pleno mantiene la facultad de tomar las decisiones finales en estas materias. Asimismo, cada comisión actúa como primera instancia en las acciones de revisión que son permitidas, siendo el Pleno la instancia final y definitiva. Por su parte, las Secretarías Técnicas de cada Comisión cumplen el rol de garantizar el adecuado desarrollo de estos procesos, brindando soporte técnico y administrativo a las mismas. En el caso de los procesos de selección y nombramiento, por ejemplo, ello incluye coordinar y programar las convocatorias a concurso de magistrados, proponer las pautas y procedimientos para la recepción y verificación de documentos e información de resultados, llevar el cuadro estadístico de plazas vacantes del Poder Judicial y el Ministerio Público, e informar a las personas interesadas sobre los requisitos en las convocatorias a concurso, entre otras labores.

86 La información de esta sección ha sido obtenida del Informe de Monitoreo Ciudadano sobre el proceso de selección y nombramiento de magistrados realizado por el Consejo Nacional de la Magistratura del Perú, llevado a cabo por la Oficina Regional para los Países Andinos. Lima, agosto 2003.

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La Secretaría General tiene como finalidad brindar apoyo técnico especializado a las Comisiones mencionadas, teniendo a su cargo el orientar, coordinar y supervisar a las Secretarías Técnicas, cautelar el cumplimiento de las políticas y directivas relacionadas con los procesos de selección, ratificación y evaluación de magistrados, y coordinar con las diferentes jefaturas la formulación, ejecución y evaluación del plan institucional. Subordinada a ésta se encuentra la Oficina de Registro Jurisdiccional, órgano encargado de supervisar y coordinar el mantenimiento del Registro Nacional de Magistrados, el cual contiene toda la información disponible sobre los miembros titulares del Poder Judicial y del Ministerio Público, así como sobre los postulantes a plazas judiciales que hayan seguido cursos en la Academia de la Magistratura. El plan estratégico del CNM para el período 2004-2006, ha señalado como problema institucional el hecho que el recorte de sus funciones dispuesto por las Leyes Nº 26696 y 26933, afectó seriamente el ejercicio de los procesos que tuvo a su cargo ulteriormente, en la medida que no se contó con la experiencia adecuada en un contexto en el que se requería avanzar rápidamente en la selección y evaluación de la magistratura87. Un aspecto a resaltar es que el CNM es un órgano con participación de la sociedad civil y que debe funcionar como un puente de articulación de la comunidad con el sistema de justicia. La pregunta es si efectivamente se viene cumpliendo ese propósito, pues en el país es un lugar común decir que la solución a los múltiples problemas de la justicia pasan por determinar que la sociedad coparticipe en la gestión del sistema. Sin embargo, es un hecho evidente que ella participa a través de los consejeros representantes de las entidades que señala la Constitución, lo que no ha significado un cambio cualitativo en cuanto a la percepción ciudadana, aspecto que debiera servir de reflexión para determinar el verdadero papel que debe asignarse a la sociedad civil en el sistema de justicia88. También señala el propio CNM que las permanentes modificaciones de las plazas puestas en concurso, resultado de las decisiones del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional (reincorporación de magistrados) ha generado y viene generando múltiples problemas, afectando los procesos de selección y nombramiento en marcha. Quizás uno de los problemas neurálgicos es una visión integrada del perfil ideal del magistrado (juez y fiscal), que sea concordada con el Poder Judicial, Ministerio Público y sociedad civil, el que aún está por definir, lo que impide que el CNM cuente con criterios claros y transparentes para la selección de los magistrados más idóneos que requiere el sistema de justicia. Adicionalmente, se establece que existe una limitada capacitación a los servidores, funcionarios y directivos del Consejo Nacional de la Magistratura, por carecer de un programa integral de capacitación y por los escasos recursos financieros destinados para

87 Nos referimos a la crítica situación de provisionalidad y suplencia que afectaron al Poder Judicial y Ministerio Público a fines del año 2000 y que aún constituye un reto del CNM 88 A ello agreguemos que en el caso del Poder Judicial, un representante de los Colegios de Abogados participa en la gestión a través del Consejo Ejecutivo y lo están en los Consejos Ejecutivos Distritales, allí donde estos existen.

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tal fin89. Además, cabe señalar que el Consejo cuenta recién con un local adecuado para sus propósitos, el mismo que viene siendo ambientado para el cumplimiento de sus fines institucionales. 2.4.2 Balance de la labor desarrollada por el CNM Si bien la organización actual del CNM fue establecida en el texto constitucional de 1993, no será hasta 1995 cuando inicie sus funciones de manera real, aunque por breve tiempo. A fines de 1996 el CNM vio cercenadas sus atribuciones por decisión del gobierno autoritario, las que fueron restablecidas en diciembre del año 2000, fecha a partir de la cual el CNM va a poder ejercer sus funciones de manera plena y efectiva. En el 2001, a través de su participación en el Grupo de Trabajo de Alto Nivel (GTAN), el Consejo Nacional de la Magistratura va a elaborar su Plan Estratégico 2002-2006, el mismo que ha venido guiando el desarrollo de sus políticas y actividades. En éste se fijará como objetivo estratégico el contribuir a mejorar y garantizar la administración de justicia y la defensa de la legalidad en el país, estableciendo como objetivos específicos fortalecer la administración de justicia con jueces y fiscales probos, idóneos y con valores éticos y morales bien definidos; así como elevar el nivel de eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios que brinda dicha institución. Por otro lado, el CNM reconoce como funciones complementarias a las fijadas constitucionalmente el investigar y estudiar los diversos aspectos relacionados con la magistratura; investigar y realizar propuestas que permitan mejorar los diferentes aspectos de la administración de justicia; colaborar con las Facultades de Derecho y la Academia de la Magistratura en los procesos de formación, especialización y perfeccionamiento de los magistrados y otros operadores del derecho, y coordinar con otros organismos públicos sobre el uso de los recursos disponibles para la eficiencia y eficacia de la administración de justicia90. Sin embargo, de las funciones que cumple el CNM, las dos que tienen mayor relevancia para el sistema de justicia son la selección y nombramiento de magistrados y la ratificación de los mismos. Con respecto al primer punto, en el mencionado Plan Estratégico este organismo se fijó dos objetivos de mediano plazo: en primer lugar, resolver el problema que constituye el elevado grado de provisionalidad de los magistrados; en segundo lugar, establecer criterios y procedimientos para la evaluación y selección que atiendan la demanda de publicidad del proceso. Cabe recordar que al finalizar el pasado régimen autoritario, el nivel de provisionalidad en el Poder Judicial y el Ministerio Público mostraba una situación dramática (ver el cuadro siguiente). El hecho de que de cada diez magistrados, siete tuvieran la calidad de provisionales, permitía que tanto ellos como sus instituciones pudieran ser controladas, ya que dichos magistrados podían ser fácilmente cambiados o retirados de sus cargos. Por ese motivo, una de las primeras labores del Consejo fue revertir dicha situación.

89 Plan Estratégico del CNM 2004-2006. 90 Manual de Organización y Funciones del CNM, capítulo I.

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Cuadro No. 2 Nivel de provisionalidad en el sistema de justicia, a octubre del 2000

Tipo de magistrados Número Porcentaje

Jueces titulares 481 31.7% Jueces provisionales 1037 68.3%

Fiscales titulares 330 26.7% Fiscales provisionales 904 73.3%

Fuente: Francia y Gala, 2003. De esta manera, entre el 2000 y el 2003 el CNM ha llevado a cabo un total de cinco concursos de méritos y evaluación para la selección y nombramiento de magistrados (ver el cuadro siguiente), de los cuales dos fueron dirigidos específicamente a cubrir plazas vacantes en la Corte Suprema de la República y en las Fiscalías Supremas. En total, el CNM ha nombrado a 1,421 magistrados, de los cuales 853 corresponden al Poder Judicial y 568 al Ministerio Público.

Cuadro No. 3 Convocatorias y magistrados nombrados por el CNM

2000-2002

Convocatoria Nombramientos en Poder Judicial

Nombramientos en Ministerio

Público

Total de plazas

cubiertas Convocatoria 01-2000-CNM 402 302 704 Convocatoria 001-2001 3 1 4 Convocatoria 001-2002 2 1 3 Convocatoria 001-2001-CNM

311 252 563

Convocatoria 002-2002-CNM

135 12 147

Total 853 568 1,421 Fuente: Secretaría Técnica de Comisión Permanente de Selección y Nombramiento del CNM; Oficina Regional Andina del INECIP. Esta labor ha permitido que el nivel de provisionalidad en ambas instituciones haya decrecido dramáticamente en solo dos años, lo que si bien no garantiza por si misma la existencia de una magistratura independiente y democrática, es un elemento clave para la construcción de la misma. Sin embargo, estos procesos no han estado exentos de críticas, las que están dirigidas sobre todo a indicar las dificultades del manejo de selección frente a un alto número de postulantes, el centralismo del proceso, la falta de una evaluación adecuada de los méritos de los postulantes en las distintas etapas del mismo, la carencia de mecanismos adecuados de control y participación ciudadana en la selección y el manejo discrecional de los consejeros en el nombramiento final de los

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magistrados91. Cabe mencionar, sin embargo, que el CNM ha elaborado un nuevo Reglamento Selección y Nombramiento de Magistrados que no está exento de críticas. Al respecto, puede verse la parte relativa a carrera judicial en el capítulo IV del presente Diagnóstico.

Cuadro No. 4 Nivel de provisionalidad en el Sistema de Justicia

a octubre del 2002

Tipo de magistrados Octubre 2000 Octubre 2002 Jueces titulares 31.7% 66.7% Jueces provisionales 68.3% 33.3%

Fiscales titulares 26.7% 55.9% Fiscales provisionales 73.3% 44.1%

Fuente: Francia y Gala, 2003. Con respecto a la ratificación, a pesar de que esta figura no es novedosa en nuestro ordenamiento jurídico –estando presente más bien desde la Constitución de 192092-, ella ha venido siendo materia de serios cuestionamientos en la actualidad, derivados tanto del uso político que se podía hacer de la misma (para cesar a magistrados envueltos en redes de corrupción durante el gobierno anterior), de la discrecionalidad con que es manejada este instituto por los consejeros –los que no requieren de ningún tipo de motivación para fundamentar la no ratificación de un magistrado-, como de los graves efectos jurídicos que implica la no ratificación, en tanto los magistrados cesados por este mecanismo se encuentran prohibidos de reingresar a la carrera judicial, sea en el Ministerio Público o en el Poder Judicial. Esta atribución ha sido utilizada por el CNM en los últimos años, en virtud a la Ley Nº 27368 y la Resolución Nº 043-2000-CNM, que establecieron que: El plazo de los 7 años señalados para la ratificación debe contabilizarse desde la fecha de entrada en vigencia de la Constitución de 1993 (30 de diciembre de 2000). El proceso debe comprender a todos los magistrados con la condición de titulares, debiendo ser una evaluación personal a cada uno de ellos. Los magistrados nombrados posteriormente a 1993 deberían someterse al proceso al cumplir 7 años en la función. En el caso de los provisionales, habrían de someterse a la ratificación en el cargo que tuvieran como titulares.

91 Ver al respecto Informe de la Oficina Regional Andina del INECIP antes citado; también a PASARA, Luis. Idoneidad de los criterios de selección utilizados por el Consejo Nacional de la Magistratura. Lima, Consorcio Justicia Viva, abril 2003. 92 Ver artículo 121º. Curiosamente, esta misma Constitución, al regular sobre el Poder Judicial (artículos 146º a 157º), establece por primera vez en la historia republicana la existencia de una carrera judicial, la que debería ser regulada por una ley que estableciera las condiciones para los ascensos de los magistrados.

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Para los casos futuros, cada magistrado, de manera individual, debería someterse al proceso de ratificación al transcurrir 7 años de haber juramentado como titular del cargo o a los 7 años de ser ratificado93. El proceso de ratificación de magistrados es conducido por la Comisión Permanente de Evaluación y Ratificación de Jueces y Fiscales, el que cuenta a su vez con un Reglamento de Proceso de Evaluación y Ratificación (Resolución Nº 241-2002-CNM). Este cuenta con una serie de etapas, siendo la primera de ellas la publicación de la relación de los magistrados que serán sometidos a ratificación, previa verificación del tiempo de ejercicio del cargo. Estos deben presentar posteriormente, en un plazo de 10 días, su currículum vitae debidamente fundamentado junto con información sobre su desempeño profesional, la que es solicitada también al Poder Judicial y el Ministerio Público. Adicionalmente, el CNM solicita información sobre los bienes e ingresos de los magistrados a una serie de entidades públicas y privadas. Posteriormente, el magistrado es llamado a una entrevista personal, para la cual se establece un rol y plazo, ante el Pleno del Consejo. Cumplidas estas etapas, la Comisión lleva a cabo la evaluación del currículum vitae y los méritos del magistrado, emitiendo un informe que es remitido al Pleno para su decisión. La ratificación requiere del voto de la mayoría simple de consejeros asistentes a la sesión de evaluación. El resultado se da a conocer al magistrado mediante comunicación escrita y personal, por intermedio del Presidente de la Corte Suprema de la República y del Fiscal de la Nación. Cabe mencionar que, en la legislación vigente, no existen causales expresas para proceder a la no ratificación, salvo cuando el magistrado evaluado entrega documentación falsa o fraguada94. Tampoco cabe interponer solicitud de reconsideración o impugnación, ni puede ser revisada en sede judicial, lo que algunos consideran como una vulneración del derecho de defensa de los magistrados. El debate que existe alrededor de esta figura se centra, precisamente, en determinar si la ratificación constituye o no un proceso que afecta derechos fundamentales de la persona. Por parte del Consejo, se ha señalado que mediante la ratificación, según el criterio de cada consejero, se decide respecto a la renovación de la confianza al magistrado para mantener su título respectivo, por lo que no constituye un proceso administrativo95. Por otra parte, instituciones como la Defensoría del Pueblo se han pronunciado en contra de este procedimiento por afectar principios del debido proceso, al incluir problemas como la ausencia de motivación en las resoluciones, la omisión de entrega de información, el incumplimiento del principio de interdicción de la arbitrariedad, el incumplimiento del deber de acceso a la información pública y, sobre todo, por la afectación del principio de dignidad de la persona y de su proyecto de vida96.

93 FRANCIA SÁNCHEZ Y GALA, Op. Cit., p. 268. 94 Tercera Disposición Complementaria y Final del Reglamento de Evaluación. 95 “El CNM no sólo revisa la actuación y calidad de jueces y fiscales, sino también evalúa la conducta e idoneidad de cada uno de ellos. Ello implica un acto administrativo discrecional y exclusivo de los miembros del CNM, por lo que es eminentemente unilateral. El proceso de ratificación no es un proceso administrativo que se oriente a la solución de algún conflicto o discordia de intereses o derechos. El Proceso de Ratificación comprende la revisión de un expediente que contiene información objetiva de cada uno de los evaluados, el consejero, luego de revisar el expediente se forma un criterio que lo expresa a través de un voto de conciencia y siendo así, no esta obligado a sustentarlo”. http//: www.cnm.gob.pe. 96 Resolución Defensorial N° 038-2002/DP, del Lima, 28 de noviembre del 2002.

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Cabe agregar que, a pesar de la prohibición legal existente, algunos magistrados no ratificados han presentado acciones de garantía para lograr la revisión de sus casos, permitiendo el pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre esta figura. Así, en una sentencia del 7 de diciembre de 200297, esta instancia declaró fundada la demanda de un magistrado no ratificado al considerar que el cómputo de los siete años realizado por el CNM no era el adecuado, ordenando reexpedirle el título de magistrado y reponerlo en el cargo. Sin embargo, la sentencia más importante sobre la materia ha sido la dictada el 27 de enero de 200398. En ésta se establece que la garantía de la permanencia en el cargo de magistrado se relativiza pasados los siete años de ejercicio, teniendo sólo el derecho expectativo de continuar en el ejercicio del cargo en tanto se logre ser ratificado99. Asimismo, respalda la posición del CNM al indicar que en tanto la ratificación es un voto de confianza, expresada en una decisión de conciencia de los miembros del Consejo, no se requiere de motivación, sino sólo que se adapte al proceso establecido en la legislación, lo que también diluye la objeción de violación del derecho de defensa. El TC va a reconocer solamente el deber del CNM de entregar toda la información disponible sobre la materia a las personas interesadas, exhortando además a modificar el dispositivo constitucional de prohibición de postular a la carrera judicial, en tanto la no ratificación no constituye una sanción legal. A pesar de estos cuestionamientos, los avances en el proceso de ratificación han sido innegables. Entre el 2001 y el 2003, fueron sometidos a proceso de evaluación un total de 813 magistrados, de los cuales 364 fueron evaluados en el 2001, 357 el 2002 y 92 el pasado año100; (ver cuadro siguiente).

97 Expediente N° 2409-2002-AA/TC, demandante Diodoro Antonio González Ríos.

98 Expediente Nº 1941-2002-AA/TC, demandante Luis Felipe Almenara Bryson. 99 “Curiosamente, para el Tribunal Constitucional, este parece ser el mecanismo que sustenta válidamente la decisión del CNM. Se afirma, al respecto, que: “culminados los siete años, el derecho de permanecer en el cargo se relativiza, pues a lo sumo, el magistrado o miembro del Ministerio Público sólo tiene el derecho expectativo de poder continuar en el ejercicio del cargo, siempre que logre sortear satisfactoriamente el proceso de ratificación. (Fundamento 11). Pero como puede colegirse de las propias palabras del TC, en realidad, el magistrado no tiene derecho a nada, pues nada hay jurídicamente que se pueda exigir de un “derecho expectativo”, es ésta, en todo caso, una expresión coloquial, sin valor en el ámbito jurídico, coherente sin duda con la idea de someter no a un juicio, sino a una especie de lotería, el derecho a permanecer en el cargo.” GONZALES MANTILLA, Gorki. “El secreto de la ratificación y la subordinación como consigna: el juez fungible “DOCTRINA Y ARTICULOS DE OPINIÓN. RED DE INFORMACIÓN JURÍDICA . http//: www.cajpe.org.pe 100 Cabe agregar que al 12 de enero del 2004 se encontraban sujetos a evaluación otros 43 magistrados (25 vocales superiores y 18 fiscales superiores), dentro de la convocatoria No. 004-2003-CNM.

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Cuadro No. 5 Magistrados sometidos a ratificación, 2001-2003 (Consolidado)

Años Evaluados Ratificados No Ratificados

2001 364 221 143 2002 357 250 107 2003 92 45 47 Total 813 516 297

Fuente: Consejo Nacional de la Magistratura. Elaboración Secretaría Técnica- CERIAJUS. Del total de 813 Magistrados evaluados en los últimos tres años, 500 eran jueces y 313 fiscales. (ver gráfico siguiente).

Total de jueces y fiscales evaluados durante el 2001, 2002 y 2003, en porcentajes

61,50%

38,50%juecesfiscales

Fuente: Secretaría Técnica de Selección y Nombramiento del Consejo Nacional de la Magistratura.Elaboración: Secretaría Técnica del CERIAJUS

El total de miembros ratificados fue de 516 y quedaron sin ratificación un total de 297 magistrados entre jueces y fiscales (ver gráfico siguiente).

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Total de jueces y fiscales ratificados y no ratificados durante el 2001, 2002 y 2003, en

porcentajes

63%

37%

1 2

ratificadosno ratificados

Fuente: Secretaría Técnica de Selección y Nombramiento del Consejo Nacional de la Magistratura. Elaboración: Secretaría Técnica del CERIAJUS

En los procesos de ratificación llevados a cabo en los años 2001, 2002 Y 2003 de un total de 516 magistrados ratificados 308 (59,69%) fueron jueces y 208 (40,31%) fueron fiscales y no fueron ratificados un total de 297 magistrados: 192 (64,65%) jueces y 105 (35,35%) fiscales. (ver gráficos siguiente).

Distribución porcentual de los Ratificados durante el 2001, 2002 y 2003

59,69%

40,31%

juecesfiscales

Fuente: Secretaría Técnica de Selección y Nombramiento del Consejo Nacional de la Magistratura Elaboración: Secretaría Técnica del CERIAJUS

80



Distribución porcentual de los No Ratificados durante el 2001, 2002 y 2003

35,35%

64,65%

juecesfiscales

Fuente: Secretaría Técnica de Selección y Nombramiento del Consejo Nacional de la Magistratura Elaboración: Secretaría Técnica del CERIAJUS

Desagregando estos datos, podemos ver que en el 2001 los magistrados del Ministerio Público pasaron por este proceso en mayor número que los miembros del Poder Judicial, a pesar de lo cual solo el 35% de fiscales no fue ratificado, en comparación al 44% de los jueces sometidos a dicha evaluación. Los cuadros permiten apreciar también que en el caso del Poder Judicial los vocales supremos y superiores fueron los que superaron en menor número este proceso, porcentaje que se repite en el caso del Ministerio Público (ver cuadros siguientes).

Cuadro No. 6 Magistrados sometidos a ratificación, 2001 - Poder Judicial

Magistrados Evaluados Ratificados No Ratificados Vocales Supremos 20 10 10 (50%) Vocales Superiores 46 17 29 (61%) Juez Especializado 66 46 20 (30%) Juez de Paz Letrado 36 20 16 (44%) Total 168 93 75 (44%)

Fuente: Consejo Nacional de la Magistratura. Elaboración Secretaría Técnica- CERIAJUS

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Cuadro No. 7 Magistrados sometidos a ratificación, 2001 - Ministerio Público

Magistrados Evaluados Ratificados No Ratificados Fiscales Supremos 3 1 2 (66%) Fiscales Adjuntos Supremos 5 2 3 (60%) Fiscales Superiores 15 8 7 (47%) Fiscales Adjuntos Superiores 9 4 5 (56%) Fiscales Provinciales 38 26 12 (32%) Fiscales Adjuntos Provinciales 126 87 39 (31%) Total 196 128 68 (35%)

Fuente: Consejo Nacional de la Magistratura. Elaboración Secretaría Técnica- CERIAJUS Por su parte, en el año 2002 se aprecia un porcentaje menor de magistrados no ratificados, que llega al 29% en el caso del Poder Judicial y al 32% en el caso del Ministerio Público. También se mantiene la tendencia a cesar a magistrados de instancias superiores frente a los de menor nivel jerárquico. Cabe considerar, sin embargo, que esta cifra sigue siendo significativamente alta, ya que ella expresa que uno de cada tres magistrados no tendría la idoneidad suficiente para mantenerse en el cargo.


Magistrados Evaluados Ratificados No Ratificados Vocales Superiores 107 68 39 (36%) Juez Especializado 131 98 33 (25%) Juez de Paz Letrado 12 11 1 (8%) Total 250 177 73 (29%)


Cuadro No. 9 Magistrados sometidos a ratificación, 2002 - Ministerio Público

Magistrados Evaluados Ratificados No Ratificados Fiscales Supremos 1 1 0 (0%) Fiscales Superiores 35 19 16 (46%) Fiscales Provinciales 66 48 18 (27%) Fiscales Adjuntos Provinciales 5 5 0 (0%) Total 107 73 34 (32%)


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Finalmente, en el 2003 el número de jueces sometidos a proceso de ratificación, especialmente de las instancias superiores de provincias, va a ser significativamente mayor frente al número de miembros del Ministerio Público. Cabe señalar también que el porcentaje de magistrados no ratificados del Poder Judicial va a aumentar significativamente, al punto que más de la mitad de jueces van a ser cesados de la carrera judicial en este período, lo que explicaría también las críticas hechas a este proceso que se han dado a lo largo del pasado año.


Magistrados Evaluados Ratificados No Ratificados Vocales Superiores 82 38 44 (54.3%) Total 82 38 44 (54.3%)


Cuadro No. 11 Magistrados sometidos a ratificación, 2003 -Ministerio Público

Magistrados Evaluados Ratificados No Ratificados Fiscales Adjuntos Supremos 1 0 1 (100%) Fiscales Superiores 9 7 2 (46%) Total 10 7 3 (30%)

Fuente: Consejo Nacional de la Magistratura. Elaboración Secretaría Técnica- CERIAJUS El resumen de los procesos individuales de evaluación y ratificación de los últimos tres años es el siguiente:

Cuadro No. 12 Procesos Individuales de Evaluación y Ratificación

Total Años 2002 Y 2003

NIVEL EVALUADOS RATIFICADOS NO RATIFICADOS VOCAL SUPREMO VOCAL SUPERIOR JUEZ ESPECIALIZADO JUEZ DE PAZ LETRADO

20 235 197 48

10 123 144 31

10 112 53 17

SUB TOTAL 500 308 192 FISCAL SUPREMO FISCALADJUNTO SUPREMO

4 6

2 2

2 4

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FISCAL SUPERIOR FISCAL ADJUNTO SUPERIOR FISCAL PROVINCIAL FISCAL ADJUNTO PROVINCIAL

59 9 104 131

34 4 74 92

25 5 30 39

SUB TOTAL 313 208 105 TOTALES 813 516 297

Fuente: Consejo Nacional de la Magistratura. Elaboración Secretaría Técnica- CERIAJUS Para culminar el balance de las funciones desempeñadas por el CNM, cabe evaluar brevemente lo referido a su labor sancionadora, la cual no ha sido muy difundida aunque no por ello deja de ser importante, si bien ella muestra algunas inconsistencias y limitaciones que le impiden tener mayor efectividad. Según el artículo 154º de la Constitución Política, corresponde al Consejo Nacional de la Magistratura aplicar la sanción de destitución a los vocales de la Corte Suprema y a los Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales, la aplicación de dicha sanción a los magistrados de los demás niveles. De lo expuesto, parecería que el Consejo de la Magistratura sólo tiene como facultad disciplinaria la de destitución de magistrados de todos los niveles. Se trataría, además, de una competencia con intensidad diversa, según sea el caso de los magistrados supremos o bien de los magistrados de los demás niveles. El primer supuesto está regulado por el artículo 32° de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura, de modo tal que a la facultad disciplinaria de destitución se agrega la competencia para investigar de oficio o a pedido de parte la actuación de los Vocales o Fiscales Supremos. Debe entenderse como parte, para este efecto, a cualquier persona mayor de edad en ejercicio de sus derechos, de conformidad con lo previsto por el Reglamento de Procesos Disciplinarios del CNM (Resolución N° 042-2000-CNM). Asimismo, el CNM puede investigar también la actuación de magistrados de otros niveles, pero sólo a pedido de la Corte Suprema. El cuadro de competencias atribuido al Consejo Nacional de la Magistratura en materia disciplinaria presenta graves problemas de coherencia en su estructura: a) En primer lugar, la posibilidad de destituir a los magistrados supremos implica la

concesión de una atribución positivamente mayor que la requerida para destituir a los magistrados de los niveles inferiores. Sin embargo, el modelo restringe el ámbito de actuación del CNM en materia de destitución, para el caso de éstos últimos, pues lo subordina a la previa determinación de la Corte Suprema.

b) La posibilidad de investigar de oficio la actuación de los magistrados está prevista

únicamente para el caso de los Vocales y Fiscales Supremos. En los demás casos, esta posibilidad sólo opera a solicitud de la Corte Suprema.

c) Existe una superposición de competencias frente a una misma causal: la condena

penal por delito doloso. Dicha causal puede dar lugar simultáneamente a la aplicación de la medida de separación y a la sanción de destitución. La primera a cargo del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y la segunda a cargo del Consejo.

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Estas inconsistencias limitan la función del CNM en los términos siguientes: a) El control disciplinario externo sobre la actuación de los magistrados superiores y de

las demás instancias inferiores es de carácter residual. b) La posibilidad de investigar la actuación del sujeto controlado es la base de

cualquier acción de control. Por lo tanto, la restricción impuesta para investigar de oficio a los magistrados superiores y de las instancias inferiores, vacía de contenido la idea de control atribuida a este órgano.

c) La medida de separación atribuida al Consejo Ejecutivo puede subsumir la facultad

de sanción de destitución prevista como competencia del CNM. En los hechos, de acuerdo al ejemplo propuesto, el Consejo Ejecutivo podría verse habilitado para controlar o suministrar la competencia atribuida por mandato constitucional al Consejo para destituir magistrados.

De este modo, el gran marco de legitimidad de origen, previsto para estructurar al CNM como órgano de control social sobre la institucionalidad de la judicatura, se ve sumamente debilitado por la ausencia de competencias claras en materia de control disciplinario. En todo caso, el carácter residual de las existentes termina por prefigurar un esquema desvirtuado, que no se condice con el alto grado de legitimidad social requerido por la Constitución para instituir el Consejo. En términos prácticos, ello ha llevado a que la labor desarrollada por el CNM respecto a su facultad sea igualmente residual frente a sus otras atribuciones, como puede observarse en el siguiente cuadro:

Cuadro Nº 13 Magistrados destituidos por el CNM, 2000-2003

Magistrados 2000 2001 2002 2003 Total Vocal Supremo - - - - - Vocal Superior 3 1 5 4 13 Juez de Primera Instancia 4 1 1 2 8 Juez Mixto 3 - - - 3 Juez de Paz Letrado 1 - - - 1 Fiscal Supremo - - 1 - 1 Fiscal Superior - - - - - Fiscal Provincial - - - - - Total 11 2 7 6 26

Fuente: Consejo Nacional de la Magistratura. Elaboración Secretaría Técnica- CERIAJUS Puede apreciarse aquí, sin embargo, que al igual que en otros campos la labor del CNM se ha enfocado en el Poder Judicial y en particular en las vocalías superiores, donde se han dado la mayor parte de destituciones, seguidos de los jueces especializados y mixtos. En el caso del Ministerio Público solo se registra una destitución importante, como es la de la ex Fiscal de la Nación, Blanca Nélida Colán.

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En resumen, si bien el Consejo Nacional de la Magistratura parece tener un adecuado control de los procesos de evaluación, ratificación y nombramiento a su cargo, las críticas de las que viene siendo objeto, y la enorme contingencia producida a partir de la sentencia del Tribunal Constitucional y el pronunciamiento de la Defensoría del Pueblo a que se aludió anteriormente, pueden implicar una severa crisis al interior de ese organismo, que requeriría, sin lugar a dudas, un reforzamiento de sus capacidades en los órganos de apoyo para facilitar la funcionalidad de sus atribuciones

2.5.Ministerio de Justicia. El Ministerio de Justicia (MINJUS) forma parte del Poder Ejecutivo y se rige por su Ley Orgánica -Decreto Ley 25993-, que define su ámbito especifico de competencia. Tiene por función brindar asesoramiento legal al Poder Ejecutivo y al Consejo de Ministros; así como promover una eficiente y pronta administración de justicia, vinculando al Poder Ejecutivo con el Poder Judicial, Ministerio Público y otras entidades; estudiar y proponer la dación y reforma de la legislación y códigos; sistematizar la legislación e información jurídica de carácter general y promover su estudio y difusión así como ejecutar o coordinar su edición oficial; coordinar y evaluar la defensa judicial de los intereses y derechos del Estado; normar y supervisar la función registral, notarial y de fundaciones. Asimismo, asegurar una adecuada política en el Sistema Nacional Penitenciario y en el Sistema Nacional de Archivos. En lo que corresponde a su vinculación con el sistema de justicia, el MINJUS constituye el nexo del Poder Ejecutivo con el Poder Judicial, el Ministerio Público y las demás entidades vinculadas, buscando promover una pronta y eficaz administración de justicia101. Asimismo coordina y evalúa la defensa judicial de los intereses y derechos del Estado; formula, dirige, supervisa, controla y evalúa la política referente al sistema penitenciario y los distintos regímenes de tratamiento y coordina con el Ministerio del Interior las medidas de seguridad externas en los establecimientos penitenciarios, asegurando una adecuada administración y seguridad integral y tiene a su cargo la gestión para los indultos y conmutaciones de penas102. Complementariamente, ejerce la función de promover la conciliación, mediante la promoción, autorización y supervisión del funcionamiento de los centros de conciliación y de capacitación de instituciones públicas o privadas. El Ministerio de Justicia cuenta con tres órganos de línea, con dos de los cuales se conecta al sistema de justicia; el primero, es la Dirección Nacional de Justicia, dentro de la cual se ubica la Dirección de Coordinación con la Administración de Justicia103, la

101 Esta tarea la realiza a través de la Dirección Nacional de Justicia. 102 Ello significa que los retos que afronta el MINJUS en relación al sistema de justicia se enfocan en el sistema penitenciario, las defensorías de oficio, el sistema de defensa judicial del Estado, la conciliación, los consultorios jurídicos gratuitos, así como las propuestas de indultos y conmutaciones 103 Este órgano tiene un alcance muy limitado en la función que debiera desempeñar, básicamente por el nivel funcional que ostenta dentro de la organización, por lo que pese a que cuenta con atribuciones mayores, como por ejemplo, la formulación y ejecución de acciones orientadas a la colaboración mutua con el Poder Judicial, Ministerio Público y otras entidades, para un eficaz ejercicio de la función jurisdiccional, se limita a tramitar peticiones de los ciudadanos relacionadas con la correcta administración de justicia, simplemente corriendo traslado de las mismas al Poder Judicial o Ministerio Público. A pesar que el Reglamento de Organización y Funciones señala que debe verificar el

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Dirección de Servicio Civil de Graduandos SECIGRA-DERECHO104 y la Dirección de Defensoría de Oficio y Servicios Jurídicos Populares105. El segundo es la Secretaría Técnica de Conciliación106. Asimismo cuenta con varios órganos colegiados encargados de tareas vinculadas a la administración de justicia como el Consejo de Defensa Judicial del Estado107, la Comisión Permanente de Calificación de Indultos108, la Comisión Evaluadora para la Aplicación de la Ley de Arrepentimiento109, la Comisión Especial de Alto Nivel para la concesión del Derecho de Gracia a Internos Procesados110 y la Comisión de Conmutación de la Pena111. El Instituto Nacional Penitenciario es uno de los organismos públicos descentralizados del Ministerio de Justicia de mayor importancia en la prestación de los servicios de justicia, cuyas políticas son emitidas desde el Ministerio de Justicia.

cumplimiento de las sentencias judiciales. Esta labor no es desarrollada, apreciándose que estas dos últimas funciones corresponden a otros órganos como la OCMA y las propias autoridades judiciales, respectivamente. En donde si desarrolla una labor importante es en lo que compete al tramite de las extradiciones, exhortos internacionales y la transferencia de personas condenadas. 104 El artículo 76 del ROF del MINJUS señala que la Dirección de Servicio Civil de Graduandos se encarga de organizar, coordinar, supervisar, promover y desarrollar el Servicio Civil de Graduandos SECIGRA DERECHO como una acción que contribuya a una eficiente administración de justicia y administración pública, ampliando el ejercicio práctico de la profesión e incentivando la responsabilidad social del graduando. Mantiene relaciones de coordinación con los órganos del Ministerio, las universidades, Oficinas Centrales Provinciales de Secigra-Derecho, así como con las instituciones que realizan actividades jurídicas. 105 La Dirección de Defensoría de Oficio y Servicios Jurídicos Populares se encarga de normar, promover, ejecutar y supervisar el asesoramiento legal gratuito que prestan los Consultorios Jurídicos Populares a nivel nacional; promueve y coordina el Sistema de Defensoría de Oficio, garantizando el derecho de defensa, a las personas de escasos recursos económicos. 106 La Secretaría Técnica de Conciliación es la encargada de ejercer funciones conciliadoras, promover, autorizar, registrar y supervisar el funcionamiento de los Centros de Conciliación y Centros de Formación y Capacitación de Conciliadores; formar conciliadores, así como difundir las normas y ventajas de la conciliación. 107 El Consejo de Defensa Judicial del Estado está constituido por los procuradores públicos y tiene por función emitir opinión sobre las cuestiones legales de interés para la defensa judicial del Estado, absolver las consultas que plantee cualquier procurador sobre asuntos a su cargo en vía de consulta, pronunciarse sobre la creación de nuevas procuradurías públicas y resolver problemas de competencia que puedan presentarse entre las mismas 108 La Comisión Permanente de Calificación de Indultos es la encargada de evaluar la condición de los condenados penalmente y de proponer al Presidente de la República los que sean merecedores de indulto 109 El artículo 106 del ROF señala que la Comisión Evaluadora para la Aplicación de la Ley de Arrepentimiento, de carácter nacional y permanente, tiene por finalidad, evaluar, coordinar y supervisar el otorgamiento de los beneficios establecidos en el Decreto Ley Nº 25499, su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 015-93-JUS y demás normas. Mantiene relaciones de coordinación con todos los organismos e instituciones del Estado, comprometidos en la pacificación y desarrollo del país.110 La Comisión Especial de Alto Nivel para la concesión del Derecho de Gracia a internos procesados, está encargada de calificar y proponer al Presidente de la República en forma excepcional, la concesión del derecho de gracia, en los casos en que la etapa de instrucción haya excedido el doble de su plazo más su ampliatoria.111 La Comisión de Conmutación de la Pena, es la encargada de evaluar y calificar las solicitudes de conmutación de la pena, a fin de proponer al Presidente de la República la sustitución de una pena por otra o la reducción del tiempo de duración de una de la misma naturaleza.

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El Plan Estratégico del Ministerio de Justicia para el período 2002-2006 reconoce como amenazas el desconocimiento y confusión del público usuario sobre los servicios que brinda esta institución, así como los servicios que brinda el Poder Judicial, la Fiscalía de la Nación, la Defensoría del Pueblo, entre otros. Este es un aspecto muy importante a tener en cuenta, en lo que corresponde a las funciones que desarrolla el MINJUS y en qué lo diferencia de las demás entidades. Otro aspecto a subrayar respecto a las debilidades que enuncia el propio Ministerio, son los bajos niveles remunerativos, que impide contar con personal idóneo para las funciones que deben desarrollarse. Asimismo, se determina como debilidades la infraestructura y equipamiento, los cuales son insuficientes para la atención de los servicios gratuitos de defensoría de oficio, consultorios jurídicos y conciliación. No se cuenta con una red de atención en línea con los Organismos Descentralizados del Sector Justicia, que podría ser útil sobre todo respecto al INPE. Es importante indicar que el personal que desarrolla sus funciones fuera de la sede del Ministerio de Justicia, como los defensores de oficio y abogados de consultorios jurídicos-populares, no cuentan con ambientes de trabajo del propio Ministerio, están alojados por el Poder Judicial, Ministerio Público, Policía Nacional e instituciones privadas, lo que impide además un apropiado control de la gestión de sus funciones. El objetivo estratégico general que define el Ministerio en su Plan Estratégico 2002-2006, es el velar por el respeto de los derechos fundamentales de la persona112, el acceso a la justicia y la transparencia del quehacer institucional. En el tema económico y financiero, al igual que las demás instituciones del sistema de justicia, el Ministerio de Justicia, no cuenta con los recursos económicos que permitan cumplir una adecuada labor113, lo que genera serias deficiencias principalmente en cuanto a su papel central para promover el acceso a la justicia, dado que a su cargo está afrontar el problema de las barreras económicas de los usuarios para acceder al sistema de justicia, a través del servicio nacional de la defensa de oficio y los consultorios jurídicos populares114. El análisis FODA del MINJUS señala que el personal no se encuentra motivado con acciones de capacitación permanente, planificadas y difundidas. En cuanto a su desarrollo tecnológico, los equipos de cómputo con que cuentan son actualmente obsoletos y no llegan a cubrir a todos los funcionarios, en especial aquellos que brindan

112 Para esta importante función se ubica en su estructura orgánica el Consejo Nacional de Derechos Humanos, entidad que es la encargada de promover, coordinar y difundir y asesorar para la tutela y vigencia de los Derechos Fundamentales de la Persona. El Consejo Nacional de Derechos Humanos cuenta con una Secretaría Ejecutiva que le brinda apoyo técnico y administrativo, la cual está encargada de ejecutar las acciones que el Consejo determine. Mediante la Ley Nº 27234, de diciembre de 1999, se le asigna al Consejo Nacional de Derechos Humanos la función de recomendar al Presidente de la República las políticas, acciones y medidas sobre indultos, derecho de gracia o conmutación de penas conducentes a la despenalización y al logro de los objetivos de la justicia. 113 En este tema el propio MINJUS señala en su análisis FODA que “El presupuesto asignado anualmente, no permite coberturar la demanda total para la promoción de los derechos humanos, en materia de conciliación, defensa legal, asesoramiento jurídico gratuito; y como consecuencia, restringe la posibilidad de brindar un mejor servicio a la población” 114 Sobre este punto ver más adelante el capítulo III referido a Acceso a la Justicia.

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servicios a la población como los defensores de oficio o abogados de los consultorios jurídico populares, quienes en su gran mayoría no cuentan con equipos informáticos115. Otra de las limitaciones serias del MINJUS es que no cuenta con oficinas en el ámbito nacional, ocupando solo la º infraestructura física propia en la sede central ubicada en Miraflores. Ello es un grave problema, pues la labor de prestación de servicios legales se desarrolla en condiciones muy precarias allí donde se ha conseguido que otras entidades faciliten espacios para el trabajo. En lo que corresponde a la Conciliación, el MINJUS ha sido desbordado por la realidad existente, con miles de conciliadores acreditados y cientos de centros de conciliación autorizados, no contándose con una capacidad instalada para ejercer un adecuado control de esta importante función destinada a descargar la labor del Poder Judicial e insertar una cultura de paz, dentro de medios alternativos de resolución de conflictos116. El MINJUS asumió desde fines del año 2000 una importante labor en la lucha contra la corrupción, creando una Procuraduría Ad Hoc para defender los intereses del Estado en las investigaciones y procesos vinculados a la corrupción de los años 90, la misma que ha tenido un papel muy importante en las investigaciones, denuncias y seguimientos de estos procesos. También se han creado Procuradurías Anticorrupción Descentralizadas. En relación a los casos vinculados al sistema de protección de derechos humanos, el MINJUS cumple un rol central y ha venido desde el gobierno de transición, fines del año 2000, reconduciendo la responsabilidad internacional del Estado y efectuando un seguimiento de la denuncias y casos ante la Comisión y Corte Interamericana de Derechos Humanos, respectivamente. Sin embargo, según el Reporte de Desempeño del MINJUS correspondiente al primer semestre del 2003 la situación en este aspecto no es positiva, debido a que se programaron para ese período la resolución de 70 casos, habiéndose resuelto en el período solo cinco117. Se ha señalado como justificativo de ello, el que la solución de los casos depende de otras instancias del gobierno peruano. 2.5.1. Sobre los Sistemas de Defensa Pública La Dirección Nacional de Justicia es el órgano de línea del MINJUS que, de acuerdo al Reglamento de Organización y Funciones de ese Ministerio aprobado por D.S. N° 019-2001-JUS, se encarga de colaborar y coordinar con los organismos vinculados a la Administración de Justicia, relacionándolos con el Poder Ejecutivo; organizar, coordinar y supervisar el Servicio Civil de Graduandos SECIGRA-DERECHO; coordinar las relaciones del Poder Ejecutivo con la Iglesia Católica, así como con otras confesiones. Asimismo; conduce, promueve, coordina y supervisa el funcionamiento de la Defensa de Oficio y de los servicios jurídicos populares.

115 El FODA dice: “Existen muy pocos equipos de cómputo fuera de la institución, en los lugares en los que desarrolla sus actividades el personal del Ministerio de Justicia, debido a la falta de seguridad de los locales y de ambientes apropiados.” 116 Sobre este punto, puede verificarse la información en el capítulo III sobre Acceso a la Justicia. 117 Son los casos ante la Comisión Interamericana de: Rodolfo Robles Espinoza, Alejandro Zúñiga Paz, Rómulo Torres Ventosilla, Sedapal y Sitramun.

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Destaca en la Dirección Nacional de Justicia la función de normar, coordinar y supervisar la Defensa de Oficio, siendo que dicha labor, como queda dicho se encarga a un órgano de línea de esta Dirección Nacional: la Dirección de Defensoría de Oficio y Servicios Jurídicos Populares. El artículo 81 del Reglamento de Organización y Funciones del MINJUS sobre la Dirección de Defensoría de Oficio y Servicios Jurídicos Populares señala que ésta se encarga de normar, promover, ejecutar y supervisar el asesoramiento legal gratuito que prestan los Consultorios Jurídicos Populares en el ámbito nacional; promueve y coordina el Sistema de Defensoría de Oficio, garantizando el derecho de defensa, a las personas de escasos recursos económicos. La estructura con la que cuenta esta Dirección es insuficiente para hacerse cargo de un “sistema nacional de defensores”, a lo que se agrega la función relativa a los Consultorios Jurídico Populares118. Conforme al Manual de Organización y Funciones de la Dirección de Defensoría de Oficio y Servicios Jurídicos Populares, aprobado por Resolución Directoral N° 020-2002/DNJ del 19 de junio del 2002, esta Dirección funciona del siguiente modo: • Director • Subdirector • Dos abogados • Un especialista administrativo • Un técnico administrativo • Una secretaria Esta nómina de cargos, soporta la estructura administrativa del Servicio Nacional de Defensoría de Oficio y de los Consultorios Jurídicos Populares, cada uno de los cuales tienen funciones específicas. Sin embargo, es importante puntualizar, la dualidad de atribuciones respecto tanto en lo que compete a la defensoría de oficio, cuanto a los consultorios jurídicos gratuitos, lo que de por sí revela que este aparato de gestión se encuentra desbordado en su capacidad si lo analizamos bajo el desarrollo de funciones reales de supervisión y control de calidad del trabajo de los defensores. Además de lo dicho, es necesario agregar que la estructura funcional descrita en el Manual de Organización y Funciones, no guarda relación con la estructura que en la práctica funciona a través de los denominados coordinadores, que no son otra cosa sino Defensores de Oficio que tienen la labor de coordinar en su Módulo, especialidad o Distrito Judicial, las labores de defensa y la articulación con la sede central del MINJUS.119

Tampoco se aprecia el diseño de los procesos de recepción de quejas de los usuarios, debiendo presumirse que la sección disciplinaria se reserva a la legislación de la materia

118 QUINTANA SÁNCHEZ, Juan Alberto. La estructura de la Defensoría de Oficio. Informe de Diagnóstico. Lima, junio de 2003. p 49. 119 Lo señalado respecto a la capacidad de gestión de la Dirección de Defensoría de Oficio y Servicios Jurídicos Populares, denota un reducido aparato administrativo para la dimensión de las atribuciones descritas, así como líneas de responsabilidad difusas en lo que respecta a la labor de supervisión.

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que en la actualidad es la Ley de Bases de la Carrera Administrativa (Decreto Legislativo N° 276)120. De igual modo, no se aprecia en la estructura funcional la dimensión nacional que tiene el servicio de defensa de oficio. Una de las debilidades del modelo es que como se ha dicho, el Ministerio de Justicia no cuenta con dependencias en ningún otro lugar del país además de Lima, lo que implica que los Defensores de Oficio tienen en la práctica una relación directa con este órgano sin intermediación funcional alguna, pues los coordinadores a que hemos hecho alusión sólo tienen una función operativa para el ejercicio de las funciones en la relación con los usuarios y en la comunicación de ciertos aspectos con la sede central. Si a ello agregamos que el control por parte de la Dirección a las sedes donde se brinda el servicio, se realiza por lo general una vez al año y no todas las sedes pueden ser visitadas121. Es importante señalar que el control es imposible con el simple manejo de los reportes mensuales que remite cada defensor. Ello básicamente por dos motivos. En primer lugar, debido a que dichos reportes son una manifestación de parte difícilmente contrastable a menos que se realice un laborioso sistema de cruce de información con el análisis de los propios expedientes judiciales y las manifestaciones del usuario; y, en segundo lugar, debido a que no existe una capacidad operativa de realizar este trabajo de verificación por parte de la Dirección de Defensoría de Oficio y Servicios Jurídicos Populares, por lo que dichos reportes solo sirven como datos estadísticos para establecer como ciertos el cumplimiento de metas del ejercicio122. El control aún es más difícil si solo pensamos que los defensores de oficio no cuentan con falsos expedientes donde se pueda verificar in situ lo que ellos afirman respecto a las actuaciones judiciales. Para superar eso, se ha previsto implantar que el defensor lleve un falso expediente de los casos que tiene a su cargo, para poder profundizar su participación y proveer asimismo un medio más preciso de control de las labores del defensor con relación al procesado123. A todo ello, hay que señalar que no existe un órgano permanente de control. La Dirección de Defensoría de Oficio y Servicios Jurídicos Populares, no ha desarrollado un sistema de control institucional que pueda tener dimensión nacional, a pesar que las quejas de los usuarios –las pocas que llegan- con relación al servicio brindado por los defensores se canalizan directamente a dicha Dirección. No existe un mecanismo establecido para reclamos o quejas y el mismo es dual debido a los diversos enfoques en la relación –laboral y civil- que tienen los defensores de oficio en el MINJUS.

120 Si se cumpliera lo señalado en la Ley N° 27019 sobre el régimen laboral privado, ésta no sería la norma aplicable, amén del problema señalado respecto a los abogados contratados bajo la modalidad de servicio no personales. 121 La Programación de Actividades y Metas del 2003 planeó 62 acciones de supervisión de la Defensa de Oficio (48 en Lima y 14 en provincias). 122 Esta situación revela que el actual sistema de control, casi inexistente, debe ser íntegramente reformulado hacia un enfoque más verificable y con posibilidades de acceso del usuario a los mismos. 123 QUINTANA SÁNCHEZ, Juan Alberto. Op cit. p 56.

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Una de las debilidades del MINJUS es la escasa difusión de sus funciones y actividades a la ciudadanía, lo que alimenta la confusión de roles y funciones con entidades como el Poder Judicial. El servicio de defensa de oficio no escapa a este problema. Este asunto es importante, pues los usuarios muchas veces no están informados sobre la forma de acceder al sistema y solo la tienen cuando están detenidos o procesados, sin posibilidad de defensa en instancias anteriores al Poder Judicial. 2.5.2. Planes de Modernización Según el Plan Estratégico Institucional 2001-2005 del MINJUS, en este período se ha considerado como meta estratégica ampliar en un 31% la cobertura de los servicios jurídico-legales a nivel nacional. Consideramos que no es suficiente establecer como meta solo un tercio más de lo que actualmente se ofrece a la población por los servicios legales, dado que éstos son totalmente insuficientes a la fecha por tenerse una oferta limitada, se prestan en condiciones precarias, y no son conocidos por la población. No hay que olvidar que según los índices del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, un tercio de la población no accede a los servicios de justicia124. También en el período se ha propuesto como meta el desarrollo de una serie de acciones vinculadas con el otorgamiento del indulto, derecho de gracia, beneficio de conmutación de penas, en donde se tiene previsto que hasta el 2005 se atiendan 5 mil expedientes para indulto y 2,500 para derecho de gracia, además de 5,800 beneficios complementarios para los comprendidos en la Ley de Arrepentimiento. Cabe destacar en esta relación de planes a realizar, el proyecto denominado “Sistema Integrado de Administración de Justicia”, de agosto del 2003, por el cual se pretende elaborar un sistema integrado de diversas instancias involucradas en el proceso de administración de justicia: Poder Judicial, Ministerio Público, Policía Nacional y Ministerio de Justicia buscando, en una primera etapa, interconectar el INPE y el MINJUS, sobre la información de los internos, que automatice el proceso de administración de los registros de los internos en el sistema penitenciario nacional desde su ingreso hasta su salida, teniendo en cuenta los eventuales traslados entre los centros de reclusión. El sistema implantado estará en condiciones de registrar la información que sustente la ubicación de los internos, datos personales (odontograma, alias, rasgos físicos, huellas y fórmulas dactiloscópicas), evaluaciones psicológicas, conductas, entre otros aspectos125. El costo de este proyecto es de US $ 539,723. Otro aspecto relevante, es el proyecto “Institucionalización de la Defensa de Oficio” que, a un costo de US $ 1´320,630126, pretende el desarrollo de seis áreas prioritarias para la ampliación y mejora del acceso a la justicia a través de la defensoría de oficio.

124 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. Op cit. p 11. 125 Parte de este proyecto se sustenta en un convenio de cooperación suscrito entre el MINJUS y la firma Microsoft. 126 El proyecto tiene prevista una contrapartida nacional de US$. 770,630.00 y montos de cooperación externa por US$. 550,000.00

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El documento de proyecto, reconociendo que “En el campo de los recursos humanos la demanda del servicio de defensa de oficio en el ámbito de los 27 distritos judiciales supera al número actual de defensores de oficio, lo que ocasiona a que se frustren las audiencias programadas por el Poder Judicial por falta de un abogado defensor”. Y que “...el acceso a la justicia es un problema que aqueja al país y requiere de una atención prioritaria con mayor énfasis en el sistema penal, debido a que es allí donde debe proveerse del derecho de defensa, aún cuando el procesado no cuente con los recursos para ello, siendo entonces el Estado a través del Ministerio de Justicia quien asume esta responsabilidad”127, establece la necesidad de iniciar un programa destinado a fortalecer la Defensoría de Oficio para garantizar el ejercicio del derecho de defensa de los justiciables que no cuentan con recursos para sufragar el costo del patrocinio de un abogado. El proyecto contiene seis componentes a ser desarrollados en un período de 26 meses. Estos son:

• Marco legal.- Supone la revisión de la estructura jurídica que conforma la base del Sistema de Defensa de Oficio, con el propósito de formular propuestas que respondan eficientemente a las necesidades del servicio; del ordenamiento jurídico vigente, de las políticas estatales de mejora del servicio de justicia y el incremento de los canales de acceso a la misma. Comprende un proyecto para determinar la nueva estructura del sistema de defensa de oficio y la revisión y modificación de normas de derecho interno.

• Organización administrativa.- Tiene por objeto un nuevo diseño e implementarlo de los mecanismos de orden administrativo, para otorgar mayores facilidades y apoyo logístico a la calidad de la gestión de la defensa de oficio. Comprende el rediseño del despacho del defensor de oficio, la implementación y mejora de los despachos de los defensores de oficio.

• Recursos humanos.- La mejora en los perfiles de quienes desempeñan dicha labor. Sus componentes son el perfil del defensor de oficio, la línea de carrera pública del defensor.

• Mecanismos de control al desempeño.- Orientado a consolidar la institucionalización del servicio dotándolo de mecanismos que le permitan auto-controlarse y mejorar en razón de la exigencia de los usuarios y los cambios que se vayan produciendo al interior del Sistema de Administración de Justicia. En esa línea se buscará desarrollar un sistema de evaluación al desempeño, un sistema de seguimiento de casos en tiempo real y medición de calidad con usuarios.

• Identidad institucional.- Dirigido a canalizar alternativas que permitan generar elementos de identificación colectiva con la creación de espacios que faciliten la discusión de los problemas comunes en el ejercicio de la función y la propuesta de formulas de mejora producto del consenso.

127 El documento agrega: “El sistema que funciona actualmente es deficitario debido a que no cuenta con personal profesional idóneo, no tiene un sistema de control, los defensores de oficio no cuentan con herramientas de trabajo eficaces (como computadoras) ni espacio físico para su trabajo, no se cuentan en un número suficiente y no es posible brindar el servicio en los espacios institucionales que lo requieren en el ámbito nacional, principalmente en penales.”

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• Apoyo a internos procesados.- Un programa transitorio de contingencia que tenga como finalidad atender la demanda de defensa de oficio en los penales, para el seguimiento de los procesos, su consecución, la tramitación de los beneficios penitenciarios, y demás necesidades de índole legal que requieran los internos en la idea de contribuir a la disminución del hacinamiento y sobrepoblación de los Centros Penitenciarios

2.6 Academia de la Magistratura El artículo 151 de la Constitución señala que la Academia de la Magistratura (en adelante AMAG), forma parte del Poder Judicial y se encarga de la formación y capacitación de los jueces y fiscales en todos sus niveles para los efectos de su selección. Además, dispone que es requisito para el ascenso la aprobación de los estudios especiales que requiera dicha Academia. Si bien por mandato constitucional la Academia de la Magistratura forma parte del Poder Judicial, en su regulación actual se encuentra en el capítulo IX referente al Consejo Nacional de la Magistratura 128. La Academia de la Magistratura, fue una de las entidades más afectadas durante el proceso de reforma, debido a que fue el instrumento político que se usó para dilatar la situación de provisionalidad y suplencia en el Poder Judicial y el Ministerio Público, lo que permitió la digitación de jueces y fiscales y la precariedad de la permanencia de éstos en los diversos cargos por voluntad del poder de turno. La transición democrática devolvió las competencias y reinstaló el Consejo Directivo de la AMAG 129. La Ley Orgánica de la Academia de la Magistratura precisa que es una persona de derecho público interno, que forma parte del Poder Judicial, pero que goza de autonomía administrativa, académica y económica 130. De conformidad con el artículo 4 de su Ley Orgánica, la Academia de la Magistratura está conformada por los siguientes órganos: a) Rectores: Consejo Directivo, b) Ejecutivos: Director General, Director Académico, Secretario Administrativo, c) De Apoyo: Comité Consultivo, Consejo Académico. El Consejo Directivo es el más alto órgano de la Academia. Las designaciones deben recaer en personas con altas calidades morales, y con experiencia en la magistratura, o en el ejercicio profesional o en la docencia universitaria, no menor de doce años. Los Consejeros son designados por períodos de dos años, pudiendo ser renovados en sus cargos. No están sujetos a mandato imperativo y el Consejo Directivo elige por mayoría del número legal de sus miembros a su Presidente por un período de dos años 131.

128 RIVERA-CIRA, Tirza. “Preparación del Préstamo del Banco Mundial. Proyecto de Modernización de los Servicios de Justicia. Segundo Informe: Situación Actual de la Academia de la Magistratura”, Lima,2003. 129 JIMÉNEZ MAYOR, Juan, Plan Estratégico Priorizado: Hacia una agenda de cambios en el sistema de justicia. Grupo de Trabajo de Alto Nivel, Secretaría Técnica, Lima, 2003. p. 42. 130 Ley Nº 26335. Ley Orgánica de la Academia de la Magistratura . 131 Ley Nº 26335 Artículo 5.

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A partir del Gobierno de Transición Democrática el Consejo Directivo de la Academia de la Magistratura ha sido renovado normalmente y viene funcionando con regularidad132. En la actualidad el Consejo Directivo de la Academia se encuentra conformado por: Elcira Vásquez Cortez, Presidenta (representante del Poder Judicial), Manuel Catacora Gonzales, Vicepresidente (representante del Ministerio Público), Enrique Javier Mendoza Ramírez, (representante del Poder Judicial), Francisco Távara Córdova, (representante del Poder Judicial), Pedro Méndez Jurado, (representante del Ministerio Público), Daniel Caballero Cisneros, (representante del Consejo Nacional de la Magistratura) y Dr. Fernando Vidal Ramírez, (representante de los Colegios de Abogados) 133. Corresponde al Consejo Directivo de la Academia aprobar: la política general de la Academia, el plan anual de actividades, los reglamentos académicos y de organización y funciones, los planes de estudio y el proyecto de presupuesto. Asimismo nombra y remueve al Director General, al Director Académico y al Secretario Administrativo de la Academia. El Consejo se reúne por lo menos una vez cada tres meses 134. El Director General de la Academia es designado, previo concurso de oposición y méritos. Ejerce el cargo por un período de tres años. Para ser Director General se requiere: tener título de abogado y haber ejercido la profesión o la magistratura o la docencia universitaria por un período de ocho años. El Director General dirige la Academia y la representa. Goza de plena autonomía en el ejercicio de sus funciones. Le corresponde administrar los recursos de la Academia, autorizando los gastos y pagos de acuerdo al presupuesto, seleccionar, contratar y dirigir al personal docente y no docente y las demás funciones que le señalen el Estatuto y Reglamentos de la Academia 135. En la actualidad la plaza de Director General ha sido cubierta hasta que se proceda a la realización del Concurso Público de Oposición y Méritos 136. Este hecho debe ser subsanado a la brevedad ya que una institución académica tan importante, que tiene encomendada la formación de los jueces de todos los niveles, no puede tener a su principal funcionario ejecutivo de manera provisional. Más aún considerando que desde el Gobierno de Transición Democrática la Academia recuperó sus competencias y su órgano rector (Consejo Directivo). La Academia, asimismo, cuenta con un Director Académico y un Secretario Administrativo (cargos de confianza) nombrados por el Consejo Directivo a propuesta del Director General. Para ser Director Académico se requiere: tener título de abogado y haber ejercido la profesión o la magistratura o la docencia universitaria por un período no menor de cinco años. Corresponde al Director Académico: formular y desarrollar el plan de estudios y dirigir las actividades académicas, proponer al Director General la designación del personal docente seleccionado por concurso; así como guiar y supervisar a éste. En cuanto al Secretario Administrativo le corresponde ejecutar las

132 Mediante Resolución Nº 022-2001-AMAG-CD se aprobó el Estatuto de la Academia. 133 Todos nombrados en enero del 2003. 134 Ley Nº 26335 Artículo 6. 135 Ley Nº 26335 Artículo 7. 136 Resolución Nº 002-2004-AMAG-CD. Publicada el sábado 24 de enero del 2004.

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actividades de gestión administrativa, dirigir los servicios generales y al personal no docente, y expedir las certificaciones correspondientes 137. Por otro lado la Academia de la Magistratura también cuenta con un Comité Consultivo designado por el Consejo Directivo a propuesta del Director General. La designación debe recaer en profesores universitarios. Corresponde al Comité emitir opinión y absolver las consultas que le formule el Director General. Del mismo modo se cuenta con un Consejo Académico integrado por todos los profesores de la Academia y los delegados de los alumnos. Se reúne por lo menos dos veces al año para analizar la marcha académica y formular recomendaciones 138. Hasta la fecha tampoco se cuenta con estos órganos de consulta que contempla la Ley Orgánica. No obstante estas observaciones relativas a los nombramientos del Director General y a sus órganos consultivos, la AMAG ha venido cumpliendo una intensa labor en la impartición de los cursos, aún cuando hay opiniones críticas sobre dicha labor 139. Durante los dos últimos años la AMAG cuenta con los siguientes cursos:

137 Ley Nº 26335 Artículo 8. 138 Ley Nº 26335 Artículos 9 y 10. 139 En cuanto a los programas de capacitación Tirza Rivera-Cira ha señalado: “El número de participantes (10,697) en los cursos de la AMAG en los últimos 3 años demuestra un esfuerzo enorme de la institución por preparar un masivo número de personas. En los cursos PROFA (Programa de Formación de Aspirantes a Magistrados) el porcentaje de aprobación de los cursos fue alto (87%). En los cursos PCA (Programa de Capacitación Académica para el Ascenso) el porcentaje bajo a un 68%. En los cursos a distancia del PAP, el porcentaje de aprobación es de un 70%. Si se comparan los porcentajes de aprobación cursos con las metodologías de enseñanza empleadas para impartirlos, resulta que los cursos semi-presenciales parecen haber sido la modalidad más exitosa hasta ahora experimentada. Igualmente se obtiene que la modalidad a distancia ha resultado ligeramente más exitosa que la modalidad meramente presencial. Del 1998 al 2000, la AMAG estuvo principalmente dedicada a impartir cursos PROFA. En el 2001 sus esfuerzos se dirigieron a cursos PCA y Distancia. En y (sic) en el 2002 realizó dos PCA y dirigió sus mayores esfuerzos a cursos cortos sobre temas variados. Esta tendencia ha continuado en los primeros meses del 2003. Actualmente es el PAP el programa más fuerte. Con estos cursos la AMAG aumenta fácilmente sus números de capacitados pero al ser los cursos tan variados y dispersos su impacto es muy difuso y difícil de medir. Es imposible hacer mediciones precisas sobre el grado de satisfacción de los usuarios con los cursos impartidos. No se tiene información sobre todos los cursos. Si se toma como un posible parámetro de evaluación impacto, el porcentaje de titulares que cursaron cursos y que han sido nombrados como titulares por el CNM se obtiene que de los 711 magistrados nombrados a la fecha, el 77% aprobó cursos de la AMAG. El curso más exitoso para preparar postulantes fue el PROFA. De los 553 ex -alumnos de la AMAG nombrados como titulares 549 (99.2%) salieron del PROFA. De los cursos PROFA, el tercero (26%) y cuarto (24%) fueron los que han logrado un mayor porcentaje entre aprobados y magistrados nombrados como titulares. De los PCA únicamente 4 magistrados (0.7%) del total nombrado han sido capacitados por este programa. De todos los 3,184 los aspirantes preparados por la AMAG (2585 que aprobaron PROFA y 599 que aprobaron PCA) solo un 17% (553) cumplió su objetivo y se convirtió en magistrado titular. Si se intenta un posible análisis costo/ beneficio entre lo que ha costado la AMAG de 1999 al 2002 ($8,581,075) el estado peruano y la cantidad de magistrados (553) que finalmente fueron nombrados como titulares por el CNM, se obtiene que el estado debió invertir $15.517 por cada magistrado que se convirtió en titular. Estos números que son meras aproximaciones pero demuestran que la preparación de aspirantes y ascensos ha sido una tarea que ha consumido muchos recursos y que ha tenido un impacto muy limitado.” RIVERA-CIRA, Tirza: “Preparación del Préstamo del Banco Mundial. Proyecto de Modernización de los Servicios de Justicia. Segundo Informe: Situación Actual de la Academia de la Magistratura” Resumen Ejecutivo. 19 de marzo de 2003

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Cuadro No. 14

Servicios brindados por la AMAG PROGRAMA ACTIVIDAES ACADÉMICAS Programa de Actualización y Perfeccionamiento (PAP)

Cursos de Especialización: Educación a Distancia Seminarios Especializados: Sesiones presenciales

Programa para la Formación y el Ascenso de Magistrados (PFA) (140)

Cursos Habilitantes Cursos para el Ascenso

Fuente: Informe de actividades institucionales (años 2001, 2002 y 2003 para la Comisión Especial de la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS), Lima, enero de 2004 Del mismo modo es preciso destacar que durante los años 2001, 2002 y 2003 han participado un total de 9,247 magistrados en los diversos programas académicos de la AMAG.

Cuadro No. 15 Número de Jueces y Fiscales Capacitados (por distrito judicial y nivel de carrera)

Programa Académico Periodo Número de

Actividades Participantes Distritos

judiciales2002

65 2766 27 Programa de

actualización y perfeccionamiento

2003 95 5604 27

Programa Académico Periodo Niveles Distritos

judiciales Programa para la Formación y Ascenso de Magistrados

2002 1er nivel: 261 2do nivel: 1313er nivel: 40

Lima: 268 Arequipa: 40

Cusco: 71 Lambayeque: 53

Curso Especial para el Ascenso 2003 1er nivel: 52 2do nivel: 51 3er nivel: 34

Lima: 71 Arequipa: 20

Cusco: 12 Lambayeque: 25

140 El Programa de Capacitación para el Ascenso (PCA) y el Programa de Formación de Aspirantes (PROFA) se encuentran temporalmente fusionados mediante Resolución del Consejo Directivo de la Academia de la Magistratura N° 071-2001-AMAG-CD de fecha 31 de agosto de 2001, en el Programa para la Formación y el Ascenso del Magistrado (PFA).

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Programa Académico

Periodo Poder Judicial Ministerio Público Niveles

2001 3 1 Corte y Fiscalía Suprema

2002 75 78 1er, 2do y 3er nivel

Programa para la Formación y Ascenso de Magistrados Cursos habilitantes

2003 69 82 1er, 2do y 3er nivel

Fuente: Informe de actividades institucionales (años 2001, 2002 y 2003 para la Comisión Especial de la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS), Lima, enero de 2004. Elaboración : Secretaría Técnica - CERIAJUS La Academia de la Magistratura ha informado 141 a la CERIAJUS que durante los años 2001, 2002 y 2003 se han cumplido ampliamente con los objetivos académicos tanto en cantidad de actividades ejecutadas como en mayor cobertura de magistrados capacitados. En tal sentido, desde el 19 de septiembre de 2002 la Academia de Magistratura cuenta con un nuevo local institucional donde se realizan las actividades académicas. Asimismo, por primera vez desde su creación la AMAG pretende implementar un sistema de capacitación continuo y permanente que articule de manera pedagógica todas las actividades dándole un sentido de unidad a su acción educativa 142. Durante este mismo período se han celebrado 17 convenios de colaboración interinstitucional con Universidades, Instituciones Públicas y Organizaciones No Gubernamentales relacionas con el tema de justicia 143.

141 Informe de actividades institucionales (años 2001, 2002 y 2003 para la Comisión Especial de la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS), Lima, enero de 2004. 142 La elaboración del Nuevo Régimen de Estudios estuvo a cargo de los doctores Carlos Fernández Sessarego, Jorge Santistevan de Noriega y César Valega García. 143 Entre estos destaca el celebrado con el Consejo Nacional de la Magistratura que se desarrolla en los siguientes campos:

a) Ratificación de magistrados: Se remite al Consejo Nacional de la Magistratura, a solicitud de éste, el record académico de los magistrados que ingresan al proceso de ratificación a fin de considerarse este aspecto en su evaluación.

b) Selección y nombramiento de Magistrados: Para efectos de la selección y nombramiento de magistrados el Consejo Nacional de la Magistratura solicita a la Academia el record de participación así como los calificativos obtenidos por los magistrados en las diversas actividades académicas en las cuales hubieran participado. Igualmente, toman en consideración las calificaciones obtenidas por los abogados postulantes en la formación de aspirantes.

c) Ascenso de Magistrados: Para los magistrados de la carrera judicial y fiscal, constituye requisito indispensable, para postular al ascenso, contar con la certificación aprobatoria de dichos estudios en la Academia de la Magistratura.

d) Cursos Habilitantes: Conforme al mandato legal establecida en la tercera disposición final de la Ley 27466, todos los jueces y fiscales nombrados por el Consejo Nacional de la Magistratura que no hayan cursado estudios en la Academia de la Magistratura deberán acreditar haber aprobado estos antes de asumir funciones jurisdiccionales y fiscales.

Informe de actividades institucionales (años 2001, 2002 y 2003 para la Comisión Especial de la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS), Lima, enero de 2004.

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También debe destacarse que desde septiembre del año 2002 se reactivó la página Web de la AMAG, instrumento fundamental para el desarrollo de los cursos a distancia de los magistrados. Del mismo modo actualmente la AMAG cuenta con un Registro Informático confiable, que permite la óptima ejecución de sus actividades académicas así como atender los requerimientos del Consejo Nacional de la Magistratura, Cortes Superiores de Justicia, Fiscalías entre otras instituciones del sector. Del mismo modo con la implementación del nuevo local se cuenta en la actualidad con ambientes más adecuados para el funcionamiento de la Biblioteca. Las políticas de capacitación de la AMAG se desarrollan a nivel nacional en los 27 distritos judiciales del país a través de sus sedes desconcentradas de Arequipa, Cuzco y Chiclayo. Asimismo, la AMAG ha incorporado como destinatarios de sus cursos a los auxiliares jurisdiccionales y asistentes de la función fiscal. Del mismo modo la labor docente en la AMAG se desarrolla con cierta periodicidad mediante: talleres de inducción, unificación de criterios para el dictado de cursos de especialidad, preparación de tutores académicos y capacitación de asistentes académicos. 2.6.1. Planes de Modernización La AMAG ha informado que los problemas que se presentan son: la falta de fluidez en las comunicaciones con las sedes de provincias, la imposibilidad de trasladar físicamente a docentes de renombre a las sedes desconcentradas, carencia de herramientas tecnológicas para apoyar el sistema de capacitación a distancia y la falta de difusión de actividades curriculares, entre otros. En cuanto a los planes en marcha se tienen los siguientes:

a) Desarrollo de herramientas vía web

Se han desarrollado las siguientes herramientas: o Registro de Datos de Magistrados o Registro de Datos de auxiliares jurisdiccionales y asistentes fiscales o Registro de docentes o Registro de discentes o Registro de actividades o Registro de calificaciones o Procesamiento y cálculo de promedios de calificaciones o Estadísticas, reportes de resumen y detallados de la información

académica. b) Portal en Internet c) Comunicación con sedes remotas

o Se considera interconecta la sede central con las sedes de Cusco, Arequipa y Lambayeque

d) Sistema de Videoconferencia e) Interconexión para compartir datos f) Interconexión para compartir voz

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g) Interconexión para compartir video 2.7. Instituto Nacional Penitenciario Tal como lo define el artículo 133º del Código de Ejecución Penal (Decreto Legislativo Nº 654), el Instituto Nacional Penitenciario (INPE) es el organismo público descentralizado del Sector Justicia rector del Sistema Penitenciario Nacional. Tiene autonomía normativa, económica, financiera y administrativa, y forma pliego presupuestal propio. El INPE dirige y controla técnica y administrativamente el Sistema Penitenciario Nacional, asegurando una adecuada política penitenciaria (artículo 134º, CEP). El INPE se rige por el Código de Ejecución Penal y su reglamento (Decreto Supremo Nº 015-2003-JUS, publicado el 11 de septiembre de 2003), que definen su ámbito de competencia. Asimismo, se rige por su Reglamento de Organización y Funciones, aprobado por Resolución Ministerial Nº 040-2001-JUS del 2 de febrero de 2001, que regula su gestión y establece, entre otros aspectos, la naturaleza y misión de la Institución, las funciones generales, la estructura orgánica, las atribuciones de los titulares de las unidades orgánicas, sus relaciones institucionales, régimen laboral, económico, etc. El artículo 3º del ROF señala como misión del INPE la ya señalada en el CEP de dirigir y controlar técnica y administrativamente el Sistema Penitenciario Nacional, pero agrega que esto se hace asegurando “la reeducación, rehabilitación y reincorporación del interno a la sociedad”, recogiendo el precepto constitucional del artículo 139º, inciso 21, de la Constitución de 1993. Las funciones generales del Instituto Nacional Penitenciario se encuentran establecidas en el Código de Ejecución Penal y en el Reglamento de Organización y Funciones, y son las siguientes: o Dictar las políticas y normas técnico- administrativas del INPE. o Proponer y otorgar los beneficios penitenciarios establecidos en el artículo 42º del

Código de Ejecución Penal. o Ejecutar las acciones de tratamiento penitenciario. o Desarrollar las acciones de Asistencia Post Penitenciaria en coordinación con los

gobiernos regionales y municipales. o Desarrollar acciones de tratamiento en el Medio Libre y Penas Limitativas de

Derechos. o Llevar el registro de antecedentes de los procesados y sentenciados a Penas

Privativas de Libertad y Limitativas de Derechos. o Celebrar contratos y convenios con personas naturales o jurídicas, entidades

públicas o privadas, nacionales o extranjeras. o Desarrollar y promover investigaciones sobre criminalidad, así como elaborar y

proponer políticas de prevención del delito y tratamiento penitenciario. o Realizar coordinaciones con los organismos y entidades del Sector Público

Nacional, dentro del ámbito de su competencia.

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o Ejercer la representación del Estado ante los organismos y entidades nacionales e internacionales o en los eventos y congresos correspondientes sobre la prevención del delito y el tratamiento del delincuente.

o Planear, organizar, coordinar, ejecutar, controlar y evaluar la seguridad y servicios especiales del INPE.

o Administrar los recursos humanos, materiales, económicos y financieros. o Ejecutar el proceso presupuestal y el sistema de Contabilidad Gubernamental. o Planear, coordinar, ejecutar y evaluar los programas de infraestructura penitenciaria. o Adquirir a titulo oneroso o gratuito, bienes, muebles o inmuebles para el

mejoramiento del sistema Penitenciario Nacional. o Constituir las personas jurídicas que sean necesarias de acuerdo a lo establecido en

la Ley del Fondo Nacional de Financiamiento de la actividad Empresarial del Estado.

o Celebrar convenios de Cooperación Técnica a nivel nacional e internacional. o Las demás que establece el Código de Ejecución Penal y su Reglamento. El Instituto Nacional Penitenciario cuenta con una estructura orgánica compuesta por : o Un órgano de Dirección, encabezado por el Consejo Nacional Penitenciario, el

mismo que está compuesto por un Presidente, un Vicepresidente y un Tercer Miembro.

o Un órgano de Control: la Oficina General de Auditoría. o Órganos de Asesoramiento y Normatividad Técnica: la Oficina General de

Planificación, la Oficina General de Asesoría Jurídica, la Oficina General de Tratamiento y la Oficina General de Seguridad.

o Órganos de Apoyo Administrativo: la Secretaría General, la Oficina General de Administración, y la Oficina General de Infraestructura.

o Órganos de Apoyo Técnico: la Oficina Ejecutiva de Informática y la Oficina Ejecutiva de Registro Penitenciario.

o Órganos de Ejecución y Desconcentrados: el Centro Nacional de Estudios Criminológicos y Penitenciarios y las Direcciones Regionales, de las cuales dependen los establecimientos penitenciarios.

Cada uno de estos órganos es asumido por un funcionario de confianza. El INPE cuenta con ocho Direcciones Regionales, establecidas en el ROF referido y ampliadas luego por Resolución Ministerial Nº 393-2001-JUS del 16 de noviembre de 2001. Estas son: o Dirección Regional Norte – Chiclayo (20 establecimientos penitenciarios). o Dirección Regional Lima (14 establecimientos penitenciarios). o Dirección Regional Sur – Arequipa (6 establecimientos penitenciarios). o Dirección Regional Centro – Huancayo (11 establecimientos penitenciarios). o Dirección Regional Nor Oriente – San Martín (8 establecimientos penitenciarios). o Dirección Regional Sur Oriente – Cusco (13 establecimientos penitenciarios). o Dirección Regional Oriente – Pucallpa (4 establecimientos penitenciarios). o Dirección Regional Altiplano – Puno (6 establecimientos penitenciarios).

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Cabe tener en cuenta que las Direcciones Regionales, dentro del marco presupuestal, son entidades ejecutoras independientes, por lo tanto les corresponde la ejecución del gasto según las calendarizaciones emanadas del MEF. Esta labor condiciona negativamente la administración de los escasos recursos de los cuales dispone el INPE, por cuanto centra las labores en un aspecto básicamente administrativo en detrimento de una labor de coordinación de la acción de tratamiento en los establecimientos penitenciarios bajo su jurisdicción. Esto provoca una desarticulación entre la entidad local (los establecimientos penitenciarios) y la entidad regional, dejando los problemas bajo responsabilidad principalmente de los directores respectivos. A esto debe agregarse la usual inestabilidad de estos cargos de confianzas en el INPE, pues es continua la rotación de sus funcionarios por diversos motivos. Adicionalmente a este diseño organizacional, subsiste una situación pendiente de definición que abordar, puesto que la administración de una considerable parte de los establecimientos penitenciarios sigue siendo efectuada por parte de la Policía Nacional (39, según cifras del Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario). Esta situación, existente desde abril de 1992, oportunidad en la cual mediante Decreto Ley Nº 25421 se declaró en reorganización el INPE, crea una serie de dificultades en cuanto al señalamiento de responsabilidades, por cuanto si bien desde el punto de vista funcional la responsabilidad cae en manos del INPE y sus funcionarios, desde el punto de vista operativo son los oficiales de la Policía Nacional en su calidad de directores de los establecimientos penitenciarios los que ejecutan las acciones diarias que implican llevar un penal todos los días. Asimismo se dan numerosos problemas de atribución de responsabilidad, pues la mala administración de un centro por la policía se imputa políticamente al INPE. Si bien está volviendo el INPE a asumir algunas direcciones de penales en forma paulatina, oficiales de la PNP están a cargo de los tres penales más importantes de Lima, el Establecimiento Penitenciario de Régimen Cerrado Ordinario Lurigancho, y el establecimiento penitenciario de régimen cerrado especial “Miguel Castro Castro” y el de máxima seguridad de mujeres de Chorrillos. No se pueden ocultar, entonces, las tensiones entre las autoridades del INPE y de la PNP en cuanto a requerimientos no satisfechos. Por otro lado, el régimen disciplinario aplicable para los efectivos de la PNP que cometen actos de corrupción pasa por el órgano disciplinario policial y no por la Oficina de Inspectoría del INPE, lo que en la práctica genera un doble control, totalmente diferenciado entre sí, que puede alentar un mal entendido espíritu corporativo entre las instituciones. La Comisión de la Verdad y Reconciliación, como parte de sus recomendaciones ha planteado definir esta situación de virtual bicefalia, al mencionar:

“Es necesario definir la situación de bicefalia en el sistema penitenciario, entre el INPE y la PNP. Una fuente constante de tensión dentro del sistema penitenciario es la continuación de la situación de bicefalia en la dirección de algunos establecimientos penitenciarios. Al coexistir dos instituciones al frente de los penales, el Instituto Nacional Penitenciario y la Policía Nacional, se presentan continuos roces entre los policías que tienen aún la conducción directa de 39 penales y la instancia administrativa regional y nacional, el INPE. Esta situación debe cesar

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planteando la opción por una institución especializada en materia penitenciaria que permita deslindar de la opción por la seguridad, ligada más a coyunturas de emergencia, que ha sido la predominante en los últimos años.” 144

El sector Justicia, en el Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario, ha postulado un plan para que el personal del INPE retome el control de todos los penales a nivel nacional en dos años, habiéndose producido algunos tránsitos en la administración. Según este proyecto se necesitarían más de 2,400 servidores penitenciarios para cumplir este objetivo que incluiría solo la seguridad interna (para cubrir la seguridad externa se necesitarían más de cuatro mil efectivos adicionales). Esta posibilidad aparece como de difícil cumplimiento, por la no implementación de procesos de admisión en el INPE. Es peculiar señalar que en algunos centros penitenciarios en los cuales se ha planteado el traspaso de poder, los internos han presionado para seguir en manos de la policía. Otro aspecto a resaltar, es el relativo al ingreso a la carrera penitenciaria y el perfil de funcionario penitenciario que se necesita. Un primer aspecto a definir es el presupuestal puesto que el ingreso de nuevo personal (necesario si es que el INPE quiere que todos los penales del país estén bajo su cargo) pasa por definir el presupuesto que implican nuevos trabajadores dentro de la administración penitenciaria. En este sentido, hay una materia pendiente por resolver. Por otro lado, está pendiente precisar el perfil de este nuevo personal, acorde con los preceptos constitucionales y legales que trazan la función del Instituto Nacional Penitenciario, de modo que constituyan la base del programa de formación para los nuevos trabajadores penitenciarios. En este sentido, el CENECP no ha implementado ningún programa de formación, sino cursos puntuales de capacitación para el personal. Sin embargo, en función a las últimas experiencias (MATIS y ETIS145), las mismas que promovieron la incorporación de personas con estudios superiores, se hace necesaria una profunda revisión para evitar cualquier preeminencia de percepciones y metodologías cuasi-militarizadas de formación en la función penitenciaria en detrimento de funciones de tratamiento penitenciario o especialización. Otro aspecto a tomar en cuenta respecto a la cobertura del servicio que brinda al INPE es el de la necesaria lucha contra la corrupción que debe intensificarse. En este sentido, se hace necesario definir mejor el control de las acciones de administración y promover la transparencia, sobre todo en áreas sensibles como la alimentación de los internos, la cual es proveída – en la mayoría de los casos - por adjudicación directa. Un tema adicional es la insuficiente capacidad de gestión que el INPE tiene en relación a créditos o financiamientos provenientes de la Cooperación Internacional. Un ejemplo de esto es el NON Proyect (Proyecto derivado del Fondo Contravalor Perú-Japón) consistente en la donación de módulos productivos de gran escala para ser instalados en

144 COMISION DE LA VERDAD Y RECONCILIACIÓN. Informe Final. Tomo IX, CuartaParte: Recomendaciones de la CVR: Hacia un compromiso nacional por la Reconciliación, Capítulo 2: Recomendaciones Generales, Sub-capítulo 2.1. Reformas institucionales, página 130. Lima, agosto de 2003. En http://www.cverdad.org.pe/ifinal/ 145 Maestría en Inconductas sociales y Estudios en Inconductas Sociales, respectivamente.

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diversos penales a nivel nacional. Esta donación se ha implementado mínimamente, encontrándose la mayoría de equipos en un almacén ubicado en el local del CENECP, en el Callao. Esta situación motivó la constitución de una comisión evaluadora de la gestión de la unidad administrativa correspondiente. En la actualidad, recursos dinerarios remanentes del Fondo Contravalor Perú – Japón están gestionados desde el Ministerio de Justicia siendo su eje prioritario la implementación de infraestructura penitenciaria para mejorar los servicios a la población penal. Un problema adicional y central en la administración penitenciaria es la ausencia de una estricta carrera administrativa penitenciaria, basada en un escalafón que determine los méritos y deméritos para el ascenso o descenso de los trabajadores. En este sentido, son conocidos varios casos de funcionarios que han llegado a tener cargos de responsabilidad nacional o regional que son reasignados luego de un período a funciones sumamente operativas, inclusive en el área de seguridad. Esta inestabilidad desalienta al recurso humano y promueve actitudes de conformismo lindante con la inacción. 2.7.1. Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario Como parte de la política del sector Justicia, mediante Resolución Ministerial Nº 343-2002-JUS del 24 de septiembre de 2002, se conformó una comisión encargada de redactar un Proyecto de Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario. Terminada su labor y prepublicado este proyecto para los aportes respectivos, luego de varios meses de trabajo, mediante Resolución Ministerial Nº 187-2003-JUS publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 20 de mayo de 2003, se aprobó el Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario de modo que pasó a formar parte de la política del sector. El Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario consta de dos partes principales, una de aspectos generales y otra denominada Programa Nacional de Tratamiento Penitenciario. En la primera parte, se mencionan los antecedentes del Plan y se hace un planteamiento del problema de las cárceles que reconoce la crisis por la que se atraviesa y los cuestionamientos conceptuales y prácticos sobre el término de la resocialización. Asimismo, plantea una serie de propuestas legislativas entre las que destacan el proyecto de Ley que declara en emergencia los establecimientos penitenciarios del país y el proyecto de Ley Organizativa del INPE, que define un escalafón y línea de carrera del personal penitenciario. La segunda parte del Plan Nacional está subdividida en nueve programas, cada uno correspondiente a diversos componentes del sistema penitenciario (Infraestructura, salud, educación, trabajo, asistencia psicológica, asistencia social, asistencia legal, seguridad, asistencia post penitenciaria y penas limitativas de derechos). Cada uno de estos aspectos es desarrollado en base a un breve diagnóstico o estado de la situación en referencia a la infraestructura del servicio analizado, los recursos humanos disponibles, el diseño normativo, para posteriormente plantear la enumeración de propuestas. Si bien el Plan abarca toda esta serie de aspectos, no puede soslayarse el énfasis que se da al aspecto de infraestructura penitenciaria pues es el más desarrollado. Se plantean en este aspecto tres escenarios para la construcción de nuevos establecimientos penitenciarios planteando como horizonte el año 2015 y con el objetivo de disminuir el

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hacinamiento en, por lo menos, 20% y recuperar la capacidad instalada en un 40%, mínimamente, reduciendo la cantidad de penales con 20 o más años de antigüedad. Adicionalmente a este plan alternativo, se plantea como recomendación la adopción de un sistema mixto de construcción de 4 nuevos penales, tres ampliaciones y la rehabilitación de la Colonia Penal “El Sepa”, con participación del sector privado. Otro aspecto novedoso del Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario está relacionado a la materia de seguridad y es el relativo a la creación e implementación del Sistema de Inteligencia Penitenciaria. En materia de tratamiento el conjunto de propuestas por cada área se refiere principalmente a dar mayor sostenibilidad o crear los órganos correspondientes a cada área (salud, trabajo, educación, etc.) y a sustentar la misma con la dación de la normatividad específica, por lo que el conjunto de propuestas pasan exclusivamente por el INPE mismo, dejando de lado la incorporación de sectores de sociedad civil (Iglesias, ONG’s, colegios profesionales, universidades, entidades benéficas, etc.) que pueden coadyuvar con recursos humanos y económicos a potenciar el cumplimiento de los objetivos de resocialización del INPE.

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CAPÍTULO II SITUACIÓN INSTITUCIONAL Y DE GOBIERNO DE LAS ... · Por el contrario, si las tendencias se mantienen, será necesario crear en el futuro más Salas en la Corte para