CONGRESO Y GESTIÓN EXTERNAIntroducción

PARTE I

Apuntes históricos sobre el rol del Congreso en la gestión externa del Estado

Capítulo I

El Congreso y sus comisiones en la gestión externa del Estado

Capítulo II

El Período de la determinación de la nacionalidad: 1820 a 1842

Capítulo III

El Período de la prosperidad y el progreso: 1842 a 1866

Capítulo IV

El Período de la crisis económica y financiera: 1867   a 1883

Capítulo V

El Período de la reconstrucción:   1884 a 1900

Capítulo VI

Los primeros años del Siglo XX

Capítulo VII

El Congreso a partir de la década del 40

Capítulo VIII

El Congreso, la posguerra, la guerra fría y la búsqueda de autonomía internacional

Capítulo IX.

El Congreso y la gestión externa de la década de los noventa

PARTE II

Perspectivas sobre el rol del Congreso en la gestión externa del Estado

Capítulo I

La gestión externa en el derecho constitucional latinoamericano

Capítulo II

La gestión externa en los roles del Congreso

Capítulo III

El Congreso en sus relaciones bilaterales y multilaterales

Capítulo IV

El nuevo contexto internacional para la gestión externa

Capítulo V

Congreso y fortalecimiento del Estado para la gestión externa

Reflexiones finales

Bibliografía

Introducción

Desde los albores de la República, con la declaración de la independencia, la instauración de su primer Gobierno y la formación del Primer Congreso Constituyente en 1822, el Perú inició, al igual que en el campo interno, acciones de carácter internacional que para propósitos de este libro conforman la gestión externa del Estado.

Los representantes de la nación –actuando a veces como poder constituyente y en otras como poder constituido– han desempeñado desde el Congreso un rol importante en materia de gestión externa, lo que puede ser corroborado en el enunciado y elaboración de las Constituciones del Perú, así como en las actuaciones del Congreso de la República, muchas de ellas a instancias de sus sucesivas comisiones de relaciones exteriores.

Todas las Constituciones del Perú reflejan en sí la ponderación del Parlamento en el uso racional de su rol y poder constituyente. En efecto, en las diferentes épocas en que se hizo necesaria la reformulación del texto constitucional, los Congresos Constituyentes tuvieron la visión y acuerdo consensual para redactar normas de rango constitucional  con la debida orientación en materia de gestión externa del Estado y sus atribuciones que, en esta materia, debieron corresponder a los tres principales órganos del aparato estatal: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial.

De este modo, desde los inicios de la República, las diversas Constituciones aprobadas por los Congresos Constituyentes delinearon lo que comunmente se llama hoy el marco constitucional de la política exterior, estableciendo, en mayor o menor medida, un equilibrio de poderes, propio de los sistemas democráticos. Casi siempre se asignaron roles importantes a los Congresos constituidos respetando las tradicionales competencias que la doctrina política le asigna al Congreso.

Puede decirse entonces que a nivel normativo constitucional, desde los inicios de nuestro período republicano, las constituciones del Perú le han otorgado al Poder Legislativo un rol fundamental en el manejo de las relaciones exteriores.

En este sentido, el Congreso ha tenido y tiene, en materia de gestión externa, las mismas funciones que para la gestión interna: la función normativa, el control político y las acciones de representación.

El Congreso aprueba o modifica normas con rango de ley relativas a la organización y funcionamiento del Estado con relación a la gestión externa. En este rubro se encuentran leyes como la Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores o la del Servicio Diplomático de la República. También leyes con efecto en temas específicos o útiles para la gestión externa, como las del presupuesto público, de la nacionalidad o de promoción a las inversiones. En este sentido, en la medida que la legislación expresa las preocupaciones propias de las coyunturas históricas, tenemos hoy en día la necesidad de adoptar leyes orientadas a cuestiones tales como el comercio exterior o las inversiones extranjeras, acorde a la tendencia contemporánea de priorizar los temas económicos en las relaciones internacionales.

El Congreso aprueba también los tratados internacionales que, siendo considerados de interés para la nación, se encuentren dentro de los lineamientos generales establecidos en la Constitución y porque es una facultad que formaliza el libre consentimiento de los ciudadanos a través de los representantes de la nación para asumir u honrar un compromiso internacional. Los tratados aprobados constituyen instrumentos básicos para la consecución de los objetivos del Estado.

De igual forma, en el nivel del control político, el Congreso de la República supervisa la gestión externa que realiza el Poder Ejecutivo a través de sus ministros. En la medida que los asuntos de carácter externo del Estado desbordan los tradicionales causes de las relaciones internacionales, debe tenerse en cuenta que en la actualidad todos los sectores participan en la gestión externa con temas propios.

Las acciones parlamentarias denominadas de control, tienen en muchos casos efectos  de carácter posterior así como  ex ante, lo que permite evaluar y aprobar asuntos específicos en materia de política exterior. Los temas más importantes en materia de gestión externa fueron siempre sometidos, como práctica constante, a la consideración de los Congresos aun cuando normativamente no estaban especificadas como atribuciones y competencias del Legislativo. En la gestión externa existen también atribuciones específicas otorgadas al Congreso, dependiendo de cada Constitución, como por ejemplo aprobar, en el pasado, los ascensos de los funcionarios diplomáticos de más alto rango o aprobar el ingreso o salida de tropas del territorio nacional.

El Congreso, a través de sus representantes, participa también en diversos foros parlamentarios coadyuvando con la consecución de objetivos y ejecución de políticas del Estado en materia de gestión externa. Los representantes del Congreso peruano vienen participando activamente en los diversos foros interparlamentarios con la finalidad de encontrar consensos y soluciones a problemas comunes y de ese modo contribuyen a fortalecer las relaciones entre los Estados miembros. En la actualidad, por ejemplo, la Unión Interparlamentaria, el Parlamento Latinoamericano, el Parlamento Andino, el Parlamento Amazónico, el Foro Parlamentario Asia Pacífico y el Foro Interparlamentario de las Américas son organizaciones interparlamentarias de las que el Perú forma parte toda vez que no puede estar ausente en estos porque abordan temas como el terrorismo, el narcotráfico, la protección de los derechos humanos, las crisis financieras internacionales, los problemas ecológicos  y, en general, casi todos los asuntos de interés común para los países miembros.

Pero así como el Congreso viene participando en la gestión externa mediante acciones legislativas, de control y de representación, debemos también resaltar la participación destacada y muy poco difundida en materia de gestión exterior de connotados miembros del Congreso nombrados como Ministros de Estado en el ramo de las relaciones internacionales, en diversos gabinetes ministeriales, o también ejerciendo cargos diplomáticos. Sobre todo durante el siglo XIX, cuando el Servicio Diplomático se hallaba aún en formación, numerosos parlamentarios y, en especial, miembros de las comisiones de relaciones exteriores, cumplieron funciones diplomáticas al servicio del Perú. En las últimas décadas, con las llamadas organizaciones interparlamentarias, pero sobre todo por la necesidad de potenciar la acción del Estado en el exterior, la diplomacia parlamentaria viene adquiriendo una importancia capital en el diálogo internacional. El objetivo de este libro es precisamente resaltar la importancia que ha tenido y tiene la representación nacional –sea como poder constituyente o como poder constituido– en la gestión externa del Estado.

La primera parte de este libro se titula Apuntes históricos sobre el rol del Congreso en la gestión externa del Estado. En su primer capítulo realizamos una presentación del Congreso y las comisiones vinculadas a las relaciones internacionales.  Para ello se destacan los roles del Congreso en materia de gestión externa; se informa sobre el origen y evolución de la Comisión de Relaciones Exteriores; se consigna también una primera relación con los nombres de los miembros de las diversas comisiones vinculadas a las relaciones internacionales. Finalmente, esbozamos una breve reseña de los más destacados miembros que tuvo la Comisión durante su existencia. Los demás capítulos abordan los

principales temas de la gestión externa del Estado en los que el Congreso tuvo acción decisiva y donde diversos miembros de la Comisión tuvieron participación gravitante.

La segunda parte de este libro se titula Perspectivas sobre el rol del Congreso en la gestión externa del Estado. El primer capítulo denominado «La gestión externa en el derecho constitucional latinoamericano» presenta los temas constitucionales más directamente vinculados a la gestión externa. El segundo capítulo se titula «La gestión externa en los roles del Congreso» y presenta la participación del Congreso en la gestión externa a través de sus funciones legislativas y de control. El tercer capítulo aborda la participación del Parlamento en las Ligas Parlamentarias y las Organizaciones Interparlamenarias bajo el título «El Congreso en sus relaciones bilaterales y multilaterales». El cuarto capítulo se titula «El nuevo contexto internacional para la gestión externa».  Se hace aquí un esfuerzo por presentar, en síntesis, en opinión del suscrito, las nuevas tendencias prevalecientes en el devenir internacional a las cuales deben adecuarse tanto los sectores públicos como privados de los Estados, para ser competitivos en el proceso de la globalización. Finalmente, en el quinto capítulo que lleva por nombre «Congreso y fortalecimiento del Estado para la gestión externa» se hacen reflexiones generales respecto al rol del Congreso en la tarea de optimizar la gestión externa a través de la modernización y el fortalecimiento de los sectores público y privado.

Es importante señalar, en esta parte de la introducción, que los estudios acerca de la teoría e historia parlamentaria del Perú son escasos, especialmente en lo que se refiere al examen y tratamiento de los temas internacionales. Por ello, este libro se comenzó a escribir con el propósito de reunir datos básicos para luego propiciar estudios posteriores más profundos. Conocer la participación del Parlamento en temas cruciales vinculados a la gestión externa nos permitirá comprender mejor los factores internos y externos que determinaron o influyeron en nuestra acción exterior.

Una de las conclusiones principales a la que se llega con esta investigación es constatar que la gestión externa se dinamiza y se hace más efectiva cuando los poderes Ejecutivo y Legislativo coordinan y se complementan en la búsqueda de objetivos comunes. El Ejecutivo, asumiendo decididamente la iniciativa y conducción de las relaciones internacionales, dentro del marco constitucional y legal que le otorga la representación nacional; y, el Legislativo, ejercitando sus facultades y acciones propias de control político y de representación; facilitando asimismo la acción internacional mediante leyes nacionales vinculadas a las relaciones internacionales; aprobando Tratados que regulen las relaciones bilaterales o multilaterales del Estado; y emitiendo pronunciamientos y acuerdos sobre los temas de la agenda internacional del Perú sometidos a su consideración.

Antes de concluir, deseo dejar testimonio de mi sincero agradecimiento a la doctora Martha Hildebrandt, Presidenta del Congreso, por su valioso apoyo para la edición de esta publicación.

De igual manera muchas personas influyeron y colaboraron en la materialización de este libro. Mi dilecto amigo Luis Paredes Stagnaro con sus referencias bibliográficas e históricas y el magister Grover Espinoza Ruiz con sus apuntes históricos, hicieron aportes importantes para su contenido final. Diplomáticos experimentados como el Embajador (r)

Jorge Morelli Pando y el Ministro en el Servicio Diplomático Helí Peláez Castro, colaboraron en la revisión de este libro. A ellos mi reconocimiento especial.

Debo agradecer también a todas las personas que laboraron en mi despacho y que de diversa manera contribuyeron a que este trabajo se culmine. A Eva Izquierdo, Neli del Rocío Amorós, Hebert Tassano, Rubén Alvarado, Juan de Dios Arizabal y Secigristas de la Comisión de Relaciones Exteriores. También a María del Carmen Franchy, María Isabel Jarque y César Serrano.

Una mención muy especial merece mi editor, amigo y extraordinario colaborador Julián Alberto Navarro quien ha trabajado junto a mí durante toda mi actuación parlamentaria. El ha sido quien más ha influído en esta obra y quien más directamente ha colaborado conmigo en la producción de este libro. A él mi agradecimiento más profundo por su dedicación, entusiasmo, lealtad y eficiencia comprobados.

Este libro “Congreso y Gestión Externa” no ha sido escrito para juzgar la historia. Es más un ejercicio de retrospección hacia el pasado –aun con los riesgos paradigmáticos del presente– para extraer lecciones que nos permitan avisorar y ensayar una nueva forma de actuar en el diario quehacer público y privado.

Oswaldo Sandoval Aguirre

Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República del Perú

PARTE I Apuntes históricos sobre el rol del Congreso en la gestión externa del Estado

CAPÍTULO I

EL CONGRESO Y SUS COMISIONES EN LA GESTION EXTERNA DEL ESTADO

A lo largo de nuestra historia republicana, el Congreso ha cumplido un rol destacado en lo que denominamos gestión externa del Estado peruano, asentándose para este propósito fundamentalmente en las labores de la Comisión Diplomática llamada más adelante Comisión de Relaciones Exteriores.

En este primer capítulo presentamos, de manera general, los roles que ha tenido el Congreso en materia de gestión externa; el origen de lo que hoy es la Comisión de Relaciones Exteriores y la reseña biográfica de algunos de sus más distinguidos integrantes.

Asimismo en los capítulos siguientes hacemos el recuento histórico de los principales temas en materia de gestión externa del Estado en las que ha participado el Congreso de la República.

a) El rol del Congreso en la gestión externa

Existen pocos estudios, ya sea de autores nacionales o de extranjeros, que se hayan ocupado  del rol del Congreso en la gestión externa del Estado, especialmente en su vinculación con las relaciones internacionales del país.

Generalmente, los estudios presentan al Poder Ejecutivo como el dirigente u operador de la política exterior a través de diferentes instancias: El Presidente de la República, el Ministro de Relaciones Exteriores y los miembros del Servicio Diplomático de la República.

Sin embargo, la gestión externa del Estado no radica exclusivamente en las acciones –importantes pero no únicas– que el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Servicio Diplomático del país puedan realizar. Se trata de un asunto que, con una visión integral, involucra a diferentes actores de la vida nacional y comprende a los diferentes componentes del Estado en su conjunto, a partir de los roles específicos que les corresponden.

Es el caso de las acciones de los Parlamentos, instituciones que, en el Perú, han tenido una participación muy importante en lo que denominamos asuntos externos. Esta apreciación resulta hoy especialmente relevante por el devenir del mundo contemporáneo, donde nuevos actores surgen de manera explosiva en la escena internacional(1) .

En el Perú, este rol del Parlamento en la gestión externa ha existido siempre. La misma que se ha acrecentado en los últimos años, debido a que las relaciones exteriores han cobrado mayor dinamismo y multiplicidad con el proceso de globalización que ha renovado, con nuevas aristas, la vigencia del diálogo y la negociación entre los países, y la presencia cada vez más notable en la escena internacional de la denominada sociedad civil(2) .  En la medida que esta corriente es importante para nuestro país hemos considerado necesario hacer una visión retrospectiva.

El Congreso tiene y ha tenido diversas atribuciones y por tanto responsabilidades destacables en materia de gestión externa del Estado.

La primera se da a partir de su función constituyente. Una de las competencias más importantes que ha recaído en muchos Congresos del pasado, en tanto ser el órgano que ostenta la representación nacional, ha sido la potestad de aprobar la Constitución del Estado y, como parte de ella, el marco constitucional en materia de gestión externa. Estos Congresos recibieron generalmente el nombre de Congreso Constituyente o Asamblea Constituyente. Los últimos tres Congresos de esta naturaleza han sido los que aprobaron las Constituciones de 1933, 1979 y 1993.

La representación nacional  erigida en Poder Constituyente, luego de haber superado crisis políticas que generaron la ruptura constitucional, ha debido refundar el Estado peruano,

estableciendo lineamientos básicos jurídicos para normar la convivencia y seguridad nacional, consignándose  determinados parámetros en materia de gestión externa, tal como quedaron plasmadas en las Constituciones del Perú.

Los temas vinculados a la gestión externa no necesariamente quedaron contenidos en un determinado capítulo o sección sino que, por el contrario, se encuentran presentes en diversas partes, corroborando nuestra tesis de que la gestión externa es una cuestión integral.

Debe tenerse en cuenta que esta función constituyente –propia de los Congresos Constituyentes– está también comprendida , aunque de manera más mediatizada, en los Congresos constituidos u ordinarios. Las mismas Constituciones han reconocido para estos Congresos –en muchos casos de manera expresa y señalando procedimientos específicos– dispositivos  para reformar determinados aspectos de las Constituciones, dentro de los cuales se encuentran naturalmente los temas internacionales.

Una segunda responsabilidad de los Congresos vinculada a la gestión externa es la potestad legislativa. Una vez establecidas las normas constitucionales sobre diversas materias y recopiladas en el cuerpo normativo, que denominamos Constitución del Estado, el Congreso de la República es el encargado de establecer las normas que tendrán vigencia general con rango Legislativo.

Precisamente, en materia de asuntos externos, es larga la lista de asuntos que entran en esta categoría. Es bastante relativo proponer un listado taxativo de las leyes vinculadas a la gestión externa, toda vez que resulta difícil establecer hoy en día la línea de división entre política interna y externa. Bastará señalar, por ejemplo, que las leyes de organización y funciones de los ministerios y de los organismos públicos son aprobadas por el Congreso y en ellas, como en diversas leyes sectoriales, en muchos casos se incluyen temas vinculados al ámbito internacional.

Por otra parte, así como la organización y el funcionamiento del Estado se definen a nivel Legislativo, también en esta instancia se aprueban normas vinculadas a su presupuesto, gran parte del cual se relaciona muchas veces con temas de asuntos externos, como puede ser el caso de la defensa nacional.

En su función legislativa, el Congreso debe establecer las normas generales básicas, no sólo para la convivencia social, sino para lograr determinados objetivos de política. Muchas de ellas están vinculadas al sector externo, como puede ser el caso de la promoción de las inversiones, la promoción de la industria nacional para su competitividad internacional, la política de  promoción de exportaciones tradicionales o no tradicionales, entre otros.

No debemos olvidar tampoco que, a nivel Legislativo, el Congreso aprueba los Tratados Internacionales. Como sabemos, una de las formas de obligarse el Estado en sus relaciones internacionales es a través de los Tratados Internacionales, que son acuerdos entre dos o más partes que regulan sus relaciones, sean multilaterales o bilaterales. Uno de los roles históricos más substanciales del Congreso ha sido precisamente la aprobación de los Tratados. En los últimos tiempos, específicamente con la Constitución de 1993, el

Congreso Constituyente estableció expresamente que determinados tratados sean aprobados directamente por el Ejecutivo. Nos parece pertinente esta postura. Las necesidades de rápida acción en el mundo globalizado de hoy exige otorgar en determinados casos mayores herramientas de gestión al Ejecutivo. A pesar de ello, la aprobación de los tratados más importantes sigue siendo de competencia del Legislativo.

Pero, además de la potestad constituyente y legislativa, el Congreso tiene una función adicional que toma el nombre actual de control político, que no es sino la facultad que tiene de supervisar y controlar las acciones de más alto nivel en el Poder Ejecutivo. En este contexto, en asuntos de gestión externa, el Congreso ha tenido muchas veces que examinar y discutir con el Ejecutivo los asuntos generalmente denominados de política externa. Los votos de confianza o las censuras a los gabinetes o a un Ministro pueden tener en su base asuntos vinculados a la gestión externa del Estado. Debe precisarse que algunos han Tratado de poner el tema del control al mismo nivel que la fiscalización o poder de auditoría sobre el aparato estatal. Frente a esto, el Congreso parece haber preferido siempre limitar su competencia de control a los más altos niveles del Poder Ejecutivo, materializando este hecho en lo que ha venido en denominarse la responsabilidad política. Se ha dejado, pues, para otras instancias las facultades de auditoría o de fiscalización.

Finalmente, como complemento a las potestades constituyentes, legislativas y de control político, debe mencionarse la función cardinal que el Congreso tiene en la actividad denominada de la representación. Ésta se vincula a la naturaleza misma del Congreso y de sus miembros, que son depositarios de la representación nacional y que basan su actuación precisamente en esta representación. En cuestiones de gestión externa, esta función tiene una importancia destacable, toda vez que los parlamentarios en las misiones al exterior actúan en nombre propio o representando al Congreso como institución. Esta función se hace primordial sobre todo en instancias de discusión de temas que comprometen al país y donde sólo pueden participar representantes del Parlamento nacional. El mundo globalizado hace que los asuntos de la gestión externa, desde la perspectiva del fortalecimiento del Estado, otorguen también una responsabilidad grande a los Congresos y a sus representantes. Es importante ver la participación del Congreso en los diversos foros interparlamentarios y de acercamiento entre Parlamentos. Para el futuro será fundamental participar en la mayor cantidad posible de redes de acción e información, a fin de lograr para el país el cumplimiento de tareas y objetivos necesarios o útiles para el bienestar general. En este contexto, la participación del Parlamento en la Unión Interparlamentaria, el Foro Interparlamentario de las Américas, el Parlamento Latinoamericano, el Parlamento Amazónico, el Parlamento Andino, o el Foro Parlamentario Asia Pacífico, resultan trascendentales para los intereses de la nación.

Luego de esta primera aproximación al tema, y a fin de iniciar un recuento  histórico del rol del Congreso en materia de gestión externa –que se presenta en los siguientes capítulos– y tomando en cuenta el rol preponderante que han tenido sobre el particular las comisiones vinculadas a la gestión externa, hemos creído conveniente incluir como parte de este capítulo, algunos apuntes sobre el origen y desarrollo de lo que hoy es la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República.

b) Origen y evolución de las comisiones vinculadas a la gestión externa

Al interior del Parlamento peruano, la Comisión de Relaciones Exteriores tiene bajo su competencia dictaminadora y de control especializado, los temas clásicos vinculados a la gestión exterior del país. Esta Comisión, que surgió con el nombre de “Comisión Diplomática”, es una de las más antiguas e importantes de nuestro Poder Legislativo.

Su origen se remonta al “Reglamento Interior Provisional” dado por el Primer Congreso Constituyente, el 12 de octubre de 1822. Dicho reglamento, que ha servido como base para los que han normado posteriormente al Poder Legislativo, inició el sistema de comisiones parlamentarias(3) . El capítulo noveno del reglamento dispuso que el Presidente del Congreso nombrara “comisiones particulares”, con la finalidad de examinar los asuntos en discusión y facilitar su “curso y despacho”. Cada Comisión estaría compuesta de 3, 5 ó 7 Congresistas, según la gravedad de los asuntos que tuvieran que tratar. El secretario de cada Comisión pediría a los ministros y entidades del Estado los documentos referentes a los asuntos que se estuvieran discutiendo.  Una vez tomada una resolución, la Comisión comunicaría ésta al pleno del Parlamento mediante un informe(4).  Este reglamento del Primer Congreso Constituyente Peruano no fijó cuáles eran las comisiones que debían existir. Sin embargo, sabemos que dicho Congreso tuvo 19 comisiones permanentes. Ellas fueron: Poderes, Hacienda, Guerra, Reglamento, Estadística, Visita de Cárceles, Justicia, Minería y Comercio, Libertad de Imprenta y Legislación. Además: Especial de Hacienda y Comercio, Policía, Bases de Constitución, Bellas Artes, Instrucción y Salud Pública, Premios y Agricultura, Diplomática, Constitución, Dietas y Presupuesto, y Memoriales.(5)

Cabe anotar que, como consecuencia de la bicameralidad, en algunas Legislaturas se establecieron comisiones en materia de gestión externa tanto en el Senado como en la Cámara de Diputados. La Comisión Diplomática mantuvo esta denominación hasta 1959.

Es a partir de 1960 que ya no se concentran en una sola Comisión todos los asuntos y temas clásicos de la gestión externa del país. Las competencias temáticas de lo que se conocía hasta ese entonces como Comisión Diplomática, pasaron en muchos casos a otras comisiones específicas. La nueva tendencia se verificó tanto en el Senado como en la Cámara de Diputados.

En el primero, se formaron cuatro comisiones: La Comisión de Acción Interparlamentaria, la Comisión Diplomática, la Comisión de Relaciones Exteriores y la Comisión Especial de Planteamiento de un Congreso de Ministros de Hacienda de los Países de América Latina.

Lo mismo ocurrió dentro de la Cámara de Diputados, en la que se formaron tres comisiones: la Comisión Diplomática, la Comisión de Acción Interparlamentaria y Conferencias Internacionales y la Comisión de Relaciones Exteriores.

En la Legislatura de 1961 la variación fue mínima. Se mantuvieron las comisiones de la Legislatura anterior, pero se incluyó dentro de las comisiones de la Cámara de Diputados, la Comisión de Defensa Continental.

Durante la Legislatura de 1963 se sumó a las comisiones de la Cámara de Diputados la Comisión de Coordinación Interparlamentaria Latinoamericana. No hubo ninguna variante en las comisiones del Senado.

En lo que concierne a la Cámara de Diputados, en 1964 se deja de lado lo que hasta ese entonces se conoció como Comisión de Coordinación Interparlamentaria Latinoamericana, incluyéndose en cambio la  Comisión Especial Parlamentaria de Integración Económica Latinoamericana. En 1965, reaparece la Comisión de Coordinación Parlamentaria Latinoamericana, manteniéndose al mismo tiempo la Comisión de Integración Económica Latinoamericana. Otras dos variantes se dieron con relación a las Legislaturas anteriores al crearse la Comisión de Organismos Internacionales y desaparecer la Comisión de Defensa Continental. En el Senado no se registraron mayores cambios, salvo la formación de una nueva Comisión de Organismos Internacionales. Todas estas Comisiones se mantuvieron a lo largo de la Legislatura de 1967.

En la Legislatura de 1968 se realizó una variación, en Diputados y en Senado, al desaparecer dos comisiones: la de Coordinación Parlamentaria y la Comisión de Organismos Internacionales.

Años más tarde, en 1980, con el retorno a la democracia luego de 12 años de Gobierno militar, se reinstauraron en el Parlamento las comisiones vinculadas a la gestión externa dentro de cada una de las cámaras. La variación es sustancial con relación a los períodos anteriores.

Se estableció en el Senado la Comisión de Relaciones Exteriores, Diplomacia e Interparlamentaria. Al año siguiente, durante la Legislatura de 1981, se incrementó a tres el número de las comisiones, como consecuencia de la separación temática de la Comisión. Se formaron la Comisión de Relaciones Exteriores, la Comisión Interparlamentaria, y la Comisión Especial para la Ratificación Extraordinaria de Embajadores. Esta última estaba en realidad conformada tanto por miembros del Senado como por miembros de la Cámara de Diputados.

En la Cámara de Diputados se establecieron las comisiones de Acción Interparlamentaria y de Relaciones Exteriores.

Durante las Legislaturas de 1982, 1983 y 1984 las comisiones del Senado se mantuvieron de forma igual que en la Legislatura anterior.

En 1985 termina el Gobierno de Acción Popular y se inicia el Gobierno del Apra.

En el primer año de ese mandato, en el Senado se mantuvieron las mismas comisiones que en las Legislaturas anteriores, vale decir la Comisión de Relaciones Exteriores y la Comisión Interparlamentaria. En la Cámara de Diputados las comisiones se integraron en una sola, denominada Comisión de Relaciones Exteriores, Integración y Asuntos Interparlamentarios. Durante la Legislatura de 1986 se dio prioridad a temas que contribuirían al desarrollo económico del país, instalándose en el Senado la Comisión de la Antártida y Fondos

Marinos. A ella se sumaron las Comisiones de Integración Latinoamericana y de Relaciones Exteriores. De igual forma, en la Cámara de Diputados se formó la Comisión de Integración Latinoamericana, además de la Comisión de la Antártida y Fondos Marinos y la de Relaciones Exteriores.

En la Legislatura de 1987 en el Senado se incluyó la Comisión Interparlamentaria de Integración Latinoamericana, manteniéndose también la Comisión de Relaciones Exteriores. Las comisiones de la Cámara de Diputados fueron la de Integración Latinoamericana y Relaciones Interparlamentarias, además de la Comisión de Relaciones Exteriores.

Al año siguiente, durante la Legislatura correspondiente al año 1988, en el Senado se instalaron las Comisiones de Relaciones Exteriores y de Relaciones Interparlamentarias; mientras que las comisiones que formaron parte de la Cámara de Diputados fueron las Comisiones de Relaciones Exteriores y de Integración Amazónica.

En 1989, último año de Gobierno aprista, el Senado tuvo dentro de sus comisiones a la Comisión de la Antártida, Ecología y Medio Ambiente, así como la de Relaciones Exteriores y la Interparlamentaria. De la misma forma, en la Cámara de Diputados se conformaron las Comisiones de Relaciones Exteriores e Interparlamentaria, así como también la de Integración Amazónica, buscándose con ello una mayor interrelación entre los países que conforman el Trapecio Amazónico para promover el desarrollo e integración de esa área común.

En julio de 1990, al asumir el mando el Gobierno del Ingeniero Alberto Fujimori Fujimori, en el Senado se formó una sola Comisión en la que se verían todos los temas en materia de política externa del país. Dicha Comisión tomó el nombre de Comisión de Relaciones Exteriores y reunió temáticamente todos los temas clásicos de gestión externa. De este modo se vuelve a establecer una Comisión única como al inicio de nuestra etapa republicana. En cambio, las comisiones de la Cámara de Diputados fueron dos: la Comisión de Relaciones Exteriores e Interparlamentarias y la Comisión de Integración Amazónica. En 1991 la situación varía en el Senado y se establece la Comisión de Relaciones Exteriores, la Comisión de Relaciones Interparlamentarias y la Comisión Especial de Integración Continental. La Cámara de Diputados mantuvo su Comisión de Relaciones Exteriores e Interparlamentarias y su Comisión de Integración Amazónica.

A inicios de 1993 se instaura el Congreso Constituyente Democrático, etapa en la que se procedió a elaborar la Constitución Política hasta ahora vigente.

Dentro de este marco durante el proceso  de la elaboración de la nueva Carta Magna los representantes del Congreso Constituyente Democrático acordaron en sesión la conformación de las comisiones de trabajo estableciéndose la Comisión de Relaciones Exteriores, denominación que se mantuvo durante la Legislatura de 1994.

Es en los primeros días de enero de 1995 en que se acuerda mantener la misma conformación de las comisiones de trabajo aplicadas a la Legislatura de 1994 y ampliarla hasta julio de 1995, de forma tal que se diera inicio a la nueva Legislatura con los

representantes electos para el  Congreso de la República en las elecciones presidenciales de 1995.

Cabe anotar que durante las Legislaturas de 1995 y 1996 la denominación fue la de  Comisión de Relaciones Exteriores e Interparlamentaria. En este sentido es bueno precisar que la Comisión de Relaciones Exteriores, como tal, es la encargada de legislar aspectos relacionados con la política exterior;  iniciar el proceso de aprobación de los acuerdos internacionales y fiscalizar la política exterior del país, con la comparecencia periódica del Ministro de Relaciones Exteriores y funcionarios de dicho Ministerio, así como de representantes de otros sectores involucrados con la política exterior del país (Industria, Turismo, Comercio Exterior e Imagen del Perú).

Mientras que la labor Interparlamentaria está orientada a promover la vinculación y el fortalecimiento de las relaciones institucionales con los Parlamentos de otros países a través del intercambio de información,  busca en este sentido el diálogo, la cooperación y la consulta mutua sobre temas de interés común, la formalización de grupos de amistad y el fomento de visitas periódicas entre delegaciones parlamentarias.

Desde la Legislatura de 1997 en adelante la Comisión retoma la denominación de Comisión de Relaciones Exteriores. Por acuerdo de la Mesa Directiva del Congreso se creó también la Oficina de Asuntos Interparlamentarios dependiente directamente de la Presidencia del Congreso y de la misma Mesa Directiva, lo que no significó  la pérdida de competencia de la Comisión de Relaciones Exteriores en  los asuntos interparlamentarios.

 El Reglamento de Ligas Parlamentarias(6)  aprobado mediante acuerdo del Consejo Directivo Nº 096–94–Consejo, de fecha 6 de junio de 1994, considera en su artículo tercero a la Comisión de Relaciones Exteriores como aquella encargada de aprobar la conformación de las Ligas Parlamentarias de Amistad y coordinar su funcionamiento.

Por su parte el Reglamento de la Comisión(7) , aprobado durante la Legislatura de 1997, señala en su artículo sexto que le corresponde a ésta impulsar las relaciones del Congreso de la República con los diversos foros interparlamentarios, asimismo refiere, debe buscar estrechar los vínculos del Congreso con los Parlamentos de los países de la región y otros países del mundo, así como fomentar la formación de Ligas Parlamentarias de Amistad.

Estos dos reglamentos confieren a la Comisión de Relaciones Exteriores la competencia necesaria sobre la materia otorgándole la responsabilidad y la autoridad suficiente para resolver los asuntos interparlamentarios toda vez  que por su especialidad cuenta con una mayor información sobre el tema en la agenda bilateral y multilateral permitiéndole desempeñarse de forma más eficiente en la gestión de estos asuntos.

La Oficina de Asuntos Interparlamentarios coopera con la Comisión en los asuntos administrativos de las relaciones interparlamentarias con la Presidencia, correspondiéndole  los temas de fondo a la Comisión de Relaciones Exteriores.

Es importante entonces destacar que el ámbito de la Comisión Diplomática –que como hemos mencionado era la encargada de los asuntos externos clásicos– fue ampliándose, no

sólo en funciones sino en número de comisiones, para luego retornar en los últimos diez años a ser nuevamente una sola Comisión encargada de estos asuntos.

En la actualidad a la Comisión de Relaciones Exteriores, como parte de su competencia, le corresponde estudiar, debatir y dictaminar los proyectos de ley vinculados a temas internacionales. Estudia también los Tratados Internacionales  remitidos por el Poder Ejecutivo al Congreso de la República a fin de recomendar su aprobación o desaprobación. Impulsa las relaciones del Congreso de la República con los diversos foros interparlamentarios. Busca también estrechar los vínculos del Congreso de la República con los Parlamentos de los países de la región y otras partes del mundo, siendo uno de los mecanismos la formación de Ligas Parlamentarias de Amistad. La Comisión puede también estudiar y emitir pronunciamientos sobre declaraciones oficiales de autoridades y funcionarios de otras latitudes que comprometan los intereses del país. En el plano del control convoca a los Ministros de Estado y a los funcionarios del sector público, para que sustenten o aclaren asuntos de competencia de la Comisión.

Debemos incidir sin embargo en el hecho de que, por la naturaleza de la evolución de la temática internacional, muchas otras Comisiones del Congreso están llamadas a tener injerencia en asuntos concretos vinculados al sector externo. Así, temas específicos de los otros sectores diferentes a la Cancillería, aun cuando estén relacionados con la gestión externa del Estado, deben ser tratados en cada una de las Comisiones que son contraparte de dichos sectores. De esta forma, los temas clásicos de la gestión externa seguirá residiendo en las Comisiones de Relaciones Exteriores, pero sin olvidar que gran parte de la responsabilidad en el tema de la acción externa del Estado debe estar, sobre todo a futuro, en la órbita de otras Comisiones.

La historia temática de la Comisión de Relaciones Exteriores presenta una perspectiva rica para el análisis y la interpretación. Ahora bien, para iniciar el estudio del tema es necesario partir de la composición de las Comisiones vinculadas a la gestión externa.  

c) Integrantes de las comisiones vinculadas a las gestión externa desde 1822 hasta 1999

A través de nuestra historia republicana diversos personajes tuvieron el honor de participar en las comisiones diplomáticas y en otras vinculadas a temas internacionales. En esta parte detallamos la conformación de los miembros de las Comisiones comprendidas desde 1822 hasta la actualidad(8) .

En el Congreso General Constituyente de 1822 a 1825 se estableció la Comisión Diplomática del Congreso el 16 de noviembre de 1822 siendo sus integrantes Francisco Javier Luna Pizarro, Ignacio Ortiz de Zevallos, Manuel G. Pérez de Tudela,  Tomás Diéguez y José Joaquín Olmedo. Posteriormente se nombraron reemplazos. El 7 de junio de 1823 pasaron a conformar también la Comisión Hipólito Unanue y Justo Figueroa. El 21 de febrero de 1825 se integraron a ella José María Galindo, José Larrea y Loredo, Ignacio Alcázar y Francisco Salazar.

Para el Congreso General Constituyente del 4 de junio de 1827 al 16 de junio de 1828, la Comisión Diplomática tuvo entre sus miembros a José M. Llosa Benavides, José Braulio Del Camporredondo, Mariano Alejo Álvarez y Manuel L. De Vidaurre.

En el Primer Congreso Ordinario de 1829, que funcionó desde el 31 de agosto hasta el 20 de diciembre del mismo año, tenemos el dato de que el Senado formó la Comisión Diplomática con Manuel Tellería, Pedro Ignacio Morales y Antonio Rodríguez.

En el Segundo Congreso Ordinario de 1831 se llevaron a cabo la Sesión Extraordinaria del 19 de abril, las Sesiones Ordinarias del 28 de abril y la Clausura el 23 de setiembre. En él se instaló también la Comisión Diplomática del Senado siendo las personas que la conformaron Juan Manuel Nocheto, Manuel Tellería y José Braulio Del Camporredondo.

Posteriormente, en el Congreso Ordinario llevado a cabo del 29 de julio al 22 de diciembre de 1832, se instalaron las Comisiones Diplomáticas tanto del Senado como de la Cámara de Diputados. La Comisión Diplomática del Senado estuvo conformada por José Braulio Del Camporredondo, Juan Manuel Nocheto y José María Corbacho. La Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados tuvo como miembros a Juan B. Navarrete, Manuel Blas de Fuente, Lucas Martínez Pellicer y Francisco Solano Pezet.

La Convención Nacional de 1833 y 1834 sólo instaló las Comisiones de Constitución, Policía y Redacción.

En el Congreso General de 1839, llevado a cabo en Huancayo del 15 de agosto al 28 de noviembre y en Lima del 7 al 12 de Julio de 1840, se estableció la Comisión Diplomática, siendo parte de ella José Gregorio Paz Soldán y Narciso Fernandini.

De la misma forma, en el Congreso Extraordinario realizado del 16 de abril al 28 de junio de 1845, formaron parte de la Comisión Diplomática del Senado Antonio Gutiérrez de la Fuente, Gervasio Álvarez, Juan M. Del Mar y se nombró a José Maruri de la Cuba en caso de reemplazo. Por su parte, los miembros de la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados fueron Manuel M. Basagoitia, Luis La Puerta, José Manuel Tirado, Juan Manuel Polar y Juan Antonio Ribeyro, designándose como reemplazos a José María Andía y Mariano Cabada.

En el Congreso Ordinario del 2 de julio al 21 de octubre de 1845, fueron miembros de la Comisión Diplomática del Senado Antonio Gutiérrez de la Fuente, Juan José Salcedo y José Maruri de la Cuba.

De la misma manera, durante el transcurso del Congreso Ordinario del 6 de agosto de 1847 al 7 de enero de 1848, la Comisión Diplomática del Senado estuvo conformada por Antonio Gutiérrez de la Fuente Tábara, José Maruri de la Cuba, y posteriormente ingresó a formar parte de esta Comisión en reemplazo de uno de sus miembros Juan José Salcedo. En la Cámara de Diputados, la Comisión Diplomática estuvo integrada por Rufino Macedo, José Manuel Tirado, José Chipoco Ribero, Juan Antonio Ribeyro y Alfonso Gonzales Pinillos.

Durante el Congreso Extraordinario del 7 de enero al 9 de marzo de 1848, el Congreso Extraordinario del 16 de junio al 26 de julio de 1849, el Congreso Ordinario de 28 de julio al 22 de diciembre de 1849, así como en las Sesiones Extraordinarias del 30 de enero al 26 de marzo de 1850, Pedro Bermúdez, José Maruri de la Cuba y José Gregorio Paz Soldán conformaron la Comisión Diplomática de la Cámara de Senadores. La Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados estuvo integrada por Pedro Astete, Luis de la Puerta, José Manuel Polar y José María Andía.

Mas adelante, en el Congreso de 1851, se desarrollaron las sesiones extraordinarias del 20 de marzo al 2 de mayo, el Segundo Congreso extraordinario del 2 de mayo al 25 de julio y el Congreso Ordinario del 28 de julio al 25 de diciembre. Aquí la Comisión Diplomática del Senado fue integrada por Juan M. Iturregui, Gervasio Alvarez y Luis Gómez Sánchez. La Comisión correspondiente en la Cámara de Diputados se integró por Pedro Astete, Cipriano C. Zegarra, Manuel M. Basagoitia, Manuel Tello y Mariano Loli.

Durante el Congreso ordinario del 28 de julio al 17 de noviembre de 1853, la Comisión Diplomática del Senado estuvo conformada por Juan M. Iturregui, Juan José Salcedo y Cárdenas. Por otro lado, durante el desarrollo de la Convención Nacional de 1855 que se llevara a cabo del 14 de julio de 1855 al 2 de noviembre de 1857, la Comisión Diplomática estuvo integrada por Santiago Távara, Juan G. Valdivia, Pedro A. Toledo, José Barreto y José Manuel Corcuera. Posteriormente, para la Legislatura de 1858, la Comisión Diplomática tuvo como miembros a Buenaventura Seoane, Burunda, Gamboa, Inclán y Manuel Canseco. En 1859 la Comisión Diplomática fue conformada por Luciano Benjamín Cisneros, Toribio Casanova, Burunda, Gamboa e Inclán. En 1860 integraron la Comisión Oviedo, Santisteban y Manuel Irigoyen. La Comisión de la Cámara de Diputados de este último año estuvo integrada por Mariano Loli, José Antonio Lavalle y Arias de Saavedra, Pedro José Calderón, Orbegoso y José de la Riva Agüero.

El Congreso Ordinario de 1862, tuvo en la Comisión Diplomática del Senado a Juan de la C. Lizarraga, José H. Cornejo y José M. Jáuregui. Integraron la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados Manuel de Mendiburu, Evaristo Gómez Sánchez, San Román, Goyeneche, José Antonio de Lavalle y Arias de Saavedra.

El 12 de febrero de 1863 se designa la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados para esa Legislatura. Ésta estuvo conformada por  Bernales y Rebaza. En la Legislatura del año siguiente, se designó el 31 de julio de 1864 la Comisión de Relaciones Exteriores Diplomáticas la cual estuvo integrada por José Antonio de Lavalle, Miguel San Román, Federico Pezet, Evaristo Gómez Sánchez y Pedro José Calderón

Durante el Congreso de 1866 los miembros de la Comisión de Relaciones Exteriores fueron Faustino Mesa, Hipólito Caballero, Carlos M. Elías, Manuel María Pérez y Baltazar León Seminario.

Posteriormente se llevó a cabo el Congreso Constituyente de 1867. Dentro de este período la Comisión Diplomática estuvo conformada por José Luis Quiñones, Pedro José Saavedra, Enrique C. Landa, Lorenzo García, Germán Tejeda, Felipe Osorio y José C. Ulloa.

Luego, en la Legislatura Ordinaria de 1868 la Comisión Diplomática del Senado estuvo integrada por Pedro Gálvez, Juan Manuel Iturregui y Mariano Loli. En la Comisión de la Cámara de Diputados estuvieron Manuel B. Cisneros, Manuel M. Gálvez, Ricardo Espinoza, Ignacio García y Juan Manuel Diez Canseco.

En 1869 conformaron la Comisión de Relaciones Exteriores Manuel María Pérez, Faustino Mesa, Enrique C. Landa, Juan Miguel Garrido y Federico Luna.

Más tarde, en 1870, los miembros de la Cámara de Diputados que integraron la Comisión Diplomática desde julio de ese año fueron Manuel M. Gálvez, Santiago Figueredo, Florentino Vidalón, Ricardo Espinoza y Pedro Chirinos.

Durante el Congreso ordinario de 1872 la Comisión Diplomática de la Cámara de Senadores tuvo entre sus integrantes a Manuel Ignacio Vivanco, José Antonio García y García y Emilio Forero. De la misma forma, integraron la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados Luciano Benjamín Cisneros, Ramón Ribeyro, Manuel María Gálvez, Manuel T. Basurto y Juan M. Canseco.

En el Congreso Ordinario de 1874 el Senado tuvo como integrantes de la Comisión Diplomática a José Antonio de Lavalle y Arias de Saavedra y Aráoz. Formaron parte de la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados Luciano Benjamín Cisneros, Manuel María Gálvez, C. Pividal y Elías Malpartida.

Durante el Congreso de 1876 la Cámara de Diputados tuvo en su Comisión Diplomática a Ramón Ribeyro, Luciano B. Cisneros, Elías Malpartida, Manuel M. Gálvez y Manuel Pérez.

En el Congreso Extraordinario de 1879 participaron como miembros de la Comisión Diplomática de la Cámara de Senadores Emilio Forero, Francisco García Calderón y Miguel San Román.

Durante el Congreso que se inició en Lima el 3 de marzo de 1884 los miembros de la Cámara de Diputados que conformaron la Comisión Diplomática fueron Pedro José Calderón, Juan Luna, Daniel Ruzo, Francisco García León y Andrés Avelino Aramburú.

La Comisión Diplomática en 1886 estuvo conformada por Manuel María del Valle, Francisco E. Tagle, Mariano Valcárcel, José M. Suárez y Manuel M. Mesones.

En 1887 formaron parte de la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados desde el 1 de agosto Estanislao Pardo Figueroa, Alfredo Gastón, Federico Herrera, Pedro M. Rodríguez y Francisco E. Tagle. Posteriormente integraron la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados desde el 1

de agosto de 1888 Estanislao Pardo Figueroa, Sebastián Lorente y Benel, Francisco E. Tagle, Paulino Fuentes Castro y Francisco Gerardo Chávez.

Desde el 1 de agosto de 1889 los miembros que conformaron la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados fueron Manuel María del Valle, Francisco E. Tagle, Estanislao Pardo Figueroa, Sebastián Lorente y Benel y Gerardo Chávez.

En 1890 integraron la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados, desde el 31 de julio de ese año, Estanislao Pardo Figueroa, Pastor Jiménez, Francisco E. Tagle, Sebastián Lorente y Gerardo Chávez.

Desde el 31 de julio de 1891 la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados quedó integrada por Cesáreo Chacaltana, Estanislao Pardo Figueroa, Pastor Jiménez, Francisco E. Tagle y Sebastián Lorente y Benel.

Por otra parte, en el Congreso Ordinario de 1892, la Comisión Diplomática del Senado estuvo conformada por Francisco Rosas, Pastor Jiménez y Luis Carranza. Formaron parte de la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados Isaac Alzamora, Manuel M. Del Valle, Cesáreo Chacaltana, Francisco Gerardo Chávez y Mariano H. Cornejo.

Durante el Congreso de 1893 que se inició el 1 de agosto de ese año, la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados estuvo integrada por Isaac Alzamora, Manuel M. Del Valle, Cesáreo Chacaltana, Hildebrando Fuentes y Mariano H. Cornejo.

En 1894 el Congreso se inició el 31 de julio. Fueron miembros de la Comisión de la Cámara de Diputados Moscoso Melgar, Gerardo Cabello, Domingo De Vivero, Francisco E. Tagle y Delfín Vidalino.

En el Congreso de 1895, que  se dio inicio el 31 de agosto, las sesiones de la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados se realizaron con Ricardo Rossell, Mariano H. Cornejo, Juan José Calle, Amador F. Del Solar y Guzmán Leguía Martínez.

Los miembros de la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados que se inició en Lima el 1 de agosto de 1896 fueron José Arbayza, Paulino Fuentes Castro, Mariano H. Cornejo, Amador F. Del Solar, Edmundo Seminario y Aramburú. Al año siguiente, en el Congreso de 1897, la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados, que se inició en Lima el 12 de agosto, estuvo conformada por Mariano H. Cornejo, Amador F. Del Solar, Felipe De Osma y Pardo, Paulino Fuentes Castro y Edmundo Seminario.

En el Congreso del año siguiente que se inició en Lima el 1 de agosto de 1898, los miembros de la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados fueron Mariano H. Cornejo, Amador F. Del Solar, Felipe De Osma y Pardo y Edmundo Seminario.

En 1899, en la Cámara de Diputados, en sesión de 31 de julio se integró la Comisión Diplomática con Mariano H. Cornejo, Gerónimo De Lama y Ossa, Rodrigo Herrera, Edmundo Seminario y Aramburú y Carlos G. Amézaga.

En 1900, los miembros que integraron la Comisión Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados que se instaló en Lima el 31 de julio de ese año fueron Mariano H. Cornejo, Rodrigo Herrera, Gerónimo De Lama y Ossa, Edmundo Seminario y Aramburú y Carlos G. Amézaga.

La Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados que se conformó en Lima desde el 2 de agosto de 1901 fue integrada por Nicanor Álvarez Calderón, Baldomero I. Maldonado, Fernando Gazzani y Víctor F. Lira.

En 1902 la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados estuvo conformada por José Antonio Lavalle y Pardo.

En 1903 fueron miembros de la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados, desde el 12 de Agosto de 1903 las siguientes personas: Guillermo A. Seoane, Mariano H. Cornejo, Ricardo Gaiburú, Víctor F. Lira y Antonio Miró Quesada

Un año más tarde se llevó a cabo el Congreso Ordinario de 1904. La Comisión Diplomática del Senado en ese entonces estuvo integrada por Francisco García Calderón, Manuel Pablo Olaechea y Carlos Álvarez Calderón. La Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados tuvo dentro de sus miembros a Nicanor Álvarez Calderón, Ricardo Gaiburú, Carlos Forero y Osorio, representante de Tacna, Yépez y José Antonio Lavalle y Pardo. En la Legislatura de 1905 la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados estuvo formada por Cesáreo Chacaltana, Carlos Forero y Osorio, Germán Arenas, Mariano Velarde Álvarez y José Antonio de Lavalle. En la Legislatura 1906 se llevaron a cabo el Congreso Ordinario del 28 de julio  al 25 de octubre  y el Congreso Extraordinario del 29 de octubre al 12 de diciembre. La Comisión Diplomática de la Cámara de Senadores en ese período estuvo integrada por los señores Manuel Yrigoyen en calidad de Presidente de la misma, Enrique Riva Agüero y Manuel Pablo Oleachea.

En  Lima, el 1 de agosto de 1907 se designó miembros de la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados a José Antonio De Lavalle, Carlos Forero, Germán Schreiber, Germán Arenas y M. Lino Cornejo

Por otro lado, para los Congresos Ordinarios y Extraordinarios correspondientes a los años de 1908 a 1912 tenemos el dato que la Comisión Diplomática de la Cámara de Senadores estuvo presidida por Javier Prado Ugarteche.

En el año 1919 se realizó el Congreso Ordinario en el que los miembros que conformaron la Comisión Diplomática del Senado fueron Aurelio Sosa, Mariano H. Cornejo, y Fernando J. Gazzani. La Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados estuvo en ese momento integrada por Germán Arenas, José Matías Manzanilla, Luis L Menéndez, Ismael de Idiáquez y Gerardo Balbuena.

La Asamblea Nacional que se llevara acabo de 1919 a 1924, tuvo como miembros de la Comisión Diplomática del Senado a Mariano Nicolás Valcárcel, Salvador Gutiérrez,  Dálmace Moner Tolmos, Lauro A. Curletti y Juan Antonio Portella. Mientras tanto, la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados estuvo integrada por Alberto Secada, Ramón Nadal, Enrique D. Barrios, Arturo Rubio, Abraham Rodríguez Dulanto, Víctor A. Perochena, Roberto MacLean, Javier Luna Iglesias, Alfredo Gildemeister y Prado y Alejandro Barúa Ganoza.

En el año 1931, el Congreso Constituyente fue inaugurado el 8 de diciembre. La Comisión Diplomática fue Presidida por José Matías Manzanilla.

El 17 de noviembre de 1932 se designó los miembros de la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados. Éstos fueron: José Matías Manzanilla, Eduardo Bejeldo, Rodrigo Zárate, Héctor Morey Peña y Otto Wieland. Tres años más tarde, el 12 de agosto de 1935, se designó a los parlamentarios que integrarían la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados. Éstos fueron: Gerardo Balbuena, Octavio Alva, Otto Wieland, Jorge Sousa, Rodrigo Zárate, Jorge M. Rosenthal y Gonzalo Carrillo Benavides.

Años después, durante la Legislatura de 1939, la Comisión Diplomática del Senado estuvo integrada por Carlos Concha, Víctor M. Arévalo, Ismael Ganoza Chopitea, Clemente J. Revilla, Celestino Manchego Muñoz y Antonio de La Torre. La Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados estuvo integrada por Gerardo Balbuena, Roberto MacLean Estenós y Gonzalo Carrillo Benavides.

En la Legislatura de 1940, formaron parte de la Comisión Diplomática del Senado  Carlos Concha, Víctor M. Arévalo, Ismael Ganoza Chopitea, Clemente J. Revilla, Celestino Manchego Muñoz y Antonio de la Torre.

En la Legislatura de 1941 algunos de los integrantes de la Comisión Diplomática del Senado se mantuvieron, como Carlos Concha, Víctor Arévalo,  Ismael Ganoza Chopieta, Clemente J. Revilla, Celestino Manchego Muñoz. A ellos se sumaron Ernesto Montagne, Enrique Silva Elguera, Francisco Pastor, Raúl A. Pinto, Rómulo Jordán Canepa y Federico Fernandini.

En 1942 los miembros que integraron la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados durante el Congreso que se llevara a cabo en Lima el 10 de agosto de 1942 fueron, en la Primera Comisión: Carlos Sayán Alvarez, Juan Manuel Peña Prado, Miguel A. Morán, Roberto MacLean Estenós, Gonzalo Carrillo Benavides, Rodrigo Zárate, Manuel A. Ganoza Chopitea, Augusto Durand. En la Segunda Comisión: Pedro Dulanto, Jorge Sousa Miranda, José M. Olivera, Luis Guillermo Cornejo, Víctor L. Criado y Tejada, Enrique Mendoza, Benjamín De La Torre R. y Luis Rodríguez R.

En 1943, la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto de la Cámara de Diputados se instaló en Lima el 5 de agosto, formándose cuatro comisiones sobre esta materia: la primera Comisión estuvo integrada por Gerardo Balbuena, Roberto MacLean Estenós, Juan Manuel Peña Prado, Miguel A. Morán y Leopoldo García. La segunda Comisión la conformaron

Pedro Dulanto, Rodrigo Zárate, Manuel A. Ganoza Chopitea, Jorge Sousa Miranda y Augusto Durand. La tercera Comisión estuvo integrada por Pablo Antonio Rada, José M. Olivera, Víctor L. Criado y Tejada, Luis Guillermo Cornejo y Luis Rodríguez R. Finalmente, la cuarta Comisión tuvo como miembros a Gonzalo Carrillo Benavides, Enrique Mendoza, Mariano Ocampo, Benjamín De La Torre R. y Jorge Checa Eguiguren.

De igual forma, desde el 7 de agosto de 1944 la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto de la Cámara de Diputados instaló cuatro comisiones sobre el tema. La primera estuvo integrada por Gerardo Balbuena, Roberto MacLean Estenós, Juan Manuel Peña Prado, Miguel A. Morán y Leopoldo García. La segunda Comisión estuvo formada por Pedro Dulanto, Rodrigo Zárate, Manuel A. Ganoza Chopitea, Jorge Sousa Miranda y Augusto Durand. La tercera Comisión estuvo integrada por Pablo Antonio Rada, José M. Olivera, Víctor L. Criado y Tejada, Luis Guillermo Cornejo y Luis Rodríguez Rengifo. La cuarta Comisión fue conformada por Gonzalo Carrillo Benavides, Enrique Mendoza, Mariano Ocampo, Benjamín De La Torre R. y Jorge Checa Eguiguren.

Desde el 2 de agosto de 1945 se conformó la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados, instalándose dos Comisiones sobre esta materia. La primera Comisión estuvo integrada por Luis Alberto Sánchez, Pedro Dulanto, Fidel A. Zárate, Carlos Alvarado y Javier Belaúnde. La segunda Comisión estuvo integrada por Luciano Castillo, Juan Manuel Peña Prado, Manuel B. Montesinos, Pedro Aizcorbe Ríos y Jorge Bull.

Durante la Legislatura de 1946 en el Senado se formaron tres Comisiones Diplomáticas. La primera denominada Comisión Diplomática “A” estuvo integrada por Alberto Ulloa Sotomayor como Presidente de la misma, Ernesto B. Montagne y  Héctor Boza. Formaron parte de la Comisión Diplomática “B” Manuel Seoane quien estuvo en calidad de Presidente, Oscar F. Arrus y  Manuel D. Faura. Finalmente la Comisión Diplomática “C” estuvo conformada por Alberto Arca Parró como Presidente de la misma, Manuel J. Bustamante de la Fuente y Pedro V. Rubio. Por otro lado, cabe destacar que la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados estuvo presidida por Luis Alberto Sánchez

En la Legislatura de 1947, la Comisión Diplomática “A” del Senado fue presidida por Alberto Ulloa Sotomayor.

En la Legislatura de 1948 en el Senado actuó en calidad de Presidente de la Comisión Diplomática “A” Alberto Ulloa Sotomayor. En la Legislatura de 1949, Alberto Ulloa Sotomayor se mantuvo en la Comisión como Presidente de la Comisión. Vuelve a tomar dicho cargo en la Legislatura de 1950 y 1951. En la Legislatura de 1952 la Comisión Diplomática “A” del Senado fue integrada por Pedro Dulanto, Enrique Silva Elguera y Domingo López de la Torre. Por su parte la Comisión Diplomática “B” estuvo integrada por Manuel Cacho Sousa, Octavio Alva y Rómulo Jordán Cánepa.

En la Legislatura de 1953 el Presidente de la Comisión Diplomática “A” del Senado fue Héctor Boza. La integraron además Enrique Silva Elguera y Domingo López de la Torre.

La Comisión Diplomática “B” fue integrada por Manuel Cacho Sousa, Octavio Alva y Rómulo Jordán Cánepa.

Desde el 16 de agosto de 1954 la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados instaló dos comisiones. La Comisión “A” estuvo integrada por Juan Manuel Peña Prado, Gerardo Balbuena, Lincoln Pinzás, Rafael Puga Estrada, Ernesto Torres Gonzales. La Comisión “B” estuvo conformada por Guillermo Cáceres Gaudet, Augusto C. Peñaloza, Armando Coello Vinatea, Edgard De La Torre y César Mendiburu.

La Legislatura que se inició el 28 de julio de 1955 tuvo dos Comisiones de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados. La Comisión “A” estuvo conformada por Juan Manuel Peña Prado, Gerardo Balbuena, Lincoln Pinzás, Rafael Puga Estrada y Ernesto Torres Gonzales. La  Comisión “B” estuvo integrada por Guillermo Cáceres Gaudet, Augusto C. Peñaloza, Armando Coello Vinatea, Edgar De La Torre y César Mendiburu.

Durante la Legislatura de 1956 presidió la Comisión Diplomática “A” del Senado Raúl Porras Barrenechea. Fueron además miembros de ésta Rodrigo Franco Guerra y Ernesto Ráez Cisneros. Por su parte, la Comisión Diplomática “B” estuvo presidida por Celestino Manchego Muñoz, integrándola además Enrique Silva Elguera y Manuel Cacho Sousa.

En la Legislatura de 1958 la Comisión Diplomática “A” del Senado fue presidida por Raúl Porras Barrenechea, Víctor M. Arévalo Delgado y Antenor Fernández Soler. La Comisión Diplomática “B” fue presidida por Celestino Manchego Muñoz. Figuran como miembros Ernesto Ráez Cisneros e Irene Silva de Santolalla.

En la Legislatura de 1959 el Presidente de la Comisión Diplomática “A” del Senado fue Raúl Porras Barrenechea, mientras que la Comisión Diplomática “B” estuvo presidida por Celestino Manchego Muñoz.

Durante la Legislatura de 1960, dentro de la Cámara de Diputados se formaron diversas comisiones de las cuales cabe destacar las siguientes: La Comisión de Acción Interparlamentaria y Conferencias Internacionales de la Cámara de Diputados fue integrada por Pedro L. Repetto Caballero, Víctor N. Bacigalupo Bacigalupo, Alicia Blanco de Salinas, Manuel B. Montesinos Velazco y Atilio Sivirichi Tapia, representante de Cusco.

Luego encontramos la Comisión Diplomática, existiendo sobre esta materia dos Comisiones, la primera denominada Comisión Diplomática “A” que estuvo integrada por Carlos A. Ledgard Jiménez, Enrique Dammert Elguera, Jesús Maraví Bernuy, Manuel B. Montesinos Velazco y Alejandro Niño de Guzmán. La denominada Comisión Diplomática “B”, que se abocaba a asuntos en materia de Tratados, estuvo integrada por Carlos Enrique Ferreyros Urmeneta, Genaro Barragán Muro, Javier de Belaúnde Ruiz de Somocurcio, Carlota Ramos de Santolaya y Juana Ubilluz de Palacios.

También se formaron Comisiones de Relaciones Exteriores especializadas en temas específicos. La de América estuvo integrada por David T. Izaguirre, Alfonso Benavides Correa, Lola Blanco De la Rosa Sánchez, Manuel F. Burga Puelles, Julio Miguel Mendoza

Dongo. La de Europa y otros Continentes fue integrada por Luis E. De Mora, César A. Espejo Malon, Enrique Mejía Tupayachi, Efraín Ruiz Caro del Castillo y Fernando Serkovic Vidal.

En la Cámara de Senadores se formaron también varias Comisiones. En primer lugar tenemos la Comisión de la Acción Interparlamentaria, que fue integrada por Víctor M. Arévalo Delgado, Juan Manuel Peña Prado y Antenor Fernández Soler. Tenemos luego la Comisión Diplomática que tuvo como miembros a Rodrigo Franco Guerra, Pedro A. Del Aguila Hidalgo y Mario Polar Ugarteche. Con respecto a las Comisiones de Relaciones Exteriores, la de América fue integrada por Celestino Manchego Muñoz, Manuel Cacho Sousa e Irene Silva de Santolalla, y la Comisión de Europa y Otros Continentes tuvo como miembros a Enrique Martinelli Tizón, Ernesto Ráez Cisneros e Ismael Bielich Flórez. Se formó también la Comisión Especial encargada del planeamiento de un Congreso de Ministros de Hacienda de los países de América Latina para contemplar las inversiones de capitales americanos, la cual fue integrada por Alberto Arca Parró, Antenor Fernández Soler, Alberto Chaparro Meléndez e Ismael Bielich Flórez. Tenemos finalmente la Comisión Especial para conocer los pedidos de indemnización por daños y perjuicios de la última guerra mundial, la cual estuvo a cargo de Mario Polar Ugarteche.

En la Legislatura de 1961 la Cámara de Diputados instaló varias Comisiones. La Comisión de Acción Interparlamentaria y Conferencias Internacionales tenía dos grupos. La Comisión “A” estuvo integrada por Pedro L. Repetto Caballero, Víctor N. Bacigalupo, Alicia Blanco de Salinas, Manuel B. Montesinos Velazco y Atilio Sivirichi Tapia. Por su parte, la Comisión “B” estuvo conformada por Ernesto Moreno Figueroa, Manuel Toribio Arce Zagaceta, Orestes Saldarriaga y Noel, Alfredo M. Sarmiento Espejo y Juana Ubilluz de Palacios. La Comisión de Defensa Continental estuvo integrada por Jorge Chocano Salas, Héctor Castañeda Pastor, Víctor Freundt Rossell, Leoncio Martínez Vereau y Armando Patiño Zamudio. La Comisión Diplomática estuvo conformada por Hernán Monsante Rubio, Javier de Belaúnde Ruiz de Somocurcio, Lola Blanco De la Rosa Sánchez, Enrique Dammert Elguera y Manuel B. Montesinos Velazco. Asimismo, la Comisión Diplomática abocada a ver asuntos en materia de Tratados se conformó por Carlos Enrique Ferreyros Urmeneta, Genaro Barragán Muro, Jorge Chocano Salas, Esteban Hidalgo Santillán y Raúl León Ramírez. Las Comisiones de Relaciones Exteriores estuvieron conformadas de la siguiente manera: la de América por Alfredo Parra Carreño, Ramón Abasolo Rázuri, Alejandro Belmont Bar, Guillermo Bracale Ramos y Fernando Serkovic Vidal; la de Europa se conformó por David T. Izaguirre, Juvenal Pezo Benavente, Roberto Ramírez del Villar Beaumont, Efraín Ruiz Caro del Castillo y Alfonso Villanueva Pinillos. La Comisión de Relaciones Exteriores sobre Otros Continentes estuvo integrada por Luis E. de  Mora, Alfonso Benavides Correa,  César A. Espejo Malon, Emilio Frisancho Smith y Raúl León Ramírez.

El Senado tenía por su parte la Comisión de Acción Interparlamentaria, integrada por Víctor M. Arévalo Delgado, Juan Manuel Peña Prado y Antenor Fernández Soler. La Comisión Diplomática estuvo conformada por Alberto Arca Parró, Enrique Silva Elguera y Juan Manuel Peña Prado. La Comisión de Relaciones Exteriores sobre América estuvo integrada por Celestino Manchego Muñoz, Manuel Cacho Sousa e Irene Silva de Santolalla. La Comisión de Relaciones Exteriores sobre Europa y Otros Continentes estuvo

integrada por Rodrigo Franco Guerra, Ernesto Ráez Cisneros e Ismael Bielich Florez. Finalmente, la Comisión Especial para conocer de los pedidos de indemnización por daños y perjuicios de la última guerra mundial se encontró a cargo de Mario Polar Ugarteche

En la Legislatura de 1963 formaron parte de la Comisión de la Acción Interparlamentaria y Conferencias Internacionales del Senado Pedro Abraham Chávez Riva, Guillermo Antonio Baca Aguinaga, Manuel Delfín Magot, Sandro Mariátegui Chiappe y Rodolfo Zamalloa Loayza. Por su parte, la Comisión de Acción Interparlamentaria y Conferencias Internacionales “B” estuvo integrada por Luis Carnero Checa, Ramón Abasolo Rázuri, Ciro Alegría Bazán, José Benza Picón y Antonio Rodríguez del Valle.

Por otro lado se formó la Comisión de Coordinación Interparlamentaria Latinoamericana, la cual estuvo integrada por Ricardo Temoche Benites, Alejandro Alberdi Carrión, Fernando Manrique Enríquez, Dagoberto Torres Agurto y Luis Ángel Valenzuela Astete.

Formaron parte de la Comisión de Defensa Continental Juan Mármol Vásquez, Manuel Delfín Magot, Alberto Mallea Benavente, Alfredo Merino Adrianzén y Miguel Angel Pinto Sánchez. Asimismo se instalaron dos Comisiones Diplomáticas. La primera estuvo conformada por Víctor Freundt Rossell, Guillermo Baca Aguinaga, Manuel Antonio Delfín Magot, Carlos A. Manchego Bravo y Carlos Andrés Zamora Pezúa. La segunda estaba dirigida a ver asuntos en materia de Tratados y fue integrada por Mario Villarán Rivera, Ricardo Cavero Egúsquiza, Lucio Galarza Villar, Oscar Guzmán Marquina y Fidel Zárate Plasencia. En lo que respecta a la Comisión de Relaciones Exteriores, se formó la Comisión de Relaciones Exteriores de América que fue integrada por Andrés Echevarría Maurtua, Humberto Carranza Piedra, Jorge Lazo Arrasco, Jorge Melgar Saavedra y Eulogio Tapia Olarte. La Comisión de Relaciones Exteriores de Europa estuvo conformada por Nicanor Mujica Álvarez Calderón, Ricardo Cavero Egúsquiza, Alejandro Chávez Pereyra, Miguel Angel Pinto Sánchez y José Valdivia Manchego. Finalmente, se instaló la Comisión de Relaciones Exteriores y Otros Continentes, cuyos miembros fueron Rodolfo Zamalloa Loayza, Nicéforo Espinoza Llanos, Domingo Muñoz Bautista, Jorge Otero Hart y Ricardo Temoche Benites.

En el Senado se formó la Comisión de Acción Interparlamentaria en la cual participaron Carlos Carrillo Smith, Ramiro Prialé Prialé y Jorge Vásquez Salas. Se instaló también la Comisión Diplomática, que estuvo integrada por Luis Alberto Sánchez Sánchez, Enrique Martinelli Tizón y Jorge Vásquez Salas. En cuanto a las Comisiones de Relaciones Exteriores, podemos hacer referencia a la Comisión sobre América que estuvo integrada por Mario Polar Ugarteche, Rafael Puga Estrada y Lorgio Vega Gamarra. La Comisión sobre asuntos de Europa y Otros Continentes tuvo como integrantes a David Aguilar Cornejo, Fernando Noriega Calmet y Luis E. Heysen Incháustegui. Finalmente, la Comisión Especial del Senado para conocer los pedidos de indemnización por daños y perjuicios de la última guerra mundial estuvo a cargo de Jorge Vásquez Salas.

En la Legislatura correspondiente a 1964, la Cámara de Diputados formó la Comisión de Acción Interparlamentaria y Conferencias Internacionales, que tuvo como miembros a Andrés Townsend Ezcurra, Ciro Alegría Bazán, Jorge Otero Hart, Dagoberto Torres Agurto y José Valdivia Manchego. También se formó la Comisión de Acción Interparlamentaria y

Conferencias Internacionales “B”. Formaron parte de ésta Alfredo García Llosa, Víctor Alfaro de la Peña, Fortunato Cacho Cepeda, Jorge Lozada Stanbury y Luis Felipe Rodríguez Vildosola. Por otra parte, se conformó la Comisión de Defensa Continental, con César Mora Bregante, Javier de Belaúnde, Américo Linares Reátegui, Arturo Padilla Espinoza y Washington Pinzás Gallardo. En cuanto a las Comisiones de Relaciones Exteriores, había tres. La Comisión de América fue integrada por Luis Carnero Checa, Rafael Cubas Vinatea, Jorge Gallardo La Rosa, Napoleón Martínez Maxera y Raúl Peña Cabrera. La Comisión de Relaciones Exteriores sobre Europa estuvo integrada por Pedro Abraham Chávez Riva, Ramón Abasolo Rázuri, Rafael Eguren Ordosgoitia, José Alberto Navarro Grau y Matilde Pérez Palacio Carranza. La Comisión de Relaciones Exteriores de Otros Continentes estuvo conformada por Guillermo Antonio Baca Aguinaga, Ramón Abasolo Rázuri, Ciro Alegría Bazán, Néstor Cáceres Velásquez y Alfredo García Llosa. Por otro lado formaron parte de la Comisión Especial Parlamentaria de Integración Económica Latinoamericana Roberto Ramírez del Villar, Javier Alva Orlandini, Andrés Echevarría Maurtua, Nicéforo Espinoza Llanos y Ricardo Temoche Benites.

El Senado, por su parte, instaló la Comisión de Acción Interparlamentaria habiendo participado en ella Carlos Carrillo Smith, Carlos Manuel Cox Roose y Jorge Vásquez Salas. La Comisión Diplomática tuvo como miembros a Luis Alberto Sánchez Sánchez, Enrique Martinelli Tizón y Jorge Vásquez Salas. Con relación a las Comisiones de Relaciones Exteriores, la de América estuvo conformada por Mario Polar Ugarteche, Rafael Puga Estrada y Lorgio Vega Gamarra, mientras que la de Europa y Otros Continentes se conformó por David Aguilar Cornejo, Fernando Noriega Calmet y Luis E. Heysen Incháustegui. La Comisión Especial para conocer de los pedidos de indemnización por daños y perjuicios de la última guerra mundial se encontró a cargo de Jorge Vásquez Salas.

Por otro lado, en el Senado se formó la Comisión encargada de hacer frente a los Trabajos Relativos a la Reunión del Congreso Latinoamericano, formando parte de ella Luis Alberto Sánchez Sánchez, Carlos Carrillo Smith, Carlos Manuel Cox Roose, Jorge Vásquez Salas, Juan Francisco Deza Galindo, Alfredo González Reverditto, Julio De la Piedra, Mario Polar Ugarteche, Luis E. Heysen Incháustegui, Enrique Martinelli Tizón, David Aguilar Cornejo, Juan Zea González, Francisco Secada Vignetta y Carlos Enrique Melgar López.

En la Legislatura de 1965, la Cámara de Diputados formó diversas Comisiones, dentro de las cuales se encontraba la Comisión de Acción Interparlamentaria y Conferencias Internacionales “A”, en la que participaron Antonio Eduardo Monsalve Morante, Luis Carnero Checa, Javier Díaz Orihuela, Enrique González Cárdenas y José Valdivia Manchego. La Comisión de Acción Interparlamentaria y Conferencias Internacionales “B” estuvo conformada por los Parlamentarios Alfredo García Llosa, Ricardo S. Cáceres Cherres, Juan Darío Palacios Ríos, Mario Serrano Solís y Juan José Teves Lazo, representante del Cusco. También se creó la Comisión de Coordinación Parlamentaria Latinoamericana la cual tuvo dentro de sus integrantes a Andrés Townsend Ezcurra, Ramón Abasolo Rázuri, Pedro Abraham Chávez Riva, Manuel Gutiérrez Aliaga y Sandro Mariátegui Chiappe. Por otra parte, formaron parte de la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados Víctor Freundt Rossell, Enrique Gonzales Cárdenas, Carlos A. Manchego Bravo y Nicanor Mujica Álvarez Calderón; mientras que la Comisión Diplomática sobre Tratados estuvo conformada por Fernando León de Vivero, Alfredo

García Llosa, Óscar Guzmán Marquina, Luis Larco Ferrari y Sandro Mariátegui. Comisiones de Relaciones Exteriores existieron tres. La Comisión de América estuvo integrada por Enrique González Cárdenas, Alfredo García Llosa, Óscar Guzmán Marquina, Fernando León de Vivero y Alfonso Rodríguez Domínguez. La Comisión de Europa tenía a Nicanor Mujica Álvarez Calderón, Andrés Echevarría Maurtua, Sandro Mariátegui Chiappe, Raúl Martínez Zuzunaga y Carlos Andrés Zamora Pezúa. Finalmente la Comisión de Relaciones Exteriores sobre Otros Continentes estuvo integrada por Miguel López Cano, Ciro Alegría Bazán, Guillermo Baca Aguinaga, Roger Cáceres Velásquez y Ricardo Cavero Egúsquiza. Por otro lado se formó la Comisión de Integración Económica Latinoamericana con Raúl Hidalgo Morey, Humberto Hoyos Semeria, Jorge Lozada Stanbury, Roberto Ramírez del Villar y Ricardo Temoche Benites. La Comisión de Organismos Internacionales estuvo integrada por Andrés Echevarría Maurtua, Sandro Mariátegui Chiappe, Nicanor Mujica Álvarez Calderón, Roberto Ramírez del Villar y Andrés Townsend Ezcurra.

En el Senado se formaron diversas Comisiones. En primer lugar, la Comisión de Acción Interparlamentaria, que estuvo conformada por Carlos Carrillo Smith, Ramiro Prialé Prialé y Jorge Vásquez Salas. En segundo lugar, la Comisión Diplomática, integrada por Luis Alberto Sánchez Sánchez, Enrique Martinelli Tizón y Jorge Vásquez Salas. En tercer lugar, la Comisión de Organismos Internacionales, en la que participaron Luis Alberto Sánchez Sánchez, Carlos Carrillo Smith y Jorge Vásquez Salas. En lo que respecta a las Comisiones de Relaciones Exteriores, se formó la Comisión de América que estuvo integrada por Mario Polar Ugarteche, Rafael Puga Estrada y Juan Zea González; la Comisión de Europa y Otros Continentes con Ramiro Prialé Prialé, Fernando Noriega Calmet y Luis E. Heysen Incháustegui. Finalmente, la Comisión Especial para conocer de los pedidos de indemnización por daños y perjuicios de la última guerra mundial estuvo a cargo de Jorge Vásquez Salas. Durante la Legislatura de 1966 las comisiones vinculadas a temas internacionales en la Cámara de Diputados fueron múltiples. La Comisión de Acción Interparlamentaria y Conferencias Internacionales “A” estuvo conformado por Fernando León de Vivero, Ricardo Cáceres Cherres, Julio César Biondi Bernales y Carlos A. Manchego Bravo. La Comisión de Acción Interparlamentaria y Conferencias Internacionales “B” integrada por Juan José Teves Lazo, Alfredo García Llosa, Luis Carnero Checa, Sandro Mariátegui Chiappe y Eliseo Reátegui Torres. Se formó además la Comisión de Coordinación Parlamentaria Latinoamericana, la cual estuvo integrada por Pedro Abraham Chávez Riva, Nicéforo Espinoza Llanos, Ramón Abasolo Rázuri, María Colina de Gotuzzo y Sandro Mariátegui Chiappe. La Comisión Diplomática tuvo como miembros a Enrique Rivero Vélez, Oscar Guzmán Marquina, Pedro Abraham Chávez Riva, Roberto Ramírez del Villar y Antonio Rodríguez del Valle. Del mismo modo se formó la Comisión Diplomática en materia de Tratados, conformada por Víctor Freundt Rossell, Fernando León de Vivero, Javier Alva Orlandini, Alfredo García Llosa y Andrés Townsend Ezcurra. La Comisión de Integración Económica Latinoamericana se conformó con Luis Carnero Checa, Javier Labarthe Correa, Pedro Bardi Zeña, Rafael Cubas Vinatea y Humberto Hoyos Semeria. Se formó también la Comisión de Organismos Internacionales, que estuvo integrada por Andrés Townsend Ezcurra, Andrés Echevarría Maurtua, Julio Garrido Malaver, Sandro Mariátegui Chiappe y Roberto Ramírez del Villar. Por otro lado se formaron las comisiones de Relaciones Exteriores. La Comisión de América fue integrada por Julio Garrido

Malaver, Pedro Abraham Chávez Riva, Rafael Cubas Vinatea, Luis García Blaquez Lara y Carlos A. Manchego Bravo. La Comisión de Europa formada por Ricardo Cavero Egúsquiza, Lucio Galarza Villar, Julio César Biondi Bernales, Nicanor Mujica Álvarez Calderón y Antonio Rodriguez del Vall. Finalmente, la Comisión de Relaciones Exteriores de Otros Continentes tenía como miembros a Eliseo Reátegui Torres, Juan José Teves Lazo, Humberto Carranza Piedra, Alberto Mallea Benavente y Luis Ciro Percovich Roca.

En lo que concierne al Senado, la Comisión de Acción Interparlamentaria fue integrada por Carlos Carrillo Smith, Ramiro Prialé Prialé, y Jorge Vásquez Salas. La Comisión Diplomática se conformó por David Aguilar Cornejo, Enrique Martinelli Tizón y Jorge Vásquez Salas. La Comisión de los Organismos Internacionales se  integró por Carlos Manuel Cox Roose, Carlos Carrillo Smith y Jorge Vásquez Salas. La Comisión de Relaciones Exteriores de América estuvo integrada por Mario Polar Ugarteche, Rafael Puga Estrada y Carlos Malpica Rivarola. La Comisión de Relaciones Exteriores de Europa y Otros Continentes, estuvo integrada por Carlos Enrique Melgar López, Fernando Noriega Calmet y Juan M. Cravero Tirado. Finalmente, en la Comisión para conocer de los pedidos de indemnización por daños y perjuicios de la última guerra mundial figura Jorge Vásquez Salas.

Para la Legislatura de 1967 la Cámara de Diputados formó la Comisión de Acción Interparlamentaria y Conferencias Internacionales siendo sus integrantes Víctor Freundt Rossell, Andrés Townsend Ezcurra, Alfredo García Llosa, Ricardo Temoche Benites y Rodolfo Zamalloa Loayza. La Comisión Diplomática estuvo integrada por Antonio E. Morante, Miguel López Cano, Enrique González Cárdenas, Antonio Rodríguez del Valle y José Valdivia Manchego. Asimismo la Comisión Diplomática abocada a ver temas en materia de Tratados se integró con Enrique Rivero Vélez, Juan José Teves Lazo, Javier de Belaúnde, Carlos A. Manchego Bravo y Mario Villarán Rivera. La Comisión de Integración Latinoamericana, estuvo conformada por Ricardo Temoche Benites, Javier Labarthe Correa, Alfredo García Llosa, Raúl Hidalgo Morey y Andrés Townsend Ezcurra. La Comisión de Relaciones Exteriores “A” se integró por Nicanor Mujica Álvarez Calderón, Sandro Mariátegui Chiappe, Víctor Freundt Rosell, Ricardo García Figallo y Eulogio Tapia Olarte. Por su parte, la Comisión de Relaciones Exteriores “B” se conformó por Ricardo Cavero Egúsquiza, Fidel Zárate Plasencia, Nicéforo Espinoza Llanos, Antonio Rodríguez del Valle y Carlos Zamora Pezúa.

De la misma forma, en el Senado se formó la Comisión de Acción Interparlamentaria la cual estuvo integrada por Carlos Carrillo Smith, Jorge Vásquez Salas y César Elías González. La Comisión Diplomática del Senado estuvo conformada por Luis Alberto Sánchez, Jorge Vásquez Salas y Enrique Martinelli Tizón. La Comisión de Organismos Internacionales estuvo integrada por Luis Alberto Sánchez, Jorge Vásquez Salas y Héctor Cornejo Chávez. La Comisión de Relaciones Exteriores de América se conformó por Mario Polar Ugarteche, Rafael Puga Estrada y Alfredo Gonzalez Reverditto. La Comisión de Relaciones Exteriores  de Europa y Otros Continentes tuvo  como miembros a Jorge Vásquez Salas, Fernando Noriega Calmet y Carlos Enrique Melgar López. La Comisión Especial para conocer de los pedidos de indemnización por daños y perjuicios de la última guerra mundial estuvo a cargo de Jorge Vásquez Salas. Finalmente se estableció la Comisión Especial Bicameral Organizadora de la 57ª Conferencia de la Unión

Interparlamentaria Mundial, que se celebrara en Lima, en el mes de setiembre de 1968, que estuvo integrada por Luis Alberto Sánchez, Carlos Carrillo Smith, Ramiro Prialé Prialé, Enrique Martinelli Tizón, Jorge Vásquez Salas, Alfredo González Reverditto, Ricardo Monteagudo Monteagudo, Carlos Cabieses López y Héctor Cornejo Chávez.

Durante el desarrollo de la Legislatura 1968 el Senado conformó las siguientes comisiones vinculadas al sector externo: la Comisión de Acción Interparlamentaria en la que participaron Carlos Carrillo Smith, Luis Alberto Sánchez Sánchez y Jorge Vásquez Salas; la Comisión Diplomática integrada por David Aguilar Cornejo, Luis Alberto Sánchez Sánchez y  Jorge Vásquez Salas; la Comisión de Organismos Internacionales integrada por Mario Polar Ugarteche, Luis Alberto Sánchez Sánchez y  Jorge Vásquez  Salas. También se instaló la Comisión de Relaciones Exteriores de América la cual fue integrada por Luis Alberto Sánchez Sánchez, Fernando Noriega Calmet y Alfredo González Reverdito; y la Comisión de Relaciones Exteriores de Europa y Otros Continentes conformada por Alberto Arca Parró, Enrique Martinelli Tizón y Jorge Vásquez Salas. La Comisión para conocer de los pedidos de indemnización por daños y perjuicios de la última guerra mundial estuvo a cargo de Jorge Vásquez Salas. La Comisión Especial Bicameral Organizadora de la 57ª Conferencia de la Unión Interparlamentaria Mundial, fue integrada por Luis Alberto Sánchez, Carlos Carrillo Smith, Ramiro Prialé Prialé, Enrique Martinelli Tizón,  Jorge Vásquez Salas, Alfredo González Reverditto, Ricardo Monteagudo Monteagudo, Carlos  Cabieses López y Héctor Cornejo Chávez.

Años más tarde, en la Legislatura de 1980 formaron parte de la Comisión de Relaciones Exteriores, Diplomacia e Interparlamentaria del Senado Javier Alva Orlandini, Sandro Mariátegui Chiappe,  Mario Serrano Solís, José Carlos Martín Sánchez, Mario Polar Ugarteche, Carlos Enrique Melgar López y Angel Castro Lavarello. Durante la Legislatura de 1981, la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado estuvo conformada por Oscar Trelles Montes, Sandro Mariátegui Chiappe,  José Carlos Martín Sánchez, Luis Alberto Sánchez Sánchez, Carlos Enrique Melgar López, Ángel Castro Lavarello y Mario Polar Ugarteche. Formaron parte de la Comisión Interparlamentaria Carlos Manchego Bravo,  Javier Díaz Orihuela, Jaime Cheneffusse Carrera, Gastón Acurio Velarde, Alfonso Ramos Alva, Nicanor Mujica Álvarez Calderón y Angel Castro Lavarello. La Comisión Especial para Ratificación Extraordinaria de Embajadores fue una Comisión mixta, es decir, integrada por Senadores y Diputados. Aquí se encontraron José Carlos Martín Sánchez, Sandro Mariátegui Chiappe, Carlos Manchego Bravo, Luis Quintana Quintana, Romualdo Biaggi Rodríguez, Miguel López Cano y Ángel Castro Lavarello.

En cuanto a la Cámara de Diputados, tenemos la Comisión de Acción Interparlamentaria, la cual estuvo integrada por Andrés Townsend Ezcurra en su calidad de Presidente y como Vicepresidente Ricardo Castro Becerra, siendo sus miembros Carlos Francia Guevara, Agustín Haya de la Torre De la Rosa, Enrique Mendoza Núñez, Roberto Ramírez del Villar, Carlos Roca Cáceres, César Rojas Peralta y Héctor Sabogal Higueras. La Comisión de Relaciones Exteriores estuvo integrada por Francisco Belaúnde Terry como Presidente y como Vicepresidente Javier de Belaúnde Ruiz de Somocurcio; además eran miembros Víctor Alfaro de la Peña, Segundo Barón Fernández, Pedro Cáceres Velásquez, Horacio Coronado Naranjo, Ernesto Gamarra Olivares, Doris Guerrero Guerrero, Jesús Guzmán

Gallardo, Rogelio León Seminario, Elías Mendoza Habersperger, Carlos Roca Cáceres, Andrés Townsend Ezcurra, Martha Triveño de Quintana  y Horacio Zeballos Gámez.

En la Legislatura de 1982 el Senado conformó varias comisiones, entre ellas la Comisión Interparlamentaria que estuvo integrada por Carlos Manchego Bravo, Javier Díaz Orihuela, Carlos Cabieses López, Gastón Acurio Velarde, Alfonso Ramos Alva, Nicanor Mujica Álvarez Calderón y Edmundo Murrugarra Florián. La Comisión de Relaciones Exteriores fue integrada por Javier Alva Orlandini, Oscar Trelles Montes, José Carlos Martín Sánchez , Mario Polar Ugarteche, Luis Alberto Sánchez Sánchez,  Carlos Enrique Melgar López y Ángel Castro Lavarello.

La Cámara de Diputados, por su parte, conformó la Comisión de Acción Interparlamentaria la misma que fue presidida por Andrés Townsend Ezcurra y en la que actuó como Vicepresidente Jorge Díaz León; además tenía como miembros a Javier de Belaúnde Ruiz de Somocurcio, Ricardo Castro Becerra, Javier Diez Canseco Cisneros, Horacio Gago Espinoza, Rogelio León Seminario, Enrique Mendoza Núñez, Roberto Ramírez del Villar Beaumont, Carlos Roca Cáceres y Héctor Sabogal Higueras. La Comisión de Relaciones Exteriores estuvo integrada por Francisco Belaúnde Terry, Ricardo Castro Becerra, Manuel Arce Zagaceta, Pedro Cáceres Velásquez, Horacio Coronado Naranjo, Estela De la Jara Alberti, Jorge Díaz León, Doris Guerrero Guerrero, Jesús Guzmán Gallardo, Dagoberto Lainez Vodanovic, Rogelio León Seminario, Elías Mendoza Habersperger, Carlos Roca Cáceres y Beatriz Seoane Cisneros.

En la Legislatura de 1983, la Cámara de Senadores formó diversas comisiones. Así tenemos la Comisión Interparlamentaria integrada por Carlos Manchego Bravo, Sandro Mariátegui Chiappe, Javier Díaz Orihuela, Gastón Acurio Velarde, Alfonso Ramos Alva, Nicanor Mujica Álvarez Calderón y Edmundo Murrugara Florián. Otra de estas comisiones es la de Relaciones Exteriores, integrada por Sandro Mariátegui Chiappe, Oscar Trelles Montes, José Carlos Martín Sánchez, Mario Polar Ugarteche, Luis Alberto Sánchez Sánchez, Carlos Enrique Melgar López y Angel Castro Lavarello. En la Cámara de Diputados, encontramos comisiones tales como la Comisión de la Acción Interparlamentaria la cual fue presidida por Andrés Townsend Ezcurra, y tuvo como Vicepresidente a Carlos Ricardo Burga Velasco, y como miembros a Javier de Belaúnde Ruiz de Samocurcio, Eduardo Calmell del Solar Díaz, Ricardo Castro Becerra, Agustín Haya de la Torre de la Rosa, Rogelio León Seminario, Enrique Mendoza Núñez, Roberto Ramírez del Villar Beaumont, Carlos Roca Cáceres y Héctor Sabogal Higueras. La Comisión de Relaciones Exteriores “A” se conformó por Valentín Paniagua Corazao como Presidente, Bertha Arroyo de Alva como Vicepresidente, y como miembros Humberto Carranza Piedra, Jorge Díaz León, Antonino Espinoza Laña, Alan García Pérez, Rogelio León Seminario, Alfredo Mendiola Martínez y Frida Osorio de Alcalde. La Comisón de Relaciones Exteriores “B” estuvo presidida por Francisco Belaúnde Terry, y como Vicepresidente actuó Ricardo Castro Becerra. Fueron sus miembros Pedro Cáceres Velásquez,  Eduardo Calmell del Solar Díaz, Doris Guerrero Guerrero, Agustín Haya de la Torre de la Rosa, José Larco León , Fernando León de Vivero, Elías Mendoza Habersperger, Carlos Roca Cáceres y Mercedes Tijero de Alayza.

Durante el desarrollo de la Legislatura de 1984 el Senado tuvo la Comisión Interparlamentaria integrada por Domingo Ángeles Ramírez, Sandro Mariátegui Chiappe, Javier Díaz Orihuela, Gastón Acurio Velarde, Alfonso Ramos Alva, Nicanor Mujica Álvarez Calderón y Edmundo Murrugarra Florián. La Comisión de Relaciones Exteriores estuvo conformada por Ricardo Monteagudo Monteagudo, Oscar Trelles Montes, Sandro Mariátegui Chiappe, Mario Polar Ugarteche, Luis Alberto Sánchez Sánchez, Carlos Enrique Melgar López y Ángel Castro Lavarello.

La Cámara de Diputados, por su parte, conformó la Comisión de la Acción Interparlamentaria, integrada por Andrés Towsend Ezcurra como Presidente, Alejandro Montoya Sánchez como Vicepresidente, y por Javier de Belaúnde Ruiz de Somocurcio, Eduardo Calmell del Solar Díaz, Ricardo Castro Becerra, Agustín Haya de la Torre De la Rosa, Rogelio León Seminario, Julio Melgar Díaz, Enrique Mendoza Núñez, Roberto Ramírez del Villar Beaumont, Carlos Roca Cáceres y Héctor Sabogal Higueras, como miembros. Por otro lado, la Comisión de Relaciones Exteriores se agrupó de la siguiente manera: Comisión de Relaciones Exteriores “A”, integrada por Dagoberto Lainez Vodanovic como Presidente, Estela De la Jara y Ureta de Alberti como Vicepresidente, Segundo Barón Fernández, Alan García Pérez, Antonino Espinoza Laña, Rogelio León Seminario, Rolando Marquez Medina, Rolando Mendiola Martínez, Frida Osorio Cáceres de Ricalde y Orison Pardo Matos. La Comisión de Relaciones Exteriores “B”, con Francisco Belaúnde Terry como Presidente, Ricardo Castro Becerra como Vicepresidente, además de Miguel Angelats Quiroz, Eduardo Calmell Del Solar Díaz, Raúl Meza Gamarra, Agustín Haya de la Torre De la Rosa, José Larco León, Carlos Roca Cáceres y Mercedes Tijero de Alayza.

En la Legislatura de 1985, el Senado eligió  como  integrantes de la Comisión Interparlamentaria a Humberto Carranza Piedra, Andrés Towsend Ezcurra, Ramiro Prialé Prialé, Carlos Enrique Melgar López, Javier Valle Riestra González Olaechea, Javier Diez Canseco Cisneros y Rolando Breña Pantoja. Por su parte, su Comisión de Relaciones Exteriores estuvo conformada por Carlos Enrique Melgar López, Armando Villanueva del Campo, Luis Felipe De las Casas Grieve, Alfonso Ramos Alva, Enrique Bernales Ballesteros,  Edmundo Murrugarra Florián y Manuel Ulloa Elías.

En Diputados, se formó la Comisión de Relaciones Exteriores, Integración y Asuntos Interparlamentarios con Carlos Roca Cáceres como Presidente, como Vicepresidente José Barba Caballero, y como miembros Víctor Alfaro de la Peña, Luis Alvarado Contreras, Alfredo Barnechea García, Francisco Belaúnde Terry,  Miguel Cavero Egúsquiza, Francisco Ernesto Diez Canseco Távara, Gustavo Espinoza Montesinos, Freddy Ghilardi Alvarez, Agustín Haya de la Torre De la Rosa, Luis Ibazeta Zegarra y Arístides Tany Valer Lopera.

Durante la Legislatura de 1986 la Comisión de la Antártida y Fondos Marinos del Senado fue conformada por  Eugenio Chang Cruz, Alfonso Ramos Alva, Andrés Quintana–Gurt Sara, Sandro Mariátegui Chiappe, Miguel Angel Mufarech Nemy, Manuel Ulloa Elías y José Navarro Grau. Otra Comisión que se instaló fue la de Integración Latinoamericana, que estuvo integrada por  Luis Felipe De las Casas Grieve, Humberto Carranza Piedra, Guillermo Larco Cox, Gustavo Mohme Llona, Andrés Townsend Ezcurra, Edmundo

Murrugarra Florián y Manuel Ulloa Elías. Integraron la Comisión de Relaciones Exteriores Luis Alberto Sánchez Sánchez, Justo Enrique Debarbieri Rojas, Luis Felipe De las Casas Grieve, Javier Valle Riestra Gonzales Oleachea, Enrique Bernales Ballesteros, Mario Polar Ugarteche y Manuel Ulloa Elías.

Respecto a la Cámara de Diputados podemos hacer mención de la Comisión de Integración Latinoamericana que estaba conformada por José Barba Caballero, Jorge Rubén Sánchez Farfán, Luis Alvarado Contreras, Nicanor Segismundo Asmat Vega, Alberto Alfonso Borea Odría, Víctor Arturo De los Ríos Delgado, Víctor Andrés García Belaúnde, Ricardo Félix Ramírez Cuentas, Duberli Apolinar Rodríguez Tineo, Marcial Henry Rondinel Cornejo, Juan Remigio Saldaña Rojas y Fernando Rafael Sánchez Albavera. La Comisión de la Antártida y Fondos Marinos fue presidida por César Ricardo Limo Quiñones, como  Vicepresidente actuó Alfredo Barnechea García. Fueron sus miembros Jorge Enrique Alegría Haya, Elad Alfredo Barrionuevo Machicao, Simón Gonzalo Horna Mejía, Andrés Loayza Romaní, Manuel Piqueras Luna y Juan Remigio Saldaña Rojas.

También se formaron las Comisiones de Relaciones Exteriores. Se instaló la Comisión de Relaciones Exteriores “A”, conformada por Luis Alberto Negreiros Criado como Presidente y los siguientes miembros: Miguel Cavero Egúsquiza Saavedra, José Luis Alvarado Bravo, Luis Alvarado Contreras, José Barba Caballero, Alfredo Barnechea García, Walter Cuestas Díaz, Francisco Ernesto Diez Canseco Távara, Gustavo Espinoza Montesinos, Freddy Alberto Ghilardi Álvarez, Agustín Haya de la Torre De la Rosa, César Ricardo Larrabure, Roberto Ramírez del Villar Beaumont y Julio César Raygada Reyes. La Comisión de Relaciones Exteriores “B” de la Cámara de Diputados estuvo integrada por las siguientes personas: como Presidente, Francisco Belaúnde Terry; como Vicepresidente, Carlos Roca Cáceres; como miembros Javier Eduardo Bless Bustamante, María Magdalena Colán Villegas de Polanco, Enrique Chipoco Tovar, Manuel Dammert Ego Aguirre, Carlos Félix De la Puente Chávez Gonzales, Nicolás Díaz Dávila, Luis Ibazeta Zegarra, Rómulo Augusto León Alegría, Blanca María Rocha Díaz de Janz y Arístides Tany  Valer Lopera.

En la Legislatura de 1987, el Senado tuvo como miembros de la Comisión Interparlamentaria e Integración Latinoamericana a Humberto Carranza Piedra, Armando Villanueva del Campo, Luis Felipe De las Casas Grieve, Justo Enrique Debarbieri Rojas, Andrés Townsend Ezcurra,  Rolando Ames Cobián y  Bertha Arroyo de Alva. Por otra parte, formaron parte de la Comisión de Relaciones Exteriores Armando Villanueva del Campo, Luis Alberto Sánchez Sánchez, Luis Felipe De las Casas Grieve, Javier Siva Ruete, Enrique Bernales Ballesteros, Manuel Ulloa Elías y Mario Polar Ugarteche.

La Cámara de Diputados tuvo como miembros de la Comisión de Integración Latinoamericana y Relaciones Interparlamentarias a José Barba Caballero en calidad de Presidente, a Rosa Bertha González Posada como Vicepresidente, y a Nicanor Segismundo Asmat Vega, César Antonio Barrera Bazán, Manuel Benza Pflucker, Alberto Alfonso Borea Odría, Cristóbal Campana Delgado, María Magdalena Colán Villegas, Simón Gonzalo Horna Mejía, Carlos Medrano Arancibia, Duberlí Apolinar Rodríguez Tineo, Ramón Ruiz Hidalgo, Carlos Tapia García, Leonidas Manuel Vélez  Gonzales y Zózimo Vicuña Vidal, como miembros. La Comisión de Relaciones Exteriores estuvo conformada por las personas siguientes: Carlos Roca Cáceres como Presidente, Orison Armando Pardo

Matos como Vicepresidente, y Norman Arellano Lozano, Francisco Belaúnde Terry, Gustavo Espinoza Montesinos, Teresa Flores Ochoa de Paliza, César Ricardo Larrabure Gálvez, Benjamín Madueño Yansey, Haydé Friné Peña Castro Cuba, Marcial Henry Rondinel Cornejo, Jorge Rubén Sánchez Farfán, Arístides Tany Valer Lopera y Juan Gualberto Valdivia Romero.

Durante la Legislatura de 1988 el Senado tuvo como integrantes de la Comisión de Relaciones Exteriores a Jorge Lozada Stambury –en calidad de Presidente–, Luis Alberto Sánchez Sánchez, Armando Villanueva del Campo, Alfonso Ramos Alva, Andrés Towsen Ezcurra, Edmundo Murrugarra Florián y Manuel Ulloa Elías Por otra parte, la Comisión de Relaciones Interparlamentarias estuvo Presidida por René Núñez del Prado Cruz. Fueron sus miembros Judith De la Mata de Puente, Justo Enrique Debarbieri Rojas, Humberto Carranza Piedra, Rolando Breña Pantoja, Andrés Townsend Ezcurra y Bertha Arroyo de Alva.

La Cámara de Diputados tuvo como miembros de la Comisión de Relaciones Exteriores a Jorge Alegría Haya, Luis Alva Castro, Norman Arellano Lozano, Humberto Arenas Velásquez, José Barba Caballero, Bladimiro Begazo Begazo, Francisco Belaúnde Terry, Miguel Cavero Egúsquiza, Enrique Chipoco Tovar, Gustavo Espinoza Montesinos, César Ricardo Limo Quiñones, Roberto Ramírez del Villar Beaumont, Carlos Roca Cáceres, Duberlí Apolinar Rodríguez Tineo y Marcial Henry Rondinel Cornejo. Por su parte, la Comisión de Integración Amazónica estuvo conformada por Víctor Alfaro de la Peña, Carlos Roberto Aramayo Pinazo, Gerardo Javier Bailón Ariza, Miguel Cavero Egúsquiza, Leonardo Rafael Cevallos Perez, Víctor Arturo De los Ríos Delgado, Nicolás Díaz Dávila, Antonio D´onadio Lagrotte, José Jiménez Mostajo, Rafael Linares Bensimón, Orison Pardo Matos, Eduardo Peláez Bardales, Blanca María Rocha de Janz,  Ramón Ruiz Hidalgo y Juan Remigio Saldaña Rojas.

Durante la Legislatura de 1989, dentro del Senado se formó la Comisión de la Antártida, Ecología y Medio Ambiente habiendo sido parte de ella Urbino Julve Ciriaco,  César Rojas Huaroto, Justo Enrique Debarbieri Rojas, Javier Díaz Orihuela, Alfonso Ramos Alva, Eugenio Chang Cruz y Andrés Luna Vargas. Por otro lado fueron miembros de la Comisión de Relaciones Exteriores Romualdo Biaggi Rodríguez, Luis Alberto Sánchez Sánchez , Armando Villanueva del Campo, Javier Valle Riestra González Olaechea , Adolfo Guevara Velasco, Andrés Townsend Ezcurra, Edmundo Murrugarra Florián, Manuel Ulloa Elías y Enrique Bernales Ballesteros. La Comisión de Relaciones Interparlamentarias se integró por Justo Enrique Debarbieri Rojas,  René Núñez del Prado Cruz, Rafael Eguren Ordosgoitia, Jorge Lozada Stambury,  Rolando Breña Pantoja, Andrés Townsend Ezcurra y  Bertha Arroyo de Alva. De la misma forma la Cámara de Diputados instaló la Comisión de Relaciones Exteriores e Interparlamentarias presidida por Alberto Franco Ballester. Actuó como Vicepresidente Duberlí Apolinar Rodríguez Tinelo y como Secretario César Ricardo Limo Quiñones. Formaron parte de ella Jorge Alegría Haya, Luis Alva Castro, Norman Arellano Lozano, José Barba Caballero, Bladimiro Begazo Begazo, Francisco Belaúnde Terry, Miguel Cavero Egusquiza, Enrique Chipoco Tovar, Gustavo Espinoza Montesinos, Alejandro Herrera Valdez, Roberto Ramírez del Villar Beaumont, Carlos Roca Cáceres y Marcial Henry Rondinel Cornejo. La Comisión de Integración Amazónica fue Presidida por Nicolás

Díaz Dávila. Integraron la Comisión Simón Horna Mejía, Antonio D´onadio Lagrotte, Carlos Roberto Aramayo Pinazo, Miguel Cavero Egusquiza, Leonardo Rafael Cevallos Pérez, Víctor Arturo De los Ríos Delgado, Rafael Linares Bensimón, Orison Pardo Matos, Eduardo Peláez Bardales, Blanca María Rocha de Janz, Ramón Ruiz Hidalgo,  Juan Remigio Saldaña Rojas y Aureo Zegarra Pinedo.

En la Legislatura de 1990 el Senado tuvo como integrantes de la Comisión de Relaciones Exteriores a las siguientes personas: Enrique Bernales Ballesteros en calidad de Presidente, Miguel Vega Alvear como Vicepresidente, y como miembros, Manuel Moreyra Loredo, Sandro Mariátegui Chiappe, Humberto Carranza Piedra, Luis Alberto Sánchez Sánchez, José Barba Caballero, Germán Escalante Bolaños y Eulogio Cárdenas Salazar. La Comisión de Relaciones Interparlamentarias estuvo presidida por Luis Bustamante Belaúnde y tuvo como Vicepresidente a Jorge Lozada Stambury. Fueron sus miembros Felipe Osterling Parodi, Rafael Belaúnde Aubry, Andrés Cardó Franco, Romualdo Biaggi Rodríguez, Eulogio Cárdenas Salazar, Javier Diez Canseco Cisneros y Edmundo Murrugarra Florián. En la Comisión Especial de Integración Continental estuvieron los siguientes Senadores: como Presidente, Armando Villanueva del Campo, como Vicepresidente, Roger Cáceres Velásquez, y como miembros Julián Bustamante Cabello, Miguel Vega Alvear y Carlos Malpica Silva Santisteban.

En la Cámara de Diputados también se instalaron varias Comisiones. Se formó la Comisión de Relaciones Exteriores e Interparlamentarias la cual estuvo presidida por Luis Alvarado Contreras. Fueron miembros de esta Comisión César Antonio Barrera Bazán, Gamaliel Barreto Estrada, Xavier Barrón Cebreros, Gilberto Cabanillas Barrantes, Carlos Enrique Calderón Carvajal, Horacio Cánepa Torre, Pedro Cateriano Bellido, Ana María Fernandini Díaz, Víctor Andrés García Belaúnde, Fernando Olivera Vega, José Alberto Oré León, Alberto Eugenio Quintanilla Chacón, Petronila Rabanal Segura, Carlos Roca Cáceres, Blanca María Rocha de Janz, Mario Eduardo Roggero Villena, Javier Velarde Aspíllaga y Guillermo Yoshikawa Torres. La Comisión de Integración Amazónica estuvo presidida por Jorge Luis Donayre Lozano, Ramiro Juan Jiménez Aguirre, Alfredo Roger Montalvo Cáceres, César Augusto Olano Aguilar, Alberto River Fernández, Geno Rommel Ruiz Reátegui, Eduardo Salhuana Cavides, Abel Augusto Urrunaga Bartens, Rómulo Hernán Vásquez Alegría, Luis Alfredo Yengle Ventura y César Zumaeta Flores.

En la Legislatura de 1991 la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado estuvo conformada por Máximo San Román Cáceres, como Presidente; Manuel Moreyra Loredo, como Vicepresidente, y Miguel Vega Alvear, Luis Alberto Sánchez, José Barba Caballero, Germán Escalante Bolaños, Elmer Evangelista Sánchez, Sandro Mariátegui Chiappe, Andrés Cardó Franco y Enrique Bernales Ballesteros. Por otro lado la Comisión de Relaciones Interparlamentarias tuvo como Presidente a Humberto Carranza Piedra y como Vicepresidente a Max Santolaya Silva. La integraron también Jorge Lozada Stambury, Rafael Belaúnde Aubry, Luis Bedoya de Vivanco, Edmundo Murrugara Florián y Javier Diez Canseco Cisneros. Formaron parte de la Comisión Especial de Integración Continental Armando Villanueva del Campo como Presidente, Javier Alva Orlandini como Vicepresidente, y como miembros Romualdo Biaggi Rodríguez, Julián Bustamante Cabello y Ricardo Vega Llona.

En la Cámara de Diputados la Comisión de Relaciones Exteriores e Interparlamentarias estuvo presidida por Víctor Felipe Paredes Guerra. Actuó como Vicepresidente Ana María Fernandini Díaz y como miembros Gamaliel Barreto Estrada, Luis Alvarado Contreras, Xavier Barrón Cebreros, Gilberto Cabanillas Barrantes, Carlos Enrique Calderón, Horacio Cánepa Torre, Pedro Álvaro Cateriano Bellido, Oscar Enrique Cruzado Huby, Víctor Andrés García Belaúnde, José Alberto Oré León, Petronila Rabanal Segura, Carlos Rocca Cáceres, Blanca María Rocha de Janz, Mario Eduardo Roggero Villena, Edgar Víctor Terán Iriarte y Javier Velarde Aspíllaga. La Comisión de Integración Amazónica estuvo conformada por las siguientes personas: como Presidente, Jorge Luis Donayre Lozano; como Vicepresidente César Vargas Gonzales y, como Secretario Alfredo Roger Montalvo. También la integraron Héctor Huerta Milla, Alberto Rivera Fernández, Geno Ruiz Reátegui, Eduardo Salhuana Cavides, Abel Augusto Urrunaga Bartrens, Rómulo Vásquez Alegría, Luis Yengle Ventura y César Zumaeta Flores.

Durante el Congreso Constituyente Democrático que se inició a fines de 1992 la Comisión de Relaciones Exteriores, para el primer año –1993– estuvo Presidida por Víctor Joy Way Rojas, y fui nombrado  Vicepresidente de la misma; asimismo contó con los siguientes miembros: Alexander Kouri Bumachar, Carlos León Trelles, Ricardo Marcenaro Frers, Manuel Moreyra Loredo, Andrés Reggiardo Sayán, Luis Enrique Tord Romero y Francisco Tudela Van Breugel–Douglas

En 1994 tuve el honor de presidir la Comisión de Relaciones Exteriores por primera vez. Ésta además estuvo conformada por Francisco Tudela Van Breugel–Douglas como Vicepresidente. Como miembros estuvieron Ricardo Marcenaro Frers, Andrés Reggiardo Sayán, Samuel Matsuda Nishimura, Carlos León Trelles, Luis Enrique Tord Romero, Alexander Kouri Bumachar  y Manuel Moreyra Loredo.

Asimismo al año siguiente fui reelecto para presidir la Comisión, como parte final del período del Congreso Constituyente Democrático. Francisco Tudela Van Breugel–Douglas se desempeñó como Vicepresidente de la misma y estuvo además integrada por los siguientes  miembros: Ricardo Marcenaro Frers, Andrés Reggiardo Sayán, Samuel Matsuda Nishimura, Carlos León Trelles, Luis Enrique Tord Romero, Alexander Kouri Bumachar y Manuel Moreyra Loredo.

Por otra parte, para la Legislatura 1995, la Comisión de Relaciones Exteriores estuvo presidida por Luis Delgado Aparicio, con Juan Hermoza Ríos como Vicepresidente. Como Secretario actuó Carlos León Trelles, y como miembros César Larrabure Gálvez, Andrés Reggiardo Sayán, Alfonso Baella Tuesta,  Rafael Urrelo Guerra, Harold Forsyth Mejía, Alejandro Santa María, Beatriz Merino Lucero y Rafael Rey Rey.

En la Legislatura 1996, la Comisión de Relaciones Exteriores se formó con los siguientes Congresistas: Presidenta, Martha Chávez de Ocampo; Vicepresidente, Carlos Ferrero Costa; Secretario, Adolfo Amorin Bueno; miembros: Luis Delgado Aparicio,  Daniel Espichán Tumay,  Juan Hermoza Ríos, Carmen Lozada de Gamboa, Jorge Ruiz Dávila, Harold Forsyth Mejía, Alfonso Grados Bertorini, Agustín Mantilla Campos, Ernesto Gamarra Olivares, Rafael Rey Rey, Francisco Pardo Mesones, y como accesitaria, María Ofelia Cerro Moral.

La Legislatura de 1997, tuvo como miembros de la Comisión de Relaciones Exteriores a Víctor Joy Way Rojas como Presidente, Carlos Ferrero Costa como Vicepresidente, Angel Bartra Gonzales, Secretario, y como miembros Juan Hermoza Ríos, Rigoberto Ezquerra Cáceres, María del Carmen Lozada de Gamboa, Luis Delgado Aparicio, Harold Forsyth Mejía, Agustín Mantilla Campos, y Francisco Pardo Mesones. Tuvo como miembros accesitarios: Alfonso Grados Bertorini, Carlos Chipoco Caceda, María Ofelia Cerro Moral y Víctor Ruiz Caro Álvarez

Durante la Legislatura de 1998 nuevamente  fui honrado al presidir la Comisión de Relaciones Exteriores, asumiendo Carlos Ferrero Costa la Vicepresidencia. La Comisión estuvo integrada además por Angel Bartra Gonzales, Secretario. La integraron además Harold Forsyth Mejía, Agustín Mantilla Campos, Francisco Pardo Mesones, Rafael Rey Rey, Andrés Reggiardo Sayán, Jorge Ruiz Dávila y Jorge Velásquez Ureta.

Finalmente, en la Legislatura 1999, que abarca hasta Julio del 2000, fui nuevamente nombrado como Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores. La Vicepresidencia fue asumida por Carlos León Trelles y Alfonso Grados Bertorini fue designado como Secretario. Asimismo estuvo integrada además por los siguientes miembros: Carlos Blanco Oropeza, Demetrio Patsías Mella, María del Carmen Lozada de Gamboa, Andrés Reggiardo Sayán, Agustín Mantilla Campos , Rafael Rey Rey y Harold Forsyth Mejía. Diego García Sayán fue incorporado a la Comisión por acuerdo del Pleno del Congreso del 10 de mayo de 2000.  

d) Representantes notables

Los miembros de la primera Comisión de Relaciones Exteriores denominada Comisión Diplomática, fueron nombrados el 16 de noviembre de 1822. Ellos fueron: Francisco Javier de Luna Pizarro, Ignacio Ortiz de Zevallos, Manuel Pérez de Tudela, Tomás Dieguez y José Joaquín Olmedo. La Comisión Diplomática no pudo tener un inicio más auspicioso, ya que todos sus integrantes eran líderes notables de la incipiente sociedad republicana e indudablemente, Francisco Javier de Luna Pizarro, su primer Presidente, era uno de los intelectuales y políticos más destacados de su tiempo. Como ellos, muchísimos personajes destacados de la vida pública nacional fueron miembros de las Comisiones de Relaciones Exteriores, de las Comisiones Diplomáticas de una u otra de las Cámaras, de Diputados o de Senadores.

Incluir  en esta publicación los datos biográficos de los integrantes de las Comisiones Diplomáticas o de Relaciones Exteriores desde 1822 hasta 1999 es tarea que escapa al propósito y límites de esta obra. Por ello nos circunscribimos —a manera de ejemplo para quienes desearan intentar tarea tan importante y útil(9) — a proporcionar unas pocas reseñas, limitadas a su actividad en las funciones legislativa, diplomática y política, de algunos de las personalidades que han actuado en las Comisiones Diplomáticas de nuestras Cámaras Legislativas en los siglos XIX y XX. Tales personalidades son, para la centuria pasada: Francisco Javier de Luna Pizarro, Hipólito Unanue, Manuel Lorenzo de Vidaurre, Luciano Benjamín Cisneros, Pedro Gálvez Egusquiza, Manuel de Mendiburu y José Gregorio Paz Soldán; y para la centuria que culmina este año 2000, Mariano H. Cornejo,

Javier Prado y Ugarteche, José Matias Manzanilla, Alberto Ulloa Sotomayor, Oscar Trelles, Raúl Porras Barrenechea y  Luis Alberto Sánchez.  

Siglo XIX:

Francisco Javier de Luna Pizarro (Arequipa 1780 – Lima 1836)

Presidente de la Comisión Diplomática en el Congreso Constituyente en 1822. Estudió en el Seminario de San Jerónimo de su ciudad natal  y culminó sus estudios superiores en la Universidad San Antonio Abad del Cusco, donde se graduó de Licenciado en Cánones y Teología en 1798.

Dos años después se recibió como abogado de la Audiencia de la misma ciudad del Cusco. Recibió las órdenes sacerdotales en 1806. Posteriormente fue nombrado “familiar” de Pedro José Chávez de la Rosa, Obispo de Arequipa. En 1809, acompañó al mencionado obispo a España, donde llegó a ser Capellán del Presidente del Consejo de Indias y tuvo oportunidad de asistir a las sesiones de las Cortes de Cádiz,  en 1812, año en que retornó al Perú. En reconocimiento a su capacidad y méritos, el Virrey Abascal lo nombró Rector del Colegio de Medicina de San Fernando en 1819.

Una vez producida la Independencia, Luna Pizarro fue invitado a participar en la Sociedad Patriótica del Perú, recibiendo la Orden del Sol. La Sociedad, fundada por el Libertador San Martín, debía discutir y determinar cuál era la forma de Gobierno más conveniente para el Perú, entre otros objetivos.

Nombrado miembro de la Comisión encargada de preparar el Primer Congreso Constituyente de 1822, asistió al mismo como Diputado por Arequipa, resultando elegido Presidente tanto del Parlamento como de la Comisión Diplomática.

Luna Pizarro se vio obligado a emigrar a Chile en 1823. De retorno al Perú fue elegido Diputado por Arequipa al Segundo Congreso Constituyente, que no pudo reunirse temporalmente. Se opuso luego a la dictadura bolivariana, por lo que debió exiliarse en Chile por segunda vez.

Finalizada la injerencia grancolombiana en el Perú, en 1827, se verificó la instalación del Segundo Congreso del que Luna Pizarro fue elegido Presidente en dos oportunidades.  En 1829, emigró a Chile por última vez, volviendo un año después, siendo nombrado Deán de la Catedral de Arequipa. Diputado por Tinta en la Convención Nacional de 1833, llegó a ocupar una vez más la presidencia de su Cámara.  Nombrado Deán de la Catedral de  Lima en 1836, se apartó definitivamente de la vida política.  

Hipólito Unanue (Arica 1755 – Cañete 1833)

Destacada personalidad del período final de la colonia, continuó siéndolo en la etapa inicial de nuestra emancipación, fue nombrado miembro de la Comisión  Diplomática en junio de 1823. Unanue había cursado estudios en el Colegio de San Jerónimo de Arequipa y, en 1777 ingresó a la Escuela de Medicina de Lima, donde se recibió de médico. En 1789 ganó por oposición la Cátedra de Anatomía de San Marcos y tres años después fundó el anfiteatro anatómico de la misma  universidad.

Miembro fundador de la Sociedad de Amantes del País, Unanue participó activamente de la publicación del “Mercurio Peruano”. En 1806, publicó “Observaciones sobre el clima de Lima”, una de sus obras más importantes. Un año después fue nombrado Protomédico General del virreinato. En 1810 fue escogido como primer director del Colegio de Medicina de San Fernando, recién fundado. Para entonces su prestigio era tal que figuraba como miembro de las  academias científicas de Madrid, Baviera, París, Filadelfia y Nueva York.

Elegido como representante de Arequipa a las Cortes de Cádiz, viajó a España en 1814. Volvió al Perú tres años después,  fue nombrado médico honorario de Cámara del Virrey, y catedrático de Medicina en San Marcos.  Fue secretario de la delegación que por parte del Virrey Pezuela sostuvo negociaciones con el Libertador San Martín en Miraflores.

Una vez jurada nuestra independencia, San Martín  eligió a Unanue como primer Ministro de Hacienda del Perú emancipado y se encargó del mando supremo mientras el Libertador se ausentó del Perú.

Diputado por Puno en el primer Congreso Constituyente de 1822, en el que ocupó la Presidencia de la Asamblea, en 1824, Bolívar lo nombró Ministro de Gobierno y Relaciones Exteriores y Vicepresidente, y más tarde Presidente del Consejo de Gobierno.  Fue elegido Diputado por Arica para el Congreso que debió reunirse en 1826, y con 71 años de edad se apartó de la vida pública y se retiró a Cañete, donde falleció.  

Manuel Lorenzo de Vidaurre (Lima 1773 – 1841)

Miembro de la Comisión Diplomática en el Congreso General Constituyente de 1827 y 1828, Vidaurre cursó sus estudios en el Convictorio de San Carlos, de donde pasó a la Universidad de San Marcos en la que obtuvo el grado de Doctor en Derecho en 1802.

Fue Oidor de la Real Audiencia del Cusco desde 1811. A raíz de la rebelión de los hermanos Angulo y del General Pumacahua, en 1815 se pasó a la causa patriótica. Se le ofreció entonces la presidencia de la Junta de Gobierno y aunque declinó aceptarla se le extendió un salvo conducto para que no fuera molestado. Una vez sofocada la rebelión, el Virrey Abascal solicitó que se le trasladara a España para ser juzgado allí.

En 1820 obtuvo una plaza para ser Oidor de la Real Audiencia de Puerto Príncipe y luego fue trasladado a la Audiencia de Galicia y después de relacionarse con Bolívar en Europa, retorna al Perú. Designado para instalar la Corte Superior de Trujillo, en 1825 pasó a ser vocal de la Corte Suprema de la República, presidió el Tribunal Supremo de Justicia de 1826 y fue designado Plenipotenciario en el Congreso Anfictiónico de Panamá.

Fue Diputado al Congreso en 1827 integrando la Comisión Diplomática y dos veces Ministro de Estado en 1827 y 1832.  

Luciano Benjamín Cisneros (Huánuco 1832 – Chosica 1906)

Miembro de la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados en la Legislatura de 1859, volvió a ser elegido en las Legislaturas consecutivas, de 1868 a 1878.

Estudiante del Convictorio de San Carlos se recibió de abogado en 1853. Se incorporó como profesor de Derecho Natural y Público en el Convictorio de San Carlos; regentó la cátedra al organizarse la Facultad de Jurisprudencia en la Universidad Mayor de San Marcos.

Entre 1878 y 1882 viajó a Italia acreditado como Enviado Extraordinario y Ministro Plenipotenciario ad–honorem. De retorno al Perú, fue nombrado en 1886 Ministro de Justicia e Instrucción, inició la edición de la Gaceta Judicial y sustituyó a Miguel Antonio de la Lama en la publicación de “El Derecho”, y en 1904 fue elegido vocal de la Corte Superior de Lima.  

Pedro Gálvez Egusquiza  (Cajamarca 1822 – Paris 1872)

Miembro de la Comisión Diplomática en la Convención Nacional entre 1855 y 1856, Gálvez inició sus estudios en Cajamarca en el Colegio de Ciencias y Artes y luego colaboró con su padre en tareas agrícolas. En 1842 pasó al Convictorio de San Carlos, en donde optó el grado de doctor en Jurisprudencia en el año 1845 y, una vez recibido como abogado se incorporó a la docencia en el colegio Nuestra Señora de Guadalupe cuyo rectorado ejerció de 1850 a 1852.

Paralelamente a sus actividades profesionales y docentes contribuyó a formar el Club Progresista, cuyas orientaciones liberales se cristalizaron en su postulación en 1851 como primer candidato civil a la presidencia de la República, e integró luego la Comisión encargada de redactar el proyecto del código civil entre 1851 y 1852. Como Secretario General del Gobierno Revolucionario formado por el General Ramón Castilla en Arequipa redactó el decreto que dispuso la abolición del tributo indigena y participó, como Ministro de Justicia e Instrucción, del 5 de enero al 14 de julio de 1855, en el régimen surgido de aquella revolución. Elegido Diputado por Cajamarca, intervino activamente en los debates de la Convención Nacional entre 1855 y 1856 y en este último año pasó en calidad de Ministro Plenipotenciario a Centro América a fin de gestionar la adhesión de los países de la región al Tratado Continental, el cual estaba destinado a garantizar la integridad territorial de los países latinoamericanos y la defensa frente a posibles intervenciones extranjeras. En 1860, fue enviado con la misma investidura a España, donde no fue reconocido, y a Francia.

Al retornar al país en las postrimerías del segundo Gobierno de Castilla, ocupó el Ministerio de Hacienda del 25 de julio al 8 de octubre de 1862, año en que fue nuevamente

acreditado como Ministro Plenipotenciario en Francia, cargo que ejerció de 1862 a 1864. A su retorno al país asumió el decanato de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Mayor de San Marcos entre 1866 y 1868.

Elegido Senador por Cajamarca en 1868, ejerció el Ministerio de Gobierno al iniciarse el mandato del Coronel José Balta en ese año y sucesivamente desempeñó la representación diplomática del Perú ante los gobiernos de Francia en 1869, Estados Unidos en 1870, así como en Portugal y Bélgica en 1871 y la Santa Sede e Inglaterra en 1872.  

Manuel de Mendiburu   (Lima 1805 – 1885)

Miembro de la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados en  la Legislatura Ordinaria de 1862, Mendiburu cursó sus estudios en Lima, en el Colegio de San Fernando, los que interrumpió para incorporarse al Ejército patriota en 1821.

Secretario privado de Santa Cruz en 1827, combatiente en Tarqui, participó activamente en la vida del país en la que desempeñó importante papel en el manejo de la economía peruana y en el Ejército. En 1860 fue elegido Diputado llegando a desempeñar la presidencia de su Cámara y dirigió los debates en los que se discutió  la Constitución de ese año.

Mendiburu redactó el monumental Diccionario Histórico Biográfico del Perú, del que hemos extraido muchos de los datos que se ofrecen en estas páginas.  

José Gregorio Paz Soldán (Arequipa, 1808 – Lima, 1875)

Miembro de las Comisiones Diplomáticas en el Congreso Constituyente de 1839 y en el Senado en 1845, Paz Soldán efectuó sus estudios en su ciudad natal en el Seminario de San Jerónimo. Sus estudios superiores los cursó en la Universidad  de San Agustín y se recibió como abogado el 4 de agosto de 1831.

Orientado  hacia la magistratura, en 1839 fue elegido Diputado por Arequipa, incorporándose  al Congreso Constituyente reunido en Huancayo.  En 1845 es nuevamente elegido representante del departamento de Arequipa en la Cámara de Senadores para el período de 1845 a 1849, año en que es requerido por el general Ramón Castilla para encargarse  del Ministerio  de Relaciones Exteriores, función que desempeñó del 19 de mayo de 1845 al  28 de enero de 1848, período durante el cual convocó al primer Congreso Americano en Lima en 1847, para coordinar la acción continental contra las pretensiones de reconquista que mostraba España por entonces, apoyando una expedición dirigida por el general Juan José Flores para recuperar el Gobierno en Ecuador.

Nombrado Ministro Plenipotenciario en Colombia en 1852 y en Venezuela en 1853, con la misión de arreglar las deudas originadas por las campañas de la independencia, fue en este año llamado nuevamente  para hacerse cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores, asumiendo el cargo el 9 de noviembre de dicho año hasta el 24 de abril  de 1854, en que es

encargado del Ministerio de Hacienda. En 1862 ocupa por tercera vez el Ministerio de Relaciones Exteriores tomando el cargo el 27 de octubre de ese año hasta el 9 de abril de 1863 fecha en que dejó dicha función, durante la breve administración del mariscal Miguel  San Román.

En vista del peligro que significaban las reclamaciones  españolas, convocó a un segundo Congreso Americano en Lima que tuvo lugar del 15 de octubre de 1864 hasta el 13 de marzo de 1865. Como representante del Perú en este Congreso fue elegido Presidente del mismo y en sus debates asumió la defensa de la independencia americana y de su soberanía que entonces vulneraban los actos agresivos de la Escuadra Española del Pacífico. Luego de ello se limitó a los deberes que la imponía la magistratura.  

Siglo XX:

Mariano H. Cornejo (Arequipa 1867 – Paris 1942)

Miembro de las Comisiones de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados en 1902 y del Senado en 1912.

Cornejo inició sus estudios en el Colegio San Carlos de Puno los que continuó en el de la Independencia, en Arequipa. Luego ingresó en 1884 a la Universidad San Agustín en la misma ciudad, universidad de la que se trasladó en 1886 a la de San Marcos de Lima, en la que obtuvo el título de Abogado en 1889.

Diputado por Azángaro en 1892, por Puno en 1895 y por Sandia en 1902; fue Presidente de su Cámara en 1901. Fue elegido Senador por Puno en 1912. Presidió la asamblea que redactó la Constitución de 1919 y en 1920 fue elegido, por segunda vez, Senador por Puno y Presidente de su Cámara.

Profundamente versado en derecho internacional, redactó en 1905 el legado del Perú a someter al Rey de España como árbitro en el conflicto limítrofe con Ecuador el que fue ampliado con un Memorándum preparado por el propio Cornejo y Felipe de Osma.

Fracasado el arbitraje español por haberlo rechazado el Ecuador, Cornejo volvió al Perú y se reincorporó a la actividad política hasta que en 1920 fue nombrado Ministro Plenipotenciario en Francia y delegado permanente del Perú ante la Liga de las Naciones.  

Javier Prado y Ugarteche  (Lima 1871 – 1921)

Integró y presidió la Comisión Diplomática de la Cámara de Senadores en los Congresos Ordinarios y Extraordinarios de 1908 a 1912.

Diplomático e intelectual de primer nivel, Javier Prado estudió en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos donde obtiene el grado de Doctor en 1894, se desempeñó como

Ministro de Relaciones Exteriores entre 1905 y 1906 y posteriormente como Ministro de Gobierno y Guerra.

Rector de San Marcos de 1915 a 1920, fue pre–candidato a la Presidencia de la República en 1915, pero declinó su postulación, para en 1919 ser elegido Senador.  

José Matías Manzanilla (Ica 1876 – Lima 1947)

Miembro de la Comisión Diplomática en 1914,  1915, 1931 y de la Comisión de Relaciones Exteriores en 1932, siempre como miembro de la Cámara de Diputados.

Realizó estudios en el colegio San Luis Gonzaga de Ica, en el Convictorio Peruano de Lima y en la Universidad de San Marcos, graduándose de abogado. En 1914 fue nombrado Ministro de Relaciones Exteriores. Posteriormente ejerció la presidencia del Consejo de Ministros. Nuevamente Ministro de Relaciones Exteriores, en 1923; Ministro Plenipotenciario y enviado extraordinario a Italia; miembro de la Comisión Consultiva.  Electo Diputado por Huallaga en 1896; por Lima en  1905; y por Ica en 1909, durante el período comprendido entre 1907 y 1908 ocupó el cargo de  Vicepresidente de la Cámara de Diputados.  Como parlamentario representó al Perú en el Congreso Científico Panamericano de 1910, y en el Congreso Internacional de La Habana de 1917.

En el ámbito profesional ejerció el Decanato del Colegio de Abogados de Lima y fue Catedrático y Rector interino y posteriormente titular de la Universidad de San Marcos.  

Alberto Ulloa Sotomayor (Lima 1892 – 1975)

Integró la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado en los años 1945 a 1948.

Cursó sus estudios escolares en Lima y París, culminando los secundarios en Lima. Ingresó luego a la Universidad Mayor de San Marcos. En ella optó los grados de Bachiller en 1914, doctor en Derecho en 1916 y Doctor en Ciencias Políticas y Administrativas en 1919.

Incorporado a la docencia regentó las cátedras de Derecho Marítimo, Derecho Internacional Público e Historia Internacional y Diplomática del Perú.

Fue convocado a integrar la delegación que puso término a la «cuestión de Leticia» en las conferencias peruano–colombianas, efectuadas en Río de Janeiro entre 1933 y 1934; además de integrar la Comisión Consultiva del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Entre 1938 y 1963, fue delegado de nuestro país en la Conferencia Panamericana de 1938 y en las Asambleas de las Naciones Unidas en 1946–1948, 1959 y 1963.

Fue Ministro de Relaciones Exteriores en 1936. Ministro Plenipotenciario en Holanda y Embajador en Chile en 1952.  

Oscar Trelles Montes (Andahuaylas 1904 – Lima1990)

 Miembro de las Comisiones de Relaciones Exteriores de la Cámara de Senadores de 1980 a 1984. Realizó sus estudios secundarios en la ciudades del Cusco y Lima; viajó luego a París, en cuya Universidad siguió la carrera de Medicina hasta optar el grado de doctor en 1935.

Su labor en el campo de la Medicina mereció, en atención a sus trabajos de clínica psiquiátrica, que la Sociedad Médico–Psicológica de París le otorgara el premio Trevel en 1934.

Incorporado a la docencia, regentó  la cátedra de Neurología en San Marcos entre los años 1936 a 1961. Luego coadyuvó a la fundación de la Universidad Cayetano Heredia. Durante aquellos años fue jefe del Servicio de Neuropatología y Director del Hospital Santo Toribio de Mogrovejo.

Ministro de Salud Pública y Asistencia Social, durante el Gobierno de José Luis Bustamante y Rivero,  desempeñó este cargo del 28 de julio de 1945 hasta el 23 de enero de 1946.

Trelles, fue uno de los fundadores del Partido Social Republicano en 1948; y del partido Acción Popular  en 1956, en el cual desempeñó  la secretaría  general  en dos oportunidades en los períodos de 1958 a 1959 y de 1965 a 1967.

Al iniciarse el primer mandato  del arquitecto  Fernando Belaúnde Terry, fue designado Ministro de Gobierno y Presidente  del Consejo de Ministros, cargo que desempeñó desde el 28 de julio de 1963 al 28 de julio de 1964, desempeñando luego el cargo de Embajador en Francia entre  1964 y 1965. Posteriormente elegido Senador para el período de 1980 a 1985, ejerció la presidencia de su Cámara en 1980.  

Raúl Porras Barrenechea (Pisco 1897 – Lima 1960)

Miembro de las Comisiones Diplomáticas de la Cámara de Senadores en los años 1956 a 1960.

Porras cursó sus estudios escolares en el Colegio de la Recoleta en Lima e ingresó a la Universidad de San Marcos en 1912 en la que se recibió de abogado en 1922 y de doctor en letras en 1928. Paralelamente a sus estudios en San Marcos había ingresado en 1919 al Ministerio de Relaciones Exteriores y actuado en 1926 como asesor de la delegación plebiscitaria de Tacna y Arica. Posteriormente, en 1935, se desempeñó como Ministro

Consejero en Madrid, capital a la que volvió en 1948 acreditado como Embajador en España.

Incursionó  en la política en 1956 y fue elegido Senador por Lima, desempeñó la presidencia de su Cámara en 1957. En 1958 fue nombrado Ministro de Relaciones Exteriores y, en tal calidad, presidió la delegación peruana a la Conferencia de Cancilleres Americanos que se llevó a cabo en Costa Rica en 1960, en la que tuvo destacada actuación negándose a proscribir a Cuba del sistema interamericano.

Brillante intelectual, Porras se distinguió como uno de nuestros más notables historiadores, especialmente en el campo de la investigación de los Cronistas de la Conquista; y, como diplomático, como un eximio defensor de los derechos amazónicos del Perú.  

 Luis Alberto Sánchez  Sánchez (Lima 1900 – 1994)

Integrante de la Comisión Diplomática del Senado de 1963 a 1965 y  de 1967 a 1968 y de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado en las Legislaturas de  1981 a 1984 y de 1986 a 1991.

En 1917, luego de culminar sus estudios escolares en el colegio de La Recoleta, ingresó a la universidad Mayor de San Marcos, obteniendo los grados de doctor en letras, en 1922 y de abogado en 1926.

Cuando aún era estudiante universitario se inició en la docencia secundaria en el colegio Alemán continuando en esta actividad en diversos planteles hasta 1931, al mismo tiempo que laboraba en la catalogación de la Biblioteca Nacional, en la que   ocupó la subdirección desde 1928 hasta 1931.

Afiliado al Apra en 1930 desempeñó desde entonces una importante carrera política,  que por otra parte le causó el destierro en repetidas ocasiones en las décadas del 30 y del 40.

Diputado por Lima en 1931 y Senador en 1945, 1963, 1980, 1985 y 1990 llegó a ser Presidente del Senado en 1966. Elegido también Asambleísta para la Constituyente de 1979, llegando a ser Vicepresidente.

Integrante de la llamada generación de intelectuales de la reforma universitaria, participó en el famoso Conservatorio Universitario, fundado en 1919. Sánchez  ejerció tres veces el rectorado de la Universidad de San Marcos en los períodos de 1946–1948,  1961–1963  y  1966–1969.

Autor proficuo e infatigable, Sánchez ha dejado una considerable obra como ensayista, biógrafo y crítico literario.

CAPÍTULO II

EL PERÍODO DE LA DETERMINACIÓN DE LA NACIONALIDAD: 1820 A 1842

Existen diversas formas para fijar períodos de la historia desde la perspectiva del rol del Congreso en la tarea de forjar lo que hoy podemos llamar la historia internacional del Perú.

Una de ellas puede ser planteada desde la perspectiva de la vigencia de las Constituciones en el Perú, que por lo demás fueron aprobadas por Congresos Constituyentes. Como sabemos, el Perú, a diferencia de otros países que tienen una continuidad constitucional desde el inicio de sus vidas republicanas, ha refundado muchas veces el Estado, estableciendo nuevos parámetros del ejercicio del poder. Vista así, la historia internacional del Perú ofrece una suerte de ambivalencia entre rompimiento y continuidad, pero también –y lo que es más grave– una perspectiva de enfrentamiento continuo entre Ejecutivo y Parlamento cuyo análisis, aunque resulte importante, no determina el rol del Parlamento en la gestión externa del Estado.

En realidad, la participación del Poder Legislativo en la política internacional del Perú se inicia con la misma formación primigenia del Estado peruano. En octubre de 1821, poco después de proclamar la Independencia, el  General José de San Martín, en su calidad de Protector del Perú, promulgó el Estatuto Provisional que debía regir al territorio liberado de la dominación española.  Dicho estatuto creó un Consejo de Estado con las funciones propias de un Poder Legislativo. El Protector debía consultar con dicho Consejo el nombramiento de representantes peruanos en el extranjero, así como la celebración de tratados diplomáticos o comerciales internacionales. Poco después, la primera Constitución del Perú, sancionada en noviembre de 1823, otorgó al Poder Legislativo una serie de atribuciones que se mantendrían constantes en las otras Constituciones, salvo casos especiales. El análisis de los temas que las Constituciones abordan en cuestiones de gestión externa puede ser vasto y permite una visión sobre el rol normativo del Congreso en este tema. El riesgo es que puede caerse en un análisis puramente normativo que no presenta una visión global respecto de los roles reales ejercidos por el Congreso en los importantes asuntos de la gestión externa. El análisis estrictamente normativo de las Constituciones es importante y lo presentamos a manera de referencia en cada parte del recuento histórico que se analiza. Sin embargo, debe ser complementado con la información histórica de los hechos pasados, como lo veremos más adelante.

Otra forma de fijar períodos en la historia del Congreso está vinculada a determinados indicadores democráticos en el proceso político del Perú. Desde esta perspectiva se presenta la historia del Congreso dividida en cinco épocas: la democracia nominal que va del año 1822 a 1895, durante ese período los procesos electorales, de tales sólo tenían el nombre; la democracia censitaria, desde 1896 hasta 1931  en este período se establecieron, como base del mecanismo de sufragio, los censos o padrones de contribuyentes;

democracia masculina alfabeta que abarca los años 1931 a 1955, período en el cual a pesar que la reforma electoral llevada a cabo otorgó a los comicios garantías hasta entonces desconocidas, sobre la base de la organización de un verdadero registro electoral y la eliminación de los privilegios de los grandes contribuyentes, se mantuvo excluido del juego democrático a las mujeres y a los analfabetos; la denominada época de la democracia mixta alfabeta para los años 1956 a 1978 es el período en el cual bajo el impulso de la Declaración de los Derechos Humanos y de las nuevas ideas en torno a la igualdad de derechos y deberes de las personas de ambos sexos, se reconoce a las mujeres el goce pleno del derecho al sufragio y a participar como candidatas en los procesos electorales; y la democracia universal desde 1979 hasta la actualidad, es el período que nace con la Constitución Política del Perú de 1979 por el que se reconoce plenamente el derecho de los analfabetos a participar en los procesos electorales(10) . La división de la historia del Congreso así presentada nos ha servido como referencia general.

También se puede abordar el estudio del rol del Congreso a partir de la división más general y comúnmente aceptada de la historia del Perú, que distingue diversas etapas desde su formación como República hasta nuestros días, visión que fue compartida por connotados historiadores, entre los que podemos mencionar como reconocimiento a don Jorge Basadre y Gustavo Pons Musso.

Respecto a la historia internacional del Perú, conviene resaltar la interpretación de Carlos García Bedoya, para quien la vida internacional del país se desarrolla en tres grandes etapas históricas. Según él, los primeros aspectos de la vida internacional peruana se desenvuelven en la época del Incario, es decir, cuando se estableció un importante imperio sobre la base del actual territorio del Perú y parte de los países vecinos. Dice García Bedoya, refiriéndose al Imperio, que era un Estado que llevaba hacia otros territorios y hacia otras naciones una marca propia y que buscaba asimilarlos a sus intereses y a sus objetivos nacionales, tal como eran concebidos en el Cusco. De tal suerte –continúa– hubo un cierto concepto de vida internacional en la etapa más antigua de nuestra historia, que termina prácticamente con la consolidación del Imperio Incaico. Este Imperio, que cubre unos 200 a 300 años de nuestra historia antes de la Conquista, fue un Estado con las características de un Estado universal y consecuentemente con los intereses internacionales de un Estado universal de su tiempo(11) .

Para este connotado diplomático, la segunda etapa es la colonial, en la que el Estado desaparece al producirse uno de los fenómenos internacionales  característicos de la época, por el cual otro Estado no solamente lo absorbe sino que dispone cuáles son los intereses internacionales del territorio que ha conquistado. En el caso del Perú, como en el de toda la América hispana, el interés dominante de la potencia colonial es el que sustituye a los intereses nacionales(12) .

Como tercera etapa viene luego la lucha por la independencia. García Bedoya dice: “Yo a esta etapa le doy una extensión que va desde 1821 hasta la fecha. Nosotros vivimos en la tercera etapa de la historia peruana que es la etapa de la lucha por la independencia”(13) . Evidentemente, alcanzamos nuestra independencia política oficial en 1821 y 1824, y desde entonces vivimos con las características de un Estado independiente, políticamente organizado, no obstante que la lucha por la independencia del Perú no ha terminado.

Para los efectos de este trabajo hemos preferido abordar la periodificación histórica del Perú, antecedida a su vez del marco normativo constitucional vigente para cada época. De esta forma puede analizarse el rol del Congreso en la gestión externa del Estado desde la perspectiva de lo que cada Constitución estableció como marco, para luego tener, en la práctica, una secuencia del devenir histórico del Perú en materia internacional. Hemos  optado, pues, por una metodología mixta.

Para el estudio de este capítulo, que denominamos la Determinación de la Nacionalidad, consideraremos el marco normativo que las Constituciones de la época asignaron al Congreso, para luego abordar los asuntos internacionales en los que el Congreso participó directamente.

Este primer período, que va de 1821 a 1842, se caracterizó por una situación de inestabilidad política, económica y social. Puede decirse que, a pesar de esa coyuntura, la clase política logró fijar las bases de la actividad parlamentaria. Como veremos más adelante, uno de los ámbitos en los cuales se desarrolló muy intensamente dicha actividad, fue el de las relaciones internacionales, el cual se enmarcó, en lo que pudo aplicarse, dentro de los alcances de las Constituciones de 1823, 1826, 1828, 1834 ó 1839.

Antes de iniciar el  recuento sobre la participación del Congreso en los asuntos más importantes de la vida internacional del Perú en esa  época, debe destacarse de manera especial que en ese entonces no existía un servicio diplomático especializado y en línea de carrera. La diplomacia nacional estaba aún en proceso de profesionalización, por lo que resulta común encontrar a muchos parlamentarios participando directamente en la tarea de representación del Estado peruano.

En efecto, en los primeros años de la República la función diplomática, al igual que en  otros ámbitos de la administración pública, no era parte de una línea de carrera. Los funcionarios diplomáticos y los representantes plenipotenciarios en el extranjero, al igual que los Ministros de Relaciones Exteriores fueron casi siempre personajes destacados del ámbito intelectual nacional pero, sobre todo, del mundo político de la época.

En esa medida, era casi regular  que muchos parlamentarios miembros de las Comisiones Diplomáticas de sus cámaras fueran llamados a servir al país como sus delegados en el extranjero. De la misma manera, era frecuente que personajes vinculados a la actividad diplomática, fueran luego electos representantes de la nación al Parlamento Nacional y que, por su trayectoria, pasaran a formar parte de las Comisiones Diplomáticas parlamentarias. Uno de los casos más notables fue, indudablemente, el de José Antonio de Lavalle y Arias de Saavedra, que tendremos oportunidad de apreciar más adelante.

Debemos resaltar aquí que, al igual que en otros aspectos de la administración pública, el Gobierno del Mariscal Ramón Castilla  dio  importantes medidas  en la organización e institucionalización del servicio diplomático y consular. Uno de ellos fue el decreto de 31 de julio de 1846, promulgado el  19 de noviembre de 1853, que normó asuntos del servicio diplomático y consular, fijando criterios para la determinación de uniformes a usar por los distintos agentes diplomáticos peruanos(14) . El responsable de preparar dicha ley fue el

Ministro de Relaciones Exteriores José Gregorio Paz Soldán(15) . Fue la primera norma de su clase en América y sirvió como modelo a otros países.

La norma de 1846–53 estuvo acompañada de un decreto complementario que fijó los requisitos para ser nombrado Adjunto de Legación.  Los aspirantes debían ser mayores de 18 años, tener buena letra y ortografía, haber estudiado gramática castellana, elementos de historia y geografía, lógica y matemáticas puras, el derecho natural y de gentes, y saber al menos el francés. Una vez elegidos, los adjuntos debían estar bajo el mando y supervisión de los agentes diplomáticos. Debían dividir su tiempo entre las labores que se les encargaran y el estudio de la diplomacia en sí. Anualmente, debían presentar un escrito acerca de algún tema referido al lugar donde estuvieran destacados. Se establecía que aquellos jóvenes adjuntos que destacaran en el servicio, serían considerados por el Gobierno para los ascensos a “los empleos graduales y sucesivos”(16) .

Con el primer Gobierno de Castilla también se regularizó la representación peruana en el extranjero. Se establecieron delegaciones en Estados Unidos, Inglaterra, Chile, Bolivia y Ecuador. Se envió una misión a Nicaragua y se abrieron o ratificaron los consulados en Londres, Génova, Trieste, Madrid, Santander, Bilbao, San Sebastián, Málaga, Cádiz, Islas de Madera y Azores, Bruselas y Amberes. También en Oporto, Cantón, Boston, Nueva York, Hamburgo, Marsella, Copenhague, Isla de Sandwich, Guayaquil, Valparaíso, Guadalajara, La Paz, Panamá y Manabí.

Las relaciones diplomáticas con otros países se intensificaron durante el Gobierno del General José Rufino Echenique, entre los años 1851 y 1854. Se celebraron tratados con Gran Bretaña, Francia, Cerdeña, Portugal, Nueva Granada, Venezuela, Costa Rica, Bélgica, Estados Unidos, Chile y Portugal.

En cuanto al tratamiento de los representantes  diplomáticos extranjeros en el Perú, el Gobierno de Castilla aprobó un decreto el 15 de julio de 1845, por el que se  estableció las exenciones de que gozaban los ministros diplomáticos, en cuanto a los gravámenes fiscales. Este decreto afectó a los cónsules, quienes no tenían las inmunidades ni las prerrogativas que eran propias de los Ministros, de acuerdo al derecho internacional. A raíz de ello, el cuerpo diplomático residente en Lima presentó su protesta ante el Ejecutivo peruano.

En abril de 1846, el Gobierno emitió otro decreto en el que definía los casos en que el país podía admitir o no reclamaciones diplomáticas. Este dispositivo declaró que los extranjeros que quisieran reclamar por un perjuicio o agravio debían hacerlo bajo el régimen de la Constitución y las leyes nacionales, a través de los jueces, tribunales y demás autoridades peruanas. Sólo podrían recurrir a sus agentes diplomáticos, en caso de que se presentaran denegatorias o retardos en el procedimiento regular. Las reclamaciones directas a través de representantes extranjeros, sólo se admitirían en casos especiales, de acuerdo al  Derecho de Gentes, y que por su naturaleza correspondieran a la jurisdicción del Gobierno. El decreto fue comunicado a todos los representantes extranjeros, quienes –a pesar de la justificada  disposición– protestaron unánimemente(17) .

Vista la metodología de la periodificación y el rol del Parlamento en la provisión de diplomáticos de la República, pasamos entonces a ver la  función de éste en el período de la

Determinación de la Nacionalidad, que abarca desde 1821 a 1842. En esta etapa, como veremos, no obstante los cambios que sufrió el marco constitucional, las atribuciones del Congreso en materia de asuntos internacionales se mantuvo un tanto estable. En el terreno práctico, el Congreso de la República tuvo que tomar decisiones importantes en el proceso de determinación del Estado peruano.  

a) Marco constitucional

Este período se caracterizó por la riqueza de los debates constitucionales para la formulación de nuevas Constituciones, fenómeno comprensible por tratarse de una etapa en la que el Perú se va decantando como Estado y va perfeccionando su sistema de Gobierno. En efecto, durante este período se promulgaron las Constituciones de 1823, 1826, 1828, 1834 y 1839. Es decir, antes de cumplirse dos décadas de la fundación de la República, el Perú había tenido ya cinco Constituciones que, calculadas en promedio, no llegaban a cuatro años de vigencia cada una. A pesar de estos sucesivos cambios constitucionales, los roles del Congreso en materia de gestión externa se mantuvieron reafirmados con ciertos matices.

En la Constitución de 1823, la aprobación de los instrumentos jurídicos internacionales se reguló por el artículo 60, inciso 7,  otorgando al Congreso las  facultades de  aprobar los tratados de paz y demás convenios procedentes de las relaciones exteriores en todos sus aspectos. Del mismo modo, en el artículo 80, inciso 5, el Presidente fue facultado para acordar tratados de paz y de alianza y otros convenios internacionales. El artículo 60, inciso 28, atribuyó al Congreso la responsabilidad de prestar o negar su consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras y la estación de escuadras en el territorio y puertos de la República. En el artículo 60, inciso 29, se otorgó también al Poder Legislativo la facultad de prestar o negar su consentimiento para la salida de tropas nacionales fuera del territorio de la República.

Con respecto a la guerra, el artículo 60, inciso 6, atribuyó al Congreso, en forma exclusiva, la responsabilidad de decretar la guerra, tomando en cuenta las instrucciones del Poder Ejecutivo. Este punto también fue normado por el artículo 80, inciso 4, al señalar,  como facultad del Presidente declarar la guerra a consecuencia de la resolución del Congreso. Asimismo, en el artículo 90, inciso 3, se determinó como atribución del Senado convocar a Congreso Extraordinario, si fuere necesario declarar la guerra o hacer tratados de paz, o cuando para ello lo solicitare el Poder Ejecutivo. El artículo 60, inciso 6, señaló también como facultad del Congreso, requerir al Ejecutivo para que negociara la paz.

Con referencia a los funcionarios diplomáticos, el artículo 80, inciso 8, estableció como  atribución del Presidente de la República, el nombramiento de los Ministros de Estado y  agentes diplomáticos de acuerdo con el Senado. En el artículo 90, inciso 9, se señaló como atribuciones del Senado examinar las bulas, decretos y breves pontificios para darles pase o decretar su detención.

Con respecto a la autorización de viajes presidenciales al exterior, el artículo 81, inciso 2, estableció que el Primer Mandatario no podía salir del territorio de la República sin permiso del Congreso.

 Algunos temas propios de las relaciones exteriores, tales como el servicio militar de peruanos en el exterior, el asilo y el comercio exterior, no fueron tratados en este cuerpo legal.

La Constitución de 1826 reguló la dirección de las relaciones internacionales en el artículo 83, inciso 21, señalando como una de las atribuciones del Presidente de la República, la de dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar tratados de paz, amistad, federación, alianza, treguas, neutralidad, armado, comercio y cualesquiera otros, debiendo contar siempre con la aprobación del cuerpo Legislativo.

Con referencia a la seguridad nacional, el artículo 83, inciso 9, contempló como otra de las atribuciones del Presidente de la República, la facultad de disponer de la fuerza permanente de mar y tierra para la defensa exterior de la República. Asimismo en el mismo artículo, inciso 21, estableció como atribución del Presidente dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar tratados de diversa índole debiendo preceder siempre la aprobación del Cuerpo Legislativo.

La facultad de autorizar la salida de tropas nacionales del territorio de la República no fue tratada en un artículo específico. Sin embargo, se otorgó al Tribunado(18)  la iniciativa de conceder el pase a tropas extranjeras, en el artículo 43, inciso 11. Para el caso en que el país se encontrara en peligro ante un conflicto bélico, fue normado por el artículo 30, inciso 5. Allí se señaló que el Presidente de la República quedaría investido con las facultades que se juzgaran indispensables, en tiempo de guerra o de peligro extraordinario, para la salvación del Estado. Del mismo modo, en el artículo 83, inciso 10, se fijaron como atribuciones del Presidente, el mandar en persona los ejércitos de la República en paz y guerra. Asimismo, el artículo 83, inciso 11, facultó al Presidente para poder residir en todo el territorio ocupado por las armas nacionales, en caso de dirigirlas personalmente.

En 1826, el Poder Legislativo estaba conformado por tres cámaras, siendo una de ellas el Tribunado. El artículo 43, inciso 9, concedió a éste la iniciativa de hacer la guerra, o la paz, a propuesta del Gobierno. El artículo 83, inciso 17, otorgó como atribuciones del Presidente de la República, el declarar la guerra en nombre de la República, previo Decreto del Cuerpo Legislativo.

La normatividad sobre el Servicio Exterior y el Cuerpo Diplomático es una constante esencial de la política exterior. Así el artículo 83, inciso 22, señaló como atribución del Presidente de la República, el nombrar a ministros públicos, cónsules, y subalternos del Departamento de Relaciones Exteriores. Del mismo modo, en el mismo artículo, inciso 23, se fijó como atribución del Presidente recibir a Ministros extranjeros.

Con respecto a los viajes presidenciales al exterior, el artículo 84, inciso 5, estableció que el Presidente no podía ausentarse del territorio de la República, ni tampoco de la capital, sin

permiso del Cuerpo Legislativo. En el ámbito del comercio exterior, el artículo 43, inciso 14, adjudicó al Tribunado la iniciativa en los negocios extranjeros.

En cuanto a las relaciones con la Santa Sede, el artículo 47, inciso 10, facultó al Senado para examinar las decisiones conciliares, bulas, rescriptos y breves pontificios, para aprobarlos  o no. Por otra parte, el artículo 83, inciso 24, autorizó al Presidente de la  República a conceder el pase o suspender las decisiones conciliares, bulas pontificias, breves y rescriptos con anuencia del Poder Legislativo.

La Constitución que comentamos no reguló la autorización a ciudadanos peruanos para servir en  ejércitos extranjeros, el asilo, la extradición, ni el permiso a embarcaciones extranjeras para explotar nuestras reservas como lo hicieron las Constituciones posteriores.

La Constitución de 1828 en relación al campo de las Relaciones Exteriores estableció en el artículo 48, inciso  5, como atribuciones parlamentarias, aprobar los tratados de paz y demás convenios internacionales. En el artículo 90, inciso 13, se contemplaron como atribuciones del Poder Ejecutivo, hacer tratados de paz, amistad, alianza, entre otros, pero estableciéndose que debían realizarse con aprobación del Congreso.

La Constitución que comentamos, no tuvo un artículo específico para autorizar a las tropas nacionales su salida del territorio de la República. Sin embargo, el artículo 48, inciso 7, atribuyó al Congreso la facultad de prestar o negar su consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras, así como para la estación de escuadras en el territorio y puertos de la República. Esta carta magna atribuyó al Congreso la facultad de designar «la fuerza armada de mar y tierra en tiempo de paz y de guerra, y dar ordenanzas o reglamentos para su organización y servicio», en su  artículo 48, inciso 3. En el inciso 4 del mismo artículo, también se concedió al Parlamento la responsabilidad de declarar la guerra, una vez oído el Poder Ejecutivo, y requerir a éste para negociar la paz. El artículo 90, inciso 10, autorizó al Presidente a declarar la guerra a consecuencia de la resolución del Congreso.

En lo referente a los funcionarios diplomáticos, el artículo 90, inciso 15, señaló como atribución del Poder Ejecutivo nombrar a los enviados diplomáticos, cónsules, coroneles y demás oficiales superiores del Ejército y armas, con aprobación del Senado y, en su receso, del Consejo de Estado. En cuanto a la recepción de diplomáticos y admisión de cónsules, el artículo 90, inciso 14, atribuyó ambas responsabilidades al Poder Ejecutivo. Con respecto a los viajes presidenciales al exterior, el artículo 91, inciso 2, señaló que el Primer Mandatario no podía salir del territorio de la República, sin permiso del Congreso, durante el ejercicio de sus funciones y hasta seis meses después de dejar el cargo.

En el ámbito comercial, el artículo 48, inciso 12, fijó como atribuciones del Congreso regular el comercio interior y exterior. En lo concerniente a las relaciones con la Santa Sede, el artículo 90, inciso 24, consignó como atribuciones del Poder Ejecutivo conceder o negar el pase a los decretos conciliares, bulas, breves y rescriptos pontificios.

La Constitución de 1834, con relación a los instrumentos jurídicos internacionales, señaló en su artículo 85, inciso 13, como atribuciones del Presidente celebrar tratados de paz, amistad, alianza y otros convenios, con aprobación del Congreso. Su artículo 51, inciso 7,

fijó como atribuciones del Congreso prestar o negar su consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República y para la estación de escuadras en sus puertos. Esta Constitución confirió al Congreso la facultad de decretar la guerra, una vez obtenida información del Poder Ejecutivo, en su artículo 51, inciso 4. En correspondencia, el artículo 85, inciso 10, otorgó al Poder Ejecutivo la facultad de declarar la guerra a consecuencia de una resolución del Congreso. El artículo 51, inciso 5, facultó al Congreso para aprobar o desechar los tratados de paz y demás convenios procedentes de las relaciones exteriores.

El artículo 85, inciso 15, confirió al Poder Ejecutivo la facultad de nombrar a los  diplomáticos y cónsules, con  aprobación del Senado y, en su receso, del Consejo de Estado, así como la atribución de removerlos a su voluntad.

Con respecto a los viajes presidenciales al exterior, el artículo 86, inciso 2, señaló que el Presidente no podía salir del territorio de la República sin permiso del Congreso, durante su período de mandato y hasta que no hubiera concluido la Legislatura inmediata a su salida del cargo.

Al igual que en Constituciones precedentes, el artículo 85, inciso 25, definió como facultad del Poder Ejecutivo conceder o negar el pase a decretos conciliares, bulas, breves y rescriptos pontificios. Para ello, debía contar con consentimiento del Congreso.

La  Constitución de 1839 confirió la dirección de la política exterior al Presidente. En su artículo 87, inciso 16, facultó al Primer Mandatario para dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar tratados con los demás Estados hispanoamericanos, siempre con aprobación del Congreso.

Con respecto a la seguridad nacional, el artículo 87, inciso 1, definió como atribución presidencial la conservación del orden interior y la seguridad exterior de la República. En referencia a la aprobación de instrumentos jurídicos internacionales, el artículo 55, inciso 3, facultó al Congreso para aprobar o desechar tratados de paz y demás convenios procedentes de las relaciones exteriores. La carta magna que comentamos no trató específicamente la cuestión de la salida de tropas nacionales del territorio de la República. Sin embargo, el artículo 55, inciso 5, fijó como atribución del Congreso prestar o negar su consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República y la estación de escuadras en sus puertos.

Con respecto a la guerra, el artículo 55, inciso 2, señaló que el Congreso era responsable de decretar la guerra, una vez oído el Poder Ejecutivo, y también de requerir a éste para negociar la paz. El artículo 87, inciso 13, señaló como atribuciones del Presidente declarar la guerra y hacer la paz con aprobación del Congreso y, en su receso, del Consejo de Estado.

El artículo 87, incisos 18 y 19, definió como facultades presidenciales el nombramiento y remoción de plenipotenciarios, ministros residentes, encargados de negocios, cónsules y vicecónsules, con aprobación del Senado y, en su receso, del Consejo de Estado. Además, el inciso 17 del mismo artículo responsabilizó al Primer Mandatario de recibir a los

ministros extranjeros y admitir a los cónsules. El artículo 88, inciso 3, prohibió al Presidente salir del territorio de la República sin permiso del Congreso.

En lo referente a las relaciones con la Santa Sede, el artículo 87, inciso 37, definió como atribuciones presidenciales el conceder o negar el pase a decretos conciliares, bulas, breves y rescriptos pontificios.

Si bien la Constitución que comentamos no hizo referencia directa al comercio exterior, su artículo 20 estableció como atribuciones parlamentarias el establecimiento de aduanas y la fijación de escalas de derechos de importación y exportación.

Como hemos visto, el corto tiempo de vida republicana fue escenario para formular Constituciones, en las que los roles importantes sobre gestión externa fueron atribuidos al Congreso o a algunos de sus órganos, especialmente al Senado.  

b) El Congreso y los asuntos externos del Estado

Según  Jorge Basadre, el connotado historiador de la República, los primeros veinte años de nuestra existencia republicana fueron denominados como los de la Determinación de la Nacionalidad.

Inmediatamente después de la declaración de independencia, entre 1822 y 1827, los trabajos del Congreso en el ámbito internacional estuvieron orientados al fortalecimiento de la solidaridad continental. Dos temas fueron cruciales en las labores parlamentarias: el debate sobre la influencia colombiana, primero, y la influencia boliviana, después. Como sabemos, los Estados que surgieron del proceso de independencia se constituyeron en base a dos principios jurídicos: el principio de Libre Determinación de los Pueblos Emancipados y el principio del «uti possidetis». El primero reconoce la constitución legítima de una nueva nacionalidad por la expresión voluntaria de los pueblos que quieren conformar aquella. En el caso de nuestro país, los pueblos que integraban el Virreinato peruano en 1821, decidieron por sí mismos integrarse al Perú  independiente. La excepción fue Guayaquil, que optó por incorporarse a la Gran Colombia en julio de 1822, con el apoyo decidido del Libertador Simón Bolívar.

El segundo principio, subordinado al primero, apareció inicialmente en el Derecho Romano. La fórmula original era «quote uti possidetis, ita possideatis», es decir: como poseéis, así poseáis. Según este principio, cuando se daba un litigio por posesión, la parte poseedora continuaba en ejercicio de tenencia hasta el fin de dicho litigio. En el caso de América, los Estados independientes aceptaron, explícita o implícitamente, que cada uno conservaría la posesión de los territorios que tenían cuando eran colonias. El momento histórico acordado como límite del período colonial fue el año de 1810, cuando se produjo la formación de las Juntas de Gobierno Separatistas en Latinoamérica, aun cuando en su mayor parte fueron desmanteladas por las autoridades realistas. Es en consonancia con esta decisión que posteriormente los países americanos sustentan sus derechos de posesión sobre determinados territorios. Para ello, la existencia de documentos coloniales que demostraran esa posesión previa fue gravitante(19) .

El Congreso tuvo que pronunciarse en numerosas oportunidades en materia de gestión externa del Estado, sea en los asuntos con la Gran Colombia, con Bolivia, con Ecuador o con países no limítrofes de ese entonces como Chile, México y España.  

i.   Las relaciones con la Gran Colombia

En 1822, el Perú inició sus relaciones diplomáticas con la República de la Gran Colombia, compuesta entonces por las actuales repúblicas de Colombia, Venezuela, Ecuador y Panamá. A fines del año previo, el Libertador Bolívar nombró a Joaquín Mosquera Ministro Plenipotenciario de Colombia ante el Gobierno del Perú. La misión de Mosquera tenía dos objetivos: lograr un Tratado de alianza para la defensa común contra España y el reconocimiento de la incorporación de Guayaquil a la Gran Colombia, tal como lo había planeado Bolívar. El Ministro Mosquera llegó a Lima a mediados de 1822 e inició negociaciones con Bernardo de Monteagudo, entonces Ministro de Relaciones Exteriores de nuestro país.  Monteagudo se negó a sancionar la inclusión de Guayaquil en la Gran Colombia mediante un Tratado, sin que antes el propio pueblo guayaquileño expresara su voluntad libremente.

A pesar de este desacuerdo, ambos representantes firmaron el Tratado Monteagudo–Mosquera de 6 de julio de 1822, que estableció el acuerdo de defensa común. La demarcación de límites entre ambas repúblicas quedó pendiente para un convenio posterior. Este Tratado fue aprobado al año siguiente por el Congreso peruano y por su similar Grancolombiano, en ejercicio de sus atribuciones(20)

Debe destacarse también el hecho de que Bolívar llegó al Perú en setiembre de 1823, llamado por el Congreso peruano con la finalidad de derrotar definitivamente a los realistas y culminar así el proceso de Independencia.

Poco después, en octubre, el Gobierno de la Gran Colombia invitó al Parlamento peruano a que nombrara un Ministro Plenipotenciario, para celebrar el convenio de límites pendiente. En atención a este pedido, el Congreso peruano nombró al representante puneño José María Galdeano.

El resultado de las negociaciones entre ambos plenipotenciarios fue la elaboración de un proyecto de Convención en el que se señalaba al río Tumbes como límite entre los antiguos Virreinatos del Perú y Nueva Granada y, en consecuencia, como frontera entre las dos repúblicas. De este modo el Perú perdía definitivamente el territorio de Guayaquil y una porción de los territorios de Jaén y Maynas.

El proyecto de Convención fue discutido en el Congreso peruano en sesión del 13 de diciembre. La Comisión especializada en el tema, que tenía el nombre de Comisión Diplomática, observó el proyecto al reconocer la validez del principio de uti possidetis, aclarando que el río Tumbes no era la línea fronteriza que separaba a los antiguos virreinatos.

Debe destacarse que la opinión de la Comisión prevaleció en el Congreso, lo que fue comunicado al Ministro Mosquera. El negociador aceptó la observación peruana y descartó la mención al río Tumbes. Como resultado, ambos plenipotenciarios firmaron la Convención Galdeano–Mosquera, el 18 de diciembre de 1823. El acuerdo incluía únicamente la aceptación del uti possidetis como criterio para fijar la frontera entre los dos países.

La Convención fue aprobada por el Congreso peruano el 19 de diciembre de 1823, pero fue desaprobada por el Congreso grancolombiano el 10 de junio del año siguiente(21)

Es decir, un asunto tan importante como es la fijación de la frontera entre dos países, quedó librada a la decisión de los Parlamentos nacionales en ejercicio de la representación que la nación les había conferido. En este caso, fue el Congreso peruano por recomendación de su Comisión Diplomática que, antes de aprobar su texto final, propuso una enmienda trascendental que finalmente no fue aceptada por el Congreso de la Gran Colombia.  

 a.    El Congreso de Panamá de 1826

Uno de los acontecimientos trascendentales sobre la unidad continental fue el tratado en el Congreso de Panamá, realizado en 1826, concebido por el Libertador Bolívar, y que tuvo dos ideales: la solidaridad defensiva contra España y la confederación moral para la paz y la democracia.

La celebración efectiva del Congreso se debió a la voluntad de Bolívar, quien manifestó su ideal de unión continental desde sus escritos más tempranos.

A este efecto, Colombia dio el primer paso hacia la integración hispanoamericana, mediante el envío de dos misiones diplomáticas: la misión Santa María a México y  la misión Mosquera al Perú, Chile y Argentina. Ambas debían promover la unión de dichos países mediante tratados de alianza y la designación de representantes plenipotenciarios a una asamblea americana a reunirse en Panamá.

La misión Mosquera tuvo éxito en el Perú, logrando la firma de dos tratados: uno de unión, liga y confederación perpetua con la Gran Colombia, y otro relativo a la asamblea de Panamá.

El 7 de diciembre de 1824, Bolívar y su secretario general José Faustino Sánchez Carrión, enviaron una circular a los países americanos desde el Perú, invitándolos a designar  plenipotenciarios para el Congreso de Panamá.

Sánchez Carrión nombró como plenipotenciarios de nuestro país a Manuel Lorenzo de Vidaurre y a José María de Pando, quienes partieron a Panamá el 5 de junio de 1825. En mayo de 1826, De Pando fue nombrado Ministro de Relaciones Exteriores, siendo reemplazado por Manuel Pérez de Tudela como Plenipotenciario al Congreso panameño.

La diplomacia hispanoamericana tenía varias cuestiones que resolver en el momento de la Emancipación. El objetivo más importante era lograr la paz con España y el reconocimiento europeo de la independencia. Otra cuestión era el futuro de Cuba y Puerto Rico, que se encontraban aún bajo la dominación española y que México y Colombia ambicionaban anexar. Estados Unidos prefería que ambas islas continuaran bajo el control español, antes de que se independizaran o pasaran al dominio de otro país.  Asimismo, desde 1825 existía temor de que el Imperio del Brasil tuviera ambiciones expansionistas.(22)

La invitación al Congreso fue aceptada plenamente sólo por la Gran Colombia, Perú, México y Centroamérica. La Gran Colombia y México invitaron por su cuenta a los Estados Unidos. Asimismo la Gran Colombia invitó a Gran Bretaña y al Imperio del Brasil.

El entonces Ministro de Relaciones Exteriores del Perú, el grancolombiano Tomás Heres, dio una serie de instrucciones a los plenipotenciarios peruanos. Primero, estaban autorizados para renovar el Pacto de Unión, Liga y Confederación perpetua contra España, existente por los Tratados de 1822, y contra la dominación de cualquier otra potencia. Segundo, podían suscribir tratados de auxilios y contingentes para cooperar con la libertad de Cuba y Puerto Rico. Tenían poder para firmar tratados de amistad, navegación y comercio; convenciones consulares; acuerdos sobre derecho de gentes y providencias sobre tráfico de esclavos. Debían oponerse a todo intento de colonización europea, siguiendo la doctrina Monroe.

Los delegados también debían suscribir compromisos ilimitados contra España, dejando abierta la posibilidad teórica de llevar las hostilidades hasta la propia península ibérica. Asimismo, podían apoyar la intervención de gobiernos legítimamente constituidos, contra gobiernos díscolos y ambiciosos, para evitar la anarquía. Finalmente, se ordenaba aceptar el principio de uti possidetis, llegando a precisar rayas divisorias, procurando que fueran a partir de lugares geográficos conocidos, para lograr una frontera natural. De ese modo, se buscaba rectificar los límites históricos con los geográficos lo que, según Porras Barrenechea, era una forma de preparar el camino para que la Gran Colombia y Perú estuvieran separados por el río Amazonas, extendiendo así el territorio grancolombiano.

Debe destacarse que una vez que José María de Pando asumió el cargo de Ministro de Relaciones Exteriores, en  1826, revocó las instrucciones recibidas por los delegados peruanos y las reemplazó por otras más favorables a los intereses del Perú.

Las nuevas instrucciones ordenaron a los delegados cooperar con la alianza contra España, siempre que ésta fuera simplemente defensiva; auxiliar a los otros estados americanos en sus empresas a favor de la libertad ya fuera con contingentes proporcionados a su población o en dinero; reservar el arreglo de la cuestión de límites a una instancia externa al Congreso de Panamá, en el que Colombia tenía gran influencia.

El Perú apoyó la alianza ofensiva contra España y sus delegados retiraron sus ponencias de asamblea perpetua, con carácter arbitral y de ciudadanía común.

La Asamblea Continental llegó a celebrar el Pacto de Liga y Confederación y el convenio accesorio que regulaba sus reuniones. También se celebraron la Convención sobre el

Contingente de Fuerzas y Subsidios que correspondían a cada República, en caso de formarse un Ejército y una escuadra federales, y un acuerdo sobre la organización de ellos.

La vigencia de estos tratados para el Perú implicaba la aprobación de éstos por parte del Congreso. El Congreso del Perú no ratificó dichos acuerdos y tampoco fueron ratificados por los Parlamentos de los países participantes.(23)  

 b.   La Guerra con la Gran Colombia de 1827 a 1828

Si bien Bolívar consiguió derrotar definitivamente a los realistas, su creciente poder político, así como la injerencia grancolombiana en los asuntos nacionales, originaron descontento entre los políticos liberales peruanos. Este descontento aumentó con la Constitución dada en 1826, que declaraba a Bolívar Presidente Vitalicio de nuestro país. A fines de ese año, Bolívar debió partir a la Gran Colombia. Esta circunstancia fue aprovechada por sus opositores peruanos quienes a principios de 1827 tomaron el poder, abolieron la Constitución Vitalicia, restablecieron el Congreso y eligieron luego al Mariscal José de La Mar como Presidente.

A partir de los sucesos mencionados, las relaciones entre el Perú y la Gran Colombia se deterioraron. Por un lado, ciertos sectores peruanos desconfiaban de las intenciones de Bolívar hacia nuestro país y, en algunos casos, eran abiertamente hostiles a él. Por otro lado, el Libertador y sus partidarios resentían estas actitudes, querían tomar posesión de Tumbes y se negaban a renunciar a sus pretensiones sobre  Jaén y Maynas.

El incidente que desató los acontecimientos fue la intervención peruana en el derrocamiento del Gobierno pro–bolivarista en Bolivia, a mediados de 1828.

El 3 de julio, el Libertador reaccionó con una violenta proclama contra el Perú y le declaró la guerra poco después.

El Presidente La Mar recibió entonces autorización del Congreso para marchar nada menos que a enfrentar al Ejército de la Gran Colombia. La flota peruana bloquearía la costa de ese país.

La campaña naval peruana culminó con la toma de Guayaquil el 1º de febrero de 1829. El Ejército, por su parte, ocupó las ciudades de Loja y Cuenca, pero sufrió la derrota de una de sus divisiones en Portete de Tarqui, el 27 del mismo mes.

Al día siguiente, el General peruano Agustín Gamarra y el General grancolombiano Juan José Flores firmaron el Convenio de Girón, que restablecía la paz entre los dos países. El Presidente La Mar quería continuar la guerra, por lo que desconoció el convenio y fue depuesto poco después por el General Gamarra. Éste, en calidad de Comandante en Jefe del Ejército Peruano del Norte, firmó el Armisticio de Piura, el 10 de julio de 1828. Allí se acordó suspender las hostilidades temporalmente, desocupar el territorio grancolombiano y nombrar una Comisión  para terminar las negociaciones de paz.

El Tratado de paz definitivo fue firmado en Guayaquil, el 22 de setiembre de 1829, por el peruano José Larrea y el grancolombiano Pedro Gual. Se ratificó el principio de uti possidetis, agregándose que cada país podría hacer pequeñas concesiones con la finalidad de fijar una línea divisoria más natural y exacta para evitar nuevos conflictos. Asimismo, se acordó nombrar una Comisión binacional de límites, para fijar la línea divisoria posteriormente.

El Tratado fue ratificado por los gobiernos de los dos países. Los comisionados grancolombianos se presentaron en Tumbes a principios de diciembre de 1829, pero los peruanos no. Por este motivo, el nuevo Plenipotenciario del país del norte, Tomás Mosquera, presentó un reclamo y propuso que las actividades de delimitación se realizaran en abril. Al mismo tiempo, inició discusiones sobre los futuros límites con José María de Pando, Ministro de Relaciones Exteriores. Finalmente, las negociaciones se interrumpieron por la disolución de la Gran Colombia en 1830.

A raíz de este suceso, los tratados que el Perú había firmado con dicho país se extinguieron (24) .  

 c.   El Senado y el Tratado de Paz con Colombia

El 1º de setiembre de 1829, durante la primera sesión ordinaria del Congreso, el Senado ratificó el nombramiento de José Larrea y Loredo como Ministro Plenipotenciario del Perú en Colombia. Su misión era solicitar la prolongación del armisticio acordado en Piura entre los dos países, con la finalidad de facilitar un acuerdo de paz definitivo.

Luego de varias reuniones entre los representantes de ambas naciones, se firmó en Guayaquil el ya mencionado Tratado de Paz Larrea–Gual, que puso fin definitivo al conflicto, pero que quedaba sujeto a la aprobación parlamentaria.

El Senado del Perú discutió el Tratado en las sesiones del 15 y 16 de octubre. El acuerdo contenía un artículo en el que Colombia solicitaba la restitución de distinciones y honores al Libertador Bolívar y al Ejército Unido. El Senador Antonio Rodríguez, miembro de la Comisión Diplomática, así como el Senador José del Camporredondo, ex integrante de la misma, apoyaron la restitución incondicional de honores al Libertador. Por su parte, los Senadores Pedro Ignacio Morales y Manuel Tellería, también miembros de la Comisión Diplomática, junto al Senador Tomás Diéguez, opinaron que el artículo mencionado era inútil, ya que según ellos dichos honores no habían sido retirados en ningún momento. Finalmente, el Tratado en su totalidad –incluyendo el artículo referente a Bolívar– fue aprobado.(25)

ii.  Las relaciones con Bolivia

Según el distinguido historiador Gustavo Pons Muzzo, la mayoría de los tratados entre el Perú y Bolivia a lo largo del siglo XIX, se concentraron en el establecimiento de alianzas, el restablecimiento de la paz luego de conflictos armados y la regularización de relaciones comerciales, entre otros asuntos. Los límites entre ambos países fueron generalmente una

cuestión  secundaria. Ello se debió a que, ya desde la época colonial, los linderos entre las jurisdicciones de las Audiencias de Lima y de Charcas habían sido ya fijados en gran parte. Por otro lado, los territorios comunes de la región selvática eran poco conocidos y atraían escaso interés.

Poco antes de la consolidación definitiva de la independencia del Alto Perú, el Libertador Simón Bolívar convocó a una asamblea de las provincias altoperuanas. La finalidad de la asamblea era que los representantes de dichas provincias –La Paz, Charcas, Cochabamba, Potosí y Santa Cruz– decidieran el destino final de su territorio. Una vez reunidos, dichos representantes decidieron constituir una nación autónoma, a partir del principio de libre determinación. Esta decisión fue anunciada públicamente el 6 de agosto de 1825. La medida contó con la aprobación y respaldo del Libertador. Como un gesto de agradecimiento, la nueva República recibió el nombre de Bolivia.

El Consejo de Gobierno del Perú, bajo la presidencia de Hipólito Unanue, reconoció la creación de Bolivia mediante decreto de 1° de mayo de 1826. A pesar de ello, existía malestar y preocupación entre los políticos peruanos por la separación de dos territorios –el Perú y el Alto Perú– tradicionalmente unidos hasta entonces. El Gobierno peruano envió a Bolivia al Ministro Plenipotenciario Ignacio Ortiz de Zevallos que era Fiscal de la Alta Cámara de Justicia, pero fundamentalmente por ser antiguo miembro de la Comisión Diplomática, con el objeto de negociar y conseguir la reunión de ambos territorios.

Realizadas las negociaciones correspondientes, Ortiz de Zevallos firmó un Tratado de Federación y otro de Límites, el 15 de noviembre de 1826. En el primer caso, Perú y Bolivia acordaban formar un ente denominado Federación Boliviana, bajo la jefatura vitalicia del Libertador Bolívar. El Gobierno de Colombia sería invitado posteriormente a integrarse a la federación. En el caso del Tratado de límites, el representante peruano trató de satisfacer a Bolivia mediante una cesión territorial. El acuerdo fijó la línea de frontera en el Morro de Sama, entregando a Bolivia todo el territorio al sur de dicha línea. Este comprendía parte de Tacna, el puerto de Arica y el sur de Tarapacá. A cambio, el Perú recibía la totalidad del Lago Titicaca y sus islas, y la parte superior del río Beni. Además, el país del sur se comprometía a pagar al Perú 5 millones de pesos fuertes, para cumplir con el pago de la deuda externa. El Consejo de Gobierno, bajo la presidencia del General Andrés de Santa Cruz, hizo varias observaciones a los dos tratados. Debido a ello, finalmente no fueron ratificados. El Gobierno dispuso que Ortiz de Zevallos iniciara nuevas negociaciones, pero el fracaso del régimen bolivariano en los países andinos lo impidió (26) .  

a. El Senado frente a las pretensiones expansionistas del General Santa Cruz

Desde Puno, en mayo de 1829, un grupo de partidarios del General Andrés de Santa Cruz, entonces Presidente de Bolivia, solicitó al Congreso peruano que eligiera como Presidente del Perú a dicho general. El Congreso peruano, dominado entonces por los partidarios del Mariscal Agustín Gamarra, prefirió elegir a éste. En vista de ello, Santa Cruz inició una campaña desde Bolivia, con la finalidad de anexar las provincias peruanas del sur a ese país.

Ante estos hechos, el Ejecutivo peruano nombró a Mariano Alejo Álvarez como Ministro Plenipotenciario ante Bolivia, debiendo este nombramiento ser ratificado por el Congreso. Su misión era gestionar la no intervención de Santa Cruz en los asuntos peruanos y propiciar la celebración de tratados de alianza y comercio entre los dos países.

La Comisión Diplomática del Congreso Peruano, sesionando en la sala de la Comisión el 2 de octubre de 1829, emitió un dictamen favorable al nombramiento de Álvarez. Dicho dictamen es notable, por la profunda fraternidad mostrada hacia Bolivia por los miembros de la Comisión. Dice su tenor:

“Señor: La Comisión Diplomática, en vista del nombramiento hecho por el Ejecutivo en la persona del Dr. Mariano Alejo Álvarez como Ministro Plenipotenciario y Enviado Extraordinario cerca del Gobierno de Bolivia dice: Que desde que esta República, auxiliada por la del Perú, proclamó su independencia de la dominación española, ambas han conservado las más estrechas relaciones de amistad, que sin duda jamás deberán interrumpirse entre Estados hermanos, y cuya libertad civil ha sufrido unos mismos riesgos. Estas consideraciones y las circunstancias actuales, de que se ha instruido el Senado, persuaden más que nunca la necesidad de que por este Gobierno se remita a dicha República un Ministro Plenipotenciario que estreche sus relaciones. En virtud y concurriendo en el nombrado las cualidades necesarias para desempeñar esta Comisión, son de dictamen los que suscriben, puede el Senado aprobar su nombramiento. Sin embargo  la Cámara resolverá lo que tuviese por más conveniente. —Sala de la Comisión a 2 de octubre de 1829.— Pedro Ignacio Morales. —Manuel Tellería.— 0 J.B. Camporredondo.”

Una vez en Bolivia, la Misión Álvarez inició las negociaciones que le habían sido encomendadas. Santa Cruz se mostró inflexible en su deseo de  fusionar Bolivia con el Perú, por lo que las negociaciones fracasaron. Como resultado, no se llegó a firmar ningún Tratado.(27)

El Presidente Gamarra era partidario de emprender una guerra contra Bolivia, con la finalidad de terminar con las pretensiones de Santa Cruz. Para ello, Gamarra solicitó al Congreso facultades extraordinarias. Sin embargo, el Parlamento no estaba de acuerdo con iniciar un conflicto bélico por lo que, en sesión de 17 de marzo de 1831, las facultades solicitadas por el Presidente fueron denegadas. Tiempo después, en sesión de 18 de mayo, el Senado acordó pedir al Ejecutivo reiniciar negociaciones con Bolivia para evitar un enfrentamiento armado. Como puede verse, a través de las actitudes asumidas en esta parte de la historia, el Congreso del Perú mantuvo una capacidad reflexiva y de análisis y, sobre todo, una vocación de paz y concordia con los países vecinos, llegando incluso a no aprobar o, en su caso, a desautorizar acciones del Poder Ejecutivo.

Más adelante, a mediados de junio, el Ejecutivo designó como Ministro Plenipotenciario ante Bolivia a Pedro Antonio de la Torre. A principios de julio, el Congreso tomó un acuerdo requiriendo al Ejecutivo que De la Torre partiera a la brevedad posible a cumplir con su misión. Las negociaciones de paz entre el Plenipotenciario peruano y el Ministro boliviano Manuel María Aguirre culminaron con la firma del Tratado Preliminar de Paz de Tiquina, del 25 de agosto 1831. Este Tratado fue aprobado por el Senado peruano en sesión de 12 de setiembre de ese año.

El 8 de noviembre de 1831, ambos gobiernos firmaron el Tratado definitivo de Paz y Amistad en Arequipa. El objetivo principal del Tratado era resolver pacíficamente la rivalidad existente entre los caudillos Agustín Gamarra y Andrés de Santa Cruz. También se acordó el respeto a los límites corrientes, dejándose pendiente la demarcación limítrofe hasta la creación de una Comisión mixta para tal efecto. A principios del año siguiente las dos repúblicas suscribieron un Tratado de Comercio.

Ambos acuerdos fueron aprobados en el Congreso de la República, siguiendo el procedimiento establecido para los tratados, en este caso por el Senado peruano.(28)  

b. Los acuerdos posteriores al fracaso de la Confederación Perú–Boliviana

El General Andrés de Santa Cruz logró realizar su ideal de una Confederación Perú–Boliviana entre 1836 y 1839. Para ello, contó con el apoyo de varios caudillos peruanos, entre los que se encontraba el General Luis José de Orbegoso, quien llegó a ser Presidente del Estado Nor–Peruano. Sin embargo, la Confederación también tuvo que enfrentar una dura oposición de parte de otros caudillos peruanos como los Generales Felipe Santiago Salaverry y Agustín Gamarra. También del entonces joven militar Ramón Castilla. A ello se sumó la hostilidad de Chile, que consideraba a la Confederación como una amenaza para sus propios intereses. Por esta razón la Confederación fue atacada por dos expediciones militares enviadas desde Chile e integradas por numerosos peruanos descontentos.

A mediados de 1839, luego del fracaso de la Confederación, Perú y Bolivia celebraron una Convención Preliminar de Paz, en la que ambas repúblicas acordaron demarcar sus fronteras tomando como límite natural al río Desaguadero.  

iii.  Las relaciones con Ecuador

Ecuador surgió como Estado independiente en 1830, luego de la disolución de la Gran Colombia. Fue reconocido por el Perú en 1831, año en que Diego Novoa llegó como Encargado de Negocios de dicho país a Lima. Como resultado de las negociaciones entre Novoa y el Ministro peruano de Relaciones Exteriores José María de Pando, se firmaron dos tratados a mediados de julio de 1832. Uno de ellos era un Tratado de Amistad y Alianza que reconocía el territorio que cada país tenía en ese momento, dejando pendiente un arreglo de límites preciso. Además, anticipaba la idea de formar una cuádruple alianza, sumando a Chile y Bolivia para defenderse en caso de una agresión externa. El otro acuerdo fue un Tratado de Comercio.

Estos dos acuerdos fueron sometidos a la aprobación del Congreso, y finalmente fueron aprobados por el Parlamento peruano a fines de diciembre del mismo año.(29)  

iv.  Las relaciones con Brasil

El primer intento por entablar negociaciones con Brasil ocurrió en 1826, pero no alcanzó resultados. El 8 de julio de 1841, el Ministro de Relaciones Exteriores peruano Manuel Ferreyros y el señor Duarte Da Ponte Ribeiro, Encargado de Negocios brasileño en Perú y Bolivia, firmaron un Tratado de Paz, Amistad, Comercio y Navegación. El acuerdo estuvo acompañado de una Convención para establecer las condiciones comerciales en la frontera común y los ríos que conectaban a ambos países.

El Tratado Ferreyros–Da Ponte Ribeiro fijó el criterio demarcatorio de uti possidetis, a partir de la independencia del Perú en 1821. El proceso de demarcación en sí quedó pendiente. Asimismo, ambos países se comprometieron a realizar otro Tratado referido a la navegación peruana por el  río  Amazonas, en un plazo de diez años.

Sometidos el Tratado y la Convención a consideración del Congreso, estos llegaron a ser ratificados. A pesar de no tener vigencia para los países, estos acuerdos internacionales sirvieron como referente para negociaciones posteriores. (30)  

v.  Las relaciones con Chile

En 1832 el Gobierno chileno aumentó los derechos de introducción de azúcar peruana a su país. En vista de ello, se presentó un proyecto en el Senado peruano para aumentar los derechos de introducción de harinas y trigos chilenos al Perú.

El proyecto se debatió en sesión de 17 de octubre y fue desaprobado. El Senador Freyre presentó un proyecto sustitutorio, en el que se pedía al Ejecutivo buscar un Tratado de comercio entre los dos países. En caso de que el Gobierno chileno obstruyera la celebración de dicho Tratado, el Ejecutivo estaría autorizado a aumentar los derechos de introducción de productos del país del sur. El proyecto fue discutido en el Senado, contando con el apoyo de los Senadores José Camporredondo y Juan Manuel Corbacho, miembros de la Comisión Diplomática, sumándose el Senador Gómez Sánchez, a pesar de lo cual fue finalmente descartado. (31)

Las consecuencias diplomáticas de la Confederación Perú–Boliviana se prolongaron más allá de su derrota, ocurrida en 1839. El 11 de enero de 1845, en Lima, el Plenipotenciario peruano Matías León firmó un convenio con el Encargado de Negocios de Chile, Manuel Camino Vial. Por tal convenio, el Gobierno del Perú ponía a disposición del de Chile al ex–Protector Andrés de Santa Cruz, en caso de ser capturado en nuestro territorio. Éste debía ser deportado a Europa por un tiempo mínimo de 6 años. El convenio debía ser ratificado y los documentos pertinentes canjeados en un plazo de 3 meses.

Al no realizarse estas formalidades, el 22 de mayo el Congreso peruano decidió negociar  un nuevo plazo para obtener la ratificación del convenio. A su vez, a mediados de agosto, el Senado aprobó el nombramiento de Benito Laso como delegado para negociar con agentes chilenos y bolivianos un nuevo acuerdo acerca del destino que se daría a Santa Cruz.

Por otra parte, durante la Confederación, fueron capturadas dos embarcaciones chilenas llamadas “Fletes” y “Feliz Inteligente”. El Gobierno de Chile solicitó una indemnización a su similar peruano. Las negociaciones se extendieron hasta 1845.

Sobre este particular, en sesión de 18 de setiembre, el Senado debatió la devolución del expediente referido a dicha indemnización, con lo que ésta no se haría efectiva. La medida contaba con el apoyo tanto de la Cámara de Diputados, como de la Comisión Diplomática del propio Senado. La propuesta fue aprobada, y se convirtió en resolución legislativa el 6 de octubre de 1845. (32)  

vi.  Las relaciones con México

Las relaciones entre el Perú y México estuvieron siempre caracterizadas por una correspondencia de objetivos y una gran cordialidad. El 7 de agosto de 1831, el Congreso tuvo conocimiento de una invitación de la República mexicana, para que los estados americanos enviaran representantes con el fin de discutir la posibilidad de organizar la defensa común. Dicha invitación fue puesta a consideración de la Comisión Diplomática del Senado peruano. El dictamen de ésta fue favorable. Paralelamente, el Senador Rodríguez recomendó que se recopilaran los trabajos de la reunión de ministros plenipotenciarios de Panamá de 1826 para que sirvieran como antecedente (33) .

El 16 de noviembre de 1832, en Lima, el Ministro peruano de Gobierno y Relaciones Exteriores Manuel del Río suscribió un Tratado de Amistad, Comercio y Navegación con Juan de Dios Cañedo, Vicepresidente mexicano.

El Senado peruano debatió y aprobó el Tratado en sesión del 20 de diciembre. Los acuerdos a que se llegaron fueron la amistad perpetua entre ambas repúblicas, por la identidad de origen, idioma, leyes y costumbres; el goce recíproco de derechos y garantías, libertad de residencia, y libertad de industria, profesión, giro u oficio; la exención del servicio militar; y el sometimiento de propiedades a las mismas cargas pagadas por los nativos. Asimismo,  la protección recíproca de derechos civiles y propiedades; el auxilio mutuo de los buques de guerra o mercantes de ambos países; la aplicación del principio de nación más favorecida con respecto a los derechos de exportación e importación; y diversos privilegios, excepciones e inmunidades comunes a los ministros y agentes diplomáticos de ambas naciones. Se acordó también el nombramiento de cónsules. Al mismo tiempo, ambos países se comprometieron a participar de una Asamblea General Americana y a actuar conjuntamente en las negociaciones con España, destinadas a asegurar la paz e independencia de las repúblicas de nuestro continente (34) .  

vii.  Las relaciones con España

Desde la Independencia de España, las relaciones del Perú con dicho país no fueron restablecidas a pesar de que se realizaron algunos intentos. Como veremos más adelante, esto tuvo consecuencias negativas a mediados del siglo XIX.

Por otro lado, en el siguiente período, denominado de la Prosperidad y el Progreso, veremos cómo el Congreso peruano tuvo una posición determinante frente a la posición poco pacifista de la España de entonces.    

CAPÍTULO  III

EL PERÍODO DE LA PROSPERIDAD Y EL PROGRESO: 1842 A 1866

La época que va de 1842 a 1866 la denominamos el Período de la Prosperidad y el Progreso, que coincide con la etapa de auge guanero. A lo largo de estos años, el Estado peruano logró un mayor grado de afirmación institucional en sus relaciones con terceros países.

Durante este período el marco constitucional vigente fue más estable. Las relaciones internacionales ocuparon un lugar importante en los debates del Congreso.

a)  Marco constitucional

Durante los primeros años estuvo en vigencia la Constitución de 1839 la que fue sustituida por la de 1856. Posteriormente rigió la Constitución de 1860 y luego la de 1867. En el capítulo anterior hemos presentado ya los temas internacionales de la Constitución de 1839, en el marco del período denominado de la Determinación Nacional. Las tres constituciones adicionales de esta época mantuvieron similar marco normativo para los asuntos internacionales.

En lo que concierne a la Constitución de 1856, debemos señalar que ésta atribuyó la dirección de las relaciones internacionales al Presidente de la República en su artículo 89, inciso 11. La Constitución facultó al Primer Mandatario para dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar tratados de paz, amistad, alianza, comercio y cualesquiera otros, que deberían ser sometidos al Congreso para su ratificación. En efecto, el artículo 55, inciso 15, definió como atribuciones del Congreso aprobar o desechar tratados de paz, concordatos y demás convenciones.

Respecto a la seguridad nacional, el artículo 55, inciso 13,  definió como atribuciones del Congreso prestar o negar su consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República y para la estación de escuadras en sus puertos. Con respecto a la guerra, el artículo 55, inciso 14, definió como atribuciones del Congreso decretar la guerra, previo informe del Poder Ejecutivo,  y requerir a éste para negociar la paz.

En referencia al nombramiento de funcionarios diplomáticos, el artículo 89, inciso 13, facultó al Presidente para nombrar y remover a los ministros de Estado y a los agentes

diplomáticos. En el inciso 12 del mismo artículo, la Constitución responsabilizó también al Presidente de la recepción de ministros extranjeros y la recepción de cónsules.

Con respecto a las relaciones con el Papado, el artículo 89, inciso 19, atribuyó al Presidente la concesión o negación del pase a los decretos conciliares, bulas, breves y rescriptos pontificios, siempre que tuvieran asentimiento del Congreso.

Por su parte, la Constitución de 1860 atribuyó la dirección de las relaciones internacionales al Poder Ejecutivo. El artículo 94, inciso 11, facultó al Presidente para dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar los tratados, sometiendo éstos previamente a la consideración del Congreso. El artículo 59, inciso 16, estableció como atribuciones del Congreso aprobar los tratados de paz, concordatos y demás convenciones celebradas con los Gobiernos extranjeros. El artículo 94, inciso 1, atribuyó al Presidente la facultad de conservar el orden interior y seguridad exterior de la República. El artículo 59, inciso 14, fijó como atribuciones del Congreso prestar o negar su consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio nacional. Con respecto al Estado de guerra, el artículo 59, inciso 15, facultó al Congreso para resolver la declaración de guerra, a solicitud del Poder Ejecutivo. Asimismo, otorgó al Parlamento el derecho de requerir al Ejecutivo para que negocie la paz. En materia de las relaciones con la Santa Sede, el artículo 94, inciso 19, señaló como atribuciones del Presidente el conceder o negar el pase a decretos conciliares, bulas, breves y rescriptos pontificios,  con asentimiento del Congreso.

Años más tarde, la Constitución de 1867, que estuvo en vigencia en realidad tan sólo un año, en el artículo 85, inciso 11, facultó al Primer Mandatario a realizar las negociaciones diplomáticas y la celebración de tratados. Sin embargo, éstos debían ser sometidos a la aprobación del Congreso para tener valor. El artículo 59, inciso 18, estableció efectivamente como atribuciones del Congreso el aprobar  y desaprobar los tratados de paz, concordatos y demás convenios.  En el artículo 59, inciso 16, se señaló también como atribución del Congreso,  prestar o negar su consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio nacional. El Estado de guerra fue regulado en el artículo 59, inciso 17, que definió como responsabilidad parlamentaria resolver la declaración de guerra, previo informe del Poder Ejecutivo. En el mismo inciso, se facultó al Congreso para requerir al Ejecutivo a negociar la paz. En referencia a la autorización de viajes presidenciales al exterior, el artículo 86 dispuso que el Primer Mandatario no podía salir del territorio de la República, durante el período de su mandato, sin permiso del Congreso.

En cuanto a las relaciones con la Santa Sede, el artículo 85, inciso 19, dispuso que el Presidente estaba facultado para conceder o negar el pase a los decretos conciliares, bulas, breves y rescriptos pontificios, con asentimiento del Congreso.

b) El Congreso y los asuntos externos del Estado

A partir de 1845 el Perú vivió un período de relativa prosperidad económica, a raíz de los ingresos provenientes de la exportación del guano. Este período, que Jorge Basadre ha llamado de “prosperidad falaz”, se caracterizó por el crecimiento del aparato estatal, la consolidación de determinadas instituciones y el enriquecimiento de aquellos sectores vinculados a la producción y comercialización de ese fertilizante natural.

Debe decirse, sin embargo, que dicha riqueza no originó un crecimiento significativo del aparato productivo a nivel nacional, ni se distribuyó equitativamente entre los diversos sectores de la población. Por el contrario, el crecimiento de las importaciones afectó notablemente a un sector importante de los artesanos del país.

Entre los cambios que el Perú experimentó durante el auge guanero, se produjo una reorientación de su política internacional. Superada la influencia excesiva de Colombia y Bolivia, propia de la primera época, nuestro país afirmó definitivamente su identidad nacional en sus relaciones con los demás países.

Entre las actividades de carácter internacional que más ocuparon el trabajo del Parlamento nacional podemos señalar las correspondientes a las relaciones con Bolivia y la voluntad de definir las fronteras con el Ecuador que desembocó en la guerra con dicho país entre 1858 y 1860. Comentarios especiales merecen también las disputas internacionales del Perú con España. En este período el Perú realizó mayores acercamientos con otros Estados. Debe destacarse también la continuación de un “nacionalismo continental” en el que el Perú asumió una posición de liderazgo.  La posición peruana en relación a la política externa de otras naciones dio lugar a querellas con los Estados Unidos y potencias europeas. En este período cabe destacar la creciente organización, intensificación e institucionalización de la gestión diplomática de la República.

i.  Las relaciones con Bolivia

Desde la fallida invasión del Mariscal Agustín Gamarra a Bolivia, en 1841, las relaciones entre el Perú y Bolivia permanecieron muy tensas. El malestar continuó luego del ascenso del Mariscal Ramón Castilla a la Presidencia.

Entre 1844 y 1846, el Presidente boliviano Ballivián se planteó la posibilidad de invadir las provincias peruanas de Tarapacá, Arica y Tacna. Como parte de las maniobras para hacer realidad su plan, Ballivián envió al Perú a Domingo del Oro. Éste debía conseguir apoyo de peruanos para lograr la incorporación a Bolivia de una parte de la provincia de Tacna y de su capital.

Del Oro llegó a Lima a principios de 1845 y, luego de observar el ambiente, recomendó a Ballivián posponer sus planes. Luego de su arribo a Lima, Del Oro creyó descubrir una conspiración entre el Gobierno peruano y el Gobierno argentino para invadir y dividirse el territorio boliviano. Estas informaciones de Del Oro a su Gobierno incrementaron la tensión entre ambos países.

En 1847, los preparativos militares en el Perú se encontraban bastante avanzados, inclusive, el Consejo de Estado había autorizado secretamente al Ejecutivo para iniciar la guerra en el mes de marzo. A pesar de ello, y de los planes de Ballivián, Castilla decidió mantener comunicación con el Gobierno boliviano.

Mientras tanto, desde febrero de 1842, el Gobierno boliviano había incrementado los derechos de introducción de productos agrícolas y manufacturas peruanas en general al 20% y, en el caso de los licores, al 25% o más. Posteriormente, en octubre de 1844, el

Gobierno boliviano había elevado los derechos mencionados aún más, llegando hasta el 40%.

Por este motivo, y a modo de represalia, a mediados de 1845 el Gobierno peruano elevó los derechos existentes sobre productos procedentes de Bolivia y creó otros nuevos impuestos, ya fuera que se tratara de mercancías destinadas al mercado peruano o en tránsito hacia otros países.

La medida mencionada perjudicaba a Bolivia, especialmente a aquellas provincias bolivianas que comerciaban sus productos a través del puerto peruano de Arica.

Por ello, en el mes de diciembre, Ballivián niveló los derechos a pagar por los productos peruanos con aquellos fijados sobre productos de ultramar. Al mismo tiempo, inició preparativos de guerra contra el Perú.

Debe notarse que en marzo de 1847, el Gobierno boliviano llegó a prohibir el comercio hacia nuestro país. Poco después, el Encargado de Negocios peruano se retiró de Bolivia.

La situación había llegado a tal nivel de tensión que Ballivián procedió a prohibir la correspondencia con el Perú y el paso de ciudadanos bolivianos por territorio peruano. En realidad, los ejércitos de ambos países estaban ya dispuestos  a iniciar la guerra(35) .

Pero, al parecer, la política beligerante de Ballivián no era muy popular en Bolivia. Así, el Parlamento de ese país, le negó la autorización para iniciar la guerra contra el Perú por lo que, siguiendo estos lineamientos, a fines de junio el Ministro de Relaciones Exteriores boliviano Tomás Frías tuvo que proponer al Gobierno peruano renovar negociaciones para un Tratado de comercio.

En julio, arribó a Lima el representante boliviano Matías Carrasco, un viejo conocido de Castilla. Pocos días después, se iniciaron negociaciones entre los dos países en la ciudad de Arequipa. Éstas culminaron en la firma de un Tratado de paz y comercio, el 3 de noviembre de 1847. Entre otros acuerdos, se estableció que los límites entre ambas repúblicas serían fijados por una Comisión mixta. La agitación política de desterrados y emigrados en ambas naciones sería reprimida. Los derechos sobre los productos de ambos países fueron rebajados a niveles satisfactorios para ambas partes. El Tratado sufrió algunas modificaciones posteriormente, previas a su aprobación final por los Parlamentos nacionales. El canje de ratificaciones se realizó en 1849.

Según Basadre, el régimen comercial fijado en el Tratado no funcionó eficientemente, por lo que una gran cantidad de mercaderías bolivianas de contrabando ingresaron por el sur peruano(36) .

Resurgimiento de la tensión en las relaciones con Bolivia

El 22 de setiembre de 1855, el Gobierno de Castilla había dispuesto que el comercio y libre tránsito entre el Perú y Bolivia continuaran en el Estado fijado por el reglamento de 4 de

mayo de 1852. El 24 de octubre del mismo año, Bolivia dio facilidades especiales al tráfico de artículos producidos en el Perú. Sin embargo, la armonía entre los dos países se vio enturbiada por las actividades conspiratorias de los proscritos peruanos en Bolivia y de los exiliados bolivianos en el Perú.

El 27 de enero de 1859 ambas Repúblicas firmaron un convenio para retirar a los refugiados y asilados a ochenta leguas de la frontera común. Se señala que el acuerdo no fue cumplido cabalmente por el Perú y que, inclusive, una expedición opuesta al Gobierno del Presidente boliviano Linares llegó a salir de territorio peruano, lo que ocasionó gran malestar en el país altiplánico. El representante boliviano en Lima exigió satisfacciones al Gobierno del Perú y, al no recibirlas, se retiró a su país.

Ante estos incidentes, el Congreso peruano autorizó a Castilla a reforzar el Ejército nacional. Al mismo tiempo, en el mes de junio, el Gobierno peruano envió a Bolivia a su representante Juan Manuel Polar (37) , sin lograr resultados.

En marzo de 1860, el Gobierno boliviano exigió explicaciones por la acumulación de elementos de guerra en la frontera y condicionó la reapertura de negociaciones diplomáticas al retiro de las tropas peruanas estacionadas en Puno.

A fines de abril del mismo año, el Gobierno de nuestro país se negó a ceder a las pretensiones bolivianas y se reservó el derecho de exigir sus propias satisfacciones.

El 14 de mayo, Linares prohibió toda comunicación entre su país y el Perú.

El 21 de noviembre, el Congreso peruano autorizó a Castilla a emprender la guerra contra Bolivia.

A principios de 1861, el Gobierno de Linares fue derrocado. Asumió la presidencia el General José María Acha, quien logró mejorar las relaciones con el Perú. Así, el 10 de octubre de 1862, el Congreso peruano  derogó la autorización de guerra.(38)

Producto de los nuevos esfuerzos de paz, el 5 de noviembre de 1863 ambas Repúblicas firmaron un Tratado de Paz y Amistad. Allí se acordó olvidar los agravios pasados y establecer pautas para las relaciones futuras. Bolivia se comprometió a dar efecto exclusivamente a aquellas leyes monetarias expedidas durante ese año y fundamentadas sobre principios y condiciones recíprocas. El 5 de setiembre de 1864, se firmó un Tratado de Comercio y Aduanas. Este abolió el sistema de guías y torna–guías establecido en 1847, para el tráfico de mercaderías introducidas a través del puerto peruano de Arica con destino a Bolivia. A partir de ese momento, se reconoció el principio de libertad de comercio entre ambas repúblicas. Bolivia aceptó pagar el arancel peruano para el despacho de importación de las mercaderías introducidas por Arica para consumo boliviano. A su vez, el Perú se comprometió a no alterar dicho arancel sin consentimiento boliviano y a pagar una subvención anual de 450,000 pesos (39 ).

Debe señalarse que en la sesión del 15 de noviembre de 1864, se puso en discusión el dictamen de la Comisión Diplomática acerca del Tratado de Paz y Amistad entre el Perú y la República de Bolivia. El dictamen, aprobado luego por unanimidad, decía:

“El Congreso en ejercicio de la atribución 16 del artículo 59° de la Constitución, aprueba el Tratado de Paz y Amistad celebrado por el Gobierno de la República y el de la de Bolivia, y firmado en Lima por los respectivos plenipotenciarios el 5 de noviembre de 1863, con excepción del artículo 19, retirado por el Poder Ejecutivo y bajo el principio de que la solicitud de la extradición de reos de crímenes atroces, de que se ocupa el artículo 12, se efectuará según lo prescriban las leyes penales de cada una de las partes contratantes, lo cual se declarará así por medio de cartas reversales”(40)

El Tratado de Comercio y Aduanas de 1864 fue denunciado por el Perú en 1870.

En sesión de 29 de octubre de 1872, se puso en debate el dictamen de la Comisión Diplomática acerca de un nuevo Tratado de Comercio y Aduanas entre Perú y Bolivia. La Comisión era favorable a la aprobación de dicho Tratado. No obstante, el Congresista Bernales declaró su oposición al nuevo acuerdo, según el cual todas las mercaderías que se exportasen por Arica a Bolivia no pagarían derechos, mientras que el Perú se comprometía a pagar 400,000 soles por los beneficios que recibiera por el tránsito de las mercaderías mencionadas. Por otro lado, el Perú perjudicaba su dignidad, pues tendría que pedir permiso cada dos años para poder renovar los aranceles de aduana(41) .

El Congresista Ramón Ribeyro defendió la moción de la Comisión, afirmando que el objetivo del Perú era establecer el “cobro de derechos en sus aduanas respectivas a las mercaderías que se internen para Bolivia, era el de evitar el  contrabando que se efectuaba antes con el sistema de guías y contraguías, pues muchos de los efectos despachados para Bolivia, serían consumidos en los departamentos del sur”(42) .

Ribeyro también señaló que el pago de 400,000 soles anuales a Bolivia era “equitativo”, en tanto los beneficios que el país obtendría por el despacho de mercaderías sería mayor. Aclaró que de acuerdo con el Tratado, el Perú sí podría elevar el arancel aduanero sin la anuencia de Bolivia. El debate se prolongó hasta la sesión de 31 de octubre, fecha en que la moción fue aprobada por “todos los votos menos 27”(43) .

ii.  Las relaciones con Ecuador

Las relaciones entre Perú y Ecuador fueron amistosas hasta 1840, año en que  Ecuador comenzó a exigir la fijación definitiva de límites. El Perú, que en esos momentos se hallaba envuelto en un conflicto con Bolivia, envió a Quito al Ministro Plenipotenciario Matías León. Éste entabló negociaciones con José Valdivieso, Plenipotenciario ecuatoriano, quien reclamó para su país los territorios de Jaén y Maynas. Esta pretensión era infundada, por varios motivos. Uno de ellos era que ambos territorios habían sido reincorporados al Virreinato del Perú en 1802 y, por lo tanto, eran parte del territorio peruano en el momento de su independencia. Otro de los motivos era el hecho que sus habitantes habían expresado libremente su deseo de pertenecer al Perú enviando representantes electos a los Congresos peruanos de 1822 y 1827–28.

En vista de la imposibilidad de llegar a un acuerdo satisfactorio para ambas partes, el Ministro León retornó al Perú. Un año después, en 1842, ambos países reiniciaron negociaciones en Lima. Éstas fracasaron nuevamente, debido a que el representante ecuatoriano Bernardo Daste insistió en reclamar los territorios de Jaén y Maynas.

En 1853, el Gobierno peruano creó el Gobierno Político y Militar de Loreto, incluyendo los territorios bañados por los ríos Marañón y Amazonas. Los representantes ecuatoriano y neogranadino reclamaron por la creación de dicho Gobierno. Ante ello, el Gobierno peruano, a través de su Ministro de Relaciones Exteriores José Tirado, confirmó la validez del principio de uti possidetis y su legítimo derecho a los territorios antedichos.

En ese mismo año, se presentó en Ecuador un proyecto de ley que declaraba  la libre navegación en varios ríos amazónicos, asumiendo erróneamente que ellos pertenecían a dicho país. Los ríos en cuestión eran los conocidos como Chinchipe, Santiago, Morona, Pastaza, Tigre, Curaray, Naucana, Napo, Putumayo, entre otros. Mariano Sanz, representante de nuestro país en Quito reclamó de inmediato reafirmando los derechos peruanos sobre los ríos mencionados(44) .

La guerra con el Ecuador, 1858–1860

En realidad, a raíz de las guerras de Independencia, la Gran Colombia se había hecho de una deuda con acreedores británicos. Una vez que la Gran Colombia se dividió, Ecuador tuvo que asumir parte del pago de dicha deuda externa. El 21 de setiembre de 1857, el Gobierno ecuatoriano celebró un acuerdo con sus acreedores británicos cediéndoles una porción de territorio para condonar parte de la suma que debía pagarles.

Entre los territorios cedidos por el Ecuador se hallaba el área del cantón de Canelos, ubicada al occidente de la confluencia de los ríos Bobonaza y Pastaza. Lo cierto es que este territorio pertenecía al Perú en virtud de la Real Cédula de 1802, el principio de uti possidetis de 1810 y la posesión continuada.

En vista de ello, el Plenipotenciario peruano Juan Celestino Cavero hizo llegar al Gobierno ecuatoriano una nota de protesta, indicando los derechos de propiedad del Perú sobre el territorio mencionado. También pidió la suspensión del arreglo con los intereses británicos, a la vez que exigió la celebración de un Tratado de límites a plazo fijo. Se envió al mismo tiempo una nota de protesta ante el Encargado de Negocios británico, rechazando el arreglo al que venían llegando con el Gobierno ecuatoriano.

Debe destacarse que este rechazo peruano a la concesión de tierras a extranjeros fue luego secundado por Chile, Colombia y los Estados Unidos, asumiéndose como principio de afirmación de identidad y soberanía territorial.

El Gobierno del Ecuador se negó a suspender el acuerdo con sus acreedores, mostrándose dispuesto, en cambio,  a la  celebración de un Tratado de límites. Cavero manifestó su descontento ante la posición de las autoridades ecuatorianas, por lo que éstas solicitaron al Gobierno peruano su retiro, sin obtener resultados.

Finalmente, Cavero se retiró del Ecuador, pues una comunicación dirigida al Ministerio ecuatoriano de Relaciones Exteriores le fue devuelta sin abrir. El Gobierno peruano pidió a Francisco Icaza, Plenipotenciario de ese país en Lima, que Cavero fuese aceptado nuevamente como representante peruano ante el Ecuador. Icaza respondió ratificando la demanda de retiro de Cavero.

Como producto de este incidente es que el Congreso de la República tuvo que analizar como parte de sus atribuciones las relaciones con el vecino país. En la sesión del 20 de octubre de 1858, el Ministro de Relaciones Exteriores expuso, por iniciativa propia, ante el Congreso Extraordinario Constitucional esta situación a fin de informar y tener una opinión de los representantes de la nación sobre  “asuntos de gravedad ocurridos en su ramo”.

El Ministro manifestó que el Gobierno del Ecuador había desconocido en la práctica las funciones de Celestino Cavero, Ministro peruano en Quito, llegando a devolverle comunicaciones cerradas. Pero lo que resultaba más grave era, dijo, que el Congreso de ese país, en uso de sus atribuciones, había autorizado a su Ejecutivo para “hacer la guerra ofensiva al Perú”, declarando se tuviese por capital la residencia del Presidente y autorizando a éste a realizar un empréstito de 3 millones de pesos, hipotecando las islas Galápagos.

En vista de la información que había presentado, el Ministro peruano solicitó que “se diese al Poder Ejecutivo, una autorización extraordinaria para poder emplear los últimos recursos del Derecho de Gentes hasta obtener las satisfacciones y reparaciones debidas y, una paz sólida y decorosa.”(45)

Dada la magnitud del acuerdo a tomarse, el Presidente del Congreso nombró una Comisión especial para que estudiara la documentación presentada por el Ministro y preparara el proyecto correspondiente. Debe destacarse que a pedido del Congresista Gómez Sánchez la documentación también pasó a las Comisiones Diplomáticas de ambas cámaras. Adicionalmente, el Congreso se declaró en sesión permanente. Las Comisiones presentaron un proyecto de ley que fue debatido por los parlamentarios y cuya versión aprobada fue la siguiente:

“El Congreso Extraordinario de la República Peruana.

Considerando:

Que del expediente diplomático que ha presentado el Ministro de Relaciones Exteriores y de su informe verbal, resulta que el Gobierno del Ecuador, lejos de satisfacer los agravios inferidos al Perú en la persona de su Ministro residente en aquella República y de acceder a nuestras justas demandas sobre territorialidad, se ha colocado en actitud hostil aumentando considerablemente su Ejército, poniendo en actividad la Guardia Nacional y recabando del Congreso autorización para hacer la guerra al Perú.

Declara: Que la República se encuentra amenazada por una guerra exterior y en su consecuencia autoriza al Poder Ejecutivo:

1. Para levantar el Ejército hasta el pie de quince mil hombres, a medida que lo exijan las circunstancias y para que, a su juicio, pueda llamar a servir a los militares que no se hallen en actividad, sin distinción del partido político a que hayan pertenecido, revalidándoles sus despachos y dando cuenta al Congreso.

2. Para proporcionarse los fondos suficientes con el fin de sostener el Ejército, la Marina y la Guardia Nacional.

3. Para organizar ésta en el número y en los pueblos que juzgue conveniente y trasladarla dentro o fuera del territorio como lo requieran las necesidades del servicio.

4. Para que después de agotados los recursos diplomáticos, emplee la coerción, incluso la declaración de guerra, hasta alcanzar las satisfacciones y reparaciones debidas al honor de la República, y una paz sólida y decorosa.

5. Para que el Presidente de la República, si lo cree necesario, mande en persona las fuerzas de mar y tierra, y las conduzca dentro o fuera del territorio como sea más conforme a la dirección de la guerra.

6. Del uso de la presente autorización, se dará cuenta detallada al Congreso”(46) .

Con la autorización del Congreso, el Ejecutivo procedió a bloquear pacíficamente la costa ecuatoriana(47) . El 10 de agosto de 1859, el  Ministerio de Relaciones Exteriores envió una circular a los cuerpos diplomáticos y consulares residentes en la República. Allí se explicó que la actitud del Perú había sido causada por la cesión de territorio peruano a intereses británicos; las injurias contra el Gobierno y el pueblo peruano; los atentados contra ciudadanos de nuestro país en Ecuador; el apoyo a insurrectos peruanos exiliados en dicho país; y el conflicto suscitado alrededor del Ministro Cavero.

En pleno proceso militar, el 20 de agosto de 1859, la mediación española logró la firma de un armisticio entre el General Guillermo Franco, Comandante General de Guayaquil y el Vicealmirante peruano Ignacio Mariátegui. Por dicho armisticio las fuerzas ecuatorianas acantonadas en Guayaquil se comprometieron a desocupar dicha ciudad. Sus habitantes quedaron en libertad para organizar un Gobierno provisional. A cambio del arreglo de la cuestión pendiente, las fuerzas peruanas estacionadas frente a Guayaquil se comprometieron a no tomar la ciudad y a suspender el bloqueo.

Poco después, el Gobierno peruano suspendió indefinidamente el bloqueo no sólo de Guayaquil, sino de toda la costa ecuatoriana (48) .

Debe anotarse que en esos momentos el Ecuador atravesaba un período de fuertes conflictos internos. Por una parte, el caudillo Guillermo Franco se había apoderado de la costa. A su vez, la ciudad de Loja había adoptado individualmente un Gobierno federal y nombrado un Presidente propio. Del mismo modo, Quito estaba bajo un Gobierno provisorio encabezado por tres jefes supremos.

En vista de que ninguna de las facciones ecuatorianas manifestó su voluntad de resolver la cuestión pendiente entre los dos países, el Presidente Castilla partió hacia el Ecuador para reiniciar las hostilidades. Sin embargo, al observar la situación en que se encontraba dicho país y el hecho de que no existía una unidad para el diálogo, Castilla suspendió las operaciones militares al mismo tiempo que daba un plazo de treinta días a los caudillos ecuatorianos para resolver sus diferencias y proceder a celebrar un acuerdo con el Perú.

Al expirar el plazo fijado por Castilla, la escuadra peruana bloqueó nuevamente Guayaquil. A mediados de noviembre, Castilla solicitó a las autoridades de dicha ciudad que permitieran el desembarco de las tropas peruanas. Una vez conseguida dicha autorización, las fuerzas peruanas se situaron en Mapasingue, a poca distancia de Guayaquil.

El 3 de diciembre, los gobiernos de Guayaquil y Azuay firmaron una Convención con representantes peruanos. Se comprometieron a procurar la unificación del Ecuador y a no cometer ningún acto hostil contra el Ejército peruano. Una vez establecido el Gobierno único ecuatoriano, se celebraría un acuerdo de paz entre las dos repúblicas.

En estas circunstancias, los gobiernos del Guayas, Azuay y Loja se unificaron momentáneamente bajo la autoridad del General Guillermo Franco. Éste aceptó reconocer nuevamente a Cavero como representante peruano, tal como había sido pedido por el Gobierno de Castilla en setiembre de 1858. También hizo un saludo al pabellón peruano. Paralelamente, Castilla solicitó que se permitiera a sus tropas acampar en la propia ciudad de Guayaquil. Franco accedió también a esta petición y las tropas peruanas pudieron ingresar a la parte norte de la ciudad, a principios de enero de 1860.

El 25 de enero de 1860, el Ministro peruano Manuel Morales y su homólogo ecuatoriano Nicolás Estrada, firmaron el Tratado de Paz, Amistad y Alianza de Mapasingue. Éste fue ratificado al día siguiente por Castilla y por Franco, este último en calidad de Jefe Supremo del Ecuador. En tal virtud, el Gobierno ecuatoriano declaró nula la cesión de los territorios reclamados por el Perú a los acreedores británicos, en vista de los documentos presentados por el Gobierno peruano demostraban la propiedad de dichos territorios.

Ambos países acordaron, por otra parte, nombrar una Comisión mixta para demarcar los límites. Las autoridades ecuatorianas se comprometieron a demostrar sus derechos sobre los territorios de Quijos y Canelos, en un plazo de dos años. El uti possidetis de 1829 y la Real Cédula de 1802 fueron aceptados provisionalmente. También se lograron acuerdos acerca de la alianza defensiva entre ambos países, la ayuda mutua entre los dos gobiernos y los principios de derecho referentes a las relaciones entre ambos Estados y entre sus ciudadanos. Se señaló también en el arreglo que las cuestiones que surgiesen entre las partes serían sometidas obligatoriamente a arbitraje.

Debe señalarse que, en reciprocidad a la actitud positiva asumida por las autoridades ecuatorianas, Castilla obsequió a su Ejército una cantidad considerable de armamento y uniformes. Poco después, el régimen del General Franco cayó. Era setiembre de 1860. Fue derrotado por el Gobierno de García Moreno, situado en Quito.

En abril de 1861, García Moreno declaró insubsistente el Tratado de Mapasingue. A pesar de ello, la Convención ecuatoriana mantuvo la derogatoria de la concesión del territorio peruano otorgada a los acreedores británicos de su país.

Suspendido todo intento de enajenar los territorios peruanos, los límites entre Perú y Ecuador permanecieron en una situación de statu quo.

Debe señalarse que el Gobierno peruano no reaccionó ante el desconocimiento del Tratado efectuado por el Gobierno del Ecuador, pues su atención se hallaba concentrada entonces en otras materias: en el resultado de los debates parlamentarios entre conservadores y liberales; en controlar las conspiraciones de la oposición liberal; en la aparente inminencia de una intervención europea en Hispanoamérica; y en la posibilidad de un conflicto con Bolivia.(49)

Más adelante, ya durante el Gobierno del Presidente San Román, en 1863, el Congreso peruano debatió cuál debía ser la posición del país frente al Tratado de Mapasingue, desconocido por el Gobierno ecuatoriano.

La Comisión Diplomática del Congreso, fundamentándose en los principios vigentes del derecho internacional, planteó no imponer el reconocimiento del Tratado por la fuerza, proponiendo, por el contrario, rechazarlo. Por otra parte, se manifestaba que el arreglo debía ser considerado, en última instancia, ilegal,  ya que había sido celebrado con un Gobierno que representaba tan sólo a un sector del Ecuador. Se señalaba, además, que dicho Tratado contenía acuerdos contrarios al  honor del Perú, perjudiciales para sus derechos, y que podían tener consecuencias negativas en el futuro. Así, la cláusula relativa a los límites era inconveniente pues aceptaba como sujeto a duda el título de nuestro país sobre los territorios amazónicos. Se dictaminó también que la alianza defensiva entre los dos países necesitaba ser perfeccionada mediante la celebración de un pacto que estableciera las condiciones de dicha alianza de manera explícita, especial, detallada y temporal.

En vista de los argumentos del dictamen de la Comisión Diplomática, el Tratado de Mapasingue fue rechazado en el Congreso, por ley de 28 de enero de 1863. Debe señalarse que el Congreso recomendó allí al Poder Ejecutivo restablecer las relaciones entre el Perú y Ecuador  sobre bases justas, equitativas y honrosas para ambos países(50) . Es decir, el Congreso de la República no avaló un arreglo sobre el cual entendió que, si bien podría beneficiar al país temporalmente, su nulidad podría ser argüida en cualquier momento.

Las actividades propias de estas complejas relaciones con el vecino país del Ecuador continuarían así durante las etapas siguientes, como lo veremos en su oportunidad.

iii.  El Conflicto y Guerra con España, 1864 – 1866

Las relaciones del Perú con España no habían sido restablecidas desde la Independencia, a pesar de que se realizaron algunos intentos en tal sentido.

Lo único que se tiene registrado sobre el particular es que en sesión de 23 de agosto de 1845, el Ministro de Relaciones Exteriores solicitó autorización del Senado para celebrar Tratados de Paz, Amistad y Comercio con España. La nota correspondiente fue sometida a la evaluación de la Comisión Diplomática, la cual presentó un dictamen favorable en sesión de 5 de setiembre, apoyando el nombramiento de un Ministro Plenipotenciario ante la Corte española.(51)

Durante este período denominado de la Prosperidad y el Progreso, el Congreso peruano tuvo una posición determinante frente a la actitud poco pacifista mostrada por la España de entonces.

Para Jorge Basadre, el conflicto con España tuvo causas ocultas y causas visibles. Entre las causas ocultas considera la esperanza de un sector español de poder restaurar la monarquía en América; el deseo de las autoridades españolas de apoderarse de las islas guaneras peruanas; la intención de obligar al Perú a cancelar la deuda proveniente de la época virreinal; y la coyuntura política peruana, que forzó al Gobierno a asumir una actitud vehemente en el frente externo.

Las causas visibles del conflicto fueron la poca evolución de las negociaciones diplomáticas entre las partes implicadas; la concepción rígida del honor y dignidad, tanto  nacionales como personales; la actitud impositiva de las potencias europeas con respecto a los países americanos; la supervivencia de los sentimientos de enemistad surgidos de las guerras de Independencia; y la falta de relaciones diplomáticas entre España y el Perú(52) .

Con España, desde los tiempos de la Independencia se habían hecho algunos intentos de lograr un acuerdo bilateral. Uno de los puntos más sensibles para este entendimiento era la adecuada compensación que el Perú debía otorgar a España por las consecuencias de la guerra de la Independencia y las expropiaciones y confiscaciones que se habían realizado entonces. Ello porque en la capitulación de Ayacucho, el Perú había reconocido la deuda contraída por el fisco español en el territorio nacional, compromiso que había sido reiterado en agosto de 1831.

En setiembre de 1853, el Plenipotenciario peruano Joaquín José de Osma firmó en Madrid un Tratado de Paz y Amistad con España. Así, el Gobierno del Perú aceptó una vez más las deudas contraídas por el Estado durante la época colonial, sin fijar límites temporales. En un plazo de dos años, el Gobierno peruano debía sancionar y promulgar una ley de consolidación de dicha deuda. En caso de no emitirse dicha ley, debía celebrarse un convenio especial acerca de los créditos de los súbditos españoles. El Gobierno peruano se comprometió también a restituir todo el dinero y bienes confiscados a los súbditos españoles durante la guerra de Independencia, ya fuera directamente a ellos o a sus herederos.

Celebrado el Tratado, no fue presentado al Congreso para su discusión pues se encontraba en receso. En vista de ello, el Canciller José Gregorio Paz–Soldán lo reservó para la Legislatura siguiente.

Cabe anotar, por otra parte, que durante la guerra citada con el Ecuador, una barca española había sido apresada por las fuerzas navales peruanas. El Ministro de España en Chile había reclamado ante los representantes peruanos, pero el Gobierno peruano no le hizo caso.

Con todos estos antecedentes, poco tiempo después el Gobierno peruano envió a España a Pedro Gálvez, con la finalidad de firmar un nuevo Tratado de Paz y Amistad. Gálvez insistió en que se reconociera la independencia peruana y su propio título de Ministro, antes de celebrar el Tratado mencionado. El Gobierno español no accedió a estas condiciones, por lo que no se llegó a acuerdo alguno(53) .

Así las cosas, en agosto de 1862 partió de Cádiz una división naval española con destino a América. La expedición tenía por propósitos oficiales procurar un acercamiento entre España y los países americanos, y realizar investigaciones científicas de diverso tipo en este continente, por lo que fue denominada  “Expedición Científica Española”. Estaba comandada por el General Luis Hernández de Pinzón y se componía de las embarcaciones  “Resolución”, “Triunfo” y “Vencedora”. A ellas debía unirse la  “Covadonga”, estacionada en el Río de la Plata.

Las instrucciones de Pinzón disponían que la expedición debía respaldar las acciones de los representantes diplomáticos españoles. Si bien mencionaban el reconocimiento de su Gobierno a la independencia de las repúblicas americanas también señalaban que era necesario proteger los intereses de los súbditos españoles. La opinión pública española adjudicaba al Perú una posición hostil frente a su país, por lo cual los diplomáticos ibéricos, respaldados por la Expedición Científica, tenían la misión de protestar con energía ante el menor exceso cometido contra súbditos españoles.

La partida de la Expedición Científica generó gran preocupación en toda América Hispana. En el Perú, el Gobierno del General Miguel de San Román tuvo noticias de que la expedición planeaba agredir a nuestro país.

Por ello, el 3 de enero de 1863, una vez más el Parlamento nacional tuvo que recibir al Consejo de Ministros, en sesión, a fin de analizar la situación. El Ministro de Relaciones Exteriores leyó un oficio del agente diplomático del Perú en Buenos Aires y otro del Cónsul general peruano en Saint Thomas, en los que se daba cuenta de la Expedición Científica. El Ministro describió también el Estado de las relaciones del Perú con los otros países del continente y “concluyó pidiendo que el Congreso tomara las medidas que creyera más convenientes para salvar la situación peligrosa en que se encontraba la nación, con motivo de la aproximación de la escuadra española”.

El Ministro de Gobierno leyó un proyecto de ley, proponiendo que el Congreso declarara “la Patria en peligro” y autorizara al Poder Ejecutivo a preparar la defensa del territorio nacional y a enfrentar cualquier perturbación interna  que pudiera ocurrir. Entre las medidas a tomar estaban: incrementar las fuerzas de Ejército y Marina y asegurar los fondos necesarios.

Como en otras oportunidades en la que la integridad de la patria estaba en peligro, el Presidente del Congreso tuvo que nombrar una Comisión especial destinada a examinar el

proyecto presentado. Esta Comisión quedó integrada por los Senadores Ibarra y Derteano y los Diputados Lavalle, Bueno y Calderón(54) .

Según Jorge Basadre, la opinión pública se oponía mayoritariamente a la petición hecha por el Ejecutivo al Parlamento, por lo que aquél cambió su solicitud. En consecuencia, a los pocos días de realizada la petición, el Presidente del Consejo de Ministros envió una nota al Congreso, modificando el proyecto de ley que había presentado. Entre los cambios que se habían efectuado, se retiraba el artículo que declaraba a la patria en peligro. En vista de estas consideraciones, y luego de un acalorado debate, el Congreso decidió devolver el proyecto al Ministerio de Gobierno, por 48 votos contra 46(55) . La naturaleza de la votación nos lleva a recordar cómo los temas de trascendencia nacional son a veces ardorosamente debatidos.

Alrededor de estas fechas, la escuadra española había pasado por Río de Janeiro, Montevideo y Buenos Aires. Hernández de Pinzón tuvo una entrevista en la capital uruguaya con el Ministro peruano Buenaventura Seoane, sin lograr un entendimiento cordial. En Buenos Aires, Hernández de Pinzón firmó un acuerdo por el que el Gobierno argentino se comprometió a enviar un representante oficial a Madrid. La expedición llegó a Valparaíso a principios de mayo de 1863, donde fue objeto de grandes agasajos.

La expedición arribó al Callao el 10 de julio de ese año y sus miembros permanecieron en la capital hasta el día 26. Si bien los expedicionarios recibieron una serie de atenciones sociales, el Gobierno peruano no llegó a entablar con ellos conversaciones oficiales.

Para Jorge Basadre, Pinzón consideró aquello como una desatención y se lo comunicó al General José Rufino Echenique. Éste, a su vez, informó al Presidente Pezet acerca del malestar del enviado español. El Presidente se limitó a enviar a José Antonio de Lavalle en breve misión extraoficial para entrevistarse con Pinzón y obtener mayor información acerca de las intenciones de la expedición española. A fines de julio, la expedición española partió con destino hacia América Central y del Norte(56) .

Pero uno de los pretextos que motivó el riesgo de enfrentamiento armado con España sucedió pocos días más tarde, el 4 de agosto de 1863. Un grupo de colonos vascos que trabajaban en la hacienda de Talambo, en Chiclayo, discutieron con su patrón debido a desacuerdos laborales. El patrón ordenó a algunos de sus empleados que capturaran al líder de los colonos y lo expulsaran de la hacienda. Como resultado, se produjo una riña, en que resultó muerto uno de los vascos.

La autoridad Judicial había ordenado en primera instancia el encarcelamiento de algunos de los colonos que habían participado en la riña. La Corte Superior de Trujillo revocó el fallo inicial y dispuso el enjuiciamiento del patrón de la hacienda y del juez de primera instancia. Finalmente, a mediados de febrero de 1864, la Corte Suprema anularía este fallo y ordenaría la prosecución del juicio entablado en primera instancia.

El Gobierno peruano cumplió con informar acerca de los acontecimientos a los pocos días de que éstos se produjeron. Más adelante, ordenó a Mariano Moreyra, Cónsul del Perú en España, informar a las autoridades de ese país sobre lo sucedido, que no tenía

responsabilidad el Gobierno, pero sí voluntad de resolverlos de manera justa y mantener relaciones pacíficas, ordenándole además entregar copia de toda la documentación Judicial pertinente.

A pesar de las gestiones, el incidente de Talambo fue mal recibido por algunos españoles, tanto en la península ibérica como en el Perú. En esos momentos, se hallaba de incógnito en nuestro país el antiguo político peninsular Eusebio de Salazar y Mazarredo, quien guardaba sentimientos hostiles hacia el Perú y había tomado contacto con otros españoles descontentos. Salazar y Mazarredo se entrevistó con Hernández Pinzón en Acapulco a principios de noviembre. Aparentemente, ambos acordaron que la escuadra española ocupara las islas guaneras de Chincha, en respuesta al incidente de Talambo. A continuación, Salazar y Mazarredo partió a Madrid para informar a su Gobierno acerca de los planes de la escuadra española. Hernández de Pinzón, por su parte, se dirigió hacia el Perú.

La escuadra española llegó al Callao el 13 de diciembre de 1863. El Gobierno peruano dejó pasar nuevamente la oportunidad de entrar en conversaciones directas con Hernández de Pinzón, quien luego de recibir otra vez una serie de atenciones sociales, partió hacia Valparaíso. Allí discutió con Salvador Tavira, representante de España, acerca de la posibilidad de recibir auxilio para la escuadra desde el puerto chileno, en caso de una guerra con el Perú.

Como es evidente, el Gobierno peruano veía con preocupación la situación internacional. En esta coyuntura, el 11 de enero de 1864, el entonces Canciller Juan Antonio Ribeyro(57)  invitó a las repúblicas americanas del Pacífico a reunirse en el II Congreso Americano. Los objetivos de la asamblea eran: declarar al continente una sola familia decidida a defender su independencia; declarar la censura moral contra quienes perturbaran o traicionaran la causa americana; y abolir la guerra continental privilegiando el arbitraje.  Los asistentes debían también celebrar una Convención postal y fijarse facilidades recíprocas. Los países que aceptaron la invitación fueron Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala y Venezuela.

Salazar y Mazarredo había sido nombrado Ministro Residente en Bolivia y Comisario Especial Extraordinario de España en el Perú. Sus instrucciones oficiales eran lograr un arreglo pacífico del incidente de Talambo. En caso de no ser recibido por el Gobierno peruano debía enviar a éste un ultimátum dándole el plazo de treinta horas para contestar. Sólo en caso de no recibir respuesta a dicho ultimátum, estaba autorizado para emplear la fuerza. Llegado al Callao el 18 de marzo de 1864, solicitó poco después audiencia con el Ministro  Ribeyro, para presentar sus credenciales.

El Canciller respondió cordialmente a Salazar y Mazarredo y lo admitió de manera condicional ya que el título de  “Comisario”  no estaba de acuerdo con las normas y convenciones de la política internacional. En respuesta, éste envió un memorándum sumamente violento al Gobierno peruano. Entre otras afirmaciones, aseveró que no se le quería recibir, amenazó con represalias ante cualquier exceso en contra de súbditos españoles y presentó una versión distorsionada del incidente de Talambo. A continuación partió al encuentro de la escuadra española. A su vez, la Cancillería del Perú publicó un

manifiesto exponiendo sus puntos de vista y ratificó su disposición a lograr un entendimiento pacífico con España (58) .

El 14 de abril, sin haber cumplido con presentar un ultimátum al Gobierno peruano como lo ordenaban las instrucciones oficiales, la expedición española ocupó las islas de Chincha. Dos días después, las embarcaciones españolas se presentaron en el Callao y capturaron un transporte peruano. Paralelamente, los jefes españoles trataron de justificar sus acciones contra nuestro país con una declaración oficial, difundida públicamente, en la que afirmaban que el Perú no había hecho los esfuerzos necesarios para que España reconociera su independencia y que, por el contrario, tenía una actitud hostil frente a su país, señalando que por tal motivo, capturarían todas las islas peruanas y las embarcaciones que se opusieran a ello.

Ante tal situación la Cancillería peruana declaró rotas las relaciones con la expedición española, en tanto se mantuviera la ocupación de las islas de Chincha. Señaló que el Gobierno peruano esperaba satisfacciones de la escuadra española incluyendo un saludo a la bandera peruana, y que las aceptaría cordialmente. Asimismo, se informó a los países extranjeros acerca de los sucesos ocurridos, en un tono conciliatorio. Se pidió la mediación norteamericana y francesa, aunque sin resultados, y se ofrecieron garantías a los españoles residentes en el Perú.

En vista de estos incidentes, la Comisión Permanente del Congreso autorizó al Gobierno a celebrar un empréstito para reforzar las fuerzas armadas. Se enviaron comisiones a Estados Unidos y Europa para comprar armamento y embarcaciones.

El Cuerpo Diplomático extranjero planteó al Gobierno peruano una mediación en el conflicto. El Canciller Ribeyro señaló que nuestro Gobierno podría enviar un representante oficial a Madrid para discutir el incidente de Talambo y arreglar la deuda con España, bajo las condiciones de la desocupación de las islas guaneras, la devolución de la barca apresada, el saludo de la escuadra española a la bandera peruana, la prosecución del proceso Judicial peruano hasta su terminación y la destitución de Salazar y Mazarredo.

A principios de mayo de 1864, una Comisión del Cuerpo Diplomático se entrevistó con los jefes españoles en las islas de Chincha, aparentemente sin conocimiento de la Cancillería peruana. Expusieron entonces cuáles eran las condiciones del Gobierno de nuestro país para poder entablar negociaciones con España. Los jefes españoles se negaron a saludar la bandera peruana y desocupar las islas, pero liberaron la embarcación capturada.

El 7 de mayo, los jefes españoles emitieron una declaración negando cualquier interés en modificar la organización política peruana, vale decir, en reinstaurar la monarquía. Destacaron que la explotación y comercio guaneros habían continuado bajo la ocupación española. Dieron al Gobierno del Perú un plazo de 48 horas para ofrecer satisfacciones a España, tanto por el incidente de Talambo como con respecto a la deuda con su país,  antes de iniciar nuevas hostilidades contra el territorio peruano. El Gobierno se negó a entablar cualquier negociación en tanto los españoles ocuparan territorio nacional. Pocos días después, Salazar y Mazarredo abandonó las costas peruanas con rumbo a Europa. En el camino, hizo  llegar a su  Gobierno noticias infundadas acerca de supuestos atentados

promovidos por el Gobierno peruano en su contra. Ello incrementó aún más el descontento español.

Las acciones de la Expedición Científica fueron discutidas en el Congreso en sesión de 4 de agosto de 1864, con la presencia del Ministro de Relaciones Exteriores. En dicha sesión, el Diputado Larrañaga planteó un conjunto de preguntas al Canciller, entre ellas si el Ejecutivo tuvo conocimiento acerca de la Comisión diplomática extranjera que visitó a los españoles en las  islas Chincha; si el Ejecutivo había autorizado al Cónsul peruano en Madrid y al Ministro residente en Francia para tratar con el gabinete español; si el Ministro sabía el motivo por el que la “Covadonga” había ingresado a aguas del Callao; si hubo comunicación entre el Poder Ejecutivo y el jefe de la “Covadonga”; y, finalmente, si el Ejecutivo sabía que hubiesen “comisionados” destinados a atentar contra el agente español Salazar y Mazarredo, en el vapor en que partió hacia Europa(59) .

El Ministro negó que el Ejecutivo tuviera conocimiento acerca de la Comisión diplomática que fue a las islas, negó también que  hubiera tenido comunicación con el jefe de la “Covadonga” y que supiera que alguien planeara atentar contra Salazar y Mazarredo.  En el caso de la pregunta acerca de los representantes diplomáticos peruanos en Madrid y París, indicó que la información correspondiente constaba en su Memoria. En cuanto a la tercera interrogante señaló que el propio  Presidente la había respondido en su último mensaje ante el Congreso.(60)

El 11 de agosto el Presidente Pezet nombró un nuevo gabinete encabezado por el Senador Manuel Costas. El destacado jurista Toribio Pacheco fue nombrado Ministro de Relaciones Exteriores. Las sesiones del Congreso, para debatir el conflicto con España, continuaron. El 27 de agosto, con asistencia del Gabinete Ministerial, la Comisión Mixta destinada a estudiar el asunto emitió un dictamen que, en mayoría, proponía tomar un acuerdo del Congreso con el siguiente tenor:

“Autorízase al Poder Ejecutivo para que en su oportunidad haga la guerra a España, si por los medios que reconoce el derecho internacional, no obtiene una amplia y satisfactoria reparación de los agravios que se han inferido a la nación. El Congreso dictará cuantas resoluciones sean necesarias para llevar a cabo la presente ley”(61) .

La moción fue discutida por los Congresistas en varias sesiones sucesivas. En la sesión de  31 de agosto, el Congresista General José Rufino Echenique, presentó la siguiente proposición alternativa:

“El Congreso, considerando:

1. Que la ocupación armada de las islas de Chincha por la flota española surta en sus aguas, es un atentado contra el derecho de gentes, contra el honor y la integridad del Perú, y un insulto contra la integridad de la América.

2. Que el Gobierno de España continuando en la ocupación de las islas hace suyo el atentado que consumaron sus agentes oficiales.

3. Que el silencio del Gobierno español respecto al despacho informativo que le dirigió el Ministro de Relaciones Exteriores del Perú de 13 de abril último, en que le manifestó el extraño comportamiento con que el Comisario Regio se procuraba la ocasión de crear un conflicto inmotivado, es un nuevo insulto contra la República.

Declara:

1. La nación peruana, ultrajada en su honra, invadida en su territorio por la injustificable y violenta agresión española en 14 de abril último; resuelta a sucumbir primero que a mancillar su honor, acepta la violenta situación en que la ha colocado la España, y asume la plenitud de su derecho para defenderse y rechazar la fuerza con la fuerza.

2. El Gobierno, con tal fin, hará uso de la autorización que le fue otorgada por la Comisión Permanente, pendiendo solicitar del Congreso, todas las demás que estime oportunas para llenar tan sagrado deber.

3. La nación peruana, que respeta en su decoro la honra de la América, prohibe a su Gobierno iniciar proposiciones de arreglo con el Gobierno de España en lo referente a las cuestiones que motivaron la actualidad; y para que la devolución de las islas sea tan digna como lo exige el honor de la República.

4. El Gobierno del Perú no podrá ajustar ningún arreglo relativo al reconocimiento de la independencia, sino pasados seis meses después que las islas de Chincha hayan sido solemnemente devueltas por el Gobierno español y se encuentren ambas naciones en perfecta paz como lo estaban antes de los sucesos del Comisario Mazarredo”(62) .

En la sesión de 31 de agosto, el Congresista Calderón también presentó una propuesta alternativa de resolución:

“El Congreso de la República Peruana.

Habiendo considerado seria y detenidamente la situación en que se halla la República a consecuencia de la sorpresiva y violenta ocupación de las islas de Chincha, verificada el 14 de abril último por la escuadra española que comanda el General Pinzón. Ha dado la siguiente resolución.

El Poder Ejecutivo continuará haciendo con la mayor actividad los aprestos necesarios para repeler la agresión mantenida por las fuerzas marítimas de España, que ocupan las islas de Chincha y cualquiera otra que en adelante se intentare.

El Poder Ejecutivo, exigirá con arreglo a la ley de las naciones, la reparación y satisfacción que debe al Perú el Gobierno de España, por las graves ofensas hechas por sus agentes a la soberanía, al honor y a la integridad de la República.

El Gobierno amplía hasta donde fuese indispensable para el cumplimiento del artículo 1° de esta resolución la autorización que la Comisión Permanente en uso de la 5a de sus atribuciones constitucionales, dio al Poder Ejecutivo, el 17 de abril del presente año.

El Congreso se reserva conforme a la Constitución la facultad de aprobar o desaprobar teniendo en mira los derechos e intereses bien entendidos de la República cualquier arreglo, Convención o Tratado que el Poder Ejecutivo celebre con el Gobierno de España.

El Poder Ejecutivo, antes que esta Legislatura cierre sus sesiones dará cuenta detallada del modo como hasta entonces haya cumplido la presente resolución, y del uso que haya hecho de la autorización que ella contiene”. (63)

El dictamen de la Comisión Mixta fue finalmente descartado por 89 votos contra 21. Aparentemente, las dos proposiciones alternativas elaboradas por Echenique y Calderón pasaron a consideración de la Comisión Diplomática.

En la sesión de 1° de setiembre, los Congresistas Castilla y Cavero presentaron otra proposición alternativa:

“El Ejecutivo procederá a declarar y notificar la guerra al Gobierno de Su Majestad Católica Isabel 2a si en el término de treinta días, después de promulgada la presente ley, las fuerzas navales de Su Majestad Católica, no han abandonado las aguas de las islas de Chincha y del Pacífico, repasando el Estrecho de Hornos o el Estrecho de Magallanes”(64) .

La nueva proposición pasó a la Comisión Diplomática, para ser evaluada. La Comisión Mixta presentó una nueva versión de su primer dictamen, cuyo primer artículo decía “se autoriza al Ejecutivo para que declare la guerra a España”. Esta nueva versión fue también rechazada, por lo que el 3 de setiembre, la Comisión emitió otro dictamen, cuyo primer artículo era el siguiente:

“El Poder Ejecutivo, haciendo uso de los medios ordinarios y extraordinarios de que pueda disponer por leyes y resoluciones preexistentes, y por las que al respecto expida el Congreso, mantendrá la integridad del territorio, repeliendo con la fuerza toda agresión o usurpación que se haya consumado, o que se intentare confirmar en lo sucesivo”(65) .

El martes 6 de setiembre, los Congresistas Castilla y Echenique presentaron una versión alternativa para el segundo artículo del dictamen:

“El Congreso, conforme a la atribución 15a del artículo 59 de la Constitución, resuelve la guerra como el último medio de obtener del Gobierno de Su Majestad Católica, la más completa y honrosa satisfacción por las ofensas que sus agentes han irrogado al Perú, si no son desocupadas las islas de Chincha y saludado el pabellón nacional, pudiendo el Poder Ejecutivo emplear, conforme a sus atribuciones constitucionales, cualesquiera de los medios permitidos por el derecho de gentes, para entrar en relaciones oficiales con el Gobierno de España”.(66)

Con el apoyo de la Comisión Diplomática, el proyecto del artículo presentado por Castilla y Echenique fue aprobado por 117 votos contra 11.

A pesar de la tendencia que primaba en el Congreso, el Canciller Pacheco intentó propiciar un arreglo diplomático del conflicto. Como él mismo lo admitió frente al Parlamento, favorecía el uso de la fuerza en defensa de la soberanía peruana pero consideraba que el país no tenía la capacidad económica y militar para emprender una guerra en ese momento. El Canciller  envió a Federico Barreda en calidad de Ministro Plenipotenciario ante Francia e Inglaterra.

Barreda arribó a París a mediados de setiembre de 1864. Su misión era promover conversaciones con España a través de sus representantes en Londres o París, o por mediación de diplomáticos franceses o británicos. El Gobierno peruano esperaba que la expedición  española desocupara las islas guaneras y saludase la bandera peruana. Una embarcación nacional contestaría el saludo convenientemente. A continuación, se iniciarían negociaciones sobre todos los puntos en discusión y desacuerdo recurriendo, en caso de ser necesario, al arbitraje de una potencia mixta. Desafortunadamente, el Gobierno español rechazó este esfuerzo diplomático(67) .

A mediados de octubre, el Presidente Pezet convocó a un nuevo gabinete de tendencia conservadora. Estuvo encabezado por el General José Allende, Ministro de Guerra. Pedro José Calderón era Ministro de Relaciones Exteriores.(68)  El nombramiento del nuevo gabinete coincidió con la instalación, el 15 de octubre,  del II Congreso Americano convocado por el Gobierno peruano a principios de ese año. La asamblea estuvo presidida por el representante peruano José Gregorio Paz–Soldán y celebró sesiones hasta el 13 de marzo del año siguiente. Una vez instalado, el Congreso Americano trató de negociar directamente con el Almirante español Hernández de Pinzón, para que sus fuerzas desocuparan las islas de Chincha, pero el intento fracasó(69) .

A fines de noviembre, el Congreso peruano dispuso que el Ejecutivo tomara medidas para recuperar las islas de Chincha en un plazo de ocho días. Recién podría celebrarse un Tratado, una vez lograda la desocupación. El Gobierno peruano pidió entonces su opinión al Congreso Americano, el cual recomendó privilegiar la negociación, al menos hasta que se contaran con los elementos bélicos necesarios. En vista de ello, el Gobierno consiguió que el Congreso anulara el plazo que le había dado para recuperar las islas.

Por su parte, el Gobierno español había iniciado una nueva ofensiva diplomática y reforzado su escuadra con la finalidad de apresurar una solución del conflicto. La cancillería ibérica reiteró sus puntos de vista mediante una declaración de 8 de noviembre. Hernández de Pinzón fue reemplazado por José Manuel Pareja, quien asumió la autoridad diplomática y militar de la escuadra española. A ésta se unió un grupo adicional de embarcaciones enviadas desde la península. Pareja tenía una posición inflexible: la escuadra sólo desocuparía las islas de Chincha una vez que se resolvieran los reclamos españoles. Por ello desoyó las nuevas invocaciones del Congreso Americano para devolver dichas islas, llegando incluso a amenazar a los países asistentes a dicho congreso(70) .

El Gobierno peruano se vio intimidado por el reforzamiento de la escuadra española. Ello contribuyó a la decisión de nombrar al General Manuel Ignacio de Vivanco como Ministro Plenipotenciario ante el Almirante Pareja(71) . Las responsabilidades de Vivanco eran  comunicar la no participación del Gobierno peruano en las hostilidades que Salazar y Mazarredo había sufrido camino a Europa,  declarar la voluntad del Gobierno peruano de investigar dichos incidentes y aceptar el envío de un nuevo Comisario Especial español. Además, debía informar acerca de la disposición del Gobierno peruano a enviar un representante a España para negociar el arreglo de las cuestiones pendientes y, una vez conseguido dicho arreglo, proceder a la devolución de las islas de Chincha y a efectuar un saludo a la bandera peruana.

El 29 de diciembre de 1864, el Canciller peruano se presentó ante el Congreso, en sesión, para informar acerca de la misión Vivanco. Afirmó que la responsabilidad principal de Vivanco era exigir la devolución de las islas de Chincha y el saludo del pabellón nacional conforme a la ley previa de 9 de setiembre. Ambas eran condiciones “sine qua non” de todo Tratado definitivo entre los dos países(72) .

El Congresista Cárdenas planteó tres preguntas concretas al Canciller. Quería saber cuál era la investidura oficial del Almirante Pareja; si las instrucciones de Vivanco lo autorizaban a tratar, negociar o arreglar la cuestión con España; y si Vivanco tenía instrucciones de tratar las cuatro bases propuestas por el gabinete español al Plenipotenciario peruano en Francia, Mariano Moreyra.(73)

 El Ministro respondió:

“...nunca más que ahora podía concebirse grande esperanza de que el conflicto tenga una solución decorosa y digna para el Perú. Que en cuanto a las interpelaciones por ser de tan grave trascendencia, creía no debía dejar sentado el precedente de que a los Ministros se les exigiera manifestasen el contenido de las instrucciones que daban a sus agentes, porque según la Constitución, las Relaciones Exteriores pertenecían al Poder Ejecutivo con obligación de traer al Congreso los tratados que se celebrasen para su aprobación o desaprobación, pero que sin embargo haciendo justicia a la exaltación de patriotismo del señor Cárdenas, y demás representantes, y porque el Ejecutivo deseaba guardar la mayor armonía con el Poder Legislativo, contestaría las interpelaciones del señor Cárdenas”.(74) A continuación, el Ministro sostuvo que el Gobierno peruano reconocía al  Almirante Pareja como “Excelentísimo” tal como lo habían hecho los plenipotenciarios hispanoamericanos asistentes al Congreso de Lima. Señaló que el General Vivanco debía recibir el mismo tratamiento de parte de Pareja. Reiteró que Vivanco exigiría la desocupación de las islas, y el saludo del pabellón nacional conforme a la ley de 9 de setiembre. Agregó que el Congreso podría aprobar o desaprobar la conducta del Gobierno, solamente una vez que el General Vivanco hubiera tenido “éxito” en su misión.

Cárdenas señaló que el Ministro había “esquivado” sus preguntas con “mucha habilidad”. Por ello, en la siguiente sesión, del 30 de diciembre, planteó al Ministro las mismas interrogantes, emplazándolo a contestar de “modo preciso”. El Ministro respondió:

“...el día de ayer había tenido el honor de exponer a la consideración del Congreso el límite de sus deberes constitucionales y el derecho claro e incuestionable del Congreso en materia de Relaciones Exteriores. Deberes que hoy se veía obligado a recordar para inteligencia del señor Cárdenas, haciéndole notar que las Relaciones Exteriores estaban encomendadas al Poder Ejecutivo, y que su derecho y su deber eran conducirlas hasta la conclusión de cada uno de los asuntos, para que si han sido mal conducidos, repruebe la conducta del Ejecutivo, y proceda en consecuencia; si han sido bien conducidos, apruebe la conducta del Ejecutivo, y proceda en consecuencia a lo que haya por conveniente. Pero que con todo eso, salvando estrictamente los límites constitucionales de su deber, y animado por el deseo de que haya perfecto acuerdo y armonía entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo, iba a satisfacer las interpelaciones que se sirviesen hacerle los representantes”(75) .

El Ministro sostuvo que el General Vivanco tenía la misión de exigir la desocupación de las islas de Chincha y el saludo al pabellón nacional. Ambas acciones eran requisitos indispensables para proceder a cualquier arreglo definitivo de las cuestiones pendientes entre ambos países. Con respecto a este arreglo, el Ministro indicó que Vivanco tenía “carta blanca” para negociar. En cuanto a la investidura de Pareja, señaló que era reconocido como Comandante en Jefe de las Fuerzas de Su Majestad Católica y, por lo tanto, “estaba competentemente autorizado para tratar”. En referencia a la pregunta acerca de las condiciones planteadas por el Gobierno español, el Ministro dijo:

“El General Vivanco discutirá todas las proposiciones que se le hagan, rechazando las que sean contrarias la honra de la nación. Discutirá las proposiciones [hechas a] Moreyra, y las rechazará conforme a ese principio”.(76)

El Congresista Quiñones preguntó al Ministro cuáles eran los planes del Gobierno, en caso de que Pareja se negara a desocupar las islas guaneras, a saludar al pabellón nacional, o a aceptar un rechazo peruano a las condiciones propuestas previamente a Moreyra. Quiñones quería saber, más específicamente, si el Perú estaría preparado para vengar una nueva afrenta de parte de los españoles. Además, el parlamentario preguntó si las negociaciones con Pareja, se harían de acuerdo con los plenipotenciarios asistentes al Congreso de Lima.

El Ministro respondió que el fracaso de las negociaciones era únicamente una hipótesis. Agregó que la escuadra peruana estaría lista para vengar una nueva afrenta, hasta donde lo permitiera su capacidad. Concluyó diciendo que el Gobierno mantendría informado al Congreso Americano acerca de sus acciones, preservando al mismo tiempo la autonomía que le correspondía(77) .

Debe señalarse que durante el encuentro que sostuvieron  ambos representantes, Pareja presentó un contraproyecto a Vivanco, que incrementaba las exigencias al Gobierno peruano. Junto a las condiciones propuestas por éste se pedía una indemnización de tres millones de pesos por los gastos de la escuadra española; una declaración de reprobación e indignación hacia las hostilidades contra Salazar y Mazarredo, ante un representante ibérico; y la obligación de saludar a la escuadra española desde los fuertes del Callao. Cumplidas estas condiciones, la escuadra invasora desocuparía las islas de Chincha. También se solicitó la recepción oficial de un comandante de las fuerzas navales y un Comisario Especial destinado a supervisar el proceso Judicial acerca del incidente de

Talambo. Finalmente, el pago de una compensación a los súbditos españoles por todos los secuestros, confiscaciones y préstamos que hubieran sufrido desde la guerra de independencia. En caso no se cumpliera cualquiera de estas condiciones, las islas de Chincha sería ocupadas nuevamente.

El Consejo de Ministros estudió el contraproyecto de Vivanco e hizo una serie de observaciones. Rechazó la mención a Talambo, pues éste era un asunto netamente Judicial. El saludo entre las escuadras debía ser recíproco. Se propuso negociar la cuestión de la indemnización por los gastos de la escuadra o someterla al arbitraje. Finalmente, se rechazó la amenaza de una nueva ocupación de las islas de Chincha(78) .

Vivanco se reunió nuevamente con Pareja a fines de enero de 1865. El Canciller informó al Congreso acerca de los resultados del encuentro en sesión el día 25 de ese mes. Pareja había entregado dos proyectos de Tratado a Vivanco, afirmando estar dispuesto a suscribir cualquiera de ellos.

El primer proyecto indicaba que el Perú acreditaría un Ministro ante la Corte española, una vez que las desavenencias se resolvieran. Dicho Ministro estaría autorizado para negociar y concluir un Tratado de Paz, Amistad y Comercio. En ese Tratado, se fijarían las bases para “la liquidación, reconocimiento y pago de las cantidades que por secuestros, confiscación, préstamos de la guerra de la Independencia o cualquier otro motivo deba el Perú a los súbditos de España”. Además, el Gobierno español enviaría al Perú un Comisario para “entablar gestiones o reclamaciones acerca de la causa seguida por el suceso de Talambo”. En el caso de que dicho comisario no llegara a Lima en un término de cuatro meses, las islas de Chincha serían desocupadas inmediatamente. Una vez que las desavenencias entre Perú y España hubieran sido resueltas y se hubieran devuelto las islas de Chincha a nuestro país, la escuadra española se dirigiría al Callao y saludaría al pabellón nacional con 21 cañonazos(79) .

El segundo proyecto proponía que el Gobierno español censuraría oficialmente la ocupación de las islas de Chincha y su similar peruano condenaría las acciones en contra de Mazarredo, cuando éste se dirigía a Europa. Una vez cumplidas estas satisfacciones recíprocas, el Gobierno español procedería a entregar las islas al Plenipotenciario peruano.  También enviaría un Comisario para realizar las gestiones y reclamaciones relacionadas al incidente de Talambo(80) .

Por su parte, el Gobierno del Perú autorizaría a su Plenipotenciario en España a negociar y concluir un Tratado de Paz, Amistad, Navegación y Comercio. Allí se fijarían las bases para la liquidación, reconocimiento y pago de las cantidades por secuestros, confiscaciones y préstamos de la guerra de Independencia, y por cualquier otro motivo, de parte del Perú para con súbditos españoles debidamente reconocidos. La séptima cláusula del proyecto, indicaba que el Perú indemnizaría a España con 3 millones de pesos fuertes españoles. Ello cubriría los gastos hechos por el Gobierno español, a raíz de que el Perú se había negado inicialmente a tratar con Hernández Pinzón.

Además de los dos proyectos, Pareja había entregado a Vivanco un ultimátum, que el Canciller leyó al Parlamento nacional. Dicho ultimátum decía:

“Comandancia General de la Escuadra del Pacífico. El infrascrito, Comandante General de la Escuadra española en las aguas del Pacífico y Plenipotenciario de Su Majestad Católica, tiene el honor de dirigirse al Excmo. Sr. Ministro de Relaciones Exteriores de la República del Perú, para manifestarle, que terminadas que han sido sin ningún resultado las conferencias habidas entre el Plenipotenciario de la República el Excmo. Sr. General D. Manuel Ignacio de Vivanco, y el que suscribe, para llegar a fijar las bases preliminares, de un arreglo justo y equitativo entre el Perú y la España, y siendo necesario poner término al actual conflicto; ha llegado el caso de que el Gobierno de la República, manifieste de una manera categórica, si está dispuesto a aceptar el proyecto de arreglo establecido en las circulares del Excmo. Sr. Ministro de Estado de Su Majestad Católica, dirigidas al Cuerpo Diplomático Español en el extranjero en 25 de junio y 8 de noviembre últimos, y transmitido al Sr. D. Mariano Moreyra Cónsul del Perú en Madrid, autorizado por su Gobierno para este caso en aquella fecha, y posteriormente de una manera confidencial, por el infrascrito, al Excmo. Sr. Gral. Vivanco en 30 de diciembre último, según tuve el honor de manifestar a V.E. en mi comunicación de la misma fecha. El que suscribe, espera por lo tanto, que en el término preciso de cuarenta y ocho horas, se servirá V.E. responder a esta comunicación. El infrascrito aprovecha esta ocasión para reiterar a V.E. las seguridades de su más alta y distinguida consideración”(81) .

El Ministro también leyó las bases propuestas por Pareja, para llegar a un arreglo diplomático definitivo con el Perú. El Gobierno peruano enviaría un representante a Madrid. Allí debía declarar la desaprobación oficial de los maltratos inferidos contra Salazar y Mazarredo y su secretario, cuando ambos se dirigían a Europa. Además, debía ofrecer un castigo contra los responsables de dichos maltratos. Asimismo, debía celebrarse un Tratado entre los dos países. El Gobierno español, por su parte, enviaría a Lima un nuevo Comisario para reclamar justicia en la causa de Talambo. Una vez recibido dicho comisario, la fuerza española devolvería las islas de Chincha al Perú(82) .

Los documentos presentados por el Canciller, fueron examinados por la Comisión Diplomática  del Congreso, que presentó su dictamen en sesión nocturna el propio 25 de enero de 1865. La Comisión consideró que las bases propuestas al Gobierno peruano eran inaceptables “como contrarias a la dignidad nacional”. Agregó que los proyectos de Tratado propuestos por el Gobierno español, no podían ser tomados en consideración por el Congreso, “por no haber llegado el caso de ejercer la atribución que le concede el inciso 16 del artículo 59°  de la Constitución; y que en su virtud debe devolverlos al Ejecutivo”. La Comisión se refería a que no podía aprobar o desaprobar los proyectos de Tratado, a pesar de considerarlos indignos, ya que el Ejecutivo no los había suscrito aún.(83)

Una vez sometido a votación, el dictamen fue descartado. Al día siguiente, el pleno decidió reconsiderarlo. Sin embargo, antes de que fuera puesto nuevamente a votación, la Comisión presentó un nuevo dictamen, cuya parte dispositiva decía:

“[la Comisión] opina que no habiendo sido aceptados dichos proyectos y no habiendo otros tratados ajustados sobre los cuales pueda el Congreso ejercer su atribución 16a, artículo 59 de la Constitución; deben devolverse al Ejecutivo los mencionados documentos, para que cumpla las obligaciones que le impone la Constitución, la ley de 9 de setiembre último, y el honor nacional”(84) .

El Parlamento devolvió entonces al Ejecutivo los documentos presentados, dejando en manos de éste la decisión de cómo proceder ante los proyectos de Tratado y el ultimátum presentados por Pareja(85) .

De ese modo, el Poder Legislativo cumplió formalmente con la facultad que tenía, pero al mismo tiempo trasladó al Poder Ejecutivo la responsabilidad política de tomar una decisión final.

Debe anotarse que el Gobierno de Pezet temía que Pareja bombardeara los puertos peruanos y capturara otras islas guaneras. Por ello, Vivanco viajó a la embarcación española  “Villa de Madrid” y firmó un Tratado Preliminar de Paz y Amistad el 27 de enero de 1865. Dicho documento es conocido con el nombre de Tratado Vivanco–Pareja. Allí se declaró que el Gobierno español desaprobaba la captura de las islas de Chincha, mientras que el Perú censuraba los actos hostiles en contra de Salazar y Mazarredo. El Gobierno peruano se comprometía a acreditar un representante en Madrid, y a aceptar un Comisario Especial encargado de tomar acción con respecto al incidente de Talambo. Asimismo, se sentaron las bases para la compensación a aquellos españoles que hubieran sido objeto de secuestros, confiscaciones o préstamos desde la guerra de independencia. El Perú también debía indemnizar a España por tres millones de pesos, para cubrir los gastos ocasionados por la escuadra. Finalmente, se acordó un saludo recíproco y simultáneo de banderas.

Una vez recibida la noticia del Tratado, la Comisión Diplomática del Congreso presentó dos dictámenes al respecto: uno en mayoría y otro en minoría. El Congreso se clausuró el 1º de febrero sin que se discutieran ambos dictámenes. El Presidente Pezet no convocó a una Legislatura extraordinaria. Optó por ratificar el Tratado el día 2 de febrero, partiendo de las premisas de que se trataba de un acuerdo preliminar y de que cumplía con las instrucciones dadas por las leyes del 9 de setiembre y 27 de enero(86) .

Una vez ratificado el Tratado por el Ejecutivo, las escuadras peruana y española cumplieron con el saludo de banderas recíproco. Las islas de Chincha fueron desocupadas el 3 de febrero. El Gobierno llegó a girar las letras de pago correspondientes a la indemnización de tres millones de pesos ofrecida a España. De igual modo, se envió a la península la misión del Contralmirante Domingo Valle–Riestra. A su vez, la Corona española envió al Comisario Especial Jacinto Albístur.

Desde la firma misma del Tratado Vivanco–Pareja se produjeron numerosas protestas populares en contra de dicho acuerdo y contra el propio Gobierno. El día 5 de febrero, ocurrieron una serie de ataques contra marineros integrantes de la escuadra española que habían desembarcado en el Callao, produciéndose la muerte de uno de ellos(87) .

El 28 de febrero el Prefecto de Arequipa, Coronel Mariano Ignacio Prado, se levantó contra el Gobierno. De este modo se inició el autodenominado “Movimiento de  Restauración de la Honra Nacional”, al que se plegaron otros jefes militares.

En abril, se sublevó en Chiclayo el Coronel José Balta, quien luego reconoció el liderazgo de Prado. A fines de junio, la mayor parte de barcos de la armada se unieron a la sublevación.

Luego de sucesivos enfrentamientos, Lima cayó en poder de los rebeldes el 6 de noviembre. El Presidente Pezet y sus principales colaboradores tuvieron que huir del país.

El Vicepresidente Diez–Canseco, quien había apoyado la insurrección, asumió temporalmente el mando supremo. El 26 de noviembre, Prado fue proclamado Dictador del Perú por sus seguidores(88) .

Luego de asumir el mando supremo, Prado estableció un nuevo gabinete, presidido por José Gálvez, Secretario de Guerra y Marina. José Toribio Pacheco fue nombrado nuevamente Ministro de Relaciones Exteriores,quien tomó medidas para hacer efectiva la política de alianza con Chile, Bolivia y Ecuador.

Chile había declarado la guerra a España en setiembre, a raíz de una reclamación altisonante que la monarquía ibérica había realizado. Desde entonces, la escuadra española había bloqueado varios puertos chilenos, incluyendo Valparaíso. El 26 de noviembre, la embarcación chilena  “Esmeralda”  logró capturar a la goleta española  “Covadonga” lo que ocasionó el suicidio del Almirante español Pareja pocos días después.

El 5 de diciembre, Perú y Chile firmaron un Tratado de Alianza Ofensiva y Defensiva. El documento hizo énfasis en la unión de fuerzas navales para combatir a la escuadra española. Las fuerzas conjuntas debían obedecer las órdenes del Gobierno en cuyas aguas se hallaran. En ese momento, había premura por levantar el bloqueo español a los puertos chilenos, por lo que las naves peruanas “Apurímac”  y  “Amazonas”  partieron hacia el sur. A ellas se sumaron posteriormente el  “Huáscar”  y la  “Independencia” recién llegados de Europa.

El 14 de enero de 1866, el Gobierno de Prado repudió el Tratado Vivanco–Pareja, debido a que había sido impuesto por ultimátum, a que no había sido aprobado por el Congreso y a que atentaba contra la honra y dignidad nacional. Al mismo tiempo, declaró la guerra a España y prohibió a los españoles que salieran de nuestro país y que efectuaran transacciones con sus bienes. A principios de febrero, las escuadras unidas de Chile y el Perú hicieron huir a dos embarcaciones españolas en el combate de Abtao.

El 30 de enero, Ecuador se adhirió al Tratado de alianza ofensiva y defensiva entre Perú y Chile. Bolivia hizo lo propio el 22 de marzo. En consecuencia, la escuadra española no podía abastecerse regularmente en la costa del Pacífico, desde Guayaquil hasta el Cabo de Hornos. A pesar de ello, el nuevo jefe de la escuadra ibérica Casto Méndez Núñez recibió órdenes de no abandonar el Pacífico Sur hasta no lograr las satisfacciones pedidas ya fuera pacíficamente o mediante el uso de la fuerza.

El 31 de marzo la escuadra española bombardeó el puerto de Valparaíso causando gran destrucción. Luego, partió hacia el Callao, donde arribó el 25 de abril. Al día siguiente, dirigió un manifiesto al cuerpo diplomático y consular, anunciando el bloqueo del Callao. Allí, enumeró las nuevas ofensas que en su concepto el Gobierno peruano había realizado en contra de España. Por ello, al advertir el bombardeo inminente del Callao  dió un plazo de cuatro días a los extranjeros residentes en el puerto para que pudieran ponerse a salvo(89) .

Ante la inminencia del ataque español, las autoridades iniciaron los preparativos para la defensa del puerto. La población masculina del Callao y de Lima se presentó en masa para combatir. También se construyeron nuevas fortificaciones y se reforzaron las existentes. Los jóvenes que no pudieron recibir armas formaron cuerpos de bomberos y enfermeros. Aquellos que no podían combatir, entre ellos ancianos, mujeres, y niños, abandonaron gradualmente la plaza.

El ataque español se produjo el día 2 de mayo. A pesar de la superioridad de la artillería española, los defensores peruanos lograron averiar seriamente a las embarcaciones enemigas. Lamentablemente, una de las víctimas peruanas fue el Secretario de Guerra, José Gálvez, quien falleció al explotar la torre en que se hallaba. A pesar de ello,  los daños causados por los españoles en la plaza peruana fueron menores. Al caer la tarde, la escuadra española se retiró con varias bajas y sin haber conseguido destruir el puerto como era su objetivo original.

Los defensores del Callao, en cambio, estaban listos para reiniciar el combate al día siguiente. La escuadra española se refugió en la isla de San Lorenzo para reparar sus averías y sepultar a los caídos. El 10 de mayo, emprendió el viaje de retorno a España. De ese modo, culminó la guerra con dicho país(90)  sin éxito alguno para los españoles.

iv)   Las relaciones con otros Estados

En esta época de la prosperidad y el progreso existió también una participación activa del Congreso en las relaciones con Brasil, con el Vaticano, con Italia, así como con Bélgica.

a. Las relaciones con Brasil

El 23 de octubre de 1851, Bartolomé Herrera, Ministro interino de Relaciones Exteriores del Perú, firmó en Lima, una Convención Fluvial con el Ministro Plenipotenciario brasileño Duarte Da Ponte Ribeiro. El acuerdo estableció la necesidad de promover la navegación a vapor por el río Amazonas, y sus afluentes. Con esa finalidad, ambos gobiernos se comprometieron a aportar 20,000 pesos anuales cada uno, durante 5 años, para sostener una empresa de navegación amazónica. Los comerciantes peruanos y brasileños estarían exentos del pago de impuestos especiales, diferentes a los de los nacionales. Además, la Convención declaró que la navegación en el Amazonas debía corresponder exclusivamente a los Estados ribereños.

Con respecto a la delimitación fronteriza, la Convención reconoció el principio de uti possidetis de jure. La frontera fue definida en los siguientes términos:

“(...) reconocen, respectivamente, como frontera, la población de Tabatinga, y de ésta para el Norte la línea recta que va a encontrar de frente al río Yapurá en su confluencia con el Apaporis, y de Tabatinga para el Sur el río Yavarí, desde su confluencia con el Amazonas”(91)

La Convención estableció que una Comisión Mixta reconocería la frontera, haría los ajustes de detalle y precisaría los límites entre ambos países. La Convención fue aprobada por el Perú el 1° de diciembre de 1851 y el canje de ratificaciones se efectuó el 18 de octubre de 1852, en Río de Janeiro. La Comisión Mixta inició sus operaciones recién en 1866.

El Estado peruano necesitaba lograr la libre navegación por el Amazonas, con la finalidad de que su región selvática tuviera acceso fluvial al  Océano Atlántico. Este derecho se consagró mediante la celebración de la Convención Fluvial de 1858, por el cual se acuerda que el Gobierno brasileño autorizó a las embarcaciones peruanas registradas a navegar del Brasil al Perú, y viceversa, a través de los ríos Amazonas y Marañón. El Gobierno peruano concedió el mismo derecho a las embarcaciones brasileñas(92) .

El Parlamento peruano inició el debate de la Convención Fluvial el 25 de noviembre de 1858. Las Comisiones Diplomáticas del Congreso emitieron un dictamen recomendando la aprobación del acuerdo. En el debate, el Congresista Sosa se mostró en desacuerdo y pidió que se realizaran nuevas negociaciones con Brasil, tratando de obtener una política de navegación “menos exclusiva” permitiendo el “tráfico de naves amigas”(93) .

En la sesión siguiente, el Congresista Evaristo Gómez Sánchez, miembro de la Comisión Diplomática de su Cámara, reiteró su apoyo a la aprobación de la Convención Fluvial(94) . Finalmente, en sesión de 10 de diciembre, el Congreso aprobó el dictamen de las Comisiones Diplomáticas y, por lo tanto, el Convenio en sí,  por 49 votos contra 36(95) .

Las ratificaciones de la Convención fueron canjeadas en París, en 1859.

Por esta Convención el Estado peruano reconoció como brasileños los territorios del triángulo formado por los ríos Yapurá y Amazonas, y la línea recta imaginaria trazada entre el río Apaporis y la población de Tabatinga. La Comisión Mixta encargada de demarcar la frontera entre ambos países inició sus actividades en 1866.

Debe señalarse que en diciembre de 1866, el Emperador brasileño declaró la libertad de navegación para las embarcaciones mercantes de todas las naciones, en el río Amazonas hasta la frontera del Brasil, y en los ríos Tocatins, Tapajoz, Madera y Negro.

A fines de 1868, el Gobierno del Presidente José Balta emitió un decreto supremo equivalente, por el que declaró abierta la navegación en todos los ríos del Perú a los buques mercantes de cualquier nacionalidad(96) .

Señalamos aquí que durante el proceso de demarcación la Comisión descubrió que la línea fronteriza trazada entre Tabatinga y el río Yapurá, cortaba dos veces al río Putumayo. Con la finalidad de evitar problemas posteriores,  los miembros de la Comisión Mixta realizaron un ajuste de la línea, por el cual cada país cedió al otro una pequeña porción de territorio. Con tal finalidad, José de la Riva Agüero, Canciller peruano, y Felipe José Pereira Leal, Plenipotenciario brasileño, suscribieron un Convenio de Canje de Territorios en el río Putumayo, el 11 de febrero de 1874(97) .

El Congreso peruano discutió el Convenio de Canje en su sesión del 12 de setiembre de 1874. El Senador Luna se opuso a la aprobación del Convenio, argumentando que los terrenos cedidos por el Perú en dicho Tratado eran más extensos de lo que parecían en el plano correspondiente, debido a que éste carecía de escala(98) . No obstante esta objeción, la Comisión Diplomática del Senado fue del parecer mayoritario de proponer al Senado la aprobación del Convenio. Entre los argumentos que pronunció a favor del acuerdo, el Senador José Antonio de Lavalle, Presidente de la Comisión Diplomática,  sostuvo:

“.. a pesar de ser la parte cedida por el Perú un tanto mayor, éste no perdía, pues ya los límites no serían imaginarios sino fijos como lo son las aguas del río”.(99)

Lavalle agregó que el acuerdo no anularía la Convención Fluvial. El Senador La Fuente, por su parte, advirtió que el Convenio de Canje se refería únicamente a la frontera alrededor del río Putumayo y no al resto de la frontera común. Luego de breve discusión, el Convenio de Canje fue aprobado por 74 votos contra 32.

El Presidente Manuel Pardo ratificó el Convenio el 13 de abril de 1875 y los instrumentos de ratificación fueron canjeados el día 23.

b. Las relaciones con el Papado y reconocimiento del Reino de Italia

En mayo de 1852, el connotado clérigo e intelectual peruano Bartolomé Herrera fue nombrado Ministro de nuestro país en Roma, Turín, Nápoles y Florencia. Su misión era pedir al Papa el reconocimiento del derecho de Patronato para el Gobierno peruano. También, lograr la dispensa necesaria para la celebración de matrimonios mixtos entre católicos y protestantes. Su encargo llegaba también a obtener diversas concesiones referentes a los obispos, religiosos, canónigos y vicarios provincianos. Finalmente, debía conseguir las bulas concernientes a los obispados de Puno y Junín, creados por el Congreso en 1832.

Una vez en Europa, Herrera solicitó autorización oficial para promover la inmigración italiana al Perú, a través del Consulado ante los Estados Pontificios. El Gobierno peruano se negó a hacerlo, ya que no se contaba con terrenos estatales definidos para los posibles colonos.

Herrera tuvo también gran interés en firmar un Concordato con la Santa Sede, estableciendo de ese modo relaciones oficiales entre la Iglesia y el Estado peruano republicano. Sin embargo, Herrera no había recibido del Senado la autorización necesaria para realizar tal acuerdo. Esta autorización llegó a ser emitida por la Cámara Alta recién en noviembre de 1853, poco después de que Herrera había ya dejado Roma(100) .

El 9 de febrero de 1855, falleció el Arzobispo de Lima Francisco Javier de Luna Pizarro, dejando la sede vacante. El Gobierno de Castilla propuso ante la Santa Sede a Monseñor José Manuel Pasquel. El Papa nombró Arzobispo a Pasquel mediante bulas en que no se hizo referencia a la presentación hecha por el Gobierno peruano.

En vista de ello, el Ejecutivo dio pase a las bulas, pero haciendo suplicación de las cláusulas consideradas contrarias al patronato y regalías de la nación. Además, la fórmula del juramento de fidelidad que Pasquel debía realizar, fue modificada, agregando el acatamiento a la soberanía nacional, como ya se había hecho anteriormente.

La Convención Nacional, como parte de sus atribuciones, tuvo que aprobar el pase concedido a las bulas papales.

Posteriormente, hacia 1861, el proceso de reunificación italiana promovido por Víctor Manuel II, Rey de Cerdeña, se hallaba bastante avanzado. A pesar de ello, el monarca no contaba con el reconocimiento de Venecia, ni de los Estados Pontificios, con su capital en Roma.

El día 14 de mayo, el Parlamento reunido en la ciudad de Turín proclamó Rey de Italia a Víctor Manuel. El Gobierno peruano se apresuró a reconocer al nuevo reino, con expresiones de especial cordialidad (101) .

c. Las relaciones con Bélgica

El primer Tratado de Amistad, Comercio, y Navegación entre el Perú y Bélgica se celebró en Londres el 16 de mayo de 1850. El Perú estuvo representado por Joaquín de Osma mientras que Bélgica por Silvano Van de Weyer. Entre sus varias disposiciones, el acuerdo señaló que los ciudadanos de ambos países gozarían de las libertades de consciencia, tránsito, residencia, contratación, adquisición y comercio en ambas naciones. Asimismo,  sus personas y bienes gozarían de la misma protección que los nacionales y sus derechos estarían bajo el amparo de los Tribunales de Justicia(102) .

Los artículos peruanos introducidos en Bélgica en embarcaciones con bandera peruana, estarían sujetos al pago de los mismos derechos que si hubieran sido importados en buques con bandera belga y viceversa.  Los productos exportados en embarcaciones peruanas o belgas de los puertos de ambos Estados hacia cualquier otro país, estarían sujetos a las mismas formalidades y al pago de los mismos derechos que se exigieran para la exportación bajo bandera nacional. Ambos países podían nombrar cónsules y vicecónsules para proteger su comercio, los cuales debían obtener la aprobación del Gobierno ante el cual hubieran sido acreditados(103) .

El Tratado de 1850 fue sometido al Congreso y aprobado por éste el 15 de noviembre de dicho año. Fue ratificado por el Poder Ejecutivo el 1° de diciembre de 1851, y las ratificaciones fueron canjeadas al año siguiente.

Años más tarde, el 25 de febrero de 1860, los gobiernos del Perú y Bélgica celebraron un nuevo Tratado de Amistad, Comercio y Navegación, en Santiago de Chile, en reemplazo del anterior.

En esta oportunidad, nuestro país estuvo representado por el Ministro Juan Manuel Polar y Bélgica por el Cónsul Luis José Derote. El documento fijó condiciones similares a las del acuerdo anterior.

Este nuevo acuerdo fue examinado por el Congreso peruano y aprobado el 12 de agosto del mismo año. El Poder Ejecutivo ratificó el Tratado el 15 de octubre(104) .

Debe señalarse que en la sesión de 2 de octubre de 1860, el Congresista Manuel Irigoyen, entonces miembro de la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados, propuso agregar una cláusula al Tratado celebrado con Bélgica. La proposición de Irigoyen, que fue finalmente aprobada por el Parlamento,  decía lo siguiente:

“1° Que al Tratado de Amistad, Comercio y Navegación, celebrado por los representantes de la República y de Bélgica, se agregue el artículo siguiente: No se reconocen más casos de reclamación diplomática, respecto de los asuntos sometidos, o que se sometieren al Poder Judicial; que los de denegación y retardo de justicia.

2° Que este principio se tenga como ley de la República, y se consigne en todos los tratados que en adelante se celebren” (105) .

No podemos precisar si la adición de Irigoyen fue efectivamente incluida en el texto del Tratado con Bélgica. En todo caso, las ratificaciones del acuerdo fueron canjeadas en Lima el 21 de noviembre del mismo año de 1860.

El 14 de agosto de 1864, los gobiernos del Perú y Bélgica suscribieron un nuevo Tratado de Amistad, Comercio y Navegación, en la ciudad de Bruselas, en reemplazo del que habían celebrado en 1860. También suscribieron una Convención Consular. El Perú estuvo representado por el Ministro Plenipotenciario Pedro Gálvez, mientras que Bélgica lo estuvo por el Conde D´Aspremont Lynden. El Tratado renovó las libertades de tránsito, industria, posesión, contratación, comercio, navegación y consciencia para los ciudadanos de ambos países. También ratificó la protección oficial y amparo Judicial para sus personas, derechos y bienes.

El Tratado ofrecía libertad y seguridad a los buques peruanos en Bélgica, y a los belgas en el Perú, para ingresar en todos los lugares, puertos y ríos que estuvieran abiertos al comercio extranjero, “con tal de que se sometan a los reglamentos de policía aplicados a los ciudadanos de las naciones más favorecidas”. Asimismo, declaraba que los buques peruanos que transitaran por puertos belgas y viceversa no estarían sujetos al pago de otros derechos “que aquellos que actualmente se imponen o en lo sucesivo de impusieren a los buques de la nación más favorecida...”. El acuerdo reconocía el mismo criterio para el caso de los derechos de carga y descarga, y el cabotaje(106) .

El Congreso peruano discutió este Tratado con Bélgica en sesión de 5 de diciembre de 1874. El Senador Althaus manifestó su desacuerdo con la cláusula de “nación más favorecida”, no sólo en el caso del Tratado con Bélgica, sino con respecto a cualquier acuerdo similar. Advirtió que el Gobierno tenía un contrato con la empresa francesa propietaria del muelle dársena del Callao por el cual los buques peruanos pagaban un

derecho menor para ingresar a dicho puerto. Con ello, Althaus señaló implícitamente que, si el acuerdo celebrado con Bélgica era aprobado, los buques de dicha nación estarían oficialmente autorizados para gozar del mismo privilegio en el muelle dársena del Callao(107) .

Los Senadores Gálvez y  Santisteban expresaron su desacuerdo con Althaus indicando que el muelle dársena del Callao era administrado por una empresa privada. Por lo tanto, los buques belgas no podían acogerse a la cláusula de “nación más favorecida” para utilizar sus instalaciones. El Congreso acordó entonces enviar el Tratado con Bélgica a la Comisión Diplomática, con la finalidad de encontrar una salida para el inconveniente planteado por Althaus.(108)

No hemos encontrado más información acerca de la discusión parlamentaria del Tratado con Bélgica de 1874. Sin embargo, la versión final del acuerdo incluyó la siguiente declaración adicional, que posiblemente se refería a los derechos de la empresa francesa propietaria del muelle dársena del Callao:

“Los infrascritos declaran que el artículo 1º que permite la navegación en las aguas de cada una de las partes contratantes, en los mismos términos de la nación más favorecida, es aplicable cuando dichas aguas están abiertas a la navegación de todos los países en general; pero no cuando sean propiedad exclusiva de algunos Estados”(109)

El Tratado con Bélgica fue aprobado por el Congreso el 5 de mayo de 1875 y ratificado por el Ejecutivo el 12 de agosto. Las ratificaciones fueron canjeadas en Bruselas el 21 de diciembre del mismo año.

La Convención Consular con Bélgica de 1874 comprometió a ambas partes para admitir cónsules generales, cónsules, vicecónsules y agentes consulares en todos sus puertos, ciudades y plazas. Para ello, los nombrados debían contar con el beneplácito del país al que fueran asignados. En el caso de que fuesen extranjeros, sólo podrían ser arrestados en caso de crimen calificado y penado como tal por la legislación local, estarían exentos de todo impuesto y de todo servicio militar o policial. En todos los casos, sus domicilios y documentos eran inviolables. Entre las varias atribuciones concedidas a los agentes consulares, éstos estaban autorizados a colocar el escudo de armas y la bandera de su nación en la parte exterior de su despacho o domicilio (110) .

La Convención establecía que cuando la justicia del país tuviera que recibir alguna declaración jurídica o deposición de parte de los agentes consulares, debía invitarlos por escrito a hacerlo. En caso de que el agente consular estuviera impedido, el funcionario Judicial debía ir a su despacho o domicilio, para recibir la declaración o deposición. Asimismo, los agentes consulares tendrían derecho a dirigirse a las autoridades administrativas o judiciales “para reclamar contra toda infracción de los tratados existentes entre el Perú y la Bélgica y para proteger los derechos y los intereses de sus nacionales”.

El Parlamento discutió la Convención Consular en sesión del 9 de enero de 1875. La Comisión Diplomática del Senado emitió un dictamen apoyando la aprobación de dicho acuerdo. A pesar de ello, el Senador José Távara se opuso afirmando que la Convención

otorgaba a cónsules y vicecónsules inmunidades y prerrogativas que, según él,  sólo se podían conceder a los ministros. Entre dichas prerrogativas se encontraba el uso de su bandera nacional. El Senador Araníbar apoyó a Távara y agregó que el acuerdo otorgaba a los cónsules la potestad de requerir a los jueces nacionales lo que era contrario a la legislación y dignidad nacional (111) .

El Senador Gálvez defendió la legitimidad del Tratado, señalando que el derecho internacional reconocía el uso de la bandera como signo distintivo de las casas consulares. Con respecto al requerimiento de jueces, señaló que era habitual y que sería una concesión recíproca, por lo que no dañaría la dignidad nacional.

El dictamen de la Comisión Diplomática fue sometido a votación y aprobado por 75 votos contra 30. De ese modo, la Convención quedó aprobada. El Ejecutivo la ratificó el 10 de agosto de 1875 y el canje de ratificaciones se efectuó el 21 de diciembre del mismo año.

v)  El «Nacionalismo Continental»

Además de la acción exterior emprendida por el Perú en el ámbito de las relaciones bilaterales, esta época se caracterizó por plantear y promover la concepción del “nacionalismo continental”.

A partir de la década de 1840, las potencias europeas habían renovado su interés por los recursos económicos de Hispanoamérica. Inglaterra y Francia vieron en éstos la posibilidad de cobrar los préstamos que habían hecho a los países hispanoamericanos durante y después de las guerras de Independencia. España, por su parte, quiso en algunos casos recuperar antiguas posesiones u obtener satisfacciones económicas por la pérdida de sus colonias.

Las autoridades peruanas tomaron una posición muy firme contra las pretensiones europeas. Políticos e intelectuales peruanos elaboraron un discurso de solidaridad y defensa conjunta entre las naciones de América Hispana, sustentado en las tradiciones históricas y culturales comunes. A ellas se sumó una revaloración del ideario republicanista que había dado origen a las naciones hispanoamericanas.  Este discurso, inspirado en el denominado “nacionalismo continental”, le dio proyección y contenido a la política internacional peruana, a la que el Congreso de la República contribuyó decididamente.

a. La Expedición Floreana

Hacia 1843, el General ecuatoriano Juan José Flores se propuso restablecer el sistema  monárquico para su país, Perú y Bolivia. Para ello, planeó invitar a un príncipe español, quien podía asumir el reinado directamente o gobernar a través del mismo Flores, quien actuaría como regente.

En 1846, Flores llegó a Madrid y entró en conversaciones con las autoridades españolas con la finalidad de hacer realidad sus planes monárquicos. Poco después, se iniciaron los

preparativos para la visita de la expedición monarquista  “Floreana” a Madrid y Londres, con apoyo financiero de la Reina Madre María Cristina de España.

Ante estos acontecimientos, el Ministro peruano en Londres Juan Manuel Iturregui se dirigió a los gobiernos español e inglés para expresar la oposición de nuestro país a la expedición Floreana. Esta actitud fue imitada por los representantes de Argentina, Chile, Ecuador y Nueva Granada.

Al mismo tiempo, el Gobierno peruano tuvo que adoptar una serie de medidas. El 7 de noviembre de 1846 se cerraron los puertos del país a los súbditos y mercaderías españolas. Las personas y propiedades de españoles residentes en el Perú serían protegidas por las autoridades, siempre que mantuvieran una buena conducta. Los prefectos y gobernadores de la costa fueron advertidos de la amenaza extranjera. El Canciller José Gregorio Paz–Soldán invitó a los países americanos a adherirse a la posición peruana, defendiendo como propia la causa nacional del Ecuador. Ante la reacción sudamericana, el Gobierno británico embargó los barcos que Flores preparaba en Londres, lo que provocó el fracaso de la expedición(112) .

b. El primer Congreso de Lima

El 12 de setiembre de 1839, el Congreso de Huancayo había emitido una ley disponiendo que el Ejecutivo invitara a todos los países americanos a celebrar tratados de paz y alianza defensiva, para ayudarse mutuamente en el caso de una invasión extranjera. Este dispositivo no tuvo gran efecto.

Sin embargo, ante los acontecimientos de la expedición Floreana, el 9 de noviembre de 1847 el Gobierno peruano invitó a todos los gobiernos de América a una reunión de plenipotenciarios en Lima. El objetivo era establecer las bases para la defensa y seguridad de los pueblos sudamericanos. Paralelamente se habían producido la invasión norteamericana en México y la intervención franco–inglesa en el Río de la Plata.

La invitación del Gobierno peruano fue aceptada por Bolivia, Chile, Ecuador y Nueva Granada. Los plenipotenciarios de estos países se reunieron con el representante peruano, Manuel Ferreyros, entre diciembre de 1847 y marzo de 1848.

El 8 de febrero de 1848 se firmó un Tratado de Confederación, un Tratado de Comercio, una Convención Consular y una Convención Postal.

El Tratado de Confederación acordó una alianza defensiva entre las cinco repúblicas, en caso de una invasión, intervención o ultraje grave proveniente del extranjero. También se fijó el reconocimiento del principio de uti possidetis para la demarcación de fronteras, con la posibilidad de hacer cambios o compensaciones. Asimismo, se declaró la preferencia por el arbitraje para las cuestiones de límites y se proscribió la guerra entre los países firmantes. Se planeó además crear un Congreso de plenipotenciarios que debía reunirse cada tres años, para intervenir en los conflictos entre los países asociados. Finalmente, se prohibió que los asociados realizaran desmembraciones, agregaciones o segregaciones territoriales, sin consentimiento de los demás.

El Tratado de Comercio estableció una reducción preferencial de un tercio de los derechos aduaneros para los productos naturales y manufacturados de cada uno de los signatarios.

Estos tratados no fueron aprobados formalmente. A pesar de ello, iniciaron o confirmaron ciertos conceptos que más adelante pasarían a ser propios del derecho internacional hispanoamericano, entre los que destacan la unión confederativa mediante un Congreso de plenipotenciarios prominente o único; ayuda mutua en caso de agresión contra la independencia política o la integridad territorial; validez del principio de uti possidetis para la fijación de límites; proscripción de la guerra y del derecho de conquista. Del mismo modo, la solución pacífica de conflictos; la no intervención; el asilo político; los deberes recíprocos en caso de guerras civiles; el libre tránsito e igualdad entre extranjeros y nacionales, con la renuncia consiguiente a la protección diplomática; la codificación del derecho internacional; la libre navegación fluvial, y la libertad profesional, entre otros.(113)

c. La cuestión de las islas de Lobos

En la medida que la explotación del guano de las islas era promisorio, hacia 1852, ciudadanos británicos, franceses y norteamericanos cuestionaron la propiedad peruana de las islas guaneras de Lobos, afirmando que eran  tierra de nadie .

En agosto de dicho año, el Secretario de Estado Daniel Webster llegó a negar la soberanía de nuestro país sobre las islas mencionadas aduciendo que  se hallaban lejos del territorio continental del Perú.

El Gobierno peruano envió a los Estados Unidos al Ministro Juan De Osma, a fin de defender la posición del Perú. Paralelamente las fuerzas armadas tuvieron que aprestarse a defender la soberanía nacional, en caso de que ciudadanos norteamericanos intentaran llevar a cabo cualquier acto de dominio sobre territorio peruano. Pero lo que más impacto suscitó fue la brillante refutación hecha a nombre del Gobierno del Perú.

En efecto, el entonces Ministro peruano de Relaciones Exteriores, José Manuel Tirado, quien había sido miembro de la Comisión Diplomática de la Cámara de Diputados en 1845, 1848 y 1849,  refutó de  manera extraordinaria y convincente las afirmaciones de Webster en una nota de 23 de octubre. Allí citó una serie de documentos históricos que hacían referencia al antiguo vínculo que existía entre dichas islas y el territorio nacional. También mencionó los trabajos de reconocimiento, demarcación hidrográfica, descripción geológica y cálculo de reservas guaneras, realizados por el Gobierno en 1847. Adicionalmente, invocó una serie de preceptos de derecho internacional y varios dispositivos peruanos que prohibían la pesca de buques extranjeros en islas peruanas  y regulaban la extracción de guano.

El Gobierno norteamericano reaccionó positivamente ante la posición oficial de nuestro país. A mediados de noviembre de 1853, Edward Everett, nuevo Secretario de Estado, señaló que su país había carecido de la información pertinente y por ello había cometido una injusticia internacional al negar la soberanía peruana sobre las islas de Lobos. En consecuencia, reconoció al Perú la propiedad sobre dichas islas. Los gobiernos de Gran Bretaña y Francia tomaron medidas similares (114) .

Por otra parte, desde mediados de la década de 1850 hasta principios de la década de 1860, la política del nacionalismo continental del Gobierno peruano se afianzó. Ella contó con el apoyo pleno de la opinión pública. Los sucesos más destacados en la defensa de los derechos de las repúblicas hispanoamericanas fueron el auxilio a las repúblicas centroamericanas, en contra del aventurero norteamericano William Walker, la firma del Tratado Continental de 1856; y la firme oposición a la intervención europea en México, Santo Domingo y Ecuador.

En 1856, el Perú se opuso decididamente a la intervención norteamericana en América Central. Un año antes, una expedición de aventureros norteamericanos encabezados por William Walker llegó a Nicaragua, llamada por una facción liberal de ese país para enfrentar a sus rivales conservadores. Aprovechando las circunstancias, Walker pudo ascender hasta la presidencia de Nicaragua en 1856 y amenazó la soberanía de las otras repúblicas centroamericanas. Las delegaciones peruanas en Washington y Londres auxiliaron a José de Marcoleta, representante diplomático del régimen nicaragüense opuesto a la intervención de Walker.  El Ministro de los Estados Unidos en Managua, reconoció al Gobierno del aventurero norteamericano, por lo que el representante peruano Juan Ignacio de Osma presentó una protesta ante Washington, el 8 de setiembre de 1856.  Poco tiempo después, solicitó el retiro del funcionario norteamericano adepto a Walker y la prohibición oficial de otras expediciones de aventureros a América Central.

El Gobierno peruano también renovó la idea de un pacto de alianza y defensa continental. En 1855, Cipriano Coronel Zegarra, Ministro del Perú en Chile, invitó a los demás países hispanoamericanos a reunirse para discutir la posibilidad de un Tratado continental sobre dichos aspectos. Las conversaciones se celebraron en Santiago, y como resultado Perú, Chile y Ecuador firmaron un Tratado de defensa continental. Argentina y Brasil asistieron a las reuniones, pero no llegaron a asociarse al pacto. El Tratado de Santiago, firmado el 15 de setiembre de 1856, estableció que los países asociados se auxiliarían mutuamente, en caso de que fuerzas provenientes de países extranjeros intervinieran en sus asuntos sin contar con la anuencia del Gobierno legalmente reconocido. Además, negó reconocimiento a las cesiones o enajenaciones territoriales, excepto aquellas que se realizaran para determinar demarcaciones geográficas con ventaja mutua. El Tratado también creó la ciudadanía común; afirmó el principio de plena libertad de tráfico de las banderas americanas en los mares y ríos continentales, y reconoció la protección de la bandera y mercadería neutrales; concedió facilidades para la circulación de correspondencia e impresos; y declaró la validez de los documentos otorgados en cualquiera de los países asociados, incluyendo sentencias y pruebas judiciales. El acuerdo de Santiago también autorizó la extradición de los reos de crímenes graves; proclamó el esfuerzo común para difundir la educación primaria; y acordó el intercambio de títulos y la uniformidad de sistemas monetarios y aduaneros. Asimismo, comprometió a los asociados a realizar negociaciones de avenimiento en caso de conflictos entre ellos, y a no intervenir en los disturbios y agitaciones ajenas. El principio de asilo político fue ratificado. Finalmente, se creó un Consejo de Plenipotenciarios, que debía reunirse periódicamente en la capital de cada país, para mediar en los casos de conflicto y promover los principios de paz y cooperación.

Un sector de la Convención Nacional (1855–1857) recibió con gran entusiasmo el Tratado de Santiago, a pesar de que se hicieron algunas observaciones acerca de él. Entre los representantes que apoyaron con mayor pasión el ideal americanista que sustentaba el acuerdo, estuvo el Diputado por Piura Ignacio Escudero, miembro de la Comisión Diplomática. En su dictamen de Comisión, Escudero afirmó:

“Señor: Ese inmenso pensamiento que sólo pudo engendrarse en la cabeza del Gran Bolívar; el pensamiento de fundir en un interés único, el interés de las repúblicas hispanoamericanas, representándolas en un Congreso de Plenipotenciarios; el pensamiento de agrupar diez naciones, alrededor de una misma bandera; el «Principio Americano», la idea, que parecía utópica —que sería singular en el mundo— de someter tan colosal extensión de territorio y el guarismo inconmensurable de individuos que está llamado a poblarle, a una misma y única ley, ya que por un milagro de la Providencia descienden de un mismo tronco, hablan el mismo idioma, reconocen la misma forma de Gobierno y profesan la misma religión; la idea grandiosa de dar, por aglomeración de fuerzas, al principio democrático, la dominación y la inmortalidad, y  a naciones débiles, ahora, porque son infantes, paz y ventura en el interior y prepotencia en el exterior —prepotencia de trascendencia incalculable e infinita, y que podría palanquear al mundo—; ese pensamiento que, caído de los labios de Bolívar, se ha guardado, cual el creyente su fe, en el corazón de todo buen americano, halagando su existencia y meciéndole en las doradas ilusiones de un porvenir fantástico; la voluntad de Dios escrita en la continuidad del mayor de sus signos en la tierra —los Andes— cuya traducción inspirada a Bolívar es —Confederación Americana— ese pensamiento y esa voluntad, van a consumarse ya; y la virgen América, cual un día el mundo, presintiendo el advenimiento de su Redentor, le aguarda en paz y en misterioso silencio, agitado el seno con vagas, indefinibles e inefables emociones”(115) .

Escudero consideraba que el Tratado tenía limitaciones, a pesar de su valor. Podría haber servido, por ejemplo, para incrementar el grado de libertad e igualdad en América Hispana.  Sin embargo, lo consideraba un avance sumamente importante. No se podía esperar a que las naciones hispanoamericanas fueran perfectas, para iniciar recién el proceso de integración. Escudero tenía confianza en que la unión las haría más fuertes:

“...Otro error, igualmente funesto, sería el de aguardar que las secciones estuviesen reformadas para verificar entonces la Confederación. Sí, las naciones américo – españolas se reformarán por sí, y crecerán y serán poderosas. Ninguna nación muere en la cuna, tal es la ley inmutable del Altísimo. Pero, sin la Confederación, se detiene su bienestar y su desarrollo precoz. Faltando a la ley, también divina, de la asociación, se malogra, con escasa vista política, la oportunidad, elemento indispensable para alcanzar fáciles y grandes resultados. Oportunidad que está viva hoy, entre otras gravísimas razones, por la homogeneidad de circunstancias personales de los socios. Se pone en peligro, finalmente, el fecundo pensamiento de Bolívar, porque no pudiendo ser simultáneo el crecimiento de los Estados, la superioridad de cualquiera de ellos despertaría en él la vana confianza, y el egoísmo y todas las malas pasiones, haciendo desaparecer, quizá para siempre, la esperanza de la prometida y suspirada encarnación del verbo en las entrañas de la virgen América.

La asociación del individuo multiplicó su poder en la familia. La asociación de las familias produjo el tremendo poder de la Nación. La asociación de las naciones conmoverá al mundo. La asociación de los mundos escalará el cielo. La iniciativa en esta era apocalíptica de portentosos fenómenos ha sido dada por Dios a la América: hágase en ella su voluntad”(116)

Debe señalarse que la Convención Nacional discutió el Tratado y decidió dejar pendiente su aprobación, devolviéndolo al Ejecutivo para que se negociaran cuatro  enmiendas. La primera era limitar el libre acceso a mares, ríos, costas y puertos, dándole curso sólo cuando no existiesen restricciones fijadas por tratados anteriores. Así, por ejemplo, la libertad de navegación contradecía el pacto firmado con el Brasil en 1851, lo que fue objetado por el Gobierno de dicho país. En segundo lugar, atenuar el cumplimiento recíproco de sentencias, limitando el acuerdo a las de carácter civil. En tercer lugar, corregir el artículo referente a la extradición. Y, finalmente, eliminar el artículo referente a la uniformidad aduanera.

Casi paralelamente, el encargado de la legación peruana en Washington, Juan Ignacio de Osma celebró un proyecto de alianza y confederación hispanoamericana en dicha ciudad. El propósito del proyecto, firmado el 9 de noviembre de 1856, era facilitar que un mayor número de países de América Hispana se asociaran en contra de la intervención extranjera. El proyecto contó con la adhesión de México, Nueva Granada, Venezuela, Costa Rica, Guatemala y El Salvador.

Una vez introducidas las modificaciones solicitadas por el Congreso, el Gobierno peruano trató de lograr la adhesión de otros países latinoamericanos a la nueva versión del Tratado de Santiago. Entre ellos estuvieron Ecuador, Colombia, Venezuela, las Repúblicas Centroamericanas, Argentina, Uruguay, Paraguay y Brasil.

En el caso de América Central, el Gobierno creó allí una legación peruana, que fue encomendada a Pedro Gálvez. Su misión era lograr tanto la aprobación del Tratado mencionado, como auxiliar a las repúblicas de esa región en contra de William Walker. Gálvez obtuvo la adhesión de Costa Rica, Guatemala, El Salvador y Nicaragua al Tratado de defensa continental, y firmó tratados bilaterales de amistad y comercio con esos países. Además, promovió exitosamente las operaciones de guerra en contra de Walker. En el caso de Costa Rica, acordó un empréstito peruano para dicha República. Una vez cumplidos sus objetivos en Centroamérica, Gálvez pasó a Colombia, donde firmó un Tratado de Amistad y Comercio, sin conseguir la suscripción del Tratado de Santiago. Sin embargo, logró a continuación la adhesión de Venezuela, y la firma de un Tratado bilateral con ese país (117) .

El Perú también se enfrentó a los proyectos monárquicos e intervencionistas en Santo Domingo, México y Ecuador. En el caso de Santo Domingo, en 1861, el Presidente General Pedro Santa Ana reincorporó su país a la monarquía española en calidad de capitanía general. A fines de agosto de ese año, el Canciller peruano José Fabio Melgar envió una circular a los gobiernos americanos rechazando la acción de Santa Ana y protestando por el papel que España pudiera tener en los acontecimientos. Asimismo, invitó a los otros países del continente a conformar una alianza defensiva en contra de la intervención europea.

En el mismo año de 1861, se tuvieron noticias de una presunta alianza entre Francia Inglaterra y España, para invadir México. A fines de noviembre, el Gobierno peruano advirtió a los otros gobiernos americanos acerca del peligro que se cernía sobre la soberanía de aquella República. Al mismo tiempo, mencionó la necesidad de un frente común en defensa de la independencia americana. Paralelamente, el Presidente Castilla envió a América del Norte una misión encabezada por el destacado intelectual Manuel Nicolás Corpancho, quien era un firme defensor del nacionalismo continental.

En Estados Unidos, Corpancho se entrevistó con el Secretario de Estado, William H. Seward. De acuerdo con sus instrucciones, Corpancho le informó acerca de la disposición del Perú y de los otros países sudamericanos para hacer un frente común en contra del intervencionismo europeo.  También le comunicó que el Perú estaba en capacidad de enviar una expedición militar de 5,000 a 6,000 hombres, para auxiliar a la República Mexicana. Seward pidió a Corpancho que el Gobierno peruano le hiciera llegar mayor información.

A continuación, Corpancho viajó a México. Se presentó ante el Presidente Benito Juárez en la ciudad capital a mediados de marzo de 1862, y le informó acerca de la posición peruana con respecto a la intervención europea en su país. Corpancho recibió expresiones de agradecimiento de Juárez, quien además suscribió el Tratado de Santiago. Poco después, Juárez se vio forzado a abandonar la capital. Asumió el poder el  General Juan Nepomuceno Almonte, quien apoyaba la intervención europea en México. En consecuencia, el nuevo Gobierno expulsó a Corpancho el día 20 de agosto. (118)

A mediados de 1861, el Presidente ecuatoriano García Moreno propuso al Emperador Napoleón III el establecimiento de una monarquía dependiente del Imperio Francés, en Ecuador y Perú.  El Perú protestó a fines de agosto frente a este proyecto. En opinión de Jorge Basadre, el Presidente Castilla estuvo decidido a adoptar medidas de fuerza en caso de que García Moreno tratara de materializar sus planes, lo que finalmente ocurrió.

d. El apoyo al movimiento independentista de Cuba

Otro ejemplo a la posición continental por parte del Congreso del Perú fue el  apoyo al movimiento de independencia cubano. En sesión de 25 de noviembre de 1872, el Diputado José Távara pidió que el Ministro de Relaciones Exteriores presentara a la Cámara toda la documentación referente a las relaciones del Perú con Cuba. El Congresista estaba especialmente interesado en las comunicaciones que el Canciller peruano hubiera intercambiado con su similar de Washington, acerca de la “cuestión española”. Para sustentar su solicitud, Távara expuso acerca de la situación que atravesaba la isla de Cuba. También recordó que el Gobierno anterior, encabezado por el General José Balta, había reconocido como beligerantes a quienes luchaban por la independencia de la isla, les había enviado 200,000 soles, e incluso se había considerado enviar la escuadra peruana en auxilio de los patriotas cubanos. El pedido de Távara fue aprobado(119) .

Casi dos años después del pedido de Távara, el 14 de agosto de 1874, el Canciller José de la Riva Agüero se presentó ante la Cámara, para informar que los partidarios de la independencia cubana en los Estados Unidos, preparaban una expedición a la isla. El Gobierno peruano quería auxiliar a dicha expedición, proporcionándole 4,000 rifles. Para

poder adquirir dicho armamento, la Cámara debía autorizar al Ejecutivo a invertir 200,000 soles de la deuda consolidada(120) .

En la siguiente sesión, el 17 de agosto, los Diputados Manuel María Gálvez, Luciano Benjamín Cisneros, Juan Francisco Balta, Nicanor Rodríguez, Tadeo Terry y José Távara propusieron que se autorizara al Ejecutivo a invertir hasta 300,000 soles en bonos de la deuda interna consolidada, para el auxilio de Cuba. El motivo era que el valor real de dichos bonos en el mercado era menor que su valor nominal. Por lo tanto, era preciso incrementar la cantidad a invertir, para poder socorrer efectivamente a los patriotas cubanos(121) .

Una vez que el Ministro de Relaciones Exteriores estuvo presente en la Cámara, el Presidente de la misma,  General Mariano Ignacio Prado, apoyó la propuesta anterior. Para ello, hizo leer un conjunto de comunicaciones que había intercambiado con patriotas cubanos, en los que éstos solicitaban ayuda para su causa(122) .

A continuación, se inició el debate de la proposición. Debe resaltarse que fue el Diputado Puga quien indicó que el Perú había realizado negociaciones de paz con España, las que habían resultado en el Tratado de Washington de 1871, estando pendiente su aprobación por el Congreso. Sugería, por lo tanto, que antes de auxiliar a Cuba el Congreso tenía que desaprobar dicho Tratado, para no perjudicar la honorabilidad internacional del país. El Diputado Gálvez replicó que el Tratado de Washington era exclusivamente un acuerdo de tregua indefinida y que, además, aún se encontraba en discusión. Por otra parte, el auxilio del Perú a Cuba sería reservado e indirecto, ya que el armamento sería adquirido por los propios patriotas cubanos y no se haría llegar en un buque peruano.

Interrogado al respecto, el Ministro de Relaciones Exteriores señaló que lo más conveniente era dejar pendiente la aprobación del Tratado de Tregua y expuso una serie de motivos. En primer lugar, los plazos fijados para su aprobación se habían cumplido. En segundo lugar, en caso fuera desaprobado, el Gobierno de los Estados Unidos –que había servido como intermediario– podía darse por ofendido. Por otra parte, la tregua entre el Perú y España existía de hecho aunque no de derecho, pues se habían suspendido las hostilidades entre ambos países, desde el triunfo peruano del 2 de mayo de 1866. Finalmente, el proyecto de auxilio a Cuba se sometió a votación. Fue aprobado por 75 votos a favor y un voto en contra, emitido por el Diputado Puga(123) .

Una vez aprobado por la Cámara de Diputados, el proyecto de auxilio a Cuba pasó a la Cámara Alta. Los Senadores se negaron a aprobar una inversión de 300,000 soles, señalando como máximo un monto de 200,000. Ello fue comunicado a los Diputados mediante una nota, leída en la Cámara Baja en sesión de 10 de setiembre. La Presidencia de la Cámara encargó a la Comisión de Hacienda que estudiara el asunto(124) .

Luego de que la Comisión de Hacienda examinó la cuestión, la Cámara de Diputados insistió en solicitar la aprobación del proyecto a la Cámara de Senadores. La proposición correspondiente fue leída en la sesión de la Cámara Alta de 7 de noviembre de 1874, y decía:

“Autorizase al Poder Ejecutivo para invertir hasta la suma de 300,000 soles en bonos de la deuda interna consolidada en favorecer la independencia de Cuba con arreglo al acuerdo que celebre con el agente de esa República”(125) .

Sometida a votación, 74 Congresistas se manifestaron a favor y 52 en contra. En consecuencia, el proyecto fue descartado, ya que el número de votos a favor no alcanzó los dos tercios necesarios, que era de 84(126) .

En vista de ello, un grupo de Senadores presentó una moción equivalente, por la cual el auxilio a Cuba sería sólo de 200,000 soles, los cuales serían incluidos dentro del presupuesto general. La moción fue sometida a votación en la sesión del 23 de enero de 1875. Fue aprobada por 56 votos contra 52, por lo que nuevamente no alcanzó los dos tercios necesarios.

Es interesante mencionar que el Senador Santisteban se opuso al proyecto en los siguientes términos:

“Digo que no, porque antes que todo miramiento personal está la Constitución del Estado y ella prescribe que para convertirse en ley, un proyecto necesita ser aprobado expresa y directamente y no por inducción, sea por ambas cámaras, sea por el Congreso reunido en caso de disentimiento y por mayoría de dos tercios; no, porque los 200,000 soles servirán para reembolsar al General (Mariano Ignacio) Prado, o a las personas que contribuyeron a la compra del armamento y de ningún modo para auxiliar a Cuba, ni un fusil, ni un cartucho; no, porque se acusaría de falsa y pérfida nuestra política exterior, y finalmente, no, para salvar la dignidad del Congreso y la honra del General Prado: que se prestaría tal vez a malignos comentarios. Lima, 30 de enero de 1875”(127) .

En la siguiente sesión, un grupo de Congresistas pidió la reconsideración de la moción, lo que fue admitido a discusión. Finalmente, por falta de tiempo, la cuestión quedó pendiente para la siguiente Legislatura donde, en apariencia, no se llegó a discutir(128) .

e. Algunas conclusiones

Terminando este capítulo debemos entonces señalar, a manera de conclusiones generales para este período,  que durante estas épocas de la Determinación y de la Afirmación Nacional, que ocupa la historia regular de nuestra patria durante prácticamente el siglo XIX, el Perú fue escenario de un Estado en formación en todos los aspectos, sean éstos institucionales, políticos, económicos, sociales y culturales, donde el Congreso tuvo una activa y decisiva participación.

Debemos recalcar, como lo dijimos al inicio de este capítulo, que en vista que el servicio diplomático estaba en proceso de profesionalización, algunos parlamentarios participaron como representantes plenipotenciarios.  Asimismo varios expertos, académicos e intelectuales que habían colaborado previamente con el Ejecutivo, representaron luego a la nación en el cargo de parlamentario de la República.

Es notorio asimismo el progresivo y repetitivo proceso de refundar el Estado peruano con la aprobación de sucesivas Constituciones, por los Congresos Constituyentes. Aun cuando los cortos períodos de vigencia de muchas de ellas nos presentan una sensación de variedad, debemos señalar que el marco constitucional de las relaciones internacionales tuvo cierta continuidad. Las atribuciones que cada Congreso Constituyente reconoció tanto al Parlamento como al Ejecutivo, en tanto poderes constituidos, se mantuvieron constantes salvo raras excepciones.

Es importante también destacar que el Estado peruano, con amplia participación del Congreso de la República, tuvo que pasar por un proceso progresivo de reconocimiento internacional, lo que finalmente le permitió lograr su determinación como Estado, pero sobre todo, su afirmación como República viable. Además de la búsqueda de esta identidad para sí y frente a terceros países, fueron signos de nuestra política exterior la defensa de la soberanía y la integridad territorial, la solidaridad continental y la búsqueda de condiciones económicas propicias para los ciudadanos peruanos. El Congreso de la República, y muy particularmente su Comisión Diplomática, cumplieron un papel fundamental dentro de dicho proceso de definición y afirmación.

El Congreso, de acuerdo a las atribuciones conferidas en las Constituciones, tuvo que actuar en forma decisiva en la definición territorial del país y en la defensa de la soberanía a partir de los principios jurídicos que definieron el territorio peruano, como la libre determinación y el uti possidetis. Tuvo que aprobar los tratados considerados convenientes y desaprobar aquellos que se consideraba que iban en contra de los intereses nacionales. La declaración de la guerra, de gran responsabilidad por la trascendencia de sus efectos, fue ejercida también  cuando se hizo necesaria.

Merece resaltarse el hecho de que el Congreso casi siempre tuvo una vocación de paz y concordia en el escenario internacional. Por ello, salvo raras oportunidades, tuvo que respaldar al Poder Ejecutivo en el esfuerzo por lograr la paz y una política de cooperación entre los países.

Pero también fomentó la integración y solidaridad regionales. Así, fue notable el pleno apoyo que nuestro Parlamento dio a los dos Congresos Americanos que se celebraron en Lima en 1847 y en 1864. Esta actitud contribuyó a forjar nuestro interés  por promover la integración en el nacimiento de una constante de integración, que se ha mantenido hasta nuestros días y que se vislumbra con mayor proyección en este siglo a través de los procesos de integración.

En el ámbito Legislativo, hubo dos tipos de iniciativas que debemos destacar. Por un lado, aquellas leyes referidas al servicio diplomático nacional y al trato de los agentes extranjeros. Por otro lado, los proyectos destinados a elevar o reducir los aranceles de importación de productos extranjeros. A lo largo de la época, la exportación jugó un rol fundamental en la economía de nuestro país, motivo por el cual la política comercial tuvo una fuerte influencia sobre nuestra política internacional.

Como veremos en el siguiente capítulo, todas estas funciones del Congreso se fortalecieron aún más a raíz de la Guerra del Pacífico y del período subsiguiente.

  CAPÍTULO IV

PERIÓDO DE LA CRISIS ECONÓMICA Y FINANCIERA: 1867 - 1883

Ésta es sin duda una de las etapas más difíciles de nuestra historia republicana por los desastres que la guerra ocasionó al Perú. El Poder Legislativo participó activamente ante los iniciales riesgos de conflicto entre Bolivia y Chile; posteriormente tuvo que tomar decisiones importantes para adoptar tratados de carácter defensivo; finalmente tuvo que aprobar las fórmulas de arreglos de paz con Chile.

Los Parlamentarios jugaron un rol fundamental al representar en el ámbito exterior al Estado peruano durante este período. Basta mencionar a José Antonio de Lavalle, Presidente de la Comisión Diplomática, quien fue el encargado de buscar una salida pacífica al conflicto entre Chile y Bolivia, la que finalmente se frustró, y  también participar en las discusiones para acordar el Tratado de Ancón; a Francisco García Calderón, miembro de la Comisión Diplomática hasta los inicios de la guerra, quien fue elegido Presidente durante la ocupación de Lima; y al mismo Miguel Grau quien, siendo Diputado por Paita, tuvo que reincorporarse en la Armada Peruana a fin de defender en forma operativa la integridad territorial.

Antes de presentar esta reseña no debemos olvidar que, en esta época, los asuntos de carácter internacional estaban normados por la Constitución de 1867. Debe destacarse, sin embargo, que su vigencia tuvo un carácter bastante accidentado.

a) Marco constitucional

El marco constitucional de esta época se inicia con la Constitución de 1867 y culmina con la vigencia de la Constitución de 1920 .

Es importante señalar que, por la  propia turbulencia de la guerra, no hubo una estabilidad normativa, sobre todo en los años del conflicto bélico mismo, que permitiera afirmar la real vigencia de la Constitución. Ésta, por lo demás, fue suspendida para dar paso a los gobiernos de los caudillos de la época, que llegaron a gobernar el país en forma paralela.

Esta Constitución de 1867, en su artículo 85, inciso 11, facultaba al Primer Mandatario a realizar las negociaciones diplomáticas y la celebración de tratados. Sin embargo, éstos debían ser sometidos a la aprobación del Congreso para tener valor. El artículo 59, inciso 18, estableció efectivamente como atribuciones del Congreso el aprobar  y desaprobar los tratados de paz, concordatos y demás convenios.  En el artículo 59, inciso 16, se señaló también como otra atribución del Congreso,  prestar o negar su consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio nacional. El Estado de guerra fue regulado en el artículo 59, inciso 17, que definió como responsabilidades parlamentarias resolver la declaración de guerra, previo informe del Poder Ejecutivo. En el mismo inciso se facultó al

Congreso para requerir al Ejecutivo a negociar la paz. En referencia a la autorización de viajes presidenciales al exterior, el artículo 86 dispuso que el Primer Mandatario no podía salir del territorio de la República durante el período de su mando, sin permiso del Congreso. En cuanto a las relaciones con la Santa Sede, el artículo 85, inciso 19, dispuso que el Presidente estaba facultado para conceder o negar el pase a los decretos conciliares, bulas, breves y rescriptos pontificios, con asentimiento del Congreso.  

b) El Congreso y  los asuntos externos del Estado

Durante la década de 1870, la política exterior del Perú estuvo orientada a la búsqueda de un equilibrio continental a la manera europea. Esta orientación  demandaba el ejercicio de tres estrategias. En primer lugar, establecer alianzas con otros países; en segundo lugar, mantener una diplomacia muy activa; y, finalmente, sostener un armamentismo cauteloso.

Desafortunadamente los Gobiernos no cumplieron cabalmente con la ejecución de  dichas estrategias, lo que llevó al país a perder la denominada Guerra del Pacífico provocada inicialmente por el empeoramiento de los problemas fronterizos entre Chile y Bolivia, a causa del litoral boliviano,  muy rico en salitre.

Desde su independencia, Bolivia poseía una pequeña porción de territorio frente al Océano Pacífico. Los vínculos entre dicha área y la región andina boliviana, fueron siempre muy débiles debido a la distancia y a las dificultades de comunicación. En el caso de Chile, su territorio al momento de la independencia se extendía desde el sur del río Paposo, ubicado al sur del paralelo 25 hasta el Estrecho de Magallanes(129).

A lo largo de la primera mitad del siglo XIX los intereses económicos chilenos en el litoral boliviano habían ido acrecentándose progresivamente. Por un lado, los empresarios chilenos invertían en la explotación guanera, primero, y salitrera, después. Por otro lado, se empleaban trabajadores chilenos en la extracción de ambos productos.

En agosto de 1866, los gobiernos de Chile y Bolivia firmaron un Tratado que modificó la frontera entre los dos países. La nueva línea de demarcación se fijó a la altura del paralelo 24 de latitud meridional. El Tratado reconoció la soberanía boliviana en el territorio situado al norte de dicho paralelo. Sin embargo, ambos países se dividirían el guano producido en el territorio ubicado entre los grados 23° y 25° y los derechos de exportación de los minerales extraídos en el área. Éstos debían ser cobrados por una aduana boliviana, que podía ser inspeccionada por el Gobierno chileno. El Gobierno boliviano recibió la misma prerrogativa en el área comprendida entre los grados 24° y 25°

A lo largo de la década de 1860, el Gobierno de Bolivia adjudicó varias concesiones salitreras a ciudadanos chilenos en su territorio. Estas concesiones fueron anuladas por el nuevo Gobierno boliviano en agosto de 1871, lo que ocasionó el descontento del Gobierno chileno. La tensión entre ambos países aumentó a raíz del apoyo de Chile a un caudillo boliviano que se oponía al régimen de su país y al que intentó derrocar sin éxito. Bolivia temió entonces que fuerzas chilenas ocuparan el territorio costero boliviano.

En 1872, el Gobierno de Bolivia solicitó al Perú su mediación y Consejo para lograr un arreglo con Chile. El Gobierno peruano consideró que era necesario tomar una posición clara frente al problema. Por ello, el Presidente Manuel Pardo envió una nota al Gobierno chileno, comunicándole que el Perú no sería indiferente frente a una ocupación extranjera de territorio boliviano. En noviembre del mismo año, el Gobierno de Bolivia propuso al Perú una alianza defensiva, a la que nuestro país se mostró inicialmente renuente(130) .

Posteriormente el Gobierno boliviano firmó un nuevo acuerdo con su similar chileno, denominado Tratado Lindsay–Corral. Allí se ratificó la línea fronteriza ubicada a la altura del grado 24° de latitud sur, así como también la explotación común en el área ubicada entre los grados 23° y 25º. Los derechos de exportación de minerales y otras materias inorgánicas producidos en dichas áreas serían fijados de común acuerdo, y los ingresos serían divididos entre ambos países.

El Congreso peruano se mantuvo vigilante frente a todos estos acuerdos entre Bolivia  y Chile. Al interior de éste existía una preocupación comprensible acerca de las dificultades surgidas entre Chile y Bolivia. Las actas, en su momento secretas, del Parlamento peruano nos permiten apreciar esa preocupación.

En agosto de 1872, el Diputado Vial pidió la realización de una sesión secreta, con la finalidad de “indicar algo sobre las interpelaciones que debía hacer al Señor Ministro de Relaciones Exteriores”. Sin embargo, al momento de sustentar su solicitud, Vial indicó que ya se había comunicado personalmente con el Canciller, y que éste le había proporcionado la información que necesitaba, por lo que consideraba que ya no necesitaba interpelar al Ministro(131).

Dadas las circunstancias, algunos Diputados quisieron saber explícitamente cuál era el asunto acerca del cual Vial quería interpelar al Canciller. El Diputado Tejeda, Presidente de la Cámara explicó:

“ ...que no sólo él, sino la Cámara toda, ha sabido el objeto con que el señor Vial pidió esta sesión. Que se recordará que el señor Vial, pidió se llamara al señor Ministro de Relaciones Exteriores para hacerle unas interpelaciones sobre los sucesos de Chile con Bolivia. Que le parecía haber oído al señor Vial que realizándose estos hechos a las puertas de la Patria podían comprometer al territorio, pero que hoy esta persuadido ya que no sólo no había ningún peligro [sic], sino que el señor Ministro había cumplido con su deber y que por consiguiente se daba por satisfecho”(132) .

En este mismo contexto, ante la posibilidad de que el Perú se viera afectado por un conflicto entre Chile y Bolivia, el Senado propuso autorizar al Poder Ejecutivo para que destine hasta 4 millones de soles para la compra de buques de guerra de gran poder. La Cámara de Diputados discutió el pedido en su sesión del 19 de noviembre de 1872. Durante los debates se leyeron los dictámenes de la Comisión Diplomática y de la Comisión de Hacienda así como los informes de los Ministros de Guerra, Hacienda y Relaciones Exteriores(133) . El Diputado Cisneros apoyó la petición del Senado argumentando «graves motivos de política internacional» y la «necesidad de sostener una preponderancia marítima». El

Presidente de la Cámara se manifestó en el mismo sentido. La propuesta fue aprobada por unanimidad(134) . A pesar de este acuerdo y otros posteriores, el Gobierno peruano no llevó a cabo la adquisición de nuevos buques de guerra debido fundamentalmente a la falta de fondos.

Los desentendimientos previos entre Chile y Bolivia, así como la presión de la opinión pública peruana fueron quizá los factores determinantes que impulsaron al Perú a aceptar el Tratado de Alianza Defensiva con el país altiplánico, el mismo que fue firmado el 6 de febrero de 1873. Los firmantes fueron el Ministro peruano de Relaciones Exteriores José de la Riva Agüero Looz– Corswarem y el Plenipotenciario boliviano Juan de la Cruz Benavente.

El Tratado acordó la defensa mutua de la independencia, la soberanía y la integridad territorial de ambos países, en caso de que alguno de ellos fuera amenazado por un tercero.  Los firmantes tenían la libertad de reconocer si existía o no el «casus foederis», vale decir, si un acto cometido por otro país atentaba o no contra los principios defendidos mutuamente. Además, las partes se comprometieron a recurrir a todos los medios conciliatorios, incluyendo el arbitraje, antes de iniciar una guerra. También acordaron no celebrar tratados de límites ni otros arreglos territoriales sin conocimiento de la otra parte, ni menoscabar voluntariamente su propia soberanía. Finalmente, se dejó abierta la posibilidad de incorporar otros Estados a la alianza(135 ).

Las actas secretas que se encuentran actualmente en el Archivo del Congreso de la República no recogen el debate parlamentario concerniente al Tratado de Alianza Defensiva entre Perú y Bolivia. El Poder Legislativo aprobó dicho Tratado el 22 de abril de 1873. El Presidente lo ratificó el 30 de abril, siendo canjeadas las ratificaciones el 16 de junio.

En la medida que el Tratado permitía la posibilidad de las adhesiones de terceros Estados, el Gobierno peruano buscó de manera activa la adhesión de la Argentina al Tratado de Alianza Defensiva. La cancillería platense condicionó la participación de su país al arreglo previo de sus problemas limítrofes con Bolivia y a la no inclusión del Tratado boliviano–chileno de 1866 en el «casus foederis». La primera de estas condiciones fue aceptada, pero la segunda no.

Más tarde, el Gobierno argentino pidió que Chile fuera incorporado a la alianza o que ésta se limitara a la Argentina y el Perú. El Gobierno peruano, respetuoso del compromiso internacional y creyente en la mancomunidad de intereses con Bolivia, rechazó el planteamiento argentino a principios de octubre de 1873.

Cabe señalar que, durante este período, el Tratado había sido aprobado por la Cámara de Diputados argentina, mas no por el Senado, que postergó su decisión.

Como no era posible mantener el carácter secreto del Tratado, ya que tenía que ser manejado por las cancillerías de los países involucrados y debatido en sus respectivos Parlamentos antes de ser ratificado, el Gobierno chileno tuvo conocimiento de su existencia, lo que naturalmente le causó irritación.

En agosto de 1874, el Gobierno boliviano decidió firmar un nuevo Tratado con su similar chileno. El objetivo era evitar una agresión de Chile, sobre todo luego del malestar causado en ese país por la firma del Tratado de Alianza Defensiva. El Tratado, denominado Baptista–Walker Martínez, ratificó la línea fronteriza en el paralelo 24. Se mantuvo el sistema de explotación, administración, y comercialización compartidos del guano, entre los paralelos 23 y 24. Los productos chilenos importados por la costa boliviana fueron exceptuados del pago de derechos, mientras que los productos bolivianos introducidos a territorio chileno entre los paralelos 24 y 25 recibieron el mismo privilegio.

El Gobierno boliviano tenía derecho a percibir las contribuciones sobre la exportación de minerales producidos entre los paralelos 23 y 24. Sin embargo, no podía incrementar  los impuestos sobre personas, industriales y capitales chilenos por 25 años. En caso de que se presentara algún conflicto entre Chile y Bolivia, las partes debían recurrir al arbitraje(136) .

La cancillería peruana valoró positivamente la suscripción del Tratado Baptista–Walker Martínez ya que debía resolver los desacuerdos entre Bolivia y Chile. Ello, a pesar de que el Gobierno boliviano no hizo partícipe de sus planes al Perú, del cual era aliado.

Lamentablemente, la existencia del Tratado de 1874, contribuyó a que el Perú dejara de buscar la adhesión argentina a la alianza defensiva y también a que se perdiera de vista el armamentismo del Gobierno chileno(137) .

Aún más, a fines de diciembre de 1876, el Ministro peruano José Antonio García y García(138)  y su homólogo chileno Joaquín Godoy celebraron un Tratado de Amistad, Comercio y Navegación entre sus respectivos países. Allí se estableció la paridad de derechos mercantiles para los ciudadanos y empresas de ambos países, y se fijaron franquicias para el comercio de productos de importación y exportación. También se reconocieron recíprocamente la validez de títulos profesionales. Además, se acordó recurrir al arbitraje en caso de diferencias, y se plantearon reglas para disminuir los efectos de un hipotético conflicto bélico entre ambos países, normando del mismo modo posibles guerras con terceros países.

El Parlamento peruano debatió este Tratado aprobándolo el 3 de febrero de 1877. Sin embargo, el canje de ratificaciones con el Gobierno chileno no pudo ser realizado(139).  

i.  Origen y declaratoria de la guerra del Pacífico

En febrero de 1878 el Gobierno boliviano impuso una contribución de diez centavos sobre cada quintal de salitre exportado por la Compañía de Salitres y el Ferrocarril de Antofagasta, sostenida por capitales chilenos. La Compañía de Salitres protestó ante el Gobierno de Chile por esta medida. El representante chileno en Bolivia, a su vez, protestó ante el Gobierno de este país por considerar que el nuevo impuesto violaba los acuerdos del Tratado de 1874. A mediados de diciembre, el Gobierno boliviano ratificó su decisión y exigió el pago de los derechos adeudados desde la emisión de la ley correspondiente.

A fines de enero de 1879, el Gobierno chileno solicitó al Gobierno boliviano que suspendiera la aplicación de la ley, que se reiniciaran las negociaciones y que se acudiera al arbitraje de un tercero en caso de ser necesario.

El 1° de febrero, el Presidente boliviano Hilarión Daza anuló las concesiones salitreras a compañías chilenas, y las reivindicó para su país.

Una semana después, el Gobierno chileno presentó un ultimátum, pidiendo al Gobierno boliviano la anulación de la ley «de los diez centavos», y la aceptación del recurso al arbitraje, en un plazo de 48 horas. Al no recibir respuesta, el representante de Chile en Bolivia se retiró de ese país(140) .

Paralelamente, el Gobierno boliviano envió a Lima a su Canciller Serapio Reyes. Su misión era solicitar la declaración de «casus foederis» prevista en el Tratado de Alianza Defensiva de 1872, en caso de que el conflicto bélico fuera inevitable.

La guerra se hizo inminente el 14 de febrero, cuando el Ejército chileno ocupó Antofagasta y reivindicó para su país el territorio ubicado al sur del grado 23°. El Gobierno boliviano protestó de inmediato. Además, incrementó su presión sobre el Gobierno peruano para hacer cumplir su compromiso de apoyar a Bolivia en caso de una guerra contra Chile.

En el Perú, el Gobierno del General Mariano Ignacio Prado se encontraba en una encrucijada. Por un lado, el Presidente era personalmente partidario de una solución pacífica. Uno de los motivos era que el Perú no se hallaba preparado adecuadamente para participar en una guerra. Además, el texto del Tratado de alianza concedía al Perú el derecho de decidir si los eventos constituían causa legítima para auxiliar militarmente a Bolivia. Por otro lado, un sector importante de la opinión pública, opuesta radicalmente al expansionismo chileno, favorecía la intervención militar.

Ante esta situación, la política inicial del Gobierno peruano trató de mediar en el conflicto. Para ello, envió a Santiago al Ministro Plenipotenciario José Antonio de Lavalle y Arias de Saavedra, quien partió a fines de febrero. La misión de Lavalle era evitar la guerra, pero sin perjudicar la honra, la dignidad, ni el interés nacionales.(141)

En este punto, consideramos importante presentar una breve semblanza de Lavalle, ya que fue un personaje estrechamente ligado a la política exterior del Perú durante toda la segunda mitad del siglo XIX.

José Antonio de Lavalle nació en Lima en 1833 y cursó estudios en el Colegio de Nuestra Señora de Guadalupe. Integró las delegaciones peruanas acreditadas ante Washington en 1851, Roma en 1852 y Madrid en 1853.

En 1854, fue promovido a la categoría de Segundo Secretario, y pasó a la legación peruana en Chile.  Fue elegido Diputado por Lima para el período de 1860 a 1864, integrando la Comisión Diplomática de su Cámara.

En 1873, fue nombrado Ministro Plenipotenciario en Alemania y Rusia. Debido a ello, no estuvo presente en Lima durante la firma del Tratado secreto de Alianza Defensiva con Bolivia.

Fue elegido Senador en 1874 y se incorporó, por su especialidad, a la Comisión Diplomática de su Cámara. En 1875, fue enviado como representante peruano a San Petersburgo. Volvió a Lima un año después y se integró nuevamente a la Comisión Diplomática de Senadores, hasta 1878.

Como hemos expresado, Lavalle estuvo ausente del país cuando la Legislatura extraordinaria de 1873 aprobó el Tratado de Alianza Defensiva con Bolivia. Aparentemente, debido al carácter secreto del acuerdo, no llegó a conocer su existencia cuando retornó al Perú. Según relata en sus memorias, sólo tomó conocimiento del Tratado una vez que estaba camino a Chile como mediador.

La opinión pública chilena recibió a Lavalle con hostilidad. Sin embargo, el Gobierno del Presidente Aníbal Pinto aceptó la mediación peruana, gracias a las gestiones hechas por Lavalle. La mediación debió enfrentar tres obstáculos. En primer lugar, el expansionismo de Chile que pretendía obtener beneficios políticos y financieros a partir de la conquista del litoral boliviano. En segundo lugar, no obstante que el Gobierno chileno conocía el Tratado secreto de Alianza Defensiva, Lavalle no estaba autorizado para reconocer oficialmente su existencia.  Finalmente, el poco espacio de negociación que tenía el Perú. El Plenipotenciario peruano propuso a Chile que desocupara el litoral boliviano para ponerlo bajo un régimen de administración a cargo de los tres países, pero no existía una disposición boliviana favorable a anular las medidas que habían perjudicado a los intereses salitreros chilenos (142) .

Debe señalarse, por otra parte, que el Gobierno del Presidente Daza temía que la misión Lavalle perjudicara sus objetivos reivindicacionistas. Ello fue uno de los factores por los que Daza declaró la guerra a Chile el día 14 de marzo de 1879. Decretó además la expulsión de los ciudadanos chilenos residentes en Bolivia y la confiscación de sus bienes.

Aún cuando esta situación ponía en peligro su misión, Lavalle continuó tratando de lograr un arreglo pacífico al conflicto en Santiago. El Gobierno chileno, por su parte, propuso a Lavalle el retorno de la cuestión con Bolivia al Estado en que se hallaba en 1866; que la ocupación del litoral boliviano continuara sin que ello necesariamente implicara otros derechos para el futuro y que el dominio real sobre el territorio sería decidido mediante un arbitraje. Finalmente, pidió al Perú una declaración de neutralidad en el conflicto.

Lavalle no aceptó la propuesta chilena pues ella no satisfacía las aspiraciones bolivianas. Mientras tanto, el Ministro chileno en Lima, Joaquín Godoy, había sido informado oficialmente de la existencia del Tratado de Alianza Defensiva. Enterado Lavalle, comunicó también la existencia del Tratado al Gobierno chileno. Expresó, al mismo tiempo, que el Perú todavía no había decidido la existencia del «casus foederis», condición para entrar en guerra con Chile. El Gobierno chileno solicitó inmediatamente la declaración de neutralidad peruana.

El Gobierno peruano indicó que postergaba su declaración de neutralidad o cualquier respuesta sobre el particular hasta que el Congreso se reuniera, el 24 de abril.

Chile rompió las negociaciones y declaró la guerra a Bolivia y al Perú el 5 de abril de 1879.(143)  

ii.  Los incidentes de la Guerra del Pacífico y la búsqueda de un acuerdo de paz sin cesión territorial

En esta sección, nos referiremos muy sucintamente a los principales hechos de la guerra. Nuestra atención estará concentrada en los intentos que hizo el Perú por lograr un acuerdo de paz, sin cesión territorial.

Como veremos, esta estrategia fracasó, debido al interés chileno en los territorios salitreros peruanos, a la situación en que se hallaba el Perú y a la falta de una actitud más firme por parte de los países que intentaron mediar en el conflicto.

El 6 de abril, es decir un día después de la declaratoria de guerra chilena, el Gobierno de Prado declaró la existencia del «casus foederis», tal como había sido previsto por el Tratado secreto de Alianza Defensiva. En consecuencia, la alianza con Bolivia debía hacerse plenamente efectiva.

En aplicación de este Tratado, el 15 de abril, el Canciller peruano Manuel Irigoyen y el Ministro boliviano Serapio Reyes celebraron diversos acuerdos sobre la participación bélica de ambos países.(144)

Para el Perú, la guerra sobrevino en un período de severa crisis económica. La deuda externa del país era inmensa como resultado de los sucesivos empréstitos internacionales que se habían realizado. La capacidad militar del Perú fue mermada progresivamente por las dificultades económicas. El Gobierno no había podido participar del proceso de modernización militar producido a nivel internacional durante la década de 1870, pese a los requerimientos y acuerdos del Congreso. Por el contrario, Chile sí había adquirido armas y acorazados modernos. Por otra parte, en pleno conflicto, durante los años 1879 y 1880, los acreedores británicos obstaculizaron los intentos peruanos de adquirir armamento en Europa. A todo ello, se sumaron la ineficiencia del Estado y la profunda fragmentación social del país(145) .

A pesar de estas carencias nacionales debe resaltarse el hecho de que, entre mayo y octubre de 1879, el «Huáscar» mantuvo en constante zozobra a la escuadra chilena, que por lo demás era mucho más poderosa que la peruana. A ello contribuyeron el valor, habilidad y tesón del Almirante Miguel Grau, jefe de la armada, quien siendo Diputado del Congreso Nacional, representando a Paita, solicitó permiso para participar en las acciones bélicas de la defensa nacional. Las acciones del «Huáscar» impidieron a las fuerzas chilenas poder iniciar la invasión del territorio peruano. Además, causaron gran decepción y descontento en la opinión pública chilena.

En junio de 1879, la cancillería boliviana propuso a Newton Pettis, Ministro norteamericano en La Paz, una fórmula de mediación en la que él tendría un rol fundamental. Las autoridades bolivianas pedían la desocupación de su litoral. A cambio, estaban dispuestos a someter el conflicto con Chile al arbitraje del Presidente o de la Corte Suprema norteamericanos, o al de los ministros norteamericanos en La Paz, Santiago y Lima.

Pettis acogió la fórmula con gran entusiasmo a pesar de no contar con la aprobación oficial de su país. Viajó a Lima, y obtuvo la participación del Ministro Isaac Christiancy, representante norteamericano en el Perú. A continuación, ambos se entrevistaron con el Canciller peruano Irigoyen. Éste señaló que la iniciativa de mediación debía provenir de Chile. En vista de ello, Pettis viajó a Chile para entrevistarse con el Canciller Hunneus, donde fue recibido hostilmente por la opinión pública.

Las conversaciones entre Pettis y Hunneus no prosperaron, aún cuando existía un sector de la opinión pública chilena temeroso de que la campaña naval se prolongara demasiado sin resultados decisivos. Los aliados querían la desocupación inmediata del litoral boliviano, mientras que el Gobierno chileno aspiraba a conservar el territorio que había conquistado. El fin de la campaña naval con la derrota del «Huáscar» en Angamos, el 8 de octubre de 1879, suspendió temporalmente cualquier voluntad de negociación chilena(146) .

La llamada Campaña de Tarapacá, entre octubre y noviembre de 1879, terminó con una derrota para el Perú. A pesar de que nuestro país involucró allí buena parte de su Ejército profesional, no pudo vencer la superioridad del armamento chileno y las dificultades de un medio sumamente agreste. Debe señalarse que tampoco tenía forma de aprovisionar adecuadamente a sus tropas, ya que la escuadra chilena dominaba el mar.

En esta coyuntura, el Presidente Prado volvió del sur del país a Lima. Su deseo era viajar a Europa y los Estados Unidos para adquirir personalmente nuevo armamento y embarcaciones para el Perú. Debe señalarse que contaba para ello con una resolución legislativa emitida por el Congreso el 9 de mayo de 1879, a poco más de un mes de la declaratoria formal de guerra, que lo autorizaba a salir del país. El 18 de diciembre de 1879, logró el consentimiento de su gabinete ministerial para su salida al exterior quedando el Vicepresidente, General Luis La Puerta, encargado del mando supremo. La opinión pública limeña condenó acremente el viaje de Prado, como era natural.

Pocos días después de su partida, Nicolás de Piérola se apoderó del mando supremo con apoyo de varios cuerpos del Ejército. El caudillo fue proclamado dictador el 23 de diciembre y obtuvo rápidamente el reconocimiento de los gobiernos extranjeros.

El Congreso, que se había reunido hasta fines de 1879, quedó suspendido. Del mismo modo, en Bolivia, pocas semanas después una sublevación proclamó Presidente al General Narciso Campero(147) .

En 1880, se libró la Campaña de Tacna, la última en que participó el Ejército profesional peruano durante la guerra. A pesar de las derrotas sufridas, el Ejército  mostró un alto grado

de valor y patriotismo. En estas circunstancias, luego de la batalla de Tacna, que se realizó el 26 de mayo, las fuerzas bolivianas se retiraron de la guerra.

Una de las  máximas expresiones de heroísmo nacional fue la Batalla del Morro de Arica el 7 de junio, en la que se inmolaron Francisco Bolognesi y Alfonso Ugarte.

Ya para el mes de julio de 1880, las potencias extranjeras que tenían grandes intereses económicos en el Perú, iniciaron conversaciones tendientes a lograr la paz entre Chile y nuestro país. Inglaterra, Alemania, Francia e Italia consideraron incluso la posibilidad de imponer la paz por la fuerza. El Gobierno de Estados Unidos, por su parte, decidió iniciar gestiones de mediación por su cuenta para evitar una intervención europea en el continente americano, en favor de sus propios intereses comerciales. Mientras tanto, una expedición a cargo del chileno Patricio Lynch asolaba la costa norte del Perú, productora principal de caña de azúcar. Dicha expedición destruyó plantaciones, ingenios, vías férreas y cobró cupos a los azucareros nacionales(148) .

En octubre de 1880, la mediación estadounidense logró que delegados del Perú, Bolivia y Chile se reunieran en el barco «Lackawana», acompañados de los ministros norteamericanos en los países contendientes. Los representantes peruanos Antonio Arenas y Aurelio García y García propusieron someter las diferencias al arbitraje de los Estados Unidos, respetar la intangibilidad territorial y no pagar ninguna indemnización. Los delegados chilenos, por su parte, plantearon la cesión permanente del litoral boliviano y de Tarapacá, así como una indemnización de 24 millones de pesos en efectivo al Gobierno chileno. Propusieron también la devolución de los intereses  chilenos confiscados en los países rivales. Pidieron además la anulación del Tratado de Alianza Defensiva y el compromiso de no fortificar Arica nuevamente. Finalmente, señalaron que las fuerzas chilenas continuarían ocupando dicho puerto, Tacna y Moquegua, hasta que se cumpliera con los otros puntos. En vista que las partes no llegaron a ningún acuerdo estas negociaciones fracasaron (149) .

Entre noviembre y diciembre las fuerzas chilenas desembarcaron al sur de Lima. El Dictador Piérola hizo preparativos para defender la capital, realizando un reclutamiento masivo de sus habitantes varones. El 13 de enero se produjo la derrota peruana en San Juan. A continuación, fueron destruidos Chorrillos y Barranco. El 15 de enero, los defensores de la capital fueron derrotados en Miraflores. Los representantes militares y diplomáticos franceses, británicos e italianos, temiendo una ocupación violenta de Lima, hicieron gestiones ante las autoridades peruanas y chilenas, logrando que los invasores ocuparan la capital pacíficamente el 17 de enero a cambio de no ser atacados dentro de la ciudad.

Una vez capturada la capital, Piérola se trasladó al interior del país, donde trató de organizar la resistencia. Casi al mismo tiempo inició la búsqueda de negociaciones de paz con el Ejército chileno. Aparentemente, ordenó a sus delegados ofrecer grandes concesiones a los invasores, pero sin llegar a la entrega de territorio. El Gobierno chileno se negó entonces a reconocer a Piérola y sus allegados como representantes peruanos legítimos.

A fines de febrero de 1881, una junta de notables de Lima eligió como Presidente al jurista  Francisco García Calderón(150) . El Ejército invasor reconoció al nuevo Presidente y le brindó algunas facilidades para ejercer su autoridad en la capital, desde el pueblo de La Magdalena.

El nuevo encargado del mando en Lima convocó a sesiones extraordinarias a los miembros del último Congreso, es decir, el que se había reunido formalmente hasta 1879.

Las sesiones parlamentarias debían iniciarse a mediados de mayo. García Calderón también obtuvo, trabajosamente, el reconocimiento de los gobiernos de Estados Unidos, Costa Rica, Uruguay, Suiza, Dinamarca y, tiempo después, de Bolivia.

García Calderón nombró Ministro de Relaciones Exteriores a Manuel María Gálvez(151) . Éste inició conversaciones con el Plenipotenciario chileno Joaquín Godoy, quien le señaló las aspiraciones chilenas para un eventual arreglo de paz que consistía en recibir el departamento de Tarapacá, el pago de una indemnización por gastos de guerra y garantías de diverso tipo.

Gálvez respondió entonces que debía someter la propuesta chilena a la consideración del Congreso próximo a reunirse (152 ).

El Congreso Extraordinario inició sus sesiones en Chorrillos, el 15 de mayo de 1881 y las terminó el 22 de agosto. La primera sesión contó con la asistencia de 32 parlamentarios del Congreso de 1879. Había varias curules vacantes, por lo que se realizaron elecciones entre los ciudadanos oriundos de las provincias correspondientes que residían en ese momento en Lima.

El Congreso así completado celebró varias sesiones secretas para discutir los términos de un acuerdo de paz con Chile. Finalmente, García Calderón fue autorizado a negociar la paz, pero sin cesión territorial.

El Gobierno de La Magdalena invitó al Gobierno de Bolivia a enviar un Plenipotenciario a las negociaciones de paz con Chile. El Canciller boliviano, Daniel Núñez del Prado, expresó sus dudas con respecto a la representatividad de García Calderón y sus autoridades. Sin embargo, luego de la dimisión de Piérola, reconoció al Gobierno de García Calderón en diciembre de 1881(153) .

Allegados del Gobierno de García Calderón consiguieron un nuevo plan de paz con Chile, con la colaboración de la empresa francesa “Crédito Industrial y Comercial”. El Perú se comprometería a pagar gradualmente a Chile una indemnización de 20 millones de pesos con fondos provenientes del Crédito Industrial, además de otras concesiones; a cambio, no habría cesión territorial. El departamento de Tarapacá quedaría bajo un protectorado de los Estados Unidos y las riquezas salitreras serían explotadas por la empresa francesa. Esta entidad llegó a un acuerdo con una empresa norteamericana, para que ésta consiguiera el apoyo oficial norteamericano  para el Gobierno de García Calderón, a cambio de participar de las ganancias producidas por la comercialización del salitre(154) .

A mediados de 1881, Estados Unidos nombró a Stephen Hurlbut como nuevo Ministro en Lima. La misión de Hurlbut era lograr un acuerdo de paz entre Chile y Perú. Su país se oponía a cualquier cesión territorial pero consideraba justo que el Gobierno chileno recibiera una indemnización de su similar peruano, con el fin de cubrir los gastos de guerra. Hurlbut informó sus instrucciones tanto a chilenos como a peruanos. A éstos últimos, los instó a unirse alrededor de un solo Gobierno, con finalidad de llegar a un arreglo definitivo con los chilenos. El Gobierno chileno, por su parte, propuso a García Calderón un acuerdo de paz que contemplaba la cesión de Tarapacá. El Presidente peruano se negó, por lo que a principios de noviembre el Ejército invasor lo apresó y desterró a Chile(155) .

Según Jorge Basadre, las expectativas generadas por la misión Hurlbut erosionaron la autoridad de Piérola, quien como hemos señalado, se retiró al interior del país tras la caída de Lima.

Debe señalarse que a principios de 1881, Piérola convocó una Asamblea Nacional en Ayacucho. Ella se instaló el 28 de julio, recibió la dimisión de Piérola y a continuación lo nombró Presidente provisorio.

Tiempo después, en noviembre, los generales Lizardo Montero y Andrés Avelino Cáceres retiraron su apoyo a Piérola y reconocieron a García Calderón como Presidente legítimo. Piérola dimitió entonces a la presidencia de manera definitiva. Desafortunadamente, para ese momento, García Calderón ya había sido desterrado a Chile(156) .

Formalmente una vez que García Calderón dejó el país, asumió el mando supremo el Vicepresidente Lizardo Montero. Su ascenso al poder coincidió con un cambio en la posición norteamericana con respecto a la guerra del Pacífico.

El Ministro Hurlbut fue reemplazado por William Prescott. El Gobierno estadounidense informó a las autoridades chilenas y a Montero que estaba dispuesto a favorecer un acuerdo de paz que contemplara la cesión de Tarapacá(157) .

A principios de setiembre, llegó a Chile el nuevo representante norteamericano, Cornelius Logan. A pesar de que García Calderón y otros políticos de su entorno se hallaban prisioneros en el vecino país del sur, Logan presentó a ellos la propuesta de su Gobierno para un acuerdo de paz. Dicha propuesta incluía la cesión de Tarapacá a Chile, la venta forzada de Tacna y Arica, y la entrega al Perú de la mitad de lo producido por la venta del guano de las islas de Lobos, también en posesión de Chile.

Las autoridades peruanas desterradas en Chile se mostraron dispuestas a aceptar la cesión de Tarapacá, mas no las de Arica y Tacna.

Solicitaron, además, una tregua de seis meses, pues necesitaban que el Congreso peruano se reuniera durante ese período, para decidir si aceptaba las condiciones planteadas por Chile o no. En caso de no llegar a un acuerdo, se reanudarían las hostilidades.

Como vemos, a pesar de que García Calderón se hallaba desterrado en Chile, las autoridades de ese país continuaban negociando con él en busca de un arreglo de paz. Posiblemente, consideraban que sería más fácil lograr de él condiciones satisfactorias para sus propios intereses. En octubre de 1882, el Gobierno chileno presentó un ultimátum a García Calderón aún desterrado y cautivo conminándolo a aceptar tres condiciones: la ocupación militar de Tacna y Arica por quince años, el sometimiento de su posesión futura al arbitraje extranjero y el pago a los acreedores hipotecarios del guano y del salitre de Tarapacá por parte de Chile. Una vez celebrado un acuerdo, García Calderón podría trasladarse a Arequipa.

El político peruano firmó un protocolo aceptando las condiciones planteadas. Sin embargo, poco después, las autoridades chilenas cambiaron las condiciones del acuerdo señalando que no habría un documento que formalizara la responsabilidad chilena por la deuda de Tarapacá; Tacna y Arica deberían ser vendidas; y García Calderón no podría trasladarse a Arequipa, sino a Lima. Dado los cambios producidos, éste suspendió las negociaciones de paz(158).

Por su lado, el 31 de agosto de 1882, el General Miguel Iglesias lanzó una proclama afirmando la necesidad de llegar a un acuerdo de paz con Chile. Dicha proclama fue firmada en la hacienda Montán de Cajamarca, motivo por el cual ha sido llamada el «grito de Montán».

Según Iglesias, era imposible derrotar a Chile militarmente. Tampoco se podía esperar una intervención extranjera en favor del Perú. Por lo tanto, la única forma de terminar la guerra e iniciar la reconstrucción del país era negociar un Tratado de paz con el país del sur(159) .

Poco después, a fines de noviembre, Iglesias convocó una Asamblea Legislativa en Cajamarca. A ella asistieron representantes de Piura, Cajamarca, Amazonas, Loreto, Lambayeque, La Libertad y Ancash.

La Asamblea Legislativa del Norte acordó llegar a un acuerdo de paz con Chile, bajo la premisa de que las condiciones no amenazaran la independencia o supervivencia nacionales. Esta Asamblea eligió a Iglesias «Presidente Regenerador» con facultades amplias para negociar con los chilenos. Precisaron, sin embargo, que el Tratado que se llegara a celebrar, debía ser ratificado por un Congreso Constituyente. Éste debía preparar posteriormente la elección de un Presidente constitucional.

Paralelamente, el Vicepresidente Montero había convocado otro Congreso en Arequipa, el que inició sus sesiones en abril de 1883. Dicha Asamblea ratificó la presidencia de García Calderón. Además, autorizó a Montero a continuar las operaciones militares con la finalidad de lograr mejores condiciones para el Perú en caso de que se firmara un acuerdo de paz. Llegó, incluso, a admitir la cesión de Tarapacá en sesión secreta.

La Asamblea entró en conflictos con el Ejecutivo, por lo que fue clausurada a fines de junio. La situación creada erosionó aún más la autoridad y credibilidad que pudiera tener el régimen que apoyaba a García Calderón(160) .

A pesar de ciertas reticencias iniciales, el Gobierno chileno decidió reconocer a Iglesias como autoridad legítima, desde principios de 1883. A pedido del general peruano, fueron repatriados a Lima, desde Chile, José Antonio de Lavalle y Andrés Avelino Aramburú, políticos del entorno de García Calderón(161) .  Ambos se mostraban favorables a lograr la paz con Chile, aun cuando ello demandara la cesión de territorio(162) .  

iii.  El Tratado de Ancón

A pesar de la oposición del General Andrés Avelino Cáceres, quien en la sierra central, continuó la resistencia contra los chilenos, el Gobierno de Iglesias llegó a un acuerdo de paz con Chile.

El día 20 de octubre de 1883, se firmó el Tratado de Paz de Ancón. El Perú estuvo representado por los Plenipotenciarios José Antonio de Lavalle y Mariano Castro Saldívar. Chile, por su parte, estuvo representado por Jovino Novoa. El documento estuvo acompañado de un protocolo complementario, que detallaba las condiciones de la desocupación chilena.

El aspecto más importante del Tratado de Ancón fue sin duda la cuestión territorial. Mediante el Tratado, el Perú cedió permanentemente a Chile la provincia peruana de Tarapacá. Asimismo, las provincias de Arica y Tacna quedaron ocupadas por fuerzas chilenas. Se acordó que en un término de 10 años se realizaría un plebiscito para que la población de ambas provincias decidiera si éstas quedaban bajo posesión chilena o retornaban al territorio peruano. El país que conservara ambas provincias finalmente, pagaría al otro una compensación de diez millones de pesos chilenos o su equivalente en soles peruanos(163) .

La Asamblea Nacional, convocada por el Presidente General Miguel Iglesias, se reunió el 1º de marzo de 1884, la que luego de arduos debates aprobó el Tratado. Las ratificaciones se canjearon en Lima el día 28 del mismo mes. Las fuerzas chilenas desocuparon el territorio peruano gradualmente, operación que se completó en agosto del mismo año(164) .

 

iv.  Los esfuerzos por dar cumplimiento al Tratado de Ancón y la firma del Tratado de 1929

En 1892, al aproximarse a su fin el plazo fijado por el Tratado de Ancón para la realización del plebiscito en Tacna y Arica, el Gobierno peruano invitó a su homólogo chileno a iniciar negociaciones para llevar a cabo la consulta popular.

Las negociaciones se llevaron a cabo en Lima y se prolongaron hasta el año siguiente. El Perú estuvo representado inicialmente por Eugenio Larrabure y Unanue, entonces Ministro de Relaciones Exteriores. Más tarde, fue reemplazado por Cesáreo Chacaltana y éste a su vez por José María Jiménez. Por su parte, Chile envió al Plenipotenciario Javier Vial Soler.

Como resultado de las negociaciones se llegó a un proyecto de bases para realización del plebiscito que, en opinión del historiador Gustavo Pons Muzzo, era razonable. A pesar de ello, el proyecto fue desaprobado por la Cancillería chilena, que incluso cesó en sus funciones a Vial Soler.

Al año siguiente, las negociaciones se reiniciaron en Santiago de Chile, pero no tuvieron resultados. El 28 de marzo de 1894 terminó el plazo señalado para la realización del plebiscito. El Plenipotenciario peruano Ramón Ribeyro, formuló entonces la reserva de los derechos de nuestro país sobre los territorios ocupados. Nuevas negociaciones en 1895 y 1897 fracasaron igualmente. Por esta misma época, las relaciones entre Chile y Argentina se tornaron tensas, debido a diferencias territoriales. Aparentemente, el Gobierno chileno trató entonces de mejorar sus relaciones con el Perú. Por ello, invitó a nuestro país a discutir nuevamente las condiciones del plebiscito. El Gobierno de Nicolás de Piérola nombró Plenipotenciario a Guillermo Billinghurst quien inició conversaciones con el Ministro chileno Raimundo Silva Cruz, en febrero de 1898.

Los negociadores alcanzaron varios acuerdos, entre los cuales estaba que el plebiscito estaría a cargo de una junta presidida por un representante nombrado por el Gobierno de España e integrada por un representante peruano y otro chileno. También se acordó someter al arbitraje español quiénes tenían derecho a votar en el plebiscito y determinar si la naturaleza del voto sería público o secreto. Los acuerdos logrados fueron recogidos en el Protocolo firmado por Billinghurst y el nuevo Ministro chileno Juan José Latorre, en setiembre de 1898.

El Congreso peruano aprobó el Tratado inmediatamente. La Cámara de Senadores chilena también, pero su Cámara de Diputados lo devolvió al Poder Ejecutivo luego de una larga deliberación. Esta Cámara quería que los dos puntos de desacuerdo fueran resueltos mediante negociación directa y no mediante arbitraje.

Hacia 1900, el Gobierno de Chile inició la política de  “chilenización”, una estrategia destinada a incrementar la presencia de ese país en Arica y Tacna. Para ello, el Estado del sur alentó la inmigración chilena a las provincias cautivas, acrecentó su intervención en ellas y reprimió las expresiones peruanistas(165) .

Paralelamente, el Gobierno chileno propuso, en diversas ocasiones, indemnizar al Perú a cambio de la cesión definitiva de las dos provincias o repartir su territorio entre los dos países. Todas estas propuestas fueron rechazadas por el Gobierno peruano, que defendió el cumplimiento estricto de los acuerdos del Tratado de Ancón. A consecuencia de esta actitud chilena, el Presidente Eduardo López de Romaña rompió relaciones diplomáticas con Chile, en 1901(166) .

Por otro lado, en 1904, Chile y Bolivia firmaron el Tratado Definitivo de Paz. Allí se acordó el dominio chileno absoluto y perpetuo de los territorios conquistados a Bolivia. La demarcación fronteriza comenzaba en el sur y terminaba con el límite entre Tacna, Arica y Bolivia, hasta la confluencia de los ríos Ancomarca y Maure. También se acordó la construcción de un ferrocarril entre Arica y La Paz, financiado por Chile. Finalmente, se

cedía a perpetuidad a Bolivia el libre tránsito comercial por el territorio y puertos en posesión de Chile.

El Ministro peruano de Relaciones Exteriores, Javier Prado y Ugarteche, protestó ante los gobiernos chileno y boliviano por las condiciones del Tratado. El Perú no podía aceptar la fijación de una frontera entre Bolivia y las provincias cautivas de Arica y Tacna, ya que éstas estaban en posesión temporal y no definitiva de Chile. Por lo tanto, el Gobierno peruano no reconoció el Tratado.

La dificultad para resolver el problema territorial con Chile, causaba gran tensión y polémica al interior de las instituciones peruanas, en especial en el Congreso de la República.

El 5 de enero de 1905, el Senador Bernales pidió que se invitara a su Cámara al Ministro de Relaciones Exteriores, Solón Polo.

En una visita previa al Congreso, el Ministro había efectuado declaraciones con respecto al problema de Tacna y Arica, señalando que estaba resuelto a reiniciar negociaciones con Chile. Agregó estar dispuesto a defender el cumplimiento del Tratado de Ancón, pero también había manifestado su disposición a acceder a una cesión territorial. Bernales deseaba que el Ministro aclarara su posición al respecto(167) .

El Canciller en su exposición ante la Cámara el día 9 de enero, reiteró que consideraba indispensable reiniciar relaciones diplomáticas con Chile. Señaló que su intención era hacer todo lo posible para que se lograra reincorporar íntegramente el territorio de las provincias de Tacna y Arica al Perú. Sin embargo, consideraba que el Gobierno peruano no podía iniciar negociaciones con Chile partiendo de una postura inflexible. Por ello, estaba dispuesto a admitir la cesión de áreas despobladas, con el fin de lograr la recuperación de las poblaciones de ambas provincias. Para tomar una decisión de este tipo, el Ministro consideraba necesario consultar antes a los habitantes de las propias provincias en cuestión(168) .

Los Senadores Bernales y Rodulfo criticaron la posición del Canciller. Bernales sostuvo que las negociaciones con Chile debían ajustarse estrictamente al Tratado de Ancón, que planteaba la realización de un plebiscito en Tacna y Arica, como único modo de decidir la suerte de ambas provincias. Por su parte, Rodulfo señaló que una cesión territorial sólo podía producirse por la fuerza, como había ocurrido con Tarapacá luego de la guerra del Pacífico. La Constitución vigente prohibía cualquier cesión territorial. Por lo tanto, no era posible negociar el futuro de Tacna y Arica. Hacerlo, sería contrario a la ley y a la nacionalidad. Además, preguntó al Ministro si el Gobierno había iniciado ya el proceso de consultar a la población de ambas provincias, acerca de su disposición a aceptar la cesión de áreas despobladas a Chile.(169)

En su réplica, el Canciller reiteró que la diplomacia peruana estaba dirigida a lograr la reincorporación completa de Tacna y Arica; que los resultados podrían ser discutidos por el Congreso, una vez que la negociación se hubiera llevado a cabo. Por otro lado, negó que el

Gobierno estuviera promoviendo una consulta a la población de Tacna y Arica, acerca de una posible cesión territorial.

El Senador Rodulfo intervino una vez más, procediendo a leer un telegrama en que un grupo de tacneños manifestaba su disposición a una posible cesión de territorio despoblado a Chile. Dicho telegrama había sido transmitido a la capital, ante una consulta supuestamente enviada “de Lima”. Rodulfo censuró a quienes habían promovido dicha consulta y a quienes habían respondido a ella(170) .

En respuesta, el Ministro reveló que quien había hecho la consulta era el Diputado por Tacna, Carlos Forero. Agregó que no consideraba la consulta un acto censurable y que no ponía en entredicho el patriotismo de Forero ni de quienes le habían respondido.

Ante la revelación del Ministro, Rodulfo reiteró en forma airada su censura a Forero y a los tacneños que le habían respondido.

Ante esta polémica, el Presidente de la Cámara intervino para interrumpir y dar por concluido el debate. Además, expresó a nombre de la Cámara, su respaldo al manejo oficial de la política internacional del país(171) .

Durante el mismo año de 1905, el Presidente José Pardo realizó un nuevo intento de lograr una solución al problema de Arica y Tacna. Para ello, envió a Chile al Plenipotenciario Manuel Álvarez Calderón, con el fin último de conseguir la aprobación del Protocolo Billinghurst–Latorre. Chile, por su parte, envió a Lima a Rafael Balmaceda, para negociar la cesión definitiva de las provincias cautivas. Debido a la diferencia de objetivos, las negociaciones fracasaron.

En 1908, el Gobierno peruano envió a Chile al Ministro Guillermo Seoane, nuevamente con el objetivo de lograr la aprobación del Protocolo Billinghurst–Latorre, lo que no fue aceptado por el país del sur.

El Gobierno chileno, por su parte, envió a Lima al Ministro José Miguel Echenique. Éste arribó a Lima poco antes de la inauguración de la Cripta de los Héroes de la Guerra del Pacífico, en el Cementerio General. Echenique ofreció colocar una corona de bronce en la cripta, como homenaje de su Gobierno a los héroes peruanos. El Ministro de Relaciones Exteriores, Solón Polo, se abstuvo de dar una respuesta definitiva al ofrecimiento. Al insistir Echenique, el nuevo Ministro Melitón Porras rechazó el obsequio, en tanto no correspondía con la política chilena de desconocer el Tratado de Ancón. Finalmente, el Gobierno chileno retiró del Perú a Echenique, con lo que las relaciones diplomáticas entre los dos países quedaron suspendidas.

En octubre de 1909, Agustín Edwards, Ministro de Relaciones Exteriores chileno, propuso modificar determinados acuerdos del Protocolo Billinghurst–Latorre. Edwards planteó las siguientes condiciones para la realización del plebiscito: que fuera presidido por Chile; que votaran todos aquellos pobladores  que tuvieran una residencia mínima de seis meses; y que el Gobierno chileno pudiera fijar la fecha de su realización.

El Gobierno peruano rechazó estas condiciones y propuso las siguientes: que la consulta fuera presidida por un Gobierno neutral y que votaran exclusivamente los nacidos en las provincias cautivas, así como los peruanos y chilenos que residieran allí al menos desde junio de 1907. El Gobierno chileno reiteró las condiciones que había planteado y, además, ordenó la expulsión de los sacerdotes peruanos de Tacna. En vista de ello, a mediados de marzo de 1910, el Gobierno de Augusto B. Leguía rompió relaciones diplomáticas con Chile

En 1912, el Ministro de Relaciones Exteriores peruano Wenceslao Valera y el Ministro chileno Antonio Huneeus llevaron a cabo negociaciones secretas. Ambos discutieron la posibilidad de posponer el plebiscito hasta 1933, lo que fue hecho público en determinado momento. El Congreso peruano reaccionó desfavorablemente al proyecto, que fue finalmente descartado (172) .

En 1918 la política de chilenización se agudizó. El Consulado del Perú en Iquique fue asaltado por turbas chilenas, ante lo cual el Cónsul se vio forzado a abandonar el país. El Gobierno peruano presentó la protesta correspondiente y procedió a retirar todos sus cónsules de Chile. Estos sucesos coincidieron con el fin de la Primera Guerra Mundial, la firma del Tratado de Versalles y la creación de la Liga de Naciones. El Tratado de Versalles consagró el principio de rechazo a la conquista en el derecho internacional.

Por ello, el Perú hizo planes de recurrir a la Liga de Naciones para resolver el problema de las provincias cautivas. Para el Gobierno peruano, el Tratado de Ancón había caducado, en vista de que la política chilena había conducido al incumplimiento del Plebiscito.

En esta coyuntura, a fines de 1921, el Ministro chileno Barros Jarpa invitó al Gobierno peruano a realizar el plebiscito de acuerdo con determinadas condiciones. El Ministro de Relaciones Exteriores peruano, Alberto Salomón Osorio, respondió afirmando la imposibilidad de realizar un  plebiscito justo, debido al proceso de chilenización. Propuso que el asunto fuera resuelto mediante el arbitraje del Presidente de los Estados Unidos de América. Luego de intensas negociaciones en que intervino el Presidente estadounidense, se convino iniciar este procedimiento.

Con la finalidad de determinar las condiciones del arbitraje, el Perú envió a Washington a sus representantes Melitón Porras y Hernán Velarde. Chile, por su parte estuvo representado por Carlos Aldunate Solar y Luis Izquierdo. Realizadas las conversaciones, el 20 de julio de 1922, Perú y Chile firmaron un Protocolo de Arbitraje y un Acta Complementaria. Allí se acordó que el Presidente de los Estados Unidos arbitraría en las dificultades surgidas a raíz del incumplimiento del artículo 3º del Tratado de Ancón, referente al plebiscito en Arica y Tacna. El Acta Complementaria señalaba que se sometería al arbitraje ciertos asuntos específicos, como determinar si era procedente la realización del plebiscito en las circunstancias corrientes; establecer si el árbitro del plebiscito tendría derecho a determinar las condiciones en que se realizaría; y que, en caso el árbitro declarara el plebiscito improcedente, ambas partes discutirían la situación creada. El protocolo fue aprobado por los congresos de los países firmantes y el Presidente de los Estados Unidos aceptó actuar como árbitro.

El Presidente norteamericano Calvin Coolidge emitió su laudo arbitral el 4 de marzo de 1925, una vez estudiados los alegatos de ambas partes. El laudo dispuso la realización efectiva del plebiscito en Arica y Tacna. Autorizó a votar a los alfabetos mayores de 21 años nacidos en ambas provincias y a los peruanos y chilenos que hubieran cumplido dos años de residencia continua el 20 de julio de 1922. Una Comisión Plebiscitaria presidida por un representante del Presidente norteamericano y compuesta por un delegado peruano y otro chileno, supervisaría el plebiscito. Finalmente, se ordenó a Chile devolver al Perú la provincia de Tarata, que había sido ocupada transgrediendo los acuerdos de Ancón.

El Gobierno de Leguía aceptó el laudo norteamericano, a pesar del descontento de la opinión pública peruana(173) . Cada país envió entonces una delegación a Arica para participar de la realización del plebiscito. Los jefes de cada una de dichas delegaciones conformaron a su vez la Comisión Plebiscitaria que se instaló el 5 de agosto de 1925 bajo la presidencia del General norteamericano John Pershing. A él se unieron el delegado peruano Manuel de Freyre Santander y el representante chileno Agustín Edwards. La representación peruana estuvo acompañada por una Comisión Jurídica, presidida por el jurista Angel Gustavo Cornejo y una Comisión Especial de Límites encabezada por el Teniente Coronel Oscar Ordóñez con la asesoría de León Vega y Raúl Porras Barrenechea.

La Comisión Plebiscitaria sesionó entre agosto de 1925 y junio de 1926, con la finalidad última de llevar a cabo un plebiscito justo. A pesar de la presencia norteamericana, los miembros de la delegación peruana encontraron una serie de obstáculos para llevar a cabo su labor. Al mismo tiempo, las autoridades chilenas acentuaron el hostigamiento a la población peruana de las provincias cautivas. La delegación norteamericana se mantuvo al tanto de estos incidentes. En enero de 1926, el General William Lassiter reemplazó a Pershing, por motivos de salud.

El 14 de junio de 1926, Lassiter presentó una moción declarando que no era posible realizar un plebiscito libre y honrado. Por lo tanto, los procedimientos plebiscitarios fueron terminados. La delegación norteamericana dejó Arica una semana después. Las delegaciones peruana y chilena se retiraron el día 23 de junio.

A principios de 1926, el Gobierno norteamericano auspició negociaciones directas entre representantes peruanos y chilenos en Washington, de manera paralela a las actividades de la Comisión Plebiscitaria. Nuestro país estuvo representado por el Plenipotenciario Hernán Velarde y Chile por Miguel Cruchaga Torconal.

Los negociadores examinaron cuatro alternativas, ninguna de las cuales fue finalmente aceptada: dividir Tacna y Arica entre Perú y Chile; repartir ambas provincias entre los dos países, cediendo un corredor a Bolivia; restituir las dos provincias al Perú; y entregar las provincias a Bolivia a cambio de una compensación económica(174) .

En julio de 1928, Frank Kellog, Secretario de Estado norteamericano, invitó a los gobiernos peruano y chileno a reanudar sus relaciones diplomáticas. Poco después, Chile nombró Embajador Extraordinario y Ministro Plenipotenciario en el Perú a Emilio Figueroa Larraín. El Gobierno peruano, por su parte, nombró a César Elguera como Embajador en

Santiago. Inmediatamente, ambos países iniciaron negociaciones en Lima para tratar de alcanzar una solución definitiva al problema de Tacna y Arica.

Para entonces, tanto el Gobierno peruano como el chileno consideraban la opción del reparto territorial como la más aceptable. Las negociaciones bilaterales se desarrollaron entre octubre de 1928 y junio de 1929, y culminaron en el llamado  Tratado de Lima  y su Protocolo Complementario. Los firmantes fueron el Ministro de Relaciones Exteriores peruano Pedro José Rada y Gamio y el Embajador chileno Figueroa Larraín.

El acuerdo principal del Tratado de Lima fue que Chile conservaría Arica, y Tacna sería restituida al Perú. También se acordó la formación de una Comisión mixta para demarcar la frontera. El Gobierno chileno se comprometió a construir un malecón de atraque para servicio del Perú dentro de la bahía de Arica. Dicho malecón estaría acompañado de un edificio para la agencia aduanera peruana y una estación terminal para el ferrocarril a Tacna. El Perú gozaría de los derechos propios de un puerto libre en el malecón y los edificios mencionados(175) .

El Tratado de Lima fue discutido en el Congreso de la República del Perú entre el 26 y el 28 de junio de 1929. El Poder Ejecutivo hizo llegar al Parlamento el texto del Tratado y su Protocolo Complementario.

La Comisión Diplomática estudió estos instrumentos jurídicos y emitió un dictamen favorable. En dicho documento, la Comisión detalló primero la manera en que Chile había frustrado repetidas veces la resolución definitiva del problema de Tacna y Arica. Mencionó el laudo emitido por el General norteamericano Lassiter, quien había negado la posibilidad de realizar el plebiscito convenido en el Tratado de Ancón y había afirmado que el territorio de ambas provincias debía ser devuelto al Perú. Según la Comisión Diplomática, al resolver el problema mediante el Tratado suscrito en Lima, se había seguido la tesis de Lassiter. Finalmente, la Comisión elogió al acuerdo por permitir la reincorporación definitiva de la mayor parte del territorio ocupado y de su población. También sostuvo que el territorio recuperado era el de mayor valor agrícola(176) .

Los miembros de la Comisión sustentaron la propuesta decididamente. Los Parlamentarios Quiroz y Cantuarias coincidieron en que el Tratado era positivo, en tanto permitía lograr una solución definitiva al problema de las provincias irredentas. Quiroz señaló que lo más valioso del Tratado era lograr la reincorporación de Tacna al Perú, y enfatizó que se trataba de un territorio lleno de riquezas. Además, destacó las concesiones hechas por Chile y sus ventajas económicas. El Congresista Salazar sostuvo que el Tratado alejaba el peligro de un nuevo conflicto con Chile(177) .

Uno de los puntos más polémicos del Tratado fue el compromiso chileno de pagar una indemnización de US$ 6 millones al Perú. Según algunos Parlamentarios, como el Congresista Morán, dicha indemnización podía ser considerada como un pago por una venta de territorio peruano, afectando la dignidad nacional.

Otros Parlamentarios, como el Congresista Moloche, señalaron que Tacna era una provincia con una serie de dificultades, y por lo tanto la indemnización sería de gran utilidad para resolverlas.

El debate acerca del Tratado concluyó con su aprobación y con un voto de confianza para el Canciller Pedro José Rada y Gamio(178) .

Las ratificaciones del Tratado de Lima fueron canjeadas en Santiago el 28 de julio.

Un mes después de ratificarse el Tratado, el miércoles 28 de agosto de 1929, Chile restituyó al Gobierno peruano los territorios correspondientes a la provincia de Tacna.

La demarcación de la frontera culminó el 30 de julio de 1930.

Como hemos podido apreciar, el Congreso de la República también jugó un papel importante durante este período tan doloroso de nuestra historia republicana. Tuvo la responsabilidad de aprobar el Tratado de Alianza Defensiva con Bolivia que fue, finalmente, un factor crucial para que nuestro país se involucrara en la Guerra del Pacífico.

Más tarde, autorizó al Presidente Prado a viajar al extranjero a inicios de la guerra, para lo cual formalmente estaba facultado, pero que constituyó un grave error político y militar que desembocó en la dictadura de Piérola.

Por otra parte, durante el caos producido por la derrota, los diversos mandatarios que tuvo el país como Piérola, García Calderón, Montero e Iglesias trataron de legitimar sus actos convocando a Asambleas representativas de la nación a fin de que asuman las funciones parlamentarias.

Ello demuestra qué tan interiorizado estaba el principio de supervisión parlamentaria de los actos presidenciales en general y de los acuerdos internacionales en particular.

El Poder Legislativo participó activamente de la búsqueda de paz sin cesión territorial, supervisando los actos del Poder Ejecutivo antes y después de la guerra. El Congreso estuvo pendiente del cumplimiento del Tratado de Ancón y presionó al Poder Ejecutivo para que actuara en ese sentido. Hacia 1918, el Gobierno peruano en su conjunto ya no consideraba posible la realización de un plebiscito justo, debido a la campaña de chilenización.

Finalmente, como hemos podido ver, en 1929 el Congreso aprobó el Tratado de Lima a partir de consideraciones prácticas: resolvía definitivamente el problema fronterizo; alejaba el riesgo de una nueva confrontación con Chile; y dejaba al Perú con la mayor parte del territorio y población involucrada, así como con el mejor terreno agrícola.

Los Parlamentarios tuvieron una activa e importante participación en la representación internacional del Estado peruano durante este período. Así, José Antonio de Lavalle, Presidente de la Comisión Diplomática,  fue el encargado de buscar una salida pacífica al

conflicto entre Chile y Bolivia, que finalmente se frustró. También participó de las discusiones que desembocaron en el Tratado de Ancón.

Francisco García Calderón, miembro de la Comisión Diplomática hasta los inicios de la guerra, fue elegido Presidente durante la ocupación de Lima. Convocó a los integrantes del último Congreso y, una vez que asumió el cargo, buscó negociar la paz con Chile sin cesión

territorial.    

 CAPÍTULO V

PERIÓDO DE LA RECONSTRUCCIÓN: 1884-1900

a) Marco constitucional

Éste período estuvo teóricamente regido por los alcances de la Constitución de 1867, cuya vigencia fue totalmente accidentada. Los temas que en materia de Relaciones Exteriores estaban contemplados en esta Carta Magna están reseñados en el capítulo anterior.  

b) El Congreso y los asuntos externos del Estado

En esta época, los trabajos parlamentarios en materia internacional estuvieron centrados fundamentalmente en las relaciones con el Ecuador, Colombia y Chile.

Asimismo, ocuparon una especial atención  parlamentaria a las relaciones con los Estados Unidos de América; y las nuevas corrientes de  inmigración japonesa al Perú.

Sobre las relaciones con Chile, especialmente sobre el proceso de conversaciones luego de producida la Guerra del Pacífico, se ha hecho una presentación extensa en el capítulo anterior. Haciendo una excepción a la periodización, hemos preferido analizarlas allí para guardar la visión de conjunto sobre el tema.  

i.  Las relaciones con Ecuador

A pesar de los desacuerdos existentes por cuestiones fronterizas entre Perú y Ecuador, este último se mantuvo neutral frente al conflicto entre Chile y el Perú entre 1879 y 1883. A pesar de ello, aprovechó la situación para tomar posesión del territorio de Quijos, ubicado junto al alto río Napo, hasta la desembocadura del río Coca. El Perú, entonces ocupado por fuerzas chilenas, se limitó a protestar por la agresión en 1882(179) .

A principios de agosto de 1887, el Ministro de Relaciones Exteriores del Ecuador, Modesto Espinoza y el Ministro Plenipotenciario peruano Emilio Bonifaz firmaron una Convención Arbitral en Quito. Allí los gobiernos de ambos países acordaron someter las cuestiones de límites pendientes al arbitraje del Rey de España.

Ambas partes debían presentar sus alegatos un año después de aceptar el arbitraje español. En caso de llegar a un acuerdo directo, los dos países lo comunicarían al árbitro escogido.

Esta Convención fue sometida al Congreso del Perú, la que una vez aprobada, fue ratificada y canjeada con la del Ecuador, que había hecho lo propio. Como consecuencia de este entendimiento el monarca español aceptó ser árbitro a fines de 1888.

El Gobierno peruano nombró comisionado a José Pardo y Barreda,  Encargado de Negocios en España.

Pardo redactó el alegato peruano y lo presentó a la Reina Regente María Cristina de Habsburgo en 1889. De acuerdo con dicho alegato, Perú y Ecuador debían conservar el territorio que habían poseído en el momento de la independencia de los virreinatos respectivos.

Los territorios que correspondían al Perú comprendían: la Comandancia General de Maynas, restituida por Real Cédula de 1802; el Partido de Piura; y, el Gobierno de Guayaquil. El Perú aceptaba como suyo el territorio de Jaén, antiguamente del Virreinato de Nueva Granada, en compensación de Guayaquil. Además pedía que Ecuador devolviera el territorio de Quijos, ocupado durante la Guerra del Pacífico entre Perú y Chile.

Por su parte, Pablo Herrera representante ecuatoriano, pidió que se obligara al Perú a designar una Comisión demarcadora, que tomara como base la línea de frontera establecida en el Tratado de Guayaquil de 1829, desconociendo al mismo tiempo la Real Cédula de 1802(180) .

Ante los desacuerdos existentes, Ecuador propuso realizar negociaciones directas con el Perú tal como estaba previsto por el acuerdo arbitral de 1887. El arbitraje español quedó suspendido temporalmente.

Como resultado de las negociaciones, el representante peruano Arturo García y el ecuatoriano Pablo Herrera, firmaron el Tratado García–Herrera de 2 de mayo de 1890.

Este acuerdo fijaba una línea de frontera desfavorable para el Perú, ya que entregaba al Ecuador el dominio sobre parte de los ríos Marañón, Napo y Putumayo, perdiendo el Perú el territorio de Canelos, una parte de la Provincia de Tumbes y buena parte de la antigua Provincia de Maynas. Como era de esperarse, el Congreso ecuatoriano aprobó el Tratado poco después de su firma.

El Parlamento peruano, por su parte, sostuvo discusiones acerca de los acuerdos logrados, introdujo modificaciones y lo aprobó en octubre de 1891.

Dichas modificaciones suprimían el acceso ecuatoriano al Marañón y limitaban el mismo a los ríos Napo y  Putumayo.

Fue a raíz de estas modificaciones propuestas en el Parlamento del Perú que el Congreso ecuatoriano retiró su aprobación al Tratado, a pesar del cual las negociaciones continuaron en Lima, con la participación adicional de Colombia.

Finalmente, se firmó una Convención Adicional de Arbitraje que, sometida a la aprobación parlamentaria, tampoco fue aprobada por el Ecuador(181) .  

ii. Las relaciones con Colombia

En 1890, luego de la firma del Tratado García–Herrera entre Perú y Ecuador, Colombia protestó alegando tener derechos en la zona comprendida entre los ríos Napo y Caquetá.

Ante el fracaso del Tratado mencionado, nuestro país y Ecuador iniciaron nuevas negociaciones en Lima. Colombia solicitó entonces ser admitida a dichas negociaciones, en vista de los derechos que alegaba tener, lo que fue aceptado por las partes. Las negociaciones entre los tres países se llevaron a cabo entre octubre y diciembre de 1894 y culminaron en la firma de una Convención Adicional de Arbitraje. Como se ha mencionado anteriormente, este documento sometió las cuestiones limítrofes a la opinón del Rey de España.

Los Parlamentos peruano y colombiano aprobaron la Convención, pero el Congreso ecuatoriano se abstuvo.  

iii.  Las relaciones con los Estados Unidos de América.

A fines del siglo XIX y principios del siglo XX el poderío político, económico y militar de los Estados Unidos de América ya se había incrementado notablemente.

Su influencia a nivel internacional era notable. Los capitales estadounidenses fluyeron hacia nuevos mercados, entre los que se encontraba América Latina. Por ello, no es de extrañar que los gobernantes peruanos de la época trataran de mantener buenas relaciones con el gran país del norte. Entre las diversas motivaciones que tenían para ello, estaba la expectativa de que los Estados Unidos presionaran a Chile a cumplir con los acuerdos del Tratado de Ancón dando una solución definitiva al problema de Tacna y Arica.  

iv.  Las relaciones con Japón y la inmigración procedente de ese país

La Restauración Meiji (1868–1912) fue un período de transformaciones en todos los aspectos de la realidad japonesa. Entre los cambios producidos estuvo la concentración de la tierra y la modernización de la producción manufacturera. Esto, acompañado de un aumento poblacional, teniendo como consecuencia un incremento acelerado del desempleo.  El Estado japonés se vio imposibilitado de atender las demandas de un

creciente número de ciudadanos pobres. A raíz de ello, promovió la migración hacia otros países, entre ellos al Perú(182) .

La primera fase de inmigración japonesa fue supervisada por el Gobierno japonés y se realizó mediante contratos de trabajo entre 1899 y 1923. Uno de sus impulsores en el Perú fue Augusto B. Leguía, quien en la última década del siglo XIX era gerente de la empresa azucarera  British Sugar Company, miembro de la Sociedad de Agricultura y del Partido Civil.

Leguía, interesado en conseguir mano de obra para la agricultura de exportación, solicitó que el Congreso peruano apoyara la inmigración japonesa. En setiembre de 1898, un decreto presidencial autorizó dicha inmigración. El primer contingente, compuesto de 790 personas, partió del puerto de Yokohama el 28 de febrero de 1899, en la embarcación  “Sakura Maru”. Este grupo arribó al Perú el 3 de abril del mismo año(183) .      

CAPÍTULO VI

LOS PRIMEROS AÑOS DEL SIGLO XX

a) Marco constitucional

Éste período estuvo normado por la vigencia de las Constituciones de 1867, 1920 y 1933.

La Constitución de 1920, en el artículo 121, inciso 12, definió como facultades del Primer Mandatario dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar los tratados, con la condición expresa de que éstos sean sometidos al Congreso.

Por otro lado, el artículo 121, inciso 1, definió como una atribución del Mandatario representar al Estado en el interior y exterior. En relación a la conservación de la Seguridad Exterior, el artículo 121, inciso 3, dispuso que el Presidente conservara el orden interior y la seguridad exterior de la República. El artículo 83, inciso 18, atribuyó al Poder Legislativo la aprobación o desaprobación de tratados de paz, concordatos y demás convenios celebrados con gobiernos  extranjeros.

Asimismo, la  autorización del ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República, fue atribuida al Congreso, en el artículo 83, inciso 16. Con respecto al Estado de guerra, el artículo 83, inciso 17, facultó al Parlamento para declararla a iniciativa del Poder Ejecutivo, o previo informe del mismo. La misma disposición estableció que el Legislativo tenía derecho de requerir al Ejecutivo para negociar la paz.

En lo concerniente al servicio diplomático, el nombramiento de los Ministros de Estado y Agentes Diplomáticos  según el artículo 121, inciso 14, era facultad del Presidente. Le correspondía al Senado aprobar o desaprobar estos nombramientos conforme al artículo 

97, inciso 3. Asimismo el Presidente según el artículo 121, inciso 13, era responsable de recibir a los ministros extranjeros y admitir a los cónsules. Por último el artículo 123, prohibía al Presidente salir del territorio de la República durante su gestión, sin permiso del Congreso.

La Constitución de 1933, por su parte, estableció en su artículo 154, inciso 1, como atribuciones del Presidente de la República, representar al Estado en el interior y en el exterior. Con respecto a la conservación de la Seguridad Exterior, el artículo mencionado en el inciso 2, atribuyó al Presidente la facultad de mantener el orden interno y la seguridad exterior de la República. El artículo 154, inciso 20, estableció como atribuciones presidenciales, celebrar tratados, concordatos y convenciones internacionales, con aprobación del Consejo de Ministros y someterlos al conocimiento del Congreso. Su artículo 123, inciso 18, fijó como facultad parlamentaria el prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio republicano, siempre que no afectara la soberanía nacional. Por otro lado, el artículo 123, inciso 19, atribuyó al Congreso resolver la declaración de guerra, a iniciativa o previo informe del Poder Ejecutivo. Consecuentemente, el Parlamento también podía requerir al Ejecutivo para negociar la paz.

Con respecto a los funcionarios diplomáticos, el artículo constitucional 154, inciso 17, responsabilizó al Presidente del nombramiento de embajadores y ministros plenipotenciarios, con aprobación del Consejo de Ministros.

En referencia a las relaciones con la Santa Sede, el artículo 154, inciso 22, atribuyó al Presidente la celebración de concordatos, de acuerdo con las instrucciones dadas por el Congreso. En el mismo artículo, inciso 26, se contempló la facultad presidencial de conceder o negar el pase a decretos conciliares, breves y rescriptos pontificios, con asentimiento del Congreso. El Presidente tenía el mismo derecho con respecto a las bulas, cuando no se refirieran a las instituciones de Arzobispo u Obispo.  

b) El Congreso y los asuntos externos del Estado

En esta época los trabajos parlamentarios en materia internacional continuaron centrados fundamentalmente en las relaciones con el Ecuador, Colombia y Chile.

Para este nuevo período destacamos también de manera especial el rol del Congreso en las relaciones con los Estados Unidos de América; la especial situación del Perú frente a la Primera Guerra Mundial y las relaciones con el Japón a la luz de las corrientes de inmigración japonesa al Perú.

i.  Las relaciones con Ecuador

Al fracasar las negociaciones directas respecto de las modificaciones hechas por el Gobierno peruano al Tratado García–Herrera  firmado el 2 de mayo de 1890, los dos países solicitaron la continuación del arbitraje español en 1904.

Dos años después, los representantes peruanos Mariano H. Cornejo y Felipe de Osma, presentaron la memoria final de nuestro país al Monarca ibérico. Dicho documento negó vigencia a los arreglos limítrofes que el Perú sostuvo con la Gran Colombia, de los que el Ecuador aspiraba a ser considerado heredero. Asimismo, el derecho colonial era reconocido como principio de delimitación, mas no de reivindicación de territorios, como pretendía el país norteño. Finalmente, el Gobierno peruano solicitó que la frontera fuera fijada de acuerdo al alegato presentado por Pardo y Barreda en 1889. El Ecuador, por su parte, ratificó sus puntos de vista previos, a través de su representante Honorato Vásquez(184) .

Entre 1903 y 1904, se produjeron incidentes armados entre fuerzas peruanas y ecuatorianas en los alrededores de los ríos Napo y Aguarico. Estos sucesos coincidieron con el arribo de Ramón Menéndez Pidal, hombre de letras español, quien había sido nombrado Comisario Regio por su Monarca. Menéndez logró el retiro de tropas peruanas y ecuatorianas de la zona en que se habían enfrentado. Luego, se dedicó a investigar en los archivos de Lima y Quito, buscando documentos que pudieran servir para orientar el arbitraje. Paralelamente, una Comisión Técnica estudiaba en Madrid los alegatos y memorias presentadas por las partes.

En 1910, se había difundido entre la opinión pública del Ecuador la creencia de que el fallo arbitral del Rey de España le sería desfavorable, por lo que su Gobierno se negó a reconocerlo antes que aquél pudiera pronunciarse.

Paralelamente, se produjeron ataques contra intereses y ciudadanos peruanos en Ecuador, los que a su vez fueron contestados con represalias contra ecuatorianos en Lima(185) .

Frente a esta coyuntura, el Monarca español se inhibió de emitir su fallo.

Todos estos sucesos pusieron a los dos países al borde de un conflicto bélico. Los Estados Unidos de América, Brasil y Argentina intervinieron, logrando evitar la guerra. También propusieron el arbitraje de la Corte Internacional de Justicia de La Haya, lo que fue rechazado por Ecuador(186) .

El Gobierno peruano propuso al Ecuador una fórmula mixta: combinar el arbitraje internacional con la negociación directa paralela. Luego de las negociaciones correspondientes, ambos países decidieron el recurso a esta fórmula mediante el Protocolo Castro Oyanguren–Ponce, del 21 de junio de 1924.

Se acordó el envío de delegaciones demarcatorias a Washington, para lograr una línea fronteriza total y definitiva. En caso de no alcanzar dicho objetivo, los desacuerdos serían sometidos al arbitraje del Presidente de los Estados Unidos. El envío de las delegaciones se haría una vez que el Presidente estadounidense emitiera su fallo acerca de la cuestión de Tacna y Arica, que también había sido sometida a su arbitraje(187) .

La cuestión limítrofe con Ecuador rebasó este período y continuó siendo uno de los puntos pendientes de la agenda nacional en materia de relaciones exteriores.  

ii.  Las relaciones con Colombia

Como ya señaláramos anteriormente, luego del fracaso de la firma del Tratado García–Herrera se iniciaron negociaciones en las cuales también participó Colombia a razón de los derechos que alegaba tener. Estas negociaciones culminaron con la firma de una Convención Adicional de Arbitraje, por la cual se sometió las cuestiones limítrofes al Rey de España, siendo firmada sólo por los Parlamentos peruano y colombiano absteniéndose el Congreso ecuatoriano.

A principios de 1904, el Congreso peruano le retiró su aprobación, en vista del tiempo transcurrido.

En los primeros años del siglo XX el territorio entre los ríos Putumayo y Caquetá se vio afectado por continuos incidentes entre peruanos y colombianos, debido a que era una zona de producción cauchera. Por ello, los gobiernos de ambos países firmaron una serie de convenios sucesivos  tratando de llegar a un acuerdo de límites. El primer acuerdo fue el Convenio de Arbitraje ante el Rey de España, de 6 de mayo de 1904. Este acuerdo fue aprobado por el Congreso peruano, pero no por el colombiano, por lo que quedó sin efecto.

El 12 de setiembre del año siguiente, el representante peruano Hernán Velarde y el Ministro colombiano Clímaco Calderón, firmaron un Convenio de Arbitraje ante el Sumo Pontífice. En este caso, el acuerdo no fue aprobado por el Perú. El mismo día se firmó un acuerdo para mantener el statu–quo en la zona en conflicto.

El Perú mantenía sus posiciones en la margen derecha, mientras que Colombia lo hacía en la margen izquierda. Además, se plantearon varias condiciones comerciales en la zona.

Casi un año después, se firmó un nuevo acuerdo de statu–quo y se acordó establecer un modus vivendi sobre el río Putumayo, declarándolo neutral(188) .

En 1907 Colombia declaró anulado el modus vivendi y a raíz de la renovada presencia de guarniciones colombianas, se produjeron choques con fuerzas peruanas(189) .

En 1909, el Ministro de Relaciones Exteriores peruano Melitón Porras y el representante colombiano Tanco Argaez, sostuvieron conversaciones en Lima.

El 21 de abril firmaron un Tratado de Amistad y Arbitraje en el que se acordó arreglar el diferendo limítrofe luego de que el Rey español emitiera su fallo acerca de la frontera peruano–ecuatoriana. En caso se presentaran desacuerdos, estos serían sometidos a arbitraje. Se acordó asimismo un nuevo modus vivendi en la zona en discusión(190) .

En 1910, el Gobierno colombiano envió una expedición militar a la margen derecha del río Caquetá, para ocupar Puerto Córdova. Nuestro país consideraba dicho territorio como peruano, por lo que a principios de 1911 el Gobierno envió una partida militar destinada a enfrentar a los invasores. La fuerza peruana, encabezada por el Teniente Coronel Oscar R.

Benavides, arribó al lugar de los acontecimientos a principios del mes de julio. Pidió entonces a las fuerzas colombianas que se retiraran a su territorio, a la margen izquierda del río. La expedición colombiana no accedió a la solicitud, por lo que los peruanos atacaron la posición de La Pedrera, logrando finalmente desalojar  a los invasores.

Paralelamente, el Gobierno peruano había enviado al Plenipotenciario Ernesto de Tezanos Pinto a negociar en Bogotá con el Canciller colombiano Enrique Olaya Herrera. Allí se acordó que Colombia podría conservar Puerto Córdova temporalmente, sin que de ello resultara el reconocimiento de derechos colombianos sobre la margen izquierda del río Caquetá.

El convenio se firmó el 19 de julio de 1911. Como resultado, las fuerzas peruanas desocuparon Puerto Córdova y dejaron la población bajo control colombiano.

Pocos años después, a mediados de julio de 1916, Colombia y Ecuador celebraron un Tratado de Límites. Dicho acuerdo cercenaba ilegítimamente parte del territorio peruano en la región oriental amazónica. En vista de ello, el Gobierno de nuestro país reclamó ante las otras dos repúblicas la extensión real del territorio peruano en la zona mencionada(191) .

En los años siguientes, los diplomáticos peruanos y colombianos buscaron una solución que satisficiera a ambos países. El Perú deseaba someter el asunto al arbitraje de la Corte de Justicia Internacional de La Haya o al Presidente de la Confederación Suiza. Colombia, por su parte, quería el arbitraje del Sumo Pontífice.

En 1919, el país del norte propuso al Gobierno peruano entablar negociaciones directas, lo que fue aceptado por el Presidente Augusto B. Leguía. Como consecuencia, el 24 de marzo de 1922, el Ministro de Relaciones Exteriores peruano Alberto Salomón Osorio y el representante colombiano Fabio Lozano y Torrijos, firmaron un Tratado de Límites, conocido como Salomón–Lozano.

De acuerdo con el Tratado, Perú reconoció la posesión colombiana de la zona comprendida entre los ríos Putumayo y Caquetá. También cedió al país del norte el llamado «Trapecio Amazónico», vale decir, el territorio comprendido entre los ríos Putumayo y Amazonas, la boca del río Yaguas en el Putumayo, la boca del río Atacuari en el Amazonas, por un lado, y la frontera peruano–brasileña fijada en 1851, por el otro. De este modo, Colombia logró acceso a la orilla izquierda del Amazonas.

A cambio de sus concesiones, el Perú recibió el «Triángulo de Sucumbios», territorio comprendido entre el meridiano de la boca del  río Chimbé en el río Putumayo, el Putumayo y el río Sucumbios. El Perú no tenía acceso directo a esta zona, ya que se interponía una porción de territorio ecuatoriano. Dicho territorio fue finalmente cedido al Ecuador en el Protocolo de 1942, como se verá mas adelante.

Como es evidente, las condiciones del Tratado no fueron favorables para el Perú. Probablemente debido a ello, ambos gobiernos trataron de mantenerlo en secreto.

El Presidente Leguía anunció en octubre de 1924, que el Tratado sería debatido próximamente en el pleno del Parlamento(192) .

Sin embargo,  el Poder Ejecutivo, aprobó dicho Tratado después de cinco años de celebrado, el 20 de diciembre de 1927. El Presidente Leguía lo ratificó en enero de 1928 y las ratificaciones de ambas partes fueron canjeadas a mediados de marzo del mismo año. Leguía, en su discurso anual ante el Congreso en 1928, defendió el Tratado en los siguientes términos:

“Yo espero que la posteridad nos hará justicia y que la historia no negará su aplauso a los que resolvimos, con criterio de equidad, el viejo pleito de fronteras con Colombia, asumiendo una responsabilidad que no puede traducirse sino en bien del Perú y de América”( 193)

Una vez que las condiciones del Tratado fueron del conocimiento de la opinión pública, diversas personalidades se mostraron en desacuerdo con él.

Al interior del Congreso, que había dilatado la aprobación del Tratado, se opusieron los Senadores Julio Arana, Ego–Aguirre y Medina, y los Diputados Arévalo, Hernández Mesía, Málaga y Noriega del Águila. También el destacado intelectual Víctor Andrés Belaúnde, quien se hallaba exiliado, cuestionó la justicia del acuerdo(194) .

A pesar de ello, la frontera se terminó de delimitar el 17 de agosto de 1930. Entre las poblaciones peruanas que pasaron a Colombia, como parte del Trapecio Amazónico, se encontraba la localidad de Leticia. Un grupo de pobladores civiles de dicho lugar, descontentos con la cesión territorial, trataron de reivindicar nuevamente dicho territorio para el Perú en 1932. Con apoyo de civiles loretanos, capturaron el pueblo y procedieron a desalojar a las autoridades colombianas. El Gobierno de Colombia protestó por el suceso y se dispuso a reprimir a los responsables. Mientras tanto, el Gobierno peruano buscó iniciar conversaciones con su homólogo colombiano. Paralelamente, se iniciaron preparativos militares para proteger a los peruanos que habían tomado Leticia. Poco después, se produjeron choques en el Triángulo Amazónico.

Ambos países expusieron la situación ante la Liga de Naciones, la que recomendó al Gobierno peruano que respetara el Tratado de 1922. Al mismo tiempo, propuso la cesación de hostilidades militares, poner el territorio de Leticia bajo administración de la Liga y realizar nuevas negociaciones, teniendo en cuenta los intereses legítimos de nuestro país. Mientras tanto, los preparativos militares en Lima continuaban.

En el transcurso de una revista de tropas en la capital, el entonces Presidente, General Luis M. Sánchez Cerro, fue asesinado por un opositor.

El Congreso nombró Presidente al General Oscar R. Benavides. Este propuso al Presidente colombiano electo, Alfonso López, para negociar una salida pacífica al conflicto. Ambos presidentes se reunieron en Lima y firmaron un Acuerdo en Ginebra el 25 de mayo de 1933, aceptando la propuesta de la Liga de Naciones.

A continuación, las fuerzas militares de ambos países abandonaron la zona de Leticia. Ésta fue puesta bajo la administración de una Comisión internacional. Seguidamente, se realizó una reunión con los representantes de las dos repúblicas bajo los auspicios del Ministro de Relaciones Exteriores brasileño Afranio de Mello Franco. Los delegados peruanos fueron Víctor M. Maúrtua, Víctor Andrés Belaúnde y Alberto Ulloa, quienes contaron con la asesoría de Raúl Porras Barrenechea.

Luego de arduas negociaciones, el 24 de mayo de 1933 se celebró el Protocolo de Amistad y Cooperación entre Perú y Colombia.

El Protocolo acordó el restablecimiento de relaciones diplomáticas entre ambos países y ratificó la validez del Tratado de Límites de 1922. Asimismo, se estableció que la frontera común sería desmilitarizada y se realizarían acuerdos especiales en beneficio de las cuencas de los ríos Amazonas y Putumayo. Un Acta Adicional acordaba disposiciones para permitir la navegación y el tránsito libres en las cuencas de los dos ríos mencionados. Estos acuerdos fueron sometidos a la consideración del Congreso y aprobados finalmente por resolución legislativa de 19 de noviembre de 1934. Las ratificaciones fueron canjeadas en setiembre de 1935.

Sobre temas de menor trascendencia, en 1936, Perú y Colombia firmaron varios acuerdos sobre intercambio intelectual, cultural y de publicaciones. Asimismo, sobre actas de Estado civil, censos y pasaportes en la región amazónica. El 10 de mayo de 1938, firmaron el Convenio de Cooperación Aduanera(195) .  

iii.  Las relaciones con los Estados Unidos de América

La presencia de los Estados Unidos de América en los países de América Latina  se había reforzado a inicios del siglo XX, como consecuencia de su creciente poderío político, económico y militar. Los gobiernos latinoamericanos buscaban mantener en los mejores términos sus relaciones con el gran país del norte.

En el caso del Perú, como se señaló en el capítulo anterior, una motivación adicional era la expectativa de que los Estados Unidos presionaran a Chile para que cumpliera con los términos del Tratado de Ancón y se lograra así una solución definitiva al problema de Tacna y Arica.

En 1906, el Secretario de Estado de los Estados Unidos, Elihu Root, realizó una serie de visitas a los países sudamericanos. El diplomático norteamericano arribó al Callao en setiembre y, durante su estadía en Lima, recibió una serie de atenciones y participó en diversas actividades oficiales(196) .

Como parte de su visita, el día 13 de setiembre visitó al Senado reunido en sesión solemne. Fue recibido por los Senadores Manuel Irigoyen, Enrique de la Riva Agüero y Manuel Olaechea, miembros de la Comisión Diplomática. A ellos se sumaron los Senadores Carlos Álvarez Calderón y José Carlos Bernales.

El ingreso de Root al recinto fue acompañado por la interpretación del himno nacional norteamericano y de una ovación de los Senadores, Diputados y el público asistente.

Manuel Barrios, Presidente de la Cámara, pronunció un discurso de bienvenida. Saludó a Root como representante de un pueblo democrático, cuyas prácticas jurídicas basadas en la libertad y la igualdad eran un modelo para el resto de países americanos. Afirmó también que la visita de Root era uno de los eventos de mayor trascendencia y resonancia histórica que se habían realizado al continente. Dicha vista estaba en plena consonancia con los ideales americanistas de unión y progreso. Barrios afirmó que el Perú, al igual que el resto de países americanos,  aspiraba a plasmar de manera efectiva y sincera, los ideales de democracia interna, y justicia en la vida internacional.

Root agradeció a Barrios, asegurando su simpatía por la labor que los legisladores peruanos realizaban a favor del país. Mencionó la importancia de la tarea legislativa, brindando garantías para la propiedad,  los frutos empresariales, la libertad personal y la justicia. En su concepto, todo ello contribuiría al desarrollo del comercio, la industria, la inversión y la inmigración. Terminó haciendo votos por el progreso del Perú y la consecución de sus objetivos(197) .

A continuación, la Comisión Diplomática presentó la siguiente moción de orden del día:

«El Senado del Perú tiene la honra de saludar al Senado de los Estados Unidos de América y de expresarle la singular complacencia con que ha recibido en su seno al eminente estadista, Excelentísimo Señor Elihu Root. Sus propósitos de solidaridad americana, dentro del respeto a las soberanías, la libertad y la justicia, avivan y robustecen la amistad y simpatía que la nación peruana profesa a la gran República».

Manuel Irigoyen, Presidente de la Comisión Diplomática,  fundamentó la moción con el siguiente discurso:

«Excelentísimo Señor Presidente: La Comisión Diplomática que tengo la honra de presidir, ha presentado la moción de orden del día que se ha leído y Vuestra Excelencia ha puesto en debate, animada del deseo de que se exteriorice la complacencia con que la Honorable Cámara que ha recibido la vista del Excelentísimo Señor Secretario de los Estados Unidos de América señor Elihu Root, y de que quede solemnemente establecida la conformidad de sus principios políticos con lo que sustenta tan eminente estadista.

Esta visita del Excelentísimo señor Root, tan excepcional, como la sesión que en estos momentos celebramos, dejará luminosa huella y perdurable en los anales parlamentarios del Perú. Estoy seguro que la Honorable Cámara aprobará con entusiasmo esa moción, no solamente porque traduce con fidelidad los sentimientos que la animan, sino porque es el mejor testimonio que puede ofrecer de las simpatías que le inspira el pueblo de los Estados Unidos, que hace de su grandeza un modo de afianzar en toda la extensión del nuevo mundo, el imperio de la justicia, del derecho y de la libertad».

La moción fue aprobada por unanimidad.

Root dio por terminada la visita y abandonó el local de la Cámara, acompañado por honores militares de la guardia y la entonación del himno nacional del Perú(198) .  

iv.  El papel del Congreso durante la Primera Guerra Mundial y el Tratado de Versalles: 1914–1918

Sin lugar a dudas el inicio de la Primera Guerra Mundial afectó económicamente a todos los países de América Latina, incluyendo al Perú. Por un lado, se produjo una reducción de la demanda de determinadas materias primas, y por otro, disminuyó la oferta de los bienes manufacturados en el Viejo Mundo(199) .

Para entender la posición oficial del Perú durante la Primera Guerra Mundial, contamos con el valioso testimonio de un contemporáneo como Juan Bautista de Lavalle, destacado jurista y diplomático nacional.

Según Lavalle, la posición peruana durante la Primera Guerra Mundial, correspondió cabalmente a las bases tradicionales de su política exterior: el sentimiento de justicia; la confianza en las soluciones pacíficas y acordes con el derecho; el amor a la independencia, a la libertad y a la democracia; y la lealtad a los pueblos vinculados históricamente con el Perú, por influencias espirituales, políticas y económicas(200) .

Pero en el año 1917 el Imperio Alemán anunció la guerra irrestricta contra todas las embarcaciones que comerciaran con las potencias aliadas, aún cuando pertenecieran a países neutrales. El Perú fue uno de los países que protestaron contra la medida. Pero adicionalmente, el 4 de febrero, un submarino alemán hundió la barca peruana  “Lorton”  que se hallaba frente al puerto español de Suances.

El Gobierno peruano demandó al Gobierno alemán las reparaciones correspondientes. En abril del mismo año, los Estados Unidos ingresaron en la guerra, entre otros motivos, por la posición alemana ante la libertad de comercio de los países neutrales.

El Perú secundó oficialmente la actitud norteamericana y se abstuvo de manifestar su neutralidad, argumentando identidad de principios y  solidaridad continental(201) .

Pero la situación del Perú en el conflicto no se limitó a eso. A mediados de setiembre, el Gobierno peruano asumió la custodia de las embarcaciones alemanas estacionadas en puertos peruanos. Ello se debió al temor de que los tripulantes de dichas embarcaciones las hundieran, con la finalidad de impedir el tráfico de nuestro país con los rivales del Imperio Alemán.

A fines del mismo mes, el Perú pidió al Imperio Alemán satisfacciones inmediatas con respecto al hundimiento de la Lorton, lo que  se negó a hacer.

El Canciller peruano, Francisco Tudela, se presentó ante el Congreso de la República el 5 de octubre, para exponer la situación y proponer la ruptura de relaciones diplomáticas. La propuesta fue secundada por José Balta, Diputado por Pacasmayo.

El Congreso aprobó la ruptura de relaciones por 105 votos contra 6(202) .

El 29 de enero de 1918, el Congreso autorizó al Ejecutivo a capturar los transportes terrestres, marítimos, y fluviales necesarios para proveer los productos y materias primas necesarias para la subsistencia y la industria. En consecuencia, las autoridades capturaron las embarcaciones alemanas estacionadas en puertos peruanos(.203)

A principios de noviembre de 1918, el Imperio Alemán se rindió ante los aliados, dando por terminadas las hostilidades. El Congreso peruano nombró una Comisión especial para felicitar a los representantes diplomáticos de las naciones aliadas. Estuvo presidida por el Senador José Carlos Bernales, e integrada por los Senadores Víctor Eguiguren y Mariano Lino Urquieta, y los Diputados Baldomero Maldonado, Augusto Bedoya, Carlos Borda, Ernesto Sousa y Víctor Revilla.

El 18 de noviembre, el Presidente de la República ofreció un banquete a los representantes diplomáticos de las naciones aliadas, con motivo del término de la guerra y el triunfo de los aliados.

Asistieron diplomáticos, Presidentes de las Cámaras Legislativas, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, los Ministros de Estado, el Arzobispo de Lima, los miembros de las Comisiones Diplomáticas de ambas Cámaras Legislativas(204), el Presidente de la Junta Departamental del Callao, los alcaldes de Lima y Callao, entre otros.

El día 24, se realizó un banquete en honor de los representantes diplomáticos de las naciones aliadas y los miembros prominentes de las colonias residentes en la capital. Los organizadores fueron los Presidentes de las Cámaras Legislativas, los Vicepresidentes de la República, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, el Alcalde, el Rector de la Universidad de San Marcos y el Presidente de la Cámara de Comercio de Lima, entre otras personalidades.

El 28, los ministros de las naciones aliadas visitaron el Senado, para corresponder el saludo hecho por el Congreso del Perú con motivo del triunfo aliado.

Producida la derrota de Alemania y del Imperio Austro–Húngaro, todos los países que habían Estado envueltos en el conflicto en su calidad de “aliados” o “asociados” como el Perú, y los derrotados se reunieron en Francia, para discutir no sólo las condiciones de paz, sino también los nuevos criterios a partir de los cuales se organizarían las futuras relaciones internacionales(205) .

El Perú estuvo representado por el distinguido diplomático Francisco García Calderón, quien firmó en nombre del Perú el acuerdo final de la reunión, llamado Tratado de Versalles, el 18 de junio de 1919.

Este Tratado fue discutido en la Asamblea Nacional del Perú y aprobado unánimemente el 17 de noviembre de 1919.

El Poder Legislativo acogió con gran interés y entusiasmo el Tratado, pues él fijaba las bases para la creación de la Liga o Sociedad de Naciones. Uno de los objetivos fundamentales de esta asociación era defender la verdad y la justicia en las relaciones internacionales. Los miembros se comprometían a respetar la integridad territorial de los otros asociados. En caso de diferencias o conflictos, la Liga debía interponer sus buenos oficios e incluso arbitrar, para conseguir un arreglo pacífico. En caso de que un país miembro atacara a otro, la Liga le impondría sanciones, en defensa del ideal de paz.

Como es natural, el dictamen de la Comisión Diplomática de la Asamblea Nacional fue decididamente favorable a la ratificación del Tratado.

Su Presidente, Mariano Valcárcel, expresó su confianza en que la autoridad moral de la recién formada Liga apoyaría los reclamos legítimos del Perú frente al Gobierno chileno, vale decir, alcanzar una solución justa al cautiverio de Tacna y Arica.

Otros Congresistas también manifestaron su aprecio por el Tratado y la Liga de Naciones. Para Javier Prado, el Tratado creaba un nuevo orden jurídico mundial, basado en la solidaridad y la equidad internacionales. Este nuevo orden representaba una esperanza de que el Perú pudiera obtener justicia.

Mariano H. Cornejo, Presidente de la Asamblea, señaló que los eventos europeos representaban el triunfo del derecho y la justicia, antes que el de la fuerza y la injusticia. Ratificar el Tratado era condenar la guerra de conquista y la existencia de minorías sometidas a países extraños. Se trataba de un paralelo explícito con la pérdida de Tarapacá, Tacna y Arica, durante la Guerra del Pacífico.

Finalmente, Melitón Porras, Ministro de Relaciones Exteriores, reiteró que el Tratado representaba un aval para que el Perú pudiera defender exitosamente sus derechos con respecto a los territorios ocupados por Chile(206) .  

v.  Las relaciones con Japón y la inmigración procedente de ese país

Durante este período continuó la llamada Restauración Meiji (1868–1912) que, como señaláramos antes, fue una etapa de transformaciones en todos los aspectos de la realidad japonesa y estuvo acompañado de un crecimiento demográfico. Entre los cambios producidos estuvo la concentración de la tierra y la modernización de la producción manufacturera. La situación creada provocó un aumento del desempleo, existiendo entonces un creciente número de ciudadanos pobres, a los que el Estado japonés no estaba en condiciones de atender. Una salida a esta situación fue la de promover la migración de ciudadanos japoneses hacia otros países, entre ellos el Perú.

En la primera fase de inmigración japonesa, este proceso fue supervisado por el Gobierno japonés y se continuó realizando mediante contratos de trabajo hasta 1923. Como se indicara anteriormente, uno de sus impulsores en el Perú fue Augusto B. Leguía.

El sistema de contratos fue abolido en 1923, por acuerdo entre los hacendados costeños y las compañías japonesas de inmigración.

La segunda fase fue la de inmigración por  llamado, desde 1924 hasta 1936. Los inmigrantes venían voluntariamente, a través de compañías japonesas, aprovechando la presencia de familiares o amigos en el Perú, muchos de los cuales querían socorrer a sus familiares mediante envíos de dinero.

Sin embargo, con frecuencia el éxito que muchos de estos inmigrantes alcanzaron, en el comercio, la agricultura y las manufacturas, generó desconfianza de  parte del Estado peruano  y conflictos con la población local(207) .

Adicionalmente, la situación política, económica y social del país tras la caída del Presidente Leguía, llevó a sucesivos gobiernos a una política de control de la migración japonesa.

El General Luis Sánchez Cerro mediante decreto de 15 de setiembre de 1930, suspendió oficialmente la inmigración. Otro decreto de 10 de octubre fijó como condiciones el pago de una cuota de 2,000 soles para  el ingreso y residencia en territorio peruano, la existencia de un contrato de trabajo legalizado o el apoyo de un familiar residente capaz de sostener al potencial inmigrante. Paralelamente, hubo ciertos intereses políticos y económicos que trataron de desviar el descontento popular hacia los japoneses.

El 8 de abril de 1932, el Presidente Sánchez Cerro dispuso la obligación de emplear un 80% de personal peruano en las empresas comerciales de extranjeros. Esto afectó directamente a las empresas de japoneses, basadas fundamentalmente en el trabajo familiar.

Por otro lado, la balanza comercial entre Perú y Japón era crecientemente favorable a éste último.

En 1933, la Sociedad Nacional de Industria se opuso al ingreso de textiles japoneses al país. El Gobierno del General Oscar R. Benavides limitó la importación de textiles mediante decreto ley de 10 de mayo de 1934.

Poco después, el 10 de octubre, el Gobierno rompió el Tratado de Comercio con el Japón.

El 26 de junio de 1936, el Presidente Benavides limitó oficialmente el número máximo de extranjeros por nacionalidad que podían residir en el país. Asimismo, dispuso que el mínimo de 80% de personal peruano en actividades económicas de extranjeros, se cumpliera también en la agricultura y la industria. Además, dispuso que el traspaso de negocios sólo podía hacerse a propietarios peruanos. Como resultado, los japoneses

establecidos en el Perú no podían ceder sus empresas y propiedades a sus hijos, si éstos no tenían la ciudadanía peruana.

La representación diplomática japonesa protestó por este decreto, pues perjudicaba a la colonia de su país(208) .

CAPÍTULO VII

EL CONGRESO A PARTIR DE LA DÉCADA DEL 40

El escenario internacional del Perú, y por tanto su ámbito de acción, fue la segunda conflagración mundial y de manera específica, el conflicto bélico que el Perú sostuvo con Ecuador por sus divergencias en materia de asuntos fronterizos. El marco constitucional del Congreso en materia de relaciones exteriores estuvo normado por la Constitución de 1933.

En este contexto, al interior del Congreso de la República se tuvieron que debatir diversas iniciativas destinadas a paliar los efectos económicos del conflicto. También se presentaron mociones destinadas a expresar solidaridad con los países atacados por el totalitarismo. Paralelamente, el Congreso también fue un espacio en el que se reflejaron los enfrentamientos ideológicos que se producían en el escenario mundial: por un lado, las tendencias xenófobas y racistas, y por otro, las libertarias y democráticas. Finalmente, primó la solidaridad con las Potencias Aliadas, especialmente con los Estados Unidos, que vino acompañada de una renovación de la tendencia a la integración regional, representada en este caso por el Panamericanismo.

En este período el Congreso tuvo que aprobar también, a nivel político, las acciones militares contra el Ecuador, en defensa de la soberanía nacional. Al mismo tiempo, aprobó el Protocolo de Río de Janeiro, respaldando la  búsqueda de una solución justa y definitiva del problema fronterizo con el Ecuador.

Iniciemos el tema revisando el marco constitucional de la época para los asuntos vinculados a la gestión externa.

a) Marco constitucional

Este período estuvo enmarcado por la vigencia de la Constitución de 1933, la que le dio una adecuada normatividad a las relaciones internacionales del Perú en la época. Sus alcances en materia de relaciones internacionales fueron reseñados en el capítulo anterior.  

b) El Congreso y los asuntos externos del Estado

La segunda guerra mundial y el conflicto armado con el Ecuador fueron dos hechos fundamentales que fueron tratados en el Congreso peruano.  

i.  La Segunda Guerra Mundial

a. Sucesos principales

Antes de examinar la posición del Perú durante la Segunda Guerra Mundial es importante presentar un breve recuento de los sucesos más importantes de  conflagración.

La guerra se inició el 15 de marzo de 1939, con la invasión alemana de Checoslovaquia. El 1º de setiembre, los nazis invadieron Polonia y, como consecuencia, Inglaterra, Francia, Australia y Nueva Zelanda, declararon la guerra a Alemania.

A mediados de setiembre, el Ejército soviético invadió Polonia por el este, tal como había sido acordado con Alemania en un Tratado previo el 23 de agosto. A fines de mes, Alemania y la Unión Soviética se dividieron formalmente el territorio polaco. El 30 de noviembre, la U.R.S.S. atacó a Finlandia, motivo por el cual fue expulsada de la Liga de Naciones.

En abril de 1940, los nazis invadieron Dinamarca y Noruega. Entre mayo y junio, tomaron Holanda, Bélgica, Noruega y Francia. A fines de junio, el Gobierno francés del Mariscal Petain firmó un armisticio con los nazis. Francia quedó formalmente dividida en dos: una porción bajo administración directa de los alemanes, con su capital en París; y la otra, bajo la autoridad de Petain, con capital en Vichy. El día 5 de julio, el Gobierno de Vichy rompió relaciones con Gran Bretaña.

A partir de julio de 1940, se inició el ataque alemán contra Inglaterra. A fines de setiembre, los gobiernos de Alemania, Italia y Japón firmaron el Pacto del Eje Tripartito, al que se unieron más tarde Hungría y Rumania. El 12 de junio de 1941, las potencias enfrentadas con el Eje celebraron la Declaración de los Aliados, con la finalidad de “trabajar juntos y con otros pueblos libres, en la guerra y en la paz”.

Dos días después, los Estados Unidos de América inmovilizaron los capitales alemanes e italianos en su territorio. El día 22, Alemania inició el ataque contra la Unión Soviética, a pesar del Tratado que habían celebrado anteriormente. A mediados de julio, Gran Bretaña y la U.R.S.S firmaron un acuerdo de asistencia recíproca.

El 26 de julio, el Gobierno norteamericano inmovilizó los capitales japoneses en su territorio, y suspendió las relaciones diplomáticas con el Japón. A principios de agosto, Estados Unidos anunció un embargo de petróleo contra los estados “agresores”, vale decir, las potencias del Eje.

El día 14 de agosto de 1941, el Presidente norteamericano Franklin D. Roosevelt, y el Primer Ministro inglés Winston Churchill, firmaron la “Carta del Atlántico”, que es considerado uno de los antecedentes principales de las Naciones Unidas.

En dicho documento, que constaba de ocho puntos, ambos líderes declararon en primer lugar que sus países no tenían aspiraciones expansionistas, ni buscaban cambios territoriales contrarios a la voluntad de los pueblos. Manifestaron su respeto al derecho de libre determinación y su deseo de que aquellos pueblos que habían perdido el uso de dicho derecho por la fuerza, lo recuperaran. Expresaron su voluntad de contribuir al desarrollo económico, social y laboral de todos los Estados del mundo, y que éstos pudieran acceder plenamente a la circulación y comercio libres. Además, esperaban ver el establecimiento de la paz y libertad mundiales, luego de la derrota de los nazis. Finalmente, condenaron la agresión y el armamentismo y declararon su voluntad de colaborar con  la erradicación de ambos fenómenos209 .

El 7 de diciembre de 1941, fuerzas japonesas atacaron sorpresivamente la base norteamericana de Pearl Harbour, en Hawai, causando numerosas bajas y daños materiales. Al día siguiente, los Estados Unidos e Inglaterra declararon la guerra al Japón. El 11 de diciembre, Alemania e Italia declararon la guerra a los Estados Unidos. El 1 de enero de 1942, 26 naciones aliadas suscribieron la Declaración de las Naciones Unidas. A fines de ese mes, las primeras fuerzas americanas arribaron a Gran Bretaña.

En abril, se inició el traslado de norteamericanos de origen japonés a “centros de relocación” dentro de los EE.UU., proceso que, como veremos más adelante, tuvo repercusiones en el Perú.

Es a partir de 1943 que, luego del ingreso de los Estados Unidos en la guerra, la balanza comenzó a inclinarse a favor de los países aliados. A principios de enero, las fuerzas alemanas en territorio ruso comenzaron a retroceder ante el avance de las tropas soviéticas. Entre el 14 y el 24 de enero, Roosevelt y Churchill conferenciaron en Casablanca al norte de Africa y anunciaron que la guerra sólo podía terminar con una rendición alemana incondicional.

En febrero, los nazis comenzaron a retirarse de Túnez y, en mayo, las tropas alemanas e italianas del norte de Africa, se rindieron ante las fuerzas aliadas. A principios de julio, los aliados desembarcaron en Sicilia y el 8 de setiembre se anunció la rendición de Italia, lo que ocasionó que fuerzas alemanas ocuparan Roma. Un mes después, los aliados entraron en Nápoles.  A fines de noviembre Roosevelt, Churchill y Stalin se reunieron en Teherán, en Irán.

Para 1944, la suerte de las potencias del Eje estaba decidida. El 6 de enero, tropas soviéticas desplazaron a las fuerzas alemanas en Polonia. El 5 de junio, luego de intensos combates, los aliados tomaron Roma. Al día siguiente, se inició el desembarco en Normandía al norte de Francia. A costa de numerosas bajas, las fuerzas aliadas liberaron sucesivamente las ciudades de Cherburgo, Caen, y Saint Lo, y el 25 de agosto, liberaron París.

A principios de setiembre, los aliados habían capturado ya otras ciudades francesas y belgas entre ellas Verdun, Dieppe, Artois, Rouen, Abbeville, Antwerp y Bruselas.  El 20 de noviembre, fuerzas francesas alcanzaron el río Rin y cuatro días después capturaron Strasburgo.

Durante 1945, los aliados consolidaron su victoria sobre los países del Eje. En enero, los soviéticos capturaron Varsovia. Entre el 4 y el 11 de febrero, Roosevelt, Churchill y Stalin se reunieron en Yalta. A principios de marzo, los aliados tomaron la ciudad alemana de Colonia; y el día 30, los soviéticos capturaron el antiguo puerto de Danzig.

En los primeros días de abril, los aliados avanzaban en el río Ruhr y el norte de Italia. El día 12, se produjo el fallecimiento del Presidente norteamericano Roosevelt, quien fue reemplazado por Harry S. Truman.

El 16 de abril, el Ejército soviético inició su ataque final contra Berlín, mientras que los norteamericanos capturaban Nuremberg.

Dos días después, las fuerzas alemanas en el Ruhr se rindieron. El 21, los soviéticos alcanzaron Berlín.

Una semana después, Benito Mussolini fue capturado y ejecutado, cuando trataba de huir hacia Alemania. El 30, Adolfo Hitler se suicidó en Berlín. El 2 de mayo, las fuerzas alemanas en Italia se rindieron. Pocos días después, el 7, se produjo la rendición incondicional de los nazis. La victoria aliada se declaró el día 8 de mayo. A principios de junio, los aliados se dividieron el control de Berlín y del resto del territorio alemán.

El 26 de junio, se firmó la Carta de las Naciones Unidas en San Francisco. El 16 de julio se celebró la Conferencia de Postdam. El 6 de agosto, los norteamericanos arrojaron la primera bomba atómica, sobre la ciudad japonesa de Hiroshima y, dos días más tarde, la segunda, sobre Nagasaki. El 14 de agosto, el Imperio Japonés se rindió incondicionalmente ante los EE.UU. El 24 de octubre, poco más de un mes después del fin de la guerra, se produjo el establecimiento oficial de las Naciones Unidas.  

b. Los efectos económicos de la Segunda Guerra Mundial

Durante la década de 1930 la exportación de materias primas continuó teniendo un rol fundamental en las economías de América Latina. A pesar de ello, ciertas políticas estimularon el crecimiento de la industria, que se incrementó más rápidamente que el producto bruto interno real en la mayoría de países.

La Segunda Guerra Mundial afectó las economías de América Latina y, por lo tanto la del Perú, al menos en cuatro aspectos: el flujo de importaciones, los mercados de exportación, el transporte marítimo y las fuentes de crédito. Los efectos de la guerra, cuya duración era incierta se hicieron sentir en el Perú desde el inicio.

En su mensaje al Congreso de la República de 1939, el General Oscar Benavides, Presidente saliente, advirtió dichos efectos, pero se mostró optimista al respecto:

“La actual guerra europea ha tenido, como era lógico de suponer, su inmediata resonancia en la marcha de la economía fiscal. Los ingresos fiscales han tenido una sensible, aunque no alarmante, disminución como consecuencia de los actos derivados de la contienda en el otro hemisferio. Mi experiencia de gobernante me permite, sin embargo, declarar que los efectos de la actual guerra serán de mucha menor magnitud que los sentidos por nuestro país en la conflagración mundial del año 1914.....”210 . Pero un mejor ejemplo de las dificultades causadas por el conflicto en el Perú, lo tenemos en la petición presentada en la Cámara de Senadores por el Senador Risco Gill, en 1939.

Risco señaló que el bloqueo británico al comercio de Alemania impedía a los industriales peruanos comprar los repuestos de la maquinaria fabricada en este último país. Ello, aún cuando la Gran Bretaña, al iniciar el bloqueo, había prometido respetar los intereses de los países neutrales como el Perú.

En opinión de Risco, la falta de repuestos alemanes, podía llevar incluso a la paralización de gran parte de las fábricas nacionales. Por ello, Risco pidió que se solicitara al Ministro de Relaciones Exteriores iniciar negociaciones que facilitaran la adquisición de repuestos alemanes para el Perú, en vista de que éste era un país neutral. La Cámara aprobó dicha solicitud211 .

Por otro lado, como consecuencia de los problemas causados por la guerra, los gobiernos latinoamericanos incrementaron su interés en las industrias nacionales, mediante inversiones directas en bienes e infraestructura. Los Estados Unidos de América, por su parte, necesitaban asegurar el flujo de materias primas estratégicas desde Latinoamérica. Por ello, fomentaron activamente la formación de un sistema de cooperación interamericana. El Gobierno estadounidense estimuló los flujos de crédito, inversiones y bienes manufacturados hacia los países de la región.

 El Presidente Manuel Prado en su mensaje anual al Congreso del Perú, en 1940, señaló:

“[Se] estudia con especial interés el Cartel Económico Interamericano, planteado por el Presidente Roosevelt a fin de establecer una saludable coordinación del comercio para defender la economía de los países americanos frente a las repercusiones del conflicto europeo y para atender a la unificación económica del continente. Contempla el Cartel la utilización de los excedentes de producción americana; el estímulo a la expansión de algunos importantes factores productivos como el caucho y la quina; y el establecimiento de tarifas preferenciales para el comercio entre las dos Américas”212 .

Un ejemplo de la política estadounidense, lo constituyó la “Corporación Peruana del Santa”, una empresa de explotación de hierro y producción de acero, establecida en la sierra norte del Perú con capitales y asistencia técnica norteamericanos. Aún cuando la demanda norteamericana por productos latinoamericanos se incrementó, su mercado no podía absorber totalmente la oferta de nuestra región213 . Ello contribuyó a que los productores nativos prestaran mayor atención al comercio intra–regional.

Desafortunadamente, el desarrollo del sector exportador no estimuló demasiado el consumo real. A pesar de ello, varios países lograron incrementar su producción industrial debido a la asistencia técnica de los Estados Unidos, a la venta de excedentes en los países vecinos y a la demanda del Estado y de determinados sectores productivos. Entre las consecuencias negativas de la guerra, estuvieron el surgimiento de una tendencia inflacionaria de larga duración, aparejada a una creciente desigualdad en la distribución del ingreso. Las causas de ambos fenómenos fueron el exceso de capacidad adquisitiva externa, la restricción de importaciones y el creciente déficit en el gasto público.

En general, la guerra puso de manifiesto la vulnerabilidad del modelo económico basado en la exportación de materias primas. La influencia de los Estados Unidos en la región se incrementó. Los gobiernos nacionales expandieron su rol dentro de los respectivos países. Los intereses del sector privado se vincularon más estrechamente con los gobiernos. La escasez de bienes extranjeros estimuló nuevos esfuerzos de substitución de importaciones. Lamentablemente, dichos esfuerzos fueron limitados por la escasez de bienes de capital importados 214 .  

c.  La postura inicial del Perú frente a la Segunda Guerra Mundial

El Gobierno peruano decidió retirarse de la Liga de las Naciones en abril de 1939, luego de la invasión italiana a Etiopía. El Poder Ejecutivo argumentó que dicha asociación no había podido lograr los objetivos para los que había sido fundada. A pesar de esta decisión, nuestro país reiteró su confianza en los principios de justicia y solidaridad internacionales que habían dado lugar al surgimiento de la Liga. Además, manifestó su voluntad de seguir participando en las funciones técnicas de la asociación, en la Organización Mundial del Trabajo y en la Corte de Justicia Internacional de La Haya215 .

Antes de que Estados Unidos ingresara a la Segunda Guerra Mundial, el Gobierno peruano ya se había mostrado dispuesto a colaborar frente a la eventualidad de que aquel país o alguna otra nación americana, fuera agredida.

Durante la VIII Conferencia Interamericana, realizada en nuestra capital en 1938, se celebró la llamada “Declaración de Lima”. Los países firmantes, entre los que se halló el Perú, se comprometieron a “hacer efectiva su solidaridad” en caso de que “la paz, la seguridad, o la integridad territorial de cualquiera de las repúblicas americanas se vea amenazada por actos de cualquier naturaleza que puedan menoscabarlas”216 .

Pero, si bien las autoridades peruanas mostraron una tendencia a la solidaridad regional, la postura oficial frente a la guerra en el Viejo Mundo fue bastante ambigua217 .

Dicha ambigüedad puede verse reflejada también en los debates parlamentarios. Así por ejemplo, en noviembre de 1939, la Unión Soviética invadió Finlandia. El Parlamento finés se dirigió entonces a los Parlamentos de los países extranjeros pidiéndoles que apoyaran su causa, y censuraran la actitud soviética.

En la primera sesión de la Legislatura Ordinaria del mismo año, el Senador Carlos Concha, Presidente de la Comisión Diplomática de su Cámara, propuso hacer llegar al Parlamento y pueblo fineses un mensaje de “solidaridad y simpatía” con la defensa de su libertad y territorio. Según Concha, dicha manera de proceder estaba de acuerdo al credo democrático del país y a su política exterior tradicional218 .

El Senador Uriel García se opuso al pedido de Concha, ya que consideraba que el país debía concentrarse en los asuntos americanos y no intervenir en la política europea. Para fortalecer su posición, mencionó que la Cancillería peruana no había protestado ante la agresión alemana contra Austria y Checoslovaquia, producida el mismo año.

Los Senadores Aguirre Morales y Pastor pidieron entonces que el mensaje de solidaridad del Parlamento se hiciera extensivo a los países atacados por Alemania. Vale decir Austria, Checoslovaquia y Polonia.

El Senador Concha se opuso a este pedido ya que, en su opinión, se trataba de hechos pasados, acerca de los cuales el Ministerio de Relaciones Exteriores peruano ya había adoptado una posición. Señaló que una acción por parte del Senado representaría una interferencia con la política de la Cancillería. Además, señaló que Checoslovaquia y Polonia habían dejado de existir momentáneamente, por lo tanto, era necesario esperar antes de adoptar una posición con respecto a ambos países219 .

El Senador Víctor Arévalo, otro miembro de la Comisión Diplomática, señaló que una moción de solidaridad con los países agredidos por Alemania representaría una declaración de carácter doctrinario. Por lo tanto, pidió que fuera estudiada por la Comisión Diplomática, antes de ser sometida a votación. El Presidente de la Cámara, Senador Ernesto Montagne, sometió entonces a votación la moción presentada por Concha y fue aprobada. A pedido del propio Pastor, su pedido pasó a consideración de la Comisión Diplomática220 .

Pero no debemos dejar de mencionar tampoco que en la coyuntura de los primeros años de la Segunda Guerra, algunos políticos peruanos también tuvieron una postura ambigua frente a la cuestión de los extranjeros presentes en el Perú. Al interior del Parlamento peruano llegaron a manifestarse posiciones racistas y xenófobas, a tono con las tendencias ideológicas que habían surgido en el viejo continente.

En la Legislatura Ordinaria de 1939, el Diputado Calle Escajadillo, representante de la Provincia de Lucanas, solicitó que se oficiara a los Ministros de Gobierno, Policía y de Relaciones Exteriores, para que informaran a la Cámara acerca de la cantidad de judíos residentes en el país. Según Calle, dicha información era necesaria para que las autoridades pudieran actuar contra los abusos de los comerciantes judíos, quienes especulaban con los artículos de primera necesidad, encareciendo excesivamente sus precios y competían deslealmente con los comerciantes “honrados”221 .

El Diputado Luna apoyó el pedido de Calle, y solicitó que los Ministerios referidos informaran no sólo acerca del número de judíos, sino de todos los extranjeros residentes en el país. De esa manera se podría controlar la especulación e imponer una cuota de

inmigración que permitiera “proteger la nacionalidad”. En respuesta, Calle pidió a Luna que se limitara a apoyar su petición, dejando para después la solución del problema de la especulación en general.

El Diputado Medelius afirmó que la Cancillería, el Ministerio de Gobierno y Policía difícilmente podrían proporcionar la información deseada por Calle. A pesar de esta apreciación, el Diputado Cohen, representante de Ucayali, apoyó el pedido de Luna. En su opinión, era necesario conocer cuáles eran las actividades a que se dedicaban los extranjeros residentes en el país y resolver el problema de la especulación.

Comprensiblemente irritado por la forma en que el Diputado Calle se había referido a los judíos, Cohen dijo:

“Y ahora, refiriéndome a la personalidad de los judíos, debo hacer esta declaración: Tengo el orgullo de ser descendiente de Judío. (Aplausos), y afirmo que, no obstante esta descendencia, he prestado y presto a mi Patria útiles y abnegados servicios, ya acudiendo presuroso y entusiasta varias veces a las fronteras amenazadas del Territorio nacional, ya desarrollando actividades patrióticas en orden a la vida interna de la República, siempre en resguardo del prestigio y de la integridad de la Nación. ¡Y quizá, señores Diputados, ... el señor Calle Escajadillo no podrá afirmar lo mismo en cuanto a él se refiere!”.222

Calle replicó a Cohen afirmando que era un ciudadano consciente de sus deberes y cumplidor de sus obligaciones con el país. Mencionó que se había enlistado en el Ejército a raíz de un diferendo con el Ecuador en la primeras décadas del siglo; que había costeado la preparación de un grupo de voluntarios con motivo del inminente conflicto con Colombia a principios de la década de 1930; y que, finalmente, había trabajado en favor de la Provincia de Lucanas, a la que entonces representaba en el Parlamento. Calle agregó:

“Sepa, pues, el señor Cohen, que yo también he cumplido y cumpliré siempre, como él, los deberes patrios que me corresponde. Y sepa, igualmente, que yo sí me avergonzaría de ser descendiente de Israelita” [sic]223 .

Intervino entonces el Diputado De la Puente quien sostuvo que una relación de los judíos residentes en el país no resolvería el problema de la especulación y el fraude creando, por el contrario, malestar en la colonia extranjera. Señaló que los judíos eran negociantes prósperos por su austeridad, su espíritu de ahorro y la capacidad para utilizar “el defecto de las leyes de un país en beneficio propio”. Lo que se necesitaba, en opinión de De la Puente, era crear leyes que protegieran el comercio y evitaran los problemas mencionados. De la Puente concluyó pidiendo al Diputado Calle que retirara su pedido.

El Diputado Urquieta apoyó a De la Puente, y agregó:

“...he visto con honda pena que se traiga a la Cámara de Diputados del Perú el horror de la persecución racial que ensombrece y pone tinte pavoroso a la vida actual de la Humanidad. También veo con lástima que se quiera negar a la raza judía todo valor en la Historia del Mundo. Se olvida, posiblemente –y esto es lamentable– que los judíos han dado a la Humanidad sus más altos valores, desde Jesús de Nazareth hasta Marx; desde Mendelshon

[sic] hasta Disraeli y desde Spinoza hasta Einstein. Todos estos valores mundiales, que son tan numerosos que la memoria no alcanza para recordarlos, son suficientes para considerarnos dignos de ser prójimos de estos judíos a quienes tanto se denigra”224 .

Calle Escajadillo se negó a retirar su pedido, encareciendo a la Cámara a que votara a su favor. El Diputado Luna, por su parte, insistió en solicitar que el Ejecutivo informara acerca de las profesiones y actividades de los extranjeros residentes en el país. Aclaró que no era su intención “iniciar principios de lucha racial”, sino más bien, “combatir el dominio económico que ejercen determinadas colonias extranjeras”. Finalizado el debate, la moción de Calle fue sometida a votación. Fue descartada por 54 votos contra 25225 .

El Congreso peruano también mostró su preocupación por la propaganda política que agentes extranjeros pudieran hacer al interior del país. La Junta Censora de Películas era el ente oficial encargado de decidir que películas y escenas podían ser vistas y cuáles no. La supresión de aquellas escenas consideradas impropias estaba a cargo de un empleado de la Cancillería. Aparentemente, una vez iniciada la guerra, agentes diplomáticos extranjeros habían Tratado de presionar a los funcionarios encargados de la censura, con la finalidad de que dieran pase a determinadas películas o dejaran de censurar ciertas escenas226 .

En la Legislatura Ordinaria de 1939, el Senador Ruiz Bravo presentó una moción de orden mediante la cual el Senado comunicaba al Ministro de Justicia que vería con complacencia que los agentes diplomáticos extranjeros no intervinieran en el proceso de censura de películas. Una copia de la moción debía ser enviada al Ministerio de Relaciones Exteriores. Sometida a votación, la moción fue aprobada por la Cámara.

Durante el debate de la moción, el Senador Barreda mencionó que durante una visita a Nueva York, había leído una nota en un periódico norteamericano, en que se catalogaba al Perú como un país nazista, partidario de las potencias del Eje. La nota afirmaba inclusive que Alemania contaba con una base de aprovisionamiento en el puerto de Chicama.

A propósito de la intervención de Barreda, el Senador Concha sostuvo que eran los adversarios políticos del Presidente Mariscal Oscar Benavides, entre los cuales se encontraban los miembros del Partido Aprista, quienes habían desatado la campaña acusando al Perú de ser un país nazista. Concha opinó que no era necesario desmentir dicha campaña, ya que ella carecía de toda credibilidad227 .

En la propia Legislatura Ordinaria de 1939, el Senador Alberto Álvarez Calderón presentó un proyecto de ley, por el cual se disponía que aquellos impresos publicados en el país en un alfabeto diferente al latino, debían ir acompañados de una traducción simultánea en castellano. En las consideraciones de su proyecto, Álvarez Calderón señaló que el uso de un alfabeto diferente al latino, podía dar lugar a que se hiciera “propaganda contraria a los intereses nacionales, a la moral y a la salud, impidiendo que se procediera a su oportuno control”228 .

La Comisión de Legislación de la Cámara se mostró de acuerdo con el proyecto de Álvarez Calderón. Una vez introducidos ciertos cambios, el proyecto fue aprobado y enviado a la Cámara de Senadores229 .

Pero a raíz de la guerra, algunas autoridades peruanas temieron también la posibilidad de un movimiento migratorio incontrolado hacia el Perú. Hasta entonces, la nacionalización de extranjeros estaba regida por la Ley de Censo y Registro Cívico de 1861. De acuerdo con esta disposición, la facultad de otorgar títulos de nacionalización estaba en manos de las Municipalidades. Los alcances de la ley de 1861 habían sido modificados parcialmente por una resolución suprema de 13 de enero de 1938, que autorizaba a los concejos provinciales de las capitales departamentales a recibir y tramitar los expedientes de nacionalización, pero obligándolos a recabar una autorización especial de la Cancillería, antes de pronunciarse acerca de las solicitudes presentadas230 .

En vista de la necesidad de modernizar la legislación de nacionalización y también por la preocupación de que se produjera una inmigración descontrolada, el Poder Ejecutivo presentó un proyecto de Ley sobre Nacionalización de Extranjeros a la Legislatura Extraordinaria de 1939.

Dicho proyecto, compuesto de 16 artículos, entregaba la potestad de conceder la nacionalización al Ministerio de Relaciones Exteriores. Prohibía la nacionalización a quienes no supieran leer y escribir en castellano, a los condenados por delitos contra el Estado peruano, a quienes tuvieran “malas costumbres” y “cuando a juicio del Gobierno” hubiera motivo para negarla.

El proyecto señalaba que los extranjeros nacionalizados alcanzarían los beneficios sociales y educacionales reservados a los peruanos, luego de cuatro años de residencia en el país. En tanto vivieran dentro del Perú, no podían renunciar a la nacionalidad peruana, ni inscribirse en las legaciones y consulados extranjeros. La nacionalización sería revocada, en caso de que el beneficiario hiciera uso de su nacionalidad anterior. El encargado de revocar la nacionalidad sería el Poder Ejecutivo, con acuerdo del Consejo de Ministros. El aspirante a la nacionalización pagaría un derecho de título, según su actividad y condición económica, conforme a una tarifa oficial que oscilaría entre los S/. 100.00 y los S/. 5,000.00231 .

El proyecto fue aprobado por la Cámara de Diputados y pasó entonces a la Cámara de Senadores para su discusión. Las Comisiones Diplomática, de Constitución y de Gobierno estudiaron el proyecto y emitieron el dictamen correspondiente. Allí se pronunciaron a favor de que el Poder Ejecutivo asumiera el control del proceso de nacionalización de extranjeros. Lo consideraban la mejor manera de que el Estado peruano pudiera aplicar un criterio de selección con respecto a quienes quisieran nacionalizarse peruanos.

Al sustentar el dictamen mencionado, el Presidente de la Comisión Diplomática, Senador Carlos Concha, sostuvo:

“En el Perú nadie piensa, señor Presidente, en apartarse de la política tradicional que concedió siempre amplias facilidades para que el extranjero pudiera venir a nuestro suelo y adoptar nuestra nacionalidad. Mantenemos, en toda su integridad, la doctrina liberal y generosa que en este respecto profesamos desde los orígenes de la vida independiente del país. Mas claro está que, en la obligación imperiosa de resguardar a nuestra población de los peligros que encierra, en esta hora, un movimiento migratorio incontrolado, tratamos de aplicar al asunto un criterio de selección, y nos esforzamos por dictar leyes que sólo

otorguen la nacionalidad peruana a quienes sean capaces de prestar servicios útiles y de permanecer fieles a los principios e instituciones que norman nuestra existencia de Nación soberana y democrática”232 .

A pesar de su acuerdo con el espíritu de la medida, las Comisiones Diplomática, de Constitución y de Gobierno, hicieron varias observaciones al proyecto propiamente dicho, y propusieron un proyecto alternativo.

En primer lugar, sostuvieron que era necesario extender el plazo requerido para obtener la nacionalidad peruana. De acuerdo con la Constitución de 1933, entonces vigente, dicho plazo era de dos años. Para las Comisiones senatoriales, se podía tomar como modelo la legislación norteamericana en la que se exigían cinco años en total como requisito para la nacionalización. En segundo lugar, las Comisiones recomendaron que se impusiera un mejor control para evitar la “doble nacionalidad”. Para ello, las autoridades peruanas debían exigir a los interesados que renunciaran formalmente a su nacionalidad previa, notificando a su país de origen por la vía diplomática233 .

Las Comisiones senatoriales se opusieron a que el pago por el derecho de título de nacionalización oscilara entre los S/. 100.00 y los S/. 5,000.00. En su opinión, ello dificultaría la inmigración extranjera. En cambio, recomendaron que el derecho fuera fijado en S/. 100.00. Las Comisiones también se opusieron a que el Poder Ejecutivo pudiera revocar la nacionalización de aquellos que hubieran incurrido en actos inmorales o delictuosos. Sostuvieron que quienes cometieran dichos actos, debían ser sometidos a las penas prescritas por la legislación peruana. Además, señalaron que era el Poder Judicial, y no el Ejecutivo, a quien debía corresponder la facultad de declarar la pérdida de la nacionalidad peruana234 .

Una vez que el Senador Concha terminó de sustentar el dictamen y proyecto alternativos presentados por las Comisiones senatoriales, intervino el Senador Bracamonte Orbegoso, representante de La Libertad. Éste apoyó el dictamen de las Comisiones, pero pidió que en el proyecto de ley alternativo se prohibiera a los nacionalizados peruanos no sólo inscribirse en consulados foráneos, sino también en “asociaciones de carácter nacionalista extranjero”235 .

El Senador Concha se mostró de acuerdo con el pensamiento de Bracamonte, pero señaló que mencionar a las asociaciones nacionalistas extranjeras en la ley discutida, representaría un reconocimiento oficial de su existencia. Por ello, pidió a Bracamonte que retirara su propuesta y que la prohibición legal de dichas asociaciones fuera discutida posteriormente.  Bracamonte estuvo de acuerdo, y retiró su propuesta.

Una vez sometido a votación, el proyecto alternativo presentado por las Comisiones del Senado fue aprobado por la Cámara236 .  

d.  La situación posterior al ingreso de los Estados Unidos de América en la guerra

Una vez que los Estados Unidos ingresa en la guerra, el apoyo del Perú a la causa de los Aliados se tornó más decidido.

Inmediatamente después de producido el ataque japonés contra Pearl Harbour, el Gobierno peruano lo condenó enérgicamente. Asimismo, nuestro Gobierno envió una delegación a la Tercera Reunión de Consulta de Cancilleres de las Repúblicas Americanas en Río de Janeiro, en enero de 1942.

La reunión de Río de Janeiro, promovida por los EE.UU, buscó establecer medidas regionales de defensa y solidaridad económica. En el ámbito defensivo, la delegación peruana presentó los siguientes proyectos, que fueron aprobados por las delegaciones asistentes:

1. Recomendar a los Estados americanos tomar medidas militares y económicas destinadas a garantizar su patrimonio nacional. 2. Organizar un régimen de medidas colectivas para defender la integridad del continente. 3. Crear un Comité Interamericano de Solidaridad Jurídica, para elaborar un plan de reconstrucción de la “vida internacional americana” de post–guerra. 4. Nacionalizar los transportes marítimos, terrestres, aéreos y fluviales en las repúblicas americanas, para contribuir a la defensa continental. 5. Recomendar a los Estados americanos prohibir o limitar el uso de las valijas diplomáticas, de los correos de gabinete y de las valijas en tránsito, considerando la “propaganda antidemocrática” que los países del Eje habían realizado al amparo de la inmunidad para la correspondencia oficial. 6. Recomendar a los Estados americanos controlar la existencia de instituciones de carácter social, humanitario, deportivo y técnico, dirigidas o sostenidas por elementos de Estados extra–continentales que estuvieran o pudieran estar en guerra con países americanos. Clausurar dichas instituciones en caso fueran “focos de propaganda totalitaria”.

En el ámbito económico, la delegación peruana propuso:

1. Movilizar al continente económica y diplomáticamente, para asegurar la rapidez y amplitud del aprovisionamiento de los materiales estratégicos y básicos para la defensa hemisférica. 2. Incrementar la producción en general, y de ese modo resolver el problema del desempleo producido por el control o restricción de las actividades extranjeras. 3. Uniformizar los procedimientos relativos a las operaciones bancarias efectuadas por ciudadanos de los países del Eje. 4. Fomentar la industrialización productiva de los países americanos, incrementando las industrias existentes y propiciando el surgimiento de aquellas que estuviesen en países que hubieran dejado de ser amigos. 5. Cooperar en la cuestión de fletes marítimos. 6. Controlar las actividades de individuos y empresas extranjeras vinculados a la economía de los pueblos americanos. 7. Promover que la industria de posguerra garantizara la rehabilitación económica regional.237

Asimismo, el Canciller peruano asistente a la Tercera Reunión apoyó la ruptura de relaciones de los Estados americanos con las Potencias del Eje, lo que fue aprobado por unanimidad el 24 de enero de 1942.

Debe señalarse que el Gobierno peruano fue el primero en cumplir el acuerdo, notificando ese mismo día a los Ministros Plenipotenciarios de Alemania e Italia y al Encargado de Negocios de Japón, acreditados en Lima.

El 11 de abril de 1942, el Presidente norteamericano Franklin Delano Roosevelt invitó al Presidente Manuel Prado a realizar una visita oficial a Washington.

El día 13, el Poder Ejecutivo convocó a una Legislatura Extraordinaria del Congreso de la República, con la finalidad de obtener la autorización necesaria para poder dejar el país. El Congreso concedió su autorización el día 24 de abril, mediante resolución legislativa 9587,que señalaba:

“El Congreso, en uso de la atribución que le confiere el artículo 152 de la Constitución y de conformidad con lo prescrito en los artículos 134 y 154, inciso 1º de la misma, ha resuelto autorizar al Presidente de la República doctor don Manuel Prado para que, en ejercicio de la función presidencial, pueda salir del territorio nacional cuando lo considere oportuno y por un plazo no mayor de treinta días, con motivo de la visita de Estado a la República de los Estados Unidos de Norteamérica, a la que ha sido invitado por el Presidente de esa Nación, Excelentísimo Señor Franklin D. Roosevelt”238 .

Una vez obtenida la autorización del Parlamento, Prado partió el día 3 mayo. La visita a los Estados Unidos se prolongó hasta el día 20. Fue la primera ocasión en que un Presidente sudamericano en ejercicio realizó una visita oficial a los Estados Unidos. En Washington, Prado fue recibido en la Casa Blanca, el Capitolio y la Unión Panamericana. También conferenció con el Secretario de Estado norteamericano y estuvo en la Academia Naval de Annapolis. Luego, visitó fábricas de Ford, Chrysler y Curtis Wright, en las ciudades de Detroit, Chicago y Buffalo. Posteriormente, estuvo en la Universidad de Harvard, fue recibido por el Gobernador de Massachussets, visitando también el Banco Federal de Reserva y la Sociedad Panamericana en Nueva York.

Antes de su partida a Estados Unidos, y durante su estadía en dicho país, Prado recibió invitaciones de Cuba, Panamá, Venezuela y Colombia. El Presidente visitó dichos países en su camino de retorno al Perú, tratando de fortalecer la voluntad de colaboración latinoamericana con los Estados Unidos. El Presidente arribó al Perú el 31 de mayo.

El 10 de junio, Prado asistió al Congreso para participar de una reunión extraordinaria organizada en su honor. El Presidente recibió un pergamino con el texto de la siguiente moción, que había sido aprobada por unanimidad:

“El Congreso, aplaude con fervorosa emoción patriótica, la brillante actuación del Presidente de la República, Doctor Manuel Prado, en sus visitas a los Estados Unidos de Norte América, a Cuba, a Panamá, a Venezuela y a Colombia que, realzando el prestigio del Perú, han evidenciado que la Solidaridad de América, en el Credo Democrático, hará

triunfar en el Mundo, el Imperio de la Libertad y del Derecho; y declara: que el Presidente Manuel Prado, ha comprometido, nuevamente, la Gratitud Nacional”239 .

El Senador Carlos Concha, Presidente de la Comisión Diplomática de su Cámara, sustentó la moción. Concha sostuvo que desde el inicio de la Segunda Guerra Mundial, el Perú había reiterado constantemente su compromiso con la defensa continental. Entre las expresiones de dicho compromiso, se encontraba la suscripción de la Declaración de Lima, documento en que se ratificaba el culto del Perú al ideal de la “Confraternidad Americana”. En opinión de Concha, la guerra propiamente dicha representaba el enfrentamiento entre los ideales de República, democracia, soberanía, y respeto de los derechos individuales, en contra del Estado autocrático. El Senador sostuvo que la ciudadanía había seguido con atención el viaje del Presidente Prado, durante el cual había podido expresar personalmente la solidaridad del Perú con los Estados Unidos, que luchaban en defensa de los ideales comunes. Por todo ello, el Senado había aprobado la moción que sustentaba240 .

También el Diputado Carlos Sayán Álvarez, Presidente de la Comisión Diplomática de su Cámara, pronunció un discurso exaltando el viaje de Prado. Sayán sostuvo que el ataque a Pearl Harbour había herido la dignidad no sólo de los Estados Unidos, sino de toda América. Por ello, los cancilleres de las democracias americanas se habían reunido en Río de Janeiro, para proclamar su solidaridad y tomar medidas a favor de la defensa continental. De ese modo, se había pasado de las declaraciones principistas a la acción efectiva.

En opinión de Sayán, el Presidente norteamericano Roosevelt había decidido invitar al Presidente Prado a visitar su país, debido a los vínculos espirituales entre ambos países, la organización democrática del Perú, sus esfuerzos históricos a favor de la independencia y su fervor panamericanista. Sayán señaló que:

“La trascendencia del viaje, sobrepasa todo móvil de carácter exclusivamente nacional. Tiene un significado más vasto. Es el símbolo viviente del nexo indestructible que une a las Américas, por su historia de libertad, por su resolución actual de rechazar toda agresión contra los principios de Igualdad, de Democracia y de Derecho, que alientan nuestra vida nacional e internacional, y por la determinación irrevocable de anular, para siempre, en la reorganización del mundo, las fuerzas que han desatado el odio entre los hombres”241 .

En opinión de Sayán, Prado había representado al “personero” de América Latina frente al “vigoroso hermano del norte”. Asimismo, había revitalizado los lazos del Perú con sus hermanos latinoamericanos. Y, finalmente, había dado un ejemplo al mundo mostrando cómo los pueblos americanos estaban unidos por la justicia, la democracia y el derecho.

Mientras tanto, Brasil había sido uno de los países latinoamericanos más perjudicados directamente por la Guerra Mundial. Entre febrero y agosto de 1942, veintidós embarcaciones brasileñas fueron torpedeadas por submarinos alemanes e italianos242 . La última embarcación atacada durante ese período fue la barcaza “Jacira”, el día 19 de agosto. En vista de estas agresiones, el día 22, el Presidente Getulio Vargas declaró el Estado de beligerancia entre su país y Alemania e Italia. El 31 del mismo mes, Brasil declaró la guerra a dichas potencias.

El mismo 19 de agosto, día en que la barcaza brasileña “Jacira” fue atacada, el Senado peruano condenó las agresiones en contra del vecino país. El Senador Pedro Ruiz Bravo, representante de Lambayeque, redactó la moción de orden del día, que decía:

“El Senado de la República, frente a la inaudita agresión alemana de que ha sido víctima la nación hermana del Brasil y atento a los deberes que le imponen su devoción a los Ideales Democráticos y su consecuencia a los Pactos Internacionales sobre Defensa y Solidaridad Americanas, expresa su condenación al alevoso ataque de que se ha hecho objeto a la Marina Mercante brasileña, su profundo pesar por la pérdida de preciosas vidas de ciudadanos de ese País y su adhesión indeclinable a la causa, en aras de la cual ese noble pueblo acaba de sufrir tan tremenda prueba”243 .

La Cámara de Diputados se aunó al Senado, aprobando la siguiente moción de orden:

“Ante el injustificado e inicuo hundimiento de cinco barcos mercantes brasileños, crimen cometido por los nazis fuera de la zona de guerra, y mediante el cual pretenden los totalitarios quebrantar el organismo económico e industrial de la pacífica y grande República del Brasil y aterrorizar a los pueblos de este continente; la Cámara de Diputados del Perú reafirma su Credo Democrático, y como expresión genuina del pueblo peruano, reitera a la amenazada Nación brasileña su invariable sentimiento de solidaridad”244 .

El día 23, el Poder Ejecutivo peruano condenó el incidente, considerándolo un atentado contra la soberanía y libertad americanas. Por ello, anunció oficialmente que daría al Brasil el trato de Estado “no beligerante”,  y propuso a los otros países sudamericanos iniciar una consulta permanente, con la finalidad de estudiar medidas colectivas o individuales en defensa del continente. El decreto presidencial correspondiente decía:

“El Presidente de la República,

considerando:

Que el Gobierno del Perú, ha recibido la comunicación oficial del Gobierno del Brasil denunciando el acto de agresión practicado por submarinos del Eje, contra sus navíos civiles que viajaban de puerto a puerto nacionales, y expresando que esos actos de guerra han creado una situación de beligerancia que el Brasil se ve obligado a reconocer; con acuerdo del Consejo de Ministros, decreta:

1.  El Perú considera el atentado realizado contra el Brasil como un acto de agresión contra los Estados Americanos, conforme a la Declaración XV de la Reunión de Consulta de La Habana; 2.  En consecuencia, dará al Brasil el trato de Estado no beligerante durante el conflicto suscitado. 3.  La Cancillería, de conformidad con la misma Declaración XV de La Habana, propondrá a las de los Gobiernos de los Estados de Sudamérica mantener una consulta permanente sobre las medidas colectivas para la defensa de esta parte del continente así como para el recíproco conocimiento de las acciones individuales que pueden adoptar;

4.  Este decreto será comunicado a la Unión Panamericana y a las repúblicas americanas¨”245 .

El 16 de marzo de 1943, el Vice–Presidente norteamericano Henry A. Wallace, inició una gira por Centro y Sudamérica. Llegó al Perú el día 9 de abril, luego de visitar Costa Rica, Panamá, Chile y Bolivia. Su llegada al territorio nacional fue sumamente peculiar, ya que ingresó por tierra desde Bolivia, siendo recibido por el Ministro de Fomento y Obras Públicas, Carlos Moreyra y Paz–Soldán, junto a otros altos funcionarios civiles y militares. Visitó Puno, Cuzco, Machu Picchu y Arequipa. Desde allí se dirigió en avión hasta Lima, donde arribó el día 13 de abril. En la capital, fue recibido por el Presidente Prado, Monseñor Fernando Cento, Nuncio Apostólico y decano del cuerpo diplomático, el Arzobispo Pedro Pascual Farfán, los Presidentes de los Poderes Públicos, los Ministros de Estado, representantes diplomáticos y otros funcionarios.

Durante su estadía en Lima, Wallace se alojó en Palacio de Gobierno. Tuvo la oportunidad de visitar la Estación Experimental Agrícola y la Escuela Nacional de Agricultura y Ganadería de La Molina, la Facultad de Medicina, el Hospital y Barrio Obreros, el Museo Prado, la Cámara Algodonera del Perú y la Universidad Mayor de San Marcos, entre otros.

El día 14, Wallace fue recibido en el Palacio Legislativo, en ceremonia organizada por el Presidente del Senado, Ignacio Brandariz. Asistieron también el Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Relaciones Exteriores, Alfredo Solf y Muro, el Embajador de los EE.UU., Henry Norweb, y otros altos funcionarios.

El Senador Brandariz, quien pronunció el discurso de orden, exaltó el rol asumido por los Estados Unidos como defensores de la libertad y la soberanía de las naciones del mundo. Asimismo, declaró la identidad de ideales y objetivos entre el Perú y aquel país. Brandariz sostuvo:

“Cuando Usted, Excelentísimo señor, recorre estas Repúblicas de América, estamos seguros de que la visita para apreciar en ellas no sólo las circunstancias del instante y su aptitud económica, sino todo lo que tienen perennemente de independientes, de circunspectas y de insobornables, y a la vez, para hallarse seguro de que nuestro destino está indisolublemente ligado al destino de las Naciones Libres. De las Naciones donde los negocios y las pasiones no pasan de ser accidentes, mientras el respeto y la seguridad de las personas, de las ideas, de los acuerdos y de las discrepancias, constituyen hechos morales inmarcesibles. Confiamos en que de ese examen, que su mente “libre de prejuicio” esta haciendo, los peruanos saldremos airosos...”246 .

Wallace agradeció las palabras de Brandariz. Reiteró su confianza en que el Poder Legislativo peruano continuara representando cabalmente la voluntad de su pueblo, de su libertad y su soberanía. Además, hizo votos por que se continuara apoyando el progreso del Panamericanismo.

En la esfera militar, debe resaltarse que el Gobierno del peruano con las aprobaciones parlamentarias correspondientes permitió el establecimiento de una base aérea

norteamericana en Talara, con la finalidad de contribuir a la protección del Canal de Panamá.

También recibió una misión aeronáutica norteamericana, en reemplazo de una similar italiana. Asimismo, colaboró en el patrullaje marítimo al sur del Canal.

En la esfera política, cooperó en las tareas de contra–inteligencia norteamericanas e instauró una política de deportación de peruanos de origen japonés. Según el estudioso norteamericano Ronald St John, el 83% del total de latinoamericanos de origen nipón deportados a los Estados Unidos provino del Perú.

En el ámbito económico, el Perú confiscó los capitales de ciudadanos de las potencias del Eje, acordó un préstamo con los Estados Unidos, apoyó el sistema de estabilización de precios, y estuvo dispuesto de desarrollar la producción de aquelllos materiales necesarios para la guerra. Es importante señalar que, a pesar de su colaboración con Estados Unidos, el Perú sólo declaró la guerra al Eje en 1944247 .  

ii.  El Congreso peruano, el conflicto con el Ecuador de 1941 y el Protocolo de Río de Janeiro de 1942

a.  Los antecedentes del conflicto

El 6 de julio de 1936, los gobiernos del Perú y Ecuador acordaron someter sus diferencias al arbitraje “de jure” del Presidente de los Estados Unidos. Las delegaciones se reunieron en Washington.

Para los representantes ecuatorianos, el asunto en discusión era de carácter territorial: la negociación debía definir la propiedad de los territorios al norte de los ríos Tumbes, Huancabamba y Marañón.

Para los representantes peruanos, el asunto en discusión era, estrictamente, la delimitación de la frontera entre las provincias peruanas de Tumbes, Jaén y Maynas, y los territorios ecuatorianos adyacentes. Como resultado de estas posiciones contrarias, las negociaciones de Washington no tuvieron ningún resultado248 .

Luego de las fracasadas Conferencias de Washington, el Ecuador inició una campaña para tratar de alcanzar sus ilegítimas aspiraciones territoriales con respecto al Perú.

Por un lado, intentó conseguir el apoyo de otros países americanos, con la finalidad de forzar al Perú a realizar concesiones. En 1939, en su mensaje ante el Congreso de la República, el Presidente saliente, General Oscar Benavides, decía:

“La sólida posición jurídica que mantiene el Perú en el conflicto proviene del mérito incontrastable de los títulos en que apoya su derecho sobre los territorios disputados.....” (...). Si hasta hoy no se ha conseguido ese elevado objetivo, ello no se debe ciertamente a

intransigencia por parte del Perú sino al carácter desproporcionado de las demandas ecuatorianas que pretenden desconocer la legitimidad de nuestros títulos y el valor jurídico de nuestra posesión sobre los territorios que el Ecuador reclama indebidamente como suyos”.249

La diplomacia peruana tuvo que mostrarse paciente frente a la estrategia militar ecuatoriana, que llevó a cabo varias ataques contra nuestro país, sin dejar de condenar las provocaciones y exigir el retiro de tropas. El objetivo principal de dichas agresiones habría sido establecer un cordón de guarniciones militares dentro de territorio peruano.

En efecto, a principios de 1938 tropas ecuatorianas penetraron 10 kilómetros por el río Santiago, lo que motivó la inmediata protesta de la Cancillería peruana.

Pocas semanas después, en febrero, fuerzas del vecino país ingresaron en el río Nashiño, siendo rechazadas por la guarnición peruana Arica. El acto motivó una nueva protesta de nuestra Cancillería.

En mayo, policías ecuatorianos ocuparon la isla de Matapalo en el río Zarumilla. Ante la protesta del Gobierno peruano, los invasores se retiraron.

Dos meses después, en julio, fuerzas invasoras establecieron un puesto en el sitio denominado “Isla Noblecilla”. Dicho lugar se encontraba al sur del río Zarumilla y al oeste de la línea fronteriza fijada por el statu quo. El Perú exigió la retirada de las tropas ecuatorianas, sin obtener resultados. En consecuencia, se vio forzado a desalojarlas por la fuerza.

En 1939, fuerzas del Ecuador procedentes de Huaquillas atacaron el puesto peruano de Aguas Verdes.

En el transcurso del año siguiente, las tropas invasoras establecieron nuevos puestos de vigilancia en Casitas al oeste del río Zarumilla, en Meseta del Caucho y en Cerro Huásimo, al sur de Zarumilla. Todos ellos dentro de territorio peruano.

La protestas de nuestro Gobierno no obtuvieron resultados.

A principios de 1941, fuerzas ecuatorianas atacaron el puerto peruano de El Corral. A fines de mayo, hicieron lo mismo en Cochas y, un mes después, en Pampa Larga250 .  

b. Los enfrentamiento entre Perú y Ecuador

Fue antes estas provocaciones que el Gobierno peruano se vio forzado a tomar medidas para defender el territorio nacional.

El 11 de enero de 1941, el Presidente Manuel Prado creó el “Agrupamiento Norte”, fuerza militar bajo el mando del General de Brigada Eloy Ureta. La sede del comando respectivo

se hallaba en Piura. En marzo, Ureta recibió órdenes de desalojar a los invasores ecuatorianos de Isla Noblecilla y Meseta del Caucho, restableciendo el statu quo vigente. Además, debía evitar nuevas incursiones desde el país del norte.

El 8 de abril de 1941, el Ministro de Relaciones Exteriores del Ecuador envió una circular a las Cancillerías americanas. Allí ofrecía iniciar negociaciones directas con el Perú, en el caso de recibir “garantías”, explicando que el Perú tenía la intención de agredir al Ecuador.

Al día siguiente, el Canciller peruano Solf y Muro protestó ante el tenor de la circular ecuatoriana. El Gobierno del vecino país respondió que nuestro Gobierno actuaba con exceso de “susceptibilidad”.

La Cancillería peruana declaró que la respuesta ecuatoriana era insatisfactoria y dejó subsistente su protesta previa. Una nueva nota de satisfacciones ecuatoriana tampoco fue aceptada, lo que fue comunicado al Gobierno de Quito por el Ministro Plenipotenciario del Perú mediante un memorándum251 .

Los gobiernos de Argentina, Brasil y Estados Unidos ofrecieron sus “servicios amistosos”, para auspiciar una solución justa y definitiva al diferendo, el 8 de mayo de 1941.

El Perú aceptó los buenos oficios ofrecidos. Poco después, los mismos países comunicaron a nuestro Gobierno su intención de ofrecer sugerencias acerca del modo más práctico para sostener conversaciones entre representantes de los países en litigio y de los gobiernos amigos.

El Gobierno peruano rechazó esta propuesta, pues era propia de una mediación, figura que habría representado cuestionar formalmente la soberanía peruana sobre Tumbes, Jaén y Maynas. Asimismo, nuestro Gobierno reiteró su respeto al statu quo vigente y su voluntad de suscribir un instrumento jurídico que garantizara definitivamente la paz entre las dos repúblicas252 . Todo ello, a pesar de que los ataques ecuatorianos contra posiciones peruanas no habían cesado desde principios del mismo año253 .

Los días 5, 6 y 7 de julio, tropas ecuatorianas procedentes de la provincia de El Oro, atacaron varios puestos de vigilancia peruanos ubicados al oeste del río Zarumilla. Dichas posiciones se hallaban claramente dentro de territorio peruano, de acuerdo con la línea de statu quo vigente. Los puestos atacados fueron: Aguas Verdes, Las Palmas, Lechugal, Quebrada Seca, Porvenir, Uña de Gato, Huásimo, Cuchareta, Matapalo y Corral.

Los ataques ecuatorianos no se limitaron a la frontera occidental entre ambos países, sino que también se produjeron en la zona selvática. El 10 de julio, tropas del vecino país atacaron las guarniciones peruanas de Bartra y Soplín. En todos los casos, las fuerzas peruanas fueron capaces de rechazar los ataques254 .

El Gobierno peruano temió que el Ecuador estuviera iniciando una gran ofensiva militar en contra del Perú.

Por ello el 14 de julio el Ministro de Guerra, General César de la Fuente, comunicó al General Ureta que era preciso desalojar a los puestos ecuatorianos indebidamente establecidos en territorio peruano. El objetivo era restablecer el statu quo legítimamente vigente. Ureta debía iniciar la acción aprovechando la primera ocasión que se presentara ante un ataque enemigo.

El Agrupamiento Norte inició las acciones el 23 de julio de 1941, en lo que se conoce como la “Batalla de Zarumilla”.

Aquel día, la Primera División Ligera, bajo la jefatura del Coronel Luis Vinatea y del Jefe de Estado Mayor, Teniente Coronel Manuel Odría, atacó exitosamente los puestos ecuatorianos situados indebidamente en territorio peruano. Las fuerzas de nuestro país lograron desalojar a sus rivales de Isla Noblecilla, Quebrada Seca, La Bomba y Casitas.

Las fuerzas peruanas de tierra contaron con la eficiente colaboración de la aviación nacional. En Quebrada Seca, se inmoló el Teniente FAP José Abelardo Quiñones. La aviación constató la presencia de concentraciones enemigas frente al destacamento peruano del Papayal y entre Chacras y Huaquillas. Asimismo, se tuvo noticias de la pronta llegada de refuerzos desde Guayaquil y Cuenca.

Los jefes militares peruanos temieron una contra–ofensiva del enemigo, por lo que se ordenó que la Primera División Ligera pasara a la ofensiva.

El día 24, las fuerzas peruanas capturaron Chacras y Huaquillas, los principales puestos ecuatorianos al otro lado del río Zarumilla, luego de intensos combates. Al día siguiente, tomaron los puestos ecuatorianos de Hualtaco, Balsalito, Guabillos, Carcabón, Casitas y Limón. Paralelamente, patrulleras peruanas tomaron las islas Payana y Matapalo. De esta manera, las fuerzas de nuestro país establecieron una zona de seguridad avanzada, al este de la frontera.

A partir de ese momento, las defensas ecuatorianas quedaron quebradas. Las fuerzas peruanas capturaron las poblaciones de Machala, Arenillas, Santa Rosa y Puerto Bolívar, así como también otras localidades secundarias. Para el 31 de julio, el Ejército nacional había ocupado toda la provincia ecuatoriana de El Oro255 .

En ese momento, el Gobierno ecuatoriano había convocado ya a 40,000 ciudadanos para organizar la defensa nacional, mediante un decreto de movilización. Los acontecimientos alarmaron a los otros países del continente ya que podían conducir a un Estado de guerra virtual entre Ecuador y Perú.

Los países mediadores gestionaron entonces el cese de hostilidades. El Gobierno de nuestro país se mostró favorable pero condicionó su aceptación a que el Gobierno ecuatoriano proporcionara garantías a los ciudadanos peruanos residentes en Ecuador y a la suspensión del decreto de movilización mencionado. Luego de gran resistencia, el Gobierno ecuatoriano aceptó las condiciones peruanas el 31 de julio. El Gobierno peruano ordenó inmediatamente la suspensión de las hostilidades256 .

En la frontera oriental, luego de los primeros ataques ecuatorianos a principios de julio, la Quinta Región Militar puso en Estado de alerta a todas las guarniciones. Las comunicaciones en la zona de selva eran sumamente difíciles, por lo que las guarniciones peruanas desconocían la suspensión oficial de hostilidades y reaccionaron frente a las provocaciones enemigas. A fines de julio, una avanzada ecuatoriana en el río Tarqui atacó la guarnición peruana de Arica. Las tropas peruanas contraatacaron, logrando capturar dos puestos enemigos. Paralelamente, las fuerzas del puesto peruano Vicealmirante Carbajal tomaron la posición ecuatoriana de Platanoyacu. El 1º de agosto, la guarnición peruana Subteniente Castro ocupó el puesto rival de Yaupi y, al día siguiente, el de Santiago.

El 11 de agosto, luego de constantes roces, la guarnición peruana Cabo Pantoja capturó el puesto enemigo de Rocafuerte, en la desembocadura del río Aguarico en el río Napo. A consecuencia de esta acción, cayeron sucesivamente otras guarniciones ecuatorianas: Lagartococha, Redondococha, Ysuni y Edén.

Desde el río Pastaza, fuerzas del puesto de Soplín capturaron Huachi y Sihuin, mientras que en el río Morona, la guarnición de Vargas Guerra capturó Cashime257 .

Las exitosas acciones peruanas, llevaron a los Senadores por Loreto, Mavila y Montagne, a presentar la siguiente moción ante su Cámara, en agosto de 1941:

“El Senado felicita y aplaude a las fuerzas armadas de la quinta región militar por su brillante actuación en la frontera Nor–oriental y protesta ante la conciencia del Continente por la inculta campaña de prensa y radio del Ecuador, contra el Perú”

El Senador Diez Canseco apoyó la moción, y propuso agregar una protesta por los continuos atropellos cometidos por el Ecuador en contra del Perú. Entre dichos atropellos, se encontraban: agravios contra los peruanos que desembarcaban en Guayaquil; gritos hostiles al Perú desde los puestos fronterizos ecuatorianos; insultos contra nuestro país en los medios de comunicación del Ecuador; y, finalmente, la transgresión de la línea fronteriza del statu quo por fuerzas ecuatorianas. Ante este último hecho, las fuerzas armadas peruanas se habían visto obligadas a lanzar una ofensiva contra el Ecuador258 .

La moción fue secundada por el Senador Urdanivia Gines, representante de Tacna; el Senador Salmón, representante de Huánuco; y el Senador Arévalo, representante de San Martín. La redacción final de la moción fue la siguiente:

 “Los Senadores que suscriben, teniendo en consideración:

Que las fuerzas que componen la Quinta Región Militar del Perú, las Fuerzas Fluviales y el Escuadrón de Aviación del Oriente, por el comportamiento que han tenido al repeler victoriosamente el incalificable atentado del Ecuador contra la integridad territorial peruana, merecen el aplauso del Senado, por cuanto comprometen la gratitud nacional;

Que este hecho da gloria y prestigio a los institutos armados que en todo momento ponen a prueba su lealtad con los deberes que les impone la Patria, demostrando saber castigar en

forma ejemplar las absurdas pretensiones de quienes tratan de sorprender el amplio sentido de solidaridad americanista y el sentimiento eminentemente pacífico del Perú;

 Proponen la siguiente moción de Orden del Día:

1º  Enviar, por conducto de los Ministerios de Guerra y de Marina y Aviación, su voto de felicitación y aplauso a las fuerzas que componen la Quinta Región Militar del Perú, a las Fuerzas Fluviales y de Aviación del Oriente, por su brillante actuación en la frontera Noreste, repeliendo el intento de invasión de las fuerzas ecuatorianas; y

2º Protestar ante la conciencia del continente por la inculta campaña de prensa y radio que hace contra el Perú el vecino del Norte; y por los constantes atropellos y ataques a los puestos fronterizos, que ocasionan pérdidas de vidas entre los valerosos miembros de nuestros institutos armados”259 .

A mediados de setiembre, tropas peruanas sufrieron un ataque y una emboscada en la Provincia del Oro, a pesar del compromiso de suspensión de hostilidades. Los jefes militares peruanos estuvieron a punto de iniciar bombardeos sobre territorio ecuatoriano. Sin embargo, Argentina, Brasil y Estados Unidos, interpusieron nuevamente sus buenos oficios.

Merced a sus gestiones, representantes de Perú, Ecuador, Argentina, Brasil y los Estados Unidos se reunieron el 2 de octubre. El resultado fue el “Acuerdo de Talara”, que dispuso el cese del fuego y estableció una zona desmilitarizada entre ambos países. En el caso del Ecuador, dicha zona sería administrada por autoridades civiles, con colaboración de la policía de ese país, bajo control y fiscalización de observadores militares de los países mediadores260 .  

c. El rol de los países mediadores en la gestación del Protocolo de Río de Janeiro

Concluída la campaña militar de julio y agosto de 1941, la diplomacia ecuatoriana trató que los países mediadores presionaran al Perú, a fin de que éste se comprometiera a desocupar el territorio del país vecino hasta la línea de statu quo fijada en julio de 1936. El Perú condicionó la desocupación del territorio ecuatoriano a la firma de un acuerdo de límites definitivo entre los dos países.

El ingreso de los Estados Unidos en la Segunda Guerra Mundial, a raíz del ataque japonés contra Pearl Harbour en diciembre de 1941, afectó las relaciones diplomáticas en todo el continente americano. Estados Unidos necesitaba la colaboración de los países latinoamericanos para poder realizar su esfuerzo bélico exitosamente. Una condición imprescindible para ello era que reinara la paz en la región. Por ello, tanto los Estados Unidos como los otros países mediadores, presionaron al Perú y al Ecuador para que llegaran a una solución definitiva de sus problemas.

Producido el ingreso de Estados Unidos en la guerra, la Organización de Estados Americanos convocó a la Tercera Reunión Consultiva de Ministros de Relaciones Exteriores, a realizarse en Río de Janeiro en enero de 1942.

El objetivo de la reunión era conseguir la solidaridad continental frente al ataque japonés contra los norteamericanos. La diplomacia ecuatoriana intentó infructuosamente que el problema territorial con el Perú fuera incluido en la agenda de la reunión, pero el Perú se opuso y tuvo éxito. En cambio, la diplomacia ecuatoriana sí consiguió que los países mediadores presentaran una propuesta base para el arreglo de paz a fines de diciembre de 1941.

La propuesta base comprendía dos aspectos. Primero, que ambas partes aceptasen el statu quo de 1936; segundo, que se realizara una conferencia preliminar en Buenos Aires, para lograr luego un acuerdo final. El Ecuador aceptó la propuesta de los mediadores de inmediato. El Perú se negó a realizar negociaciones preliminares y declaró su preferencia por una negociación definitiva, luego de la cual desocuparía el territorio que había capturado. Además, se mostró dispuesto a aceptar el statu quo de 1936, pero únicamente como referente261 .

A inicios de enero de 1942, el Canciller ecuatoriano Julio Tobar Donoso se reunió en Washington con el Subsecretario de Estado norteamericano, Summer Welles. Según Gustavo Pons Muzzo, en ese momento los países mediadores se encontraban ya formulando una propuesta de línea fronteriza, que fue de conocimiento del Canciller ecuatoriano y contó con su consentimiento. Al mismo tiempo, Welles comunicó a Tobar Donoso que el Perú insistía en lograr un arreglo definitivo del problema fronterizo, antes de proceder a desocupar el territorio que había capturado.

La Tercera Reunión Consultiva de Ministros de Relaciones Exteriores se inició a mediados de enero de 1942. A pedido del Canciller brasileño, Oswaldo Aranha, el Canciller Tobar Donoso le presentó un anteproyecto de Protocolo, el día 18 de enero. Allí se obligaba al Perú a retirar sus fuerzas detrás de las posiciones del statu quo de 1936, en un plazo de quince días, bajo la supervisión de observadores neutrales. El Ecuador, por su parte, se comprometía a mantener sus fuerzas en los lugares establecidos por el Acuerdo de Talara. Como concesión, obtendría la libre navegación de los ríos orientales.

Los mediadores serían garantes del Protocolo. Ellos fijarían una línea fronteriza definitiva, tomando como base el statu quo de 1936. En caso de que se presentaran desacuerdos entre las partes durante el proceso de delimitación, los mediadores serían  los encargados de resolverlos. Estos podrían unir los puntos de posición de dicho statu quo, mediante líneas naturales y lógicas, sin recurrir –en lo posible– a líneas imaginarias. También podrían hacer compensaciones para regularizar la línea fronteriza. En caso se presentaran dificultades para la ejecución del Protocolo, se resolverían mediante arbitraje de los mediadores262 .

A pedido del propio Canciller Aranha y del Subsecretario de Estado norteamericano Welles, el Ecuador también presentó un proyecto de línea fronteriza, el día 21 de enero. La línea sería la siguiente:

1. Desde la desembocadura del río Zarumilla hasta los orígenes del río Canchis, la línea sería la del statu quo de 1936. El Perú conservaría la isla Capón, en el archipiélago de Jambelí. 2. La línea continuaría por el curso del río Canchis, hasta su desembocadura en el río Chinchipe. 3. A continuación, la línea iría por el río San Francisco, desde su desembocadura en la margen izquierda del río Chinchipe, hasta sus orígenes. 4. Desde los orígenes del río Chinchipe, hasta el vértice de las Cordilleras del Cóndor, San Francisco y Candinama. 5. Desde el vértice mencionado, una línea recta hasta la desembocadura del río Santiago en el río Marañón. 6. Por el río Marañón, hasta la desembocadura del río Morona. 7. Por la margen derecha del río Morona, hasta Vargas Guerra. 8. Por el río Cangaime, hasta los orígenes del río Pinchis. 9. Por el curso del río Pinchis, hasta su desembocadura en el río Pastaza. 10. Desde el punto mencionado hasta la confluencia del río Cononaco con el río Curaray, en línea recta. 11. Por el río Curaray, aguas abajo, hasta la confluencia del río Nashiño. 12. Desde dicha confluencia, hasta la desembocadura del río Nashiño en el río Napo, en línea recta. 13. Por el curso del río Napo, hasta su confluencia con el río Aguarico. 14. Desde la desembocadura del río Aguarico, aguas arriba, hasta la boca del río Zancudo o Lagartococha. 15. Por el curso del río Zancudo, hasta sus orígenes, prolongados en línea recta hasta el «divortium aquarum» entre los ríos Napo y Putumayo263 .

En principio, el Perú no podía aceptar la propuesta ecuatoriana, porque en la margen izquierda del río Marañón, entre los ríos Santiago y Morona, existían varias poblaciones peruanas desde la época colonial.

En consecuencia, el 25 de enero, el Gobierno peruano presentó su propia propuesta de línea fronteriza.

El aspecto más saltante de dicha propuesta era que no concedía a Ecuador salida a los ríos Putumayo ni Marañón, acceso que dicho país nunca había tenido. El país vecino replicó con una contrapropuesta que no fue aceptada por el Perú ni por los países mediadores.

Éstos decidieron postergar la clausura de la Tercera Reunión Consultiva y elaborar su propia propuesta de Protocolo, tomando como base las aspiraciones del Ecuador y las concesiones que el Perú estaba dispuesto a hacer, llegando incluso a presionar al Gobierno de nuestro país con la finalidad de lograr un acuerdo definitivo.

El 28 de enero, los mediadores presentaron un proyecto de Protocolo que proponía la siguiente línea de frontera:

• En el Occidente:

1.  Estero de la salida natural del río Zarumilla 2.  Río Zarumilla y meridiano al río Puyango (Tumbes) 3.  Río Puyango hasta la Quebrada de Cazaderos 4.  Quebrada de Cazaderos 5.  Quebrada de Pilares hasta su desembocadura en el río Chira 6.  Río Chira, aguas arriba 7.  Río Macará, Calvas y Espíndola, aguas arriba, hasta los orígenes de este último río, en el Nudo de Sabanillas 8.  Línea que, pasando por las cumbres, encontraba las nacientes de la quebrada de Gramalotal 9.  Quebrada de Gramalotal hasta su desembocadura en el río Canchis 10.  Río Canchis, en todo su curso, aguas abajo 11. Río Chinchipe, aguas abajo, hasta el punto en que recibe el río San Francisco

• En el Oriente:

1.  De la Quebrada del Río San Francisco al «divortium aquarum» entre los ríos Zamora y Santiago,  hasta la confluencia del río Santiago con el río Yaupi 2.  Una línea desde la boca del río Bobonaza en el río Pastaza. Confluencia del río Cunambo con el río Pintoyacu, en el río Tigre. 3.  Boca del río Cononaco en el río Curaray, aguas abajo hasta Bellavista 4.  Una línea hasta la boca del río Yasuni en el río Napo. Por el río Napo, aguas abajo, hasta la boca del río Aguarico 5.  Por el río Aguarico, aguas arriba, hasta la confluencia del río Lagartococha (Zancudo) con el río Aguarico 6.  El río Lagartococha o Zancudo, aguas arriba, hasta sus orígenes. Desde allí, una línea recta hasta el encuentro con el río Güeppi. Por este río, hasta su desembocadura en el río Putumayo. 264

El artículo décimo del proyecto planteaba que ambas partes aceptarían la línea propuesta como frontera definitiva. A pesar de ello, se podrían hacer concesiones recíprocas sobre el terreno para ajustar la línea a la realidad geográfica. En su última parte, el mismo artículo señalaba que las rectificaciones posteriores serían únicamente de detalle, y que se realizarían con intervención de los mediadores, «en el lugar que las partes convengan».

El Gobierno peruano aceptó la línea propuesta por los mediadores, concediendo así al Ecuador un acceso al río Putumayo, que éste no había tenido anteriormente. También accedió, a última hora, a otorgar al Ecuador la libre navegación por los afluentes de los ríos Marañón y Amazonas. En cambio, no aceptó la última parte del artículo décimo del proyecto, ya que podía dar lugar a reclamaciones posteriores del país vecino. El Gobierno ecuatoriano, por su parte, objetó los puntos 1°, 2°, y 3° de la línea en el lado occidental, lo que fue aceptado por el Gobierno de nuestro país. Además, se modificó la parte final del punto 6° de la parte referente al lado oriental, agregándose: «y por el Putumayo arriba hasta los límites del Ecuador y Colombia». Asimismo, se cambió la introducción al artículo 9°265 .  

d. El Protocolo de Río de Janeiro

Una vez terminadas las negociaciones, las partes firmaron el Protocolo de Río de Janeiro, el día 29 de enero de 1942. El objetivo explícito del acuerdo era «dar solución a la cuestión de límites» que separaba a Perú y Ecuador.

El Perú estuvo representado por el Ministro de Relaciones Exteriores, Alfredo Solf y Muro, y el Ecuador, por el Canciller Julio Tobar Donoso.

El acuerdo contó con el auspicio del Presidente brasileño Getulio Vargas, y se firmó en presencia de los Cancilleres de Argentina Enrique Ruiz Guiñazú, de Brasil Oswaldo Aranha, y de Chile Juan B. Rossetti, y del Sub–Secretario de Estado norteamericano señor Summer Welles.

Al inicio del documento, ambos países afirmaron su voluntad de mantener relaciones de paz, amistad, comprensión y buena voluntad. Además, se comprometieron a «abstenerse el uno respecto del otro, de cualquier acto capaz de perturbar esas relaciones». El Perú se obligó a retirar sus fuerzas militares, hasta la línea de frontera determinada por el propio acuerdo, en un plazo de quince días. Los puntos que definían la línea fronteriza eran:

• En el Occidente:

1. Boca de Capones, en el Océano Pacífico 2. Río Zarumilla y Quebrada Balzamal 3. Río Puyango o Tumbes, hasta la Quebrada de Cazaderos 4. Cazaderos 5. Quebrada de Pilares y del Alamor, hasta el río Chira 7. Río Chira, aguas arriba 8. Ríos Macará, Calvas y Espíndola, aguas arriba, hasta los orígenes de este último río, en el Nudo de Sabanillas 9. Desde el Nudo de Sabanillas hasta el río Canchis 10. Todo el curso, aguas abajo, del río Canchis 11. Río Chinchipe, aguas abajo, hasta el lugar en que recibe al río San Francisco

• En el Oriente:

1. De la Quebrada de San Francisco, el «divortium aquarum» entre los ríos Zamora y Santiago, hasta la confluencia del río Santiago con el río Yaupi 2. Una línea hasta la boca del río Bobonaza con el río Pastaza. Confluencia del río Cunambo con el río Pintoyacu, en el río Tigre 3. Boca del río Cononaco en el río Curaray, aguas abajo, hasta Bellavista 4. Una línea hasta la boca del río Yasuni en el río Napo. Por el río Napo, aguas abajo, hasta la boca del río Aguarico 5. Por el río Aguarico, aguas arriba, hasta sus orígenes. Desde allí, una línea recta hasta el río Güeppi, y por este río hasta su desembocadura en el río Putumayo. Por el río Putumayo, arriba, hasta los límites de Ecuador y Colombia.

La línea establecida por el Protocolo debía servir como base para fijar posteriormente la frontera «en el terreno». Durante el trazado de la frontera, Ecuador y Perú podían realizar concesiones recíprocas, con la finalidad de «ajustar la referida línea a la realidad geográfica».

Los países que contribuyeron al acuerdo de paz –Estados Unidos, Argentina, Brasil y Chile– fueron nombrados «garantes» del Protocolo. Dichos países acordaron enviar observadores militares con la finalidad de supervisar la desocupación y retiro de tropas peruanas del territorio ecuatoriano. El Ecuador se comprometió a ejercer exclusivamente jurisdicción civil en las zonas desocupadas por el Perú «hasta la demarcación definitiva de la línea fronteriza».

El Perú concedió a Ecuador los mismos derechos de navegación amazónica que había otorgado a Brasil y Colombia. Además, se acordó la celebración de un Tratado de Comercio y Navegación posterior, «destinado a facilitar la navegación libre y gratuita en los referidos ríos». Las partes se comprometieron a resolver las dudas y desacuerdos que pudiera surgir con motivo de la ejecución del Protocolo, con el concurso de los países garantes.

El Protocolo debía someterse a los Congresos de Perú y Ecuador a fin de ser aprobados en un plazo no mayor de treinta días266 .  

e. El Congreso peruano y el Protocolo de Río de Janeiro

El Parlamento peruano aprobó el Protocolo de Río de Janeiro el 26 de febrero de 1942. El Presidente Manuel Prado lo ratificó y promulgó el mismo día. La resolución legislativa tuvo el número 9574. Su fundamentación señalaba:

“... El Congreso, en uso de la atribución que le confiere el inciso 21º del art. 123 de la Constitución del Estado, ha resuelto aprobar el Tratado de Paz, Amistad y Límites, celebrado con el Ecuador, en los términos textuales del Protocolo suscrito en Río de Janeiro el 29 de enero de 1942, por los Ministros de Relaciones Exteriores del Perú y del Ecuador, doctores Alfredo Solf y Muro y Julio Tobar Donoso, respectivamente, y refrendado por los señores Enrique Ruiz Guiñazu, Ministro de Relaciones Exteriores de la República Argentina; Oswaldo Aranha, Ministro de Relaciones Exteriores de los Estados Unidos del Brasil; Juan B. Rossetti, Ministro de Relaciones Exteriores de Chile y Sumner Welles, Sub–Secretario de Estado de los Estados Unidos de América. Lo comunicamos a Usted, para su conocimiento y demás fines”267 .

Además, en la moción de orden del día, el Poder Legislativo reiteró su confianza al Ministro de Relaciones Exteriores, Alfredo Solf y Muro, y elogió su acertada gestión diplomática.

Asimismo, el Parlamento expresó públicamente su reconocimiento a los Cancilleres de los países garantes.

Una vez culminada la sesión en que se aprobó el Protocolo, una Comisión especial de miembros de las dos cámaras legislativas, encabezada por el Presidente del Congreso, Gerardo Balbuena, marchó a Palacio de Gobierno. Allí, entregaron al Presidente Prado la Autógrafa de la Ley que ratificaba el Protocolo de Río.

Balbuena pronunció un discurso felicitando al Presidente Prado por haber promovido la solución definitiva del diferendo fronterizo con el Ecuador268 .

Por su parte, el Congreso ecuatoriano aprobó el Protocolo el mismo día 26 de febrero, y fue ratificado por el Presidente constitucional del vecino país, Carlos Arroyo del Río, dos días después. Es importante señalar que, para ese momento, las tropas peruanas ya habían desocupado el territorio ecuatoriano, movimiento que habían completado para el día 14 de febrero.

El 31 de marzo de 1942, los embajadores del Perú y Ecuador, Jorge Prado y Enrique Arroyo Delgado, se reunieron en la ciudad de Petrópolis de Brasil, para canjear las ratificaciones del Protocolo.

El canje se realizó bajo la presidencia del mandatario brasileño, Getulio Vargas, y los representantes de Estados Unidos señor Jeferson Caffery, de Chile señor Mariano Fontecilla, de Argentina señor David Traynor, y de Brasil señor Oswaldo Aranha.  

f.  El proceso de demarcación de la frontera entre Perú y Ecuador de acuerdo con el Protocolo de Río de Janeiro

La Comisión Mixta Ecuatoriana–Peruana Demarcadora de Límites inició sus actividades el día 2 de junio de 1942, en la localidad ecuatoriana de Puerto Bolívar de la provincia de El Oro.

De acuerdo con el Protocolo, el trabajo de demarcación se dividió en dos sectores: Occidental y Oriental. La Comisión peruana de la Sección Occidental de la frontera estuvo integrada por miembros del Ejército. La Comisión de la Sección Oriental fue confiada a miembros de la Marina.

Una vez que la Comisión Mixta inició sus labores, sus miembros acordaron el Acta de Reglamentación de los Trabajos de la Comisión. El artículo séptimo de dicha acta señalaba que, en caso de que surgieran dudas o desacuerdos, las Comisiones Mixtas de la Sección correspondiente elaborarían un acta. Ésta indicaría las opiniones de cada uno de los Presidentes de Comisión. Dicha acta sería enviada a los gobiernos respectivos, con la finalidad de llegar a un arreglo, con intermediación de los garantes del Protocolo. Una vez que los gobiernos ecuatoriano y peruano definieran la línea fronteriza, ésta sería demarcada por la Comisión Mixta. El artículo indicaba claramente que los desacuerdos surgidos no debían afectar los trabajos de demarcación269 .

Durante el proceso de demarcación inicial, se presentaron cuatro desacuerdos en el sector occidental de la frontera, y dos en el sector oriental de la misma. Al Occidente, las diferencias se refirieron al sector del río Zarumilla, al sector del río Puyango, al sector de la quebrada de Cazaderos y al sector del Nudo de Sabanillas. En el Oriente, se produjo una diferencia acerca de la naciente del río Lagartococha y la otra surgió en la Cordillera del Cóndor cerca de la quebrada de San Francisco, hacia la confluencia de los ríos Yaupi y Santiago.

De acuerdo con el procedimiento fijado por el Protocolo, los gobiernos de Ecuador y Perú acudieron a los países garantes para resolver los desacuerdos. Éstos, a su vez, encomendaron la tarea a la Cancillería del Brasil.

Luego de estudiar detenidamente el asunto, el 17 de mayo de 1944, el Canciller brasileño Oswaldo Aranha presentó una fórmula para resolver los desacuerdos en el sector Occidental. En el caso del sector Oriental, propuso el arbitraje del Capitán de Mar y Guerra brasileño Braz Días de Aguiar, quien contaba con la capacidad técnica para tal efecto270 .  

g. La divergencia en la Cordillera del Cóndor

En la Córdillera del Cóndor, la propuesta peruana fue que la línea fronteriza comenzara en el punto accesible más cercano a las nacientes del río San Francisco. Luego, se prolongaría por las altas cumbres que formaban el «divortium aquarum» entre los ríos Zamora y Santiago o sus afluentes, llegando hasta el último punto de dicho «divortium». Desde allí, la línea seguiría de manera recta hasta el «thalweg» de la confluencia del río Yaupi con el río Santiago.

La Comisión ecuatoriana se opuso a la propuesta peruana argumentando, inicialmente, que era preciso determinar cuál era el último punto del «divortium aquarum» entre el Zamora y el Santiago. Más tarde, sostuvo que la línea demarcatoria debía seguir estrictamente las altas cumbres de la Cordillera del Cóndor. Finalmente, el Gobierno ecuatoriano afirmó que la línea fronteriza debía seguir por el curso de la Quebrada San Francisco hasta el río Yaupi, por medio de la divisoria de aguas entre los ríos Zamora y Santiago. En caso de no hallarse tal divisoria de aguas, total o parcialmente, debía ser completada por una línea geodésica que uniera los puntos extremos de la línea, la de Quebrada de San Francisco y la desembocadura del río Yaupi en el río Santiago. Dicha línea sería adaptada luego a los accidentes del terreno271 .

El 14 de julio de 1945, el Capitán Braz Dias de Aguiar emitió su fallo arbitral. Según Días de Aguiar, al contrario de lo que se supuso en el Protocolo de Río, el «divortium aquarum» entre los ríos Zamora y Santiago no llegaba a la confluencia del río Yaupi.  A pesar de ello,  la intención del Protocolo era llevar la línea fronteriza desde el río San Francisco hasta la confluencia del río Yaupi con el río Santiago, por la línea natural más directa y reconocible. Por ello, la  demarcación fronteriza debía ser hecha de acuerdo con el «divortium aquarum» Zamora–Santiago, aunque éste no correspondiera a la línea de las altas cumbres de la Cordillera del Cóndor. En su fallo, Dias de Aguiar concluía que la frontera debía ser definida:

«De la naciente del río San Francisco seguirá por el divortium aquarum entre los ríos Zamora y Santiago hasta la parte Norte de donde se desprende el contrafuerte que va a terminar frente a la confluencia del Yaupi (más o menos en el punto D de la carta anexa no. 18); en seguida por ese contrafuerte, esto es, por el divisor que separa las  aguas que van para el Norte a desaguar en el río Santiago, arriba de la boca del Yaupi, de las que van para el Este a desembocar en el mismo río abajo de dicho afluente. Si la extremidad de este divisor de aguas no alcanza a la confluencia del Yaupi, la divisoria será una recta entre su extremidad y la referida confluencia»272 .

El fallo de Dias de Aguiar tuvo consecuencias ambivalentes. Fue favorable al Ecuador, en el sentido que dispuso que el «divortium aquarum» debía ir de la Quebrada de San Francisco a la confluencia de los ríos Yaupi y Santiago. Fue favorable al Perú en tanto estableció que sí existía una divisoria de aguas entre los ríos Zamora y Santiago y que dicha divisoria estaba formada por la Cordillera del Cóndor y el contrafuerte que parte hacia el norte273 .

El fallo de Dias de Aguiar fue aceptado tanto por el Perú como por Ecuador274 . En consecuencia, la demarcación fronteriza continuó, firmándose dos acuerdos adicionales, en los que el Gobierno del vecino país reconoció claramente la existencia del «divortium aquarum» entre los ríos Zamora y Santiago.

Sin embargo, la posición oficial del Ecuador cambió inesperadamente un año más tarde, en 1949. En dicho año, el Ecuador no cumplió con enviar sus comisiones a los lugares en donde debía continuar la demarcación. Un año después, luego del levantamiento del hito «20 de noviembre», el Presidente ecuatoriano Galo Plaza Lasso decidió interrumpir el proceso demarcatorio.

Contradiciendo la postura previa de su país, Plaza declaró que el «divortium aquarum» Zamora–Santiago no existía. Además, reclamó para su país –infundadamente– una salida soberana al río Marañón275 , postura que paralizó el progreso de ambos pueblos por muchas décadas más.

Llegados a este punto debemos concluir, entonces, para los efectos de este capítulo, que el período de la Segunda Guerra Mundial representó un momento muy complejo para el Estado peruano y su política internacional, lo que repercutió en las decisiones del Congreso.

Al interior del Congreso de la República, se presentaron iniciativas destinadas a paliar los efectos económicos del conflicto. También se presentaron mociones destinadas a expresar solidaridad con los países atacados por el totalitarismo. Paralelamente, el Congreso también fue un espacio en el que se reflejaron los enfrentamientos ideológicos que se producían en el escenario mundial: por un lado, las tendencias xenófobas y racistas y, por otro, las libertarias y democráticas. Finalmente, primó la solidaridad con las Potencias Aliadas, especialmente con los Estados Unidos. Esto vino acompañado de una renovación de la tendencia a la integración regional, representada en este caso por el Panamericanismo.

El Congreso tuvo que aprobar políticamente las acciones militares contra el Ecuador, en defensa de la soberanía nacional. De igual manera, aprobó el Protocolo de Río de Janeiro, respaldando la  búsqueda de una solución justa y definitiva del problema fronterizo con el

Ecuador.  

 CAPÍTULO VIII

EL CONGRESO, LA POSGUERRA, LA GUERRA FRÍA Y LA BÚSQUEDA DE AUTONOMÍA INTERNACIONAL

Ésta época abarca la historia del Perú y en particular la participación del Congreso en una etapa que se inicia luego de la segunda guerra mundial hasta fines de la década de los 80, lapso en el que tuvieron vigencia las  Constituciones de 1933 y 1979.  

a)  Marco constitucional

La época que abarca la posguerra así como a la denominada guerra fría a nivel internacional, tuvo en el Perú como marco constitucional la Constitución de 1933, cuya vigencia fue interrumpida en la década de los años 70 por los golpes de Estado. Fue la Constitución de 1979 la que finalmente reinstauró un sistema democrático.

Esta Constitución estableció un marco constitucional en el que también se normó la gestión externa del Estado.

En efecto, la Constitución de 1979 en su artículo 211, inciso 14, establece como atributo y obligación del Presidente de la República de dirigir la política exterior y las relaciones internacionales, y celebrar y ratificar tratados y convenios de conformidad con la Constitución. De este modo este artículo fijó la condición expresa de que los acuerdos internacionales fueran sometidos a la aprobación del Congreso,  según el artículo 186, inciso 3. En materia de tratados, esta carta magna introdujo una innovación. El artículo 104 facultó al Primer Mandatario para celebrar o ratificar convenios internacionales «sobre materias de su exclusiva competencia», sin aprobación previa del Congreso. Aún cuando se trató de una mayor extensión en las competencias del Ejecutivo en materia de acuerdos internacionales, debe notarse que se prescribió que debía dar cuenta inmediata al Poder Legislativo.

Con respecto a la representación del Estado, el artículo 211, inciso 2, estableció como obligación del Presidente representar al Estado dentro y fuera del territorio nacional. En lo concerniente a la conservación de la Seguridad Exterior, el artículo 211, inciso 4, atribuyó también al Primer Mandatario el mantenimiento del orden interno y la seguridad exterior de la República.

El artículo 211, inciso 19, estableció que en caso de que el país se encontrara ante un peligro inminente, como un conflicto armado, el Presidente tiene la atribución de declarar la  guerra y firmar la paz con autorización del Congreso.

Con respecto a los funcionarios diplomáticos, el artículo 211, inciso 15, facultó al Presidente para nombrar embajadores y ministros plenipotenciarios, con aprobación del Consejo de Ministros. El nombramiento requería la ratificación del Senado. Asimismo en el mismo artículo, inciso 16, se establece que el Presidente está facultado para recibir a los agentes diplomáticos extranjeros y autorizar a los cónsules el ejercicio de sus funciones.  

b) El Congreso y los asuntos externos del Estado

La presentación de este período ha sido dividido en dos subperíodos: la posguerra y la guerra fría por una parte y, por otra, la búsqueda de la autonomía. La primera abarca desde 1945 a los inicios de la década del 60. La segunda se inicia el año 1962, que coincide con la interrupción democrática previa al mandato del Presidente Fernando Belaúnde en su primer período, y abarca hasta 1990, en que el Presidente Alberto Fujimori toma el mando de la nación.

Diversos asuntos de carácter internacional tuvieron que llegar a decisión del Congreso. De manera preliminar es conveniente presentar un interesante debate que revela la tradicional pugna entre Parlamento y Ejecutivo respecto de algunas atribuciones constitucionales. En este caso se trataba del procedimiento de nombramiento de agentes diplomáticos.

En la sesión del 8 de noviembre de 1946, Oscar Arrús, Senador por el Callao, presentó un proyecto de ley para modificar el inciso 17 del artículo 154, de la Constitución de 1933. Este inciso señalaba que una de las atribuciones del Presidente era “nombrar y remover a los Agentes Diplomáticos, con aprobación del Consejo de Ministros”.

La propuesta de Arrús era añadir: “El nombramiento de los Embajadores y Ministros Plenipotenciarios será, además, ratificado por el Senado con el voto aprobatorio de las dos terceras partes del número total de miembros expeditos. Durante el receso del Congreso, ejercerán la función de ratificación la Comisión Directiva y las Comisiones de Relaciones Exteriores del Senado, por igual proporción de votos” (276) .

La Comisión de Constitución y Leyes Orgánicas integrada por Nicanor León Díaz, J.A. Benites y el propio Arrús, emitió un dictamen favorable a la propuesta presentada, el 12 de noviembre. Los fundamentos eran tres. En primer lugar, era una forma de “garantizar un mínimo de virtudes y capacidad” en los representantes oficiales del país en el extranjero. En segundo lugar, la función ratificatoria del Senado en el nombramiento de jefes de Misiones Diplomáticas, era un principio ya incorporado en otros países americanos; más aún, había existido en la Constitución peruana de 1919. En tercer lugar, el Senado ya intervenía en los ascensos militares y la elección de vocales supremos, por lo tanto dicha función podía extenderse a los representantes oficiales de la Nación en el extranjero.

Además, la Comisión de Constitución sugirió que la función ratificatoria fuera ejercitada en sesión secreta, con la finalidad de “salvaguardar el prestigio personal de los Agentes Diplomáticos cuyos nombramientos no sean ratificados”. Finalmente, la Comisión de Constitución propuso que la “proporción de votos” incluida en la iniciativa de Arrús, fuera incorporada al Reglamento Interno de la Cámara y no a la Constitución (277 ).

La versión definitiva de lo añadido al inciso 17 del artículo 154 de la Constitución debía ser, a propuesta de la Comisión de Constitución, la siguiente:

“Los nombramientos de Embajadores y Ministros Plenipotenciarios serán, además, ratificados por el Senado en sesión secreta. Durante el receso del Congreso, ejercerán la función de ratificación la Comisión Directiva y las Comisiones de Relaciones Exteriores del Senado” (278) .

El 14 de noviembre, Ernesto Montagne, Senador por Loreto y miembro de la Comisión B de Relaciones Exteriores, presentó un dictamen contrario a la propuesta del Senador Arrús. El dictamen tuvo carácter unipersonal, debido a que los otros dos miembros de la Comisión estaban ausentes.

Montagne planteó varios fundamentos para oponerse a la modificación constitucional, derivados en gran medida de su interpretación de la Constitución. Primero, el Presidente no tenía que compartir la dirección de las relaciones internacionales del país con los otros poderes. Segundo, el Presidente, en tanto representante del Estado, delegaba dicha representación en los Jefes de Misión.

Además, Montagne no consideraba que existiera similitud entre la aprobación de ascensos militares o promociones judiciales, y la ratificación de nombramientos diplomáticos. Finalmente, para Montagne, el hecho de que la función ratificatoria del Parlamento hubiera existido antes, y hubiera sido suprimida, mostraba claramente su inconveniencia (279).

Ante la oposición de Montagne, Arrús expuso las razones en que basaba su propuesta. Por un lado, para él no existía oposición entre el hecho de que el Presidente fuera el director de las relaciones exteriores, y la función ratificatoria del Congreso. Por otra parte, los Jefes de Misión representaban al Ejecutivo en tanto Jefe de Estado y no a título personal. Por lo tanto, la delegación de representación del Estado debía ser bien escogida. Finalmente, Arrús insistió en el hecho de que la función ratificatoria del Senado en los nombramientos diplomáticos era un principio establecido en las constituciones de varios países americanos. Según Arrús, el objetivo último de su propuesta era lograr una colaboración efectiva entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, en el nombramiento acertado de los funcionarios diplomáticos (280) .

Montagne replicó a Arrús reiterando las consideraciones que había expuesto en su dictamen. Agregó, además, que el Presidente podía conocer mejor las cualidades y méritos de los diplomáticos de carrera. Sostuvo también que citar la legislación de otros países era un argumento inconsistente. La opinión de Montagne fue apoyada por el Senador De la Piedra, representante de Lambayeque. Tanto Montagne como De la Piedra, pidieron que se invitara al Ministro de Relaciones Exteriores al Senado, para que se pronunciara sobre el asunto (281) .

En la sesión ordinaria número 60, del 19 de noviembre de 1946, se leyó un oficio enviado por el Ministro de Relaciones Exteriores y rubricado por el Presidente, acerca del proyecto de reforma constitucional presentado por Arrús. El oficio se oponía a la reforma propuesta. Para el Poder Ejecutivo, dicha reforma limitaría la función presidencial, afectando el

equilibrio de poderes. Además, el Poder Ejecutivo se vería forzado a conducir las relaciones exteriores mediante funcionarios no designados por él mismo. Finalmente, la intervención del Poder Legislativo podría no hacer justicia a los méritos de las personalidades o diplomáticos de carrera nombrados como Jefes de Misión (282 ).

Una vez leído el oficio del Poder Ejecutivo, Arrús reiteró nuevamente los argumentos a favor del proyecto de ley que había presentado. Los Senadores De la Piedra, Galván y Benites insistieron en que se invitara al Senado al Ministro de Relaciones Exteriores. Esta última propuesta fue sometida a votación, y rechazada.

Seguidamente, los Senadores asistentes a la sesión pasaron a votar acerca del proyecto de ley propiamente dicho. Tanto en esa oportunidad, como en las sesiones ordinarias número 61 y 62 , no hubo quórum suficiente. Debido a ello, la decisión final acerca del proyecto de ley fue reservado para la siguiente Legislatura Ordinaria (283) .

Luego de presentar este hecho registrado para los anales de la historia, pasemos a ver el rol del Congreso en la posguerra y la guerra fría y también en la época de la búsqueda de autonomía.  

i. El Congreso en la posguerra y la guerra fría: 1946 – 1962

Entre el 25 de abril y el 26 de junio de 1945, delegados de 50 países, entre ellos del Perú, se reunieron en la ciudad de San Francisco en los Estados Unidos de América para participar en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional. La delegación peruana estuvo presidida por el Canciller Manuel Gallagher y entre sus integrantes estaban Víctor Andrés Belaúnde y Luis Alvarado Garrido.

Como resultado de la reunión se redactó la Carta de la Organización de las Naciones Unidas, que fue un Tratado de organización y funcionamiento de un sistema internacional integral. Fue aprobada por unanimidad el 25 de junio.

La delegación peruana a la Conferencia de San Francisco defendió una serie de principios diplomáticos de nuestro país. Entre ellos, el principio de inviolabilidad de los tratados vigentes, el mantenimiento del sistema interamericano como elemento regional de las Naciones Unidas y el respeto a la igualdad territorial e igualdad jurídica de los Estados.

Nuestros representantes también se manifestaron a  favor de una mayor representación de las naciones pequeñas en el Consejo de Seguridad ante la limitación del recurso del veto, y de una mayor participación de la Corte Internacional de Justicia en el desempeño de la ONU (284) .

El Congreso de la República del Perú estudió este Tratado y lo aprobó mediante resolución legislativa 10255 (285) . Este Tratado es mas conocido como la “Carta de la ONU”.  

a.  Las repercusiones de la Segunda Guerra Mundial en el Perú

El conflicto bélico causó al Perú severos problemas económicos, tales como escasez de bienes de consumo e inflación creciente.

Finalizada la guerra, el país se vio aun más perjudicado por un declive acentuado de las exportaciones y un aumento acelerado de las importaciones.

El régimen de José Luis Bustamante y Rivero, quien gobernó de 1945 a 1948, optó por imponer controles de cambio en la economía. Una de las medidas destinadas a captar capital extranjero fue la celebración de un acuerdo con la International Petroleum Company para la búsqueda de petróleo en el desierto de Sechura.

El arreglo fue rechazado por un amplio sector de la población. Fue sometido a la aprobación del Congreso. En junio de 1946 obtuvo la aprobación de la Cámara de Diputados, pero el Senado lo rechazó posteriormente (286 ).

La Segunda Guerra no solamente afectó la economía del país sino también a un número de sus ciudadanos que residían en Europa. El Perú no podía mantenerse ajeno a las necesidades de sus connacionales en el exterior. Por ello el Congreso, por ley No 10636, dispuso un crédito extraordinario de S./ 6,000 para repatriar a los peruanos residentes en los países afectados por la Guerra Mundial, a condición de que no hubieran servido a las naciones del Eje. El Ministro de Relaciones Exteriores informó que enviaría una nave de la marina mercante a un puerto europeo, para recoger a dichos peruanos. Además, pidió a los familiares, amigos y público en general, que les enviaran prendas de vestir y el auxilio que consideraran necesario.

En la sesión del Senado de 5 de agosto de 1946, el representante de Ayacucho Alberto Arca Parró, mencionó las dificultades que atravesaban los aproximadamente 200 peruanos, muchos casados con alemanas, que se encontraban en ese momento en Europa. Expresó su acuerdo con la ley 10636,  pero manifestó que la suma comprometida sería insuficiente. Por ello, solicitó que se pidiera al Ministro de Relaciones Exteriores el envío de un proyecto de ley ampliando la cantidad mencionada (287) .

Entre los peruanos que se encontraban en Europa y que vivieron directamente los horrores de la guerra se hallaba el connotado intelectual Francisco García Calderón Rey (288) . El 23 de setiembre de 1946, el Presidente Prado –a través de Enrique García Sayán, Ministro de Relaciones Exteriores y Culto– remitió a la Cámara un proyecto de ley por el que se autorizaba al Poder Ejecutivo a abonar a García Calderón, Ministro Plenipotenciario en situación de disponibilidad, “el importe de la pensión de jubilación que le corresponda, con sujeción al régimen de bonificación vigente para el pago de haberes de los funcionarios que residen en el extranjero”(289) .

Entre las consideraciones de la propuesta, se mencionaba primero que García Calderón se hallaba seriamente enfermo en Europa, imposibilitado de regresar al país. En segundo lugar, que García Calderón había servido a la causa internacional del país defendiendo la integridad del territorio luego de la Guerra del Pacífico. En tercer lugar, se dijo que había

contribuido a la cultura del país mediante sus escritos sociales, con los que inició el análisis sociológico de la realidad nacional. Finalmente, que había servido al servicio diplomático por más de 40 años.

En efecto, García Calderón había ingresado al servicio en 1906. Fue Secretario de la legación en Francia durante 10 años. Allí publicó alegatos y folletos en defensa del irredentismo peruano en las provincias de Tacna y Arica. Fue delegado a la Conferencia de Paz de 1918 y firmó el Tratado de Versalles. A partir de 1930, fue Ministro del Perú en Francia, donde asumió espontáneamente la tarea de informar a toda América de las transformaciones más importantes de Europa y de las inquietudes del pensamiento contemporáneo. También publicó obras que dieron a conocer el panorama espiritual latinoamericano en Europa. Fue, además, en cierto período, Presidente de la Liga de Naciones.

Durante la Segunda Guerra Mundial, vivió en carne propia la ocupación nazi de Francia. Luego fue confinado en Alemania. Como resultado, había quedado casi inválido, casi ciego, con necesidad de recibir atención en clínicas e imposibilitado de retornar al Perú por prescripción médica. Estaba en condición de disponibilidad en el servicio desde el 31 de diciembre de 1945 y había pedido su jubilación y la pensión correspondiente.

La Comisión de Relaciones Exteriores “A” dictaminó a favor de la iniciativa, en vista de los servicios que García Calderón había brindado al país en los campos del Derecho Internacional y de la cultura en general. La Célula Parlamentaria Aprista, a través del Senador Seoane, y los Senadores independientes representados por el Senador por Puno José Antonio Encinas, apoyaron el proyecto.

De este modo el Congreso autorizó al Ejecutivo a abonar a García Calderón el importe de la pensión de jubilación provisional o definitiva que le correspondiera, de acuerdo con el régimen de bonificación vigente para el pago de haberes de los funcionarios diplomáticos y consulares en el extranjero, mientras estuviera en Europa (290) .  

b.  Los vínculos latinoamericanos y las organizaciones regionales

La Segunda Guerra permitió el estrechamiento de vínculos entre los países de América Latina. Ya durante el conflicto, varios mandatarios latinoamericanos visitaron el Perú, incluyendo en su agenda la bienvenida por el Congreso del Perú.

Entre el 14 y el 21 de junio de 1943, lo hizo el Presidente boliviano, General Enrique Peñaranda Castillo. A principios de julio, estuvo en nuestro país el Presidente del Paraguay, General de División Higinio Morinigo.

Entre el 27 de julio y el 11 de agosto, estuvo de visita el Presidente de Venezuela, General Isaías Medina Angarita. Como ejemplo ilustrativo, detallamos el caso de este último, quien al día siguiente de su llegada, asistió a la sesión de instalación del Congreso peruano. El discurso de bienvenida estuvo a cargo del Presidente del Parlamento, Ernesto Diez Canseco, quien se refirió a los estrechos vínculos espirituales entre el Perú y Venezuela.

Dichos vínculos se remontaban a la época de la lucha por la Independencia, y eran representados por las figuras de Simón Bolívar, Antonio José de Sucre y Antonio Guzmán Blanco, entre otros. Diez Canseco señaló que tanto Venezuela como Perú eran democracias que compartían el ideal de solidaridad continental propuesto por Bolívar. Ambas repúblicas eran, por principio, contrarias a la guerra, y estaban del lado de las democracias que luchaban por la libertad, defendiendo a la humanidad del vasallaje y la opresión (291) .

En su respuesta, Medina Angarita exaltó la grandeza que había caracterizado a la historia del Perú. Además, afirmó que existía una comunidad de principios e intereses entre los países americanos, unidos por los ideales de Libertad, Democracia y Justicia. Las naciones del continente debían estar unidas y ser solidarias entre ellas, para poder defender esos valores comunes en las circunstancias de ese momento. Se trataba de una gran oportunidad para renovar los lazos que unían a los dos países bolivarianos (292) .

Por otra parte, aún cuando el Gobierno peruano participó con gran entusiasmo de las reuniones preliminares que dieron lugar a la formación de las Naciones Unidas en 1945, nuestro país se mostró partidario de dar preferencia a las organizaciones regionales tales como la Organización de Estados Americanos, para los temas de la paz y la seguridad.

Esta posición fue reiterada durante la asistencia de representantes peruanos a la Conferencia para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad, celebrada en Río de Janeiro en 1947, y en la Novena Conferencia Interamericana de Bogotá de 1948 (293) .

Con respecto a los entes económicos internacionales y sus recomendaciones, debe señalarse que durante el Gobierno del Presidente Manuel Odría, el Perú siguió los lineamientos del Fondo Monetario Internacional de manera estricta. El Gobierno de Odría desmanteló los mecanismos de intervención económica estatal y las limitaciones al comercio exterior y los mercados de cambio. Aún cuando las empresas extranjeras promovieron un cierto grado de expansión industrial, ésta se desarrolló de manera dependiente con respecto al capital y tecnología foráneos. Paralelamente, la exportación de materias primas continuó siendo la principal fuente de divisas (294 ).  

c.  Las relaciones con los Estados Unidos de América y la “Doctrina Prado”

Luego de la Segunda Guerra, un incidente particular vino a empañar las relaciones entre el Perú y los Estados Unidos. El incidente se produjo en la base aérea que el Gobierno peruano había concedido a los Estados Unidos en el Departamento de Piura, durante la Segunda Guerra Mundial. El Congreso contribuyó a que el suceso se superara exitosamente.

En la sesión ordinaria del Senado del 5 de agosto de 1946, el representante de Ancash y miembro de la Comisión “C” de Relaciones Exteriores, Pedro Rubio, narró a la Cámara un incidente acontecido en Talara.

Durante la celebración de las Fiestas Patrias, un grupo de alrededor de 10 aviadores norteamericanos había Tratado de faltar a las acompañantes de tres oficiales de marina

peruanos. Al salir en defensa de ellas, dos de los oficiales peruanos fueron golpeados por los norteamericanos e introducidos luego a la Base Aérea de “El Pato”.

Rubio solicitó a la Cámara que pidiera un informe al Ministro de Marina acerca del incidente y de las medidas que se hubieran tomado para castigar a los culpables. El pedido de Rubio fue aprobado por la Cámara.

A su turno, Julio de la Piedra, Senador por Lambayeque, indicó que se desconocía oficialmente que la Base de “El Pato” continuara bajo administración norteamericana. Manifestó su extrañeza y descontento por dicha situación, toda vez que la Guerra Mundial ya había terminado. Más adelante, agregó que los Estados Unidos ya habían puesto bajo control local bases aéreas similares que habían tenido en Brasil y Ecuador. De la Piedra lo consideró un atentado contra la soberanía nacional y solicitó que se pidiera a los ministerios de Aeronáutica y Marina que explicaran los motivos por los que la base aérea continuaba bajo control norteamericano, insinuándoles que dicha concesión fuera cancelada en el acto.

El Senador Alberto Ulloa, Presidente de la Comisión “A” de Relaciones Exteriores, solicitó que el pedido del Senador Rubio se mantuviera separado del pedido del Senador De la Piedra. Es decir, que por una parte, se solicitara información acerca del incidente ocurrido en Talara y, por otra, se pidiera información sobre los antecedentes y situación corriente de la base de “El Pato”. Así este último pedido no sería visto como una reacción ante el incidente de Talara.

De la Piedra hizo uso de la palabra nuevamente, para manifestar su conformidad con que ambos asuntos se mantuvieran separados. Pero expresó que no bastaría con pedir información acerca de los antecedentes y situación de “El Pato”, sino una explicación acerca de si la presencia norteamericana continuaba siendo necesaria.

La Mesa Directiva del Senado propuso sumar los pedidos de De la Piedra y Ulloa. De esa forma, la Cámara contaría con información completa acerca de la presencia norteamericana en “El Pato”. Esta propuesta fue aprobada por la Cámara (295) .

Luego de la sesión de 5 de agosto, los miembros de las Comisiones de Relaciones Exteriores del Congreso recopilaron información acerca de la situación de la base de “El Pato” y del incidente ocurrido en Talara. A continuación, se reunieron para intercambiar informes. Finalmente, las Comisiones acordaron encargar al Senador Alberto Ulloa que comunicara a la Cámara los datos obtenidos, sin perjuicio de los informes que pudieran hacer llegar los ministros oficiados.

Ulloa señaló que las informaciones oficiales acerca del incidente de Talara avalaban totalmente la versión presentada por el Senador Rubio. Además, el Ministro de Relaciones Exteriores había iniciado ya gestiones ante la Embajada de los Estados Unidos en busca de una sanción severa para los culpables.

En cuanto a la base de “El Pato”, Ulloa mencionó que fue establecida por ley 9777, aprobada por el Congreso. Desde octubre de 1945, el Ministerio de Aeronáutica había iniciado gestiones para que la base fuera devuelta al Perú. El 11 de junio de 1946, la

embajada norteamericana informó al Gobierno peruano que su Gobierno estaba listo para proceder a la devolución de la base. Para ello, debía nombrarse una Comisión mixta de oficiales militares de ambos países, encargados de ejecutar el proceso. Una semana después, el Ministerio nombró a los oficiales peruanos que debían integrar dicha Comisión. Poco antes de que el Congreso discutiera el asunto, la embajada norteamericana comunicó el nombramiento de los oficiales norteamericanos integrantes de la Comisión, y la llegada del jefe de su misión. Ulloa agregó que, desde el inicio de las gestiones para la devolución de la base aérea al Perú, existía allí un pequeño grupo del Ejército norteamericano, dando entrenamiento a aviadores peruanos (296) .

El 19 de agosto, el Senador Flores, representante de Piura, indicó que se sabía que el Departamento de Estado norteamericano ya había dado satisfacciones al Gobierno peruano acerca del incidente de Talara. Sin embargo, consideraba necesario pedir al Ministerio de Relaciones Exteriores que emitiera un informe oficial sobre dicho incidente para calmar la inquietud de la opinión pública. También pidió que tanto el ministerio mencionado, como el de Marina, informaran acerca de la situación de los aviadores norteamericanos implicados en el incidente (297) .

A pesar del incidente de Talara, el Gobierno de Manuel Odría mantuvo estrechas relaciones con los Estados Unidos. Durante su mandato, nuestro país fue el primero de América Latina en firmar un Pacto de Asistencia Bilateral y Defensa Recíproca con los Estados Unidos. El Perú se comprometió a vender minerales estratégicos y a permitir el establecimiento de bases militares estadounidenses en su territorio. A cambio, recibió armamento y asistencia militar de los Estados Unidos. Asimismo, el Gobierno norteamericano continuó auspiciando visitas de oficiales peruanos a sus instalaciones militares y viajes de estudio (298) .

En la segunda mitad de la década de 1950, la imagen de los Estados Unidos en el Perú se deterioró notablemente. Entre los varios motivos que ocasionaron este fenómeno, estuvieron la oposición norteamericana a la tesis de las 200 millas; la imposición de cuotas a las exportaciones de plomo y zinc a los EE.UU; así como el apoyo norteamericano a los regímenes autoritarios de derecha. El Gobierno de Manuel Prado trató de propiciar un acercamiento entre el Perú y Europa Occidental, proponiendo la llamada “Doctrina Prado”, un esquema de cooperación entre ambas regiones en contra del totalitarismo.

A pesar de las dificultades en las relaciones entre el Perú y Estados Unidos, éste continuó siendo la principal fuente de asistencia militar para nuestro país. Entre 1956 y 1962, la ayuda militar norteamericana al Perú ascendió a US$ 70 millones. En 1960, los gobiernos de ambos países celebraron un acuerdo con la finalidad de invertir fondos públicos en proyectos de reforma social (299) .

Uno de los factores importantes en las relaciones entre los Estados Unidos y los países latinoamericanos, incluyendo al Perú, durante la década de 1960, fue la llamada “Alianza Para el Progreso”. Este fue un programa ideado por el Presidente John F. Kennedy, por el cual los Estados Unidos se comprometieron a proporcionar cooperación técnica y financiera a las naciones de América Latina, para impulsar su desarrollo.

Entre los objetivos económicos del proyecto estaban elevar los ingresos nacionales, distribuirlos de manera más equitativa, acelerar los procesos de industrialización, mejorar la productividad agrícola, estabilizar precios e incrementar las exportaciones. Entre los objetivos sociales estaban mejorar niveles educativos, reducir el analfabetismo en la región, mejorar los indicadores de salud y nutrición e incrementar el personal médico (300).  

d.  La tesis de las 200 millas marítimas de soberanía y jurisdicción

Según el diplomático peruano Enrique García Sayán, hacia 1945 existía la posibilidad de que expediciones pesqueras extranjeras operaran en gran escala frente a las costas del Perú  (301) . Debido a ello, surgió entre diplomáticos y políticos peruanos la idea de extender la soberanía y jurisdicción marítimas del país hasta una distancia de 200 millas de su costa. Esta idea fue plasmada en el Decreto Supremo 781, del 1° de agosto de 1947 (302) .

En sus consideraciones, el decreto mencionado señaló que el Estado debía proteger las riquezas naturales de la plataforma submarina, las aguas que la cubrían y los mares continentales adyacentes a ella. Bajo tal protección, dichas riquezas podrían explotarse sin perjudicar a la economía ni a la producción alimenticia del país. Asimismo, sostuvo que el Estado tenía derecho a proclamar su soberanía y jurisdicción sobre el área mencionada de acuerdo con lo declarado por otros Estados y lo admitido en el orden internacional.

En consecuencia, el Poder Ejecutivo peruano con el voto consultivo del Consejo de Ministros, declaró que la soberanía y jurisdicción nacionales se extendían a la plataforma continental y el mar adyacente a las costas de su territorio, hasta una distancia de 200 millas. Esa extensión podía modificarse en caso de futuros descubrimientos, estudios o intereses nacionales. Ello, sin perjuicio del derecho internacional de libre navegación.

El objetivo era “reservar, proteger, conservar y utilizar los recursos y riquezas naturales de toda clase” presentes en dicha área (.303)  Según el propio García Sayán, el decreto dejó implícita la facultad oficial de conceder autorización a nacionales o extranjeros, para realizar actividades pesqueras dentro de la zona sometida a control del Perú.

El decreto fue comunicado a las naciones con las que el Perú mantenía entonces relaciones diplomáticas. Tan sólo fue objeto de observaciones y reservas por parte de Gran Bretaña y los Estados Unidos. Este último país sostuvo que los derechos declarados excederían los límites convencionales para aguas territoriales. A pesar de ello, expresó su simpatía hacia la medida, en tanto los acuerdos existentes eran insuficientes para asegurar la conservación de los recursos naturales correspondientes (304) .

El decreto peruano había sido antecedido por una medida similar del Gobierno chileno, en junio de 1947. Posteriormente, Costa Rica en 1948 y El Salvador en 1951 emitieron disposiciones muy similares. Hacia 1955, 30 países habían incorporado la plataforma submarina a su territorio, incluyendo Guatemala en 1949, Nicaragua en 1948 y 1950, y Brasil en 1950 (305) .

Posteriormente el Congreso tuvo que debatir y aprobar una ley relacionada con la explotación del petróleo en la plataforma continental. El 12 de marzo de 1952, el Gobierno peruano promulgó la ley 11780, llamada “de petróleo”. Dicha ley entregó a la empresa petrolera estatal un conjunto de campos petrolíferos en la costa norte, dentro de las 200 millas mencionadas (306) .

En agosto de 1952, representantes de Chile, Ecuador y Perú se reunieron en la “Primera Conferencia de Explotación y Conservación de las Riquezas Marítimas del Pacífico Sur”. El resultado de la reunión fue la llamada “Declaración de Santiago”, del 18 de agosto. En dicho documento conjunto, los tres países proclamaron “la soberanía  y jurisdicción exclusivas que a cada uno de ellos corresponde sobre el mar que baña las costas de sus respectivos países, hasta una distancia mínima de 200 millas marinas desde las referidas costas”. De ese modo, la Declaración fijó un área intangible, no modificable, como había sido en las disposiciones chilena y peruana de 1947 (307) .

En 1954, los gobiernos de los países mencionados declararon que no efectuarían cambios a la tesis de las 200 millas, sin que mediara un acuerdo previo. Asimismo, expresaron que protegerían su soberanía por los medios que fueran necesarios. A fines del mismo año, la Marina peruana detuvo cinco naves pesqueras con bandera panameña dentro del mar territorial del Perú. Las naves permanecieron arrestadas en el puerto de Paita, hasta que sus propietarios pagaran la multa correspondiente. En enero de 1955, la Marina peruana detuvo y multó dos embarcaciones estadounidenses, con el consiguiente malestar de su país de origen.

La Organización de Estados Americanos auspició tres conferencias entre 1953 y 1956, con la finalidad de encontrar una salida que resultara satisfactoria para las partes. Representantes de los gobiernos de Perú, Chile, Ecuador y los Estados Unidos, se reunieron con la misma finalidad en 1955. A pesar de ello, no se llegó a ningún acuerdo (308) .

El 12 de abril de 1955, los Plenipotenciarios de Chile, Ecuador y Perú emitieron una declaración conjunta en Lima. Afirmaron que la Declaración de Santiago no pretendía establecer un “mar territorial” de 200 millas, excluyendo a otros países de la utilización y aprovechamiento de las riquezas de dicha área. Por el contrario, estaba prevista la concesión de permisos de pesca y caza a empresas nacionales y extranjeras, siempre que se sometieran a las reglamentaciones tendientes a la conservación y utilización prudente de los recursos naturales (309) .

La Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar fue programada para 1958. Los representantes de Chile, Ecuador y Perú se reunieron anticipadamente en Quito, con la finalidad de preparar un plan de acción conjunto. La representación peruana planteó que, si bien la Declaración de Santiago no había fijado un mar territorial de 200 millas, existía una relación estrecha entre las cuestiones de libertad y derecho de pesca, la conservación de recursos vivos, y la cuestión de la anchura del mar territorial. En consecuencia, si el derecho del Estado ribereño a los recursos de la zona adyacente a su mar territorial fuera debidamente reconocido, la discusión acerca de la anchura del mar territorial quedaría cerrada. La propuesta peruana fue aceptada por los otros dos países (310) .

Según Alberto Ulloa, los Estados que suscriben la tesis de las 200 millas, reclaman una soberanía “modal”, lo que consiste en la autoridad para reglamentar y controlar la pesca dentro de la zona de mar que reivindican. La soberanía modal no implica una restricción ni modificación de las libertades de navegación y comercio (311) .

La tesis de las 200 millas de soberanía y jurisdicción no se consagró al interior del Derecho Internacional, con la Convención Universal sobre Derecho del Mar aprobada el 30 de abril de 1982 y suscrita el 10 de diciembre siguiente. El  Perú aún no se  ha adherido a esta Convención. El Congreso de la primera década del 2000 lo tendría en las próximas Legislaturas como parte de su agenda pendiente.  

e.  El asilo de Víctor Raúl Haya de la Torre en la Embajada de Colombia

El Asilo Político o Diplomático constituye uno de los aportes de América Latina al derecho internacional, junto a los principios de uti possidetis, no intervención y el arbitraje. El asilo es definido como la protección de la vida y libertad de los perseguidos políticos que son víctimas de la represión y la violencia de gobiernos o turbas (312) .

Las normas positivas que regulan el asilo en América Latina son básicamente cuatro: el Tratado Penal Internacional Sudamericano de Montevideo de 1889; la Convención de La Habana firmada por el Perú el 20 de febrero de 1928 durante la VI Conferencia Panamericana, ratificada por el Congreso peruano mediante Resolución Legislativa 10190, del 10 de febrero de 1945, y depositada el 21 de Junio del mismo año. La tercera es la Convención de Montevideo firmada el 26 de diciembre de 1933, durante la VII Conferencia Panamericana y que consagró por primera vez el derecho unilateral de calificar como “asilado” a un perseguido. Esta Convención de Montevideo fue aprobada por el Parlamento peruano por Resolución Legislativa 13279 de 9 del diciembre de 1959 y depositado el 9 de marzo de 1960. Y, finalmente, la Convención de Caracas o de Asilo Diplomático de 1954, aprobada durante la X Conferencia Panamericana, el día 28 de marzo. Fue firmada por el Gobierno peruano el 2 de enero de 1960 y aprobada por el Congreso mediante Resolución Legislativa 13705, de 11 de setiembre de 1960.

Uno de los sucesos que tuvieron mayor repercusión en la política exterior del Perú durante el Gobierno de Odría, fue el asilo del líder aprista Víctor Raúl Haya de la Torre en la Embajada de Colombia en Lima. Se trató de una cuestión sumamente prolongada, ya que el asilo duró 5 años, 3 meses, y 3 días. A través del examen de los acontecimientos se pueden ver reflejadas las características de la institución jurídica del asilo.

El 3 de octubre de 1948, el Partido Aprista había sido partícipe de un intento revolucionario en contra del Gobierno de facto del General Odría. El intento fracasó y se desató una persecución en contra de los miembros del mencionado partido, quienes pasaron a la clandestinidad.

En la noche del 3 de enero de 1949, el líder aprista Víctor Raúl Haya de la Torre ingresó a la Embajada de Colombia en Lima. El Embajador colombiano, Carlos Echeverri Cortés, concedió asilo al político peruano de acuerdo con la Convención sobre Asilo de La Habana,

de 1928. Echeverri informó al respecto al Ministro de Relaciones Exteriores del Perú, Contralmirante Federico Díaz Dulanto, al que solicitó la expedición de un salvoconducto para que Haya pudiera salir del país (313) .

En vista de que el Gobierno peruano no emitía el salvoconducto solicitado, Echeverri insistió los días 14 de enero y 12 de febrero. Recién el 22 de febrero, el Gobierno peruano negó oficialmente el salvoconducto, aduciendo que Haya era un delincuente común y solicitando su entrega inmediata a las autoridades. Además, la Cancillería alegó que nuestro país no había ratificado la Convención de Montevideo de 1933.

El Gobierno colombiano respondió que la figura del asilo existía antes de 1933 y que era válida por derecho consuetudinario. Ante una nueva negativa peruana, propuso llevar el asunto ante una instancia Judicial internacional. El Gobierno de Odría optó por la Corte Internacional de Justicia de La Haya, lo que fue aceptado por Colombia (314) .

Colombia acreditó ante la Corte Internacional al señor Yépez mientras que el Perú hizo lo propio con el señor Carlos Sayán Álvarez. En su demanda, el Gobierno colombiano enfatizó los compromisos formales que nuestro país había adquirido con respecto al derecho de asilo y la fuerza que éste había tomado merced a la costumbre. Señaló el reconocimiento de que Haya gozaba como líder político, así como también el derecho del país asilante a considerar a un perseguido como asilado. El representante peruano, Sayán Álvarez, concentró su argumento en el supuesto carácter delictivo tanto de Haya de la Torre como del movimiento que lideraba. Además, contrapuso la necesidad social a la costumbre, como fuentes de derecho (315) .

El Gobierno peruano contrató como consejero al jurista Georges Scelle, profesor de la Facultad de Derecho de París. Scelle había defendido el valor de la costumbre como fuente de derecho en una obra publicada con anterioridad al caso de Haya. En este caso, sin embargo, su argumento favoreció al Gobierno de Odría. Scelle sostuvo que, en tanto Haya estaba dentro de territorio peruano, el Gobierno colombiano afectaba la soberanía de nuestro país, al calificar al líder aprista como perseguido político. Asimismo, sostuvo que Haya no podía beneficiarse del asilo ya que, antes de solicitarlo, ya había sido juzgado e inculpado por las autoridades peruanas, por el delito de rebelión (316) .

Las autoridades colombianas respondieron que el argumento de Scelle era tan sólo una opinión individual, que no podía afectar un principio del Derecho Internacional Americano, al que dicho jurista en algunas ocasiones trataba de restringir y en otras de extender. Agregaron que el Perú había votado a favor del Tratado de Montevideo de 1933, que establecía la calificación unilateral del perseguido como asilado (317) .

El 20 de noviembre de 1950, la Corte Internacional sentenció que la concesión de asilo a un refugiado, dentro del Estado en el que había cometido el delito, representaba un atentado contra la soberanía de este último. Además, señaló que el Perú no había ratificado el Tratado de 1928 y, por lo tanto, no estaba obligado a cumplir con sus disposiciones. Por otra parte, la Corte consideró que el Gobierno peruano no había demostrado que el intento de rebelión de Haya constituyera un delito común.

En tanto la opinión de la Corte era ambigua, Colombia le planteó tres preguntas. En primer lugar, si la calificación de delito imputado a Haya era procedente. En segundo lugar, si el Perú no tenía derecho a solicitar la entrega del asilado y si Colombia no tenía la obligación de entregarlo. Finalmente, si Colombia tenía la obligación de entregar al asilado a las autoridades peruanas, aunque éstas no lo exigieran, considerando que se trataba de un criminal político (318) .

La Corte Internacional se negó a emitir un nuevo veredicto ratificando la opinión que ya había emitido. El Perú pidió entonces la entrega de Haya, a lo que Colombia se rehusó. Inclusive, pidió a la Corte Internacional que emitiera un veredicto adicional, indicando cómo debía ejecutarse la sentencia de 20 de noviembre de 1950.

El 13 de julio de 1951, la Corte emitió una nueva sentencia, de carácter contradictorio, declarando que Colombia no estaba obligada a entregar a Haya de la Torre a las autoridades peruanas. Al mismo tiempo, señalaba que el asilo otorgado al líder aprista, debía haber cesado luego de la sentencia de 20 de noviembre de 1950, y que en todo caso debía cesar cuanto antes (319) .

El caso de Haya de la Torre se prolongaba sin visos de solución, y se hallaba próxima la X Conferencia Panamericana, a celebrarse en Caracas en 1954. A fines de 1953, el Canciller colombiano Evaristo Surdis declaró en Washington que el caso de Haya de la Torre tenía carácter americano, y que debía solucionarse definitivamente lo antes posible, en defensa de la armonía y solidaridad continentales320 .

El Gobierno peruano decidió entonces entablar negociaciones directas con su similar colombiano, en la ciudad de Bogotá, para resolver el problema. El Perú estuvo representado por los Comisionados Plenipotenciarios Hernán Bellido y David Aguilar. y el vecino país, por Alberto Zuleta y Carlos Sanz de Santamaría.

El 22 de marzo de 1954, dichos representantes firmaron un acuerdo, por el cual Haya sería “deportado” del país. El Gobierno de Colombia permitiría que se hiciera una diligencia instructiva con Haya en su embajada, con la finalidad de poder dictar el acta de extrañamiento. El Gobierno colombiano también se comprometió a no asilar a Haya en su territorio y a mantener en reserva el acuerdo hasta que Haya abandonara el país.

El acuerdo fue ejecutado el 6 de abril de 1954. Haya dejó la embajada colombiana en compañía del Ministro de Justicia, Alejandro Freundt Rossell. Luego partió con rumbo a México, país que le otorgó el asilo321 .  

f.  Las relaciones con el Ecuador

i. El desconocimiento ecuatoriano del Protocolo de Río de Janeiro

En abril de 1951, se celebró en Washington la IV Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores de los países americanos. El tema principal de la agenda era la Agresión Extracontinental.

El día 4, durante el debate de una resolución acerca de dicho tema, el Canciller ecuatoriano, Neptalí Ponce, solicitó que los países del continente cooperaran militarmente no sólo para combatir la agresión extracontinental, sino también la agresión «intracontinental». Luego sostuvo que el Perú había agredido al Ecuador en 1941 y que, como resultado de dicha agresión, su país se había visto forzado a aceptar el Protocolo de Río, perdiendo territorio y también la condición de país amazónico. A continuación, solicitó que se resolvieran pacíficamente las cuestiones pendientes en la ejecución del Protocolo y advirtió acerca de una posible agresión del Perú contra su país.

En la siguiente sesión, el Canciller peruano Alberto Ulloa refutó a su similar ecuatoriano, afirmando la justicia y validez del Protocolo de Río de Janeiro, garantizado por Argentina, Brasil, Chile y los Estados Unidos. Como parte de su argumentación, Ulloa hizo un recuento histórico de los enfrentamientos fronterizos entre Ecuador y Perú a lo largo del siglo XX. También dio cuenta de los antecedentes y el desarrollo del conflicto de 1941 y de la mediación de los países amigos. Asimismo, explicó que la colaboración de dichos países había dado como resultado el Protocolo de Río de Janeiro, una solución justa y definitiva a los problemas fronterizos de Ecuador y Perú, que éstos habían aceptado libremente. Ulloa señaló que la línea fronteriza fijada por el Protocolo había tomado como referencia a las antiguas posesiones de ambos países. De ese modo, se había reiterado el valor del derecho de posesión como principio jurídico internacional. Agregó que, a pesar de que el Ecuador no había tenido acceso al Amazonas antes del Protocolo, este convenio se la había concedido, a través del río Putumayo322 .

El 28 de julio de 1951, el Presidente del Perú, General Manuel Odría, pronunció su discurso anual ante el Congreso nacional. En él, Odría rechazó la campaña ecuatoriana, que cuestionaba la validez del Protocolo de Río de Janeiro y culpaba infundadamente al Perú de haber llevado a cabo una conquista territorial. El entonces Presidente defendió la legitimidad del acuerdo celebrado en Río de Janeiro, así como también la línea fronteriza que dicho acuerdo había fijado, a partir del principio de posesión. Además, hizo votos por la pronta demarcación de la frontera entre nuestro país y el Ecuador, en concordancia con el Protocolo323 .

En este punto, es importante señalar que el mismo año de 1951, el Vaticano reconoció formalmente la validez jurídica del Protocolo de Río, al ajustar los límites de las misiones religiosas ecuatorianas en las regiones orientales del vecino país en correspondencia con los límites fijados por el mencionado acuerdo324 .

Odría se vio obligado a refutar nuevamente la campaña ecuatoriana, en su discurso al Congreso de julio de 1953. El Presidente cuestionó la validez de las informaciones ecuatorianas acerca de una actitud belicista peruana. Reiteró que el Protocolo de Río de Janeiro había resuelto definitivamente las diferencias fronterizas entre ambos países. En consecuencia, el Perú no tenía por qué adoptar una postura agresiva. Por el contrario,

nuestro país deseaba el cumplimiento estricto del acuerdo de Río de Janeiro325 .  

ii.  La XI Conferencia Panamericana de 1961 y la rebeldía del Ecuador contra el Protocolo de Río de Janeiro

En 1960, las autoridades del Ecuador preparaban la realización de la XI Conferencia Panamericana, programada para el año siguiente en la ciudad de Quito. Con este motivo, los políticos ecuatorianos, que se hallaban en plena campaña electoral, declararon su intención de cuestionar el Protocolo de Río de Janeiro al interior de dicha Asamblea, pidiendo incluso su anulación.

La diplomacia peruana reaccionó de inmediato, advirtiendo a los gobiernos de los países garantes acerca de las intenciones ecuatorianas y pidiéndoles que reafirmaran oficialmente la validez del Protocolo.

A fines de agosto del año mencionado, José Velasco Ibarra asumió la Presidencia del Ecuador por tercera vez. Inició su Gobierno anunciando su intención de denunciar el Protocolo de Río de Janeiro y de solicitar su anulación al interior de la Conferencia Panamericana de Quito.

En respuesta, el Gobierno del Perú envió un memorándum a los países garantes, advirtiéndoles acerca de la actitud agraviante del Ecuador, no sólo con respecto a nuestro país, sino también frente a los propios garantes. Asimismo, solicitó una declaración contundente de los garantes acerca de la validez e intangibilidad del Protocolo326 .

En el mes de octubre, el Gobierno del Ecuador informó oficialmente a los países garantes acerca de su rechazo al Protocolo. Las autoridades ecuatorianas argumentaron que dicho arreglo había sido impuesto por la fuerza, privando a su país de una gran extensión de territorio. Que por ello, el Ecuador esperaba que se reconociera la invalidez de dicho acuerdo y que se le restituyeran sus derechos amazónicos327 .

El Gobierno peruano solicitó entonces nuevamente, que los gobiernos de los países garantes declararan públicamente la intangibilidad del Protocolo y de la línea fronteriza que había fijado, tanto la ya demarcada como aquella pendiente de demarcación. En el documento correspondiente, nuestras autoridades defendieron el principio de respeto a los tratados internacionales. También señalaron que afirmar que el Protocolo había sido impuesto por la fuerza, constituía un agravio contra los garantes. Finalmente, el Gobierno peruano advirtió que en caso de que no hubiera una desautorización expresa y decidida de la política ecuatoriana, el Perú no asistiría a la Conferencia Interamericana de Quito. Para reforzar la posición peruana, el Gobierno envió una misión ante los países garantes, encabezada por el Embajador Guillermo Hoyos Osores328 .

Finalmente, los cancilleres de los países garantes condenaron enérgicamente la posición del Ecuador mediante una nota simultánea al Ministro de Relaciones Exteriores de ese país, enviada el 7 de diciembre de 1960. Los garantes defendieron el principio de respeto a los tratados internacionales. En consonancia, reiteraron la validez del Protocolo de Río de

Janeiro y de los actos demarcatorios que ya se habían llevado a cabo. Asimismo, expresaron su voluntad de colaborar para resolver cualquier diferencia demarcatoria que se presentara329 .  

ii. El Congreso y la búsqueda de autonomía: 1962 – 1968

Según el investigador norteamericano Ronald St. John, a partir de 1962 la política exterior peruana se inclinó hacia una búsqueda de autonomía con respecto a las potencias mundiales, especialmente de los Estados Unidos de América, a través del Movimiento de Países No Alineados.

Los sucesivos gobiernos diversificaron sus fuentes de armamento, expandieron los vínculos comerciales, defendieron la reorganización del sistema económico y político interamericano y trataron de impulsar la cooperación económica regional.

Las relaciones con Estados Unidos tuvieron un carácter ambiguo. Por un lado, las expectativas del nacionalismo peruano resintieron el poder de los Estados Unidos; al mismo tiempo, el país debió afrontar la necesidad de intercambiar comercio y cooperación con la potencia del norte, para lograr varios objetivos de política exterior.

En 1962, el candidato del APRA, Víctor Raúl Haya de la Torre, ganó las elecciones presidenciales pero no alcanzó el mínimo de un tercio del total de votos para poder asumir la presidencia. En vista de ello el Congreso, en el que el APRA tenía la mayoría, debía nombrar al Presidente.

Pero antes de que el Parlamento pudiera tomar una decisión al respecto, las Fuerzas Armadas llevaron a cabo un golpe de Estado, y una Junta Militar de Gobierno asumió el poder el 18 de julio de 1962.

El mismo día en que se produjo el golpe de Estado, el Gobierno de Estados Unidos rompió relaciones diplomáticas con el Perú. Las autoridades norteamericanas sostuvieron que el golpe representaba un retroceso para el programa de Alianza para el Progreso. El 19 de julio, el Departamento de Estado norteamericano suspendió toda ayuda para el Perú, excepto aquella de carácter humanitario.

En respuesta a la reacción oficial de los EE.UU., la Junta de Gobierno ofreció respetar las libertades civiles y convocar a elecciones presidenciales en 1963. Paralelamente, tomó medidas para fortalecer sus vínculos con la comunidad empresarial norteamericana en el país. Esta actitud rindió frutos rápidamente, pues el Gobierno estadounidense restableció las relaciones diplomáticas y los programas de asistencia económica. La ayuda militar se reinició en octubre del mismo año330 .

En 1963, fue elegido Presidente Fernando Belaúnde Terry.

a.  El Parlamento Latinoamericano

Uno de los sucesos parlamentarios más importantes en esta etapa fue la formación del Parlamento Latinoamericano. Como ya se ha mencionado antes, el ideal de integración regional surgió muy tempranamente en la historia republicana de América Latina. Algunos esfuerzos del siglo XIX fueron el Congreso de Panamá de 1826, el Primer Congreso Americano de Lima de 1847 y el Segundo Congreso Americano, también celebrado en nuestra capital en 1864. El Perú tuvo un rol muy destacado en todas estas iniciativas.

El promotor más entusiasta del Parlamento Latinoamericano, fue el líder aprista Andrés Townsend Ezcurra.

El 3 de marzo de 1964, el entonces Diputado participó como orador en un acto de bienvenida a un grupo de miembros del Parlamento Europeo. Townsend anunció que la Célula Parlamentaria Aprista presentaría una propuesta destinada a fomentar la reunión de una asamblea de parlamentarios latinoamericanos, para examinar el proceso de integración y apoyarlo331 .

La Célula  Parlamentaria Aprista presentó la propuesta en ambas cámaras legislativas el 2 de junio de 1964. Luis Alberto Sánchez, representante de Lima, la fundamentó en la Cámara de Senadores. Townsend, entonces representante de Lambayeque, argumentó a su favor en la Cámara de Diputados. El acuerdo final del Congreso decía:

“Invitar a los Parlamentos de los países latinoamericanos a una primera reunión de delegados de dichos cuerpos legislativos, a celebrarse en Lima, con el propósito de estudiar los problemas de la integración económica iniciada con el Tratado de Montevideo; la posibilidad de una coordinación política que, reforzando la posición internacional de los países de nuestra América, coopere a acelerar el desarrollo económico y social de nuestros pueblos y aconseje las formas eficaces como los Parlamentos de América Latina pueden contribuir a la consecución de estos elevados objetivos de solidaridad continental”332 .

El Congreso peruano envió comisiones bicamerales y pluripartidarias a diversos países de la región, para invitarlos a participar de la reunión constitutiva del Parlamento Latinoamericano.

El resultado fue exitoso. Entre el 6 y el 11 de diciembre de 1964, delegados de 13 Parlamentos nacionales se reunieron en Lima, en la Asamblea Constitutiva del Parlamento Latinoamericano333 .

Las sesiones se llevaron a cabo en la Cámara de Diputados de nuestro Congreso. Fueron elegidos presidentes de la Asamblea, el Presidente del Senado, Ramiro Prialé, y el Presidente de la Cámara de Diputados, Víctor Freundt Rossell334 .

El documento fundamental de la Asamblea fue la “Declaración de Lima”, que recogió los objetivos del Parlamento. Éstos eran:

• Lograr el reconocimiento del proceso de integración latinoamericano, como factor indispensable para la libertad, desarrollo y presencia mundial de los pueblos de la región.

• Asegurar la participación de los Parlamentos nacionales en el proceso de integración, a nivel Legislativo y de la opinión pública. • Fundar el Parlamento Latinoamericano. • Contribuir a la fundación de autoridades comunitarias. • Ratificar la fe en la democracia, en oposición a las formas de Gobierno imperialistas, dictatoriales u oligárquicas. • Invocar la restauración de la democracia en aquellos países privados de ella. • Declarar la solidaridad con los pueblos recién emancipados, y los esfuerzos a favor de los países en desarrollo.

La resolución más importante fue la creación del Parlamento Latinoamericano, asamblea unicameral integrada por delegaciones pluripartidarias de los Parlamentos nacionales. La Asamblea Constitutiva decidió que cada país participante del Parlamento debía tener un mismo número de representantes y de votos. La sede de la Presidencia debía ser rotativa. Las resoluciones y recomendaciones producidas durante la Asamblea Constitutiva se agruparían bajo los siguientes temas:

• Integración Política • Integración Económica • Integración Cultural

Más tarde, se añadieron las Comisiones de:

• Coordinación Legislativa • Estatuto • Reglamento • Presupuesto • Derechos Humanos

Con la finalidad de plasmar efectivamente el proceso de integración, se planteó estudiar una organización ejecutiva que pudiera examinar los problemas latinoamericanos, así como también una posible Corte de Justicia Latinoamericana, una Universidad Latinoamericana de Post–Graduados y una Agencia Noticiosa de Prensa Latinoamericana. También se recomendó la preparación de legislaciones nacionales que facilitaran la unidad política de la región. Uno de los gestos simbólicos de la Asamblea, fue disponer la creación de un “Pabellón Latinoamericano”.

En la esfera económica, la Asamblea reclamó un tratamiento justo de los países industrializados a los precios básicos de América Latina. Otra recomendación era organizar un “sistema de seguridad financiera latinoamericana”, para que el pago y depósito de las mercaderías exportadas se hiciera en los propios países productores. Asimismo, se recomendó a los Poderes Ejecutivos llevar a cabo planes de reforma agraria, para permitir la diversificación de la propiedad y de la producción agrícolas.

La Asamblea también recomendó que las comisiones nacionales destinadas a estudiar instrumentos de integración regional o subregional, incluyeran parlamentarios. Además, se propuso el establecimiento de Comisiones parlamentarias de Integración Económica. Una

Comisión de tal naturaleza fue creada al interior de la Cámara de Diputados del Perú335 . El día final de la Asamblea, Andrés Townsend fue elegido Secretario General del Parlamento Latinoamericano336 .

La Primera Asamblea Ordinaria del Parlamento Latinoamericano se realizó en Lima, entre el 14 y el 18 de julio de 1965. Allí se aprobaron el Estatuto, Reglamento y Presupuesto de la Asamblea, así como también el “Pabellón Latinoamericano”. Los parlamentarios reunidos manifestaron su preocupación por la vigencia de los Derechos Humanos. Asimismo, se hizo una invocación a la eliminación de todo tipo de discriminación, otorgando derechos a todas las minorías.

En la esfera económica, se recomendó la creación de una Flota Mercante Latinoamericana. En el ámbito cultural, el establecimiento de una Comisión de Cultura para América Latina y de una Universidad Latinoamericana de posgrado. También se hizo un llamado a la coordinación de las historias patrias, con “sentido integrador”.337

La Segunda Asamblea Ordinaria se llevó a cabo en Montevideo, en 1967. Los asistentes condenaron las dictaduras, y pidieron una libertad de información plena. También se recomendó el uso oficial del Pabellón Latinoamericano y de un texto común de Historia de América. La Asamblea expresó su respaldo a Panamá, en su reivindicación del Canal Interoceánico, se invocó a la paz en Vietnam, el retorno de Gibraltar a España y la libertad de tránsito para los judíos soviéticos.  

b.  El problema de La Brea y Pariñas

Uno de los asuntos más delicados que el primer Gobierno de Belaúnde tuvo que enfrentar fue la cuestión de los yacimientos petrolíferos de La Brea y Pariñas, en el Departamento de Piura.

En noviembre de 1963, el Congreso revocó la Ley de 1918 que permitía al Poder Ejecutivo someter la concesión de los yacimientos a arbitraje. Asimismo, se renunció al Laudo Arbitral de 1922, que fijaba el programa de impuestos a los yacimientos mencionados. Con la finalidad de resolver el problema, el Gobierno peruano estuvo a punto de conceder a la International Petroleum Company (IPC) las operaciones en yacimientos bajo contrato, pero el arreglo no llegó a concretarse.

El Gobierno norteamericano tuvo una posición ambivalente con respecto al problema de la IPC. Si bien nunca hizo una defensa explícita de esta compañía, la marcha del problema influyó en la política estadounidense con respecto a nuestro país. Por otra parte, en el mismo período el Gobierno de Estados Unidos de América resintió la adquisición de aviones de combate franceses por parte del Gobierno de Belaúnde, lo que rompió el monopolio de las armas norteamericanas en América Latina. Sintomáticamente, la capacidad de endeudamiento del Gobierno fue disminuyendo progresivamente338 .

El 26 de junio de 1967, el Congreso aprobó una ley anulando los títulos de la IPC sobre los yacimientos petrolíferos que explotaba hasta entonces. El Gobierno registró el subsuelo de

la Brea y Pariñas como propiedad estatal, y ofreció los yacimientos en licitación. Asimismo, las autoridades determinaron que la deuda atrasada de la IPC con el Estado peruano ascendía a más de US$ 144 millones. La IPC entabló entonces nuevas negociaciones con el Gobierno peruano, que concluyeron en la firma del Acta de Talara, de 13 de agosto de 1968.

Entre los acuerdos del Acta, el Gobierno peruano canceló la deuda de la IPC, a cambio de recibir las instalaciones y minerales del subsuelo en La Brea y Pariñas. Igualmante, se firmó un contrato de venta de gas natural a la IPC, por diez años y otro contrato para la venta de crudo a la refinería de Talara. Se otorgaron nuevas concesiones de exploración a la empresa norteamericana, en otras áreas del país.

Una vez que ya se había llegado al arreglo, el Presidente de la Empresa Petrolera Fiscal, Carlos Loret de Mola, sostuvo que la última página del Acta, conocida a partir de entonces como la “página once”, había sido sustraída. En dicha página, habrían Estado señalados los precios a los cuales el Estado vendería los combustibles a la IPC.

Aún cuando la existencia de la página once no fue confirmada, el descontento frente al Gobierno de Belaúnde se intensificó, y desembocó en el golpe militar del General Juan Velasco Alvarado el 3 de octubre de 1968339 .  

c.  La II Conferencia Internacional Extraordinaria en Río de Janeiro de 1965 y el acto de provocación del Ecuador

En noviembre de 1965, los países miembros de la Organización de Estados Americanos se reunieron en Río de Janeiro, con la finalidad de reformar parcialmente la Carta de dicha entidad.

La reunión se denominó «II Conferencia Internacional Extraordinaria». En la sesión del 20 de noviembre, el Canciller del Ecuador Wilson Córdova sostuvo nuevamente las tesis de su país: la supuesta política de conquista del Perú, la pérdida de territorio ecuatoriano y la nulidad del Protocolo de Río de Janeiro.

El Canciller peruano, Jorge Vásquez Salas, calificó inmediatamente de «impertinente» la intervención de Córdova. En la siguiente sesión, Vásquez Salas refutó las tesis ecuatorianas. Señaló la importancia y validez del Protocolo de Río de Janeiro y negó categóricamente la existencia de alguna divergencia legal entre ambos países. Reiteró también la vigencia del principio de posesión, en mérito al cual el Protocolo había reconocido la soberanía peruana en los territorios del norte del país.

Vásquez Salas recordó ante la asamblea interamericana, que el Ecuador había ratificado libremente el Protocolo y se había mostrado dispuesto a cumplirlo, postura que mantuvo hasta 1950. A partir de ese momento, por motivos de política interna, las autoridades ecuatorianas habían desconocido el Tratado. Esa conducta había sido censurada categóricamente por los garantes mediante la nota simultánea de 7 de diciembre de 1960. El representante peruano terminó su discurso, haciendo un llamado al Gobierno ecuatoriano

para que dirigiera sus esfuerzos hacia la consolidación de relaciones amistosas, solidarias y mutuamente provechosas con el Perú340 .  

iii. Política exterior durante el Gobierno de las Fuerzas Armadas: 1968–1980

Aún cuando el Gobierno de las Fuerzas Armadas fue un régimen de facto, y por lo tanto no existió un Poder Legislativo, es importante hacer una breve reseña de su política internacional, ya que sus acciones influyeron necesariamente en las condiciones que tuvo que enfrentar la democracia, una vez restablecida.

El Gobierno de Velasco se extendió de 1968 a 1975. Este período fue también conocido como la “Primera Fase” del régimen militar. Se caracterizó por una retórica acentuadamente nacionalista y antiimperalista.

En el ámbito interno, se propuso transformar las estructuras sociales, económicas, políticas e incluso culturales. En la esfera externa, declaró su intención de disminuir la dependencia del país, buscando una “tercera vía” hacia el desarrollo.

Entre las medidas más importantes tomadas por Velasco, estuvieron la expropiación de la IPC, en teoría sin darle ninguna compensación; el reforzamiento de la tesis de las 200 millas; la creación de monopolios estatales para la explotación de los recursos naturales considerados “estratégicos”; y el esfuerzo por asegurar la participación peruana en la administración y utilidades de las empresas extranjeras.

Velasco promovió también una reorganización del sistema político y económico de América Latina. Cuestionó las instituciones regionales como la Organización de Estados Americanos, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca y el Banco Interamericano de Desarrollo. Demandó entre otras cosas el fin del embargo de la OEA contra Cuba.

También promovió la integración económica con los países vecinos, a través del Pacto Andino.

La diplomacia peruana participó activamente en el Movimiento de Países No Alineados, apoyando una reestructuración del sistema monetario internacional y la formación de un cartel de productores de materias primas.

Se opuso enérgicamente a las pruebas nucleares llegando al rompimiento de relaciones con Francia, en julio de 1973.

Las relaciones con otros países se expandieron, destacando los acuerdos con los países de la órbita socialista. También se condenó la intervención occidental en Vietnam del Sur y Angola341 .

La política económica del Gobierno de Velasco generó grandes expectativas iniciales. El Gobierno promovió el desarrollo de las exportaciones, cuyos ingresos debían servir como

garantía para créditos internacionales. Paralelamente, se apoyó a determinados sectores de la industria nacional, de acuerdo con el modelo de sustitución de importaciones.

Desafortunadamente, en el primer caso, una combinación de falta de administración y los vaivenes de los mercados internacionales, perjudicaron el proyecto. En el segundo caso, el Gobierno ahuyentó al capital extranjero, al tratar de imponer un control demasiado rígido sobre él.

Para poder sostener su política económica, el Gobierno recurrió crecientemente al crédito externo, especialmente de la banca comercial. A la creciente crisis económica, se sumaron los problemas de salud del propio Velasco, lo que finalmente desembocó en el golpe del General Francisco Morales Bermúdez, en 1975.

El Gobierno de Morales Bermúdez, de 1975 a 1980, fue conocido como la “Segunda Fase” del régimen militar. Impuso un programa de austeridad económica, con la finalidad de estimular las exportaciones y limitar las importaciones.

Las medidas gubernamentales como las devaluaciones, eliminación de subsidios, control de precios y salarios, entre otras medidas, generaron gran descontento. La deuda externa continuó creciendo.

En 1977, los acreedores del país se negaron a proporcionar ayuda adicional sin un aval del Fondo Monetario Internacional. El Gobierno se vio forzado a llegar a un arreglo con el FMI en agosto de 1978, lo que acarreó nuevos incrementos de precios y tasas de interés, devaluación de la moneda y ajustes salariales limitados.

El régimen de Morales Bermúdez trató de moderar el tono de la política externa. El país se distanció de las posiciones radicales al interior del Movimiento de los No Alineados. Asimismo, se anunció un acuerdo de compensación a la Marcona Corporation, empresa norteamericana a la que se había expropiado la mina del mismo nombre. Estas medidas fueron bienvenidas por el Gobierno norteamericano, lo que llevó a un mejoramiento de las relaciones entre ambos países342 .  

a.  Las relaciones con Chile

El Gobierno de Velasco legó al de Morales Bermúdez una situación de tensión con Chile. En 1975, los gobiernos chileno y boliviano realizaron negociaciones acerca de la posibilidad de que el país altiplánico obtuviera una salida al mar.

La propuesta del Gobierno de Chile fue ceder a Bolivia una franja de terreno al norte de Arica, a cambio de un área equivalente en el Altiplano boliviano. El Gobierno de Morales Bermúdez, alarmado por no haber sido consultado al respecto, sugirió una rueda de negociaciones en Lima, con la finalidad de buscar una solución “amplia”.

La Cancillería peruana propuso crear una zona de soberanía compartida entre la frontera con Perú y la ciudad de Arica, de modo tal que se promovía la integración y se otorgaba una salida marina a Bolivia.

El Gobierno chileno se negó a considerar la iniciativa peruana, argumentando que introducía asuntos no relacionados con la cuestión de fondo, perjudicaba la soberanía chilena e incluso, modificaba los acuerdos del Tratado de Lima de 1929.

En marzo de 1978, el Gobierno boliviano rompió relaciones con Chile, aduciendo su intransigencia, falta de sinceridad y rigidez.

Las relaciones entre Chile y Perú se mantuvieron muy tirantes a lo largo de 1978343 .  

b.  Las relaciones con Ecuador

A partir de 1977, las autoridades militares peruanas constataron diversas violaciones ecuatorianas del espacio aéreo y terrestre de nuestro país.

La situación se tornó sumamente tensa en enero del año siguiente, cuando una patrulla peruana descubrió que fuerzas de país vecino habían establecido una base militar en territorio nacional, junto al río Cenepa y a la Cordillera del Cóndor, al noroeste del sector Jiménez Banda.

Las fuerzas ecuatorianas fingían que la base se encontraba dentro de su territorio. El 12 de enero, tropas del Ejército peruano desalojaron valerosamente a los invasores. Como reacción, fuerzas ecuatorianas realizaron sucesivos ataques aéreos y terrestres contra posiciones peruanas en la misma área.

El Gobierno del General Morales Bermúdez trató de evitar que los choques armados desembocaran en un conflicto bélico. Por ello, jefes militares peruanos y ecuatorianos se reunieron en Aguas Verdes el 20 de enero de 1978.

El resultado de las conversaciones fue un acuerdo de statu quo a lo largo de la frontera no definida. Ambas partes aceptaron tácitamente que el límite natural en dicha zona era la Cordillera del Cóndor. Asimismo, se comprometieron a no establecer nuevos puestos militares y a evitar nuevos enfrentamientos entre puestos ya existentes344 .  

iv. El segundo Gobierno de Fernando Belaúnde: 1980–1985

En 1980, luego de 12 años de dictadura militar, los peruanos eligieron Presidente el Arquitecto Fernando Belaúnde Terry, de Acción Popular. En su mensaje inaugural ante el Congreso de la República, Belaúnde señaló que la primera prioridad de su Gobierno sería fortalecer los lazos con los “países hermanos”, especialmente Estados Unidos y Canadá, en tanto centros de riqueza y tecnología. También sostuvo la necesidad de integrar el Grupo

Andino, la Región Amazónica y la Cuenca del Plata, para conseguir el desarrollo de la región345 .

Inicialmente, el Gobierno de Belaúnde tuvo que hacer frente a diversos asuntos de política internacional que el saliente Gobierno militar había dejado pendientes. Entre ellos, estuvieron la cuestión de los refugiados cubanos en la Embajada del Perú en La Habana, la expulsión de perseguidos políticos argentinos del país y el golpe militar en Bolivia.  

a.  El problema de los exiliados cubanos

En 1980, un grupo de doce cubanos ingresaron violentamente a la Embajada del Perú en La Habana. El Embajador Eduardo de Habich se negó a otorgarles el asilo, a consecuencia de lo cual fue removido de su cargo. El Gobierno cubano retiró el resguardo de la Embajada y, como resultado, se produjo una verdadera invasión de refugiados, que alcanzaron el número aproximado de diez mil. El Gobierno del General Francisco Morales Bermúdez decidió otorgar el asilo a 742 de ellos, quienes llegaron al Perú entre los meses de abril y junio.

A su arribo a nuestro país, los refugiados recibieron auxilio del Gobierno peruano, de la Iglesia Católica y del Alto Comisionado para Refugiados de las Naciones Unidas. Inicialmente, fueron instalados en el Parque Recreacional Huampaní, y luego en el Parque Deportivo Túpac Amaru, ambos de propiedad del Estado. Más tarde, fueron trasladados al poblado de Pachacámac. Alrededor de dos tercios migraron al extranjero en los años posteriores. Algunos de ellos viajaron legalmente a los Estados Unidos de América, gracias al “Plan Éxodo” de la Fundación Nacional Cubano Americana, iniciado en 1992; otros viajaron a los Estados Unidos de manera clandestina346 .

En sesión de 2 de setiembre de 1980, el Senador de Acción Popular Jaime Cheneffusse, presentó una moción solicitando al Poder Ejecutivo que derogara el Decreto Supremo 007–80–TC de 12 de junio del mismo año. Dicho decreto establecía cuatro zonas de acceso restringido en el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez de Lima, las cuales estaban bajo control de la empresa CORPAC y a las cuales no tenía acceso la Guardia Civil347 . Asimismo, Cheneffusse solicitó que esta fuerza del orden asumiera la seguridad de todos los aeropuertos comerciales del país348 .

Luego de la intervención de Cheneffusse, el Senador Carlos Malpica anunció que un grupo de parlamentarios de izquierda iban a presentar una moción alternativa. Indicó que habían pedido al Ministro de Relaciones Exteriores que informara cómo se iba a resolver el problema de los refugiados cubanos. En su opinión, el Gobierno Militar había cometido un error al trasladar al Perú a “setecientos ciudadanos cubanos lumpen, traficantes y de la peor especie”, a pesar de las advertencias hechas por el entonces Embajador del Perú en Cuba, Eduardo de Habich.

Malpica señaló que pocos días antes, 180 cubanos que viajaban al Perú en un avión de la compañía Braniff, habían Estado a punto de secuestrar al Ministro del Interior. También indicó que otros dos cubanos habían Tratado de dejar el Perú como polizones349 .

El Senador Jorge del Prado agregó que los exiliados que habían llegado al Perú eran “renegados”, “lumpen”, y “gente degenerada”. Por lo tanto, no se trataba de “cubanos verdaderos”.

Por su parte, el Senador Luis Alberto Sánchez aconsejó a los Parlamentarios autores de las mociones que se iban a discutir, que tuvieran cuidado de no involucrar el principio jurídico del derecho de asilo. Sánchez admitió que los cubanos que se habían asilado en la Embajada del Perú en La Habana, y que habían llegado a nuestro país, podían ser gente de un bajo nivel cultural y social. Sin embargo, ello no afectaba la vigencia del derecho de asilo, acerca del cual dijo:

“Es una de las conquistas más grandes del derecho americano, y que para nosotros los peruanos, que durante algún tiempo tuvimos que ser los campeones del derecho de asilo y llegamos hasta la Corte Internacional de La Haya defendiendo este derecho, debe ser motivo de gran cuidado la redacción de cualquier expresión con respecto a gente que se haya acogido al asilo peruano, no interesa quién lo haya previsto, éste o aquél; ningún nombre propio interesa...”350 .

Luego de la intervención de Sánchez, habló el Senador Genaro Ledesma, quien sostuvo que los ciudadanos cubanos que habían llegado al Perú no podían ser considerados asilados, ya que no habían sido perseguidos por sus ideas políticas en su país de origen. En opinión de Ledesma, se trataba de gente de honradez cuestionable, que no quería trabajar ni estudiar, y que incluso se había negado a ser trasladada a la selva para laborar allí. Según Ledesma:

“El Presidente Carter, que habla más que nosotros de Derechos Humanos, no ha querido recibir a los cubanos, porque se trata de elementos que no son perseguidos políticos sino de elementos que ha procreado el hampa, que aún cuando se trate de un país socialista, el hampa está en decadencia y en vías de extinción, pero todavía es un remanente y este remanente es explotado por los enemigos del socialismo para magnificar el suceso”351 .

Ledesma consideraba que el incidente de la Embajada del Perú en La Habana, era un asunto “nada inocente” generado durante un proceso electoral en nuestro país, con la finalidad de perjudicar la votación de los partidos de izquierda. Asimismo, criticó la posición del Gobierno peruano frente al incidente; que se hubiera removido al Embajador Eduardo de Habich, por no haber concedido inicialmente el asilo a los cubanos que tomaron la Embajada; que, finalmente, se hubiera dado el asilo a los cubanos; y que el Canciller fuera a recibir a los cubanos a su llegada al Perú. Para concluir, Ledesma protestó por la presencia de “cubanos indeseables” en nuestro país, ya que perjudicaban a la nación  y a la izquierda peruanas352 .

A continuación, intervino el Senador Rolando Breña, quien sostuvo que los cubanos que habían llegado al Perú estaban haciendo un “uso ilegítimo e indebido” del derecho de asilo. La mayoría de ellos no había venido a nuestro país con buenas intenciones, y ello lo demostraban las actividades ilícitas a las que se dedicaban al interior del Parque Zonal Túpac Amaru y sus alrededores353 .

Tras la intervención de Breña, tomó la palabra nuevamente el Senador Luis Alberto Sánchez. Este sostuvo que las intervenciones anteriores ponían en cuestión el derecho de asilo, aunque sus autores no lo reconocieran. Según Sánchez, el derecho de asilo era un derecho humano, no un derecho que se pudiera conceder para premiar la conducta virtuosa. Además, una de las reglas del asilo era que la entidad “asilante” tenía el derecho exclusivo de calificar a uno o varios individuos de “asilados”. Por lo tanto, si el Perú había calificado a los ciudadanos cubanos como asilados, éstos debían disfrutar de los derechos propios de tal condición. En contraparte, los asilados cubanos estaban sujetos a la ley peruana. Por lo tanto, si cometían delitos, debían ser sancionados de acuerdo a las leyes de nuestro país. Sánchez agregó:

“...el hecho de que en el Parlamento mismo se trate de este asunto, contra un extranjero que por más depravado que sea es ante todo un ser humano, que se ha acogido a nuestra bandera, a mi juicio me parece realmente desagradable. Por lo menos para mí lo es, cualquiera que sea el origen político de la persona que se acoja al asilo. Si fuera burgués, si fuera un socialista o quien sea, es un ser humano ante todas las cosas. El asilo se ha hecho para eso.”

El entonces Senador propuso que se retirara la moción en debate y que se realizaran coordinaciones con los Ministerios de Relaciones Exteriores y del Interior, a fin de estudiar las medidas que se pudieran tomar respecto al asunto354 .

A continuación, intervino el Senador Mario Polar, quien sostuvo estar en desacuerdo con los parlamentarios de izquierda, que habían calificado de “lumpen” y “bandidos” a los refugiados cubanos, por cuestiones políticas. Indicó que los cubanos habían huido de su país fundamentalmente por falta de libertad, y que, si bien podían haber algunos “bandidos” entre ellos, no se podía calificar así a todos, incluyendo a mujeres y niños.

Inmediatamente, el Senador Ricardo Napurí replicó a Polar, señalando que los parlamentarios de izquierda no cuestionaban el derecho a asilo pero que, al mismo tiempo, eran conscientes de que el incidente de los refugiados cubanos se había producido en el contexto de la presión que Estados Unidos ejercía sobre Cuba. Además, recordó que el propio Gobierno Militar que había otorgado el asilo a los refugiados cubanos, había entregado a perseguidos argentinos a la dictadura del General Rafael Videla355 .

Seguidamente, el Presidente de la Cámara, Oscar Trelles, sometió a votación la admisión a debate de la moción presentada originalmente por el Senador Cheneffusse. La moción fue admitida y pasó a la orden del día.

Al discutirse la moción, Cheneffusse sostuvo que buscaba únicamente lograr una mayor seguridad al interior del Aeropuerto Jorge Chávez. Declaró que su propuesta no afectaba el derecho de asilo con el que, además, sus co–partidarios y él estaban plenamente de acuerdo. Intervino luego el Senador Ledesma, quien expresó que la moción presentada por Cheneffusse sí estaba relacionada con el derecho de asilo y que, por lo tanto, se iba a oponer a ella356 .

A continuación, hizo uso de la palabra el Senador Carlos Malpica, quien reiteró que el problema central a discutir era la presencia de los refugiados cubanos “que abusando de su calidad de refugiados políticos, están creando una serie de problemas...”. Asimismo, sostuvo que las palabras de Luis Alberto Sánchez trataban de acusar implícitamente a los parlamentarios de izquierda, de estar contra el derecho de asilo. Por ello, mencionó que iba a presentar una moción complementaria a la de Cheneffusse, que comenzara manifestando su apoyo irrestricto a dicho derecho357 .

Malpica insistió en que los refugiados cubanos no eran perseguidos políticos, sino “seres desadaptados al sistema”. Ellos querían exclusivamente migrar a los Estados Unidos, y no permanecer en el Perú, ya que incluso en Cuba su standard de vida era mejor que en nuestro país. Por lo tanto, Malpica recomendó que se dieran facilidades a los refugiados para que pudieran viajar a los Estados Unidos. Asimismo, indicó que en la tercera parte de la moción de los parlamentarios de izquierda, se invitaba al Ministro de Relaciones Exteriores para que informara acerca de las medidas que la Cancillería tomaría respecto al problema de los refugiados cubanos358 .

Finalizada la intervención de Malpica, el Senador Ernesto Alayza indicó que los asuntos expuestos por aquél no podían ser tratados por vía de Mociones de Orden del Día. A continuación, el Senador Cheneffusse retiró su Moción de Orden del Día que pedía la derogación del DS. 007–80–TC, y solicitó que se tramitara como un pedido personal, lo que fue aceptado. Finalmente, el propio Malpica retiró la moción que había presentado ya que era, en teoría, complementaria a la moción de Cheneffusse359 .

En la siguiente sesión, de 3 de setiembre, un grupo de parlamentarios de izquierda presentaron un pedido similar a la moción propuesta por Malpica anteriormente. Los firmantes de la solicitud eran los Senadores Malpica, Napurí, Del Prado, Breña, Castro Lavarello, y Murrugarra. El pedido decía:

“Los Senadores que suscriben; Considerando: Que, como es de conocimiento público, personas de nacionalidad cubana ingresaron al Perú por la equivocada política de la Cancillería del Gobierno Militar, a pesar de las serias y fundadas advertencias del entonces Embajador en la República de Cuba, doctor Eduardo de Habich; los que se están convirtiendo en reiterados protagonistas de hechos delictivos, constituyendo una seria amenaza para la tranquilidad pública; por lo tanto, solicitamos a usted, señor Presidente, que con acuerdo de Cámara, se pida un informe al señor Ministro de Relaciones Exteriores, respecto a las medidas a adoptarse para librar al país de este, cada vez más grave, problema”360 .

El pedido fue sometido a votación en la Cámara, y no fue aprobado. En vista de ello, Malpica solicitó que fuera tramitado por cuenta de los Senadores firmantes.  

b.  Los ciudadanos argentinos entregados a la dictadura de Videla

En la sesión de 27 de julio de 1980, los Senadores izquierdistas Murrugarra, Bernales, Del Prado, Breña, Enríquez, Ledesma y Castro Lavarello presentaron una moción de orden del

día, referente a un grupo de ciudadanos argentinos que habían sido capturados en nuestro país y luego expulsados.

En su primera parte, la moción mencionaba la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la norma constitucional por la que no se podía entregar asilados políticos al Gobierno que los perseguía; y la necesidad de investigar el apresamiento y expulsión de los argentinos, operación en la que aparentemente habían participado servicios de inteligencia extranjeros. También se señalaba la omisión en los comunicados oficiales de un ciudadano argentino, el señor Federico Frías Alberga, que aparentemente también había sido detenido; y, finalmente, se calificaba el hecho de una violación de los derechos humanos y de la soberanía nacional.

En vista de los considerandos, la moción proponía formar una Comisión parlamentaria para investigar los sucesos. Asimismo, se sostenía la necesidad de informar a las Comisiones de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y la OEA, y a la Comisión de Desaparecidos en el Mundo de la ONU361 .

El Senador Edmundo Murrugarra sustentó el pedido de que la moción fuera admitida a debate. Murrugarra señaló que la captura de los ciudadanos argentinos se habían producido entre el 10 y 12 de junio.

En dicha operación había participado un equipo militar extranjero, violando la soberanía nacional. Además, en el momento en que habían ocurrido los acontecimientos, el Arquitecto Fernando Belaúnde ya había sido elegido Presidente del Perú, y no había sido informado ni consultado al respecto. Por lo tanto, la operación debía ser considerada también una “afrenta” a la nueva legalidad que vivía el país.

Adicionalmente, uno de los argentinos expulsados había sido hallado muerto en Madrid, a raíz de lo cual se había iniciado una investigación del Parlamento español. Según Murrugarra, el Senado peruano también tenía el deber de investigar los hechos362 .

Una vez que la moción fue admitida a debate, el propio Murrugarra tomó la palabra para sustentar la solicitud que se hacía en ella. Según dicho Senador, se habían cometido varias irregularidades durante la operación de captura y expulsión de los ciudadanos argentinos.

En principio, el Ministerio del Interior había informado que los argentinos habían sido expulsados por haber ingresado ilegalmente al país. Sin embargo, no se había seguido el procedimiento usual para estos casos. En algunos momentos de la operación, las acciones habían Estado a cargo de personal militar y no de personal policial, como correspondía.

Por otra parte, las autoridades peruanas no habían desmentido el hecho de que los ciudadanos argentinos eran perseguidos políticos en su país. Por lo tanto, no debían ser entregados a autoridades extranjeras que los estuvieran persiguiendo. Las autoridades peruanas habían afirmado que los argentinos habían sido entregados a funcionarios del Gobierno boliviano. Sin embargo, este Gobierno lo había negado terminantemente. En consecuencia, era necesario determinar a quién habían sido auténticamente entregados.

Murrugarra señaló que diversos medios de comunicación habían sindicado al Comandante General del Ejército Peruano, General Richter Prada, como uno de los responsables de la captura y expulsión de los argentinos.

A pesar de la alta función que desempeñaba en el Gobierno, Richter no había desmentido su participación en los hechos, aceptándola implícitamente. Además, el Gobierno democrático electo no había sido consultado acerca de todo el asunto, a pesar de que su opinión sí había sido tomada en cuenta para otras cuestiones.

Finalmente, entre los ciudadanos argentinos incluidos en el comunicado oficial del Ministerio del Interior, no figuraba una persona. Dicha persona había sido comprobadamente atendida en un hospital de Miraflores, y sin embargo se desconocía su paradero. Murrugarra también reiteró que uno de los ciudadanos argentinos expulsados, había sido encontrado muerto en Madrid una semana después de su detención en Lima.

A partir de todo lo expuesto, Murrugarra reiteró el pedido de que se estableciera una Comisión para investigar los hechos. De esa manera, se impediría que se repitieran situaciones de la misma naturaleza363 .

Intervino luego el Senador Garrido Malo, del Partido Popular Cristiano, para declarar que la mayoría de la Cámara estaba en contra de la moción presentada y explicar los motivos de tal posición. Garrido sostuvo que los ciudadanos argentinos no habían sido calificados como “asilados”, tal y como era potestad del Perú hacerlo. Por lo tanto, no gozaban de los derechos propios del asilo. En segundo lugar, los ciudadanos argentinos no habían sido propiamente extraditados. Por lo tanto, no se podía cuestionar el procedimiento mediante el cual habían sido expulsados, por no haber seguido los pasos regulares de la extradición.

Garrido también señaló que, de acuerdo con el Reglamento Interior del Senado, sólo se podían crear comisiones investigadoras para examinar “actos de reparticiones públicas y administrativas”. En consecuencia, era improcedente solicitar la creación de una de tales comisiones, para el asunto en cuestión. Garrido agregó que la confiabilidad de los medios de comunicación que habían informado acerca de los supuestos sucesos, era discutible364 .

Para finalizar, Garrido pidió a los Senadores de izquierda que retiraran la moción que habían presentado. Además, presentó una moción alternativa, que decía lo siguiente:

“Los Senadores que suscriben piden que, con acuerdo del Senado, se solicite al señor Ministro del Interior información sobre la expulsión del país de ciudadanos argentinos, ocurrida durante el régimen de facto, en la que habrían participado servicios militares y/o policiales extranjeros, según versiones de la prensa local”365 .

A continuación, hizo uso de la palabra el Senador Enrique Bernales. Este señaló que Garrido Malo no había hecho objeciones de fondo a la moción presentada, sino tan sólo observaciones de carácter procesal. Por lo tanto, suponía que la mayoría parlamentaria quería diferir la moción presentada, y no su retiro definitivo. A pesar de que existieran objeciones procesales, Bernales creía que la moción debía ser aprobada, ya que la

Constitución –en tanto ley de mayor jerarquía– daba al Parlamento la potestad de crear una Comisión investigadora.

Bernales defendió la aprobación de la moción diciendo que el Parlamento tenía el deber de fiscalizar los actos no sólo del Gobierno corriente sino también del Gobierno pasado. Ello era una necesidad, con la finalidad de “moralizar la función pública”, “evitar el abuso de autoridad” y consolidar el Estado de Derecho.

En este caso específico, Bernales consideraba que las autoridades responsables habían cometido varios delitos: violación del Derecho de Asilo; delito contra la humanidad; atentado contra la soberanía y seguridad nacionales; falseamiento de los hechos; delito de abuso de autoridad; y ultraje de los Institutos Armados nacionales. Además, se habían comprometido las relaciones entre nuestro país y Bolivia, y el prestigio y respetabilidad del Perú en el ámbito internacional366 .

Seguidamente, intervino el Senador Carlos Malpica, quien señaló que el Senado tenía la potestad de nombrar comisiones investigadoras, para examinar el funcionamiento de cualquier dependencia del Estado. En este caso específico, Malpica consideraba que los responsables eran miembros del Servicio de Inteligencia del Ejército peruano. Por lo tanto, podían convertirse en sujetos de una investigación por parte del Senado. En opinión de Malpica, el Parlamento no podía adoptar una postura “tímida” frente a los excesos del Gobierno anterior367 .

Luego de Malpica, hizo uso de la palabra el Senador Rolando Breña. Este señaló que la mayoría estaba mostrando una falta de sensibilidad frente a una serie de asuntos, entre los cuales se encontraban la violación de los derechos humanos y de la soberanía nacional. A continuación, intervino el Senador Roger Cáceres, quien pidió que el Ministro del Interior informara a la Cámara acerca de los sucesos ocurridos con los ciudadanos argentinos, para luego pasar a formar una Comisión investigadora368 .

El Senador Garrido Malo intervino una vez más, para presentar una moción sustitutoria de aquella presentada por los parlamentarios de izquierda. Dicha moción fue aceptada por estos parlamentarios, y aprobada por unanimidad con el siguiente texto:

“Los Senadores que suscriben acuerdan que el Senado, solicite al señor Ministro del Interior información sobre la expulsión del país de ciudadanos argentinos, ocurrida durante el régimen de facto y reconocido en un comunicado del Ministerio mencionado, en la que habrían participado servicios militares y/o policiales extranjeros, según versión de la prensa local”369 .  

c.  El golpe de Estado en Bolivia

En noviembre de 1979, en un momento de gran inestabilidad en la política interna boliviana, el Congreso de ese país encargó la Jefatura de Estado a la Presidenta de la Cámara de Diputados, Lidia Gueiler Tejada. El 17 de julio del año siguiente, se realizaron elecciones presidenciales, en las que resultó ganador Hernán Siles Zuazo. En vista de que

este líder político no logró la mayoría absoluta de los votos, el Congreso debía elegir al nuevo Presidente.

Al día siguiente de las elecciones, el 18 de julio de 1980, se produjo un golpe militar que llevó al Gobierno al General Luis García Meza.

En la sesión de 27 de julio de 1980, los Senadores de izquierda, del Partido Aprista y de Acción Popular, presentaron tres propuestas similares de moción de orden del día, acerca de los sucesos acontecidos en Bolivia. En la sesión de 13 de agosto, el Senado aprobó la siguiente moción con texto concordado:

“El Senado de la República acuerda:

1º Deplorar, condenar y rechazar la intervención militar de las Fuerzas Armadas Bolivianas que han violentado los derechos democráticos y humanos del pueblo boliviano y han desconocido los resultados electorales derrocando el Gobierno de la Presidenta señora Lidia Gueiler.

2º Solicitar al Poder Ejecutivo que instruya a la representación diplomática y a las autoridades competentes para el fiel cumplimiento y garantía del derecho de asilo”.370

Dos artículos quedaron fuera de la moción de orden final. El primero, planteado por los parlamentarios de izquierda, fue:

“Exigir al Gobierno el no reconocimiento de la nueva dictadura militar boliviana y denunciarla en todo foro internacional propiciando su aislamiento; y el boicot activo nacional e internacional por todas las fuerzas democráticas y antiimperialistas”.371

El Senador populista Javier Alva Orlandini explicó que los Senadores de su partido habían votado en contra del artículo anterior, ya que según el artículo 211, inciso 14 de la Constitución vigente, el encargado de dirigir las relaciones exteriores era el Presidente de la República372 .

El segundo artículo rechazado, propuesto por los parlamentarios apristas, decía:

“Demandar al Poder Ejecutivo la suspensión de relaciones con el ilegal régimen boliviano de García Meza, por ser incompatible con un Estado de Derecho que debe primar como factor integracionista entre las Naciones Hermanas del Continente y por ser violatorio de los demás elementales principios de los Derechos Humanos, consagrados en nuestra Carta Constitucional y la de las Naciones Unidas.”

Es importante señalar que en la sesión del 14 de agosto, el Senador Ricardo Napurí explicó a su Cámara que la Presidenta Constitucional de Bolivia, Lidia Gueiler, se hallaba asilada en la Nunciatura Apostólica de La Paz. El Gobierno de García Meza ponía obstáculos para que pudiera salir de su país. Por ello, Napurí solicitó que se pidiera al Presidente Belaúnde tomar las iniciativas necesarias para obtener la salida de Gueiler de Bolivia. El pedido fue

aprobado por unanimidad373 .  

d.  La solidaridad con los trabajadores polacos

En sesión de 21 de agosto de 1980 un grupo de Senadores presentó una moción de orden del día a su Cámara a nombre de la Célula Parlamentaria Aprista. Dicho grupo estaba integrado por los Senadores Julio Cruzado, Rafael Eguren, Enrique Rivero, Nicanor Mujica, Ramón Ponce de León, Ramiro Prialé, Luis Alberto Sánchez, Luis Rodríguez, Romualdo Biaggi, Alfonso Ramos y Pedro Yugar. La moción se refería a las luchas sindicales que en ese momento sostenían los obreros polacos. Les expresaba el saludo y respaldo de la “clase trabajadora del Perú” y del Senado de la República. También hacía votos por que el Gobierno polaco atendiera sus reclamos374 .

El Senador Cruzado sustentó la moción mencionando que los líderes sindicales polacos se habían caracterizado por una posición firme de condena ante aquellos actos que violaban los Convenios Internacionales sobre libertad sindical y negociación colectiva. Ya durante la década de 1950, obreros de dicho país habían realizado una huelga en Pondauant, solicitando la solidaridad internacional en aquella ocasión. Por lo tanto, no se podía dejar de ser solidarios con los trabajadores polacos, en defensa del derecho de huelga, y de los convenios internacionales sobre el trabajo. Sometida a votación, la moción fue aprobada por unanimidad375 .  

e.  El proceso de ratificación de embajadores: el caso de Guillermo Hoyos Osores

El 19 de agosto de 1980, el Ministerio de Relaciones Exteriores hizo llegar al Senado un oficio solicitando la ratificación de Guillermo Hoyos Osores, como Embajador en la República Argentina. Hoyos había sido nombrado por el Presidente Belaúnde mediante Resolución Suprema 547.

El oficio fue trasladado a la Comisión de Relaciones Exteriores, Diplomática e Interparlamentaria, la que emitió su dictamen en mayoría el 1° de setiembre. En dicho dictamen, la Comisión ratificó el nombramiento de Hoyos, tomando en consideración sus antecedentes, los servicios diplomáticos que había prestado y el beneplácito de la República Argentina376 .

Sin embargo, el Senador Castro Lavarello, también miembro de la Comisión, emitió un dictamen en minoría, oponiéndose a ratificar el nombramiento de Hoyos por varios motivos. Castro sostuvo que, durante algunos pasajes de su vida, Hoyos no había mostrado ni la “vocación democrática” ni el “respeto a los derechos humanos” necesarios para ser Embajador de un régimen constitucional. En primer lugar, había sido Diputado al Congreso Constituyente de 1931, reemplazando injustamente a otros representantes electos. Había colaborado con el régimen de entonces, participando de la formación de una Corte Marcial que había condenado a varios apristas. Además, Castro aseguró que Hoyos había sido un “defensor incondicional del fascismo, admirador de Hitler y Mussolini, escribiendo a favor de este tipo de dictaduras”.

Por otra parte, Castro sostuvo que Hoyos –de 77 años– tenía una edad muy avanzada, mayor que el límite fijado por la Constitución para los jueces de la Corte Suprema. Asimismo, en tanto la Argentina era gobernada por una dictadura militar, era aún más necesario nombrar como Embajador en ese país a una “persona con vocación democrática probada durante su vida”377 .

Una vez leídos los dos dictámenes de la Comisión de Relaciones Exteriores, en sesión de 2 de setiembre, se inició el debate correspondiente. El primero en hacer uso de la palabra fue el Senador Enrique Bernales. Este apoyó el dictamen en minoría, porque consideraba que Hoyos no reunía los méritos necesarios para ser ratificado como Embajador en Argentina. No era un diplomático de carrera, y además había “usurpado” la función de Diputado en el Congreso de 1931, a consecuencia de que el representante legítimamente elegido había sido destituido. Por otro lado, Hoyos había defendido a las dictaduras fascistas, en artículos publicados en “El Comercio” desde 1931. Asimismo, había atacado a los defensores de la República española durante la Guerra Civil de ese país. Por lo tanto, Bernales consideraba que Hoyos no podría representar adecuadamente al país, ni tampoco proteger los derechos de los peruanos en Argentina378 .

A continuación, intervino el Senador Castro Lavarello para sustentar su dictamen. Afirmó que Hoyos no tenía las condiciones necesarias para representar al Perú, en tanto Gobierno democrático y legalmente constituido, frente a la Argentina y frente a los otros países del Tercer Mundo.

El siguiente orador fue el Senador Mario Polar, quien estaba a favor de la ratificación de Hoyos. Declaró que conocía a Hoyos durante más de treinta años, y que tenía una “trayectoria realmente ejemplar y emocionante”. Según Polar, había sido perseguido y exiliado en los años 1948 y 1950, por defender tesis democráticas. Asimismo, objetó que su edad fuera un obstáculo para poder desempeñar la función de Embajador. Sostuvo que, al ser entrevistado por la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, Hoyos había mostrado un conocimiento profundo de los problemas americanos y de los intereses internacionales peruanos379 .

El Senador Díaz Orihuela también se mostró a favor de la ratificación de Hoyos. Señaló que éste había defendido el Estado de Derecho en el Perú a raíz del golpe militar de 1968. Exiliado en España, escribió diversos artículos para diarios de Madrid y Buenos Aires, criticando a la Junta Militar.

Otros representantes de la bancada de izquierda también se declararon en contra de la ratificación de Hoyos. Ellos fueron los Senadores Rolando Breña, Edmundo Murrugarra, Roger Cáceres y Ricardo Napurí. El primero afirmó que las ideas de Hoyos, en tanto opositor al movimiento de Países No Alineados, eran contradictorias con la posición internacional del Presidente Belaúnde. Admitió que Hoyos podía ser un buen escritor, pero ello no lo hacía necesariamente un buen demócrata. Por su parte, Murrugarra también criticó la oposición de Hoyos al movimiento de No Alineados. Agregó que Hoyos era un personaje discutible y por lo tanto podía no prestigiar al Perú en el extranjero. Además, era cuestionable que pudiera proteger de manera adecuada los intereses de los peruanos en Argentina380 .

A su turno, Cáceres señaló que Hoyos se oponía no sólo al movimiento de No Alineados, sino incluso al Pacto Andino. Ello, en su opinión, era contrario a la dirección favorecida por el Presidente Belaúnde. Por lo tanto, proponía que, en virtud de sus conocimientos diplomáticos, fuera nombrado para otra embajada de menor importancia. En cuanto a Napurí, señaló que Hoyos, en virtud de sus ideas, no podía representar a un Gobierno democrático381 .

Finalizado el debate, se pasó a la votación para decidir la ratificación de Hoyos. De 55 votos, 30 fueron a favor y 25 en contra. En consecuencia, Hoyos quedó formalmente ratificado.

Sin embargo, en la siguiente sesión de la Cámara, el Senador Cáceres Velásquez presentó una moción, declarando que Hoyos no había obtenido el número de votos necesarios para ser ratificado. Según Cáceres, Hoyos había sido ratificado como si se tratara de una cuestión corriente, por el voto a favor de la mitad más uno de los dos tercios de los Senadores presentes. Sin embargo, en opinión de Cáceres, la ratificación de un Embajador no era un asunto corriente y por lo tanto requería de mayoría absoluta, es decir, el voto a favor de la mitad más uno del total de Senadores.

Los Senadores Alva Orlandini y Garrido Malo se opusieron a la admisión a debate de la moción presentada por Cáceres, señalando que la votación había sido reglamentaria. Los Senadores Enrique Bernales y Luis Alberto Sánchez, por su parte, se declararon a favor de la admisión a debate. Sometida a votación, la moción fue rechazada por 28 votos incluyendo el del Presidente de la Cámara contra 27382 .  

f.  Otros asuntos geopolíticos

El Congreso de la época de Gobierno de Belaúnde trató de fortalecer la posición peruana dentro del contexto internacional. Con respecto a la llamada “Diplomacia Parlamentaria”, en la sesión de 5 de mayo de 1981, la Comisión de Relaciones Exteriores, Diplomática e Interparlamentaria del Congreso, emitió un dictamen favorable a la reafiliación del Perú a la Unión Interparlamentaria Mundial.

Según la Comisión, se trataba de una entidad cuyo objetivo principal era buscar colaboración de los parlamentarios afiliados para la reafirmación y desarrollo de sus instituciones representativas. También, contribuir a la Paz Internacional de acuerdo a los principios de las Naciones Unidas. El Senado dispensó el acta del trámite de aprobación383 .

Otro acto que contribuyó a prestigiar a la diplomacia peruana, fue la mediación del Presidente José Luis Bustamante y Rivero en el conflicto entre Honduras y el Salvador. Como resultado de la Mediación, ambos países suscribieron un Tratado de Paz en Lima, en 1982384 .

El Perú también tuvo una postura decidida frente a la Guerra de las Malvinas, que Gran Bretaña y Argentina sostuvieron por la posesión de dichas islas en 1982. El conflicto se

inició a raíz de que fuerzas argentinas tomaron posesión de las islas. El Gobierno británico inició entonces preparativos para recuperar las islas por la fuerza. En primera instancia, el Ejecutivo peruano se abocó a buscar una solución pacífica al problema. Luego, una vez iniciado el ataque británico, nuestro país trató de lograr apoyo para Argentina del resto de países de la región, en el marco del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca y de la OEA385 . Los Estados firmantes del TIAR se comprometían a proporcionar apoyo político, militar y económico en caso que uno de los asociados fuese atacado por una potencia extracontinental.

El 27 de abril de 1982, la Comisión de Trabajo de la Conferencia de Cancilleres, que representaba a los países asociados al TIAR, aprobó mayoritariamente una resolución que respaldaba la soberanía argentina sobre las Malvinas. La resolución también exhortaba a Gran Bretaña a cesar las hostilidades y pedía a las partes reanudar las gestiones para lograr una solución pacífica del diferendo. Entre los países que votaron a favor se encontraba el Perú.

A pesar de los esfuerzos diplomáticos peruanos, el apoyo regional a la Argentina no llegó a materializarse adecuadamente.

En su discurso ante el Congreso de la República en 1983, Belaúnde reiteró los principios de derecho internacional defendidos por el Perú: reforzar la igualdad soberana de los Estados y el principio de no intervención; respetar la integridad territorial; rechazar el uso o amenaza de la fuerza; el derecho a la libre autodeterminación de los pueblos; y el fiel cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados386 . Entre otras cosas, en reciprocidad por la posición peruana durante el conflicto, el Presidente argentino Raúl Alfonsín visitó el Perú a fines del Gobierno de Belaunde387 .

En el aspecto marítimo, el Gobierno de Belaúnde decidió no suscribir la Convención del Mar de las Naciones Unidas debido a que consideró que sus términos necesitaban una discusión profunda. Asimismo, buscó una revisión del Convenio Pesquero suscrito con la Unión Soviética durante la dictadura militar. El Gobierno peruano también prestó mayor atención al potencial de la Antártida, llegando a proponer que se convirtiera en una zona libre de conflictos.

En 1980, el Perú se adhirió al Tratado Antártico firmado en 1959. En 1983, se establecieron en Lima la Comisión Nacional Antártica y el Instituto Peruano de Estudios Antárticos.

A pesar de las declaraciones iniciales del Presidente Belaúnde, durante su Gobierno la tendencia hacia una mayor integración económica andina se debilitó. Ello se debió a un mayor énfasis en fortalecer los vínculos económicos con los Estados Unidos y la comunidad financiera internacional. El Gobierno estableció una política más abierta frente al capital extranjero, reduciendo los aranceles y eliminando controles. Ello iba directamente en contra de los compromisos adquiridos por el Perú al interior del Grupo Andino, especialmente la meta de lograr un arancel externo común. Asimismo, el Gobierno acciopopulista se opuso a adoptar posiciones conjuntas en materia de relaciones internacionales388 .  

g.  Las relaciones con el Ecuador: El conflicto en la Cordillera del Cóndor

En la sesión de 25 de setiembre de 1980, el Embajador ecuatoriano ante las Naciones Unidas, Miguel Albornoz, desconoció implícitamente el Protocolo de Río de Janeiro, al sostener que su país buscaría una solución para sus reclamos amazónicos frente al Perú. El Primer Vicepresidente peruano, Javier Alva Orlandini, se hallaba en ese momento en visita oficial en Ecuador. Alva sostuvo fundadamente que el Protocolo de Río de Janeiro había resuelto definitivamente las diferencias territoriales entre ambos países. A pesar de ello, la Cancillería ecuatoriana insistió en afirmar la existencia de un problema territorial con nuestro país389 .

En noviembre de ese mismo año, la Asamblea de la Organización de Estados Americanos discutió la cuestión de la mediterraneidad boliviana. En el transcurso de la discusión, el representante ecuatoriano ante la asamblea, Raúl Falconí, desconoció nuevamente la intangibilidad del Protocolo de Río de Janeiro y reivindicó los supuestos derechos amazónicos de su país.

El 11 de enero de 1981, el jefe del Puesto de Vigilancia peruano «Comaina» informó a sus superiores que helicópteros ecuatorianos realizaban movimientos al este de la zona no demarcada de la Cordillera del Cóndor. Los movimientos, que continuaron en los siguientes días, alarmaron a las autoridades peruanas.

El 22 de enero, el jefe del Batallón de Infantería de Selva Callao N° 25, Teniente Coronel Carlos Flores Quiroz, junto con miembros de su Estado Mayor, practicó un reconocimiento aéreo del sector Comaina. Durante el reconocimiento, en el transcurso del cual la nave peruana fue atacada por los invasores, Flores Quiroz pudo comprobar que fuerzas ecuatorianas habían ocupado los antiguos puestos de vigilancia peruanos PV 3 y PV 4, y construido un puesto de vigilancia al que habían denominado PV 22, luego llamado por el Perú «Falsa Paquisha»390 .

Las autoridades políticas y militares del Ecuador afirmaron que los puestos de vigilancia descubiertos por el Perú estaban en realidad dentro de territorio ecuatoriano. Además, sostuvieron ante la opinión pública internacional que sus fuerzas habían sido agredidas injustificadamente por fuerzas peruanas. El mismo 22 de enero, el Encargado del Ministerio de Relaciones Exteriores del vecino país, Mario Alemán Salvador presentó una nota de protesta ante el Gobierno peruano. En dicha nota, Alemán Salvador sostuvo que el helicóptero tripulado por el Teniente Coronel Flores Quiroz había invadido espacio aéreo del Ecuador, atacando un puesto de vigilancia de dicho país. Agregó la acostumbrada afirmación de que su país buscaba una solución pacífica a «la controversia territorial existente»

Al día siguiente, las afirmaciones del Gobierno ecuatoriano fueron desmentidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores de nuestro país. La Cancillería negó que fuerzas peruanas hubieran invadido espacio aéreo ecuatoriano o atacado alguna de sus posiciones. Asimismo, indicó que no existía ninguna controversia territorial con el país vecino, dada la validez del Protocolo de Río de Janeiro 391 .

Paralelamente, las autoridades políticas y militares de nuestro país iniciaron los preparativos para expulsar a los invasores ecuatorianos. El 23 de enero, una misión conjunta del Ejército y la Fuerza Aérea del Perú realizó un reconocimiento de los puestos de vigilancia enemigos. Ese mismo día, el Consejo de Ministros sesionó con el Presidente Fernando Belaúnde. Al día siguiente, hizo lo propio el Consejo de Defensa Nacional, que acordó iniciar las acciones destinadas a responder a la invasión extranjera.

En los días siguientes, el Ejército construyó una pista de aterrizaje en la localidad de Ciro Alegría. Los puestos de Chávez Valdivia y Comaina recibieron refuerzos humanos y materiales. El 26 de enero, el Canciller peruano Javier Arias Stella comunicó a su similar ecuatoriano que el Gobierno de nuestro país había constatado la presencia de tropas invasoras en el territorio nacional. Le advirtió que el Perú tomaría medidas para terminar con la invasión, dándole 24 horas para que las fuerzas ecuatorianas se retiraran a su territorio.

El 28 de enero, el Canciller Arias Stella se reunió con los embajadores de los países garantes en el Palacio de Torre Tagle. Asistieron otros embajadores y representantes de países latinoamericanos como Honduras, Uruguay, Costa Rica y Nicaragua. Arias realizó un recuento de los incidentes que se habían producido dentro de territorio peruano. Asimismo, ratificó los principios que dirigían la política exterior de nuestro país, y dio cuenta de la conversación que había sostenido con el Canciller ecuatoriano. A continuación, se realizó una conferencia de prensa, en la que el Gobierno anunció que se había ordenado el desalojo de los invasores392 .

El mismo día, las fuerzas peruanas efectuaron operaciones de tanteo y ablandamiento de las fuerzas enemigas. Al día siguiente, se llevaron a cabo los últimos preparativos para iniciar la operación de recuperación. Al mismo tiempo, el Gobierno peruano convocó a los países garantes para que cumplieran con la responsabilidad que habían asumido a raíz del Protocolo de Río de Janeiro. Los representantes de los garantes se reunieron en Brasilia el 30 de enero.

Por fin, en la tarde del día 30, se inició el ataque peruano. Helicópteros del Ejército realizaron tareas de ablandamiento contra las posiciones ecuatorianas. A continuación, las patrullas peruanas se lanzaron al asalto, logrando desalojar y ocupar el PV 22.

El día 31, el Presidente Belaúnde llegó al PV 22 acompañado del Presidente de la Cámara de Diputados, Francisco Belaúnde Terry, los Ministros de Guerra, Marina y Aviación, y otros altos mandos militares. El Presidente pronunció una arenga sumamente emocionada, felicitando a las fuerzas que habían restablecido la soberanía nacional en dicho lugar, y censuró a las autoridades del país vecino, por haber invadido nuestro territorio.

El propio día 31, aviones de la Fuerza Aérea iniciaron el ataque contra el PV 3, bombardeando dicha posición. Al caer la noche, se inició el asalto helitransportado, que logró desalojar exitosamente a los invasores. Al día siguiente, se llevó a cabo la recuperación del PV 4. Se inició con una operación de ablandamiento a cargo de aviones y helicópteros peruanos. Las patrullas del Ejército atacaron a las fuerzas enemigas, desalojándolas de dicha posición393 .

Mientras las fuerzas armadas peruanas recuperaban las posiciones ecuatorianas ubicadas dentro del territorio nacional, Raúl Falconí, Embajador del vecino país ante la Organización de Estados Americanos, solicitó una reunión urgente del Consejo Permanente de dicha entidad. La finalidad era llamar luego a una reunión de consulta de los países miembros de la OEA. El Consejo Permanente estaba bajo la presidencia del diplomático peruano Luis Marchand Stens. Este cumplió su deber convocando a la sesión solicitada por el Ecuador, pero cedió la presidencia al Embajador mexicano Rafael de la Colina, dado que el Perú era parte interesada en la cuestión.

El Embajador Falconí acusó a nuestro país de haber agredido al suyo, atacando posiciones dentro de su territorio. El Embajador Marchand refutó las afirmaciones de Falconí, y pidió al Consejo Permanente abstenerse de intervenir en el asunto, dejando incluso de organizar una reunión de Cancilleres, ya que los países garantes del Protocolo ya habían sido convocados por el Gobierno peruano. A pesar de la solicitud peruana, el Consejo Permanente accedió a programar una Reunión de Consulta de Cancilleres para el día 2 de febrero.

Como estaba programado, la Reunión de Consulta de la OEA se inició el 2 de febrero. Estuvo bajo la presidencia del diplomático panameño Jorge Illueca, y la vicepresidencia del dominicano Emilio Ludovico Fernando. El Perú estuvo representado por su Canciller, Javier Arias Stella, quien contaba con la asesoría de Luis Alvarado Garrido, ex–Canciller; Guillermo Hoyos Osores, Embajador en Argentina; Luis Marchand Stens, Embajador Permanente ante la OEA; y Fernando Schwalb, Embajador en Estados Unidos.

El Canciller ecuatoriano Alfonso Barrera fue el primero en hacer uso de la palabra. Barrera sostuvo que las fuerzas peruanas habían atacado el puesto Paquisha, ubicado dentro del territorio de su país. Además, negó la validez del Protocolo de Río de Janeiro y culminó afirmando que el cese del fuego no era una medida suficiente para resolver la situación.

Seguidamente, tomó la palabra el Canciller peruano Arias Stella, quien inició su discurso señalando que el Perú acudía a la reunión extraordinaria por deferencia a los otros países miembros. Sin embargo, advirtió que el Protocolo de Río de Janeiro había fijado un procedimiento específico para resolver los conflictos entre el Ecuador y nuestro país. A continuación, Arias pasó a rebatir las afirmaciones de su similar ecuatoriano. Demostró que las fuerzas peruanas habían atacado posiciones ubicadas al este de la Cordillera del Cóndor. También defendió la legitimidad y justicia del Protocolo de Río de Janeiro. Asimismo, enfatizó que el Perú había concedido al Ecuador libre navegación por los ríos Marañón y Amazonas, a pesar de que el vecino país no había tenido acceso previo a ninguno de dichos ríos394 . En este punto, es importante señalar que como resultado de las conversaciones que las autoridades peruanas sostuvieron con los diplomáticos de los países garantes, el día 2 de febrero se declaró el alto al fuego. Una Comisión de observadores de los garantes verificó el cese del fuego en la zona correspondiente.

El 4 de febrero, los Cancilleres que asistían a la Reunión de Consulta de la OEA, emitieron una resolución acerca del conflicto suscitado entre Perú y Ecuador. Allí reconocieron los esfuerzos de Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos, para conseguir una solución a

dicho conflicto. Sin embargo, soslayaron su condición de Garantes del Protocolo de Río de Janeiro. Asimismo, la entidad panamericana exhortó a Ecuador y Perú a desmovilizar sus fuerzas armadas y abstenerse de otros actos que atentaran contra la paz regional395 .

En respuesta a la resolución de la OEA, los cuatro países garantes del Protocolo emitieron una declaración por intermedio del Embajador brasileño Alarico Silveira Junior. En ella, declararon haber participado de la resolución de la Reunión de Consulta, como una reafirmación de su voluntad por contribuir a la paz y seguridad continentales. Sin embargo, advirtieron que su voto en la reunión no afectaba las responsabilidades que habían asumido como garantes del Protocolo de Río de Janeiro. De ese modo, los garantes ratificaron el principio de respeto a los tratados internacionales y, en este caso concreto, su reconocimiento de la validez del Protocolo. Ello representó una nueva derrota diplomática para el Ecuador, que pretendía lograr un rechazo regional al Protocolo de Río de Janeiro396 .

Entre el 7 y el 9 de febrero, una misión compuesta por los agregados militares de los países garantes, se reunió con jefes militares peruanos y ecuatorianos en Piura y Loja, y visitaron el área del conflicto. El objetivo era observar los lugares en que se habían producido los enfrentamientos, verificar el cese del fuego y acordar el retiro de las fuerzas militares. Durante su visita, los observadores pudieron constatar que las fuerzas ecuatorianas expulsadas de los puestos de vigilancia peruanos, no se habían retirado a su territorio397 .

El 19 de febrero, fuerzas helitransportadas peruanas desalojaron a los ecuatorianos que permanecían en Jiménez Banda. El 20, otra patrulla logró lo propio en el puesto PV 4 Antiguo. En esta operación, se inmoló el Teniente Julio Ponce Antúnez de Mayolo.

El 21 de febrero, el Presidente Belaúnde y el Comando Conjunto de la Fuerza Armada reclamaron al Ecuador que sus fuerzas abandonaran territorio peruano. De no hacerlo, las fuerzas peruanas realizarían las acciones “correspondientes” en territorio ecuatoriano. Las autoridades concentraron nuevas tropas y armamento en la zona fronteriza del norte. Los representantes de los países garantes se reunieron inmediatamente en Brasilia e hicieron un llamado a respetar el alto al fuego acordado el 2 del mismo mes.

El día 25, los garantes presentaron una propuesta de separación de fuerzas a las dos partes. No fue aceptada por el Perú, porque no disponía el retiro de las fuerzas ecuatorianas a su país. En vista de ello, se acordó un ronda de reuniones de los jefes militares de ambas partes, en presencia de los observadores militares de los garantes. Las reuniones se llevaron a cabo entre el 26 de febrero y el 5 de marzo, en Huaquillas y Aguas Verdes. El Perú estuvo representando por el Vicealmirante Jorge Dubois Gervasi y el Ecuador por el Vicealmirante Raúl Sorroza Encalada.

Las reuniones entre los jefes militares se desarrollaron trabajosamente. En determinado momento, el Vicealmirante Du Bois propuso la suscripción de dos declaraciones o notas separadas, a ser enviadas a los garantes. La propuesta fue aceptada en segunda instancia por los garantes. El Ecuador declaró su voluntad de mantener sus fuerzas en la vertiente occidental, lo cual era acorde con la línea fronteriza fijada por el Protocolo. Sin embargo, insistió en la existencia de una diferencia territorial con el Perú, enfatizando la resolución

de la Reunión de Consulta de la OEA, y soslayando la solución justa y definitiva representada por el Protocolo de Río de Janeiro.

El Perú, por su parte, declaró su voluntad de mantener sus fuerzas militares en la vertiente oriental de la Cordillera del Cóndor. Al mismo tiempo, exhortó a los países garantes para que se terminara la demarcación de la frontera entre ambos países, de acuerdo con el Protocolo de Río de Janeiro. El 10 de abril, los garantes comunicaron al Presidente del Consejo Permanente de la OEA que habían constatado el cese del fuego y la separación entre las fuerzas peruanas y ecuatorianas. En consecuencia, dieron oficialmente por terminada su misión398 .

El 5 de octubre de 1983, el Congreso ecuatoriano declaró unilateralmente la nulidad del Protocolo de Río de Janeiro. Nuevamente, el argumento para declarar la nulidad fue que el acuerdo de Río de Janeiro había sido impuesto por la fuerza y que era inejecutable al no existir la divisoria de aguas Zamora–Santiago.

La Cancillería peruana refutó de inmediato los argumentos del Legislativo ecuatoriano. Reiteró la validez y ejecutabilidad del Protocolo de Río de Janeiro, ratificado por los Poderes Legislativos de ambos países, y garantizado por los gobiernos de Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos. Asimismo, negó la existencia de cualquier desacuerdo entre ambas repúblicas, a partir del hecho de que la Cordillera del Cóndor constituía una frontera natural en el tramo no demarcado399 .  

v. El Gobierno de Alan García: 1985–1990

El Gobierno de Acción Popular enfrentó una de las más difíciles crisis económicas de la historia republicana. En 1982, se produjo la crisis de la deuda externa, que afectó a todos los países del Tercer Mundo, incluyendo al Perú. La tasa de inflación pasó del 60% en 1980, al 100% en 1983, y era cercana al 200% en 1985. El poder de compra de las materias primas decayó paralelamente. Al dejar el Gobierno, el acciopopulismo dejó 60% de la capacidad industrial ociosa, y alrededor de 2/3 de la población económicamente activa desempleada o subempleada. Durante el último año de su gestión, el Gobierno de Belaúnde sólo realizó pagos simbólicos de los intereses de la deuda externa, que en 1985 se acercaba a los US$ 14,000 millones.

El descontento social frente a Acción Popular se reflejó claramente en las elecciones presidenciales y parlamentarias de 1985.

Alan García Pérez, candidato del APRA, obtuvo una victoria aplastante, con más del 45% de los votos emitidos a su favor. Una vez en el poder, García decidió unilateralmente que el Perú destinaría tan sólo el 10% de las exportaciones, al pago de la deuda externa. Como medida complementaria, se anunció una moratoria de los pagos de la deuda externa privada de mediano y largo plazo. El Gobierno también dejó de lado al Fondo Monetario Internacional, como mediador entre el Perú y el consorcio de sus acreedores privados.

En respuesta, el 15 de agosto de 1986, el FMI declaró al Perú “inelegible”  para préstamos futuros. Aún cuando el país incrementó sus reservas nacionales netas mediante su política de pago de la deuda, quedó aislado de los gobiernos acreedores y de la banca comercial. En junio de 1987, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, suspendieron nuevos préstamos al Perú, ya que éste no había pagado los créditos que tenía pendientes con ellos.

Al contar con mayores reservas nacionales, el Gobierno decidió reactivar la economía mediante el incremento del gasto de consumo. Para ello, se congelaron los precios de bienes y servicios, se aumentaron los salarios, y se redujeron los impuestos y las tasas de interés. Aún cuando el modelo pareció funcionar inicialmente, sus limitaciones fueron apareciendo de manera gradual. La caída mundial de precios de las materias primas, causó que las exportaciones crecieran mucho menos que las importaciones. El crédito externo no era una alternativa viable para resolver el déficit comercial. Las medidas controlistas, entre las cuales estuvo el intento de nacionalización del sistema bancario en 1987, desalentaron nuevas inversiones nacionales y extranjeras. A partir de 1988, el Gobierno aprista trató de mejorar la situación, imponiendo medidas de austeridad que afectaron especialmente la capacidad adquisitiva de los sectores menos favorecidos, y generaron gran descontento social400 .  

a.  La política de desarme

En noviembre de 1985, el Gobierno de García presentó una propuesta de desarme regional. Dicha propuesta fue bien recibida por varios Estados de América Latina, entre los cuales se encontraron Bolivia, Chile, y Ecuador. A inicios de 1986, el Gobierno peruano redujo una compra de aviones franceses Mirage 2000, de 26 a 12 aparatos. Además, las Naciones Unidas establecieron en Lima un Centro Regional para la Paz, Desarme y Desarrollo.401  

b. Las relaciones con los países fronterizos

Perú y Chile llevaron a cabo una ronda de conversaciones en noviembre de 1985, con la finalidad de dar cumplimiento al Protocolo Complementario del Tratado de 1929. El Gobierno chileno aceptó dar mayor autonomía al puerto de Arica, y se comprometió a construir un monumento en el Morro de dicha ciudad. Asimismo, se realizaron conversaciones acerca de la posibilidad de reducir el armamento y personal militar fronterizos, pero no se alcanzaron acuerdos específicos.

A principios del Gobierno aprista, el Canciller Allan Wagner visitó el Ecuador, con la finalidad de crear un clima de confianza y entendimiento entre ambos países. A raíz de la visita, las dos naciones reiniciaron la construcción del proyecto conjunto de irrigación Puyango–Tumbes, detenido a raíz del Conflicto en la Cordillera del Cóndor.

A pesar de estos esfuerzos, también hubo algunos roces con el Gobierno ecuatoriano. Así por ejemplo, en agosto de 1988, Rodrigo Borja asumió la presidencia del Ecuador. Antes de la ceremonia central de transmisión de mando, Borja formuló declaraciones afirmando que

existía un diferendo limítrofe con el Perú, desconociendo así el Protocolo de Río de Janeiro. En vista de esta actitud, la delegación parlamentaria peruana que había asistido a la transmisión de mando, presidida por el Senador Luis Alberto Sánchez, retornó al Perú sin asistir al acto central.

Los Senadores Díaz Orihuela, Mariátegui y Ulloa propusieron una moción, deplorando y protestando por las declaraciones del Presidente ecuatoriano. La propuesta de moción declaraba la plena vigencia del Protocolo de Río de Janeiro. El Senador Osterling se aunó a la propuesta, mencionando el hecho de que el Protocolo contaba con el respaldo de los cuatro países garantes402 .

El Senador Ames pidió agregar a la moción presentada, un tercer artículo en el cual se manifestara la voluntad del Gobierno peruano de apoyar la integración regional, dentro del marco del Pacto Andino. A su turno, el Senador Malpica sostuvo que la única solución definitiva para el problema con el Ecuador, era colonizar la frontera común como había hecho Israel frente a los árabes. Por ello, pidió que se agregara una cláusula a la moción, mencionando un pliego presupuestal para la colonización de esa zona. Ninguna de estas dos últimas propuestas fue incorporada a la moción original.

La diplomacia peruana trató de mejorar las relaciones comerciales con Bolivia, así como también de realizar esfuerzos conjuntos más eficaces para el control del narcotráfico. El Gobierno peruano llegó a declarar que aceptaría que Chile cediera una franja de territorio a Bolivia, para que pudiera acceder al mar403 .

c.  Los convenios pesqueros con los países del bloque socialista

A principios de mayo de 1987, la Cámara de Senadores invitó al Ministro de Pesquería, Javier Labarthe Correa, para exponer acerca de los convenios pesqueros con la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, Polonia y Cuba. Una vez que el Ministro terminó su exposición, varios Parlamentarios criticaron los acuerdos, especialmente aquél suscrito con la U.R.S.S.

El Senador Lanata Piaggio sostuvo que si las embarcaciones soviéticas pescaban en las 30 millas adyacentes a la costa peruana, pondrían en peligro a la pesca artesanal. El Senador Cáceres Velásquez cuestionó los convenios con la Unión Soviética, pues consumían en exceso los recursos marítmos peruanos. El Senador Mariátegui indicó que los acuerdos pesqueros eran lesivos a los intereses del país404 .

Uno de los Parlamentarios que defendió los convenios suscritos fue el Senador Jorge del Prado, quien sostuvo que:

“La conducta de la Unión Soviética, en este caso, es una demostración palpable del criterio con que actúa en este tipo de convenios, convenios compensatorios; reconociendo la igualdad de derechos plenamente, no queriéndose aprovechar de las necesidades de un país insuficientemente desarrollado para someterlo más, para convertirlo en dependencia”.

A pesar de la oposición al interior del Parlamento, y de otros sectores sociales, el Poder Ejecutivo ratificó el Protocolo del Convenio Pesquero con la U.R.S.S. mediante resolución suprema de 30 de diciembre de 1988. El Poder Ejecutivo asumió que no necesitaba aprobación del Poder Legislativo, por ser un acuerdo de carácter comercial. Las críticas se incrementaron ya que no favorecía el abastecimiento de pescado a la población de menores ingresos, proporcionaba exoneraciones tributarias lo que sólo se podía hacer mediante una ley especial y dejaba de lado cuestiones de transferencia tecnológica y aumento de inversiones405 .  

d.  Relaciones con los Estados Unidos de América y lucha contra las drogas

A mediados de 1987, la Comisión de Asuntos Exteriores de la Cámara Baja de los Estados Unidos acordó retirar la ayuda para la lucha contra las drogas que prestaba al Perú, argumentando que había un mal manejo de los fondos. Por ello, la Cámara de Senadores discutió una moción de orden del día protestando enérgicamente.

El Senador Carlos Enrique Melgar sostuvo que con esa medida, los Estados Unidos trasladaban su responsabilidad en la lucha contra las drogas al Perú, ya que si bien es cierto que podía haber un cierto grado de corrupción en el manejo de los fondos disponibles, se trataba de una decisión demasiado abrupta. En su opinión, todo el asunto era resultado de la pésima gestión del Secretario de Estado norteamericano, Elliott Abrams406 .

El Senador Enrique Bernales solicitó que antes de aprobar la moción, se pidiera un informe a la Cancillería. Bernales sostuvo:

“....soy de los que piensan que el Perú no tiene una política al respecto, sino que simplemente está haciendo lo que Estados Unidos le dice sin pensar en términos de situación de la economía campesina y de las costumbres que existen en la zona y de problemas de trabajo que están allí planteados”

En 1990 el diario suizo “Die Wochen Zeitung” difundió la noticia de que la agencia antidrogas norteamericana D.E.A. experimentaba el uso del gas defoliador “Spike” en el Huallaga Central desde 1987. Esta versión había sido recogida por otros medios de prensa nacionales e internacionales.

Los Senadores Diez Canseco, Ledesma y Rojas Huaroto solicitaron que se cursaran oficios a los Ministros de la Presidencia, de Relaciones Exteriores, de Defensa, y de Agricultura para que informaran al Senado acerca de este asunto. El pedido fue aprobado por la Cámara407 .  

e.  Asuntos geopolíticos

El Gobierno de Alan García mostró gran preocupación por la situación de América Central, especialmente, la guerra civil en Nicaragua. A propuesta de la diplomacia peruana, en 1985

se formó el Grupo de Apoyo de Contadora integrado por Argentina, Brasil, Perú y Uruguay, para buscar la paz en Centroamérica. Al mismo tiempo, el Gobierno peruano criticó la intervención de los Estados Unidos en la región.

Por otro lado, el Gobierno de García mantuvo una oposición firme a la política sudafricana de “apartheid”. Recién llegado al poder, estableció relaciones con la Organización Popular de Africa Sudoccidental SWAPO. En junio de 1986, el Canciller peruano fue elegido Presidente de la conferencia de las Naciones Unidas sobre Sanciones contra Sudáfrica408 .

Otro ámbito en el que la diplomacia peruana estuvo muy activa, fue el del Movimiento de Países No Alineados. García asistió a la VIII Cumbre de dicha organización en Zimbabwe. Al mismo tiempo, el Gobierno aprista trató de presentar una postura crítica frente a los países socialistas, acercándose activamente a la socialdemocracia de Europa Occidental. En junio de 1986, se realizó en Lima el XVII Congreso de la Internacional Socialista409 .

CAPÍTULO IX

EL CONGRESO Y LA GESTIÓN EXTERNA DE LA DÉCADA DE LOS NOVENTA

La década de los noventa coincide con el Gobierno en el Perú del Presidente Fujimori. Al calificar los últimos diez años del siglo XX, en materia de política exterior, podríamos decir que han sido intensos, decisivos y trascendentales para el Perú.

Podría decirse incluso que se trató de años decisivos por el arduo y no poco doloroso proceso de reinserción del Perú en la comunidad financiera internacional. Este hecho permitió al Perú volver a ser sujeto de crédito internacional concretándose la posibilidad de obtener capitales frescos provenientes de la banca internacional, de los organismos financieros internacionales, de los países acreedores y, sobre todo, de los inversionistas privados. Una muestra de esto último fueron los sucesivos procesos de inversión de grandes empresas y corporaciones en el sector privado propiamente dicho y también como parte de los procesos de privatizaciones de empresas públicas.

Otros dos hechos que favorecieron enormemente el ingreso de capitales foráneos fueron la tan ansiada pacificación del país y la modernización legislativa, que permitieron crear un clima de confianza en los inversores nacionales y extranjeros.

Pero no solamente se creó el ambiente propicio para la llegada de capitales. Se tuvo también que cambiar la imagen deteriorada que tenía el Perú en el extranjero, para lo cual todas las instituciones involucradas tuvieron un rol decisivo.

Frente a estos acontecimientos, nuestra posición internacional se fortaleció año tras año. Fruto de ello, nuestro proceso de integración en los diversos foros se llevó a cabo dinámicamente. Hubo giros interesantes, si consideramos el proceso de inserción del Perú en el Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico – APEC.

Por otro lado, cabe señalar dos hechos que han sido trascentales para la Historia Latinoamericana. El primero es la firma del acuerdo global y definitivo con el Ecuador  y,  el segundo, la firma del Acta de Ejecución del Tratado de Lima y su Protocolo Complementario de 1929, terminando de esta manera cualquier rezago de posible conflicto con los países vecinos.

A nivel Constitucional, fue la Constitución de 1979 la que se mantuvo vigente. Luego de un período de Gobierno, denominado de Emergencia y Reconstrucción Nacional, fue convocado un Congreso Constituyente, el mismo que en 1993 aprobó la Constitución que hasta hoy se mantiene vigente.  

a)  Marco constitucional

La Constitución de 1979 fue el marco Constitucional con que el Presidente Fujimori inició su mandato en julio de 1990, la misma que fue reemplazada por la Constitución de 1993.

Esta Constitución es la vigente y atribuye al Presidente la dirección de las relaciones internacionales. El artículo 118, inciso 11, establece que le corresponde al Primer Mandatario dirigir la política exterior y las relaciones internacionales, además de celebrar y ratificar los tratados.

En materia de tratados, el artículo 56 señala que el Congreso debe aprobarlos antes de la ratificación presidencial, cuando versan sobre los siguientes temas: derechos humanos; soberanía, dominio o integridad del Estado; defensa nacional; y obligaciones financieras del Estado. Señala también que deben ser aprobados por el Poder Legislativo aquellos acuerdos que crean, modifican o suprimen tributos; los que exigen modificación o derogación de alguna ley; y los que requieren medidas legislativas para su ejecución. No obstante el artículo 57 reconoce también que el Presidente de la República puede celebrar, ratificar o adherir tratados sin aprobación previa del Congreso, cuando se trate de cuestiones distintas a las contempladas previamente, pero que debe dar cuenta de éstos al Poder Legislativo.

En el mismo artículo se establece en caso de que el Tratado afecte disposiciones constitucionales, debe ser aprobado mediante el mismo procedimiento que rige la reforma de la Constitución, antes de ser ratificado por el Presidente. También señala que la denuncia de los tratados es potestad del Primer Mandatario, con cargo de dar cuenta al Congreso, pero en el caso de los tratados sujetos a aprobación del Poder Legislativo la denuncia requiere aprobación previa de éste.

Con respecto a la representación del Estado, la Constitución vigente señala en el inciso 2 del artículo 118 que corresponde al Presidente representar al Estado, dentro y fuera de la República. En referencia a la conservación de la seguridad exterior, el inciso 4 del artículo mencionado, define como facultad presidencial velar por el orden interno y la seguridad exterior de la República.

La Constitución actual no regula de manera taxativa la autorización para la salida de tropas nacionales del territorio peruano, como sí lo establecía la Constitución anterior y algunas

del pasado. El artículo 102, inciso 8, sin embargo, atribuye al Congreso el prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en nuestro territorio, siempre que ello no afecte la soberanía nacional. Al igual que en Constituciones previas, en el artículo 118, inciso 16, se concede al Presidente las atribuciones de declarar la guerra o firmar la paz, siempre con autorización del Congreso.

En referencia a los funcionarios diplomáticos, el artículo 118, inciso 12, señala que corresponde al Primer Mandatario nombrar embajadores y ministros plenipotenciarios, con aprobación del Consejo de Ministros, con cargo de dar cuenta al Congreso. El inciso 13 del mismo artículo define como facultad presidencial la recepción de agentes diplomáticos extranjeros y la autorización a los cónsules para el ejercicio de sus funciones.

Asimismo, el Congreso de la República tiene la facultad de autorizar al Presidente para salir del país, según lo dispone el artículo 102, inciso 9.  

b)  El Congreso y los asuntos externos del Estado

Para el Congreso la década de los noventa fue una época rica en la agenda internacional, tanto por el proceso de reinserción del país a la comunidad internacional como por la solución de los asuntos pendientes con sus países vecinos: Ecuador y Chile.

Además de los diversos tratados de carácter bilateral y multilateral sometidos al Congreso por el Poder Ejecutivo, debe destacarse el hecho de que el Congreso Constituyente, en muchos casos a propuesta de su Comisión de Relaciones Exteriores, aprobó el nuevo esquema constitucional para la gestión externa. Por otro lado, definiciones específicas como el Estado, la nación, la nacionalidad, el territorio, la integración y los tratados fueron muy debatidas por la trascendencia de las materias para la gestión externa (410) .

De igual manera, a nivel Legislativo, se aprobaron diversas leyes que directa o indirectamente estaban vinculadas con el sector externo. De las más directamente relacionadas debería mencionarse algunas de ellas:

La Ley 26983 que regula la importación de vehículos para misiones diplomáticas, consulares, oficinas de los organismos internacionales y de funcionarios de los mismos.

La Ley 27065 que modifica el artículo 3 del Decreto Ley 26163, el cual fija el monto de remuneración total permanente mensual para los funcionarios del Servicio Diplomático de la República. Dicha modificación establece el monto destinado al pago del beneficio especial consular para los miembros del servicio diplomático en actividad y de la asignación  consular especial para los funcionarios en retiro con cargo a las recaudaciones consulares en el exterior.

La Ley 26991 que autoriza el aumento de la cuota del Perú al Fondo Monetario Internacional.

La Ley 26647 que establece claramente la distinción entre la elaboración de los tratados internacionales y el proceso constitucional de aprobación, a cargo de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. El procedimiento de ratificación, propiamente dicho, corresponde a este último poder. La ley antedicha también declaró que la publicación de la resolución legislativa o decreto supremo correspondiente a la aprobación de un Tratado, no presupone su entrada en vigor para nuestro país ya que ello ocurrirá una vez que se haya cumplido con el proceso regular de aprobación (411) .

La Ley 26574, Ley de Nacionalidad, que actualizó la legislación peruana concerniente a la nacionalidad, de acuerdo con los artículos 2, 52 y 53 de la Constitución vigente.

Pero aparte de estas muestras de la legislación, como señalamos al inicio los grandes temas que gravitaron en la preocupación del Congreso en la década de los noventa fueron tres: La participación del Perú en la comunidad internacional, el arreglo global y definitivo con Ecuador y los asuntos pendientes de ejecución del Tratado de 1929 con Chile.  

i. El Congreso y la participación del Perú en la comunidad internacional

El Congreso de la República, y dentro de él sus Comisiones especializadas, entre las que destaca la Comisión de Relaciones Exteriores, tuvo una preocupación constante sobre el tema de la participación del Perú en la comunidad internacional. Para ello, ejerció fundamentalmente su atribución de control político, para invitar en diversas oportunidades a los Ministros de los diversos sectores a fin que informen sobre los avances en la gestión externa correspondiente a sus respectivos rubros.

La participación del Perú en la comunidad internacional en esta década se tradujo fundamentalmente en la reincorporación a la comunidad financiera internacional, la mejora de la imagen del Perú en el exterior y los procesos de integración regionales y comerciales, como pasaremos a ver a continuación.  

a.  La reincorporación del Perú a la comunidad financiera internacional

El Gobierno del Presidente García había dejado al país en una situación de profundo aislamiento internacional.

Una de las razones fundamentales, si no la más importante, de este aislamiento había sido su decisión de limitar el pago de la deuda externa al diez por ciento de los ingresos por concepto de exportaciones. El régimen del Presidente García ni siquiera había podido cumplir con el monto que se había fijado a sí mismo para el pago de la deuda a partir de 1985, lo que incrementó aún más el descontento de los acreedores internacionales. Según Ronald St. John, para 1990, el Gobierno del Perú había dejado de amortizar un aproximado de 2,000 millones de dólares en deudas al Fondo Monetario Internacional y otras agencias de crédito (412) .

Una vez que el ingeniero Alberto Fujimori ganó las elecciones presidenciales de 1990, se abocó a la tarea de mejorar las relaciones con la comunidad financiera internacional. Antes de tomar posesión del mando, Fujimori realizó un viaje al Japón y los Estados Unidos en donde ofreció reiniciar el pago de la deuda externa. Más tarde, durante el 90 y 91, realizó diversos viajes a otros países iniciando lo que luego vendría a denominarse la diplomacia presidencial.

Debe destacarse que ya en su primer discurso ante el Congreso de la República, en el que Fujimori no tenía mayoría, éste señaló:

“Debemos ser protagonistas de nuestro propio destino, y al mismo tiempo hacer realidad de insertar al Perú en la comunidad financiera internacional. En este sentido, nuestro Gobierno está decidido a restablecer las relaciones internacionales del Perú en el campo financiero, banca comercial, a restablecer antiguos nexos y resolver diferencias” (413) .

En el ámbito interno, y a fin de fortalecer la posición peruana en el contexto internacional, Fujimori tuvo que poner en práctica una política económica de libre mercado, que fue muy combatida desde los sectores de oposición del Congreso por estar caracterizada por austeridad fiscal, eliminación de subsidios, liberalización de precios, reducción de aranceles y privatización de empresas públicas. Paralelamente, el régimen tomó medidas para reducir la inflación, aumentar los ingresos por concepto de tributación y atraer la inversión extranjera.

El Congreso, a pesar de no compartir totalmente la política económica del Presidente en materia de gestión externa, tuvo un rol determinante en la nueva política internacional lo que se tradujo en la aprobación del Presupuesto para el nuevo año considerando la nueva postura del Perú sobre el pago de la deuda externa.

Por ello, en su nueva presentación al Congreso el Presidente señaló:

“Yo entiendo que el Congreso de la República está plenamente de acuerdo con el proceso de reinserción del Perú en el seno de la comunidad financiera internacional. Ello se deduce de los términos en que se aprobó la Ley de Presupuesto de este año, donde, asimismo, se autorizan pagos al exterior. En consecuencia los pagos no son caprichos del Ejecutivo, sino de la necesidad del proceso de reinserción” (414) .

Debe señalarse que afortunadamente, ya en 1991, la estrategia fujimorista había rendido sus primeros frutos, cuando un grupo de apoyo internacional otorgó un crédito puente al Estado peruano, destinado a cubrir parte de la deuda externa.

El régimen del Presidente Fujimori tuvo éxito en alcanzar los objetivos económicos que se había propuesto inicialmente. Ello hizo viable la reincorporación del país a la comunidad financiera internacional.

Este proceso tuvo dos sucesos cruciales. El primero fue la celebración de un acuerdo con el Club de París, en julio de 1996, que fue informado al Congreso. Allí, el Estado peruano

logró mejorar las condiciones para el pago a los acreedores miembros de dicho grupo. El otro suceso fue la suscripción de un acuerdo con acreedores privados, en marzo de 1997, también informado en el Congreso, para convertir préstamos bancarios vencidos en Bonos Brady, instrumentos financieros ofrecidos a descuento, o que pagan menores intereses (415) .  

b.  Los diversos temas vinculados a la imagen internacional del Perú

En este rubro el Congreso, en el ejercicio de su función de control político, también se mantuvo vigilante respecto a la política del Ejecutivo.

Durante la década de 1990, la política norteamericana con respecto a los países de América Latina estuvo concentrada en cinco aspectos: el pago de la deuda externa, el desarrollo económico, la lucha contra la producción y tráfico ilícito de drogas, el progreso de la democracia, el respeto a los derechos humanos y la defensa del Estado. En términos generales casi los mismos parámetros eran los indicadores de la política de otras potencias.

Por ello, no es de extrañar que la estrategia diplomática del régimen del Presidente Fujimori se orientara desde un primer momento a tratar de mejorar las relaciones entre el Perú y los Estados Unidos y los otros países desarrollados, en torno a algunos de estos aspectos.

La disposición de colaborar en la lucha contra las drogas tuvo como una de sus expresiones más claras la suscripción de la Declaración de Cartagena, junto a los Estados Unidos, Colombia y Bolivia, en febrero de 1990. En dicho acuerdo, Estados Unidos se comprometió a proporcionar US$ 2,200 millones de asistencia a los otros países, destinados a la lucha contra los estupefacientes (416) .

Entre los méritos de la política internacional de la época debemos mencionar el esfuerzo por adecuar los acuerdos bilaterales con los Estados Unidos, a las necesidades del país. Así, a principios de 1990, el Gobierno peruano propuso una estrategia de lucha antidroga que privilegiara los aspectos económicos antes que los estrictamente militares. El Gobierno norteamericano acogió la propuesta y, como resultado, ambos países firmaron un acuerdo en mayo de 1991, por el cual Estados Unidos de América se comprometió a auxiliar al Perú mediante la Agencia para el Desarrollo Alternativo, la Iniciativa para las Américas y el auspicio frente a las organizaciones económicas internacionales. Esta perspectiva fue renovada en 1995, a través de un acuerdo para promover el desarrollo económico alternativo de las zonas cocaleras peruanas (417) .

Pero por otra parte, a pesar del esfuerzo oficial por sintonizar con la política internacional norteamericana y la de los otros países, el Estado peruano se mantuvo firme en su defensa del principio de no–intervención, sobre el que siempre el Congreso del Perú tuvo una posición homogénea.

La Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso confirmó esta postura decididamente, mediante la moción de orden propuesta el 19 de octubre de 1995, condenando el proyecto norteamericano Helms–Burton, destinado a endurecer el embargo económico y comercial

contra Cuba. En dicha propuesta de moción, aprobada luego por el Pleno del Congreso, se expresó preocupación y se condenó cualquier intento de aplicación del derecho interno de un país, contra la soberanía de otros Estados. También se hizo un llamado al Congreso norteamericano para desestimar el proyecto mencionado. Asimismo, se respaldó el pronunciamiento de la Quinta Cumbre Iberoamericana, en el mismo sentido. Y, finalmente, se reiteraron la fraternidad y solidaridad con el pueblo cubano (418) .

En los últimos años, el interés de los países desarrollados por las instituciones democráticas, así como también por la protección de los derechos humanos, se ha incrementado. Estos dos aspectos constituyeron puntos sensibles en la relación entre el Estado peruano y la comunidad internacional durante el régimen del Presidente Fujimori. En el primer aspecto, el analista Ronald St. John señala que la disolución del Parlamento llevada a cabo por Fujimori en abril de 1992 y otras medidas tomadas posteriormente, afectaron seriamente la credibilidad política del régimen. Entre los efectos inmediatos, se puede mencionar que el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional pospusieron medidas financieras referidas al Perú. Asimismo, el Gobierno norteamericano suspendió temporalmente la ayuda económica canalizada a través de la Agencia para el Desarrollo Internacional, así como también fondos destinados a asistencia militar (419) .

Debe recordarse que luego de la disolución del Congreso, el Gobierno peruano se abocó a una reforma de las instituciones públicas. Como parte de este proceso, en noviembre de 1992, el Presidente Fujimori convocó a elecciones para el Congreso Constituyente Democrático, que se instaló en diciembre de ese mismo año.

El proceso de reforma democrática, estuvo acompañado de un esfuerzo por mejorar la imagen exterior del país, incluyendo al Gobierno. El Congreso Constituyente y, en especial, su Comisión de Relaciones Exteriores, contribuyeron decididamente a este esfuerzo.

Un aspecto de especial relieve fue la reactivación de la Diplomacia Parlamentaria.

La Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso impulsó la reincorporación plena del Poder Legislativo a varios Foros Parlamentarios en el que participan diversos Parlamentos del mundo. A iniciativa de la Comisión, se nombraron representantes del Congreso Constituyente Democrático ante el Parlamento Andino, el Parlamento Amazónico, el Parlamento Latinoamericano y la Unión Interparlamentaria  (420) .

La Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso Constituyente también promovió los lazos entre el Congreso Constituyente Democrático y varios Parlamentos extranjeros. Misiones parlamentarias peruanas visitaron el Parlamento Europeo contribuyendo a la anulación de un voto de censura contra nuestro país; también el Parlamento Alemán, logrando la reactivación de la cooperación de dicho país, Japón, China y los Estados Unidos. A su vez, delegaciones parlamentarias extranjeras visitaron el Congreso Constituyente, destacando entre ellas la delegación del Parlamento Alemán que estuvo en Lima en 1993.

Como parte de la lucha contra el terrorismo, el régimen del Presidente Fujimori potenció no sólo el frente interno, sino también el ámbito internacional. El Ejecutivo realizó una campaña para mostrar al mundo las crueldades de los grupos terroristas en el Perú.

Debe destacarse que ya en 1993, el Presidente denunció las actitudes complacientes de algunos organismos denominados de derechos humanos frente a las acciones terroristas. Ese mismo año, Amnistía Internacional y Americas Watch incluyeron las violaciones de derechos humanos realizadas por terroristas en sus informes, por primera vez.

Asimismo, el Secretario General de la ONU, Butros Ghali calificó a Sendero Luminoso como grupo genocida. Fujimori sostuvo: “Para mí como Presidente del Perú, con la mira puesta en la reconstrucción nacional, este tema era la esencia de la política exterior”(421) .

Por otro lado la Comisión de Relaciones Exteriores se pronunció sobre la situación en la República Federal de Yugoslavia. En este sentido en el seno del Congreso peruano el 8 abril de 1999 se presentó una moción de orden del día la cual fue respaldada por todos los grupos políticos, por el cual el Congreso manifestaba su profunda preocupación al haberse dejado de lado la búsqueda de una solución negociada, con el fin de alcanzar un arreglo pacífico a la situación que afrontaba la provincia de Kosovo. Del mismo modo condenaron el no haberse respetado la autoridad del Consejo de Seguridad y en consecuencia los artículos pertinentes de la Carta de Naciones Unidas. Finalmente expresaron su consternación por el sufrimiento a que se veían sometidas las poblaciones civiles y exhortaron a las partes al cese de las acciones  militares.

A principios de julio de 1999, la Corte Interamericana de Derechos Humanos  con sede en San José de Costa Rica, dispuso que los terroristas chilenos colaboradores del Movimiento Revolucionario Túpac Amaru, juzgados y sentenciados en el Perú, tuvieran un nuevo juicio (422) . Como era de esperarse, la decisión fue rechazada tajantemente por el Ejecutivo peruano, quien argumentó motivos de seguridad nacional, entre ellos, la posibilidad de que se abriera una vía para la liberación de terroristas sentenciados.

El Presidente Fujimori presentó al Congreso una propuesta de resolución legislativa, por la cual el Perú se retiraría de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El Parlamento discutió la propuesta del Ejecutivo el 7 de julio durante casi 14 horas, al final de las cuales la aprobó por 66 votos a favor, 33 en contra y una abstención (423) .

A principios de noviembre, el Senado de los Estados Unidos, aprobó la Resolución 209. Dicha resolución, presentada por Jesse Helms, Presidente del Comité de Relaciones Exteriores del Senado norteamericano, expresaba la preocupación de los Estados Unidos por la falta de independencia de los Poderes Judicial y Electoral en el Perú, así como también por el acoso contra periodistas y las amenazas del régimen hacia al sistema democrático. En la parte resolutiva, el Senado pidió que el documento fuera comunicado a otras instancias dentro y fuera del Gobierno norteamericano, incluyendo la Organización de Estados Americanos, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. A pesar de que representantes del Poder Ejecutivo expresaron lo contrario, ciertos sectores de

nuestro país manifestaron su temor de que ello perjudicara la confianza de los inversionistas extranjeros con respecto al Perú.

Con el permiso que me otorguen los lectores de este libro, me permito hablar en primera persona, a fin de referirles que el 4 de noviembre, en mi condición de Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores me vi en la necesidad de enviar una carta al Presidente del Comité de Relaciones Exteriores del Senado norteamericano, Jesse Helms. En dicha misiva, expresé a Helms que la resolución norteamericana 209, referida a la libertad de prensa, y las instituciones jurídicas y electorales en nuestro país, desvirtuaba el principio internacional de no intervención en asuntos de jurisdicción interna. Al mismo tiempo, invité a Helms a visitar el Perú, con la finalidad de conocer directamente la situación jurídica real de nuestro país (424) . Lamentablemente nunca tuve respuesta a esta carta.

Pasando a otro aspecto de la protección de los derechos humanos, el Poder Legislativo ha mostrado una especial preocupación por los derechos de la mujer y por la promoción de su desarrollo. La Comisión de Relaciones Exteriores ha cooperado activamente en este aspecto, dentro del ámbito que le compete. El 4 de diciembre de 1995, la Comisión dictaminó a favor de la suscripción de la “Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer”. El pleno del Congreso acogió dicho dictamen y la Resolución Legislativa correspondiente, que fue signada con el número 26583 y publicada en el Diario Oficial el 25 de marzo de 1996 (425) .

En setiembre de 1995, se realizó la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer en Beijing, China, con el auspicio de las Naciones Unidas. En la plataforma de acción, se incluyó un tema de gran trascendencia para el Perú, el de las mujeres desplazadas y sus dificultades (426) .  

c.  La integración y cooperación regionales

En los últimos diez años el Estado peruano ha redefinido su posición frente a la política de integración y cooperación regionales. El Congreso ha participado en forma activa en este proceso.

Entre 1990 y 1999, el régimen del Presidente Fujimori renovó la política tradicional respecto de la integración y cooperación. A principios de su Gobierno, en 1990, el Presidente asistió a la Cita Cumbre del Pacto Andino en la ciudad de La Paz. Allí se discutió la necesidad de reactivar el proceso de integración andino, a través de medidas como la eliminación de barreras arancelarias, la libre circulación de viajeros y líneas aéreas de los respectivos países, y un tratamiento más igualitario del capital extranjero. En mayo de 1991, los presidentes de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, celebraron una reunión cumbre en Caracas. Como resultado, suscribieron una declaración, por la cual se comprometieron a establecer una zona de libre comercio para principios de 1992 y la apertura de un mercado común para 1995.

Además de la función de control de la política externa que compete al Legislativo, desde los primeros años del Gobierno de Fujimori el Congreso ha contribuido a la integración continental a través de su participación en los foros parlamentarios subregionales.

El Parlamento Andino celebró su octavo período ordinario en Lima, a principios de 1991. La representación parlamentaria peruana tuvo a su cargo la presidencia de la “Comisión I De Asuntos Políticos y de Prevención y Lucha contra el Tráfico de Drogas” del mismo foro, en 1992.

Al interior del Parlamento Latinoamericano, la representación peruana encabezó la Comisión de Asuntos Económicos y Finanzas, y ejerció la vicepresidencia de la Comisión de Asuntos Jurídicos. Finalmente, en el Parlamento Amazónico, la delegación peruana obtuvo la presidencia de la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y la de Cooperación e Integración Cultural, Científico–Tecnológica y Educación (427) .

Podemos señalar que la disolución del Parlamento peruano en abril de 1992 afectó el proceso de integración andino. Los otros países de la subregión mostraron reticencia a legitimar las acciones del régimen mediante nuevos acuerdos económicos. Paralelamente, el propio Gobierno peruano suspendió la extensión de preferencias arancelarias a los productos andinos, y luego se opuso al establecimiento de un arancel externo común. Finalmente, el Estado peruano se retiró temporalmente del grupo subregional (428) .

Entre las medidas tomadas para paliar los efectos del retiro del Grupo Andino, el régimen de Fujimori negoció nuevos acuerdos comerciales bilaterales con los países vecinos. El Congreso peruano respaldó activamente dicha estrategia, mediante la aprobación de varios acuerdos de integración y cooperación. Entre ellos, podemos mencionar el acuerdo suscrito entre Perú y Bolivia a principios de 1992, por el cual nuestro país otorgó a la nación vecina una zona franca y un parque industrial en el puerto sureño de Ilo. A cambio, nuestro país recibió facilidades semejantes en Puerto Suárez al este de Bolivia (429) .

Es importante mencionar que la Organización de Estados Americanos celebró su XXVII Asamblea General en la ciudad de Lima, entre el 2 y el 5 de junio de 1997. Entre los temas tratados durante la reunión, dos estaban específicamente relacionados con la política exterior peruana. El primero se refirió al informe anual emitido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. En este caso, dicho informe formulaba observaciones y recomendaciones a Colombia, Cuba, Guatemala y Perú. La posición peruana era que los países tratados en el informe anual no podían ejercer su derecho de legítima defensa. Por ello, se proponía buscar un mecanismo que permitiera el ejercicio de dicho derecho. Como consecuencia de las negociaciones, se logró que la Asamblea General llamara la atención de la Comisión de Derechos Humanos, para que remitiera un borrador de su informe anual a los países a los que se planee hacer observaciones en dicha materia (430) .

Otro tema en discusión en la Asamblea de Lima se relacionó con las facultades del Secretario General de la OEA. A raíz de la Cumbre de Presidentes de las Américas, celebrada en Miami en 1994, la OEA creó una Comisión para el Seguimiento de Cumbres Interamericanas, dependiente del Consejo Permanente. El nuevo ente no cumplió con los

objetivos esperados, por lo que el Perú lanzó la propuesta de encargar al Secretario General un plan de trabajo que debía ser aprobado por dicha Comisión de Seguimiento. Un grupo de países, contrario a someter las facultades del Secretario General al Consejo Permanente, que tenía una composición más equitativa, se opuso a la propuesta peruana. Sin embargo, ésta logró el apoyo mayoritario de los miembros de la organización.

En otro aspecto de la cooperación, desde 1990, el Perú buscó su incorporación al Foro Asia – Pacífico de Cooperación Económica, también conocido como APEC por su nombre en inglés Asia Pacific Economic Cooperation. Dicho organismo agrupa a numerosos países de la región Asia – Pacífico y promueve el comercio libre, la inversión, y la cooperación entre sus miembros (431) .  El Perú logró la admisión como miembro pleno en 1997, dando así un paso de gran trascendencia para el proceso de integración en la región económica más dinámica del mundo (432) .

Parte de los esfuerzos en el proceso de aceptación del Perú en APEC corresponde definitivamente al Congreso a través de las relaciones parlamentarias bilaterales y a través de su participación en foros parlamentarios de interés, en este caso en el Foro Parlamentario Asia – Pacífico, del cual es Perú partícipe desde 1993.

Los parlamentarios de los países miembros del APEC, están agrupados en el Foro Parlamentario Asia – Pacífico, conocido como APPF. Esta organización busca proporcionar a los Parlamentos participantes un espacio para la discusión de asuntos de interés común, en un contexto global; la posibilidad de profundizar sus conocimientos acerca de las preocupaciones, intereses y experiencias de los países de la región; un foro para examinar los cambios políticos, sociales y culturales resultantes del crecimiento económico y la integración. Es también un mecanismo para fomentar la cooperación regional a todos los niveles y una vía para facilitar a sus integrantes la promoción de la integración, comprensión y cooperación regionales en sus respectivos países.

Como ente de promoción de la identificación y cooperación regionales, el APPF se concentra en los siguientes aspectos: el progreso de la paz, la libertad, la democracia y la prosperidad; la cooperación abierta para la expansión del libre comercio, la inversión, el desarrollo sostenido y prácticas ecológicas adecuadas; y la cooperación no militar (433) .

El Congreso de la República del Perú, en especial su Comisión de Relaciones Exteriores, tuvo un rol sumamente destacado al interior de este foro internacional. La Asamblea General del APPF, a pedido del Parlamento peruano, escogió a nuestro Congreso como anfitrión de las reuniones del Comité Ejecutivo, de setiembre de 1998, y también de la séptima Asamblea General que se realizó en Lima en enero de 1999. La VII Asamblea General del APPF fue presidida por el suscrito por aclamación general de la Asamblea que representaba a todos los países de dicho Foro.

La reunión de la Asamblea General de la APPF en Lima resultó un evento sumamente exitoso y fue la primera reunión parlamentaria luego del ingreso del Perú al APEC.  Participaron en ella 103 parlamentarios de 23 países miembros: Australia, Canadá, Chile, China, Colombia, Ecuador, Fiji, Indonesia, Japón, Korea, Laos, México, Micronesia,

Mongolia, Nueva Zelanda, Papua Nueva Guinea, Filipinas, Federación Rusa, Singapur, Thailandia, Estados Unidos, Vietnam y Perú ; y un país observador:  Brunei Darussalam.

La delegación peruana estuvo integrada por Javier Alva Orlandini, Adolfo Amorín Bueno, Luis Chang Ching, Martha Chávez Cossío, Graciela Fernández Baca, Agustín Mantilla Campos, Samuel Matsuda Nishimura, Beatriz Merino Lucero, Francisco Pardo Mesones, Arturo Salazar Larrain, Jorge Morelli Pando, Raúl Salazar Cossio y yo.

La Asamblea aprobó trece resoluciones acerca de temas de gran trascendencia para la política internacional (434) , destacando entre ellos las propuestas presentadas por la delegación peruana sobre temas como el  fenómeno del niño, una cultura de paz, así como el tema de la prohibición del sembrado de minas antipersonales.

ii. El Congreso y el arreglo global y definitivo con el Ecuador

En julio de 1991, las Fuerzas Armadas peruanas descubrieron una patrulla ecuatoriana dentro del territorio nacional a la altura del hito 51, Cusumaza–Bumbuiza. De acuerdo con la cartilla de procedimientos fronterizos elaborada conjuntamente y en forma previa por los Ejércitos del Perú y Ecuador, funcionarios militares peruanos trataron de lograr el retiro pacífico de la fuerza ecuatoriana, sin obtener resultados.

En vista de ello, las Cancillerías de ambos países iniciaron conversaciones en busca de un arreglo. Como resultado, a fines de agosto se llegó al denominado “Pacto de Caballeros” entre los gobiernos de ambas naciones. El acuerdo fue fijar una zona de seguridad común en un área de 20 kilómetros, comprendida entre los hitos 51, Cusumaza–Bumbuiza y 50, que era el Yaupi–Santiago. Hasta que se estableciera dicha zona, en un plazo de 30 días, las fuerzas militares de ambos países se distanciarían para evitar enfrentamientos (435) .

En correspondencia con la labor de supervisión que corresponde al Parlamento, a principios de setiembre, el entonces Canciller Torres y Torres Lara concurrió ante las Comisiones de Defensa y de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados, para informar acerca del Pacto de Caballeros, en compañía del Ministro de Defensa, Jorge Torres Aciego. Más tarde, el Canciller acudió a la Cámara de Senadores, reunida en sesión, con el mismo propósito. Según la información proporcionada por las autoridades peruanas, las tropas ecuatorianas habían comenzado a desocupar el territorio nacional.

Paralelamente, la Cancillería peruana convocó a los representantes de los países garantes, para informarles acerca del cumplimiento del Pacto de Caballeros con el Ecuador. Asimismo, reiteró la solicitud para que los garantes intervinieran de acuerdo con el Protocolo de Río de Janeiro. A los pocos días, los representantes de los garantes se reunieron en Brasilia y emitieron una declaración expresando su preocupación por el conflicto surgido. Igualmente, ofrecieron sus buenos oficios para facilitar una solución. El Gobierno peruano aceptó el ofrecimiento de los garantes inmediatamente, pero el Gobierno ecuatoriano no. A pesar de ello, las fuerzas ecuatorianas se retiraron a su territorio (436) .

El 30 de setiembre del mismo año, el Presidente del Ecuador , Rodrigo Borja, pronunció un discurso en la Asamblea de las Naciones Unidas. Allí hizo la acostumbrada referencia a la

supuesta controversia territorial entre su país y el Perú. Además, propuso el arbitraje del Papa Juan Pablo II, como medio para lograr la solución de dicha supuesta controversia. El 1° de octubre, el Canciller ecuatoriano Diego Cordovez pronunció otro discurso, en el que negó nuevamente la validez del Protocolo, e incluso llegó a afirmar que el Perú no había retirado sus tropas del área comprendida entre los hitos 50 y 51.

El Canciller Torres y Torres Lara refutó las afirmaciones del Presidente y del Canciller ecuatorianos, ratificó la validez del Protocolo y sostuvo que eran las fuerzas del vecino país las que no habían cumplido con retirarse de la zona de seguridad, manteniendo su presencia en el denominado puesto Teniente Ortiz.

El Gobierno procedió a convocar a los representantes de los países garantes, con la finalidad de que intervinieran para lograr la demarcación definitiva de la frontera entre nuestro país y el Ecuador. También les pidió que contribuyeran a la solución del reciente incidente. Además, el Gobierno peruano afirmó que no retiraría sus fuerzas del puesto Pachacútec, en la zona de seguridad, en tanto el Ecuador no hiciera lo propio (437)  del puesto anteriormente mencionado.

A principios de noviembre de 1991, el Poder Ejecutivo peruano decidió iniciar una política de acercamiento total con el Ecuador, dentro del marco del Protocolo de Río de Janeiro. El Presidente Fujimori envió al Presidente ecuatoriano Rodrigo Borja una propuesta de Amistad, Cooperación e Integración entre los dos países. La propuesta planteaba resolver el diferendo de la demarcación fronteriza, a partir de cuatro puntos específicos:

• Terminar el proceso de demarcación, fijando la frontera entre los tramos pendientes comprendidos entre los hitos Cunhime Sur y 20 de Noviembre, y Cusumaza–Bumbuiza y Yaupi–Santiago. Ello, dentro de los lineamientos establecidos por el Protocolo de Río de Janeiro y el fallo arbitral de Braz Días de Aguiar. Para ello, se solicitaría el apoyo de los países garantes. • Celebrar un Tratado de Comercio y Navegación, de acuerdo con el artículo 6° del Protocolo de Río de Janeiro. Allí, el Perú concedería al Ecuador la navegación libre y gratuita en los ríos amazónicos, además de un conjunto de facilidades portuarias en el río Amazonas y sus afluentes. • Suscribir un acuerdo amplio de integración a lo largo de toda la frontera común. A partir de ello, establecer un plan de desarrollo económico y social conjunto en la zona. • Concertar un acuerdo de limitación efectiva de armamentos. (438)

El Presidente Borja respondió reiterando ambiguamente el desconocimiento de su país con respecto al Protocolo de Río de Janeiro, e insistió en la existencia de un diferendo territorial entre Ecuador y Perú. De manera mas bien retórica, manifestó compartir el deseo de consolidar las relaciones de amistad y cooperación entre ambos países. En referencia a la propuesta de celebrar un Tratado de libre comercio y navegación en los ríos amazónicos, planteó suscribir dicho acuerdo en el marco del Tratado de Cooperación Amazónica, eludiendo el Protocolo de Río de Janeiro.

A pesar de la posición adoptada por Borja, el Presidente Fujimori se reunió con él a principios de diciembre de 1991 en Cartagena de Indias, en Colombia. Poco después, las

Cancillerías de ambos países emitieron un Comunicado Conjunto anunciando la visita de Fujimori a Ecuador, entre el 9 y el 11 de enero de 1992.

Se trataba de la primera visita de Estado de un Presidente peruano al Ecuador, durante la historia republicana de los dos países. Fujimori llevó al Ecuador una “Propuesta Integral” elaborada por la Cancillería y compuesta de cuatro documentos, destinados a hacer efectivas las medidas que había planteado a fines de noviembre del año previo.

El primer documento proponía el restablecimiento de la Comisión Mixta Demarcadora de Límites, creada el 2 de junio de 1942. Dicha Comisión debía reiniciar los trabajos demarcatorios que se habían interrumpido a partir de 1950, por decisión del Ecuador. La demarcación se reiniciaría dentro de un plazo de treinta días, luego de la entrega oficial de la propuesta peruana. Las partes recurrirían a los garantes del Protocolo de Río de Janeiro, con la finalidad de nombrar un perito técnico del Estado Vaticano, que asistiera a la Comisión Mixta.

El segundo documento se refería a la suscripción del Tratado de Comercio y Navegación previsto por el Protocolo de Río de Janeiro. Dicho Tratado permitiría al Ecuador contar con acceso libre, mas no soberano, al río Amazonas y sus afluentes. Además, el Perú le concedería un conjunto de facilidades portuarias, entre las que se hallarían una Zona Franca Industrial en Iquitos y un depósito franco en algún punto del río Amazonas o sus afluentes norteños. A ello se sumarían la construcción de vías terrestres para transporte multimodal, el establecimiento de regímenes de liberalización comercial y el fomento de empresas binacionales y multinacionales.

El tercer documento proponía la creación de una Comisión Binacional de Integración Fronteriza, para contribuir conjuntamente al desarrollo económico y social de la región de frontera. Asimismo, se anticipaban proyectos de desarrollo en los ámbitos agrícola, pesquero, comercial, turístico, minero y de hidrocarburos, de transporte y comunicaciones, eléctricos, sanitarios, de vivienda, etc. El cuarto documento planteaba fomentar la confianza mutua entre Perú y Ecuador, preservar la paz fronteriza, fortalecer la distensión y amistad recíprocas y restringir los gastos militares. A ello se sumaría un reglamento para las conversaciones entre los altos mandos de las fuerzas armadas de ambos países. (439)

Tal como estaba programado, Fujimori arribó a Quito el día 9 de enero de 1992, acompañado del Canciller Augusto Blacker Miller.

Debe anotarse aquí que, contra lo que muchos especularon, el mandatario peruano fue recibido con gran entusiasmo por la población de la ciudad. Tuvo la oportunidad no sólo de ser recibido en el Congreso ecuatoriano sino de exponer sus planteamientos ante el Poder Legislativo del vecino país.

Debe señalarse, sin embargo, que a pesar del buen recibimiento, el Gobierno ecuatoriano no respondió oficialmente a la propuesta presentada por el Ejecutivo peruano. No obstante, gran parte de los puntos planteados por Fujimori en 1991 y 1992, fueron incorporados posteriormente en el Acuerdo Global y Definitivo de octubre de 1998.

Por otro lado, en los primeros meses de 1995, se produjeron nuevos choques armados entre fuerzas de Perú y Ecuador. En esta oportunidad, el escenario bélico fue la zona adyacente al río Cenepa, ubicado al sur y sureste de la frontera sin demarcar entre ambos países. Se trató sin duda del desarrollo de una guerra real aunque no formalmente declarada.

Lo destacable, es que más allá de los resultados bélicos, ambas partes introdujeron iniciativas respecto del proceso de conversaciones futuras que, a la larga, permitieron llegar a un arreglo definitivo de los desacuerdos tradicionales. Así por ejemplo, durante el propio conflicto, el Ejecutivo ecuatoriano reconoció implícita y explícitamente la validez del Protocolo de Río de Janeiro, revocando lo que había sido una política de rechazo desde la década de 1960. Por su parte, el Ejecutivo peruano reconoció la existencia de “impasses subsistentes” entre los dos países, que obstaculizaban la demarcación definitiva de la frontera, y que debía ser resueltos con ayuda de los países garantes, en el marco del Protocolo (440) .

El proceso diplomático que condujo al arreglo final global y definitivo entre ambos países tuvo tres etapas. Durante la primera, Ecuador y Perú hicieron un alto al fuego en la zona de los enfrentamientos, establecieron una zona desmilitarizada y estabilizaron la situación. En la segunda etapa, los Cancilleres de ambos países, con el asesoramiento de los países garantes, identificaron los desacuerdos principales. En la etapa final, la negociación se centró en solucionar dichos desacuerdos.

El 17 de febrero de 1995, representantes de Ecuador y Perú, y de los países garantes, firmaron la denominada Declaración de Paz de Itamaraty en Brasilia. Los gobiernos de las partes en conflicto confirmaron el cese de hostilidades a partir del día 14. Ambos ofrecieron separar las tropas involucradas en los enfrentamientos, de manera inmediata y simultánea. También aceptaron el envío de una misión de observadores de los garantes, con la finalidad de velar por la aplicación estricta de los acuerdos fijados en la Declaración. Dicha misión recomendaría un área fronteriza a ser totalmente desmilitarizada. En las zonas fronterizas no comprometidas en los enfrentamientos, se procedería a la desmovilización gradual y recíproca de fuerzas. Asimismo, los gobiernos peruano y ecuatoriano se comprometieron a iniciar conversaciones bilaterales para resolver los impasses fronterizos subsistentes, en cuanto se cumplieran los otros acuerdos y se contara con un clima de distensión y amistad (441) .

A fines de febrero de 1995, los Cancilleres peruano y ecuatoriano se reunieron en Montevideo, en compañía de los representantes de los países garantes. Emitieron la Declaración de Montevideo, en la que informaron acerca de la solución de los problemas surgidos desde la Declaración de Itamaraty y del proceso del retiro de tropas (442) .

La primera ronda de conversaciones bilaterales se programó para los días 17 y 18 de enero de 1996, en Lima.

Nuestro país estuvo representado en esta oportunidad por el Canciller Francisco Tudela, quien acudió antes de las conversaciones al Parlamento Nacional, en la sesión de 2 de enero, para informar acerca de las perspectivas existentes.

Durante las conversaciones, las partes acordaron reunirse nuevamente en Quito, a fines de febrero. El Canciller Tudela acudió nuevamente al Congreso el 23 de enero, para informar sobre los resultados de las conversaciones y adelantar las expectativas acerca de la reunión de Quito (443) .

Como resultado de las conversaciones de Quito, entre el 21 y el 22 de febrero, los gobiernos de Ecuador y Perú presentaron sus listas respectivas de impasses subsistentes. El Estado ecuatoriano declaró la inejecutabilidad parcial del Protocolo de Río, debido a la inexistencia de la divisoria de aguas entre los ríos Santiago y Zamora. A partir de este hecho, reclamaba acceso libre y soberano a los ríos Marañón y Amazonas. En segundo lugar, señaló que existían problemas para demarcar la frontera entre el río Yaupi y el Sector Cusumaza–Bumbuiza, así como también en el Sector Lagartocha–Güepi. Además, sostuvo que la línea demarcatoria ocasionaba problemas de navegación en la intersección de los ríos, en particular en el Napo. Por último, mencionó un problema de manejo de aguas en el Canal de Zarumilla.

El Ejecutivo peruano, por su parte, señaló dos impasses, entendidos como sectores en los que se había interrumpido la demarcación de acuerdo con el Protocolo de Río. El primero, en la naciente del río Lagartococha. El segundo, en los sectores entre los hitos Cunhuime Sur y 20 de Noviembre; y entre el hito Cusumaza–Bumbuiza, y la confluencia de los ríos Yaupi y Santiago (444) .

Representantes de las partes sostuvieron una nueva ronda de conversaciones en Buenos Aires, los días 18 y 19 de junio de 1996. El acuerdo más significativo fue el compromiso de las partes de acudir a la opinión de los garantes, cuando surgieran desacuerdos. Las partes podían convenir el otorgar obligatoriedad a su recurso a los garantes.

En una nueva ronda de discusiones en el mes de octubre, realizadas en Santiago de Chile, las partes fijaron el 20 de diciembre como fecha para el inicio de las negociaciones de fondo, con la finalidad de alcanzar una solución global y definitiva a los impasses subsistentes. La toma de la residencia del Embajador japonés en Lima, obligó a las partes a posponer dicha reunión hasta mediados de abril de 1997.

Entre abril y setiembre de 1997, representantes de ambos países sostuvieron nuevas conversaciones. El Canciller peruano, Eduardo Ferrero Costa, concurrió a informar a la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso acerca de dichas conversaciones, en sesión secreta realizada el 16 de octubre (445) . Las negociaciones preliminares culminaron en la Declaración de Brasilia del 26 de noviembre de 1997.

En dicho documento, Perú y Ecuador fijaron cuatro temas alrededor de los cuales buscar una solución definitiva: estudio de un Tratado de Comercio y Navegación, estudio de un Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza, fijación en el terreno de la frontera terrestre común y establecimiento de una Comisión Binacional sobre Medidas de Confianza Mutua y Seguridad (446) .

El 19 de enero de 1998, las partes acordaron un Cronograma de Aplicación del Acta de Brasilia, alrededor de los temas planteados en dicho documento. Los dos países se

comprometieron a designar comisiones binacionales para elaborar un proyecto de Tratado de Comercio y Navegación y un proyecto de Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza. Asimismo, debían nombrar una Comisión encargada de culminar la fijación en el terreno de la frontera terrestre común. Dicha Comisión contaría con la asistencia de dos Grupos Jurídico–Técnicos para examinar las áreas pendientes de demarcación, uno para el Sector Lagartococha–Güepi, y otro para el Sector de la Cordillera del Cóndor. Cada grupo estaría integrado por tres expertos nombrados por los países garantes, a los que se sumarían dos expertos escogidos por las partes.

Además, se conformaría una Comisión binacional responsable de estudiar la conformación de una Comisión Binacional sobre Medidas de Confianza Mutua y Seguridad. Finalmente, las partes designarían un grupo de trabajo encargado de elaborar medidas orientadas al funcionamiento eficaz del Canal de Zarumilla (447) .

Las Comisiones Jurídico–Técnicas examinaron los alegatos de cada una de las partes a partir de febrero de 1998 y emitieron sus pareceres no vinculantes el 8 de mayo de 1998. El Gobierno peruano los aceptó en su totalidad. Su similar ecuatoriano se abstuvo de hacerlo, argumentando que no tenían carácter obligatorio. Las negociaciones quedaron temporalmente detenidas y, desafortunadamente, se produjo un nuevo incidente en un sector delimitado mas no demarcado de la ladera oriental peruana de la Cordillera del Cóndor. Por un momento, todo el esfuerzo hecho hasta ese momento pareció estar cerca de quedar frustrado, frente a la posibilidad de nuevos enfrentamientos.

La intervención de los garantes permitió superar la situación, mediante el establecimiento de una zona de control al sur de las zonas desmilitarizadas, con lo que se evitaron nuevos choques. Los presidentes Fujimori y Mahuad,  sostuvieron varias reuniones, luego de las cuales acordaron solicitar a los países garantes una propuesta final para culminar la demarcación de la frontera terrestre común. El 10 de octubre, el Presidente brasileño Fernando Henrique Cardoso, en representación de los garantes, comunicó la disposición de éstos para plantear una solución. Los garantes señalaron que:

“...para que el procedimiento solicitado por ustedes permita superar las dificultades encontradas en el proceso que se inició con la Declaración de Paz de Itamaraty y alcanzar los propósitos de paz y amistad dentro del marco del Protocolo de Río de Janeiro, el punto de vista de los Países Garantes del Protocolo debería tener un carácter vinculante para las partes. Para los efectos de asegurar este carácter, entregaríamos nuestra propuesta solamente en el evento de que los Congresos de ambos países hubieran aprobado este procedimiento”. (448)

Tanto Fujimori como Mahuad sometieron el procedimiento a consideración de los Poderes Legislativos de sus respectivos países. Los Congresos del Perú y Ecuador tuvieron, entonces, un rol fundamental en la consecución de un arreglo exitoso entre ambas repúblicas.

El Pleno del Congreso peruano debatió el pedido de otorgar carácter vinculante a la propuesta de los países garantes, en las sesiones de 14 y 15 de octubre de 1998; esta última se prolongó hasta las primeras horas del día 16. Concurrieron al Parlamento el Presidente

del Consejo de Ministros, Ingeniero Alberto Pandolfi Arbulú; el Ministro de Relaciones Exteriores, Doctor Fernando de Trazegnies Granda; y el Ministro de Defensa, General Julio Salazar Monroe, todos ellos, para presentar, explicar, y sustentar el pedido del Poder Ejecutivo. Al iniciar la discusión, se dio cuenta del Informe Institucional de las Fuerzas Armadas del Perú, en el que el Comando Conjunto informó haber evaluado el procedimiento propuesto por los garantes y declaró que no ponía en riesgo la soberanía ni la integridad territorial del país (449) .

Los miembros del Poder Ejecutivo coincidieron en señalar los beneficios que las dos naciones obtendrían de un arreglo de paz definitivo. El Ministro Pandolfi sostuvo que dicho arreglo permitiría destinar mayores recursos a la lucha contra la pobreza, crear más empleo y, en general, invertir más en el desarrollo del país. El Ministro De Trazegnies, por su parte, explicó las cuestiones jurídicas involucradas en el procedimiento. Desmintió que la intervención de los garantes constituyera una mediación o un arbitraje. Aclaró que su propuesta de solución sería de carácter estrictamente jurídico y no político o de equidad. Por lo tanto, estaría enmarcada en el Protocolo de Río de Janeiro, el Laudo de Braz Dias de Aguiar, y los pareceres jurídico–técnicos. Mediante la opinión vinculante, estos pareceres se volverían obligatorios. Con respecto a la importancia de la intervención del Congreso, De Trazegnies afirmó:

“¿Por qué se solicita la aprobación del Congreso? En realidad, la historia de las relaciones entre Perú y Ecuador demuestra que muchos acuerdos que hubieran podido poner fin hace tiempo a nuestras diferencias, fueron posteriormente invalidados porque se alegaba que no contaban con suficiente consenso nacional. Pienso que por esta razón, para no perpetuar estas discrepancias con avances y retrocesos, los garantes han considerado que el pedido se les haga a través de una institución que, por su naturaleza propia, tenga una representación nacional y en la que intervengan los diferentes grupos políticos, es justamente un reconocimiento de la importancia de los Congresos como portadores de la opinión nacional. De esta manera, los garantes pueden tener la seguridad de que van a ser tomados en serio y de que sus propuestas no serán posteriormente descartadas alegando que carecen de respaldo popular”(450) .

Las interrogantes y preocupaciones de los Congresistas se centraron en la naturaleza de la propuesta de los garantes, vale decir, si se trataba en realidad de un arbitraje; los alcances del procedimiento debatido, es decir, si el Congreso aprobaría por adelantado no sólo la propuesta de demarcación fronteriza, sino también los otros proyectos; la necesidad de conocer en detalle los proyectos de Tratado elaborados por las comisiones binacionales; la importancia de difundir dicha información entre la población en general y conocer su opinión al respecto; la posibilidad de que la propuesta de los garantes escapara a los límites jurídicos impuestos por el Protocolo, permitiendo incluso la cesión de territorio o soberanía; y, finalmente, el riesgo de que el Ecuador no cumpliera con lo dispuesto por los garantes, una vez que éstos hubieran emitido su opinión vinculante (451) .

El Canciller De Trazegnies ratificó que la intervención de los garantes consistía en hacer efectivo su compromiso de garantizar el cumplimiento del Protocolo de Río de Janeiro y no un arbitraje. Reiteró que la solución que los garantes propondrían, tendría que ajustarse necesariamente a lo fijado por el Protocolo de Río de Janeiro, así como también al Fallo de

Braz Dias de Aguiar y a los Pareceres Jurídico–Técnicos. Con respecto a los proyectos de Tratado elaborados por las comisiones binacionales, señaló que ellos serían sometidos al Congreso como efectivamente ocurrió un tiempo después, y que sólo podrían ejecutarse una vez que se hubiera concluido con la demarcación fronteriza. Con respecto a la premura con que se estaba pidiendo la aprobación del procedimiento, sostuvo que las dos repúblicas se hallaban frente a una oportunidad incomparable de resolver definitivamente sus diferencias, que no se podía dejar pasar. Asimismo, indicó que en el caso que Ecuador no cumpliera con lo dispuesto por los garantes, una vez comprometido a ello, se vería perjudicado en el ámbito internacional.

Una vez concluido el debate, los Congresistas votaron acerca del pedido del Ejecutivo, el día 16 de octubre. 87 Congresistas votaron a favor y 26 en contra. De ese modo, se aprobó el procedimiento planteado por los garantes (452) .

Ese mismo día, el Parlamento ecuatoriano también aprobó por mayoría dicho procedimiento, aceptando el carácter vinculante de la solución definitiva que los garantes propondrían.

Una vez aprobado el procedimiento, los garantes emitieron su “Propuesta definitiva de los Países Garantes sobre la fijación en el terreno de la frontera terrestre común”. En primer lugar, las partes debían proceder a demarcar la frontera de acuerdo con los Pareceres Jurídico–Técnicos emitidos como parte de las negociaciones. Dichos pareceres se ajustaban estrictamente a los parámetros fijados por el Protocolo de Río de Janeiro. En segundo lugar, la propuesta estableció que el Gobierno peruano entregaría al Gobierno ecuatoriano una propiedad privada de un kilómetro cuadrado, en el sector conocido como Tiwinza por el Ecuador. Dicha transferencia no implicaría afectación de soberanía. El Gobierno ecuatoriano no tendría efectivos policiales ni militares dentro de dicha área y sólo podría realizar actos conmemorativos coordinados previamente con el Gobierno peruano. El área estaría conectada al territorio ecuatoriano mediante una vía pública carrozable sobre el trazado más directo y accesible, estando prohibido el tránsito de armas.

Por otro lado, cada parte establecería una zona ecológica, o parque, en un área fronteriza determinada, una colindante con la otra. Cada una de dichas zonas estaría bajo la soberanía y protección del Estado respectivo. Las partes podrían mantener los puestos fronterizos ya existentes al interior de cada parque, Coangos en el caso de Ecuador y PV1 en el caso del Perú. La dotación de cada puesto estaría limitada a 50 efectivos.

Es importante destacar que la propuesta de los garantes contó con la bendición papal, como se había previsto.(453)

El 23 de octubre de 1998, las Cancillerías de Perú y Ecuador anunciaron el Acuerdo de Paz Global y Definitivo entre ambos países.

El día 26, los Presidentes Fujimori y Mahuad suscribieron el Acta Presidencial de Brasilia, certificando el acuerdo entre sus naciones y el Tratado de Comercio y Navegación, y el Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad (454).  De ese modo, se abrió definitivamente una nueva etapa en las relaciones entre las dos repúblicas.

Una vez conseguido el acuerdo acerca de la demarcación fronteriza terrestre, las partes iniciaron el proceso de aprobación oficial de los otros dos instrumentos: el Tratado de Comercio y Navegación, y el Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad.

Ambos documentos fueron discutidos en Sesión del Pleno del Congreso de la República, los días 12 y 13 de noviembre de 1998. Estos acuerdos contaron con el respaldo de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso. En mi calidad de Presidente de la Comisión tuve el honor de sustentarlos a nombre de la Comisión, en el pleno del Congreso, luego de una sesión especial continua que tuvo la Comisión entre los días 29 de octubre y  10 de noviembre en el que asistieron a dar sus opiniones y puntos de vista más de sesenta personas representativas de distintas instituciones, regiones y especialistas en la materia.

El Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad y sus anexos, permitía lograr la integración y desarrollo de las regiones fronterizas, así como también el fortalecimiento de la cooperación bilateral en general. En el primer aspecto, el Acuerdo compromete a las partes a hacer más fluido el tránsito de personas, embarcaciones, y aeronaves. Asimismo, fija el establecimiento de nuevos pasos de frontera y la celebración de ferias y festivales fronterizos. En el segundo, Perú y Ecuador podrán colaborar en la prevención de desastres, la mejora de los servicios de educación y cultura, el progreso de la pesquería y la minería, el desarrollo de las comunidades nativas, la promoción del turismo, la lucha contra el narcotráfico y la cooperación judicial (455) .

El Tratado de Comercio y Navegación establece que el Ecuador gozará del derecho de navegar pacíficamente y comerciar a través del río Amazonas y sus afluentes septentrionales. Dicha facultad estaba ya contemplada en el artículo VI del Protocolo de Río. Se estableció también que el país vecino gozará igualmente del derecho de libre tránsito por vías presentes y futuras, que conecten su territorio con puntos fluviales habilitados para la carga y descarga de mercancías en los ríos comprendidos en el Tratado.

Además, el Tratado acordó la creación de dos “Centros de Comercio y Navegación” destinados al almacenaje, transformación y comercialización de mercancías en tránsito, procedentes del Ecuador o destinadas a su territorio. De acuerdo al Tratado, Ecuador designará a una empresa privada, registrada en nuestro país, para la administración de los centros mencionados.

Como aclaré en su oportunidad, frente a algunas dudas de que dichos centros constituirán “enclaves” futuros, bajo ningún punto de vista podría darse esta circunstancia por la forma como lo establecen las condiciones del Tratado (456) .

Luego del debate correspondiente, tanto el Acuerdo Amplio como el Tratado fueron aprobados por el Parlamento el 13 de noviembre por una abrumadora mayoría (457) . El Parlamento del Ecuador aprobó el Acuerdo de Integración el 19 de noviembre. Se abstuvo de aprobar el Tratado de Comercio, debido a que de acuerdo a su Constitución era una atribución constitucional del Ejecutivo de dicho país.

Iniciado el proceso de demarcación fronteriza, la colocación de hitos en el sector Lagartococha–Güepi terminó el 18 de enero de 1999. Le siguieron los hitos de la zona Cusumaza–Bumbuiza–Yaupi. La demarcación culminó en el sector Cunhuime Sur–20 de Noviembre, el 13 de mayo de 1999, ocasión a la que fuimos invitados por el Presidente Fujimori los Congresistas Martha Chávez, Víctor Joy Way, Ricardo Marcenaro, Samuel Reyna Farje, Adolfo Amorín Bueno y yo.

Perú y Ecuador han dado fin a una etapa de sus relaciones con la celebración del Acuerdo Global y Definitivo, y han dado inicio a otra que se vislumbra mucho más feliz y productiva.

El Congreso del Perú, al igual que el Poder Ejecutivo, la Cancillería, las Fuerzas Armadas y muchos otros peruanos, han contribuido decididamente a este paso de trascendencia histórica.

Resta ahora a los mismos actores, y a otros por venir, colaborar para que el acuerdo rinda los frutos esperados.

Una mención especial requiere el reconocimiento que todos los peruanos le debemos a la visión, persistencia y liderazgo del Presidente Fujimori quien es el indiscutible actor principal de este proceso cuyos resultados muchos creyeron serían imposibles de conseguir. El Perú está en deuda permanente con este gran estadista.

Presidí la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso Constituyente en los años 1994 y 1995 del Congreso Constituyente Democrático. En dicha oportunidad tuve la oportunidad y responsabilidad de emitir votos y opiniones tanto en pleno proceso bélico como para los entendimientos preliminares de la paz, eficientemente conducidos por el propio Presidente Fujimori. Mi convicción personal fortaleció mi capacidad de convencimiento a nivel de mi grupo político y de algunos miembros de la Comisión de Relaciones Exteriores de los sectores minoritarios, y en el Pleno, respecto de la forma como debería asumirse una cuestión de Estado tan trascendental para los destinos futuros de la patria.

Me correspondió presidir de nuevo la Comisión de Relaciones Exteriores en otras dos oportunidades: las Legislaturas 1998 y 1999. Recuerdo, la trascendencia del debate para que el Pleno del Congreso otorgara a los países garantes la posibilidad de emitir sus pareceres con carácter vinculante para los países, y también la aprobación del Tratado de Comercio y Navegación y el Acuerdo de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad. En mis intervenciones en el Pleno apelé a la visión de futuro que debíamos tener para el país, pero sobre todo al hecho de la gran responsabilidad histórica que correspondía a cada parlamentario, muchos de los cuales en aras del destino futuro de la patria tenían incluso que jugarse, como lo dije, sus propios futuros políticos personales inmediatos. Afortunadamente, esos momentos de tensión pueden considerarse ahora historia pasada.

iii.  El Congreso y los asuntos pendientes de ejecución del Tratado de 1929 con Chile

A principios de 1993, los gobiernos de Perú y Chile iniciaron negociaciones formales para ejecutar los puntos pendientes del Tratado de Lima de 1929 y su Protocolo

Complementario. En el primer documento, Chile se comprometió a construir un malecón de atraque para vapores de calado en la bahía de Arica, junto a un edificio para la agencia aduanera peruana y una estación terminal para el ferrocarril a Tacna. Según el acuerdo, se trataría de “...establecimientos y zonas donde el comercio de tránsito del Perú gozará de la independencia propia del más amplio puerto libre”. El Protocolo Complementario indicaba que las facilidades de puerto acordadas al Perú gozarían del “...más absoluto libre tránsito de personas, mercaderías y armamentos al territorio peruano, y desde éste a través del territorio chileno”. El Gobierno chileno también se comprometió a desartillar el Morro de Arica y a construir allí un monumento simbólico de la amistad entre ambos países (458) .

En mayo de 1993, representantes diplomáticos de ambos países suscribieron las llamadas “Convenciones de Lima”, como resultado de las negociaciones sostenidas (459) , las que fueron enviadas al Congreso para su aprobación.

La oposición de determinados sectores de la opinión pública peruana, especialmente de Tacna, muchas de las cuales se reflejaban en la opinión de destacados parlamentarios de la oposición, contribuyeron a que dichas Convenciones fueran finalmente dejadas de lado y posteriormente retiradas.

En enero de 1996, durante la gestión del Canciller Francisco Tudela, quedó definido que las Convenciones de Lima habían quedado descartadas (460) .

Como puede comprobarse a través de este hecho, aún cuando los Poderes Ejecutivos ya habían comprometido su firma en tratados internacionales, como en este caso lo eran las Convenciones de Lima por decisión de los respectivos Gobiernos, ellos no pudieron tener efecto por la falta de aprobación del Congreso.

En vista de que, desde 1995, el Gobierno peruano estuvo concentrado en la solución definitiva de los desacuerdos con el Ecuador, junto a otros factores, la ejecución definitiva del Tratado de 1929 pasó temporalmente a un segundo plano.

A pesar de ello, en abril de 1996, los gobiernos de Perú y Chile acordaron establecer un mecanismo de consulta permanente entre sus cancillerías, para afinar los aspectos a partir de los cuales dar inicio a nuevas conversaciones.

El Canciller Eduardo Ferrero Costa realizó una visita de trabajo a Chile en abril de 1998, y su similar chileno visitó nuestro país en junio del mismo año. En ambas oportunidades, los presidentes Fujimori y Eduardo Frei confirmaron la voluntad de sus gobiernos de dar una solución definitiva al asunto. Paralelamente, en junio de 1998, ambos gobiernos suscribieron el Acuerdo de Complementación Económica, por el cual se eliminaron aranceles para un conjunto de productos y se programó la reducción de otros en un período de 3 a 18 años.

Una vez logrado el Acuerdo Global y Definitivo con el Ecuador, los gobiernos peruano y chileno reiniciaron conversaciones bilaterales para llegar a la ejecución final de los acuerdos del Tratado de 1929.

De Trazegnies informó del avance de las conversaciones con Chile en varias reuniones de la Comisión desde julio de 1998. En ellas los miembros de la Comisión dimos nuestra opinión y respaldo a los avances de las conversaciones.

A fines de octubre de 1999, en vista de los avances del asunto, y en mi condición de Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso, tuve que reconocer que los puntos controversiales de las Convenciones de Lima que fueron fuertemente combatidos, estaban prácticamente solucionados. En realidad, me sentía optimista con respecto a las perspectivas de acuerdo y también por la posibilidad de iniciar una nueva etapa en las relaciones entre ambos países, con miras hacia la integración futura (461) .

El 8 de noviembre, el Canciller De Trazegnies se reunió nuevamente con la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso y los miembros de la Comisión Consultiva del Ministerio de Relaciones Exteriores. El objeto era informar y garantizar que los acuerdos de ejecución que se estaban negociando se ajustarían estrictamente al Tratado de Lima de 1929.

Finalmente, el 13 de noviembre, los gobiernos peruano y chileno suscribieron el Acta de Ejecución del Tratado de Lima y su Protocolo Complementario de 1929. El Acta está concentrada en las instalaciones que Chile entregará para servicio del Perú en la bahía de Arica. Se trata de un malecón de atraque para vapores de calado, un edificio para agencia aduanera peruana y una estación terminal para el ferrocarril a Tacna. Todas estas zonas operarán de manera integrada, gozando de la independencia propia del puerto libre más amplio. Las partes acordaron que las administraciones portuaria y ferroviaria estarán a cargo de entidades designadas por el Gobierno peruano, en este caso la Empresa Nacional de Puertos y la Empresa Nacional de Ferrocarriles (462) .

En realidad, este acuerdo no necesitaba ser aprobado por el Congreso de la República en la medida que no era sino la ejecución de un Tratado previamente suscrito. Así lo manifestamos en su oportunidad y ello fue entendido así por todos los sectores políticos, de acuerdo a los nuevos alcances sobre el tema de tratados en la Constitución de 1993.

Como dijimos en nuestra introducción, estos últimos años han sido realmente decisivos y determinantes. No diremos que la historia juzgará los acontecimientos, porque de ello estamos seguros; pero es indudable que los hechos concretos en política externa están a la vista de las generaciones presentes, que están viviendo desde ya los beneficios de tener una paz externa después de muchos años, especialmente en lo que se refiere a intercambio comercial, económico y cultural, sin la cual sería muy difícil nuestra integración.

El Perú de hoy se encuentra totalmente insertado en la economía global del mundo y en los asuntos de la comunidad política internacional, tiene una participación dinámica en los diversos mecanismos de integración y cooperación, y también participa activamente en los asuntos propios de la agenda mundial común. Pero lo que más debe destacarse es el hecho de que se ha podido arreglar los temas pendientes con nuestros vecinos países, que nos ponían en riesgo de una conflagración bélica. El arreglar los asuntos con Ecuador y Chile aleja de nuestras preocupaciones el fantasma de la guerra y nos permite poco a poco acostumbrarnos a nuestra nueva hermandad.

  PARTE II 

Perspectivas sobre el rol del Congreso en la gestión externa del EstadoCAPÍTULO I

LA GESTIÓN EXTERNA EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO

En la medida que las constituciones políticas de los países constituyen los marcos referenciales obligados para el estudio de las instituciones jurídicas, es que hemos creído conveniente confrontar el ámbito temático de las constituciones latinoamericanas en el asunto materia de nuestro interés: la cuestión internacional.

La presentación de estos temas nos parece importante pues nos permite presentar cómo los países de la región norman los diversos temas vinculados con su actuación internacional. La necesidad del análisis se incrementa pues la realidad cambiante que nos presenta el mundo globalizado de hoy nos impone reflexionar sobre las orientaciones normativas que tienen los países en relación con dicha realidad, especialmente en sus textos constitucionales.

Como podrá corroborarse mas adelante, las constituciones latinoamericanas abordan el tema internacional desde la perspectiva pública, principalmente. Ello explica el tratamiento de temas como la dirección y representación internacionales, la seguridad externa, la declaración de guerra y de paz, la designación de los representantes diplomáticos, entre otros.  La concepción subyacente del Estado reside fundamentalmente en el sector público.

Por otra parte, aún cuando podemos hablar de cierta similitud temática no podemos afirmar, sin embargo, de un tratamiento homogéneo de los diversos aspectos que conforman la gestión externa. La divergencia se encuentra en primer término en la concepción del ámbito por los alcances que sugieren el uso de diversos significantes: política exterior, relaciones exteriores, relaciones diplomáticas. Podemos señalar, en segundo término, que los alcances de las competencias asignadas son también variados pues los verbos utilizados tienen en el terreno de los significados alcances diferentes: dirigir, organizar, ejecutar, supervisar. En tercer término, debemos señalar que la determinación de los órganos responsables en las materias bajo comentario recae en algunos casos en el Ejecutivo y en otros en el Parlamento.

Los dramáticos cambios que se vienen produciendo a nivel internacional es probablemente una inmejorable oportunidad para que los países latinoamericanos reflexionen sobre el tratamiento constitucional de su gestión externa. En la medida que simbólicamente los espacios se reducen por las facilidades del transporte y que las comunicaciones y las transacciones privadas entre los países están llamadas a aumentar significativamente la tendencia hacia la uniformización normativa que debe comenzar como una de las formas de facilitar esta movilización.

Para efectos de las comparaciones normativas, además de la Constitución del Perú, promulgada el 29 de diciembre de 1993, se utilizan como referencias las Constituciones de los demás países de Latinoamérica.

Se citan la Constitución Política de Colombia, vigente desde julio de 1991; la Constitución Política de la República de Ecuador,  vigente desde el 10 de agosto de 1998; la Constitución Política de Bolivia, vigente desde el 6 de febrero de 1995 y la Constitución de Venezuela, vigente desde el 30 de diciembre de 1999.

Se tiene en cuenta también las Constituciones de los países del Sur, entre ellas la Constitución Política de Chile, vigente desde el 11 de marzo de 1981; la Constitución de la República Federativa del Brasil, vigente desde el 5 de octubre de 1988; la Constitución de la Nación Argentina, vigente desde el 3 de enero de 1995; la Constitución de la República del Paraguay, vigente desde el 20 de junio de 1992; y la Constitución de la República Oriental del Uruguay vigente desde marzo de  1967.

Finalmente, se considera la Constitución de Panamá, vigente desde el 11 de octubre de 1972; la Constitución Política de la República de Costa Rica, vigente desde  el  7 de noviembre de 1949; la Constitución de la República de Honduras, vigente desde el 11 de noviembre de 1982; la Constitución Política de Nicaragua, vigente desde el  9 de enero de 1987; la Constitución Política de la República de Guatemala, vigente desde el 31 de mayo de 1985; la Constitución Política de la República de El Salvador vigente desde el 20 de diciembre de 1983; la Constitución de la República Dominicana vigente desde el 14 de agosto de 1994; la Constitución de la República de Cuba vigente desde  1992 y la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos vigente desde el 5 de febrero de 1917.

Como anunciamos, las Constituciones latinoamericanas, salvo excepciones muy puntuales, aún cuando ofrecen cierta similitud temática tienen en realidad un tratamiento literal diverso que puede ampliarse aún más con el ejercicio de las interpretaciones jurídicas. No obstante ello, la participación del Congreso es indiscutible en varios rubros.  

a) La aprobación de los tratados como instrumentos indispensables de las relaciones bilaterales y multilaterales

Los tratados internacionales, no importando la denominación —acuerdo, pacto, acta, etc.— que se les dé, son instrumentos jurídicos que bajo la solemnidad genérica de los acuerdos nacen para regular las relaciones entre los Estados. Existen también tratados multilaterales cuando en éstos participan más de un Estado u organización internacional.

Negociado el Tratado y producido un acuerdo en todos los puntos, debe pasarse a la etapa de la formalidad para la prueba de su existencia. Se procede a su redacción primero, para luego ser firmado los ejemplares por los representantes de cada Estado. Muchas Constituciones establecen la necesidad de la aprobación del Congreso, para que pueda ser ratificado finalmente por el Presidente, como condición de vigencia del Tratado.

Casi siempre los Congresos Constituyentes reservaron para los Congresos constituidos una función tan importante como la aprobación de los tratados, sin cuya existencia sería casi imposible tener una relación internacional bilateral o multilateral.

Es importante hacer notar, como podrá verse en el desarrollo de este tema, que en el derecho comparado latinoamericano es el Congreso quien tiene la facultad de aprobar los tratados en general, salvo casos de excepción en que se le otorga al Ejecutivo algunos tipos de tratados para su aprobación.

Asimismo es importante señalar los casos en que se otorga al Poder Ejecutivo la facultad de aprobar tratados en determinadas materias –como sucede en varias Constituciones latinoamericanas— o dar vigencia provisional a los tratados mientras no sean desaprobados por los Congresos, como el caso de Colombia.

También existen casos en que debe aprobarse un Tratado con rango constitucional, como el establecido en la Constitución de Costa Rica, como lo veremos más adelante.

Entrando al análisis mismo de cada Constitución sobre este punto, debemos empezar por el caso del Perú.

La Constitución actual del Perú, la de 1993, señala en el  artículo 118, inciso 11, que corresponde al Presidente celebrar y ratificar tratados. Esta norma debe ser completada con la normas vinculadas a las atribuciones del Congreso.

Precisamente una de las atribuciones del Congreso es la de  aprobar los tratados de conformidad con la Constitución. La norma se encuentra estipulada en el artículo 102, inciso 3 de la misma. El artículo 56 señala que los tratados deben ser aprobados por el Congreso antes de su ratificación por el Presidente siempre que versen sobre derechos humanos, soberanía, dominio o integridad del Estado, defensa nacional, obligaciones financieras del Estado. También los que establecen, modifican o suprimen tributos, los que derogan leyes o los que requieran medidas legislativas para su ejecución.

La Constitución en el artículo 57 establece la posibilidad que el Presidente de la República pueda aprobar tratados sobre materias de su exclusiva competencia. Es decir, puede celebrar y aprobar tratados sobre temas que no han sido reservados expresamente para el Congreso o que figuren de manera expresa como atribuciones del Presidente.

Por su parte, la Constitución de Colombia, en su artículo 150, inciso 16 señala que es competencia del Congreso aprobar o desaprobar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Asimismo, contempla en el artículo 224 que los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el Congreso. Señala también la Constitución colombiana que el Presidente de la República puede dar aplicación provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan. Establece que tan pronto como uno de esos tratados entre en vigor provisionalmente, debe ser enviado al Congreso para su aprobación. En el caso de que el Congreso no lo apruebe –dice– se suspende la aplicación de dicho tratado.

La Constitución del Ecuador regula el tema en el artículo 130, inciso 7. Establece que el Congreso Nacional aprueba o desaprueba los tratados internacionales, en los casos que corresponda. En el artículo 171, inciso 12, establece como atribución del Presidente el celebrar y ratificar tratados y convenios internacionales, con previa aprobación del Congreso Nacional, cuando la Constitución lo exija.

La Constitución de Bolivia regula el tema de los instrumentos internacionales en el artículo 59, inciso 12. Su texto establece que son atribuciones del Poder Legislativo aprobar los tratados, concordatos y convenios internacionales. El artículo 96 contempla como parte de las atribuciones del Presidente de la República el negociar y concluir tratados con naciones extranjeras; y canjearlos, previa ratificación del Congreso.

La Constitución de Venezuela, en su artículo 187, inciso 18, establece como una de las atribuciones de la Asamblea Nacional el aprobar por ley los tratados o convenios que celebre el Ejecutivo, salvo  las excepciones consagradas en la misma. En el artículo 236, inciso 4, se establece como parte de las atribuciones y  obligaciones del Presidente el celebrar y ratificar los tratados, convenios o acuerdos internacionales.

Sobre el mismo tema, la Constitución de Chile en su artículo 32, inciso 17, contempla como atribución especial del Presidente de la República el llevar a cabo las negociaciones, así como concluir, firmar y ratificar los tratados que estime convenientes para los intereses del país, los que deberán ser sometidos a la aprobación del Congreso, conforme a lo prescrito en el artículo 50, inciso 1.

La Constitución del Brasil norma sobre el tema en el artículo 49, inciso I, señalando como una de las competencias exclusivas del Congreso Nacional el resolver definitivamente sobre tratados, acuerdos o actos internacionales que acarreen encargos o compromisos gravosos para el patrimonio nacional. Además consigna en el artículo 84, inciso VIII que compete privativamente al Presidente de la República celebrar tratados, convenciones y actos internacionales, sujetos a refrendo del Congreso Nacional.

La Constitución de Argentina, en su artículo 75, inciso 22, establece que le corresponde al Congreso aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. El artículo 75, inciso 24, por otro lado añade que corresponde al Congreso aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supra–estatales en condiciones de reciprocidad e igualdad y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. En el artículo 99, inciso 11, se le atribuye al Presidente de la Nación entre otras facultades las de concluir y firmar los tratados, concordatos y otras  negociaciones requeridas para el mantenimiento de buenas relaciones con las organizaciones territoriales internacionales y las naciones extranjeras.

En la Constitución del Paraguay se regula el tema materia de análisis en el artículo 202, inciso 9, considerándose como deberes y atribuciones del Congreso el aprobar o rechazar los tratados y demás acuerdos internacionales suscritos por el Poder Ejecutivo.

La Constitución del Uruguay señala en su artículo 85, inciso 7, que le corresponde a la Asamblea General aprobar por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara, los tratados de paz, alianza, comercio y las convenciones o contratos de cualquier naturaleza que celebre el Poder Ejecutivo con potencias extranjeras.  Por otro lado, en el artículo 168, inciso 20, se establece que al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, le corresponde concluir y suscribir tratados, necesitando para ratificarlos aprobación del Poder Legislativo.

Las Constituciones centroamericanas también tratan el tema. La Constitución de Panamá lo norma en el artículo 153, inciso 3, señalando que corresponde al Legislativo aprobar o desaprobar, antes de su ratificación, los tratados y los convenios internacionales que celebre el Órgano Ejecutivo. El Artículo 179, inciso 9, señala que es atribución del Presidente de la República, con la participación del Ministro respectivo, celebrar tratados y convenios públicos, los cuales serán sometidos a la consideración del Órgano Legislativo.

De la misma forma, la Constitución de Costa Rica contempla en el artículo 121, inciso 4, que es de competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa el aprobar o desaprobar los convenios internacionales, tratados públicos y concordatos. En el artículo 140, inciso 10, se establece que son deberes y atribuciones que corresponde conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno celebrar convenios, tratados públicos o convenios internacionales que no requieran aprobación legislativa o por una Asamblea Constituyente, cuando dicha aprobación la exija esta Constitución. Señala que los protocolos derivados de dichos tratados públicos o convenios internacionales que no requieran aprobación legislativa, entrarán en vigencia una vez promulgados por el Poder Ejecutivo.

La Constitución de Honduras regula el tema en el artículo 205, inciso 30, se establece sin embargo expresamente que corresponde al Congreso Nacional aprobar o desaprobar los tratados internacionales que el Poder Ejecutivo haya celebrado.

La  Constitución  de Nicaragua, establece por su parte en el artículo 150, inciso 8, que constituye atribución del Presidente de la República celebrar los tratados, convenios o acuerdos internacionales. En el artículo 138, inciso 11, se contempla como atribuciones de la Asamblea Nacional aprobar o desaprobar los tratados internacionales.

La Constitución de Guatemala establece en su artículo 183, literal p), que son funciones del Presidente de la República celebrar, ratificar y denunciar tratados y convenios de conformidad con la Constitución.

Por su parte la Constitución de El Salvador señala  en su artículo 168, inciso 4, como parte de las atribuciones y obligaciones del Presidente de la República celebrar tratados y convenciones internacionales, someterlos a la ratificación de la Asamblea Legislativa y vigilar su cumplimiento. El artículo 131, inciso 7, establece que corresponde a la Asamblea Legislativa ratificar los tratados o pactos que celebre el Ejecutivo con otros Estados u organismos internacionales, o denegar su ratificación.

La Constitución de República Dominicana señala en su artículo 55, inciso 6, que corresponde al Presidente de la República celebrar tratados con las naciones u organismos

internacionales, debiendo someterlos a la aprobación del Congreso, sin la cual no tendrán validez ni obligarán a la República.

La Constitución de Cuba en el artículo 90, literal m), señala que son atribuciones del Consejo de Estado ratificar y denunciar tratados. En el artículo 98, literal ch), se contempla como una de las atribuciones del Consejo de Ministros el aprobar tratados internacionales y someterlos a la ratificación del Consejo de Estado.

La Constitución de México en su artículo 76, inciso I, señala que son facultades exclusivas del Senado aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión. De la misma forma regula el tema en el artículo 89, inciso X, como atribución del Presidente pero sometiéndolos a la aprobación del Senado.

Podemos decir entonces, a manera de conclusión sobre este punto, que el derecho constitucional comparado latinoamericano reconoce sistemáticamente que los tratados internacionales quedan casi siempre bajo la órbita del Poder Legislativo, sea porque es un requisito previo para la validez y vigencia del Tratado, sea por la posibilidad del Congreso de aprobar o desaprobar los tratados suscritos por el Ejecutivo.

Por otra parte, además de esta competencia directa en lo que respecta a la aprobación de los tratados por el Congreso, no debemos olvidar que por efecto del poder de control político que tienen los Parlamentos, existe por lo general un directo control desde la etapa de la negociación de muchos tratados, sobre todo por los informes periódicos que los Ministros realizan en las Comisiones de Relaciones Exteriores de los Congresos o ante el Pleno.

Hay que recalcar que el Congreso puede indirectamente bloquear el proceso de negociaciones de un Tratado haciendo efectiva la responsabilidad política del Ministro respectivo mediante el voto de censura.  

b) La soberanía nacional, la seguridad nacional y la integridad territorial

Otro rubro importante en materia de gestión externa del Estado es el concerniente a la vigencia plena de la soberanía nacional, el mantenimiento de la seguridad nacional y la integridad territorial, temas sobre los que el Congreso tiene un rol determinante.

El tema de la soberanía nacional es un concepto que tiene variables jurídicas, sociológicas e históricas. Como concepto se hace más evidente en el ámbito de las relaciones internacionales donde, directa o indirectamente, algunos Estados pueden abdicar de su soberanía frente a otros.

Jurídicamente se entiende la soberanía como la capacidad del ejercicio pleno de los poderes legislativos, ejecutivos y jurisdiccionales. Es decir, la capacidad plena de los Estados de dar normas jurídicas de plena vigencia en sus territorios, de administrar el Estado y la Nación sin limitación alguna o injerencia del exterior, y de resolver, también libremente, las controversias que deben ser resueltas bajo la jurisdicción del Estado.

La seguridad nacional, en su acepción básica, incluye la defensa de agresiones externas, sean armadas o de otra índole. La integridad territorial está más relacionada con la unidad del territorio de cada Estado.

Los Congresos en las Constituciones latinoamericanas mantienen un papel determinante en el rubro de la soberanía, la seguridad e integridad territoriales.

Esta preponderancia puede analizarse en forma específica en diferentes temas que presentamos a continuación y que forman parte del rubro soberanía, seguridad e integridad territorial.  

i. Las declaraciones de guerra y de paz con otros Estados

De acuerdo a lo establecido por la Constitución del Perú, es el Congreso de la República quien tiene que autorizar al Ejecutivo la declaración de guerra con terceros países y también la firma de la paz.  Señala el artículo 118, inciso 16, que corresponde al Presidente de la República el declarar la guerra y firmar la paz, con autorización del Congreso.

La Constitución de Colombia señala en su artículo 173, inciso 5, que es atribución del Senado el autorizar al Gobierno para declarar la guerra a otra nación. Su artículo 212 establece que el Presidente de la República, con firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de guerra exterior. Es a través de esta declaración que el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, así como atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad. La declaración del Estado de guerra exterior sólo procederá, dice la norma, una vez que el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra, salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión.

La Constitución de Ecuador, un poco al margen de la tendencia latinoamericana, señala en su artículo 171, inciso 15, que constituye atribución y deber del Presidente de la República el asumir la dirección política de la guerra. No queda establecido expresamente la participación del Congreso sobre el particular.

Señala la Constitución de Bolivia, en su artículo 68, inciso 7, que las Cámaras se reunirán  en el Congreso para resolver la declaratoria de guerra a petición del Ejecutivo.

La Constitución de Chile contempla la situación de conflicto armado en el artículo 32, inciso 20, el mismo que refiere que es atribución especial del Presidente de la República asumir en caso de guerra, la jefatura suprema de las Fuerzas Armadas. En el mismo artículo, pero en el inciso 21, se le otorga la facultad de declarar la guerra, previa autorización por ley, debiendo dejar constancia de haber oído al Consejo de Seguridad Nacional.

La Constitución de Brasil, por su parte señala en el artículo 49, inciso II, que es de competencia exclusiva del Congreso Nacional autorizar al Presidente de la República a

declarar la guerra y hacer la paz. Asimismo, el artículo 89, inciso 20, señala que es facultad del Presidente declarar la guerra y acordar la paz con autorización o refrendo del Congreso Nacional.

La Constitución de Argentina establece en su artículo 99, inciso 15, que el Presidente de la Nación cuenta dentro de sus atribuciones el declarar la guerra y correr con su organización y distribución según la necesidad de la Nación. El artículo 75, inciso 25, precisa que es de competencia del Congreso autorizar al Poder Ejecutivo para declarar la guerra o firmar la paz.

La Constitución del Uruguay en el artículo 85, inciso 7, señala que es de competencia de la Asamblea General el decretar la guerra y aprobar por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara, los tratados de paz.

En la Constitución de Paraguay, se establece en el artículo 238, inciso 7, como parte de las atribuciones del Presidente, en caso de presentarse alguna agresión externa, y previa autorización del Congreso, el declarar el Estado de Defensa Nacional o concertar la paz. La Constitución de Panamá señala en el artículo 153, inciso 5, que es facultad de la Asamblea Legislativa declarar la guerra y facultar al Órgano Ejecutivo para concretar la paz.

Entre las constituciones centroamericanas, la Constitución de Honduras señala en su artículo 205, inciso 28, que le corresponde al Congreso Nacional declarar la guerra y hacer la paz. El artículo 245, inciso 17, faculta al Presidente de la República a declarar la guerra y hacer la paz en receso del Congreso Nacional, el cual deberá ser convocado inmediatamente.

Encontramos luego en la Constitución de Guatemala, en su artículo 171, literal f ), la atribución del Congreso de declarar la guerra y aprobar o desaprobar los tratados de paz.

También la Constitución de El Salvador señala en su artículo 131, inciso 25, que corresponde a la Asamblea Legislativa declarar la guerra y ratificar la paz, con base en los informes  que le proporcione el Órgano Ejecutivo.

La Constitución de República Dominicana tiene una norma muy genérica. Determina en su artículo 37, inciso 8, que en caso de que la soberanía nacional se encuentre expuesta a un peligro inminente, el Congreso podrá declarar que existe un Estado de emergencia nacional, suspendiendo el ejercicio de los derechos individuales, con excepción de la inviolabilidad de la vida. Si no estuviera reunido el Congreso —dice la Constitución— el Presidente de la República podrá dictar la misma disposición, que conllevará la convocatoria del mismo para ser informado de los acontecimientos y las disposiciones tomadas.

Por su parte, la Constitución de México contempla el tema en el artículo 73, inciso XII, que señala que el Congreso tiene la facultad de declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Ejecutivo. En el artículo 89, inciso VIII, se establece como facultades y obligaciones del Presidente el declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión.

Finalmente la Constitución de Cuba en el artículo 75, literal i), determina como parte de las atribuciones de la Asamblea Nacional del Poder Popular el declarar el Estado de guerra en caso de agresión militar y aprobar los tratados de paz.

Como se ha presentado, en el tema materia de comentario todas las Constituciones citadas otorgan atribución expresa al Parlamento, salvo Ecuador que esboza una tendencia diferente otorgando esta atribución al Poder Ejecutivo. No obstante ello, en este último caso consideramos que la participación del Congreso no está descartada.  

ii. La autorización de salida de tropas nacionales del territorio de la República

El tema de la autorización de salida de tropas nacionales fuera del territorio del Estado ha sido obviado en gran parte de las constituciones latinoamericanas. Basta mencionar como ejemplo que la Constitución del Perú no establece expresamente esta atribución, como sí lo hace para el caso del ingreso de tropas como potestad del Congreso, tal como se verá más adelante.

La Constitución de Venezuela regula el tema en el artículo 187, inciso 11, como atribución de la Asamblea Nacional. Señala el artículo que es atribución de la Asamblea Nacional el autorizar el empleo de misiones militares en el exterior.

La Constitución de Argentina establece en el artículo 75, inciso 28, que le corresponde al Congreso permitir la salida de las fuerzas nacionales fuera del país.

Por su parte la Constitución de Bolivia establece en el artículo 59, inciso 16, como atribuciones del Poder Legislativo autorizar la salida de tropas nacionales del territorio de la República.

Encontramos por su parte en la Constitución del Paraguay el artículo 224, inciso 5, que señala que constituye atribución exclusiva de la Cámara de Senadores el autorizar el envío de fuerzas militares paraguayas permanentes al exterior.

La Constitución de Uruguay en el artículo 85, inciso 12 determina que es de competencia de la Asamblea General negar o conceder la salida de fuerzas nacionales fuera de la República señalando, para este caso, el tiempo de su regreso a ella.

Por su parte, la Constitución de Honduras fija en su artículo 205, inciso 27, que corresponde al Congreso autorizar al Poder Ejecutivo la salida de tropas de las Fuerzas Armadas para prestar servicios en territorio extranjero, de conformidad con tratados y convenciones internacionales.

La Constitución de México regula esta situación en el artículo 76, inciso III, donde consigna que es facultad exclusiva del Senado autorizar también la salida de tropas nacionales fuera de los límites del país.

Como adelantamos al inicio, las otras Constituciones latinoamericanas no tocan el tema de manera expresa.

La Constitución de Chile establece en su artículo 32, inciso 19, una norma genérica que autoriza al Presidente de la República a disponer de las fuerzas de aire, mar y tierra, organizarlas y distribuirlas de acuerdo con las necesidades de la seguridad nacional, que podría ser interpretada extensivamente. Debemos mencionar aquí que una norma más expresa sobre el tema de la salida de tropas fue aprobada en la Constitución de Chile, pero como disposición transitoria. La Decimoctava, literal g), que tuvo vigencia para la época de la Junta de Gobierno, señala que ésta ejercerá, por la unanimidad de sus miembros, la atribución de autorizar la salida de tropas nacionales fuera del territorio nacional.

En el caso del Perú y las demás Constituciones que omiten referirse expresamente a este punto, podría interpretarse que la atribución de decidir la salida de tropas hacia el extranjero corresponde al Congreso. Señalamos de antemano, sin embargo, que toda interpretación resulta siempre discutible. Aun así, me inclinaría por concluir en este tema que la tendencia de los países es a otorgar al Congreso el papel de decidir la salida de tropas hacia el extranjero por la naturaleza y trascendencia de la decisión.  

iii. La defensa nacional

El tema de la defensa nacional como asunto de las fuerzas armadas en las Constituciones latinoamericanas recae como regla general como atribución del Poder Ejecutivo porque, salvo excepciones, las fuerzas armadas están bajo el mando del Presidente de la República.

No obstante ello, y antes de presentar lo que establecen las Constituciones latinoamericanas sobre la materia, es conveniente dejar establecido que la seguridad nacional en su acepción más amplia abarca  un concepto muy amplio e integral en el que casi todos los temas públicos internos y de carácter internacional tienen incidencia. Temas inherentes como la aprobación de los presupuestos, los créditos suplementarios, la normatividad sobre el papel de las fuerzas armadas son atribuciones del Congreso muy directamente vinculados a la defensa nacional.

A nivel específico, la Constitución del Perú hace referencia a la conservación de la seguridad exterior, en su artículo 118, inciso 4, otorgando al Presidente la facultad  de velar por el orden interno y la seguridad exterior de la República.

La Constitución de Venezuela tiene sólo normas genéricas. En el artículo 337, señala que el Presidente de la República en Consejo de Ministros podrá  decretar los estados de excepción. Se califica expresamente como tales las circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico que afecten gravemente la seguridad de la Nación. Asimismo el artículo 338, establece en su segundo párrafo que podrá  decretarse el Estado de conmoción interior o exterior en caso de conflicto interno o externo que ponga seriamente en peligro la seguridad de la nación.

Por su parte, la Constitución de Colombia regula el tema en el artículo 189, inciso 6. Establece que es de competencia del Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, el proveer de seguridad exterior a la República, defendiendo la independencia y la honra de la nación y la inviolabilidad del territorio; así como declarar la guerra con permiso del Senado, o hacerla sin tal autorización para repeler una agresión extrajera; y convenir y ratificar los tratados de paz, de todo lo cual dará cuenta inmediata al Congreso.

La Constitución de Ecuador regula el tema en el artículo 171, inciso 13, que otorga entre otras atribuciones y deberes al Presidente de la República la facultad de velar por el mantenimiento de la soberanía nacional y por la defensa de la integridad e independencia del Estado. Se agrega en el inciso 16 que es también atribución del Presidente mantener el orden interno y la seguridad pública.

En la Constitución de Bolivia, el artículo 96, inciso 18, señala que son atribuciones del Presidente de la República el conservar y defender el orden interno y la seguridad exterior de la República, conforme lo establece la Constitución.

La Constitución de Chile, en el artículo 40, inciso 3, establece que es el Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional, quien puede declarar todo o parte del territorio nacional en Estado de emergencia, en casos graves de alteración del orden público, daño o peligro para la seguridad nacional, sea por causa de origen interno o externo. Dicho Estado —agrega—  no podrá exceder de noventa días, pudiendo declararse nuevamente si se mantienen las circunstancias.

La Constitución de Brasil también regula el tema bajo análisis. En el artículo 85, inciso IV, se establece como parte de las responsabilidades del Presidente de la República el velar por la seguridad interna del país.

La Constitución de Argentina trata el tema en el artículo 75, inciso 27. Establece que corresponde al Congreso fijar las fuerzas armadas en tiempo de paz y guerra, y dictar las normas para su organización y gobierno. Esta norma debe interpretarse conjuntamente con el artículo 99, inciso 15, que establece la atribución del Presidente de la República sobre declaración de guerra. Cabe agregar que el artículo 75, inciso 16, se determina que le corresponde también al Congreso el proveer a la seguridad de las fronteras.

En la Constitución del Paraguay encontramos que su artículo 238, inciso 7, establece como deber y atribución de quien ejerce la Presidencia de la República, en caso de agresión externa y previa autorización del Congreso, el declarar el Estado de defensa nacional o concertar la paz.

En la Constitución de Uruguay el tema se regula en el artículo 168, inciso 16. Según dicha norma corresponde al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, el decretar la ruptura de relaciones y, previa resolución de la Asamblea General, declarar la guerra, si para evitarla no diesen resultado el arbitraje u otros medios pacíficos. Su inciso 17  otorga como otra de las responsabilidades del Presidente de la República el tomar medidas prontas de seguridad en los casos graves e

imprevistos de ataque exterior o conmoción interior, dando cuenta dentro de las veinticuatro horas a la Asamblea General, en reunión de ambas Cámaras, o en su caso, la Comisión Permanente, de lo ejecutado y sus motivos, estándose a lo que éstas últimas resuelvan.

En la Constitución de Panamá encontramos el artículo 153, que establece que la Asamblea Legislativa tiene la facultad de aprobar la declaración de guerra y facultar al Órgano Ejecutivo para concertar la paz.

La Constitución de Costa Rica también regula el tema en el artículo 140, inciso 16, señalando que son deberes y atribuciones que corresponden  conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno el disponer de la fuerza pública para preservar el orden, defensa y seguridad del país.

La Constitución de El Salvador en el artículo 168, inciso 2, señala como atribuciones del Presidente mantener ilesa la soberanía de la República y la integridad del territorio.

Por otro lado encontramos en la Constitución de Guatemala, en el artículo 183, inciso b), como funciones del Presidente de la República el proveer a la defensa y a la seguridad de la Nación, así como a la conservación del orden público.

La Constitución de México en su artículo 89, inciso VI, establece como parte de las atribuciones del Presidente disponer de las fuerzas armadas permanentes para la seguridad del interior y defensa exterior de la Federación.

La Constitución de Cuba en el artículo 90, literal f), señala como atribución del Consejo de Estado decretar la movilización general cuando la defensa del país lo exija y asumir las facultades para declarar la guerra en caso de agresión o concretar la paz.

La Constitución de Honduras en el artículo 245, inciso 4, señala como atribución del Presidente mantener la paz y seguridad interior de la República y repeler todo ataque o agresión exterior.

Las otras Constituciones latinoamericanas no hacen referencia expresa al tema.

iv.  La aprobación de ingreso de tropas extranjeras al territorio nacional

En cuanto a la aprobación del ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República, la Constitución del Perú lo regula en su artículo 102. Atribuye al Congreso la facultad de prestar consentimiento para el ingreso de tropas extrajeras en el territorio de la República, siempre que no afecte en forma alguna la soberanía nacional.

La Constitución de Venezuela norma el tema en el artículo 150, inciso 4, señalando que son atribuciones del Senado autorizar el empleo de misiones militares extranjeras en el país a solicitud del Ejecutivo Nacional.

La Constitución de Colombia establece en el artículo 173, inciso 4, que son atribuciones del Senado permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República.

Asimismo la Constitución de Bolivia establece en el artículo 59, inciso 15, que son atribuciones del Poder Legislativo permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República, determinando el tiempo de su permanencia

La Constitución de Chile no tiene una norma expresa sobre este punto. Sin embargo, una Disposición Transitoria decimoctava estableció como atribución de la entonces Junta de Gobierno la atribución de permitir la entrada de tropas extranjeras en el territorio de la República.

La Constitución de Brasil en el artículo 84, inciso XXII, señala que compete privativamente al Presidente de la República permitir en los casos previstos en la ley complementaria, que fuerzas extranjeras transiten por el territorio nacional o permanezcan en él temporalmente.

La Constitución de Argentina trata el tema en el artículo 75, inciso 28, indicando que corresponde al Congreso permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación.

Por su parte, Paraguay en su Carta Magna contempla en el artículo 224, inciso 5, como atribución exclusiva de la Cámara de Senadores autorizar el ingreso de tropas militares extranjeras al país.

La Constitución de Uruguay, en su artículo 85, inciso 11, establece que es de competencia de la Asamblea General permitir o prohibir que entren tropas extranjeras en el territorio de la República, determinando, para el primer caso, el tiempo en que deban salir de él. Precisa que se exceptúan las fuerzas que entran al solo efecto de rendirse honores, cuya entrada será autorizada por el Poder Ejecutivo.

Costa Rica señala en su Constitución Política, en su artículo 121, inciso 5, que corresponde exclusivamente a la Asamblea dar o no su asentimiento para el ingreso de tropas extranjeras al territorio nacional y para la permanencia de naves de guerra en los puertos y aeródromos.

De otro lado, la Constitución de Honduras en el artículo 205, inciso 26, establece que le corresponde al Congreso Nacional las atribuciones de autorizar o negar el tránsito de tropas extranjeras por el territorio del país. Añade además en el artículo 205, inciso 29, que le corresponde al Congreso Nacional la atribución de autorizar la recepción de misiones militares extranjeras de asistencia o cooperación técnica en Honduras.

La Constitución de El Salvador, en el artículo 131, inciso 29, señala por su parte que corresponde a la Asamblea Legislativa  permitir o negar el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República, y el estacionamiento de naves o aeronaves de guerra de otros países, por más tiempo del establecido en los tratados o prácticas internacionales.

La Constitución de México regula el tema en el artículo 76, inciso III, indicando que constituye parte de las facultades exclusivas del Senado el autorizar el paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de otras potencias, por más de un mes, en aguas mexicanas.  

c) La representación del Estado y la dirección y conducción de la gestión externa.

El tema de la representación del Estado así como la dirección y conducción en materia de gestión externa es a veces analizado para efectos de su difusión sólo desde la perspectiva del análisis literal de las normas constitucionales.

Visto así parecería que el Poder Ejecutivo, específicamente el Presidente de la República ejerce la representación del Estado y la dirección y conducción de los asuntos externos.

No obstante, la lógica de las democracias en los sistemas republicanos hace en realidad apreciar que estamos ante un tema realmente vasto en el que debe ponderarse la verdadera significación del trabajo parlamentario en los asuntos de la gestión externa.

Si bien textualmente estos temas parecen privativos del Poder Ejecutivo, en realidad existen matices específicos que hacen de este rubro una gestión compartida.

El hecho de exigirse la aprobación de los viajes del Presidente al exterior en la mayoría de las Constituciones, o el hecho de participar los Parlamentos en el proceso de definición de la política externa del Estado en otras constituciones, o incluso el caso de ser necesaria la ratificación de los embajadores y de los jefes de misión al exterior por los Congresos, son apenas indicadores del rol de las asambleas legislativas en los asuntos de la gestión externa sin citar siquiera por cierto la posibilidad de la censura al Ministro de Relaciones Exteriores o el negarle el voto de confianza que pueda solicitar a su gestión o a algún tema en particular.  

i. La representación del Estado

Para efectos de lograr la unidad de la representación, es casi unánime la idea de que es el Presidente de la República quien, por su condición de Jefe de Estado o porque personifica a la nación, es el máximo representante del Estado. Así lo señalan expresamente varias Constituciones. Otras Constituciones latinoamericanas no hacen referencia expresa al tema.

Desde la perspectiva de la representación en su acepción más amplia debe señalarse que a futuro la representación de los asuntos públicos por los efectos actuales de la globalización, pero sobre todo por el desarrollo del derecho constitucional  y de las ciencias políticas, tomará matices especializados atendiendo al reparto de competencias exclusivas que puedan otorgarse a determinados órganos del Estado.

La representación del Estado, es decir quién actúa por nombre, cuenta y con capacidad de obligar al Estado frente a otros, tiene una mayor razón de ser en el ámbito externo para los efectos de las interrelaciones del Estado con los otros sujetos del derecho internacional como son los otros Estados, los organismos multilaterales y también, en lo que corresponda, los nuevos sujetos del derecho internacional, sean estos personas naturales, corporaciones lucrativas o de otro fin que interactúan en la comunidad internacional.

Por ejemplo, el Estado peruano debe estar representado en foros internacionales de gran trascendencia como las conferencias interparlamentarias o como las que pudieran haber sobre temas jurisdiccionales o sobre asuntos del Ministerio Público o de la Defensoría del Pueblo, que en el caso peruano tienen autonomía constitucional. En estos casos, será el representante de ese poder del Estado o del organismo autónomo quien tenga que representar al Perú y se entenderá que dicho representante tiene todo el poder necesario para su participación en dicho evento.

Son pocas las Constituciones que en forma expresa puntualizan los alcances del tema.

La Constitución del Perú señala en el artículo 118, inciso 2, que corresponde al Presidente de la República representar al Estado, dentro y fuera de la República.

La Constitución del Paraguay señala en su artículo 238, inciso 1, que el Presidente de la República representa al Estado.

De igual forma la Constitución de Uruguay establece en su artículo 159, que el Presidente de la República tiene la representación del Estado en el interior y en el exterior.

En el caso de la Constitución de la República de Costa Rica se establece en el artículo 139, inciso 2, como uno de los deberes y atribuciones exclusivas del Presidente de la República el representar a la nación en los actos de carácter oficial.

La Constitución de Nicaragua señala en el artículo 150, inciso 2, como atribución del Jefe de Estado el representar a la nación.

La República de Honduras establece en su Constitución en el artículo 245, inciso 2, que el Presidente de la República tiene la administración general del Estado siendo una de sus atribuciones el representar al Estado.

La Constitución de la República de Cuba contempla en su artículo 93, literal a), como parte de las atribuciones del Jefe de Gobierno el representar al Estado.

En el tema de la representación, como sugerimos al inicio, las Constituciones parecen más bien aludir en mucho de los casos a la representación formal, es decir para participar en los denominados actos oficiales a nombre del Estado.

Por efectos de repartos de competencias en el sector público, muchos funcionarios ejercen en realidad para asuntos específicos la representación del Estado en el exterior.

De igual forma, por las propias necesidades de una mayor participación del Estado en el frente externo, los asuntos externos vinculados a los otros poderes del Estado, así como de los organismos constitucionales autónomos, irán ganando mayor autonomía en el futuro.

ii. La dirección y conducción de la gestión externa

El poder de dirección y conducción en materia de gestión externa significa en realidad la titularidad de la determinación de los objetivos, de la asignación de recursos y, sobre todo, la determinación de las estrategias sobre el particular que en muchos casos son generalmente conocidos como la política externa. Significa sobre todo la capacidad de poner en ejecución el aparato estatal con la finalidad de alcanzar los objetivos trazados.

Sobre el particular, aun cuando textualmente la mayoría de las Constituciones americanas atribuyen al Presidente de la República la dirección y conducción de la política exterior, debe dejarse establecido que esta norma se hace necesaria a efectos de cumplirse el principio de unidad de gobierno y de representatividad nacional. No debe entenderse en su sentido literal, pues en la mayoría de las Constituciones se sujeta el acto del Presidente a por lo menos una refrendación ministerial y, a su vez, el Ministro es dependiente de la confianza de los Congresos.

Dentro del concepto más amplio de gestión —en este caso de gestión externa de un Estado—  existen en realidad otros actores diferentes a la figura del Presidente de la República o al Poder Ejecutivo, como el Congreso y la denominada sociedad civil, cuyas actuaciones se hacen necesarias como parte de un proceso de decisión consensuada y con posibilidad de éxito, tema que será abordado más adelante.

Por el momento, basta precisar lo que las Constituciones señalan sobre el particular y notar, por ejemplo, cierta participación del Congreso en algunas constituciones como las de Ecuador, Bolivia, Chile y México. Estos países, de forma textual y más directamente, parecen expresar la necesidad de compartir responsabilidades en cuanto a la dirección o conducción de la política externa, como podrá verse más adelante.

La Constitución del Perú  regula  este tema en su  artículo 118, inciso 11, al señalar que corresponde al Presidente dirigir la política exterior y las relaciones internacionales.

La Constitución de Venezuela en su artículo 236, inciso 4, establece como una de las atribuciones del Presidente el dirigir las relaciones exteriores de la República

Por su parte, la Constitución de Colombia en su artículo 189, inciso 2, consigna que corresponde al Presidente de la República en su calidad de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa dirigir las relaciones internacionales.

Sobre este mismo tema, la Constitución de Ecuador contempla en su artículo 171, inciso 12, como atribuciones y deberes del Presidente de la República el definir la política exterior, dirigir las relaciones internacionales, celebrar y ratificar los tratados y convenios internacionales, previa aprobación del Congreso Nacional, cuando la Constitución lo exija.

Por su parte, la Constitución de Bolivia, respecto al tema bajo comentario,  en su artículo 59, inciso 13, señala que son atribuciones del Poder Legislativo el ejercitar influencia diplomática sobre actos no consumados o compromisos internacionales del Poder Ejecutivo. Por otro lado en el artículo 96, inciso 3, señala como atribución del Presidente de la República el conducir las relaciones exteriores.

Otros países latinoamericanos regulan también este aspecto de la dirección y conducción de los asuntos externos. En el caso de Chile, el artículo 32, inciso 17, de su Constitución establece como atribuciones especiales del Presidente de la República el conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales, y llevar a cabo las negociaciones; concluir, firmar y ratificar los tratados que estime convenientes para los intereses del país, los que deberán ser sometidos a la aprobación del Congreso conforme a lo prescrito en el artículo 50, inciso 1.

La Constitución del Brasil trata este asunto en el artículo 84, inciso VII, señalando que compete privativamente al Presidente de la República mantener relaciones  con los Estados extranjeros, así como también acreditar a sus representantes diplomáticos.

La  Constitución de Argentina y la de Uruguay no hacen mención directa al tema.

En el caso del Paraguay, su Constitución regula el tema en el artículo 238, inciso 7. Establece como deber y atribución de quien ejerce la Presidencia de la República el manejo de las relaciones exteriores de la República.

En las Constituciones de los países de Centroamérica encontramos también regulado este punto.

La Constitución de Panamá en el artículo 179, inciso 9, lo contempla como parte de las atribuciones que corresponden al Presidente de la República.

La Constitución de Costa Rica, por su parte, lo trata en el artículo 140, inciso 12. Establece dentro de los deberes y atribuciones que le corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno el de dirigir las relaciones internacionales de la República.

La Constitución de Honduras en el artículo 245, inciso 2, le otorga al  Presidente de la República la administración general del Estado, estableciéndose como algunas de sus atribuciones el dirigir la política general del Estado. Asimismo, se precisa en el inciso 12 que cuenta además con la facultad de dirigir la política y las relaciones internacionales.

La Constitución de Nicaragua en el artículo 150, inciso 8, establece dentro de las atribuciones del Presidente de la República la de dirigir las relaciones internacionales de la República.

La Constitución de Guatemala en el artículo 183, literal p), señala como atribución del Presidente de la República el dirigir la política  externa y las relaciones internacionales.

Por su parte la Constitución de El Salvador establece también en el artículo 168, inciso 5, como atribución del Presidente de la República el dirigir las relaciones exteriores.

La Constitución de República Dominicana en el artículo 55, inciso 6, establece que le corresponde al Presidente de la República dirigir las negociaciones diplomáticas.

La Constitución de Cuba, en el artículo 81, literal d), señala que constituyen entre otras las atribuciones del Presidente de la Asamblea Nacional del Poder Popular el organizar las relaciones internacionales de la Asamblea Nacional. Asimismo en el artículo 98, literal c), encontramos entre las atribuciones que le corresponden al Consejo de Ministros el dirigir la política exterior de la República y las relaciones con otros gobiernos.

Finalmente, la Constitución de México regula el tema de la política exterior en el artículo 76,  inciso I, señalando como facultades exclusivas del Senado la de analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal, esto con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del despacho correspondiente rindan al Congreso. De igual forma, en el artículo 89, inciso X, consigna como facultades y obligaciones del Presidente el dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Senado.

A manera de conclusión debe señalarse, entonces, que sobre el tema de la dirección y conducción de los asuntos de gestión externa, a diferencia del tratamiento casi homogéneo de establecer el poder de dirección y conducción de los asuntos externos en el Presidente de la República dada por la mayoría de las Constituciones, las Constituciones del Ecuador, de Bolivia, de Chile, de Cuba y de México permite interpretar excepciones importantes a la regla, entre las que se encuentran la participación previa o concomitante del Congreso o de algún órgano de este.

Incidimos sin embargo que el análisis textual del reparto de competencias en las Constituciones no resulta a veces suficiente respecto de los asuntos externos del Estado, toda vez que en muchos casos es difícil discernir el ámbito interno o externo de una acción del Estado.

Este es quizá uno de los puntos donde la divergencia de los alcances en cuanto al ámbito y a la competencia es grande. Como hemos señalado al principio, en la redacción literal de los textos puede notarse diversos significantes que en el terreno de los significados puede reducir o ampliar el ámbito materia de la competencia: política exterior, relaciones exteriores, relaciones diplomáticas. Asi mismo, los verbos utilizados pueden sugerir también alcances diferentes: dirigir, organizar, ejecutar, supervisar.  

iii. Los viajes presidenciales al exterior

En realidad, la normativa constitucional de establecer como prerrogativa del Poder Legislativo el aprobar los viajes al exterior del Presidente de la República parece surgir históricamente en el hecho de que el viaje de un Presidente en épocas pasadas implicaba

dejar el país por tiempos considerables y, sobre todo, perder el contacto necesario que debe tener un Presidente con todos los asuntos de Gobierno.

En la práctica, la autorización de los viajes del Presidente es un contrapeso de control político al poder de dirección y conducción de los asuntos externos del Poder Ejecutivo. Solicitar a los Congresos aprobar los viajes del Presidente implica informar el motivo del viaje, el plazo de duración, los beneficios para el Estado. El Congreso evaluará la conveniencia de dichos viajes en base a los riesgos y beneficios que puedan obtenerse.

Las Constituciones que tratan el tema lo hacen en forma bastante homogénea.

La Constitución del Perú señala que el Congreso de la República tiene la facultad de autorizar la salida del Presidente del país al exterior, según lo dispuesto en el artículo 102, inciso 9.

La Constitución de Venezuela establece en su artículo 187, inciso 17, que la Asamblea Nacional autoriza la salida del Presidente de la República del territorio nacional cuando su ausencia se prolongue por un lapso superior a cinco días consecutivos.

La Constitución de Bolivia señala, por su parte, en su artículo 95 que el Presidente no podrá ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso.

La Constitución de Chile establece en el artículo 49, inciso 6, como atribución exclusiva del Senado el otorgar su acuerdo para que el Presidente de la República pueda ausentarse del país por más de treinta días o en los últimos noventa días de su período.

Por su parte, la Constitución de Brasil establece en el artículo 49, inciso III, que es de competencia exclusiva del Congreso Nacional autorizar al Presidente y al Vicepresidente de la República para ausentarse del país, cuando la ausencia excediese de 15 días.

De la misma forma, la Constitución de Argentina en su artículo 99, inciso 18, establece que el Presidente puede ausentarse del territorio de la Nación, con permiso del Congreso. En el receso de éste, sólo podrá hacerlo sin licencia por razones justificadas de servicio público.

La Constitución  del  Paraguay regula el tema en el artículo 233, en el cual se contempla que el Presidente de la República, o quien lo esté sustituyendo en el cargo, no podrá ausentarse del país sin dar aviso previo al Congreso y a la Corte Suprema de Justicia. Si la ausencia tuviere que ser por más de cinco días, se requerirá la autorización de la Cámara de Senadores. Se establece que durante el receso de las Cámaras, la autorización será otorgada por la Comisión Permanente del Congreso. En ningún caso, el Presidente de la República y el Vicepresidente podrán estar simultáneamente ausentes del territorio nacional.

La Constitución de Uruguay regula esta situación en su cuerpo legal en el artículo 170, estableciendo que el Presidente de la República no podrá salir del territorio nacional por más de cuarenta y ocho horas sin autorización de la Cámara de Senadores.

La Constitución de Panamá establece en su artículo 155, inciso 3, como función administrativa de la Asamblea Legislativa autorizar al Presidente a ausentarse del territorio nacional.

Cabe agregar que la Constitución de Costa Rica también regula el tema bajo comentario en el artículo 139, inciso 5, estableciendo  que son deberes y atribuciones de quien ejerce la Presidencia de la República obtener permiso de la Asamblea Legislativa cuando necesite salir del territorio, excepto para dirigirse a cualquiera de los países de América Central o a Panamá y por plazos no mayores de diez días cada vez, en cuyo caso deberá  comunicarlo previamente a la Asamblea Legislativa.

De igual manera la Constitución de Honduras regula el tema en el artículo 205, inciso 13. Determina que corresponde al Congreso Nacional dentro de sus atribuciones el conceder o negar permiso al Presidente y designados a la Presidencia de la República para que puedan ausentarse del país por más de quince días.

La Constitución de Nicaragua considera por su parte en el artículo 138, inciso 23, como atribución de la Asamblea Nacional el autorizar la salida del territorio nacional al Presidente de la República, cuando su ausencia sea mayor de un mes.

La Constitución de El Salvador en su artículo 158,  prohibe al Presidente de la República salir del territorio nacional sin licencia de la Asamblea Legislativa.

La Constitución de República Dominicana señala en el  artículo 37, inciso 16, que es atribución del Congreso conceder autorización al Presidente de la República para salir al extranjero cuando sea por más de 15 días.  

iv. La autoridad sobre el servicio diplomático

El servicio diplomático del Estado es el conjunto de funcionarios del Estado que, en línea de carrera o como cargo de confianza, forman parte de la administración pública para facilitar la acción del Estado en el exterior.

En el Perú, la autoridad en el nombramiento de los embajadores y ministros plenipotenciarios es quizá uno de los puntos que más variación ha tenido en las Constituciones en el proceso de atribución de competencias en la relación Ejecutivo–Parlamento.

En la medida que los altos mandos de este grupo colegiado, como son los embajadores y los ministros plenipotenciarios, deben cumplir misiones especiales en el Exterior y ejercen además la representación no sólo del Presidente de la República en el exterior sino la representación inmediata del Estado, es que muchas Constituciones optan por establecer que sea el Congreso quien participe en el proceso de designación de estos funcionarios diplomáticos.

En el caso del Perú, ya en octubre de 1821, poco después de proclamar la Independencia, el General José de San Martín había promulgado en calidad de Protector del Perú el Estatuto Provisional que debía regir al territorio liberado de la dominación española. Dicho estatuto creaba un Consejo de Estado con las funciones propias de un Poder Legislativo. El Protector debía consultar con dicho Consejo el nombramiento de representantes peruanos en el extranjero.

La primera Constitución del Perú, sancionada en noviembre de 1823, estableció que el Presidente debía contar con el acuerdo del Senado para nombrar a los agentes diplomáticos.

La Constitución Vitalicia de 1826 anuló la participación del Parlamento en el nombramiento de agentes diplomáticos.

La Constitución de 1828 restituyó esta función al Parlamento.

Más adelante, la Ley Fundamental de la Confederación Perú–Boliviana, dada en mayo de 1837, efectuó cambios significativos en las atribuciones de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, con respecto a las relaciones exteriores del país. El Protector de la Confederación fue autorizado a nombrar a los agentes diplomáticos por sí solo.

Fracasada  la Confederación, se dio la Constitución de Huancayo de 1839, que restituyó al Poder Legislativo las mismas funciones en política exterior que le había otorgado la Constitución de 1828.

La Constitución de 1856 nuevamente restó al Poder Legislativo la atribución de aprobar los nombramientos de agentes diplomáticos. Éstos quedaron como responsabilidad exclusiva del Poder Ejecutivo, aspecto que fue ratificado por las Constituciones de 1860, 1867 y 1920.

Más adelante, la Constitución de 1933 dispuso que el nombramiento y remoción de los agentes diplomáticos fuera sometido a la aprobación del Consejo de Ministros.

La Constitución de 1979 estableció que los nombramientos aprobados por el Consejo de Ministros, debían ser ratificados por el Senado.

La Constitución actual del Perú dispone en el artículo 118, inciso 12, que corresponde al Presidente nombrar embajadores y ministros plenipotenciarios, con aprobación del Consejo de Ministros, con cargo a dar cuenta al Congreso. En otras palabras, se otorga la competencia al Ejecutivo pero el Congreso puede ejercer sobre ella su control político.

Las Constituciones actuales de los otros países latinoamericanos tienen sobre el tema de la autoridad sobre los máximos niveles del cuerpo diplomático diversas alternativas.

La Constitución de Ecuador señala en su artículo 171, inciso 10, que es atribución y deber del Presidente de la República nombrar y remover libremente a los jefes de las misiones diplomáticas.

Por su parte la Constitución de Argentina atribuye  en el artículo 99, inciso 7, al Presidente la facultad de nombrar y remover a los Embajadores, Ministros Plenipotenciarios y Encargados de Negocios con acuerdo del Senado.

La Constitución de Venezuela señala en su artículo 236, inciso 15, que son atribuciones y deberes del Presidente de la República designar, previa autorización de la Asamblea Nacional o de la Comisión Delegada a los jefes de misiones diplomáticas permanentes.

La Constitución de Colombia en el artículo 189, inciso 2, señala que le corresponde al Presidente de la República nombrar a los agentes diplomáticos y consulares. En cuanto a las atribuciones del Congreso no se cita de forma expresa  algún punto vinculado a este tema.

La Constitución de Bolivia, en su artículo 96, inciso 3, determina como atribución del Presidente de la República nombrar funcionarios diplomáticos y consulares. El artículo 66, inciso 9, establece como parte de las atribuciones del Senado el aprobar o negar el nombramiento de embajadores y ministros plenipotenciarios propuestos por el Presidente de la República.

La Constitución de Chile, en el artículo 32, inciso 10, consigna que es atribución especial del Presidente de la República designar a los embajadores y ministros diplomáticos. Dentro de las atribuciones que se le confieren al Congreso no se hace mención alguna vinculada a este tema.

La Constitución de Brasil por su lado establece en el artículo 52, inciso IV, que le compete privativamente al Senado Federal aprobar previamente, por voto secreto, después de debate en sesión secreta, la selección de los jefes de misiones diplomáticas de carácter permanente.

La Constitución del Paraguay, establece en el artículo 224, inciso 3, que es atribución exclusiva de la Cámara de Senadores prestar acuerdo para la designación de los embajadores y ministros plenipotenciarios en el exterior.

La Constitución de Uruguay regula el tema en el artículo 168, inciso 12. Según dicha norma compete al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, nombrar el personal consular y diplomático, con obligación de solicitar el acuerdo de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente hallándose aquella en receso, para los Jefes de  Misión. Señala además que si la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente no dictaran resolución dentro de los sesenta días el Poder Ejecutivo prescindirá de dicho acuerdo.

La Constitución de Honduras establece en el artículo 245, inciso 14, que el Presidente de la República nombra a los jefes de misiones diplomáticas y consulares de conformidad con la Ley de servicio exterior que se emita. Dentro de las facultades otorgadas al Congreso no se contempla ninguna atribución conferida a éste respecto de este tema.

La Constitución de Nicaragua establece, en su artículo 150, inciso 6, que corresponde al Presidente de la República nombrar a los jefes de misiones diplomáticas.

Por su parte la Constitución de República Dominicana señala en su artículo 55, inciso 4, que corresponde al Presidente de la República nombrar con la aprobación del Senado a los ministros del cuerpo diplomático, aceptarles sus renuncias y removerlos.

La Constitución de Cuba establece en su artículo 90, literal j), como atribuciones del Consejo de Estado designar y remover, a propuesta de su Presidente, a los representantes diplomáticos de Cuba.

La Constitución de México, considera  de la misma forma en el artículo 76, inciso II, que es facultad del Senado ratificar los nombramientos de los agentes diplomáticos y cónsules generales.

.....

Podemos entonces señalar, a manera de conclusión de este capítulo, que los Congresos o Parlamentos de los países, salvo excepciones puntuales, tienen una participación activa sobre los principales asuntos de la gestión externa de los Estados.

La aprobación de los tratados en las materias más importantes; las decisiones sobre asuntos de soberanía, seguridad nacional e integridad territorial; el control sobre la dirección y conducción de la gestión externa e incluso la participación directa en temas como los viajes del Presidente al exterior y la autoridad sobre el servicio diplomático nacional, son aspectos importantes en la gestión externa sobre los cuales las Constituciones latinoamericanas en la mayoría de los casos otorgan gran autoridad a sus Parlamentos.

Por otra parte, si bien podemos hablar de cierta unidad en los temas tratados no podemos afirmar que existan tratamientos similares en muchos aspectos puntuales o específicos. Divergencias sustanciales pueden encontrarse en la concepción del ámbito temático, en la determinación de los límites de las competencias e incluso en la determinación del responsable final, por las imprecisiones del lenguaje y por la aleatoriedad de las interpretaciones que sobre ellas puedan hacerse.

Los países latinoamericanos deben tener en cuenta, en adelante, las nuevas tendencias internacionales a fin de adecuar su normativa, especialmente constitucional, a éstas para no quedar rezagados en el proceso de la competencia internacional. Los Parlamentos son los principales actores de esta tarea.

Es precisamente la divergencia en la denominación del ámbito temático conocido por algunos como política exterior, por otros como relaciones internacionales e incluso por otros como política internacional, la que nos ha motivado a partir de nuestras reflexiones a proponer el término gestión externa que es el que da título a esta obra.

El  tema de la gestión externa como concepto es abordado en el capítulo siguiente.

CAPÍTULO II

LA GESTIÓN EXTERNA EN LOS ROLES DEL CONGRESO

Con la experiencia de ejercer hasta en cuatro legislaturas diferentes la presidencia de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República del Perú(1) , considero el término gestión externa como el concepto moderno que comprende el conjunto de acciones públicas y privadas de los Estados en el ámbito exterior, incluida la política exterior, las relaciones internacionales y las propias relaciones diplomáticas.

Ello facilita no solamente una mayor comprensión de un ámbito importante de la gestión pública, sino también el entendimiento de las funciones del Congreso en este ámbito.  

a) La noción de gestión externa como elemento dinamizador de la acción del Estado

Para nosotros, la gestión externa está dada por este conjunto de acciones públicas y privadas de los Estados vinculadas al contexto exterior o internacional y que se realizan como parte de los objetivos nacionales.

Una primera atingencia que debemos señalar aquí es que el concepto de Estado no se circunscribe sólo al tradicional aparato público, comúnmente denominado sector público, sino que se extiende al sector privado de dicho Estado, más específicamente conocido hoy como sociedad civil.

Hacemos esta precisión pues sector público y sector privado son dos componentes esenciales del Estado. No debemos olvidar que el Estado es en esencia la sociedad jurídicamente organizada en un territorio. La definición considera como elementos constitutivos a los tradicionales elementos del Estado: Pueblo, Gobierno y Territorio.  

i. Importancia del uso del término gestión externa

Preferimos utilizar el término gestión externa, no sólo porque resulta apropiado para comunicar de manera más completa las diversas etapas de lo que hoy es el gerenciamiento integral del Estado sino porque permite también analizar, bajo esta perspectiva, diversos aspectos que podrían ser omitidos bajo el enfoque de la política exterior, de las relaciones internacionales o las diplomáticas.

Bajo la perspectiva de la gestión externa puede entenderse mejor, en la etapa del planeamiento, los objetivos de carácter externo del Estado; analizar las fortalezas, las debilidades, las oportunidades o las amenazas; definir más adecuadamente las estrategias de competitividad, delineando también en forma precisa las metas, las variables de medición

de cumplimientos y, sobre todo, los responsables específicos no sólo del sector público sino también del privado.

Optar por esta perspectiva implica redefinir a nivel de todo el sector público un reparto preciso de competencias donde el Congreso tiene la primera responsabilidad, no sólo en determinar esta asignación de competencias a través de las leyes, sino de precisar su propio rol sobre el tema a la luz de las necesidades planteadas por las nuevas tendencias del contexto internacional que señalaremos más adelante.

La etapa de la ejecución de la gestión externa aparece casi siempre como competencia exclusiva del Poder Ejecutivo. En la práctica no es así, como hemos podido comprobar en los textos constitucionales latinoamericanos.

A pesar de la literalidad de las normas, que muchas veces señalan que es el Ejecutivo quien dirige y conduce la política exterior, debe tenerse en cuenta el contexto general de la gestión externa, donde el Parlamento, a través de sus funciones legislativas, de control o de participación en los foros interparlamentarios, actúa en forma determinante en la gestión externa del Estado.

Podemos afirmar  que en la etapa de la ejecución de la gestión externa, los Congresos pueden a veces tener mejores oportunidades de participar como interlocutores exclusivos frente a diversos nuevos actores internacionales. La responsabilidad de la gestión externa del Estado, en la parte de la ejecución, no recae pues en la órbita exclusiva de los Poderes Ejecutivos.

Puede decirse lo mismo sobre la etapa del control en la gestión externa. La función de control en materia de gestión externa no le está restringida o prohibida a los Parlamentos. Por el contrario, se la reconoce como una función esencial e indelegable.

Se trata sin duda de un nuevo enfoque. En lugar de buscar delimitación y separación específica de funciones en una lógica de enfrentamiento de poderes —como las clásicas teorías del parlamentarismo y el presidencialismo— se opta por asumir la teoría de la sumatoria de esfuerzos en función de los objetivos finales de los Estados.

El consenso cumple así una función importante en sustitución del clásico conflicto de competencias.

Como sabemos, en los últimos años uno de los términos más utilizados en el sector público es el de gestión. Con ello se otorga una connotación más moderna al término administración, reorientando el concepto de administración pública tradicional de acuerdo a las nuevas exigencias de competitividad global, a las que no son ajenos los Estados en los tiempos actuales.

Se trata en el fondo de romper con lo tradicional a fin de viabilizar reformas que permitan alcanzar objetivos de eficacia y también de eficiencia en el sector público.

A diferencia del enfoque tradicional de la administración pública por funciones, lo que se implementa ahora como tendencia en el mundo es la gestión o gerencia por objetivos o resultados. Se busca medir, por ejemplo, lo que un ente produce y su efecto en sus destinatarios, antes de medir si se está o no cumpliendo la función en el proceso de producir, sin importar su productividad,  sobre todo, si se tiene efectos reales o no en los destinatarios.

Sin embargo, aun cuando nosotros preferimos el uso del término gestión externa como una parte de la gestión pública, debemos hacer referencia obligada a términos que se encuentran relacionados con la gestión externa como los de política exterior, política internacional, etc.

Encontramos, en efecto, en el plano de las significaciones diversos términos —considerados lingüísticamente como significantes— con sentidos y alcances relativamente diferentes, pero referidos al final —como significados— en mayor o menor medida a la acción externa del Estado.

Algunos de estos términos priorizan los objetivos; otros, las estructuras internacionales o la visión del país en su conjunto. Otros términos, como podremos ver más adelante, destacan sesgos del especialista, como el rol de la diplomacia, de las relaciones internacionales o el plano jurídico. Estos últimos, por su perspectiva sectorial, ayudarán menos a tener una visión integral de la gestión externa.

La definición más genérica y a la vez —por ello— más amplia, establece que “la política internacional es aquella que el Estado realiza para alcanzar en el exterior los objetivos de la nación”(2) . Nos parece importante el hecho que se tenga presente la existencia de objetivos a partir de los cuales el Estado tenga que realizar acciones de repercusiones internacionales en función de los intereses de la nación.

Para Alejandro San Martín, la política exterior es la clara interpretación que hacen sus clases dirigentes y cuadros políticos gobernantes de la ubicación que debe tener un país en el marco internacional. Este proceso socio–histórico, continúa él, forma parte del proceso integral que comprende las relaciones que se establecen entre las diversas formaciones sociales a través de sus clases dirigentes autoras(3) . La concepción de San Martín es destacable por considerar a las clases dirigentes y los cuadros políticos gobernantes, como quienes ejercen liderazgo en la orientación de la política exterior. En otras palabras, se encuentra una primera aproximación a considerar tanto al sector público como al privado como protagonistas de la gestión externa del Estado.  Es destacable el hecho de aludir al Estado como aparato formal y también, en forma más general, al país en su conjunto.

Mariátegui, por su parte, al referirse al término política exterior, lo define como la acción coherente y racional de un Estado en base a sus objetivos nacionales, claramente definidos, dentro de un determinado sistema internacional. Precisa también que la política exterior se diseña a partir de una exacta apreciación del interés nacional, definido en términos de la voluntad popular. Mariátegui propone tomar en cuenta la situación interna del Estado, las necesidades internas del desarrollo político y económico, y las profundas transformaciones ocurridas en el entorno externo(4) .

García Bedoya conceptúa el término política internacional. Para él “...es el resultado del enfrentamiento de ese interés nacional, con los intereses nacionales de otros países. Su característica esencial será el conflicto”(5) . Hace bien García Bedoya en resaltar el hecho de la existencia de diversos intereses contrapuestos en el escenario internacional que hace que existan eventuales conflictos de intereses. La esencia del conflicto está presente hoy en los conflictos de intereses diferentes de los Estados en el escenario internacional. Los Estados compiten entre sí por ocupar posiciones internacionales expectantes. Por otra parte, en sus interrelaciones en tanto países, se busca siempre mejorar los términos de intercambio. No debemos olvidar, sin embargo, que existen a veces intereses comunes entre Estados o bloques de negociación.

Por otro lado, es preciso hacer referencia a lo que Francisco Tudela nos señala respecto al actual contexto internacional. Precisa él que el mundo de hoy se caracteriza por tener estructuras internacionales políticas y económicas de gran complejidad, las cuales  determinan muchos aspectos de la política interna de los Estados. Si bien para Tudela los grandes temas tradicionales de las relaciones internacionales y de la diplomacia conservan su vigencia, es un hecho innegable —y así lo reconoce expresamente— que la comprensión de la política internacional tradicional debe ir unida ahora al conocimiento de los nuevos fenómenos(6) .

Pero además de las concepciones presentadas anteriormente, encontramos otras que se reducen a visiones sectoriales, que no permiten tener una idea integral. Su riesgo es el sesgo conceptual. Por ejemplo, un análisis histórico puede ser útil porque muestra el tema en el devenir del tiempo, pero tiene el riesgo de no analizar las causas probables de la conducta internacional del momento. De igual manera, un análisis puramente jurídico puede dar la falsa impresión de que la gestión externa implica la gestión formal de los acuerdos internacionales como fines en sí mismos. Desde esta perspectiva, el estudio de procesos como la negociación, la aprobación de los tratados y el depósito de los mismos, puede tener una importancia muy grande. Sin embargo, su tratamiento en profundidad puede hacer olvidar el fin último de la acción del Estado, que es el bienestar de los ciudadanos y para el cual puede ser conveniente obligarse por algún Tratado.

En este contexto podemos citar definiciones como las que destacan que la diplomacia es el instrumento  mediante el cual se lleva a efecto la política exterior(7) . Se presenta aquí la acción externa a cargo de la diplomacia como el agente de la acción externa. Este enfoque puede hacer entender la acción externa del Estado como una cuestión no sólo exclusiva del sector público sino específicamente de un grupo reducido de personas a su interior: el servicio diplomático. Debe notarse también que en el campo del Derecho suele abordarse el tema desde la perspectiva de los instrumentos internacionales, llámense tratados o acuerdos multilaterales o bilaterales, reduciendo la acción del Estado a una relación puramente jurídica.

Como adelantamos al principio, es importante para nosotros el uso de un significante adecuado para comprender el conjunto de acciones del Estado en función de sus objetivos nacionales, proponiendo para ello el término gestión externa.

El uso del significante gestión externa en lugar de política exterior es preferible, aun cuando este último es muy utilizado para conceptualizar la gestión externa, porque el vocablo política, dentro del concepto integral de gerencia, está referido más usualmente a la orientación o la estrategia utilizada, teniendo por tanto un alcance más restringido.

La orientación o la estrategia como parte de la gestión es muy importante, pero no es completa ni resulta útil por sí sola, salvo en un análisis más integral que considere, al inicio, determinados objetivos y, al final, el estudio de situaciones objetivas, materializando el cumplimiento de resultados concretos y medibles por diversos indicadores.

El conocer la estrategia sin conocer los objetivos, o realizar acciones como parte de una estrategia pero sin importar el logro de resultados, puede resultar nefasto, como el caso del funcionario que puede muy bien cumplir sus funciones descritas en los reglamentos, sin importarle si contribuye o no a agregar valor al proceso de generar bienestar a los destinatarios finales de su acción.

Preferimos tampoco utilizar los términos relaciones internacionales o diplomáticas porque tienen alcances más restringidos.

El primero alude en nuestro concepto a una vinculación más bien formal entre dos o más sujetos, en este caso Estados u organizaciones internacionales. No abarca, por ejemplo, actos de los gobiernos o de la sociedad civil con efecto externo pero sin contraparte, y que pueden existir en gran magnitud en el campo internacional.

En esta misma línea de pensamiento, el término relaciones diplomáticas es incluso más restringido e inconveniente como significante para aludir al conjunto de acciones del Estado con objetivos vinculados al sector externo.

Maúrtua de Romaña nos ayuda a precisar algunos conceptos. Las relaciones internacionales —dice— corresponden a los procesos de interacción global que involucran a dos o más sujetos del sistema internacional, mientras que la política exterior alude al comportamiento externo de un Estado en el sistema internacional. Señala que el Jefe de Estado puede dirigir el comportamiento externo o la política exterior de su nación, pero no puede dirigir las relaciones internacionales, pues éstas son el resultado, entre otros factores, de la  interacción de las diversas políticas exteriores de cada uno de los actores del sistema internacional. Sabiamente nos recuerda Maúrtua que el líder de una nación puede influir en las relaciones internacionales o en un área de las mismas, pero no puede definir el curso general que ellas adopten.(8)

Por otra parte, aun cuando propiciamos el uso —como significante— del término gestión externa, debemos decir, en previsión a posibles comentarios contrarios, que la calificación de externa que hacemos al término gestión debe tomarse con bastante relatividad.

Desde la perspectiva de la gestión como herramienta integral, la diferencia entre lo que es interno o externo en determinados casos puede ser limitante. Resulta difícil a veces hacer una clara separación entre los asuntos de gestión interna y los asuntos de gestión externa.

En la medida que precisamos que la gestión externa es siempre integral, usamos el término de externo con una función referencial, para delimitar nuestro campo de atención al sector externo o internacional.

Ahora bien, debe hacerse una clara diferencia entre gestión externa como acción externa o como reacción a otras acciones externas.

En el primer caso la acción del Estado hacia el ambiente internacional se produce de acuerdo con objetivos preestablecidos, en función de un proyecto —explícito o no— y respaldado por el poder del que dispone. Dicho en otras palabras, nos referimos a una gestión proactiva.

Por el contrario, la acción reactiva del Estado es aquella que se produce como respuestas a los impactos provenientes del ambiente internacional no contemplados en el planeamiento de la gestión externa.

La diferencia es importante. Obviamente, es deseable para cualquier país estar dentro del grupo de aquellos que pueden tener una gestión externa proactiva.

En todo caso, en materia de gestión, el hecho de que queramos vernos como tales en el futuro es quizá el paso más determinante para el inicio de un planeamiento con el fin de tener una gestión esencialmente proactiva.

He ahí la importancia de la visión y misión del país en el contexto de la globalización internacional donde el Congreso y el Ejecutivo, en lugar de buscar las limitaciones de sus competencias, deben mas bien sumar esfuerzos para identificar los objetivos comunes para a partir de ellos diseñar y aprobar un verdadero plan de acción viable para el país.  

ii. La gestión externa como parte de la gestión pública

Vista la gestión externa de un Estado como el conjunto de acciones en función del contexto internacional, tanto del sector público como del sector privado, podemos decir que la gestión externa es objeto de estudio desde la perspectiva de ambos sectores: la del sector privado y la del sector público.

No debemos olvidar que el Estado comprende al sector público —gobierno central, gobiernos locales, organismos públicos, administración pública, etc.— pero también al sector privado, comprendiendo este último a la sociedad civil: individuos, empresas, organizaciones no lucrativas.

En otras palabras, la gestión externa, vista desde la perspectiva del sector público, puede ser considerada y analizada como parte de ella.

La gestión externa del sector público implicará entonces todas las acciones, desde la etapa del planeamiento, que hace el sector público en el contexto internacional como parte de sus objetivos nacionales.

Podemos afirmar hoy en día, que casi todos los órganos que conforman el sector público participan en mayor o menor medida en el proceso de la gestión externa, sea que constituyan órganos de decisión, y por tanto del planeamiento; órganos de ejecución; u órganos de control.

En el más alto nivel, encontramos a los poderes constituyentes o asambleas constituyentes, quienes fundando periódicamente los Estados aprueban modelos determinados de gestión externa. Y lo hacen a través de las normas constitucionales que juzguen convenientes. Hemos visto por ejemplo como la mayoría de las Constituciones latinoamericanas adoptan diversas normas vinculadas a la gestión externa principalmente pública.

En el siguiente nivel de la organización del sector público encontramos a los denominados poderes ejecutivos, legislativos y jurisdiccionales como expresión clásica de los sistemas democráticos formales. Es importante señalar que las Constituciones no establecen a veces en forma clara los niveles de interrelación sobre esta materia, generando el riesgo de provocar enfrentamientos innecesarios entre el Ejecutivo y el Parlamento.

En el caso del Perú, por ejemplo, algunas Constituciones determinaron el poder de dirección y conducción en materia de negociación de tratados a los Poderes Ejecutivos. Otras, como las Constituciones de 1979 y de 1993, han ampliado este poder de dirección y conducción no sólo a la negociación de tratados sino literalmente a toda la política exterior y las relaciones internacionales en general.

No obstante, en mérito al contenido de otras normas de la misma Constitución(9) y luego de una interpretación lógico sistemática, es fácil determinar que se asigna también al Parlamento responsabilidades en la política exterior y las relaciones internacionales. Esta competencia llega al Parlamento en forma indirecta por los mecanismos que la misma Constitución prevé como parte del ejercicio Legislativo y del control político.

La aceptación de este razonamiento puede a veces generar determinadas resistencias por la literalidad en la interpretación y también por las diferencias de opiniones políticas.  

a.   El Parlamento

El caso del Parlamento y su competencia general en los asuntos de gestión externa del Estado se analizará más adelante. Basta adelantar que órganos internos específicos de éste pueden abocarse al tratamiento de determinados asuntos internacionales, sea en forma permanente o en forma periódica.

En este rubro tenemos a la Comisión de Relaciones Exteriores, antes llamada Comisión Diplomática. Podría decirse que todos los Parlamentos del mundo no sólo tienen esta

Comisión en forma permanente, sino también como una de las más importantes, cuyas presidencias son desempeñadas por práctica parlamentaria frecuentemente por los presidentes salientes de los Congresos(10) .

En el Perú, la Comisión de Relaciones Exteriores, además de tener como competencia los diversos temas de la gestión pública externa tiene la competencia de orientar la participación del Congreso en los diversos foros parlamentarios internacionales como el Parlamento Latinoamericano, el Parlamento Amazónico, el Parlamento Andino, el Foro Parlamentario Asia Pacífico, la Union Interparlamentaria y el Foro Interparlamentario de las Américas Asimismo, tiene competencia en la creación de Ligas Parlamentarias de Amistad como organismos llamados a buscar el acercamiento bilateral entre los países a partir de las iniciativas parlamentarias de sus integrantes.

Debe quedar establecido, sin embargo, tal como proponemos para el caso del Ejecutivo, que no es sólo la Comisión de Relaciones Exteriores la que tiene que ver con los asuntos externos en el Parlamento.

En realidad, cada una de las Comisiones, dentro del ámbito de su competencia tiene la posibilidad de trabajar en este campo con la limitación de no ir más allá de los intereses del Estado.

Siguiendo esta lógica, así como la Comisión de Relaciones Exteriores viene liderando la creación de un foro de discusión entre los Presidentes de las Comisiones de Relaciones Exteriores de todos los países miembros de la OEA , otras Comisiones no sólo pueden desarrollar acciones de este tipo, sino que también deben buscar mecanismos de interacción donde el país, a través de esas reuniones, pueda tener una mayor presencia internacional y liderazgo, a la vez de promover normas para la mayor competitividad internacional de la sociedad civil peruana en cada sector económico.  

b.  El Poder Ejecutivo

El análisis del Poder Ejecutivo y de sus acciones internacionales en función de los objetivos nacionales es mucho más vasto.

A la cabeza de este poder del Estado está el Presidente, que a su vez es el Jefe del Estado y representante general de la nación; y el Consejo de Ministros, conformado por todos los Ministros. Podría decirse que estamos ante el máximo órgano de planeamiento y dirección del Poder Ejecutivo(11) .

Dentro de sus competencias sectoriales actuará luego cada uno de los Ministros teniendo como orientación los lineamientos que le puede determinar el Presidente o el Consejo de Ministros y como limitación las normas establecidas en la Constitución y las Leyes.

Cada Ministerio tiene temas que son materia de gestión externa. Sea que hablemos de economía, de industrias, de agricultura o de cualquier otro sector organizado del Poder

Ejecutivo, todos tienen la posibilidad de ser analizados desde la perspectiva de la gestión externa.

El éxito de la gestión externa sectorial dependerá no sólo de la dinámica que pueda imprimirle cada ministerio dentro de la política general del Gobierno sino de la forma como en cada sector se facilita el accionar del sector privado nacional en función de la competitividad internacional.

Esta misma afirmación es aplicable a los organismos públicos descentralizados y los denominados organismos reguladores que, por lo general, están adscritos a alguno de los diferentes ministerios.

En el caso de los ministerios, y sólo como ejemplo, podemos citar primero al Ministerio de Economía y Finanzas que, como organismo del Estado, cumple un papel preponderante ya que asume la responsabilidad de diseñar y ejecutar una política económica que debe estar orientada entre otras, a fortalecer a la sociedad civil. Directamente asume también la responsabilidad de  cumplir con obligaciones económicas del sector público nacional ante organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional.

Otro ejemplo que hemos escogido es el Ministerio de Industrias, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales. Este ejecuta las políticas de alcance nacional en dichas materias en armonía con la política general del Estado, siendo su objetivo el fortalecimiento del mercado. Respecto de las negociaciones comerciales internacionales, actúa en el marco de la política macroeconómica del gobierno y las normas de la Organización Mundial de Comercio.

De esta forma, la evaluación de su gestión puede verse en los flujos de comercio y las tendencias del comercio internacional; en la obtención de mejores condiciones de acceso a los mercados internacionales para nuestras exportaciones; en la maximización de los beneficios de la participación del Perú en los esquemas de integración y en el fomento de la inversión internacional.

El turismo es también competencia de este Ministerio. El fomento de la inversión turística, la protección al turista, la generación de la conciencia turística en la población o la capacitación a los prestadores de servicios turísticos a nivel nacional, pueden ser los factores de evaluación de la gestión en este campo.

En esta misma línea de pensamiento, todos los ministerios tienen potencialmente una competencia internacional en este mundo globalizado. La minería, la pesquería, la agricultura, las telecomunicaciones, el transporte, son indudablemente objetos de gestión global de los ministerios.  

c.   El Poder Judicial

Puede afirmarse sin duda que los órganos jurisdiccionales tienen también la posibilidad de realizar gestión externa dentro del ámbito general de su competencia.

Además de su participación en foros internacionales vinculados a su problemática, lo hacen a través de las diversas diligencias que las mismas normas nacionales prevén como parte de sus funciones.

Una primera y quizá la más importante se da cuando define su competencia jurisdiccional y también la ley aplicable en los casos de derecho internacional privado donde existe algún elemento de conexión internacional.

Por otra parte, como parte de su gestión puede solicitar a los jueces extranjeros que realicen diligencias judiciales, a través de la remisión de exhortos.

La Ley Orgánica del Poder Judicial señala que cuando se comisione a un juez extranjero para la práctica de una diligencia judicial, se envía exhorto legalizado, utilizando el conducto establecido en el respectivo Tratado y, a falta de éste, por el Ministerio de Relaciones Exteriores, invocando la recíproca conveniencia de celeridad procesal. Señala la ley que cuando los exhortos se libren a Cónsules y Agentes Diplomáticos del Perú en el extranjero, se remiten por conducto de Relaciones Exteriores.

De igual forma, en reciprocidad o por mérito a tratados internacionales con algunos países, el Poder Judicial puede actuar en diversa medida en la escena internacional a través de acciones como localizar e identificar personas y bienes; citar y notificar actos judiciales; remitir documentos e informaciones judiciales; recibir testimonios e interrogatorios; trasladar personas detenidas.

Puede también ejecutar sentencias emitidas en tribunales de otros Estados. Señala la ley que las sentencias expedidas por los Tribunales Internacionales, constituidos según tratados de los que es parte el Perú, son transcritas por el Ministerio de Relaciones Exteriores al Presidente de la Corte Suprema, quien las remite a la Sala en que se agotó la jurisdicción interna y dispone la ejecución de la sentencia supranacional por el Juez Especializado o Mixto competente.

El Poder Judicial, como cualquier órgano del sector público, no puede substraerse hoy a las relaciones globalizadas, públicas y privadas, del escenario internacional.  

d.   Los organismos constitucionales autónomos

Pasando a otro punto, debemos recordar que existen órganos reconocidos constitucionalmente con determinadas competencias en materia de gestión externa.

Las Constituciones han ido incorporando nuevos entes con funciones de primer nivel que hacen que se equiparen en jerarquía a los clásicos del gobierno central.

La doctrina les ha dado el nombre de órganos constitucionales autónomos por la naturaleza de las normas de su creación o reconocimiento inicial.

En el caso del Perú destacan el Ministerio Público, el Tribunal Constitucional, la Defensoría del Pueblo, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Banco Central de Reserva, la Superintendencia de Banca y Seguros, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, el Jurado Nacional de Elecciones, el Organismo Nacional de Procesos Electorales, la Contraloría General de la República y la Contaduría Pública de la Nación.

Todas estas instituciones, en el ámbito de competencia que les corresponde, pueden realizar gestiones externas o de repercusión internacional. Su misma naturaleza puede determinar a veces que sus lineamientos de acción internacional no estén de acuerdo en muchos casos con los del Poder Legislativo o del Ejecutivo.

Ello no es obstáculo, sin embargo, para considerarlos como actores posibles y directos en la escena internacional dentro de los campos de sus competencias, a nombre del Estado peruano. A veces sus fortalezas pueden servir de mucho para la acción internacional.

En el mundo globalizado existen a veces situaciones en las que se hace necesaria la interacción directa entre estos órganos del Estado, sin la intervención o la aquiescencia del Ejecutivo. En esta línea de comentario podemos ubicar las reuniones internacionales y los acuerdos que en ellas se toman, por ejemplo, entre los representantes de todos los defensores del pueblo de determinada región, o los representantes de todos los contralores, o de todos los fiscales generales o nacionales.

Se trata sin duda de importantes espacios de participación, donde la presencia de cada país es marcada por el órgano constitucional que tiene la competencia sobre la materia.  

e.   Los gobiernos locales

Debe señalarse por otra parte que a nivel de gobierno local cada uno de los municipios, al margen de la voluntad del Ejecutivo o del Parlamento, salvo el cumplimientos de leyes y reglamentos de carácter obligatorio, pueden desarrollar acciones importantes de carácter externo o repercusión internacional.

Lo ideal, sin embargo, es que existan objetivos nacionales de consenso de forma tal que todos los órganos del sector público orienten sus acciones en función de ellos. Así, en el contexto internacional podría aprovecharse todas las oportunidades importantes que ofrecen las organizaciones internacionales, en este caso de los gobiernos locales.

Por ejemplo la Municipalidad de Lima forma parte de la Unión de Ciudades Iberoamericanas —UCCI— que agrupa a las instituciones municipales de Iberoamérica. El Perú, representado por funcionarios del gobierno local,  tiene la oportunidad de debatir y aprobar temas diversos en este foro. Experiencias en asuntos como estrategias de

descentralización,  reformas educativas municipales o servicios públicos municipales, pueden servir de referencia y aplicación local.

Podemos apreciar entonces que los gobiernos locales no son ajenos a la gestión externa  como parte de la gestión pública del Estado.  

f.   Los organismos descentralizados y reguladores

Por otro lado, ingresando al análisis de los organismos descentralizados y reguladores dependientes generalmente de los ministerios, en el caso peruano podemos citar diversos organismos y comisiones con competencia directa en el sector externo como  Promperú, Prompex, Conite, entre otros. No obstante, debemos señalar que en realidad casi todos los organismos públicos descentralizados y reguladores pueden tener una gestión con efectos internacionales directos o indirectos. Hay que hacer notar, sin embargo, que por su dependencia del Poder Ejecutivo, es necesario que ciñan sus conductas a los grandes lineamientos de política que les establezca este poder del Estado.

Es esto lo que nos ayuda a afirmar una vez más que el proceso de globalización ha ingresado prácticamente en todos los niveles de la vida, incluyendo el sector público, que más que nunca es llamado a orientarse hacia los ciudadanos a fin de hacerlos más competitivos en el escenario global en el que nos encontramos.  

g.   La administración pública

No escapa a este análisis la administración pública, entendida generalmente como el conjunto de funcionarios de carrera y de confianza, que son los ejecutores finales de las medidas adoptadas en los niveles decisionales de mayor jerarquía.

En este sentido, la administración pública constituirá un ente fortalecido en la medida en que ejecuta una diversidad de acciones técnicamente coordinadas, en función de objetivos finales comunes que son los del Estado.

En la medida en que este grupo humano congrega el mayor número de personas en el sector público, es importante su consideración toda vez que finalmente a través de ellos se materializa el cómo se distribuye y ejerce la autoridad política y cómo se atienden los intereses públicos con el único propósito de lograr el bienestar de quienes conforman la sociedad.

En este análisis no puede dejar de considerarse a dos grupos importantes dentro de la administración pública, que no sólo tienen regímenes normativos especiales sino que tienen gran competencia en materia de la gestión externa: la Fuerza Armada y el Servicio Diplomático de la República.

Por otro lado, la administración pública no debe entenderse como aquel conjunto de funcionarios que se encuentran sólo circunscritas al poder Ejecutivo. Las diversas actividades públicas a realizarse se encuentran distribuidas también entre los demás poderes del Estado, los gobiernos locales, los demás entes autónomos y los organismos descentralizados.

Es importante que sus tareas, especialmente las de impacto externo, sean bien definidas y sus funciones claramente precisadas a fin de evitar desviaciones de esfuerzos, duplicación de funciones, pérdidas de tiempo y los otros males comúnmente conocidos en el sector público. Nos encontramos, entonces, con un sector público que aparece ante nosotros como una organización compleja con jerarquías diferentes y con competencias diversas. Sin embargo, todas ellas en su afán de conseguir que el Estado logre sus objetivos finales, pueden realizar en mayor o menor medida acciones vinculadas a lo que denominamos gestión externa.

Por ello, el Ministerio de Relaciones Exteriores, más allá de sus competencias inicialmente diseñadas, tiene la gran responsabilidad de redefinir su rol en este nuevo esquema de relaciones globalizadas.

Su fortalecimiento consistirá en el nuevo papel que asuma como ente coordinador y facilitador de las acciones de los diversos órganos del sector público nacional en la escena internacional.

Los otros poderes del Estado diferentes del Ejecutivo, los órganos constitucionales autónomos e incluso los gobiernos locales podrán así adecuar sus acciones a los objetivos nacionales que se fijen, no por imposición o autoritarismo sino por el consenso logrado en la formulación de los objetivos con participación de todos los actores públicos y por las facilidades de coordinación y apoyo que reciban de la Cancillería para el cumplimiento de sus gestiones externas, cuando sean necesarias.

El Congreso de la República como una de las instituciones del sector público  tiene precisamente un rol determinante en el proceso de planeamiento y dirección de la gestión externa, como veremos a continuación.  

b)   Los roles del Congreso en la gestión externa

Aun cuando el Congreso cumple funciones importantes en el proceso de la gestión externa, podría decirse que éstas han sido poco difundidas y a menudo desconocidas.

El debate sobre los alcances de la competencia del Congreso en los asuntos de carácter externo lo encontramos inclusive en el siglo XIX, siendo el más destacado el producido a propósito del denominado conflicto con España, que dio lugar luego al Tratado Vivanco–Pareja.

El 29 de diciembre de 1864 el Canciller peruano se había presentado ante el Congreso para informar acerca de la misión Vivanco. Durante el debate y ante preguntas sobre aspectos precisos respecto de las competencias de la misión Vivanco, el Ministro respondió que en su concepto no debía dejar sentado el precedente de que a los Ministros se les exigiera manifestar el contenido de las instrucciones que daban a sus agentes, porque según la Constitución —en opinión del Canciller— las relaciones exteriores pertenecían al Poder Ejecutivo.

Esta afirmación pudo haber suscitado un grave desentendimiento entre el Parlamento y el Ejecutivo. Afortunadamente, el mismo Canciller aceptó explicar lo solicitado manifestando que lo hacía en consideración a la exaltación de patriotismo de los representantes y porque el Ejecutivo deseaba guardar la mayor armonía con el Poder Legislativo.

Al parecer, las explicaciones dadas no fueron satisfactorias, lo que motivó que al día siguiente se volvieran a plantear las mismas interrogantes. En esa oportunidad el Ministro respondió que el día anterior había tenido el honor de exponer a la consideración del Congreso el límite de sus deberes constitucionales y que se veía obligado a recordarlo, precisando que las relaciones exteriores estaban encomendadas al Poder Ejecutivo, y que su derecho y su deber eran conducirlas hasta la conclusión de cada uno de los asuntos para que luego el Parlamento, si han sido mal conducidas, repruebe la conducta del Ejecutivo. Luego de ello, el Ministro una vez más anunció que procedería a realizar las explicaciones no por el derecho que tenía el Parlamento de exigirle los detalles, sino animado por su propio deseo de que haya perfecto acuerdo y armonía entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo.

Consideramos que este tipo de razonamiento, que no necesariamente puede ser el más correcto, fue alimentado constantemente por la interpretación estrictamente literal de los textos constitucionales que ha tenido el Perú. Es de recalcar que varias Constituciones latinoamericanas señalan también textualmente que es el Poder Ejecutivo, y a veces más específicamente el Presidente de la República, quien dirige la política exterior o las relaciones internacionales.

La literalidad de las diversas Constituciones que ha tenido el Perú sobre este tema nos permite ver cómo el ámbito de la competencia del Ejecutivo sobre la materia se ha ampliado.

La Constitución de 1823 no hace referencia expresa a la dirección de la política internacional; la Constitución de 1826 sí señala que la dirección de las relaciones internacionales es una atribución del Presidente, como puede verse en el artículo 83, inciso 21. Más adelante, ni la Constitución de 1828 ni la de 1834 hicieron referencia expresa al tema de la dirección de las relaciones exteriores.

Por el contrario, la Constitución de 1839 —artículo 87, inciso 16— confirió al Presidente la potestad de dirigir las negociaciones diplomáticas. La Constitución de 1856 también estableció —en el artículo 89, inciso 11— como atribución del Presidente el dirigir las negociaciones diplomáticas. Del mismo modo, la Constitución de 1860 —artículo  94, inciso 11— y la Constitución de 1867 —artículo 85, inciso 11— prescribieron como facultad del Presidente la de dirigir las negociaciones diplomáticas.

También la Constitución de 1920 —artículo 121, inciso 12— definió como atribución del Presidente de la República el dirigir las negociaciones diplomáticas. Lo mismo hizo la Constitución de 1933 en su artículo 154, inciso 16.

En cambio, la Constitución de 1979 —artículo 211, inciso 14— y la Constitución de 1993 —artículo 118, inciso 11— contemplan como atribuciones y obligaciones del Presidente de la República, dirigir la política exterior y las relaciones internacionales.

La acuciosidad en la lectura de los textos constitucionales nos permite ver comparativamente que unos son más restringidos a la dirección de las negociaciones diplomáticas; otros, en cambio, son más extensivos incluso a la dirección de las relaciones internacionales y con un ámbito aparentemente más general de la política exterior.

Esta referencia sistemática al Ejecutivo parecería inducir al entendimiento literal de que el campo de la política exterior y las relaciones internacionales corresponde únicamente al Poder Ejecutivo.

El tema ofrece sin embargo una mayor riqueza.

Como sabemos, la determinación del sentido y alcance final de las normas jurídicas obedece a diversos criterios de interpretación. Uno de ellos es el tecnicismo jurídico, que propone utilizar todos los métodos y herramientas de interpretación e información necesarias —herramientas objetivas como la lógica, el buen uso de la gramática etc.—, no importando el resultado al que se llegue.

Existen, sin embargo, otros criterios, como el criterio finalista o teleológico que orienta la interpretación hacia el fin o interés que se busca; o el criterio ontológico que orienta la interpretación según los valores imperantes en el intérprete(12) .

Esta determinación del sentido y alcance de las normas dependerá también del método que predomine en el proceso de interpretación. Unos pueden incidir en la literalidad de la norma, otros en el sentido lógico de su redacción, o puede también investigarse los antecedentes de su origen como norma jurídica, llegando a resultados no sólo diferentes sino a veces contrapuestos, en la interpretación final.

Una situación similar, como problema de interpretación, debe producirse en las Constituciones latinoamericanas pues literalmente la mayoría de ellas, en su redacción, atribuyen  al Presidente de la República la dirección y conducción de la política exterior, las relaciones internacionales o las negociaciones diplomáticas.

Por ejemplo, la Constitución de Colombia —artículo 189, inciso 2— consigna que le corresponde al Presidente de la República en su calidad de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, dirigir las relaciones internacionales.

La Constitución de Ecuador contempla en su artículo 171, inciso 12, como atribución y deber del Presidente de la República el definir la política exterior y dirigir las relaciones internacionales.

La Constitución boliviana, en el artículo 96, inciso 3, señala como atribución del Presidente de la República el conducir las relaciones exteriores.

En el caso de Chile, el artículo 32, inciso 17, de su Constitución establece como atribución especial del Presidente de la República el conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales.

Podría decirse lo mismo de Brasil, pues su Constitución señala en el artículo 84, inciso VII, que compete privativamente al Presidente de la República mantener relaciones con los Estados extranjeros, así como también acreditar a sus representantes diplomáticos.

En el caso del Paraguay, su Constitución lo regula en el artículo 238, inciso 7, estableciendo entre los deberes y atribuciones de quien ejerce la Presidencia de la República, el manejo de las relaciones exteriores de la República.

La Constitución de Panamá —artículo 179, inciso 9— lo contempla como parte de las atribuciones que le corresponden al Presidente de la República.

La Constitución de Costa Rica hace los mismo en su artículo 140, inciso 12.

También la Constitución de Honduras en su artículo 245, inciso 12, le otorga a su Presidente la atribución de dirigir la política y las relaciones internacionales.

La Constitución de Guatemala señala en su artículo 183, literal p, que es atribución del Presidente de la República dirigir la política exterior y las relaciones internacionales. La Constitución de El Salvador establece en su artículo 168, inciso 5, que es atribución del Presidente de la República el dirigir las relaciones exteriores.

Asimismo, la Constitución de República Dominicana señala en su artículo 55, inciso 6, que es atribución del Presidente dirigir las negociaciones diplomáticas.

La Constitución de Nicaragua —artículo 150, inciso 8— también señala esta función como una atribución del Presidente de la República.

La Constitución de Cuba en su artículo 81, literal d), señala que constituye atribución del Presidente de la Asamblea Nacional del Poder Popular el organizar las relaciones internacionales de la Asamblea Nacional. Asimismo, en el artículo 98, literal c), encontramos entre las atribuciones que le corresponden al Consejo de Ministros el dirigir la política exterior de la República y las relaciones con otros gobiernos.

Por su parte, la Constitución mexicana en su artículo 76, inciso I, señala como facultad exclusiva del Senado el analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal,

con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del despacho correspondiente rindan al Congreso. De igual forma, en el artículo 89, inciso X, consigna como facultades y obligaciones del Presidente el dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Senado.

Estas tendencias en la redacción de los textos constitucionales latinoamericanos y también la revisión de los textos constitucionales que tuvieron vigencia en el Perú, podrían inducir a pensar que la gestión externa es un ámbito que corresponde únicamente al Poder Ejecutivo.

Un análisis más profundo, sin embargo, ofrece una mayor riqueza conceptual, donde Ejecutivo y Parlamento deben actuar en una relación dinámica frente a un asunto que va más allá del interés de los gobiernos para convertirse en asuntos de interés del Estado.

De la confrontación de los textos citados lo primero que vemos es que las Constituciones amplían o reducen el ámbito de la gestión. Unos pueden referirse a las negociaciones diplomáticas, otros a las relaciones exteriores, otros a la política exterior, que como vemos tratan sin duda de ámbitos diferentes.

Podemos afirmar no obstante que el Congreso peruano, desde el inicio de la República, en tanto depositario de la representación nacional, sea como poder constituyente o como poder constituido, ha tenido un rol importante en la gestión externa del Estado. Precisamente, en la primera parte de este libro –referida a cuestiones históricas–anotamos diversos aspectos puntuales donde el Congreso del Perú realizó acciones diversas en materia de gestión externa más allá de la aparente literalidad de las normas constitucionales del momento.

En esta parte de nuestro desarrollo, y a manera de una presentación teórica y académica, podemos afirmar categóricamente que el Congreso de la República, cumple en materia de gestión externa, como en cualquiera de los rubros de interés del Estado, funciones de orden Legislativo y de control político, teniendo competencia, consecuentemente, en las etapas del planeamiento, de la ejecución y del control de la gestión externa.  

i.  La función legislativa

La función legislativa en sentido estricto corresponde al Poder Legislativo. Gracias a esta función el Congreso aprueba leyes y resoluciones legislativas conforme al procedimiento establecido en el Reglamento del Congreso.

El Congreso de la República, una vez establecidas las normas constitucionales, es el encargado de establecer las normas que tendrán vigencia general con rango Legislativo.

El artículo 4 del actual Reglamento del Congreso del Perú establece que “La función legislativa comprende el debate y la aprobación de reformas de la Constitución, de leyes y resoluciones legislativas, así como su interpretación, modificación y derogación, de acuerdo con  los procedimientos establecidos por la Constitución Política y el presente

Reglamento. Comprende, asimismo, el debate y aprobación de las modificaciones a este Reglamento”.

La función legislativa del Congreso de la República comprende, pues, como lo explica más adelante el mismo Reglamento del Congreso, el debate y aprobación de leyes ordinarias, leyes orgánicas, leyes autoritativas para ejercer la legislación delegada, leyes presupuestales y financieras, leyes de demarcación territorial, resoluciones legislativas, leyes de reforma de la Constitución Política y resoluciones del Congreso que reforman el Reglamento del Congreso.

Precisamente en materia de asuntos externos, es larga la lista que podría enumerarse como ámbito de la ley, sobre todo hoy en día en que es difícil establecer una línea tajante de división entre lo que es interno y externo, por la dinámica global del mundo actual, en la que los conocimientos tecnológicos —especialmente del transporte y las comunicaciones— juegan un papel importante. Bastará señalar, por ejemplo, que las leyes de organización y funciones de los ministerios y de los organismos públicos son aprobados por el Congreso y, en muchos de los casos, en ellas se incluyen atribuciones vinculadas a temas internacionales.

Por otra parte, así como a nivel Legislativo se desarrolla la organización y el funcionamiento del Estado, también se aprueban normas vinculadas a su presupuesto, gran parte de las cuales están vinculadas a temas de asuntos externos, como puede ser el caso de la defensa nacional, las relaciones diplomáticas o el financiamiento externo del Estado.

Precisamente una de las acciones de mayor trascendencia para la ejecución ordenada de la política exterior la encontramos en 1829, como acción del Congreso.

El 15 de octubre de ese año el Congreso de la República crea tres Ministerios: uno de Gobierno y Relaciones Exteriores, otro de Guerra y Marina, y otro de Hacienda.

Sobre este mismo tema de organización del Poder Ejecutivo encontramos otra ley del 12 de octubre de 1867, en la que el Congreso de la República dispone que la Secretaría del Consejo de Ministro sea desempeñada por el Oficial Mayor del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Históricamente el Congreso se arrogó incluso la competencia de aprobar diversos asuntos considerados hoy netamente administrativos.

Puede citarse el caso de la Resolución Legislativa del 10 de noviembre de 1862, en la que el Congreso de la República declara que se comprende en la ley del 11 de abril, de Reparación Civil, al Oficial Mayor de Relaciones Exteriores señor Tomás Lama.

En este mismo sentido encontramos la Ley N° 348, del 20 de noviembre de 1906, que establece que se aumente en tres libras mensuales los  haberes de los jefes de sección del Ministerio de Relaciones Exteriores; o la Ley N° 663, de noviembre de 1907, que establece que se le aumente el haber al intérprete del Ministerio de Relaciones Exteriores.

En el tema presupuestario pueden citarse diversas leyes y resoluciones legislativas aprobadas por el Congreso y que están vinculadas directamente al presupuesto del sector Relaciones Exteriores. Por ejemplo, entre las normas más antiguas del siglo XX tenemos como muestra sólo en la primera década, la Ley N° 523, promulgada el 20 de setiembre de 1906, que consigna en el pliego  extraordinario de Relaciones Exteriores del Presupuesto General de la República cien libras al mes, que equivalen a mil doscientas libras al año, para la publicación  del Boletín del Ministerio. De igual manera, la Ley N° 537 que consigna en el pliego extraordinario de Relaciones Exteriores del Presupuesto General de la República ciento treinta libras, que equivalen a mi quinientos sesenta libras al año, para aumentar la partida N° 3024 destinada a gastos reservados del ramo. Más adelante, la Ley N° 922 promulgada el 10 de diciembre de 1908 aumenta en mil libras la partida 3022, del presupuesto general de la República, destinada al servicio cablegráfico del Ministerio de Relaciones Exteriores. La ley N° 1256, promulgada el 24 de febrero de 1910, incluye en el pliego segundo del Presupuesto General de la República, correspondiente al ramo de Relaciones Exteriores, una partida de quince libras anuales para atender al servicio telefónico del Ministerio.

Así como las citadas, encontramos a lo largo de toda la época republicana hasta la actualidad, diversas leyes de carácter presupuestario específico para el ramo de las relaciones exteriores. No debemos olvidar, por cierto, que en todas las leyes generales del presupuesto público existe siempre un rubro especial para las relaciones exteriores.

Por otra parte, en  cuanto a la autorización de los viajes presidenciales debe señalarse que el Presidente de la República del Perú desde su formación como República ha tenido la necesidad de interrelacionarse política, económica y socialmente con representantes de diversos países.

Para que lleve a cabo estas relaciones tiene que efectuar diversos viajes, que son autorizados y amparados por el Congreso de la República.

Puede decirse que el tema de la autorización de viajes de los Presidentes se presenta en el debate congresal con más insistencia desde la década de 1980.

Ello puede corroborarse con facilidad por el número de solicitudes de aprobación presentadas desde esa época y, consecuentemente, por el número de autorizaciones concedidas.

Los cada vez más frecuentes viajes del Presidente al exterior se ven facilitados sin duda por el desarrollo de los medios de comunicación. Adicionalmente, debe señalarse que en el mundo globalizado de hoy ningún país que quiera estar a la altura de las necesidades de la competitividad internacional puede prescindir de lo que ha venido en llamarse diplomacia presidencial. Es decir, que sus mismos Jefes de Estado puedan estar presentes en negociaciones y situaciones que ameriten su presencia. Entre los motivos de estos viajes encontramos la asistencia a transmisiones de mando en otros países; la participación del Presidente ante diversos organismos internacionales como las Naciones Unidas o sus organismos integrantes, la Organización de Estados Americanos o la Comunidad Andina. Existen precisamente diversas reuniones anuales de Jefes de

Estado ante estos organismos internacionales. Tenemos también el caso de conmemoraciones internacionales importantes. De igual modo, muchos viajes se producen en atención a invitaciones oficiales formuladas por otros Jefes de Estado.

Por otro lado, en cuanto a la aprobación de tratados, que es otra de las funciones normativas importantes, el Congreso de la República ha desarrollado también una importante labor. Gran número de leyes y resoluciones legislativas aprueban tratados y convenios trascendentales para nuestro país.  Como sabemos, una de las formas que el Estado tiene para obligarse a nivel internacional es a través de los tratados internacionales en tanto acuerdos entre dos o más partes que regulan sus relaciones jurídicas. Uno de los roles históricos más importantes del Congreso ha sido la aprobación de los tratados.

Aun cuando en los últimos tiempos, específicamente con la Constitución de 1993, el Congreso Constituyente dispuso que determinados tratados sean directamente aprobados por el Poder Ejecutivo, esto no quiere decir que la importancia del Congreso en materia de aprobación de tratados se vea reducida.

Las necesidades de rápida acción en el mundo globalizado de hoy exige otorgar en determinados casos mayores herramientas de gestión al Ejecutivo, con cargo de dar cuenta al Congreso.

No obstante ello, en el caso del Perú, los tratados referidos a derechos humanos, a soberanía, a integridad del Estado, a defensa nacional o a obligaciones financieras siempre deben ser previamente sometidos a la aprobación del Congreso. Igual consideración tienen los tratados que creen, modifiquen o supriman tributos; aquellos que exijan modificación o derogación de alguna ley y también aquellos que requieran medidas legislativas para su ejecución.

Una revisión del contenido de los tratados nos permite distinguir tratados de diversa índole. De los tratados del siglo XIX tenemos por ejemplo, y sólo como referencia, la Resolución Legislativa aprobada por el Congreso de la República con fecha 19 de diciembre de 1897, en la que se aprueba el Protocolo celebrado entre el Ministro de Relaciones Exteriores del Perú y el Representante del Imperio Alemán. Tenemos también la Resolución Legislativa de fecha 19 de diciembre de 1897, con la cual se aprueba el Protocolo celebrado entre el Ministro de Relaciones Exteriores y el Delegado Apostólico y enviado Extraordinario de Su Santidad para constituir al Diocesano de Arequipa.

Los tratados suscritos por el Perú versan en realidad sobre temas diversos. Por ejemplo, mediante Resolución Legislativa de fecha 10 de noviembre de 1898, el Congreso aprobó el Tratado de Extradición celebrado entre el Ministro de Relaciones Exteriores y el Ministro Plenipotenciario de España. También tenemos la Ley No. 4117, del 6 de mayo de 1920, con la que se aprobó el Protocolo suscrito en Lima el 23 de febrero de 1920 por el Ministro de Relaciones  Exteriores y el encargado de Negocios de la República China, para el pago de reclamaciones.

Hoy una de las funciones más importantes de la Comisión de Relaciones Exteriores es el de dictaminar, es decir opinar, sobre los diversos tratados y enmiendas a tratados suscritos

sobre los que tienen que pronunciarse el Pleno del Congreso(13)  mediante resoluciones legislativas.

Adicionalmente a la aprobación de tratados debe tenerse en cuenta también que, en el campo Legislativo, el Congreso ha establecido normas generales básicas, no sólo para la convivencia social sino para lograr determinados objetivos externos, aun cuando no figuren formalmente bajo este rubro por estar bajo competencia directa de ministerios diferentes al Ministerio de Relaciones Exteriores.

Nos estamos refiriendo al caso de la promoción de las inversiones, la promoción de las exportaciones, la política de gestión de los recursos naturales, entre otros.

En las clasificaciones de normas, muchas de carácter internacional pueden aparecer en otros rubros atendiendo a otros factores de clasificación.  

ii.  El control político

Esta atribución de control político la encontramos actualmente en el artículo 102, inciso 2, de la Constitución Política del Perú. El objetivo del control político que realiza el Congreso de la República es velar por el respeto de la Constitución y de las leyes. En ese sentido, el Congreso puede disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.

La función de control político del Congreso comprende la investidura del Consejo de Ministros, la interpelación a los ministros, la invitación a los ministros para que informen, las preguntas a los ministros, la solicitud de información a los ministros y a la administración en general, la censura y la extensión de confianza a los ministros, la dación de cuenta de los actos normativos del Presidente, y el antejuicio político.

Relacionada con la función de control político encontramos a la fiscalización, a través de la cual el Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público.

Precisamente el artículo 5 del Reglamento vigente del Congreso establece que la función del control político comprende “.. la investidura del Consejo de Ministros, el debate, la realización de actos e investigaciones y la aprobación de acuerdos sobre la conducta política del Gobierno, los actos de la administración y de las autoridades del Estado, el ejercicio de la delegación de facultades legislativas, el dictado de decretos de urgencia y la fiscalización sobre el uso y la disposición de bienes y recursos públicos, el cumplimiento por el Presidente de la República del mensaje anual al Congreso de la República y el antejuicio político, cuidando que la Constitución Política y las leyes se cumplan y disponiendo lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores”.

Haciendo seguimiento a la teoría general del control, éste puede clasificarse de acuerdo a la oportunidad en que se realiza.

Se tiene así el control previo, el control concomitante o paralelo y el control posterior.

Desde el punto de vista de la gestión, el control previo alude en realidad a la etapa del planeamiento. Así como a nivel administrativo existen mecanismos de control previos como las auditorías de diseño, las auditorías de estrategias, incluso auditorías de planeamiento, en la teoría del control parlamentario el Congreso de la República tiene mecanismos constitucionales establecidos para realizar el control previo de las políticas del Estado. Lo realiza precisamente a través de la investidura del Consejo de Ministros o de la consecuente negación de confianza. Lo realiza también, luego de las exposiciones correspondientes sobre algunas propuestas de acción futura, cuando quita la confianza o cuando da un voto de censura al gabinete o a algún Ministro.

Por otra parte, el control paralelo o concomitante se da cuando éste se produce al mismo tiempo que ocurre el proceso de ejecución de determinadas acciones. Generalmente se aplicará entonces a determinados procesos de acción externa que tienen un período de tiempo en su ejecución. En otras palabras, el Congreso no tiene que esperar a que la gestión del Ejecutivo culmine en determinada materia para realizar su función de control. En algunos casos, por la importancia del tema o por la trascendencia de los asuntos en juego, el Congreso debe mantenerse convenientemente informado.

Pero la cuestión de fondo en esta parte de nuestro desarrollo es analizar si le es posible al Congreso realizar actos de control político sobre los temas vinculados a los asuntos de carácter externo. En otras palabras, si el Congreso puede realizar actos de control previo, paralelo y posterior en los asuntos de gestión externa.

El cuestionamiento parte precisamente del hecho de que los sucesivos textos constitucionales parecen otorgar, como ya lo hemos señalado, una competencia absoluta al Poder Ejecutivo en este campo.

Como puede apreciarse al inicio de esta capítulo las Constituciones de 1839, de 1856, de 1867, de 1920 y de 1933,  confieren al Presidente el poder de dirigir las negociaciones diplomáticas. Otras amplían este ámbito, como las Constituciones de 1826, de 1979 y de 1993, donde no sólo se otorga poder de dirección en las negociaciones diplomáticas, sino en las relaciones internacionales —Constitución de 1926— y en la política exterior y las relaciones internacionales —Constituciones de 1979 y de 1993—.

La forma de la redacción de los textos constitucionales podría hacer interpretar que en materia de negociaciones diplomáticas, en materia de política exterior o de relaciones internacionales, la dirección está confiada al Presidente de la República, y que el Congreso no puede realizar control previo o paralelo. Recordemos el famoso caso de 1864 citado previamente, donde el Ministro respondió que las relaciones exteriores estaban encomendadas al Poder Ejecutivo, y que su derecho y su deber eran conducirlas hasta la conclusión de cada uno de los asuntos para que luego el Parlamento, si habían sido mal conducidas, reprobara la conducta del Ejecutivo.

Otras posiciones aun más extremas podrían interpretar inclusive que en materias internacionales ni siquiera habría competencia de control posterior por parte del Congreso.

Nosotros somos de la idea de que el poder de control que tiene el Parlamento es ilimitado, no sólo en cuanto al ámbito de los asuntos del Estado y abarcando por tanto a los asuntos internos y externos del Estado, sino también en cuanto a las oportunidades del ejercicio de este control. No sólo es competencia del Parlamento, sino su deber indelegable, el realizar la función de control ex–ante, durante y ex–post. Sólo así la función de control será efectiva. Por el esquema de mundo globalizado en que vivimos y por la propia organización actual del Estado, casi todos los asuntos tienen que ver con la gestión externa. No sólo los asuntos propios del Ministerio de Relaciones Exteriores comprenden el ámbito del sector externo.

Las labores de los ministerios como la economía, la pesca, la minería, la agricultura o la industria tienen aristas indiscutibles en el denominado sector externo y son indudablemente materia de control del Congreso, recordándonos constantemente la fragilidad de la línea divisoria entro lo interno y externo.

.....

Podemos concluir entonces, en primer lugar, que el término gestión externa resulta más adecuado para abarcar las etapas de planeación, de ejecución y de control de la acción pública y privada del Estado en el contexto internacional. En segundo lugar, que esta gestión externa, en tanto disciplina de análisis, es parte integrante de la gestión pública pero no exclusiva de ella, ya que parte importante de la gestión externa es también competencia del sector privado o sociedad civil.

Como adelantamos más arriba, no se trata de un simple cambio de terminología. Se trata de una real redefinición etimológica en función del contexto internacional actual que obliga a cambiar algunos paradigmas de la normatividad pública que dificulta el entendimiento del proceso internacional.

Debemos concluir también que los Parlamentos, por su naturaleza, tienen hoy plena competencia en el campo Legislativo en materia de gestión externa; y que en el campo del control político su competencia se extiende también a las diferentes oportunidades en que puede realizarse, es decir, el control previo o ex–ante, el control paralelo o durante la gestión, también conocido como gestión concomitante, y el control ex–post o posterior.  Las interpretaciones constitucionales que restrinjan estos alcances quedan superados por la fuerza de los hechos.

Los Poderes Ejecutivos y los Parlamentos, conscientes de la problemática semántica en la materia, deben lograr mayores entendimientos a través de aproximaciones sucesivas a fin de ir mejorando el proceso de toma de decisiones en esta materia tan importante.

Es conveniente hacer notar, por otra parte, que los Parlamentos de hoy además de sus clásicas funciones legislativas y de control tienen mecanismos de participación eficaz en la escena internacional a través de los foros interparlamentarios y las ligas parlamentarias de amistad que, convenientemente aprovechados, pueden significar ventajas notables para el país.

El tema es abordado en el capítulo siguiente.

CAPÍTULO III

EL CONGRESO EN SUS RELACIONES BILATERALES Y MULTILATERALES

El objeto de este capítulo es precisamente difundir la participación del Congreso del Perú en dos campos de acción cuyo adecuado aprovechamiento puede permitir obtener ventajas importantes para el país por la trascedencia internacional de la participación: Las ligas parlamentarias y los foros interparlamentarios.

Además de sus funciones legislativas y de control los Parlamentos suelen desarrollar institucionalmente sendos procesos de acercamiento hacia otros Parlamentos. De igual forma a través de su participación en los foros interparlamentarios comparten puntos de interés común con otros Parlamentos miembros de dichas organizaciones supraparlamentarias.

La diplomacia parlamentaria está llamada a jugar un rol importante en el futuro entre las que deben destacar sin duda la participación de las delegaciones nacionales. Tanto las ligas parlamentarias de amistad como los foros interparlamentarios están llamados a concitar en mayor medida la atención por la trascedencia de los temas que paulatinamente se vienen incorporando.  

a) El Congreso y las ligas parlamentarias de amistad

Aunque entendemos que en anteriores oportunidades se han constituido en el Congreso peruano ligas o asociaciones parlamentarias de amistad, como mecanismo de acercamiento a otros Parlamentos, sólo podemos referirnos a las que se han constituido o reactivado a partir de 1993 por razones de ausencia de fuentes inmediatas de información.

Las ligas parlamentarias son asociaciones de Congresistas que propugnan el acercamiento de las relaciones entre el Congreso del Perú y los Parlamentos de otros países.  Son sus finalidades básicas el diálogo, la cooperación y la consulta mutua sobre temas de interés común y la búsqueda de intercambio permanente de información y experiencias de carácter parlamentario con los miembros de los Parlamentos de otros países.

En el Congreso Constituyente Democrático, el Consejo Directivo aprobó el Reglamento para la conformación o reactivación de las Ligas o Asociaciones Parlamentarias de Amistad, el cual se encuentra vigente. En dicho documento se establece que para constituir un Grupo o Liga Parlamentaria de Amistad se requiere presentar a la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso una propuesta suscrita por un mínimo de cinco Congresistas, los cuales tienen la calidad de miembros activos. La Comisión de Relaciones Exteriores —dice el Reglamento— evaluará y aprobará la creación o la reactivación de la

asociación, lo que será comunicado posteriormente al Consejo Directivo y al Pleno del Congreso.

Toda Liga o Grupo Parlamentario que se constituye tiene los siguientes órganos: la Asamblea General y el Comité Ejecutivo.

La Asamblea General es el órgano principal deliberativo de la Liga o Grupo Parlamentario y se reúne por lo menos una vez al año mediante convocatoria del Presidente del Comité Ejecutivo. Es también él quien convoca a las sesiones extraordinarias por iniciativa propia o a pedido de no menos de la quinta parte de los miembros activos, siendo el quórum de las sesiones en primera convocatoria la mitad más uno de sus miembros activos, mientras que en segunda convocatoria bastará la presencia de cualquier número de ellos.

La Asamblea General está conformada por todos los miembros integrantes del Grupo o de la Liga Parlamentaria, cuyos acuerdos se toman por consenso. Tiene como atribución principal delinear la política general y programar las actividades de la asociación en coordinación con la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso.

Por su parte, el Comité Ejecutivo es el órgano representativo del Grupo o Liga Parlamentaria y tiene como finalidad principal ejecutar las decisiones y acuerdos de la Asamblea General. Está compuesto de preferencia por un Presidente, un Vicepresidente, dos Directores y un Secretario.

Es necesario recalcar que las ligas parlamentarias constituyen oportunidades importantes para el acercamiento de las relaciones con otros países, especialmente con sus Parlamentos.

Podemos señalar, sin embargo, a manera de autocrítica, que a pesar que se han constituido un número considerable de Ligas Parlamentarias en el Perú, en la práctica es muy poco todavía lo que puede exhibirse como trabajo parlamentario en este campo.

A futuro, los presidentes de estas Ligas tienen el reto de desarrollar acciones que evidencien su verdadera utilidad.

Un mayor desarrollo del trabajo de las ligas parlamentarias de amistad entre países puede coadyuvar a mejorar la posición internacional del país, especialmente los otros Parlamentos tienen también ligas de amistad con el Perú.

Desde el Congreso Constituyente Democrático se crearon diversas Ligas Parlamentarias de Amistad. Podemos agruparlos geográficamente en ligas orientadas hacia los países latinoamericanos, los asiáticos y los europeos. Por otra parte, con la creación de la Asociación Parlamentaria Perú – Asia Pacífico se da inició en el Perú a una nueva forma de acercamiento a otros Parlamentos, en este caso a los Parlamentos organizados en el Foro Parlamentario Asia – Pacífico, como podrá verse más adelante.

La relación de las ligas que a la fecha de culminación de este libro quedan constituídas, su fecha se constitución y la lista de sus integrantes son presentados a continuación.  

i.  Las ligas parlamentarias orientadas hacia los países latinoamericanos  

a. La Liga Parlamentaria Perú–Bolivia

La Liga Parlamentaria Perú–Bolivia, fue constituida en el Congreso Constituyente Democrático el 6 de julio de 1994, siendo miembros de la misma los Congresistas Pedro Cáceres Velásquez, Enrique Chirinos Soto, Julio Díaz Palacios, Víctor Joy Way Rojas, Ricardo Marcenaro Frers, Andrés Reggiardo Sayán, Reynaldo Roberts Billig, Gilberto Siura Céspedes, Luis Enrique Tord Romero y Jorge Velásquez Ureta.

En el Congreso de la República fue  reactivada el 12 de junio de 1996, siendo elegida Presidenta la Congresista Carmen Lozada de Gamboa, Vicepresidente el Congresista Gilberto Siura Céspedes y Secretario el Congresista Francisco Ramos Santillán. Como parte de la directiva de esta liga fui elegido Director, conjuntamente con los Congresistas Vito Aliaga Araujo y Gustavo Flores Flores. Además son miembros desde la reactivación de la Liga los Congresistas Róger Amuruz Gallegos, Carlos Blanco Oropeza, Jorge Figueroa Vizcarra, Oscar Martorell Flores, Demetrio Patsías Mella, Andrés Reggiardo Sayán, Víctor Ruiz Caro Alvarez, José Sánchez Vega, Manuel Lajo Lazo, Máximo San Roman Cáceres, Aldo Estrada Choque.  

b. La Liga Parlamentaria Perú – Chile

La Liga Parlamentaria Perú–Chile fue constituida en el Congreso Constituyente Democrático el 16 de agosto de 1994, siendo elegido Presidente el Congresista Ricardo Marcenaro Frers, Vicepresidente el Congresista Luis Enrique Tord Romero y Directores los Congresistas Xavier Barrón Cebreros, Julio Díaz Palacios, Carmen Lozada de Gamboa, Reynaldo Roberts Billig y Francisco Tudela Van Breugel–Douglas. Tuve el honor de ser considerado miembro de esta Liga desde su fundación junto a los Congresistas Luis Bedoya de Vivanco, Carlos Blanco Oropeza, Martha Chávez de Ocampo, Ernesto Gamarra Olivares, Gustavo García Mundaca, Samuel Matsuda Nishimura, Rafael Rey Rey, Anastacio Vega Asencio, Jorge Velásquez Ureta y Hugo Zamata Aguirre.

En el Congreso de la República fue reactivada  el 4 de marzo de 1998, siendo elegida Presidenta la Congresista Edith Mellado Céspedes, Vicepresidente el Congresista Jorge Muñiz Ziches, Secretario el Congresista Juan Hermoza Ríos y vocales los Congresistas Eusebio Vicuña Vásquez, Luz Salgado Rubianes y Francisco Pardo Mesones.

Son miembros también los Congresistas Carmen Lozada de Gamboa, Oscar Martorel Flores, Carlos Reátegui Trigoso, Rafael Urrelo Guerra, Henry Pease García, Beatriz Merino Lucero, Xavier Barrón Cebreros, Antero Flores Araoz Esparza, Harold Forsyth Mejía,

Manuel Lajo Lazo, Rafael Rey Rey y Alejandro Santa María Silva.  

c. La Liga Parlamentaria Perú–Argentina

La Liga Parlamentaria Perú–Argentina fue constituida en el Congreso Constituyente Democrático en la que fue elegido Presidente el Congresista Jaime Freundt–Thurne Oyanguren, Vicepresidente el Congresista Rafael Rey Rey y Directores los Congresistas Ricardo Marcenaro Frers, Ernesto Gamarra Olivares y Enrique Chirinos Soto.

Además son miembros de la Liga, los Congresistas Gamaliel Barreto Estrada, Antero Flores Araoz, Carmen Lozada de Gamboa, Miguel Pajares Ruiz, Mario Paredes Cueva, Andrés Reggiardo Sayán, Luz Salgado Paredes, María Teresa Víctor Alfaro y Daniel Zevallos Ríos.  

d. La Liga Parlamentaria Perú – Brasil

La Liga Parlamentaria Perú – Brasil fue constituida en el Congreso de la República  el 20 de febrero de 1996, siendo elegido Presidente el Congresista Víctor Joy Way Rojas, Vicepresidente el Congresista Carlos Blanco Oropeza, Secretario el Congresista Genaro Colchado Arellano y Directores los Congresistas Luis Chang Ching, Aurora Torrejón Riva De Chincha y Alfonso Grados Bertorini.

Además son miembros desde la fundación de la Liga los Congresistas Xavier Barrón Cebreros,  Alfonso Baella Tuesta, Víctor Coral Pérez, Graciela Fernández Baca, Harold Forsyth Mejía, Antonio Llerena Marotti, Andrés Reggiardo Sayán, Alejandro Santa María y Dennis Vargas Marín.  

e. La Liga Parlamentaria Perú–Panamá

La Liga Parlamentaria Perú–Panamá fue constituida en el Congreso de la República el 25 de junio de 1996, siendo elegido Presidente el Congresista Segundo Aliaga Araujo, Vicepresidente el Congresista Francisco Ramos Santillán, Secretaria la Congresista María Jesús Espinoza Matos y Directores los Congresistas Jorge Salazar Vargas, Enrique Pulgar Lucas y Oscar Martorell Flores.

Además son miembros desde la fundación de la Liga los Congresistas Alejandro Abanto Pongo, María Ofelia Cerro Moral, Daniel Coral Pérez, Juan José Jhong Junchaya y Pedro Vílchez Malpica.  

f. La Liga Parlamentaria Perú–México

La Liga Parlamentaria Perú–México fue constituida en el Congreso de la República el 25 de julio de 1996. Fue elegido Presidente el Congresista Ricardo Marcenaro Frers, Vicepresidente la Congresista Aurora Torrejón Riva, Secretario el Congresista Orlando Pulgar Vidal y Directores los Congresistas Luis Chang Ching, Edith Mellado Céspedes, Graciela Fernández Baca y Lastenio Morales Costa.

Además son miembros desde la fundación de la Liga los Congresistas Segundo Aliaga Araujo, Róger Amuruz Gallegos, Carlos Barbarán Rengifo, Angel Bartra Gonzales, Rolando Breña Pantoja, Juan Cardoso Romero, Miguel Ciccia Vásquez, Genaro Colchado Arellano, Víctor Daniel Coral Pérez, Jubert Chávez Serrano, Gamaniel Chiroque Ramírez, Edilberto Díaz Bringas, Jorge Donayre Lozano, Daniel Espichán Tumay, María Jesús Espinoza Matos, Gustavo Carlos Flores Flores, Alfonso Grados Bertorini, Róger Guerra García, Virgilio Gutiérrez Mercedes, Moisés Heresi Abdelnour, Antonio Llerena Marotti, Agustín Mantilla Campos, Oscar Martorell Flores, Gustavo Momhe Llona, Javier Noriega Febres, Henry Pease García, Miguel Quicaña Avilés, Carlos Reátegui Trigoso, Anselmo Revilla Jurado, Santos Reto Neyra, Erland Rodas Ríos, José Sánchez Vega, Gilberto Siura Céspedes, Carlos Torres y Torres Lara, Ana Elena Townsend Diez Canseco, Dennis Vargas Marín, Anastacio Vega Ascencio, Angel Velásquez Quesquén, Eusebio Vicuña Vásquez y Pedro Vílchez Malpica.  

g. La Liga Parlamentaria Perú–Colombia

La Liga Parlamentaria Perú–Colombia fue constituida en el Congreso de la República el 23 de abril de 1997. Fue elegido Presidente Carlos Reátegui Trigoso y Vicepresidente Jorge Velásquez Ureta.

Soy miembro de la Liga desde su fundación junto a los Congresistas Alfonso Baella Tuesta, Angel Bartra Gonzales, Arturo Castillo Chirinos, María Ofelia Cerro Moral, Miguel Ciccia Vásquez, César Fernández Bustinza, Antero Flores Araoz, Juan Hermoza Ríos, Juan Carlos Lam Alvarez, César Larrabure Gálvez, Carlos León Trelles, Carmen Lozada de Gamboa, Oscar Martorell Flores, Edith Mellado Céspedes, Lastenio Morales Costa, Demetrio Patsías Mella, Francisco Ramos Santillán, Andrés Reggiardo Sayán, Santos Reto Neyra, Samuel Reynafarje Abensur, Jorge Salazar Vargas, José Sánchez Vega, Aurora Torrejón Riva, Miguel Velit Núñez y César Zumaeta Flores.  

h. La Liga Parlamentaria Perú–Venezuela

La Liga Parlamentaria Perú–Venezuela fue constituida en el Congreso de la República el 8 de julio de 1997, siendo elegida Presidenta la Congresista Luz Salgado Rubianes y Vicepresidenta  Martha Hildebrandt Pérez Treviño.

Además son miembros desde la fundación de la Liga los Congresistas Luis Alberto Chu Rubio, Gamaniel Barreto Estrada, Javier Alva Orlandini, Gustavo Flores Flores, Ana Elena Townsend Diez Canseco, Gilberto Siura Céspedes, Jorge Figueroa Vizcarra y Helbert Samalvides Dongo.

i. La Liga Parlamentaria Perú–Uruguay

La Liga Parlamentaria Perú–Uruguay fue  constituida en el Congreso de la República el 9 de julio de 1998, siendo elegido Presidente el Congresista Carlos Blanco Oropeza, Vicepresidente el Congresista Harold Forsyth Mejía y Secretario el Congresista Jubert Chávez Serrano.

Además son miembros desde la fundación de la Liga los Congresistas Luis Chang Ching, Aldo Estrada Choque, Virgilio Gutiérrez Mercedes, Juan Hermoza Ríos, Edith Mellado Céspedes, Gustavo Mohme Llona, Luis Umezawa Yokoyama y César Zumaeta Flores.  

j. La Liga Parlamentaria Perú–Cuba

La Liga Parlamentaria Perú–Cuba fue constituida en el Congreso de la República el 4 de febrero de 1999, siendo elegido Presidente el Congresista Miguel Velit Núñez, Vicepresidente el Congresista Rafael Rey Rey y Secretario el Congresista José Barba Caballero.

También soy miembro de esta Liga desde su fundación con los Congresistas Carlos León Trelles, Oscar Medelius Rodríguez, Helbert Samalvides Dongo, Alfonso Grados Bertorini y Edgar Núñez Román.  

ii.  Las ligas parlamentarias orientadas hacia los países europeos  

a. La Liga Parlamentaria Perú–Suecia

La Liga Parlamentaria Perú–Suecia, fue constituida en el Congreso Constituyente Democrático el 30 de enero de 1995. Fue elegido Presidente el Congresista Carlos Blanco Oropeza, Vicepresidente el Congresista Celso Sotomarino Chávez y Directores los Congresistas Antero Flores Araoz Esparza y Cesar Fernández Arce.

Soy también miembro de esta Liga desde su fundación con los Congresistas Francisco Tudela Van Breugel–Douglas, Jaime Freundt–Thurne Oyanguren, Genaro Colchado Arellano, Juan Hermoza Ríos y Alexander Kouri Bumachar.

b. La Liga Parlamentaria Perú–Rumania

La Liga Parlamentaria Perú–Rumania, fue constituida en el Congreso Constituyente Democrático. Ha sido elegido Presidente el Congresista Francisco Tudela Van Breugel–Douglas, Vicepresidente el Congresista Reynaldo Roberts Billig, y Directores los Congresistas Carlos León Trelles y Alexander Kouri Bumachar. Además son miembros de la Liga, los Congresistas Juan Carpio Muñoz, Genaro Colchado Arellano, César Fernández

Arce, Gustavo García Mundaca, Juan Huamanchumo Romero, Samuel Matsuda Nishimura y Mario Ocharán Zegarra.

En el Congreso de la República fue reactivada el 15 de noviembre de 1996, siendo elegido Presidente el Congresista Samuel Matsuda Nishimura, Vicepresidenta la Congresista Graciela Fernández Baca y Secretario el Congresista Carlos León Trelles.

Son miembros adicionales desde la reactivación de la Liga los Congresistas Jorge Avendaño Váldez, Angel Bartra Gonzales, Genaro Colchado Arellano, Luis Delgado Aparicio, Antonio Llerena Marotti, Lastenio Morales Costa, Francisco Pardo Mesones, Arturo Salazar Larraín, Aurora Torrejón Riva, Rafael Urrelo Guerra, Dennis Vargas Marín y Miguel Velit Núñez.  

c. La Liga Parlamentaria Perú–Portugal

La Liga Parlamentaria Perú–Portugal, fue constituida en el Congreso Constituyente Democrático en la que fue elegido Presidente el Congresista Andrés Reggiardo Sayán, Vicepresidente el Congresista Celso Sotomarino Chávez y Directores los Congresistas Luis Enrique Tord Romero, Luz Salgado Rubianes de Paredes y Julio Castro Gómez.

Además son miembros de la Liga, los Congresistas Ernesto Gamarra Olivares, Mario Paredes Cueva, Humberto Sambucetti Pedraglio, Gilberto Siura Céspedes, Eusebio Vicuña Váquez, Nicolasa Villar Martínez, María Teresa Vítor Alfaro y Guillermo Ysisola Farfán.  

d. La Liga Parlamentaria Perú–Reino Unido

La Liga Parlamentaria Perú–Reino Unido fue constituida en el Congreso de la República el 30 de mayo de 1996, siendo elegido Presidente el Congresista Adolfo Amorín Bueno, Vicepresidente el Congresista Enrique Chirinos Soto y Directores los Congresistas Fernando Olivera Vega, Jorge Ruiz Dávila, Ana Elena Townsend Diez Canseco y Dennis Vargas Marín.

Son miembros desde la fundación de la Liga los Congresistas Gamaniel Barreto Estrada, Xavier Barrón Cebreros, Alfonso Cerrate Valenzuela, Jorge Del Castillo Gálvez, María Jesús Espinoza Matos, Graciela Fernández Baca, Freddy Ghilardi Alvarez, Manuel Lajo Lazo, César Larrabure Gálvez, Ricardo Marcenaro Frers, Edgard Núñez Román, Eduardo Pando Pacheco, Francisco Pardo Mesones, Henry Pease García, Miguel Quicaña Aviles, Francisco Ramos Santillán, Carlos Reátegui Trigoso, Rafael Rey Rey, Helbert Salmavides Dongo, Carlos Torres y Torres Lara y Rafael Urrelo Guerra.  

e. La Liga Parlamentaria Perú–Alemania

La Liga Parlamentaria Perú–Alemania fue constituida en el Congreso de la República el 5 de junio de 1996, siendo elegido Presidente  el Congresista Samuel Matsuda Nishimura y directores los Congresistas Antero Flores Araoz, Carlos Lam Alvarez, Edith Mellado Céspedes, Fernando Olivera Vega.

Son también miembros los Congresistas Alejandro Abanto Pongo, Segundo Aliaga Araujo, Carlos Barbarán Rengifo, Xavier Barrón Cebreros, Miguel Angel Bartra Gonzales, Carlos Blanco Oropeza, Róger Cáceres Velásquez, Luis Campos Baca, Arturo Castillo Chirinos, Genaro Colchado Arellano, María Ofelia Cerro Moral, Carlos Chipoco Cáceda, Gamaniel Chiroque Ramírez, Edilberto Díaz Bringas, Aldo Estrada Choque, Harold Forsyth Mejía, Alfonso Grados Bertorini, Virgilio Gutiérrez Mercedes, Juan Huamanchumo Romero, Manuel Lajo Lazo, César Larrabure Gálvez, Carlos León Trelles, Beatriz Merino Lucero, Gustavo Mohme Llona, Edgar Núñez Román, Francisco Pardo Mesones, Miguel Quicaña Avilés, Santos Reto Neyra, Rafael Rey Rey,  Víctor Ruiz Caro, Helbert Samalvides Dongo, Alejandro Santa María Silva, Alberto Sato Abe, Anastacio Vega Ascencio y César Zumaeta Flores.  

f. La Liga Parlamentaria Perú–Hungría

La Liga Parlamentaria Perú–Hungría fue constituida en el Congreso de la República el 14 de noviembre de 1997, siendo elegido Presidente el Congresista Oscar Medelius Rodríguez, Vicepresidente Helbert Samalvides Dongo y Secretaria la Congresista María Ofelia Cerro Moral.

Son miembros los Congresistas Martha Chávez Cossío, Miguel Angel Quicaña Avilés, Miguel Velit Nuñez, Arturo Salazar Larraín, Agustín Mantilla Campos, Ernesto Gamarra Olivares, Rolando Breña Pantoja, Rafael Rey Rey y Luis Delgado Aparicio Porta.  

g. La Liga Parlamentaria Perú–Italia

La Liga Parlamentaria Perú–Italia fue constituida en el Congreso de la República el 19 de noviembre de 1997, siendo elegido Presidente el Congresista Luis Delgado Aparicio y Vicepresidente el Congresista Andrés Reggiardo Sayán.

Además son miembros desde la fundación de la Liga los Congresistas Javier Alva Orlandini, Carlos Chipoco Cáceda, Enrique Chirinos Soto, Daniel Espichán Tumay, Freddy Guilardi Alvarez, Ricardo Marcenaro Frers, Beatriz Merino Lucero, Jorge Muñiz Ziches, Francisco Pardo Mesones, Henry Pease García, Rafael Rey Rey y Rafael Urrelo Guerra.  

h. La Liga Parlamentaria Perú–Polonia

La Liga Parlamentaria Perú–Polonia fue constituida en el Congreso de la República el 5 de junio de 1998, siendo elegida Presidenta la Congresista Martha  Hildebrandt Pérez Treviño.

Son también miembros los Congresistas Miguel Velit Núñez, Luz Salgado Rubianes de Paredes, Luis Delgado Aparicio, Víctor Joy Way Rojas, Rafael Urrelo Guerra, Carlos Hernán León Trelles, Jorge Avendaño Valdez, Francisco Pardo Mesones y Beatriz Merino Lucero.  

 i.  La Liga Parlamentaria Perú–Rusia

La Liga Parlamentaria Perú–Rusia fue constituida en el Congreso de la República  el 22 de marzo de 1999, siendo elegido Presidente el Congresista Carlos Torres y Torres Lara, Vicepresidenta  la Congresista Martha Chávez Cossio y Secretario el Congresista José Barba Caballero.

Son miembros los Congresistas Carlos Blanco Oropeza,  Graciela Fernández Baca, Martha Hildebrandt Pérez Treviño, Agustín Mantilla Campos, Samuel Matsuda Nishimura, Edith Mellado Céspedes y Miguel Velit Núñez.

iii.  Las ligas parlamentarias orientadas hacia los países asiáiticos  

a. La Liga Parlamentaria Perú–Corea

La Liga Parlamentaria Perú–Corea, constituida en marzo de 1981, fue reactivada en el Congreso Constituyente Democrático el 9 de mayo de 1994, donde tuve el honor de ser elegido su Presidente, siendo además Vicepresidentes los Congresistas Luz Salgado Rubianes de Paredes, Carlos Blanco Oropeza y Directores los Congresistas Antero Flores Araoz, César Larrabure Gálvez y Gilberto Siura Céspedes.

En el Congreso de la República se eligieron nuevos miembros el 16 de agosto de 1999, siendo elegido como Presidente el Congresista  Jorge Ruiz Dávila, Vicepresidenta la Congresista  Luz Salgado Rubianes de Paredes y Secretario el  Congresista Pedro Vílchez Malpica.

Son miembros de la Liga desde su última reactivación los Congresistas Miguel  Bartra González, Carlos Blanco Oropeza, Juan Cardoso Romero, Genaro Colchado Arellano, Gamaniel Chiroque Ramírez, Antero Flores Araoz,  César Larrabure Gálvez, José Sánchez Vega, Alberto Sato Abe, Gilberto Siura Céspedes y Luis Umezawa Yokoyama.  

b. La Liga Parlamentaria Perú–Tailandia

La Liga Parlamentaria Perú–Tailandia, fue constituida en el Congreso Constituyente Democrático el 9 de marzo de 1995, en la que fue elegido Presidente el Congresista Luis Enrique Tord Romero, Vicepresidente el Congresista Gamaliel Barreto Estrada y Directores los Congresistas Humberto Sambucetti Pedraglio.

Además fueron miembros de la Liga, los Congresistas Gamaliel Barreto Estrada, Juan Cruzado Mantilla, Ricardo Marcenaro Frers, Victor Meléndez Campos, Reynaldo Roberts Billig y Hugo Zamata Aguirre.  

c. La Liga Parlamentaria Perú–Japón

La Liga Parlamentaria Perú–Japón fue constituida en el Congreso Constituyente Democrático, siendo elegido Presidentes Alternos los Congresistas Jaime Yoshiyama Tanaka y Víctor Joy Way Rojas.

He sido miembro de la Liga desde su fundación junto a los Congresistas Carlos Blanco Oropeza, Gloria Helfer Palacios, Samuel Matsuda Nishimura, Jorge Nakamura Hinostroza, Gonzalo Ortiz de Zevallos, Andrés Reggiardo Sayán, Celso Sotomarino Chávez, Jorge Torres Vallejo, Francisco Tudela Van Breugel–Douglas y Manuel Moreyra Loredo.

En el Congreso de la República fue reactivada el 2 de abril de 1996, siendo elegido Presidente el Congresista Demetrio Patsías Mella y Vicepresidente el Congresista Samuel Matsuda Nishimura.

Además son miembros desde la fundación de la Liga los Congresistas Carlos Barbarán Rengifo, Xavier Barrón Cebreros, Jubert Chávez Serrano, Miguel Ciccia Vásquez, Aldo Estrada Choque, Alfonso Grados Bertorini, César Larrabure Gálvez, Carlos León Trelles, Eduardo Pando Pacheco, Santos Reto Neyra, Víctor Ruiz Caro Alvarez, Alberto Sato Abe, Dennis Vargas Marín, César Zumaeta Flores y Rafael Rey Rey.  

d. La Liga Parlamentaria Perú–Kuwait

La Liga Parlamentaria Perú–Kuwait, fue constituida en el Congreso de la República el 22 de setiembre de 1995, siendo elegido Presidente el Congresista Alfonso Baella Tuesta, Vicepresidente la Congresista María Ofelia Cerro Moral y Directores los Congresistas Denis Vargas Marín y Beatriz Merino Lucero.

Además son miembros desde la fundación de la Liga los Congresistas Luis Delgado Aparicio, Adolfo Amorín Bueno, Juan Bosco Hermoza Ríos, Alfonso Grados Bertorini, Jorge Del Castillo, Carlos Reátegui Trigoso, Antero Flores Araoz, Moisés Heresi Abaelnour y Jorge Muñiz Ziches.  

e. La Liga Parlamentaria Perú–China

La Liga Parlamentaria Perú–China fue constituida en el Congreso de la República el 12 de agosto de 1996, siendo elegido Presidente el Congresista Carlos Torres y Torres Lara, al cual acompañé como Vicepresidente.  Fue designado Director Secretario el Congresista Juan Huamanchumo Romero.

Además son miembros desde la fundación de la Liga los Congresistas Adolfo Amorín Bueno, Alfonso Baella Tuesta, Xavier Barrón Cebreros, Luis Chang Ching, Jubert Chávez Serrano, Javier Diez Canseco, Rigoberto Esquerra Cáceres, Freddy Ghilardi Álvarez, Martha Hildebrandt Pérez, Beatriz Merino Lucero, Luz Salgado Rubianes de Paredes y Anastacio Vega Ascencio.  

f. La Liga Parlamentaria Perú–Filipinas

La Liga Parlamentaria Perú–Filipinas fue constituida en el Congreso de la República el 4 de diciembre de 1996, siendo elegido Presidente el Congresista Miguel Velit Núñez, Vicepresidente el Congresista Ángel Bartra Gonzales y Secretario el Congresista Alberto Sato Abe.

Son miembros desde la fundación de la Liga los Congresistas Adolfo Amorín Bueno, Luis Campos Baca, Luis Chu Rubio, Antero Florez Araoz, Graciela Fernández Baca, Juan Jhon Junchaya, Carlos León Trelles, Samuel Matsuda Nishimura, Edgar Nuñez Román, Jorge Salazar Vargas y Luis Umezawa Yokoyama.  

g. La Liga Parlamentaria Perú–Singapur

La Liga Parlamentaria Perú–Singapur fue constituida en el Congreso de la República el 6 de marzo de 1998, siendo elegido Presidente el Congresista Luis Chang Ching, Vicepresidente el Congresista Juan Carlos Lam Alvarez y Secretaria la Congresista Graciela Fernández Baca.

Son miembros desde la fundación de la Liga los Congresistas Segundo Aliaga Araujo,  Juberth Chávez Serrano, Henry Pease García, Arturo Salazar Larrain y Anastacio Vega Ascencio.  

h. La Liga Parlamentaria Perú–Israel

La Liga Parlamentaria Perú–Israel fue constituida en el Congreso de la República el 20 de abril de 1998, siendo elegido Presidente el Congresista Víctor Joy Way, Vicepresidente el Congresista Ricardo Marcenaro Frers y Secretario el Congresista Francisco Pardo Mesones.

Además son miembros desde la fundación de la Liga los Congresistas Carlos Blanco Oropeza, Martha Chávez Cossío, Enrique Chirinos Soto, Daniel Espichán Tumay, Graciela Fernández Baca, Antero Flores Araoz Esparza, Harold Forsyth Mejía, Alfonso Grados Bertorini, Freddy Ghilardi Alvarez, Juan Huamanchumo Romero, Agustín Mantilla Campos, Oscar Eliseo Medelius Rodríguez, Beatriz Merino Lucero, Lastenio Morales Costa, Jorge Muñiz Ziches, Andrés Reggiardo Sayán, Rafael Rey Rey, Luz Salgado Rubianes, Alberto Sato Abe, Ana Elena Townsend Diez Canseco y Eusebio Vicuña Vásquez.

i. La Liga Parlamentaria Perú–India

La Liga Parlamentaria Perú–India fue constituida en el Congreso de la República el 28 de abril de 1998, siendo elegida Presidenta la Congresista Martha Chávez Cossío, Vicepresidente el Congresista Luis Delgado Aparicio y Secretaria la Congresista Graciela Fernández Baca.

Son miembros desde la fundación de la Liga los Congresistas Adolfo Amorín Bueno, Luis Chang Ching, Daniel Estrada Pérez, Carmen Lozada de Gamboa, Ricardo Marcenaro Frers, Eduardo Pando Pacheco, Luz Salgado Rubianes y Alejandro Santa María.  

j. La Liga Parlamentario Perú–Indonesia

La Liga Parlamentario Perú–Indonesia fue constituida  en el Congreso de la República el 2 de julio de 1999, siendo elegido Presidente el Congresista Luis Umezawa Yokoyama, Vicepresidente el Congresista Alfonso  Baella Tuesta y Secretario el Congresista Pedro Vílchez Malpica.

Son miembros desde la fundación de la Liga los Congresistas Genaro Colchado Arellano, Jubert Chávez Serrano, Gamaniel Chiroque Ramírez, Rigoberto Ezquerra Cáceres, Juan José Jhong Junchaya, Francisco Ramos Santillán, Jorge Ruiz Dávila, Helbert Salmavides Dongo, Angel Velásquez Quesquén y Daniel Zevallos Ríos.  

iv.  La Asociación Parlamentaria Perú–Asia Pacífico

La Asociación Parlamentaria Perú–Asia Pacífico, a diferencia de las anteriores ligas que fueron constituídas en relación a intereses bilaterales con otros Parlamentos, fue creada como asociación con un interés mas bien regional y como contraparte de la organización interparlamentaria denominada Foro Parlamentario Asia–Pacífico–APPF, que reúne a los Parlamentos de dicha región.

Esta asociación fue  constituida el 11 de diciembre de 1996. Tuve el honor de ser elegido su Presidente, por unanimidad.

Son miembros de la Liga los Congresistas Javier Alva Orlandini, Jorge Avendaño Valdez, José Barba Caballero, Carlos Blanco Oropeza, Róger Cáceres Velásquez, Luis Eduardo Chang Ching, Martha Chávez Cossío, Enrique Chirinos Soto, Jorge Del Castillo Gálvez, Luis Delgado Aparicio, María Jesús Espinoza Matos, Graciela Fernández Baca, Antero Flores Araoz, Juan Carlos Lam Alvarez, Carmen Lozada de Gamboa, Samuel Matsuda Nishimura, Ricardo Marcenaro Frers, Edith Mellado Céspedes, Lastenio Morales Costa, Fernando Olivera Vega, Eduardo Pando Pacheco, Demetrio Patsías Mella, Henry Pease García, Carlos Reátegui Trigoso, Arturo Salazar Larraín, Alberto Sato Abe y Miguel Velit Núñez.

La Liga Parlamentaria Perú Asia–Pacífico, a diferencia de las otras Ligas Parlamentarias constituidas en el Congreso, está vinculada a los países que conforman la cuenca del Pacífico y son miembros a nivel parlamentario del Foro Parlamentario Asia Pacífico y a nivel gubernamental del Foro de Cooperación Económica del Asía Pacífico–APEC.

La Liga tiene entre sus propósitos fortalecer los vínculos con los países de la región  que conforman dichos foros.

No debe olvidarse que la región Asia Pacífico durante las últimas décadas se ha constituido en el área más dinámica del mundo en términos de crecimiento sostenido, convirtiéndose en el centro de gravedad de la economía mundial. En ella se intercambia gran parte del comercio global.

La Liga Parlamentaria Asia Pacífico ha realizado diversas actividades entre las que destacan las coordinaciones con la Mesa Directiva para participar en las diversas instancias del Foro Parlamentario Asia Pacífico, apoyo que permitió al Perú tener diversos resultados concretos a favor de su imagen internacional.

Como parte de estos pueden citarse la organización de dos Comités Ejecutivos del Foro Parlamentario Asia – Pacífico en Lima y la VII Asamblea General llevada a cabo también en Lima en enero de 1999 en la que, a nombre del Perú, fui elegido Presidente por unanimidad de los delegados de todos los Parlamentos participantes.

Ostento también, a nombre del Perú, el cargo de Presidente del Comité Tecnológico en dicho foro interparlamentario por los esfuerzos en diseñar y poner en ejecución un plan de integración virtual de los Parlamentos del Asia Pacífico que tiene el nombre “Asia Pacific Open Information Network Technology”, cuyas acciones esperamos continúe en el futuro.

Finalmente, para culminar esta presentación de las ligas parlamentarias debemos incidir en que éstas constituyen espacios importantes para el acercamiento de las relaciones con otros países, especialmente con sus Parlamentos.

Hay que señalar sin embargo que a pesar que se han constituido un número considerable de Ligas Parlamentarias en el Perú, en la práctica es muy poco todavía lo que puede exhibirse como trabajo parlamentario en este campo.

A futuro, los presidentes de estas Ligas tienen el reto de desarrollar acciones que evidencian su verdadera utilidad.  

 b)  El Congreso y las organizaciones interparlamentarias

La participación del Congreso del Perú en las organizaciones interparlamentarias es también una de las oportunidades inmejorables para que éste haga sentir su presencia en el contexto público internacional.

Las organizaciones interparlamentarias constituyen espacios importantes donde los Parlamentos nacionales debaten temas de interés común para ellos, pero también situaciones específicas sometidas por los Parlamentos miembros y que pueden estar vinculadas a sus relaciones con otros países.

En este capítulo hacemos una descripción de las Organizaciones Interparlamentarias de las cuales el Congreso de la República del Perú forma parte. En ese sentido haremos mención a cómo y cuándo se procedió a la fundación de cada una de ellas, indicando las circunstancias en las que se originó. También haremos referencia a la naturaleza, fines y composición de estas organizaciones, así como la descripción de la estructura orgánica de cada una de ellas.

Consideramos importante mencionar, desde el inicio, que el Congreso de la República del Perú debe tener siempre un núcleo básico de representantes que asistan regularmente a estas organizaciones interparlamentarias. Es quizá la única manera de tener un conocimiento profundo de la organización, de sus miembros así como de sus mecanismos internos.

Los liderazgos que puedan luego desarrollarse y la asunción de cargos directivos dentro de la organización depende en gran medida de cuanto es conocido el candidato en dichos foros.  

i.  La Unión Interparlamentaria

Esta organización fue creada en 1889 a iniciativa de los parlamentarios William Randal Cremer, miembro del Parlamento del Reino Unido y Frédéric Passy miembro del Parlamento Francés. Se estableció como su sede la ciudad de Ginebra en Suiza, sede que se mantiene hasta la actualidad.

La Unión Interparlamentaria, considerada como el primer foro permanente, y tal vez el más importante, fue creada con el fin de realizar negociaciones multilaterales de carácter político. Desde su fundación se caracterizó por su labor a favor de la promoción de las nociones de paz y de arbitraje internacional, así como por haber proporcionado las bases de la forma actual de cooperación multilateral institucionalizada.(14)

Cabe señalar que con el devenir del tiempo esta organización ha sufrido diversos cambios transformándose de una asociación de parlamentarios a una organización de Parlamentos, constituyendo de esta forma el centro del diálogo y la diplomacia parlamentaria entre los legisladores de todos los sistemas políticos del mundo, siendo, en buena cuenta, el observatorio único de las opiniones políticas y de su evolución en todo el mundo.

Esta organización busca favorecer los contactos, la coordinación y el intercambio de experiencias entre los Parlamentos y los parlamentarios de todos los países; examinar cuestiones de interés internacional y pronunciarse respecto de ellas a fin de suscitar la acción de los Parlamentos y de sus miembros. Busca también contribuir a la defensa y a la promoción de los derechos humanos, que tienen un alcance universal y cuyo respeto es un factor esencial de la democracia parlamentaria y del desarrollo.

En cuanto a su conformación podemos decir que la Unión Interparlamentaria es una organización que se encuentra integrada en la actualidad por 137 países miembros.

En lo que respecta a su estructura organizativa debemos precisar que los órganos que conforman son la Conferencia Interparlamentaria, el Consejo Interparlamentario, el Comité Ejecutivo y la Secretaría.

La  Conferencia Interparlamentaria es considerada como el órgano principal de la Unión Interparlamentaria en materia de asuntos políticos. Se reúne dos veces al año. El lugar y la fecha de cada Conferencia son fijados por el Consejo Interparlamentario. En ella se debaten diferentes asuntos y se formulan recomendaciones que expresan la opinión institucional de la Organización.

Las delegaciones  nacionales que la conforman se encuentran integradas en la generalidad de casos por parlamentarios de todos los partidos. Cabe señalar que cuatro Comisiones plenarias de estudio apoyan a la Conferencia preparando los informes y los proyectos de resoluciones: La Comisión de Cuestiones Políticas, la Seguridad Internacional y el Desarme; la Comisión de Cuestiones Parlamentarias, Jurídicas y de Derechos Humanos; la Comisión de Cuestiones Económicas y Sociales; y la Comsión de Educación, Ciencia, Cultura y Medio Ambiente(15)

Otro órgano que forma parte de la Unión Interparlamentaria es el Consejo Interparlamentario. Este cumple la función de determinar y orientar las actividades de la Unión Interparlamentaria así como velar por su realización. El Consejo Interparlamentario se reúne normalmente dos veces por año. En cuanto a su conformación, este Consejo se encuentra integrado por dos representantes de cada Grupo Nacional.

Son sus funciones  decidir la admisión o readmisión de los Grupos Nacionales, fijar el lugar y la fecha de la Conferencia Interparlamentaria, adoptar anualmente el programa de actividades y el presupuesto y, fijar la escala de las contribuciones, aprobar cada año las cuentas del ejercicio anterior y elegir los miembros del Comité Ejecutivo.

Otro órgano es el Comité Ejecutivo. Este es el órgano administrativo de la Unión Interparlamentaria. Este órgano se encuentra integrado por el Presidente del Consejo Interparlamentario más doce miembros pertenecientes a diferentes Grupos Nacionales.

Destacan entre sus atribuciones la potestad de convocar al Consejo en caso de emergencia, proponer al Consejo el programa anual de actividades y el presupuesto de la Unión. Asimismo, mediante un informe tiene la facultad de designar al Verificador Exterior de las Cuentas, que se encarga de examinar las cuentas de la Unión, así como adoptar su propio reglamento y ejercer todas las funciones que el Consejo le delegue.

Finalmente tenemos a la Secretaría de la Unión, órgano constituido por la totalidad de los funcionarios de la Organización. Este órgano es el encargado de aplicar el programa de actividades de la Unión Interparlamentaria de conformidad con las decisiones de los órganos estatutarios.

Hasta el año 1999 se habían celebrado 102 Conferencias Interparlamentarias, siendo la última la realizada en la ciudad de Berlín, Alemania.

En mayo de 2000 se realizó la 103 Conferencia de la Unión Interparlamentaria, en la ciudad de Amman, Jordania, en la cual tuve el honor de participar en representación del Parlamento peruano.  

ii.  El Parlamento Latinoamericano

El Parlamento Latinoamericano, conocido internacionalmente como Parlatino, se constituyó el 7 de diciembre de 1964, en la ciudad de Lima. Es un organismo de carácter permanente siendo representativo de todas las tendencias políticas existentes en los distintos cuerpos legislativos.(16)

A la Asamblea de constitución del Parlamento, reunida por iniciativa del Congreso del Perú, concurrieron 160 parlamentarios de 13 Repúblicas de Latinoamérica, que fueron: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. México acudió en calidad de observador.

El Parlamento Latinoamericano concluyó sus deliberaciones constitutivas el 11 de diciembre de 1964, aprobando unánimemente, la necesidad de integración de América Latina en lo político, económico y cultural.

El Parlatino destaca por sus denodados esfuerzos en la búsqueda constante del desarrollo y la integración de todos los países de la región. Para ello cuenta con los siguientes principios permanentes e inalterables: la defensa de la democracia; la integración latinoamericana; la no intervención; la autodeterminación de los pueblos para darse, en su régimen interior, el sistema político, económico y social que libremente decidan; la pluralidad política e ideológica, como base de una comunidad latinoamericana democráticamente organizada; la igualdad jurídica de los Estados; la condena a la amenaza y al uso de la fuerza contra la independencia política y la integridad territorial de los Estados; la solución pacífica, justa y negociada de las controversias internacionales; y la prevalencia de los principios del Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados y sus Parlamentos de conformidad con la Carta de la Organización de las Naciones Unidas

En la actualidad el Parlamento Latinoamericano cuenta con 22 Parlamentos miembros que son las Repúblicas de las Antillas Neerlandesas, Argentina, Aruba, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Suriname, Uruguay y Venezuela.

En cuanto a la estructura organizativa debemos señalar que son cuatro los órganos funcionales: la Asamblea; la Junta Directiva; las Comisiones y la Secretaría General.

La Asamblea es el órgano supremo del Parlamento Latinoamericano. Se encuentra integrada por las delegaciones nacionales. Ésta se reúne con el fin de analizar proyectos y estudios sobre las distintas problemáticas de la región, que luego podrán ser aprobados y elevados a recomendaciones ante los distintos Parlamentos Nacionales, para que se proceda luego a su ratificación y ejecución. La realización de algunas de estas reuniones en las distintas ciudades del continente tiene como finalidad el aportar acciones concretas que beneficien a todos los pueblos de América Latina

Dentro de sus atribuciones, la Asamblea fija las líneas generales y prioritarias de actuación del Parlamento Latinoamericano y aprueba en forma de acuerdos, recomendaciones o resoluciones, según el caso, cualquier asunto, moción o proyecto que tenga relación con los principios y propósitos del Parlamento Latinoamericano. Sobre otros asuntos se pronuncia por medio de declaraciones.

En segundo lugar tenemos a la Junta Directiva, considerada como la máxima autoridad cuando no esté sesionando la Asamblea. Este órgano se encuentra integrado por un Presidente; dos Presidentes Alternos, primero y segundo; un Secretario General; un Secretario General Alterno; un Secretario de Comisiones; un Secretario de Relaciones Interparlamentarias y un Secretario de Relaciones Interinstitucionales, elegidos por la Asamblea; por el Presidente saliente y, tantos Vicepresidentes como Congresos miembros acreditados hayan. Los cargos por elección, antes mencionados, más el Presidente saliente, conforman la Mesa Directiva.

La Junta Directiva se reune ordinariamente, al menos dos veces al año, por iniciativa del Presidente y extraordinariamente por solicitud de un tercio de sus miembros, como mínimo.

Con relación a las atribuciones de la Junta Directiva, es de su competencia promover el acercamiento e ingreso de los Parlamentos Nacionales de los Estados latinoamericanos que no forman parte de la Organización;  transmitir a la Asamblea las solicitudes de admisión o ingreso que reciba de los Parlamentos Nacionales de los Estados latinoamericanos y la solicitud de suspensión, debidamente fundada, por cinco o más Parlamentos miembros, en contra de algún Parlamento, por no reunir éste los requisitos establecidos en este Estatuto o por haberse pronunciado o actuado en contra de los principios y propósitos del Parlamento Latinoamericano. En este procedimiento se dará al interesado el derecho de audiencia en la forma y términos que señale el reglamento.

En tercer lugar encontramos a las Comisiones, consideradas como órganos de apoyo que contribuyen al buen desenvolvimiento de las funciones del Parlamento Latinoamericano. Las comisiones dentro del Parlatino son de dos clases: Comisiones Permanentes y Comisiones Especiales.

Las Comisiones Permanentes forman parte integrante del órgano especializado del Parlamento Latinoamericano y se caracterizan porque tienen como función el análisis, estudio e investigación sobre temas políticos, sociales, económicos, culturales, jurídicos, laborales, derechos fundamentales, sanitarios, ambientales, agropecuarios, servicios públicos, corrupción y asuntos referentes a la mujer, el niño, la juventud, el anciano, las etnias y todos aquellos que en común interesan a América Latina.

Las Comisiones Permanentes que forman parte del Parlamento Latinoamericano son las siguientes: Comisión de Asuntos Políticos; Comisión de Asuntos Económicos y Deuda Externa: Comisión de Asuntos Culturales, Educación, Ciencia y Tecnología; Comisión de Asuntos Jurídicos; Comisión de Derechos Humanos; Comisión de Narcotráfico y Crimen Organizado; Comisión del Medio Ambiente; Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca; Comisión de Servicios Públicos; Comisión de Salud; Comisión de Pueblos Indígenas y Etnias; Comisión de Energía y Minas; Comisión de Defensa del Usuario y del Consumidor; Comisión de la Mujer; Comisión de Deuda Social; Comisión de Asuntos Subregionales y Municipales; Comisión de Asuntos Laborales y Previsionales; Comisión de Turismo; y, Comisión de la Niñez y Juventud.

Por su lado, las Comisiones Especiales son aquellas comisiones que se conforman para estudiar, analizar e investigar temas específicos. Tenemos por ejemplo la Comisión de Economías Emergentes y la Comisión de Políticas Carcelarias en América Latina

Finalmente, y en cuarto lugar, econtramos a  la Secretaría General. Es considerada como el órgano de articulación, coordinación y supervisión permanente del Parlamento Latinoamericano y se encuentra integrada, en orden jerárquico, por: el Secretario General, el Secretario General Alterno, el Secretario Ejecutivo y el Director General de la Sede.

En el caso del Perú es importante destacar aquí el papel de uno de los parlamentarios peruanos —ya fallecido— que más ha contribuído a la formación e institucionalización permanente del Parlatino: Don Andrés Townsed Escurra.

Andrés Towsend Ezcurra, nació en Chiclayo el 23 de marzo de 1915. Fue organizador y fundador del Parlamento Latinoamericano, constituido en Lima 7 de diciembre de 1964, siendo elegido por unanimidad Primer Secretario General, cargo al que fue reelecto ininterrumpidamente hasta 1991.

Desde el Parlamento Latinoamericano fue partícipe de importantes iniciativas integracionistas, como su institucionalización en 18 países del continente mediante un Tratado suscrito el 16 de noviembre de 1987.

Retirado por decisión propia de la secretaría general del Parlamento Latinoamericano, presidió desde 1991 un Consejo Consultivo de dicha entidad, que tuvo a su cargo el proyecto de las bases políticas de la Comunidad Latinoamericana de Naciones.

En 1993, con motivo de la inauguración de la sede permanente del Parlamento Latinoamericano en Sao Paulo, Brasil, se le rindió un homenaje singular en su calidad de principal impulsor del organismo.

Falleció el 31 de julio de 1994 en Lima a los 79 años de edad. El 7 de diciembre de ese mismo año, cumpliéndose el 30º Aniversario del Parlamento Latinoamericano, Andrés Towsend recibió un solemne homenaje que incluyó la develación de un busto de bronce en la sede del Parlamento nacional del Perú, con presencia de representantes parlamentarios de toda América Latina. En mayo de 1995 recibió un homenaje similar en la sede permanente

del Parlamento Latinoamericano.  

iii.  El Parlamento Andino

El Parlamento Andino fue instituido el 30 de agosto de 1980 en la ciudad de Bogotá y cuenta con una sede permanente ubicada en la ciudad de Santa Fe de Bogotá D.C., en la República de Colombia.(17)

El Parlamento Andino constituye el órgano deliberante y de fiscalización del Sistema Andino de Integración.

El Parlamento Andino tiene como fines promover y orientar el proceso de integración andina en coordinación con otros órganos del sistema andino de integración; sustentar, en la subregión andina, el pleno imperio de la paz, la libertad, la justicia social, la democracia y el derecho a la libre autodeterminación de los pueblos; velar por el respeto de los derechos humanos y la calidad de vida de la población andina, en el marco de los objetivos e instrumentos de la integración subregional andina y de la comunidad internacional en esta materia; incentivar la participación de los pueblos, como principales actores del proceso de integración subregional andino, procurando las mayores bases de legitimidad democrática de sus representantes.

En cuanto a su conformación, el Parlamento Andino se integra por representantes de los pueblos de la Comunidad Andina, elegidos por sufragio universal y directo, en los países donde esto esté ya legislado, según procedimiento que se adopta mediante el Protocolo Adicional, el mismo que incluye los adecuados criterios de representación nacional. Actualmente sólo Venezuela tiene aprobado este sistema de elección; los otros países lo designan entre los miembros de su Parlamento.

En lo que respecta a su estructura organizativa, el Parlamento Andino, cuenta con los siguientes órganos: la Asamblea, la Mesa Directiva y las Comisiones.

La Asamblea es considerada el órgano máximo de conducción y decisión del Parlamento Andino. Se encuentra constituida por cinco representantes titulares y diez representantes suplentes por cada país miembro. Los representantes son elegidos por los Parlamentos Nacionales de entre sus legisladores integrantes, de conformidad con lo establecido en sus reglamentos internos. Estos miembros son elegidos por un período igual al de su mandato parlamentario, pudiendo caber la posibilidad de ser reelegidos.

La Asamblea tiene como competencia el conocer y decidir en todos los aspectos vinculados al cumplimiento de los objetivos y al ejercicio de las atribuciones del Parlamento Andino. De la misma forma, la Asamblea expresa su voluntad, a través de decisiones y recomendaciones, respecto de los asuntos que son de su competencia, y que serán aprobadas por la mayoría absoluta de sus miembros.

La Asamblea del Parlamento Andino debe reunirse en forma ordinaria, dos veces al año, lo cual no impide que se puedan reunir también en forma extraordinaria para conocer asuntos de carácter urgente y específico.

La Mesa Directiva es otro órgano del Parlamento Andino. Es considerada como el de ejecución y conducción del Parlamento Andino. Se encuentra integrada por un Presidente y cuatro Vicepresidentes, de nacionalidades diferentes entre sí. Cabe señalar que los miembros de la Mesa Directiva son designados por la Asamblea para ejercer dicha función por un período de dos años.

Dentro de las funciones que son de competencia de este órgano podemos citar los siguientes: dirigir y coordinar las actividades y labores del Parlamento Andino y de sus órganos; velar por el cumplimiento de las normas comunitarias y estatutarias, en el desarrollo de sus actividades y de las labores de sus órganos; convocar, preparar, organizar y dirigir el desarrollo de las sesiones de la Asamblea; citar a sesión ampliada con la participación de los presidentes de las respectivas comisiones y designar al Secretario General y poner su nombramiento a consideración de la Asamblea para su ratificación.

Del mismo modo debe coordinar las tareas de información, seguimiento y control que debe ejercer el Parlamento Andino respecto a los órganos del sistema andino de integración; comunicar las propuestas originadas en el Parlamento Andino y dirigidas a los países miembros y a los organismos del sistema andino de integración, relativas a la aproximación de las legislaciones nacionales y al desarrollo del ordenamiento jurídico andino; entre otros que le permitan cumplir de forma adecuada con su rol directivo.

Finalmente, forma la estructura organizativa del Parlamento Andino, las comisiones, que son los órganos encargados de dar apoyo a la Asamblea. Se dividen en dos grandes grupos, las permanentes y las especiales. La Asamblea creará las comisiones permanentes y ad–hocs que considere necesarias para un adecuado y efectivo ejercicio de las atribuciones institucionales del Parlamento Andino.

Cada Comisión está conformada por un representante titular de cada país miembro con su respectivo suplente, designado para cumplir dicho cargo por un período de dos años, siendo posible su reelección dentro del límite de su mandato parlamentario en su respectivo país.

Para un tratamiento más específico de los temas de su competencia, las comisiones pueden conformar grupos de trabajo o subcomisiones, que a su vez elegirán un coordinador responsable.

Los trabajos e informes, dictámenes y decisiones de las comisiones, deben ser puestos a consideración de la Mesa Directiva para su procesamiento, antes de ser aprobadas por la Asamblea.

Entre las comisiones permanentes, que son los órganos a través de los cuales se ejercen las tareas básicas de análisis, evaluación, propuesta y control en el ámbito de las atribuciones del Parlamento Andino, destacan las siguientes: Comisión de Asuntos Políticos, Parlamentarios, de Integración y Relaciones Exteriores; Comisión Segunda:  de Asuntos

Jurídicos, Armonización y Desarrollo Legislativo, Cultura, Educación y Ciencia y Tecnología; Comisión Tercera:  de Desarrollo Humano, Desarrollo Sustentable, Medio Ambiente y Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas; Comisión Cuarta: de Asuntos Económicos, de Presupuesto y de Contraloría de los Organos del Sistema Andino de Integración y Turismo; y Comisión Quinta: de la Mujer, Infancia y Familia, de los Pueblos Indígenas y Afro–Americanos y de Defensa de los Derechos Humanos.

Las Comisiones Especiales, por su parte, se constituyen para casos específicos, es decir, para el conocimiento de asuntos determinados o de urgencia, para lo cual la Asamblea cuenta con la facultad de poder crear este tipo de comisiones denominadas especiales o ad–hoc a las cuales se les indica de forma precisa los objetivos que debe perseguir, así como sus funciones y el término en que deberán cumplir con su misión.

El actual Presidente del Parlamento Andino es el Congresista Andrés Reggiardo Sayán, miembro del Parlamento peruano.  

iv.  El Parlamento Amazónico

El Parlamento Amazónico es un organismo de carácter permanente que fue creado en la ciudad de Lima el 18 de abril de 1989, por iniciativa de la Cámara de Diputados del Congreso de la República del Perú.(18)

El Parlamento Amazónico ha venido sesionando en estrecha colaboración con la estructura creada en el Tratado de Cooperación Amazónica. Es un cuerpo Legislativo de carácter permanente y promotor del intercambio político–parlamentario en la cuenca amazónica.

El Parlamento Amazónico está conformado por los Parlamentos de todos los Estados que comparten la Amazonia, como son Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Suriname y Venezuela, quienes son representados por parlamentarios electos democráticamente.

El Parlamento Amazónico, ha tratado de consolidarse como un proyecto fundamental y de importancia para el acercamiento político–parlamentario de los países que comparten la cuenca amazónica.

Cabe señalar que el Parlamento Amazónico, como expresión de la voluntad política de los Parlamentos Nacionales de los países integrantes de la cuenca amazónica, responde a la necesidad regional de reafirmar ante la comunidad internacional la esfera de interés común creada con la suscripción del Tratado de Cooperación Amazónica.

El Parlamento Amazónico surge como un órgano de apoyo político–parlamentario al esquema de la cooperación amazónica. Es con la creación de este cuerpo Legislativo que se robustece la posición soberana de los países partícipes en el proceso de cooperación amazónica y se refleja de la misma forma la gran preocupación de los Poderes Legislativos

por lograr el desarrollo racionalmente ambiental de los recursos naturales existentes en la Amazonia.

En lo que respecta a su estructura organizativa el Parlamento Amazónico se encuentra organizado de la siguiente manera: la Asamblea, la Junta Directiva, la Secretaría Ejecutiva y las Comisiones Permanentes.

La Asamblea es el órgano de máxima jerarquía en el Parlamento Amazónico. Está compuesta por delegaciones de cada uno de los Parlamentos Miembros, los cuales se reúnen anualmente.

La Junta Directiva es otro órgano del Parlamento Amazónico, y está conformado por un Presidente y un Vicepresidente por cada país miembro, un Secretario General adscrito a la Presidencia y el Secretario Ejecutivo.

El Presidente de la Junta Directiva es elegido en Asamblea Ordinaria por un período de dos años, debiendo cumplir con las funciones que le corresponde. El Presidente es considerado como el funcionario de más alta jerarquía en el Parlamento Amazónico, contando con la capacidad jurídica y de representación para ejercer las facultades de conducción política y supervisión de la organización, funcionamiento, administración, desarrollo y desenvolvimiento de las actividades, labores, obligaciones y roles de la entidad y sus órganos.

Cabe destacar que el Parlamento Amazónico tiene tantos Vicepresidentes como Parlamentos Miembros, sin preeminencia alguna y observando sólo el orden alfabético del país al cual pertenecen. Los Vicepresidentes son en sus respectivos países los representantes permanentes del Parlamento, y presiden los grupos de representación nacional ante el Parlamento Amazónico.

La Secretaría General, por su parte, constituye un órgano de apoyo a la Presidencia del Parlamento Amazónico y opera en la sede del Parlamento Nacional al que pertenece el Presidente. El Secretario General es designado por la Presidencia y permanece en sus funciones el mismo período que ésta, debiendo cumplir con el requisito de ser un parlamentario en ejercicio.

La Secretaría Ejecutiva Permanente es el órgano estable adscrito a la Directiva, a cuyo cargo se encuentra la vigilancia del cumplimiento de las decisiones y recomendaciones adoptadas por el Parlamento Amazónico. Es considerado el órgano de apoyo para las actividades de las Comisiones y la Asamblea en lo referente a convocatorias, apoyo técnico y asesoría en la preparación de los documentos de trabajo. La sede de la Secretaría Ejecutiva Permanente se encuentra en la ciudad de Caracas, en la República de Venezuela.

Finalmente encontramos a las Comisiones del Parlamento Amazónico, las cuales constituyen los órganos de consulta o estudio que tienen por objeto examinar y opinar sobre las cuestiones que les sean conferidas por la Asamblea.

Son cuatro las Comisiones Permanentes. La primera es la Comisión de Desarrollo Sostenible, Ecología y Biodiversidad. Una segunda es la Comisión de Asuntos Jurídicos, Legislativos, Cooperación Internacional e Integración. Otra es la Comisión de Asuntos Políticos, de la Mujer, Derechos Humanos, Pueblos y Etnias de la  Amazonia. Finalmente está la Comisión de Asuntos Culturales, Científicos–Tecnológicos y Educativos.

Las reuniones de la Asamblea del Parlamento Amazónico se iniciaron con la Reunión de Constitución, que se llevó a cabo en Lima capital de la República del Perú, en abril de 1989.

La II reunión, se llevó a cabo en Manaus, ciudad de la República Federativa del Brasil, en junio de 1989.

La III Asamblea, se realizó en Cartagena, ciudad de la República de Colombia en febrero de1990.

La IV Asamblea, se llevó a cabo en la ciudad de Caraballeda de la República de Venezuela, en noviembre de 1991.

La V Asamblea, se realizó en la ciudad de Brasilia, capital de la República Federativa del Brasil, en mayo de 1993.

La VI Asamblea, se realizó en la ciudad de Quito, capital de la República del Ecuador,  en junio de 1994.

La VII Asamblea, se llevó a cabo en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, de la República de Bolivia, en marzo de 1996.

La VIII Asamblea, se realizó en la ciudad de La Paz capital de la República de Bolivia, en abril de 1998.

La IX Asamblea, se llevó a cabo en la ciudad de Lima capital de la República del Perú, en junio de 1999.

Del mismo modo se han realizado dos asambleas extraordinarias, la primera se realizó en la ciudad de Santa Cruz, Bolivia en marzo de 1991. La segunda se realizó en la ciudad de Leticia, Colombia, en junio de 1995.

Actualmente el Presidente del Parlamento Amazónico es el Congresista Genaro Colchado Arellano, miembro del Parlamento peruano.  

v.  Foro Parlamentario Asia Pacífico–APPF.

El Foro Parlamentario Asia Pacífico —APPF— fue fundado en 1993 por el ex–primer Ministro de Japón Yasuhiro Nakasone. En la reunión inaugural llevada a cabo a mediados

de 1993 en la ciudad de Tokio, la Asamblea formalmente aprobó la Declaración de Tokio, documento que oficialmente establece al Foro Parlamentario Asia Pacífico como una organización inter–parlamentaria. Dicho  documento fue suscrito por 59 parlamentarios de 15 naciones y en él se  establecía la estructura básica de ésta organización.

Este Foro Parlamentario busca brindar oportunidades para que los parlamentarios de la región Asia Pacífico identifiquen y discutan asuntos de interés y preocupación comunes, examinen los desarrollos críticos políticos, sociales y culturales, resultantes del crecimiento e integración económicas y alienten y promuevan la cooperación regional a todos los niveles sobre materias de interés común a la región.

El Foro Parlamentario Asia Pacífico, aunque mantiene una agenda independiente,  trata de apoyar el proceso del Consejo Económico Asia Pacífico —APEC— y mantiene lazos con otras instituciones de integración regional tales como la Asociación del Sudeste Asiático —ASEAN—, el Consejo de Cooperación Económica del  Pacífico —PECC— y el Consejo Económico de la Cuenca del Pacífico –PBEC.

En la actualidad, los Parlamentos miembros del Foro Parlamentario Asia Pacífico son: Australia, Reino de Camboya, Canadá, República de Chile, República Popular de China, República de Colombia, Fiji, República de Indonesia, Japón, República de Corea, Laos, Malasia, Islas Marshall, México, Estados Federados de Micronesia, Mongolia, Nueva Zelanda, Papua Nueva Guinea, República del Perú, República de Filipinas, Federación Rusa, República de Singapur, Reino de Tailandia, Estados Unidos de América y Vietnam.

En lo que respecta a su forma organizativa, el Foro Parlamentario Asia Pacífico cuenta con los siguientes órganos: La Asamblea, El Comité Ejecutivo y los Grupos de Trabajo.

La Asamblea es considerada dentro del Foro Parlamentario Asia Pacífico como el órgano de decisión de más alto nivel, reuniéndose en ella los miembros que conforman el Foro, una vez al año.

El Comité Ejecutivo es aquel órgano que está encargado de estudiar los asuntos requeridos por el manejo del Foro Parlamentario Asia Pacífico. Éste órgano es establecido por la Asamblea, que se encarga de designar a los miembros que la conformarán. Cabe señalar que el Comité estará compuesto por nueve o menos representantes subregionales, incluyendo dentro de ellos al país anfitrión del comité Ejecutivo y de la reunión anual próxima. El Presidente del Comité Ejecutivo es a su vez el Presidente de la organización interparlamentaria, cargo que a la fecha lo ejerce el señor Yasuhiro Nakasone, distinguido parlamentario y ex Primer Ministro del Japón.

La reunión del Comité Ejecutivo es presidida por el Presidente del Foro Parlamentario Asia Pacífico y se reúnen al menos una vez al año, inmediatamente antes de la Reunión Anual, siendo un apoyo a los anfitriones de la reunión.

Los grupos de trabajo son establecidos por la Reunión Anual a recomendación del Comité Ejecutivo. Estos grupos de trabajo son instalados para examinar asuntos específicos o para realizar tareas puntuales.

En cuanto al trabajo de este Foro debe destacarse diversas resoluciones aprobadas en sus periódicas reuniones anuales.

Desde la Asamblea Inaugural realizada en la ciudad de Tokio, Japón, entre el 13 y 15 de enero de 1993, se han realizado 8 Asambleas Generales.

La Segunda Asamblea se realizó en la ciudad de Manila, Filipinas, entre el 14 y 15 de enero de 1994.

La Tercera Asamblea se realizó en la ciudad de Acapulco, México, entre el 13 y 15 de enero de 1995.

La Cuarta Asamblea se realizó en la ciudad de Cha–am, Phetchaburi, Tailandia, entre el 15 y 18 de enero de 1996.

La Quinta Asamblea se realizó en la ciudad de Vancouver, Canadá, entre el 7 y 10 de enero de 1997

La Sexta Asamblea se realizó en la ciudad de  Seúl, Corea, entre el  7 y 10 de enero de 1998

La Séptima Asamblea se realizó en la ciudad de  Lima, Perú, entre el 11 y 14 de enero de 1999.

La Octava y última Asamblea realizada hasta el momento fue en la ciudad de Camberra, Australia, entre el 8 y 14 de enero del 2000.

La participación peruana dentro del Foro Parlamentario Asia Pacífico ha sido muy importante dado que a través de las actividades realizadas por sus representantes ha obtenido la presidencia del Comité de Trabajo Tecnológico y ha conseguido ser sede en dos oportunidades del Comité Ejecutivo y, en enero de 1999, sede de la Asamblea General.

La VII Asamblea General se llevó a cabo en Lima entre el 11 y  14 de enero de 1999, estuvo a cargo del Congreso de la República del Perú. A ella asistieron 103 parlamentarios de los 24 países asistentes.

Tuve el honor de ser elegido por unanimidad Presidente de esta VII Asamblea General del APPF, la que fue inaugurada por el Presidente del Perú, Ingeniero Alberto Fujimori y contó además con la presencia del encargado de la Presidencia del Congreso, doctor Ricardo Marcenaro Frers.

El Comité de Trabajo Tecnológico se encuentra integrado por Australia, Japón, Corea, Tailandia y Perú. Tengo el honor de ostentar también el cargo de Presidente de este grupo de trabajo.  Este Comité tiene entre sus objetivos precisamente el lograr la integración virtual de los Parlamentos del Asia Pacífico, desarrollando las tecnologías necesarias,

estableciendo las reglas de uso de los sites locales del Foro Parlamentario Asia Pacífico que consideren por lo menos un ambiente multilingüe.

En esta línea de trabajo el “Asia Pacific Open Information Network Technology” es un Plan ambicioso que promueve un sistema de intercambio Legislativo.

vi.  El Foro Interparlamentario de las Américas

El 29 de marzo de 2000 se llevó a cabo en Washington D.C. la Reunión de Presidentes de las Comisiones de Relaciones Exteriores de los Parlamentos de los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos —OEA— para definir los objetivos y la organización  de lo que constituirá el Foro Interparlamentario de las Américas, ocasión en la que  tuve el honor de ser elegido por aclamación Copresidente de la reunión, en mi condición de Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Perú, junto con el Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de los Comunes de Canadá, señor Bill Graham.

El Foro Interparlamentario de las Américas tiene su origen en la Cumbre de las Américas, celebrada en Miami, en 1994, que acordó respaldar las gestiones de la OEA orientadas a estimular el intercambio de experiencias entre las instituciones democráticas de los Estados miembros, en particular entre sus  órganos legislativos.

Posteriormente, ante el reiterado pedido en las sucesivas reuniones cumbres y otras de la OEA, la Asamblea General de ésta, celebrada en Caracas, en junio de 1988, aprobó por unanimidad  una Resolución para facilitar el diálogo parlamentario con el objeto de establecer una red de Parlamentos de los Estados miembros de la Organización.

Es de prever que el establecimiento de dicho Foro Interparlamentario de las Américas contribuirá, a través del intercambio de experiencias y puntos de vista de los legisladores, al  fortalecimiento de la integración interamericana toda vez que entre sus objetivos se encuentra el promover el diálogo entre los delegados de los Parlamentos de las 34 naciones miembros y, de ese modo,  tratar o discutir  temas relacionados con la agenda hemisférica.

La primera reunión formal del Foro Interparlamentario de las Américas se llevará a cabo en Canadá el 2001, donde se espera debatir la aprobación de los objetivos, su organización y otros asuntos para institucionalizar esta organización interparlamentaria.

De este modo, este Foro complementará y reforzará el trabajo de los Parlamentos supranacionales y nacionales, convirtiéndose en un foro para discutir no sólo los asuntos propios de su agenda sino para facilitar la consolidación de las relaciones de los países en el hemisferio. ..... Podemos señalar entonces que la participación del Parlamento a través de las ligas parlamentarias y en los foros interparlamentarios constituyen oportunidades valiosas que no puede desaprovecharse en el contexto del mundo global.

La importancia de asistir a estos diversos foros parlamentarios consiste en que, además de participar activamente en las relaciones interparlamentarias, ello permite al Congreso de la República a través de sus representantes proponer proyectos de resoluciones o acuerdos que benefician a nuestros intereses nacionales, como por ejemplo la condena al terrorismo, la defensa del medio ambiente, etc. Del mismo modo, nos permite oponernos a propuestas de resoluciones que no convengan a nuestros intereses.

En el Congreso de la República del Perú debe haber un núcleo básico que asista siempre a cada asamblea de estas organizaciones interparlamentarias  a fin que dichos Congresistas tengan un conocimiento profundo de la organización, de sus miembros y los mecanismos internos.

En el actual Parlamento los liderazgos alcanzados por el Perú en el Parlamento  Amazónico (19) , el Parlamento Andino (20)  y el Foro Parlamentario Asia Pacífico (21)  no hubiera podido lograrse si es que no hubieran sido siempre los mismos representantes del Perú ante dichos foros.

Además de sus funciones legislativas y de control la diplomacia parlamentaria está llamada a jugar un rol importante en el futuro entre las que deben destacar sin duda la participación de las delegaciones nacionales. Tanto las ligas parlamentarias de amistad como los foros interparlamentarios están llamados a concitar en mayor medida la atención por la trascedencia de los temas que paulatinamente se vienen incorporando.

Pero además del ejercicio de la diplomacia parlamentaria, es importante, finalmente, que el Parlamento tenga una real conciencia del contexto internacional actual a fin de reorientar su accionar en el campo normativo y del control político para conseguir un Estado moderno que pueda competir en el campo internacional público y privado.

Estos temas son abordados en los dos últimos capítulos de este libro.

CAPÍTULO IV

EL NUEVO CONTEXTO INTERNACIONAL PARA LA GESTIÓN EXTERNA

Para los especialistas en la materia es un hecho innegable que en los últimos años se han producido cambios sustanciales en el escenario internacional generados por factores que han transformado radicalmente la dinámica internacional (22) , tanto en el campo público como en el campo privado.

Son varios los indicadores que merecen ser analizados para proyectar la gestión externa del Estado.  

a) La democracia y el Estado de derecho

Un primer signo de los tiempos contemporáneos lo encontramos en el campo político con la preeminencia de la democracia representativa y del Estado de derecho en casi todos los países.

A diferencia de siglos pasados, la democracia es hoy el sistema que más legitimidad ha ganado en el mundo occidental.

La democracia, como sistema de gobierno, significa que el poder del Estado emana originariamente del pueblo y que los gobernantes lo detentan por la delegación que periódicamente le otorga el pueblo.

Significa también, en su acepción básica, que esta delegación de poder no se ejerce en forma centralizada sino en forma compartida, en funciones básicas ejercidas a su vez por órganos plenamente vigentes. Nos referimos al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo y el Poder Jurisdiccional. Tres pilares cuyo correcto ejercicio del poder permitirá tener un efectivo sistema democrático.

Con el tiempo, por las necesidades de una mejor gobernabilidad, algunas funciones específicas fueron confiadas a otros órganos que por su naturaleza tienen también un rol constitucional, dando lugar en mayor o menor medida a una amplia gama de instituciones que conforman los sistemas constitucionales.

De acuerdo a lo establecido en las Constituciones, cada órgano es llamado a ejercer su función dentro de los límites que éstas le establecen. El Estado de derecho supone precisamente que cada órgano debe respetar el límite de su competencia. El no hacerlo genera sin duda una situación de conflicto que puede tener diferentes desenlaces.

En este esquema de cosas puede decirse que no habrá ni sistema democrático, ni Estado de derecho, si es que no se cumplen las características de la delegación periódica del poder del pueblo en varios órganos constituidos y si dichos órganos no respetan el límite de sus respectivas competencias asignadas.

A diferencia de otras épocas en las que el poder era ejercido bajo supuestas delegaciones divinas que daban lugar a reinados y monarquías hereditarias y centralizadas, el mundo globalizado de hoy, salvo muy raras excepciones, basa su organización política en la democracia y el Estado de derecho, como uno de los signos más característicos de nuestros tiempos.

Pero, a pesar de que la democracia representativa y el Estado de derecho marcan esta corriente, muchos países aún se encuentran en proceso de instituirlos plenamente en sus sociedades.

Latinoamérica ha sido precisamente el escenario de muchas rupturas constitucionales. En la mayoría de los casos esas rupturas se originaron por el desentendimiento entre los poderes legislativos y ejecutivos los que, en lugar de buscar los consensos necesarios para una

gobernabilidad viable, buscaron utilizar, en una lógica de enfrentamiento, todos los mecanismos constitucionales a su alcance para subyugar al otro poder del Estado.

La gobernabilidad de los países supone llegar a consensos básicos sobre los objetivos generales del Estado, así como sobre las estrategias generales de desarrollo a aplicarse en determinado tiempo y, sobre todo, en el nivel de respeto y entendimiento mutuo entre instituciones.

Tanto el Poder Legislativo como el Ejecutivo tienen la gran responsabilidad de lograr esos consensos.  

b) La globalización

Otro de los signos que caracterizan nuestros tiempos es la globalización (23) . El mundo actual está constituido por un dinámico proceso de interacción en todos los niveles como en la economía, la cultura, lo social e incluso en lo político.

Podemos señalar que la época actual —comparada con otras del pasado— ha cambiado drásticamente. Este cambio lo ha producido la apertura comercial de los países, la vertiginosa velocidad del giro empresarial y tecnológico impulsado en gran medida por la revolución en la microelectrónica, la informática y las comunicaciones en el mundo.

Cambios sustanciales que, inicialmente se dan en la reducción de los tiempos y de los espacios, han terminado por rebasar casi todas las esferas de la vida cotidiana de las sociedades y de los Estados.

En todos este proceso han ejercido una decisiva influencia los medios de comunicación que, con su masificación informativa, han generando nuevos consensos sobre valores y principios, dando paso a una nueva comunidad internacional cada vez más atenta y sensible a los vertiginosos acontecimientos.

El Perú, como la mayoría de países inmersos en el proceso de la globalización, confronta la necesidad de promover cambios en su orden interno y en su gestión externa para aprovechar las ventajas que le ofrece ese nuevo escenario o atenuar sus efectos negativos.

Es un hecho indiscutible que la globalización a través de las múltiples variables no sólo económicas, influye para abrir espacios para el desarrollo de la convivencia a través de la democracia. Sus efectos generan impactos complejos y diferenciados  en la conducta y valores de la civilización mundial, en el orden interno de las naciones y también en las relaciones de una región determinada.

Vista así, la globalización ha logrado la internacionalización de la vida en todos los campos como el social, el económico, el político, el cultural y científico. Una realidad dramáticamente presente nos obliga al tránsito de un esquema rígido y tradicional del Estado —como sector público y también como sector privado— hacia sistemas de gestión

con modelos más horizontales, más flexibles y más orientados al logro de resultados, teniendo especialmente en cuenta a los usuarios finales.

La competitividad individual de los Estados de hoy se medirá indiscutiblemente por el mejor provecho que puedan obtener de los procesos de globalización, tanto sus sectores públicos como sus sociedades civiles.  

c)  Las integraciones regionales

Hoy en día cualquier decisión pública o privada, desde las macrosociales hasta las estrictamente individuales, tienen que tomar en consideración no sólo la dimensión interna y tradicional de los países, sino fundamentalmente las condiciones y perspectivas globales, donde las regiones económicas y de integración juegan un rol destacado y preeminente sin menoscabar todavía las tradicionales soberanías estatales.

En este sentido, al margen de potenciales regiones emergentes como América Latina o China, podemos señalar que son tres los grandes bloques económicos mundiales que están ya determinando las perspectivas económicas futuras de la humanidad: América del Norte, la Unión Europea y la Región Asia–Pacífico.

Es precisamente en estos tres grandes espacios económicos, muy vinculados por la globalización, que la integración juega un papel decisivo como un factor aglutinante de esfuerzos para competir entre bloques.

La integración deviene así en el principal instrumento que permite a los países avanzar en sus esfuerzos para formular y consolidar proyectos políticos, económicos, sociales y culturales comunes (24) . Permite generar condiciones favorables para complementar las economías individuales de los países y atender de manera armónica las necesidades de la aldea global.

Por otro lado, la integración aumenta significativamente el peso específico de los países y por ende sus posiciones internacionales en relación a terceros, situación que les permite tener una mayor participación en los flujos internacionales del comercio e inversión.

Por ello, el Perú y sus socios de la subregión andina, hoy llamada Comunidad Andina de Naciones, deben proseguir en sus esfuerzos no sólo para mejorar el bienestar y la posición competitiva internacional de cada uno de ellos sino también para conformar una asociación con una estructura y función optima para aprovechar las ventajas de la globalización.

Pero el esfuerzo en la región no debe quedar allí. Todos sus países miembros  tienen el deber de promover y orientar el fortalecimiento latinoamericano como espacio de integración natural.

Sólo así tendrá plena vigencia en la región el multilateralismo del sistema comercial mundial, sobre la base del regionalismo abierto, del respeto de los principios de nación más favorecida, no–discriminación, reciprocidad, transparencia y derecho al desarrollo.

Es por ello que deben persistir los esfuerzos necesarios de los países latinoamericanos para concretar una zona de libre comercio en todo el continente a través de un régimen comercial internacional que facilite la expansión y diversificación continua de las exportaciones de la región y, a la vez, atraiga capitales, conocimientos y tecnologías foráneas productivas y competitivas.

La integración, es la alternativa más viable para suplir nuestras carencias y ampliar nuestros mercados.  

d) La vigencia de los Estados–nación

Contra los vaticinios de la desaparición de los Estados–nación bajo la influencia de los procesos de globalización e integración, se viene dando un proceso intermedio de fortalecimiento interno en prácticamente todos los países, sean estos desarrollados o en vías de desarrollo.

Dentro del proceso de integración, también hay un proceso de competencia entre países —que incluye aparato estatal y sociedad civil— en tanto que son partes de un mercado mundial de interrelaciones públicas y privadas, donde cada Estado busca lograr lo mejor para sí.

Los Estados compiten entre sí, porque en este mercado internacional las inversiones, las finanzas, las colocaciones de productos, son vistos como recursos por obtener o por transferir.

Por ejemplo, el riesgo del costo país implica analizar diversos factores como la seguridad jurídica, el costo de la mano de obra, los costos legales y formales, las tasas de recuperación de la inversión, entre otros aspectos cuyos costos generales podrán inducir o desalentar una inversión.

Desde esta perspectiva, el Estado, en materia de gestión externa, ya no sólo debe estar preocupado en lograr el liderazgo teórico en temas a veces de poca significación real para el país, sino fundamentalmente en cómo lograr tener mayor competitividad internacional a través de positivos indicadores los que finalmente se toman muy en cuenta por los especialistas quienes confeccionan una lista de países óptimos para captar una inversión porque ofrecen mejores oportunidades para los negocios.

Si globalización e integración componen la realidad de nuestros tiempos, el fortalecimiento del Estado —tanto sector público como privado— es una condición necesaria para participar adecuadamente en estos nuevos esquemas.  

e)  La protección internacional del individuo

Otro indicador que caracteriza el mundo actual es la conciencia internacional sobre la protección de los derechos fundamentales de la persona y la creación de nuevos mecanismos de protección (25) .

El reconocimiento de los derechos de las personas fue indicador de otros tiempos, mas su protección efectiva, a través de los Estados, surgió luego con gran fuerza y avance en los Estados.

Hoy en día, la internacionalización de los sistemas de protección del individuo no sólo se circunscribe a generar conciencia internacional para su protección, que se materializa por la presión de los sujetos internacionales hacia los Estados para la protección efectiva de los derechos individuales, sino que también conlleva el desarrollo de nuevos mecanismos de protección efectiva al individuo, que van más allá de las fronteras y la soberanía de los Estados.

Así como existe una corriente cada vez más creciente a favor de la construcción de la democracia y el respeto del Estado de derecho en todo el mundo, los mismos que son plasmados en casi todas las Constituciones, el respeto absoluto de los derechos humanos no sólo se ha desarrollado e inscrito en las Constituciones de los Estados, sino que en forma creciente y a nivel internacional se busca que todos los países respeten los derechos fundamentales en sus respectivas circunscripciones.

La vida, la libertad, la integridad física, en sus más amplias acepciones son reconocidos como derechos absolutos, inalienables e imprescriptibles de las personas, a diferencia de épocas pasadas donde se llegaba a considerarlos como concesiones especiales del monarca a sus súbditos.

En esta línea de desarrollo primero fueron reconocidos los derechos fundamentales o estrictamente personales, como los citados anteriormente. Luego vinieron los derechos sociales y políticos. Posteriormente surgieron los derechos económicos, pero todos ellos normados a nivel de las circunscripciones estatales.

Los derechos que fueron reconociéndose progresivamente a nivel constitucional como son hoy en día: la libertad de acción, la libertad de contratación, la propiedad de los medios de producción, la acumulación de la riqueza, entre otros, además de gozar de amplia protección por parte de los Estados nacionales, su amparo ha sido reconocida en instancias superiores a las jurisdicciones nacionales por acuerdo entre Estados, como fue la creación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos o la Corte Internacional de Justicia.

No se trata aquí de destacar que los derechos humanos recién estén inscritos a nivel constitucional como signo de nuestros tiempos. El hecho de que internacionalmente y en forma casi unánime en todo el planeta, aún con diversas interpretaciones, se promueva su vigencia y respeto, es lo que marca la distinción a las épocas pasadas.

En ese sentido, la protección de los derechos humanos están teniendo cada vez mayores avances y propuestas novedosas a nivel internacional que nos permiten vislumbrar, en el futuro, sistemas y mecanismos de protección más allá de los límites de las soberanías nacionales.

El proceso de creación jurisdiccional como la de la Corte Penal Internacional parece ir en ese sentido.  

f)  La cultura de paz del futuro

Puede decirse, por otra parte, que el mundo de hoy apuesta por la paz (26) . El terreno de la competencia y la búsqueda de preeminencias entre países ya no se ampara en la guerra. Ahora la competencia se da en otros campos y por otros medios.

Una revisión general de la historia de la humanidad nos presenta casi siempre el florecimiento de las grandes culturas sobre la base de expansiones y sometimientos mediante guerras hacia pueblos menores (27) .

Por ejemplo, los pueblos antiguos de Mesopotamia impulsaron su desarrollo interno a través de la actividad comercial, pero por su cercanía al Mediterráneo y por el tipo de relaciones con otros pueblos y su afán expansionista no estuvo exenta de los conflictos bélicos.

De igual forma los egipcios, cuya economía interna giraba en torno a la agricultura, en sus relaciones con los demás pueblos del Mediterráneo tuvieron frecuentes períodos de guerra por invasiones a sus vecinos y también por sus campañas imperialistas promovidas por una política expansionista y esclavista.

Podemos afirmar lo mismo de los antiguos griegos, quienes desarrollaron dos centros importantes de influencia. Creta basó su auge en el comercio marítimo y en la agricultura, mientras que Micenas desarrolló una cultura más militar y aristocrática. Ello determinó sus primeras relaciones con los demás pueblos. Los griegos, por la pobreza del suelo y el aumento demográfico, así como por el deseo de tener un dominio hegemónico no sólo comercial sino también político, llegaron a colonizar la costas de todo el Mediterráneo, ejerciendo una gran influencia cultural en los pueblos colonizados. En sus relaciones exteriores tuvo que afrontar  guerras, conquistas, alianzas ofensivas y defensivas entre los pueblos.

La pugna constante por conseguir el dominio político y comercial en la región del Mediterráneo, así como afirmar su expansión territorial le valió a Grecia ser conquistada por otro pueblo. Al final, aun cuando fue conquistada militarmente por Roma, fue Grecia quien conquistó culturalmente a Roma,  naciendo así  la civilización greco romana.

Roma fue también un pueblo eminentemente guerrero. Llegó a conquistar y dominar toda el área del Mediterráneo. A lo largo de sus conquistas, originó  alianzas, uniones o ligas entre

los pueblos, desarrolló una política militar expansiva y una política  limítrofe proteccionista contra la invasión de sus dominios. Roma al ejercer una gran influencia en el Mediterráneo captó los aspectos culturales de los pueblos conquistados, especialmente del griego.

Otra cultura de gran reconocimiento en la historia universal es la del pueblo chino. Los chinos lograron expandirse gracias a las guerras y alianzas. Se preocuparon por controlar su extenso imperio, tratando de evitar su disgregación, luchando constantemente contra los invasores del norte, los mongoles, que les motivaron para la construcción de la gran muralla. Trató de mantener su aislamiento del exterior, lo que finalmente no pudo conseguir, por las presiones constantes del mundo de su época.

De igual forma el pueblo hindú, que se había desarrollado con su diferencia étnica, lingüística y religiosa en las llanuras del Indo, sufrió invasiones y conquistas  por parte de los pueblos vecinos y posteriormente por los europeos, que lo llevó a desintegrarse y posteriormente a unificarse.

No podemos obviar tampoco al pueblo árabe que en un principio no se encontraba unificado y sus relaciones con el exterior se basaba fundamentalmente en el comercio marítimo y terrestre de las caravanas. Con Mahoma, no sólo se propició la unificación árabe bajo la religión del Islam, sino que se infundió la guerra santa contra el infiel, para su defensa y expansión.

En el caso de América no debemos olvidar el florecimiento de grandes culturas como las de los aztecas, los mayas y los incas que lograron controlar gran parte del territorio americano, mediante conquistas armadas. Estos pueblos americanos, más tarde, tuvieron que sufrir las conquistas de Inglaterra y Francia en el Norte y  de España y Portugal en el Sur. Estos imperios de Occidente basaron el desarrollo de sus metrópolis en las riquezas de los territorios conquistados, tal como lo hicieron también en el África, la región arábiga y el Oriente.

Las políticas del imperialismo, de expansión y de sujeción mediante las guerras  fueron constantes en la época antigua y con el correr del tiempo fueron disminuyendo los conflictos en menor medida aquellos con ánimo expansionista. Todavía con gran frecuencia se utiliza como medio para solucionar los conflictos pendientes entre países.

Los procesos emancipadores primero, los procesos de demarcación territorial entre los Estados nacionales después, así como los procesos para la solución de problemas de diversa naturaleza, desembocaron sucesivamente en conflictos armados de mayor o menor trascendencia para el mundo.

No obstante existir muchos puntos focalizados de confrontación armada entre algunos países y visualizar potenciales conflictos bélicos, ello no nos puede llevar a afirmar que vivimos hoy una cultura de conflicto.

Los horrores de la primera guerra mundial, primero, y luego la casi devastación de la humanidad misma, en la segunda guerra mundial, han hecho que no sólo esté proscrito el uso de la guerra como recurso, sino que sistemáticamente optemos, como comunidad

internacional, por la solución pacífica de controversias donde los buenos oficios, la negociación, la conciliación, la mediación y el arbitraje internacionales vienen teniendo auge y vigencia.

Las Naciones Unidas, a nivel mundial, y la Organización de Estados Americanos, en nuestra región, tienen mecanismos específicos que ayudan a disipar los fantasmas de las guerras entre los Estados miembros.

Es una constante internacional la presión a los Estados a no iniciar carreras armamentistas. Otros, en conjunto y mediante tratados internacionales, se obligan a no desarrollar tecnologías vinculadas a la producción de las armas nucleares, prohibir las minas antipersonales o cualquier armamento que puede poner en peligro la paz y seguridad mundial.

En este contexto, asumir una cultura de paz significa que los Estados propicien políticas positivas y favorables a todos los ciudadanos; que apoyen el bienestar material y espiritual de los pueblos en el marco de una búsqueda común de la libertad, la justicia y la solidaridad. Significa generar una cultura integral de la tolerancia.

Luego de muchos siglos donde la humanidad ha convivido no sólo con la realidad de la guerra sino también con sus consecuencias desastrosas para los pueblos en conflicto, podemos decir que la humanidad viene ganando la guerra de la paz. Los países que vienen inscribiéndose en esta corriente tienen mejores posibilidades de desarrollo interno, ya que a nivel internacional aumenta significativamente su posición en el análisis riesgo país para sus potenciales inversionistas. Por otra parte, contribuyen a hacer más viables los procesos de integración en los que se hallan empeñados.

Haciendo una especie de evaluación del capítulo, considerando el nuevo contexto internacional y analizando la perspectiva de los Parlamentos del futuro, podríamos formularnos la siguiente pregunta: ¿Cuál debe ser el rol de los Parlamentos ante este nuevo escenario internacional? El cuestionamiento nos parece interesante toda vez que nos obliga a repensar el rol o los roles del Parlamento en materia de gestión externa.

La constante competencia entre los Estados ha dejado de lado las guerras como parte de su proceso de acción externa; pero la lucha, en forma más sutil, se traslada al campo económico, donde el sector privado juega definitivamente un papel determinante a la luz de la competitividad y la globalización.

En vista de que son los temas económicos los que finalmente permiten medir hoy la competitividad internacional de los Estados, es vital contar con un sector privado fortalecido así como, a su vez, con un sector público eficaz. Por ello, no sólo los Parlamentos sino todo el sector público deberán redefinir sus roles en función de nuestras necesidades y nuestra articulación y gestión en el ámbito internacional.

Los Estados que no logren tener en cuenta estas consideraciones corren el riesgo de continuar a la zaga, con una clásica política de reacción en lugar de una política proactiva.  

.....

El mundo de hoy tiene como signos positivos la vigencia de la democracia y el Estado de derecho; los beneficios de la globalización; el desarrollo de los procesos de integración; el auge de la protección de los derechos de la persona; y la promoción de la cultura de paz.

Asistimos, en otras palabras, a una revalorización de principios y valores básicos para la organización mundial y la nueva convivencia internacional.

Las sociedades cada vez más concientes de sus derechos a la vida y al desarrollo, demandan que sus autoridades políticas coordinen con todas las fuerzas productivas para que se les brinde mejores oportunidades en la salud, educación y trabajo, así como una mejor inserción en el orden internacional.

De allí la necesidad que el Parlamento identifique con toda claridad y en su real dimensión cuáles son los temas que componen la agenda internacional y promueva su examen y desarrollo.

En ese contexto, no obstante reposar el mayor reto para lograr el desarrollo en el sector privado, los Parlamentos deben definir y tener en cuenta las estrategias de desarrollo viables para el futuro de sus países.

Todas estas consideraciones deben ser tenidas en cuenta por los Parlamentos y las comisiones parlamentarias del futuro, especialmente por la Comisión de Relaciones Exteriores, habida cuenta que las nuevas realidades del contexto internacional son sustancialmente diferentes comparadas con aquellas que influenciaron —en el pasado— la definición de los roles del Poder Legislativo en la gestión externa del Estado.

CAPÍTULO V

CONGRESO Y FORTALECIMIENTO DEL ESTADO PARA LA GESTIÓN EXTERNA

Una de las tareas pendientes en las agendas nacionales de los países latinoamericanos, es el fortalecimiento de los Estados nacionales, no en el sentido de propiciar un mayor crecimiento de las organizaciones públicas sino mas bien plantear el adecuado redimensionamiento de los sectores públicos y privados como partes integrantes del Estado.

Es necesario tener esta visión integral del Estado para actuar adecuadamente en el contexto de la sociedad global en la que las soberanías estatales, las fronteras nacionales y las normatividades públicas tienden a relativizarse por la acción de los Estados mejor articulados y de los intereses transnacionales.

Sólo así podrá entenderse que la gestión externa del Estado en el futuro para ser eficaz supone analizar y comparar los niveles de competitividad del sector público y del sector

privado frente al de otros países.  

a)  Congreso, gestión externa y sociedad civil

Si bien la guerra ha sido uno de los medios más utilizados en la acción externa de los Estados en la historia de la humanidad, ello no quiere decir que haya sido el único y el más predominante. En realidad, el comercio internacional, las finanzas internacionales, las inversiones internacionales, han coexistido con las guerras. La diferencia fundamental con nuestros tiempos es que la distensión haya contribuido a disminuir el recurso de la guerra y, por otro lado, se haya producido el aumento significativo del sector privado en la escena internacional.

Esto nos lleva a señalar que los escenarios internacionales son otros, a pesar que los teatros de operaciones son los mismos. Asistimos hoy a un escenario distinto donde también los medios de comunicación han contribuido para este cambio radical. El comercio internacional, las finanzas y las inversiones internacionales, tienen una preponderancia indiscutible y como herramientas de gestión externa son favorecidas ampliamente por el adelanto de la tecnología en general.

El Estado —entendido como sector público— deja de ser así el actor con mayor protagonismo en el escenario internacional, pasando la atención a un nuevo centro: las sociedades civiles.

Alvin Toffler nos habla abiertamente de nuevos centros de poder, consistentes fundamentalmente en conglomerados de poder económico de carácter transnacional sucedáneos del Estado–nación.  En sus obras, La tercera ola y El cambio del poder, nos hace referencia a un porvenir tecnocrático en el que nuevas elites del poder, afincadas en la industria de alta tecnología, desplazan a las élites anteriores, basadas en la industria, a su vez vinculadas a los grupos políticos dominantes en el Estado–nación.

Si bien no podemos hablar de la desaparición de los Estados en los escenarios internacionales, asistimos en realidad a un cambio sustancial al emerger otros sujetos llamados a tener un rol internacional preponderante en éstos.

Los Estados no están llamados a desaparecer, pero deberán readecuar sus roles ante los desafios que impone la competencia internacional.

Incidimos por ello en la necesidad de cambiar los paradigmas tradicionales en las relaciones internacionales y de las visiones basadas en enfoques sectoriales y criterios tecnicistas, jurídicos y de otras índoles, donde el sector público aparece todavía como el único sujeto para la acción internacional del Estado.

Uno de esos paradigmas es la idea de que los asuntos externos de un Estado descansan siempre en el aparato público, mas comúnmente entendido como sector público. A partir de ello surgen malentendidos como aquél que propone que los asuntos externos de los Estados

descansan exclusivamente en el rol de los órganos oficiales del Estado. En esta misma dirección encontramos la afirmación de que la política exterior o las relaciones internacionales son de competencia exclusiva del Poder Ejecutivo.

Esta concepción se alimenta a veces por el hecho de pensar que la gestión internacional de un Estado supone llevar en buenos términos las relaciones internacionales bilaterales o multilaterales, no contemplando la acción complementaria de otros sujetos o agentes nacionales que pueden obtener mejores resultados económicos orientados al bienestar general.

Lo cierto es que en la sociedad global de hoy se distinguen los particulares, como integrantes del sector privado, llamado a tener mayor preeminencia. Los sectores públicos en conjunto deben ser facilitadores para la real competencia de la sociedad civil también en el campo internacional.

Para la política internacional clásica el sector estatal es el principal y casi el único actor de las relaciones internacionales, minimizando el rol del sector privado, hecho que llegó a tener mayor vigencia con las políticas de los Estados empresarios de los años 70, en muchos países de América Latina.

Hoy, en la medida que los sectores públicos están dejando de ser empresarios para convertirse en reguladores y supervisores de las interacciones en la sociedad civil, están reorientando sus funciones para facilitar las interrelaciones en el mercado interno y fundamentalmente en el mercado global.

Debemos tener muy en cuenta, entonces, que la agenda internacional no es materia únicamente del sector público, en especial de los Ministerios de Relaciones Exteriores. Es en realidad materia de gestión externa de todos y cada uno de los organismos que forman el sector público nacional. Todos los ministerios tienen acciones con gran repercusión en el exterior. No debemos olvidar tampoco que la gestión externa es materia también de los otros poderes del Estado, entre ellos el Parlamento.

Ahora bien, el rol específico que tiene dentro de la esfera internacional la sociedad civil, se manifiesta a través de los individuos y, fundamentalmente, a través de las organizaciones de acción transnacional que pueden ser empresas u organizaciones no lucrativas.

Los países que deseen tener una óptima competitividad internacional deberán promover el fortalecimiento de sus sociedades civiles. El futuro de la aldea global supondrá interrelaciones entre sociedades civiles nacionales activas frente a otras más bien reactivas, donde las primeras tendrán mejores posibilidades de desarrollarse.

En este contexto, el análisis de la sociedad civil y de sus posibilidades de desarrollo en la aldea global pasa en primer lugar por ponderar la importancia y dimensión de las acciones internacionales económicas frente a otras no necesariamente lucrativas y, en segundo lugar, por considerar el rol de los individuos, las empresas y las organizaciones no gubernamentales transnacionales, como sujetos de la nueva aldea global, temas que

veremos como parte de este capítulo.  

i.  La preeminencia de los asuntos económicos

Entre las diversas clasificaciones de actos de la sociedad civil encontramos los actos eminentemente económicos manifestados por los individuos o las organizaciones en un mercado de transacciones casi ilimitado. En contraposición a este tipo de actos, encontramos también a los actos civiles que corresponden en esencia al ejercicio de determinados derechos no necesariamente transables en el mercado.

De acuerdo a esta clasificación, es conveniente evaluar sus tendencias para determinar si son los actos económicos o los actos civiles los que tendrán mayor desarrollo en el mundo global.

Nos parece a nosotros que la preeminencia de los actos económicos no sólo es indiscutible en el futuro cercano sino que muchos actos de naturaleza civil, por su repetición, codificación y sobre todo de libre transacción, pueden pasar finalmente a la categoría de actos económicos.

Puede percibirse con relativa facilidad que los asuntos políticos tradicionales  ceden paso a los asuntos privados. De igual forma, dentro de los actos del sector privado, los actos económicos van teniendo mayor preponderancia en relación a los actos civiles, como una tendencia de indudable acentuación con el paso de los años.

En efecto, si revisamos hacia atrás la agenda internacional de la historia mundial encontramos temas muy directamente vinculados al sector público y al ejercicio del poder público. Así, los procesos de expansión de los territorios de los Estados y las disputas por espacios geográficos vitales, eran parte natural y determinante de la agenda exterior de los países. Más adelante, los asuntos vinculados a los procesos emancipadores, a los reconocimientos de los diferentes Estados y los gobiernos en el mundo, sustituyeron dicha agenda, pero siempre en el terreno público. Precisamente estas guerras de conquista de territorios en el siglo XX, en una época donde ya se avanzaba a la proscripción de la guerra como mecanismo de anexión de territorios, se puso en peligro la existencia total de la humanidad en por lo menos dos oportunidades: la primera guerra mundial en la segunda década del siglo XX y la segunda guerra mundial en la cuarta década.

Afortunadamente, desde la segunda mitad del siglo XX el panorama de las acciones propias del Estado, en tanto sector público, parece haber ido perdiendo terreno para ceder paso al interés de los Estados por ampliar sus mercados sin necesidad de conquistar más territorios.

En otras palabras, el interés por los territorios cede paso al interés por los mercados.

La riqueza de las naciones deja de ser concebida por el tamaño de sus espacios para considerar las oportunidades de los negocios como el nuevo centro de interés.

Los Estados parecen haber comprendido al fin la necesidad de cooperar, no precisamente en el terreno de las guerras sino en el campo económico, en todos los niveles, dando paso por ejemplo a sendos procesos de integración a fin de tener mayor oportunidad de participación en el mercado internacional.

Podemos decir, pues, de otra forma, que los tratados de alianza defensiva y ofensiva muy comunes en los tiempos en los que la guerra era el medio común de acción internacional, se traducen hoy día en tratados vinculados a procesos de integración entre países para formar bloques económicos, no sólo para tener mayor poder de negociación sino para agrandar en conjunto los mercados nacionales.

Por ello, a diferencia de otras épocas donde grandes contingentes de civiles eran llamados para combatir en los frentes de batalla, hoy éstos mismos son llamados a participar en la lucha en el mercado y por los mercados internacionales.

Nos encontramos obviamente ante una situación mucho más sutil, donde siempre está presente el conflicto y las posibilidades de salir ganando o perdiendo. Lo importante es que los países tengan conciencia de que ello es así en la economía  y que convoquen a los grandes sectores civiles a participar de la mejor manera en ese mercado globalizado. La competitividad final será lograda por la formación individual de los participantes, así como por las facilidades que se les otorguen para llegar con mejores oportunidades al terreno de las transacciones, sea como ofertantes o como consumidores.

Los sistemas normativos que aseguren un mayor acceso y provecho del mercado ofrecen, sin duda, la mejor alternativa para la inserción de los individuos en el mundo global. Éstos deben estar acompañados, sin embargo, por el desarrollo de la infraestructura necesaria y mejoría de las diversas condiciones del mercado.

Así como el caso del Perú, las modernas Constituciones vienen reconociendo no sólo las más amplias libertades y derechos para el desarrollo de la persona, sino adoptando normas del más alto nivel para establecer una real economía de mercado que posibilite el nacimiento y crecimiento de las empresas así como su proyección internacional. Carlos Torres y Torres Lara (28) , comentando sobre los aspectos económicos de la Constitución del Perú de 1993, nos dice que el régimen económico que ella propugna es en realidad resultado de varios hechos que sirvieron de fundamento, siendo uno de ellos la globalización que obliga a la internacionalización de la economía por los Estados mediante aprobación de normas que se orienten a ese campo.

Según él, podemos entonces señalar que tenemos un esquema que permite una mayor competitividad y productividad del sector privado, por una regulación diferente y favorable al fenómeno empresarial moderno.

Uno de los temas es el hecho de haber adoptado la regla del libre comercio internacional en lugar de medidas proteccionistas o discriminatorias. Otro, el reconocimiento de la igualdad nacional y extranjera en cuanto a la propiedad. Con un mundo altamente cambiante resulta difícil el tratamiento diferenciado.

De igual forma, en el tema del trabajo, nos manifiesta que en una economía internacionalizada la competencia mundial ya no funciona entre empresas supuestamente nacionales pues éstas tienden hacia la transnacionalidad. Según Torres y Torres Lara, el problema no consiste ya en favorecer a empresas peruanas, sino en dar bienestar a los ciudadanos ofertando trabajo con valor agregado mediante capacitación, disciplina, iniciativa y responsabilidad.

Sucede lo mismo en el tema de la contratación, pues una de las reformas más importantes ha sido la prohibición expresa de que el Estado pueda modificar los términos de los contratos suscritos, mediante leyes u otras disposiciones.  

ii.  Los individuos, las empresas y las organizaciones transnacionales no lucrativas

Además del sector público, sujeto clásico y unitario en la esfera internacional bajo el nombre de Estado, asistimos hoy a un reconocimiento sin discusión del individuo, de las empresas y de las organizaciones no lucrativas como nuevos sujetos de la escena internacional.

En este sentido, y en la medida que en realidad estos sujetos forman también parte de los Estados nacionales, tiene más importancia hoy en día la gran diferencia entre el sector público y el sector privado, ambos como parte de un mismo ente que es el Estado.

La revalorización de los roles de la sociedad civil en la esfera internacional y la conciencia que ésta tome de su papel en el campo externo puede ser la base inicial para el desarrollo de las economías nacionales en el contexto de la sociedad global.  

a. Los individuos en la aldea global

Así como millares de peruanos se desplazan permanentemente por el mundo interactuando con otros particulares, otros conglomerados también generan nuevas demandas a su país de origen y a los Estados donde se encuentran por sus vinculaciones tributarias o administrativas. De este modo se producen flujos importantes de recursos humanos entre los diferentes países en un proceso de movilización transnacional cuya magnitud no había sido conocida en otros tiempos.

El fenómeno de las migraciones internacionales fomentadas por los Estados o producidas por las propias crisis económicas, siempre se presentó pero no con la magnitud de nuestros tiempos.

Esta movilización efectiva de los recursos humanos conlleva las posibilidades tecnológicas de los individuos para interactuar desde sus países con otros individuos ubicados en otras partes del planeta, en los mercados de las transacciones a distancia, grandemente favorecidos por el desarrollo de las comunicaciones, especialmente de la telemática.

En realidad, por el fenómeno de la globalización de la economía, cualquier acción o inacción de los individuos, aun cuando parezca tener el único propósito de accionar local o internamente, tendrá siempre una repercusión internacional.

La posición global de los individuos se verá así determinada en forma consciente o inconsciente, en forma activa o reactiva, en forma determinante o apenas imperceptible. En todo caso contribuirá a fortalecer modelos de conducta o patrones de consumo que en el  contexto internacional pueden ser favorables a algunos países en detrimento de otros.

La importancia de mejorar las condiciones competitivas de los individuos como garantía de la competitividad de los países, deberá ser materia de evaluación por el sector público a fin de orientar o reorientar las acciones de los individuos como parte de la sociedad civil, sin dejar de considerar los derechos humanos ya reconocidos.

El derecho al desarrollo individual de la capacidad de las personas, así como el reconocimiento de su capacidad de generación de bienes o servicios —conocimientos, teorías, inventos, liderazgos etc.— que pueden ser intercambiados favorablemente en la comunidad global, pueden cambiar formas y patrones de conducta masivos que, a su vez, puede modificar tendencias económicas y comerciales.

No cabe duda que el desarrollo de los países se produce en la medida que sus connacionales, en el país o en el extranjero, actúan adecuadamente en forma individual u organizada.

El papel de los sectores públicos en la regulación básica de las interacciones, aún en el caso de la eclosión de los individuos en la escena internacional, no está llamado a desaparecer. Por el contrario, muchos derechos de las personas vinculados con los Estados no sólo se mantendrán sino que deberán ser revisados a la luz de la vertiginosidad de los cambios actuales. No serán ajenos en el futuro conceptos probables como la multinacionalidad o las nuevas formas de adquirir o de perder  nacionalidades.

Desde antes, importantes estudios sobre el individuo han creado para sus análisis teóricos al hombre filosófico, al hombre racional, al hombre jurídico y al hombre económico. Nuevas corrientes humanistas, existencialistas e individualistas tendrán que darse cita en el campo de las ideas para comprender a este nuevo hombre transnacionalizado no sólo por sus movilizaciones físicas sino también por los efectos  de sus actos en la aldea global.  

b. Las empresas transnacionales

La mayoría de los estudios internacionales vinculados al sector público tradicional no parecen dispuestos a aceptar el papel de las empresas transnacionales, no obstante el poder que éstas tienen y los efectos que producen en las economías nacionales.

En el mundo de hoy existen cientos de empresas, muchas de ellas con capacidad transnacional no sólo en el ámbito privado sino también en el ámbito público que,

comparadas con determinados indicadores de medición de los Estados, pueden resultar más grandes o determinantes que muchos Estados.

Por ejemplo, la economía de la empresa Ford es más grande que la de Arabia Saudita y Noruega. De igual forma, las ventas anuales de la multinacional Philip Morris exceden el producto bruto interno de Nueva Zelanda (29) .

Pero no solamente es eso. Para algunos puede parecer desconcertante pero lo cierto es que, de las cien economías más importantes del mundo, sólo 49 son países. Es decir,  la mayoría son compañías transnacionales. Por otro lado, si dejamos de lado los 9 países más grandes, el conjunto de los 182 países restantes no sobrepasa la cifra de ventas de las 200 compañías más grandes  (30) .

Visto desde otra perspectiva, el producto combinado de las primeras 300 empresas transnacionales fácilmente supera la cuarta parte del producto bruto de los Estados a nivel mundial. (31)

Según el Centro de Estudios de Empresas Transnacionales de Naciones Unidas, aproximadamente 600 empresas controla ya el 20% del valor agregado industrial y agrícola del mundo. De esas 600, 74 son las que controlan el 50%  de las ventas  que produce este conjunto de empresas transnacionales. Estas empresas transnacionales inciden en un proceso de intercambio comercial e intercambio de capitales, que concentra el 86 % de este intercambio financiero y del intercambio industrial y comercial, en apenas 18 países o territorios en el mundo entero (32) .

Debemos reconocer entonces que, si bien las corporaciones multinacionales comenzaron a realizar sus operaciones por separado y adaptaron sus operaciones a las condiciones locales de cada país, hoy en día, desde el inicio de los años noventa, las grandes empresas tienen visiones tecnológicas, estratégicas y capacidad de decisión, que rebasan todos los viejos límites de tiempo, espacio, fronteras nacionales, lenguaje, costumbre e ideología, determinando mediante diferentes acciones condiciones favorables a sus intereses.

Estas redes mundiales de actividad económica ya han alcanzado un grado de integración global nunca antes logrado por ningún imperio o Estado–nación. Hoy en día es un hecho innegable que las empresas transnacionales han adquirido una capacidad de negociación enorme ya que las facilidades que tienen, por efecto de la globalización, las hace más poderosas para exigir a los sectores públicos la dación de normas y la aplicación de políticas internas y externas que les son convenientes.

Podría decirse, entonces, que las compañías multinacionales controlan las cuatro áreas de la economía mundial globalizada, entre las que se encuentran el consumo cultural, las compras mundiales, el trabajo mundial y, por último, las finanzas mundiales.

Esta constatación y las posiciones de muchos analistas nos obligan entonces a hacernos la pregunta de si el ejemplo de las transnacionales es digno de imitar para nuestra sociedad civil nacional o si, por el contrario, se trata de una  situación de la globalización, éticamente rechazable.

Explicar la naturaleza, funcionamiento e influencia de las empresas transnacionales implica tomar en cuenta no solamente el aspecto de la administración y el de la economía sino, principalmente, su creciente rol dentro de la política interna y externa de los Estados y del sistema internacional, en general.

En la base de las empresas transnacionales se encuentran diversos factores y mecanismos  que explican la naturaleza de las organizaciones y culturas empresariales de éxito, que deberían ser imitados por la sociedad civil nacional, en tanto es un nuevo actor de la sociedad globalizada.

La gestión externa de las empresas nacionales en sus interacciones con las del exterior, no sólo deben comportar una reacción a las acciones de las empresas internacionales, sino deben llegar a tener una acción netamente proactiva.

No creemos pues en el rechazo automático —como paradigma— del papel de las transnacionales. Las empresas locales deben asumir esta realidad y tenerlo por el contrario como modelo de competitividad internacional. Las empresas locales postcontemporáneas deben realizar los esfuerzos para controlar también otros mercados. Será sin duda uno de los indicadores de que la economía del país mejora.

Ahora bien, lo que debemos tener en cuenta es la naturaleza del fenómeno empresarial en el Perú actual. Nos encontramos sin duda ante un sector empresarial emergente, con necesidades de orientación macroeconómica para lograr un crecimiento sostenido; un sector empresarial conformado fundamentalmente por microempresas; con una cultura de subsistencia y de mercantilismo, en lugar de tener una cultura empresarial de crecimiento y de ganancia más allá de nuestras fronteras.

Según Hernando de Soto —autor del El Otro Sendero— sólo de 1990 a 1994 se crearon 450,000 negocios nuevos, grandes y pequeños (33) . Si bien podemos hablar de un fenómeno que está surgiendo porque peruanos de todos los niveles están haciendo empresa en el Perú y la están haciendo todos los días, no podemos decir que la cultura empresarial de éxito se encuentra ya asentada en el Perú.

Dado que el sector de la mediana y gran empresa es realmente ínfimo y la pequeña y microempresa tiene un reducido campo de acción, el reto del futuro será desarrollar y buscar ganancias también fuera de nuestras fronteras.

Es para todos conocido que las microempresas, según datos del Ministerio de Industrias, alcanzan prácticamente el 97.65% de establecimientos; el 74% del empleo, el  42% del PBI (34) .

El fenómeno de hacer empresa y de hacer negocios en el Perú debe incrementarse mucho más, de forma tal que podamos hablar de que en el país existe una cultura empresarial. Esto es hoy posible luego del amplio proceso de reformas económicas estructurales que posibilita el pleno desarrollo de las libertades de acción, la libre iniciativa privada, la propiedad y la acumulación de capital.

A este fenómeno empresarial debe agregarse la necesidad de fomentar la capacidad inventiva y de uso de signos distintivos nacionales, de forma tal que el flujo económico por regalías sea positivo para el Perú. La capacidad inventiva de nuestros empresarios dista todavía mucho de la capacidad inventiva exhibida en países desarrollados. Ello puede corroborarse confrontando el número de patentes otorgados en las reparticiones nacionales.

El apoyo y la promoción de la empresa es un hecho garantizado en la Constitución de 1993. Debe entenderse éste como un mecanismo para que las empresas puedan desarrollarse y competir en el mercado globalizado.  

c. Las organizaciones no gubernamentales

Pero no solamente las empresas transnacionales participan hoy activamente en la sociedad globalizada. Tenemos también organizaciones no gubernamentales transnacionales (35) .

Las organizaciones no gubernamentales en tanto organismos de la sociedad civil se convierten en transnacionales cuando, proactivamente y no reactivamente, desbordan las fronteras de un país (36) .

Estas organizaciones, por medio de sus acciones coordinadas a través de sus redes mundiales, no sólo tienen vida propia en una sociedad global sino que influyen  en gran  medida en las decisiones de política interna y externa de los Estados, pues por su capacidad de acción y presión, movilizan a la opinión pública nacional e internacional.

A través de la sensibilización en el tratamiento de diversos temas, estas organizaciones ejercen influencia, en muchos casos determinante, para la toma de decisiones en materia de política interna y externa, por parte de Congresos, Gobiernos, Foros  Internacionales y medios de comunicación.

En la misma línea que precisábamos líneas atrás para las empresas nacionales, tener una acción netamente proactiva en contraposición a la naturaleza reactiva que generalmente exhiben estas organizaciones será un indicador de que la sociedad civil nacional viene fortaleciéndose y teniendo presencia internacional. Consideramos, pues, importante apostar por el fortalecimiento de la sociedad civil nacional.

Por otra parte, siguiendo a De Trazegnies, debemos destacar que siempre ha habido la preocupación de crear un sector público fuerte, en un modelo de arriba hacia abajo, en vez de construir una sociedad civil de las mismas características.

Construir un sector privado fuerte, es decir una sociedad civil fortalecida, implica asumir un modelo de desarrollo de abajo hacia arriba. La sociedad civil debe fundamentalmente darse como un tejido privado de relaciones que nacen y se desarrollan a nivel interindividual, con posibilidad de crecer continua e independientemente.(37)

La sociedad civil implica, es cierto, contar también con un sector público fortalecido. Pero debe quedar claro que el sector público no  debe asumir papeles que le corresponden a la sociedad civil. La necesidad de fortalecer la sociedad civil y el sector público se justifica mutuamente porque en realidad ambos forman los dos polos de una misma realidad, que es el Estado.

En la medida que la iniciativa individual es el motor de la sociedad civil y a su vez la sociedad civil el motor del desarrollo local, debe considerarse este mismo postulado para la acción internacional.

A nivel internacional se da también la competencia entre sociedades civiles en el contexto de una sociedad globalizada.

Los países compiten globalmente. Ya no son sólo los Estados los protagonistas principales en la sociedad global, también lo son las sociedades civiles representadas en la acción de los individuos, de las empresas y también de las organizaciones no lucrativas.

Esto lleva a replantear y redefinir la gestión exterior de un Estado tomando como base la capacidad de su sociedad civil para movilizarse y competir dentro del ámbito internacional. Como lo dijimos anteriormente, el sector público está llamado a ser un mero facilitador en la escena global de las interacciones para dejar expedito el accionar de las sociedades civiles nacionales, ya que son estas últimas las llamadas a competir.

Esto quiere decir que las sociedades civiles fuertes, sea por los individuos, las empresas o las organizaciones no lucrativas, deben contribuir finalmente con los grandes logros de la gestión exterior de un Estado.

Alejados ya totalmente de los modelos del Estado planificado, la sociedad civil fortalecida debe tomar la iniciativa de impulsar la acción internacional de los países.

Este fortalecimiento se verá reflejado en situaciones como el mayor conocimiento y la capacidad tecnológica y creativa de los individuos; en los mayores liderazgos que éstos ejerzan en la escena internacional y en las capacidades de convocatoria global. En el caso de las empresas, su capacidad competitiva y de acción transnacional, así como su cultura empresarial de éxito permanente, serán sus indicadores referenciales. De igual forma, en el caso de las organizaciones no lucrativas, el hecho de ejercer verdaderos liderazgos internacionales y, sobre todo, su capacidad de trabajar en función del desarrollo del país, es lo que marcará su protagonismo y poder de influencia.

Debemos concluir entonces, en primer lugar, que son los actos económicos los que, tienen mayor relevancia en el proceso de transacciones del mercado global. En segundo lugar, que la sociedad civil surge en la escena internacional como la potencial actora del futuro, conformada por los individuos, las empresas y las organizaciones no lucrativas.

Las sociedades civiles tienen el reto de liderar el futuro en las naciones llamadas a ser competitivas.

Pero, si bien son las sociedades civiles de todos los Estados las llamadas a desenvolverse en el mercado globalizado en detrimento aparente del sector público, debemos precisar que de ninguna manera este sector debe perder importancia en el escenario internacional, porque la competitividad de la sociedad civil implica también la optimización de aquel en cuanto debe ofrecer al sector privado óptimas condiciones y garantias para su acción y obtención de buenos resultados.  

b) Congreso, gestión externa y optimización del sector público

Así como el Congreso debe generar las mejores condiciones para el desarrollo del sector privado, tiene también la importante tarea de promover la eficiencia del sector público mediante su modernización y fortalecimiento como condición indispensable para incrementar  la competitividad internacional del Estado.

Gran parte de este proceso de modernización y fortalecimiento es, sin duda, competencia de los Parlamentos, quienes están llamados a actuar en la etapa del planeamiento, a veces de la ejecución, y también en el control de los avances sobre la materia. Sus funciones legislativas y de control político constituyen medios importantes para lograr este objetivo.  

i.  La necesidad de  modernización y fortalecimiento de los sectores públicos

El hecho de que las tendencias mundiales privilegien en el campo internacional el tema económico y que la sociedad civil sea la actora principal en la escena de la sociedad globalizada a través del accionar de los individuos, de las empresas y de las organizaciones no lucrativas, no presupone, como algunos podrían considerar, la eliminación o debilitamiento del sector público en la gestión externa.

En realidad, el logro de los adecuados niveles de competitividad y productividad de los individuos, de las empresas y también de las organizaciones no lucrativas nacionales presupone tener necesariamente un sector público moderno y fortalecido.

El fenómeno de la globalización, que ha creado un espacio más amplio para las interrelaciones de carácter privado, viene generando mayores demandas a los sectores públicos nacionales. Por ello, la modernización y el fortalecimiento de éstos se hacen necesarios, no sólo para adecuarse convenientemente a los nuevos retos de la sociedad globalizada, sino como una de las estrategias para lograr posicionamientos y competitividades adecuadas a la nueva sociedad global. No es de extrañar, por ello, que la reforma del Estado sea hoy en día  uno de los temas centrales de la agenda pública en casi todos los países (38) .

Si vemos la historia organizacional pública de América Latina de los últimos tiempos podemos señalar que dos grandes olas de cambios estructurales  se han dado en los sectores públicos en los últimos cuarenta años. Cambios hacia un  modelo con un gran sector público burocrático, propio de las décadas de los 60 y 70 (39) ,  y una tendencia a la reducción del tamaño y de las funciones del Estado, propia de los años 80 y 90 (40) . En

estos años se han repetido en realidad dos tendencias ya conocidas en las historias públicas latinoamericanas en la que periódica y automáticamente se ha pasado de un Estado pequeño a uno grande y viceversa.

Sobre el particular, y pensando en las necesidades de la competitividad internacional futura, nos formulamos dos cuestionamientos esenciales que consideramos importante hacer. En primer lugar si las reformas de los sectores públicos deben ser aplicadas siempre en forma pendular, como se ha venido haciendo en las sucesivas reformas (41) . En segundo lugar, si éstas deben ser entendidas siempre y únicamente como consecuencias inmediatas de las reformas económicas (42) .

Sobre la primera cuestión es importante incidir en el hecho de que existen hoy día variables diversas de modelos organizacionales, al margen del Estado burocrático y del Estado liberal (43) . La existencia de nuevos modelos organizacionales para las instituciones públicas, generados a partir de la teoría organizacional, nos permite proponer como reto la posibilidad de construir aparatos estatales óptimos y que faciliten el gerenciamiento adecuado de la vida política, social, económica e incluso cultural de cada país, en sustitución de la aplicación periódica, irreflexiva y pendular de las reformas.

Para nosotros, sólo esta alternativa ayudará a lograr niveles de competitividad y productividad comparables a los países más desarrollados; es decir, permitirá competir más adecuadamente en la sociedad global (44) .

Hoy es una realidad que no todas las instituciones públicas tienen el mismo diagnóstico organizacional. Tampoco deben tener el mismo objetivo (45)  como para merecer la misma receta de reforma. Tener en cuenta esta diferencia nos parece fundamental en el campo de las necesidades de competitividad internacional.

Nos parece, pues, que es tiempo de entender que el sector público —ente teóricamente único— es una sumatoria de organizaciones.

Muchas de ellas pueden tener orígenes históricos diversos, conocimientos y culturas organizacionales distintas y, sobre todo, visiones y misiones no adecuadamente definidas si es que se les contrasta con los objetivos finales del Estado como la búsqueda del bienestar ciudadano.

El proceso de reforma deberá considerar entonces el tipo de institución que se necesita para cada caso y hacer trabajos directos en cada uno de ellos, en lugar de aplicar las tradicionales recetas surgidas desde arriba. El caso del análisis del sector externo ofrecerá sin duda una gran perspectiva  .(46)

Son variados los modelos organizacionales sobre los cuales pueden estructurarse las instituciones públicas para tener mayor eficiencia. Ello dependerá de sus objetivos dentro del Estado, entendido a su vez como sector público y privado; y del diseño de su modelo específico como resultado de su estrategia general y, especialmente, organizacional (47) .

Por otro lado, respecto de la segunda cuestión planteada, nos parece importante dejar establecido que a nuestro entender las reformas de las organizaciones públicas no deben verse únicamente como consecuencias de las reformas económicas; es decir, como reformas de segunda generación.

Tradicionalmente las políticas de diseño o rediseño de modelos de Estado han tomado siempre como referencia inmediata a los modelos económicos implementados. Ello conllevó, de facto, a la aplicación de un manejo bipolar entre dos tipos clásicos de organización, muy directamente vinculados, por su parte, a los modelos económicos.

Como planteamos anteriormente, la eclosión de instituciones públicas cuya existencia sigue siendo necesaria en los países, hace que hoy no podamos hablar de un modelo de Estado ideal sino de modelos organizacionales ideales para cada una de las instituciones públicas necesarias (48) .

Ninguno de estos modelos puede responder automáticamente a las consecuencias de las reformas económicas que pueden haberse implementado en cada país. Aceptar ello, implicaría proponer en estos tiempos de reformas liberales, el debilitamiento del sector público, situación que no se condice con la necesidad de competitividad internacional.

Es necesario incidir en que las diversas organizaciones públicas deben repensar su rol, en función de su modernización y fortalecimiento hacia el sector interno, pero también considerando que el escenario de la competencia global nos fija como terreno de la competencia el sector externo.

Es conveniente revisar algunos paradigmas tradicionales que pueden estar obstaculizando todavía la manera de hacer de los Estados latinoamericanos, entes verdaderamente competitivos para afrontar los retos del mundo globalizado.

La manera de ver las reformas como parte de un proceso pendular y como resultado de las medidas económicas, es probablemente una de ellas. Y quizá sea sólo la punta del iceberg entre los paradigmas organizacionales.

Una verdadera reingeniería de la gerencia pública se hace necesaria a fin de que los Estados latinoamericanos puedan tener un desarrollo real y sostenible en el futuro. Nos parece necesario y urgente, iniciar de manera sistemática un proceso de modernización, considerándolo no sólo como una readecuación de funciones del aparato estatal en función del modelo económico, sino como un proceso de reingeniería donde todo debe ser repensado y evaluado de manera integral, diferente y, sobre todo, con los niveles adecuados de consenso.

En materia de gestión externa, la identificación de los objetivos, las metas, las variables de medición de dichas metas, la definición de las estrategias y sobre todo los niveles de responsabilidad en la gestión, deben convertirse en verdaderos indicadores de que la gerencia pública en América Latina está cambiando.

La mejora de los procesos públicos, la reducción de las erogaciones exigidas a la sociedad, la mejora de la productividad del gasto público, la mejora de los servicios estatales en calidad y cantidad, permitirán automáticamente evidenciar que la gestión pública está reorientándose hacia la sociedad, promoviendo en ésta la sana pero verdadera competencia que las sociedades nacionales necesitan para ser competitivas no sólo a nivel interno sino fundamentalmente en la sociedad global.

La reingeniería de la gerencia pública queda así como el megatema de los Estados de América Latina, porque los Estados llamados a ser posmodernos y plenamente interactuantes en la sociedad global no necesitan hacer simples rediseños o reacomodos de sus estructuras o funciones, sino compatibilizar libremente sus peculiaridades internas con las tendencias mundiales.

El tomar conciencia de estos aspectos que, seguramente, son solamente algunos dentro de un análisis mayor, habrá logrado en parte romper los paradigmas que nos atan al pasado y que no permiten vislumbrar para el país una política de real desarrollo futuro, liderado por su Estado pero logrado fundamentalmente por la sociedad civil.  

ii.  El Congreso y la optimización de la gestión externa en el sector público del Perú

En los últimos años, el Perú ha sido escenario de una serie de reformas que liberalizan en gran medida la economía siguiendo las orientaciones de la economía internacional. Se encuentra en ejecución un proceso de mejora de la gestión pública que implica, en el fondo, repensar el Estado mismo. Se inició precisamente con la delegación de facultades consignada en el artículo 8 de la Ley de Presupuesto de la República para 1997, para que el Ejecutivo iniciara el proceso de modernización del Poder Ejecutivo y de la administración pública, que en el fondo abarca los sistemas administrativos del sector público, llámese carrera administrativa, control, adquisiciones, contabilidad, presupuesto, defensa del Estado en juicio, entre otros.

En la medida que este proceso continúa en marcha, quedan aún muchas acciones por definirse e implementarse en todos los sectores a fin de lograr un sector público más competitivo. En esta medida es importante recalcar la necesidad de reorientar al sector público hacia las nuevas exigencias de la competitividad internacional.

Ello implicará el uso del planeamiento estratégico como herramienta fundamental de gestión. Supone tener la capacidad de definir la visión, misión, objetivos y  estrategias generales de las diversas organizaciones públicas vinculadas a la gestión externa; tener también la capacidad de identificar metas específicas y tácticas puntuales de cumplimiento de metas, y de definir indicadores de medición.

Supone también tener la capacidad de llevar adelante un proceso de reingeniería orientada hacia la calidad total y el mejoramiento continuo.

Finalmente, una vez implementada la mejora de los procesos, tener la capacidad del uso constante y adecuado de los sistemas de información modernos que les permita estar al tanto de los cambios puntuales y a la vez la capacidad de adecuar la gestión a esos cambios.

En la medida que la globalización internacional pone a cada uno de los países, tanto en el sector público como privado, en una suerte de competencia internacional, todas las organizaciones del sector público deben estar orientadas a dicha competitividad internacional.

En esa medida, es tarea de cada una de las organizaciones lograr su fortalecimiento institucional para servir mejor al sector privado, pero teniendo en cuenta que dicho sector privado es, a su vez, el llamado a competir en el escenario internacional del futuro.  

a. El Congreso y la gestión externa en todas las etapas de la gestión pública

Como venimos resaltando en este libro, es importante que el Congreso tome conciencia de la necesidad de su participación en la etapa del planeamiento de la gestión externa del sector público. En otras palabras, debe tenerse muy presente que la responsabilidad de la gestión externa en esta etapa supone un proceso dinámico y de búsqueda de consenso no sólo con el Poder Ejecutivo sino también con la sociedad civil. Vale decir, son tres los actores que en materia de planeamiento de la gestión externa del sector público deben ponerse de acuerdo: el Ejecutivo, el Congreso y la sociedad civil organizada.

Todo intento de dejar de lado a cualquiera de estos actores en el proceso de la formación de la voluntad en temas tan importante como la definición de la visión, misión y grandes objetivos del sector público peruano en el campo internacional, implicará poner en riesgo la posibilidad real de llevar adelante una adecuada gestión externa del sector público, con incidencias negativas en el actuar del sector privado en el contexto internacional, con la consiguiente pérdida de oportunidades del país.

El planeamiento es quizá la etapa más importante en la que resulta imprescindible la voluntad unificada de estos dos poderes del Estado y la sociedad civil. En la medida que vivimos una democracia representativa o indirecta, Congreso y Ejecutivo tienen ante sí la tarea de interpretar en conjunto la voluntad de la sociedad civil, pues para ello fueron delegados. Y esta interpretación puede lograrse a través de un dinámico proceso de interrelaciones donde la participación ciudadana tenga real presencia.

Otra etapa en el proceso de gestión es la ejecución del planeamiento. En esta parte es importante el cumplimiento de lo efectivamente planeado por las diferentes instancias públicas comprometidas en su cumplimiento de acuerdo a sus roles asignados. El Congreso, de acuerdo a los cambios actuales en el mundo, puede desempeñar también tareas propias de ejecución. Su participación en los foros interparlamentarios, el ejercicio de la diplomacia parlamentaria ante otros países y también ante organismos internacionales cuando no ante interlocutores internacionales privados, puede ayudar mucho en esta etapa.

No puede entonces desaprovecharse las oportunidades de que los Congresistas puedan, con sus acciones internacionales, coadyuvar en la tarea de hacer del Perú un Estado más competitivo internacionalmente. En los últimos tiempos esta tendencia se ha venido dando ya de manera sistemática.

De igual forma, en la etapa de control, es innegable el rol del Parlamento. Hay que incidir, sin embargo, en que los Congresistas deben adecuar su acción en lo posible a los puntos básicos del consenso logrado en el planeamiento. Esto evitará los discursos y acciones innecesarios y contrapuestos, a pesar de las buenas intenciones de sus autores.  

b. El Congreso en la gestión por objetivos

Directamente vinculado al tema anterior se encuentra la responsabilidad del Congreso de fomentar en el sector público un tipo de gestión por objetivos en sustitución de las tradicionales gestiones por funciones.

En la medida que el mercado de interacciones públicas y privadas es altamente cambiante, debe considerarse que toda estrategia de gestión basada en funciones tiene hoy en día el riesgo de caer rápidamente en obsolescencia por la vertiginosidad de los cambios en el escenario.

La gestión por objetivos permite orientar la gestión a los resultados en lugar de centrar la atención en el cumplimiento de las formas.

Un análisis del sistema jurídico, en función de la gestión externa, nos lleva a afirmar que muchas normas tienen la vocación de normar funciones en forma demasiado detallada. La norma constitucional necesita a veces de una ley de aplicación. La ley a su vez necesita un reglamento. El reglamento precisa de directivas. En la práctica, la acción del Estado puede perderse en el campo normativo sin lograr resultados verdaderos. El Congreso, a través de su función legislativa, debe iniciar un proceso de revisión de estas tendencias. Un primer avance en el Perú, ha sido quizá la creación de la Comisión de Simplificación Legislativa del Congreso. Esperemos que el trabajo futuro en este campo continúe.

Es destacable, sin embargo, observar ya el inicio de la tendencia a la gestión por objetivos. En esta medida, incidiendo una vez más en el tema del planeamiento, resulta imperioso un consenso absoluto respecto de los grandes pilares sobre los que debe descansar la acción externa tanto del sector público como privado. Sólo así podrá identificarse, por sectores, objetivos de gestión externa específicos, definir sus responsabilidades, analizar sus recursos asignados y ver si existe o no viabilidad de gestión positiva. No debemos olvidar que ésta es una tarea que supone un consenso básico entre los diversos órganos competentes en el sector público, pero también un consenso fundamental entre el sector público y sector privado.

c.  La adecuada determinación de competencias

Otro de los temas importantes es la adecuada determinación de competencias. En materia de gestión externa en el Perú existen diversas instituciones con competencia sobre ella. Es importante incidir en la correcta asignación de competencias o responsabilidades. Esta determinación puede asegurar una mejor gestión externa.

Sobre el particular, estas instituciones mayormente están centralizadas y coordinadas entre sí,  con posibilidad de acción independiente.

A nivel de Ministerios, todos tienen posibilidad de actuar directamente en el escenario internacional dentro de sus respectivos campos, como en la economía, la industria, la pesquería, la agricultura, la minería, la defensa, etc. El problema se presenta a veces en las delimitaciones para tratar asuntos específicos que pueden aparentar ser de la jurisdicción de otro Ministerio.

A nivel de organismos de menor rango y de relaciones de dependencia entre ellos, la situación puede presentarse en forma más complicada. Son muchos los organismos y las comisiones que no tienen adecuados niveles de coordinación entre sí, duplicando funciones.

El Congreso tiene entonces la gran tarea de participar en la optimización de la gestión externa a través de su actuación en la modernización y el fortalecimiento del sector público.

Queda como una tarea pendiente definir, mediante la revisión de las leyes y en función de la necesidad de la competitividad internacional, una adecuada asignación de competencias entre los diversos órganos existentes.

Por otra parte, mediante el control político, el Congreso debe supervisar que el proceso avance hacia el cumplimiento de los objetivos reales del Estado en función de las necesidades del sector público así como, fundamentalmente, del sector privado.

En esta tarea, la institucionalización de la gestión por objetivos y el adecuado reparto de competencias, mediante leyes, a los órganos del Ejecutivo, deben ser indicadores básicos de su gestión en la búsqueda de la competitividad del sector privado en el mundo global.  

Debemos concluir entonces que la optimización del Estado para la competencia internacional implica la modernización y fortalecimiento tanto del sector público como privado.

Los niveles del comercio internacional, de las finanzas internacionales, de las inversiones internacionales serán sin duda, entre otros, nuevos indicadores de la  competitividad internacional de los Estados, donde el sector privado juega un rol importante como actor internacional de primer orden y donde el sector público está llamado a brindar las mayores facilitades para lograr la óptima competitividad del sector privado.

La gestión externa del futuro es materia de acción de todos los entes que forman el sector público y el privado por el propio proceso de la globalización que se incorpora en todos los aspectos de la vida pública.

Los Parlamentos deberán redefinir normativamente sus roles futuros y los de las diversas instituciones públicas. Pero además, deberán crear las condiciones básicas para que la sociedad civil nacional pueda lograr niveles adecuados de competitividad internacional.}

 

Reflexiones Finales

Han pasado muchos años desde el nacimiento del Perú como República independiente. Desde entonces, muchos Congresos fueron instaurados periódicamente como resultante del ejercicio democrático del poder emanado del pueblo. En otros casos, luego de abruptas rupturas constitucionales, los Congresos fueron convocados como poder constituyente para refundar el Estado restableciendo o reformando las instituciones públicas democráticas para que los diversos temas de interés nacional sean atendidos por éstas de acuerdo a los límites de su competencia. Precisamente, en los asuntos internacionales correspondientes al Congreso, las Comisiones Diplomáticas primero y las Comisiones de Relaciones Exteriores después, fueron diseñadas para desempeñar un papel destacado. Es importante señalar,  por otro lado, que estas comisiones estuvieron casi siempre conformadas por destacados líderes políticos e ilustres y connotados personajes de la sociedad peruana en su conjunto.

A sólo dos décadas para que el Perú cumpla 200 años de vida independiente, hemos considerado oportuno repasar la historia para reflexionar sobre el futuro rol del Congreso a través del estudio de la trascendental tarea parlamentaria en torno a los asuntos internacionales.

En esta orientación proponemos algunas ideas cuya novedad radica en nuestro interés de promover una búsqueda de acercamientos necesarios entre las instituciones responsables de la gestión externa del Estado para hacer más eficiente o viable nuestra futura acción internacional.

Una primera cuestión es la necesidad de tener una visión integral del Estado considerando tanto los recursos  y potencialidades del sector público como del sector privado. La sumatoria de agentes y concordancia de objetivos en la acción internacional de los estados es importante en el contexto de la sociedad global, en la que las soberanías estatales, las fronteras nacionales y las normatividades públicas  tienden a relativizarse, cuando el Estado no tiene la capacidad o visión de determinar el grado y medida de su inserción en el proceso de globalización.

Una segunda cuestión a destacar es el hecho de que la gestión externa del sector público, demanda la  acción de todos los entes que forman este sector a la luz de la globalización. El Congreso de la República, como uno de los órganos de primer nivel en la organización del Estado, no queda ajeno a este contexto. Su participación acentuada en el tema de la gestión externa no debe limitarse a los ejercicios de la funcion legislativa y de control, si no más bien a extenderse a los nuevos espacios que se crean en el ámbito internacional. El ejercicio de la diplomacia parlamentaria ante los agentes extranjeros públicos y privados, la

participación del Congreso en las organizaciones y foros interparlamentarios y también en el desarrollo de los trabajos de las ligas parlamentarias de amistad entre países, pueden coadyuvar a mejorar la gestión y la posición internacional del país.

Una tercera reflexión que hacemos es que si bien la Comisión de Relaciones Exteriores ha desempeñado un papel importante en el examen y tratamiento de los asuntos internacionales en el Congreso, debe redefinir su rol en función de los nuevos cambios en la esfera internacional. En la medida que la globalización diluye también el concepto y alcance del campo interno y externo, hace que todas las Comisiones del Congreso deban considerar los diversos temas sectoriales a la luz de la eficiencia y competitividad internacional. Esta misma tendencia debe observarse, guardando las distancias, entre los diversos sectores en el Poder Ejecutivo. En este sentido, la Comisión de Relaciones Exteriores debe fortalecer su rol de coordinación y de apoyo a la gestión externa de los diversos órganos del Congreso. A  su vez, el Ministerio de Relaciones Exteriores  debe fortalecer su función de coordinación y apoyo a todas las dependencias del sector público y, fundamentalmente, al sector privado nacional cuando éste actúe en el exterior.

Debemos decir, por otra parte, que la adecuada gestión externa del Estado, en lo que concierne al sector público, se dará sólo si existe un trabajo coordinado y orientado hacia objetivos comunes fijados en consenso entre todas las organizaciones del sector público y también de la sociedad civil. Ello no quiere decir, que el sector público, en el marco de la propia competencia internacional, deba asumir roles que por naturaleza le corresponden al sector privado. Es importante que la sociedad civil tome conciencia de su verdadero papel en el contexto actual de la sociedad global, altamente cambiante y competitiva, donde ya no participa solamente como sector exportador.

Fortalecer al Estado no significa redimensionar sólo el aparato público, significa también que la misma sociedad civil asuma el papel que le corresponde desempeñar en la sociedad global y muestre conductas orientadas hacia ese fín. El Congreso, como representante auténtico de la población nacional, debe identificar con el Poder Ejecutivo los grandes objetivos nacionales así como las grandes líneas de acción de la sociedad civil para, a su vez, normar su ejecución.

En el año 2021 el Perú cumplirá doscientos años de vida independiente y republicana. Mucho antes comenzarán las celebraciones de las diversas gestas precursoras de los prohombres que soñaron con un Perú libre y soberano y cuyas acciones libertarias comenzaron casi con el inicio de su siglo. Es tiempo pues de reflexionar sobre la acción y propósito de aquellos que forjaron la historia del Perú, desde su independencia, y proyectar esa experiencia y conclusiones hacia las generaciones futuras como un homenaje a estos hombres —que no citamos por temor a omitir a muchos— que tuvieron que ofrendar sus propias vidas para conseguir y brindarnos la patria libre y democrática que hoy disfrutamos.

El autor 

 

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Varios Autores, Modernización parlamentaria II. Montevideo: Fundación Pax – Instituto Wilson Ferreira Aldunate,  1996.

Varios Autores, Seminario Participación de los Parlamentos en la Política Exterior de los Estados. Montevideo: Cámara de Representantes de la República del Uruguay, 1999.

Visita al Perú del Secretario de Estado de los Estados Unidos Excmo. Señor Elihu Root. Visit to Perú of the Hon. Elihu Root, Secretary of State of the Unite States. Lima: Imp. Americana, 1906.

C.   Diarios y revistas

 • El Comercio (Lima)

 • El Peruano (Lima)

 • El Sol (Lima)

 • The New Herald (Miami)