Catalogaciónsistemabibliotecario.scjn.gob.mx/sisbib/CST_2012/83541/... · 2018. 10. 16. · plasmado en el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), define a la

Primera edición: diciembre de 2010

D.R. © Suprema Corte de Justicia de la NaciónAvenida José María Pino Suárez núm. 2Colonia Centro, Delegación CuauhtémocC.P. 06065, México D.F.

Prohibida su reproducción parcial o total por cualquier medio, sin autorización escritade los titulares de los derechos.

Impreso en MéxicoPrinted in Mexico

La investigación, redacción, edición y diseño de esta obra estuvieron a cargo de laDirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis dela Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Sistema Bibliotecario de la Suprema Corte de Justicia de la NaciónCatalogación

México. Suprema Corte de Justicia de la NaciónPobreza, marginación y vulnerabilidad conforme a la ley general de

desarrollo social y su reglamento / [investigación, redacción, edición ydiseño a cargo de la Dirección General de la Coordinación de Compilacióny Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad NacionalAutónoma de México ; investigadora Patricia Kurczyn, Villalobos ;presentación Ministro Sergio A. Valls Hernández, Ministro Arturo ZaldívarLelo de Larrea, Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia]. — México :Suprema Corte de Justicia de la Nación, Dirección General de laCoordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, 2010.

184 p. ; 22 cm. — (Decisiones relevantes de la Suprema Corte deJusticia de la Nación ; 53)

ISBN 978-607-468-282-3

1. Ley General de Desarrollo Social – Controversiasconstitucionales. 2. Pobreza – Políticas públicas – Comentarios3. Grupos vulnerables 4. Marginación 5. Facultad reglamentaria 6. Gastopúblico 7. Derechos sociales 8. Consejo Nacional de Evaluación delDesarrollo Social 9. Tesis jurisprudenciales 10. Voto concurrente11. Voto particular 12. Voto minoritario I. México. Suprema Corte deJusticia de la Nación. Dirección General de la Coordinación deCompilación y Sistematización de Tesis II. Universidad NacionalAutónoma de México. Instituto de Investigaciones Jurídicas III. KurczynVillalobos, Patricia, investigador IV. Valls Hernández, Sergio Armando,1941- , prol. V. Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo, prol. VI. Ortiz Mayagoitia,Guillermo Iberio, 1941- , prol. VII. t. VIII. ser.

POY250.113M494p

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICASDE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

SERIEDECISIONES RELEVANTES

DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

MÉXICO 2010

POBREZA, MARGINACIÓN Y VULNERABILIDADCONFORME A LA LEY GENERAL DE

DESARROLLO SOCIAL Y SU REGLAMENTO

SUPREMA CORSUPREMA CORSUPREMA CORSUPREMA CORSUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NACIÓNCIÓNCIÓNCIÓNCIÓN

Ministro Guillermo I. Ortiz MayagoitiaPresidente

PPPPPrimera Salarimera Salarimera Salarimera Salarimera SalaMinistro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea

Presidente

Ministro José Ramón Cossío DíazMinistra Olga Sánchez Cordero de García Villegas

Ministro Juan N. Silva Meza

Segunda SalaSegunda SalaSegunda SalaSegunda SalaSegunda SalaMinistro Sergio Salvador Aguirre Anguiano

Presidente

Ministro Luis María Aguilar MoralesMinistro José Fernando Franco González Salas

Ministra Margarita Beatriz Luna RamosMinistro Sergio A. Valls Hernández

Comité de PComité de PComité de PComité de PComité de Publicaciones, Comunicación Social,ublicaciones, Comunicación Social,ublicaciones, Comunicación Social,ublicaciones, Comunicación Social,ublicaciones, Comunicación Social,Difusión y RDifusión y RDifusión y RDifusión y RDifusión y Relaciones Institucionaleselaciones Institucionaleselaciones Institucionaleselaciones Institucionaleselaciones Institucionales

Ministro Guillermo I. Ortiz MayagoitiaMinistro Sergio A. Valls Hernández

Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea

Comité EditorialComité EditorialComité EditorialComité EditorialComité EditorialMtro. Alfonso Oñate Laborde

Secretario Ejecutivo Jurídico Administrativo

Mtra. Cielito Bolívar GalindoDirectora General de la Coordinación deCompilación y Sistematización de Tesis

Lic. Gustavo Addad SantiagoDirector General de Difusión

Juez Juan José Franco LunaDirector General de Casas de la Cultura Jurídica

y Estudios Históricos

Dr. Salvador Cárdenas GutiérrezDirector de Análisis e Investigación Histórico Documental

INSTITUTINSTITUTINSTITUTINSTITUTINSTITUTO DE INVESTIGAO DE INVESTIGAO DE INVESTIGAO DE INVESTIGAO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LAUNIVERSIDUNIVERSIDUNIVERSIDUNIVERSIDUNIVERSIDAD NAAD NAAD NAAD NAAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Héctor Fix-FierroDirector

Pedro Salazar UgarteSecretario Académico

Elvia Lucía Flores ÁvalosJefa del Departamento de Publicaciones

Patricia Kurczyn Villalobos Investigadora

PRESENTACIÓN

9

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, como MáximaInstancia jurisdiccional y último intérprete de la Constitución

de la República, ha desempeñado un papel de suma impor-tancia resolviendo los asuntos sometidos a su consideración,con las consecuentes repercusiones jurídicas, sociales, econó-micas y políticas. Sus resoluciones no sólo tienen efectos sobrelas partes que intervienen en los asuntos de su conocimiento,sino además son de especial interés para la sociedad por larelevancia jurídica de estos fallos y los criterios que en ellosse sustentan.

Sin embargo, estas resoluciones no siempre son conoci-das, ni los criterios que en ellas se sustentan son bien com-prendidos. Esto se debe en parte al discurso altamente técnicoen que las ejecutorias son formuladas y que su difusión serealiza a través de obras sumamente especializadas. Por ello,este Alto Tribunal ha decidido que los criterios más relevantes

10 POBREZA, MARGINACIÓN Y VULNERABILIDAD CONFORME A LA LEY GENERALDE DESARROLLO SOCIAL Y SU REGLAMENTO

sean difundidos a través de publicaciones redactadas enforma simple y llana.

Es así como se presenta la serie Decisiones Relevantes dela Suprema Corte de Justicia de la Nación, integrada pordiversos folletos sobre temas varios, abordados en las ejecu-torias pronunciadas por este Máximo Tribunal, de interés parael público en general.

En el marco del Convenio de Colaboración General quetiene celebrado la Suprema Corte con la Universidad Nacio-nal Autónoma de México para la organización y desarrollode actividades conjuntas de investigación, acciones científicasy culturales de interés para las partes y del Convenio Especí-fico de Colaboración para el Intercambio de Publicacionessuscrito por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y elInstituto de Investigaciones Jurídicas, este último participaráen la elaboración de estos folletos con los comentarios desus investigadores.

Con esta serie de publicaciones, esperamos cumplir conel objetivo de que el público no especializado conozca el tra-bajo de este Máximo Tribunal.

Comité de Publicaciones, Comunicación Social,Difusión y Relaciones Institucionales

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

Ministro Sergio A. Valls HernándezMinistro Arturo Zaldívar Lelo de LarreaMinistro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia

INTRODUCCIÓN

11

La mayoría de los Estados modernos implementan políticascon el fin de garantizar una mayor justicia, principalmente

hacia las clases más desprotegidas de su población. Para ello,destinan importantes recursos para las personas en situaciónde pobreza mediante diversas acciones, tales como subsidios,capacitación, financiamiento y el otorgamiento de servicios pú-blicos gratuitos, como son el de salud y educación.

En el caso de México, estas políticas se vieron fortalecidasde manera significativa con la incorporación de novedosasdisposiciones sociales en la Constitución Federal de 1917, pri-meras en su tipo en el siglo XX, que llevó a la creación de lasdiversas instituciones y organismos aún vigentes que atiendena un alto porcentaje de la población, las cuales ayudan areducir la brecha socioeconómica existente. Actualmente, lasacciones dirigidas a ese fin están sustentadas en la normativa


específica generada por el Poder Legislativo, como es el casode la Ley de Desarrollo Social y su Reglamento.

En el presente folleto se presenta la síntesis de la contro-versia constitucional 41/2006, surgida a raíz de la emisiónpor el Ejecutivo Federal del Reglamento de la Ley General deDesarrollo Social, publicado en el Diario Oficial de la Federa-ción el 18 de enero de 2006, sobre el cual la Cámara deDiputados del Congreso de la Unión solicitó declarar lainvalidez de ciertos artículos de dicho ordenamiento, porconsiderar que el Presidente de la República se había extra-limitado en su actuar y había invadido la esfera de com-petencia del legislador.

En esta publicación se plasman los razonamientos de losintegrantes del Tribunal en Pleno que llevaron al sentido dela resolución de dicho asunto, así como los diversos criteriosjurisprudenciales emanados de ésta. Además, se incorporanlos diversos votos: uno concurrente, otro particular y uno deminoría de los señores Ministros sobre diversos aspectosde la ejecutoria.

Como tema introductorio se presenta un breve estudiosobre la pobreza, sus tipos y métodos para medirla y laspolíticas que existen en nuestro país para enfrentarla, con baseen los programas de desarrollo social. Por último, se agregael comentario de la doctora Patricia Kurczyn Villalobos, investi-gadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Uni-versidad Nacional Autónoma de México, como parte de loscompromisos de colaboración que este Alto Tribunal tienecelebrados con nuestra máxima Casa de Estudios.

I. LA POBREZA

13

1. CONCEPTO

Conforme al Diccionario de la Lengua Española, elvocablo "pobreza" proviene de "pobre", cuyo adjetivo

es "necesitado, que no tiene lo necesario para vivir.",1 dedonde es común vincularla a la ausencia de bienes.

La Organización de las Naciones Unidas (ONU) en suinforme de desarrollo humano 2000, define a la pobrezahumana como "el empobrecimiento en múltiples dimensiones:la privación en cuanto a una vida larga saludable, en cuantoa conocimiento, en cuanto a un nivel decente de vida, encuanto a participación".2

1 Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, Ed. Espasa Calpe, S.A.,21a. ed., Madrid, España, 2000, p. 1628.

2 Ver dirección electrónica http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2000_overview_ES.pdfp. 17 [consulta en línea día 25 de octubre de 2010].


Por otra parte, el Banco Mundial ha señalado que auncuando la pobreza se ha definido como la falta de lo necesariopara asegurar el bienestar material, ésta también comprendela ausencia de otros recursos, criterio similar al de la ONU.

La pobreza se define comúnmente como la falta de lo ne-cesario para asegurar el bienestar material, en particularalimentos, pero también vivienda, tierras y otros activos.En otras palabras, la pobreza entraña una carencia demuchos recursos que da lugar al hambre y a las privacionesfísicas.3

La Comisión Económica para América Latina (CEPAL), quetrabaja en esta región del mundo con los fundamentosque sustentan las acciones de la ONU, las cuales se hanplasmado en el Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD), define a la pobreza, en términos gene-rales, como:4

… la incapacidad de las personas de vivir una vida tolera-ble. Entre los aspectos que la componen se menciona llevaruna vida larga y saludable, tener educación y disfrutarde un nivel de vida decente, además de otros elementoscomo la libertad política, el respeto de los derechos hu-manos, la seguridad personal, el acceso al trabajo pro-ductivo y bien remunerado y la participación en la vidacomunitaria.

3 Ver dirección electrónica http://siteresources.worldbank.org/INTPOVERTY/Resources/335642-1124115102975/1555199-1124115187705/vol1c2.pdf [consulta en línea día 25de octubre de 2010].

4 Ver dirección electrónica http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/4/5954/lcl1479e.pdfp.7 [consulta en línea de 4 de octubre de 2010].

15LA POBREZA

2. TIPOS DE POBREZA

El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de DesarrolloSocial (CONEVAL), con fundamento en los indicadores esta-blecidos en la Ley General de Desarrollo Social y en los cen-sos, conteos y encuestas que lleva a cabo el Instituto Nacionalde Estadística, Geografía e Informática (INEGI), ha elaboradoel documento denominado Los Mapas de Pobreza en México.5

De principio, estos documentos muestran dos formas paramedir las carencias, a saber:

a) Pobreza por ingresos, la cual se determina en tres nive-les: pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial.

- La pobreza alimentaria es la incapacidad para obteneruna canasta básica de alimentos, aunque se emplee todo elingreso disponible en el hogar.

- La pobreza de capacidades consiste en la insuficienciadel ingreso disponible para adquirir el valor de la canastaalimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y edu-cación, aun cuando se aplique para estos fines el total delingreso familiar.

- La pobreza de patrimonio es la insuficiencia del ingresodisponible para adquirir la canasta básica alimentaria, asícomo para realizar los gastos necesarios en salud, vestido,vivienda, transporte y educación, aun cuando se ejerza el totaldel ingreso del hogar en estos conceptos.

5 Ver dirección electrónica http://medusa.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/pages/medicion/mapas/mapas2005.es.do [consulta en línea de 4 de octubre de 2010].


b) Pobreza con base al índice de rezago social.

Incorpora indicadores como la educación, el acceso alos servicios de salud, a los servicios básicos, a la calidady espacios en la vivienda y activos en el hogar y se calculaen tres niveles de agregación geográfica: estatal, municipaly local.

Entre los indicadores educativos están los porcentajes dela población de 6 a 14 años que no asiste a la escuela; la de 15años o más que es analfabeta o que tiene incompleta la edu-cación básica.

En el rubro de salud, se mide el porcentaje de poblaciónque no es derechohabiente de estos servicios.

Respecto a la vivienda, se determinan, entre otros concep-tos, las personas y los porcentajes de éstas que habitan unavivienda con piso de tierra; que no cuentan con sanitario oque no disponen de agua entubada de la red pública, o bienque no disponen de drenaje o de energía eléctrica.

3. MÉTODOS PARA MEDIR LA POBREZA

Los criterios y métodos que más se aplican para llevar a cabo lamedición de la pobreza son los que han dictado el Banco Mun-dial, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) yel Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).En México se ha intentado establecer parámetros propios quepermitan determinar la pobreza, como se puede constatar enla Ley General de Desarrollo Social, así como en su Reglamento.

17LA POBREZA

La CEPAL realiza la medición de la pobreza bajo los crite-rios de la ONU y señala que:

Para determinar si una persona es pobre, es posible adop-tar un enfoque "directo" o uno "indirecto". En el enfoque"directo", una persona pobre es aquella que no satisfaceuna o varias necesidades básicas, como por ejemplo unanutrición adecuada, un lugar decente para vivir, educaciónbásica, etc. El enfoque "indirecto", en cambio, clasificarácomo pobres a aquellas personas que no cuenten conlos recursos suficientes para satisfacer sus necesidadesbásicas.6

En este marco, hay estudios7 que clasifican los métodos utili-zados para medir la pobreza, los cuales pueden dividirse entres grupos o enfoques: los dos planteados por la CEPAL,es decir, el directo y el indirecto, y agregan aquel que tomaelementos de ambos: el combinado.

a) El enfoque directo comprende fundamentalmente dosindicadores: las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y elíndice de desarrollo humano (IDH).

- Para medir las NBI, se verifica si los hogares han logradosatisfacer ciertas necesidades predeterminadas y a aquellosque no lo han logrado se les califica como pobres. Este sis-tema no considera las necesidades futuras ya que mide losresultados basándose en rubros como la vivienda, que no

6 Ver dirección electrónica http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/4/5954/lcl1479e.pdfp.18 [consulta en línea de 5 de octubre de 2010].

7 RODRÍGUEZ RAMÍREZ, Héctor, Propuesta Metodológica para la Medición de la Pobrezaen Nuevo León, Profesor Investigador del Centro de Análisis y Evaluación de la Política Públicade la Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública, ITESM, CampusMonterrey. pp. 4-9. Documento obtenido a través del correo electrónico hrr@itesm.


ha logrado evitar el hacinamiento; el suficiente y adecuadoabastecimiento de agua; la existencia o carencia de sani-tario; el haber completado o no la educación primaria a laque considera una necesidad básica, entre otros.

- El índice de desarrollo humano (IDH), tiene como objetomedir el avance del nivel de vida de la humanidad y no sólose aboca a medir la pobreza. Comprende tres aspectos pri-mordiales: longevidad, conocimiento y nivel de vida. Paracada uno de ellos el indicador que se aplica es el de privación.Así, para la longevidad es la esperanza de vida al nacer; parael conocimiento, el alfabetismo de los adultos, y para el nivelde vida opera el ingreso per cápita.

b) Por su parte, el enfoque indirecto se caracteriza porutilizar como referente las líneas de pobreza (LP), las cualesconsideran el ingreso o los gastos mínimos con los cuales seadquiere un nivel de vida adecuado, conforme a ciertos están-dares predeterminados; si las personas viven sin alcanzarlos,se les considera pobres, porque su ingreso es menor a lalínea de la pobreza.

Los elementos que más se utilizan con este enfoque son:el consumo calórico, el costo de las necesidades básicas ylos métodos relativo y subjetivo.

- En el consumo calórico, aplica un promedio de éste enun conjunto de hogares seleccionados, o bien, se relacionael consumo de calorías con el ingreso y se aplica a la muestraescogida.

19LA POBREZA

- El costo de las necesidades básicas mide aquellas queson fundamentales para la vida humana; no se circunscribesólo al consumo calórico, sino que también considera otrosbienes y servicios que se conocen como "canasta básica".

La canasta básica comprende dos grandes rubros: bienesalimentarios y otros bienes. Los primeros incluyen todos aque-llos alimentos cuyos nutrientes son fundamentales. En estepunto es primordial elegir la canasta a partir de la cual se harála medición. Se puede optar por aquella que tenga el costomínimo y generalizar su aplicación; o bien, la que sin ser lamás económica, esté acorde con las preferencias y gustos dela población a medir, sin que por ello se pierda el conceptode "básica".

En cambio, el concepto de otros bienes incluye la identi-ficación de los requerimientos mínimos en los rubros de vivienda,vestido y educación.

- El método relativo establece la línea de pobreza en rela-ción con los ingresos promedio del país. Por ello, los resulta-dos que se obtienen reflejan las privaciones relativas, segúnlo que posean los demás, en el ámbito de un país determi-nado. Generalmente es aplicado por las economías desarro-lladas y tiene la ventaja de no requerir ajustes periódicos dela línea de la pobreza, pues éstos se realizan de forma auto-mática cuando los ingresos varían.

- El método subjetivo define a la pobreza por los resultadosque obtiene de la población, no así de quien realiza el estudiocorrespondiente. El fin es evitar la percepción o los juicios devalor del investigador, en donde se utiliza la opinión de los


mismos encuestados para generar los parámetros globalesde los niveles mínimos para cada una de las necesidades bási-cas, pero sólo con relación al ingreso, por lo que no utilizaotros bienes y servicios.

c) Por último, el enfoque combinado tiene como propósitoaplicar las aportaciones más apropiadas de los métodos des-critos y combinarlas. Su fin es evitar las limitaciones de cadamétodo y sólo utilizar las ventajas de cada uno, a fin de interre-lacionarlos en función de que la medición resulte ser la mejory más objetiva de acuerdo al caso.

4. EL ESTADO MEXICANO

Y LA MEDICIÓN DE LA POBREZA

En nuestro país, el Estado ha legislado e institucionalizadolas instancias y los mecanismos que permitan realizar la medi-ción de la pobreza; por tanto, los métodos ya establecidostienen carácter oficial y son de aplicación general.

En principio, el artículo 26, apartado B, de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos establece que el Estadocontará con un Sistema Nacional de Información Estadísticay Geográfica cuyos datos son los que se consideran oficialesy de uso obligatorio para la Federación, los Estados, el DistritoFederal y los Municipios, en los términos que establezca la ley.

Asimismo, estipula que la responsabilidad de normar ycoordinar el citado sistema y, en consecuencia, la de generary proporcionar la información oficial del Estado, recae en unorganismo con autonomía técnica y de gestión, con perso-

21LA POBREZA

nalidad jurídica y patrimonio propios, denominado InstitutoNacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI).

Por otra parte, el artículo 72 de la Ley General de Desa-rrollo Social, faculta al CONEVAL para evaluar la política dedesarrollo social a fin de generar y validar la información res-pecto de la pobreza en México.

Así, el CONEVAL está facultado para evaluar dicha polí-tica por sí mismo, o a través de organismos independientesdel ejecutor del programa, como son las instituciones de edu-cación superior, de investigación científica u organizacionesno lucrativas, como lo establece la ley citada, en el artículo73, situación que facilita la posibilidad de contar con informa-ción de naturaleza multifactorial.

El artículo 37 de la misma Ley General de DesarrolloSocial fundamenta la integración de la información quegenera el INEGI con la que evalúa el CONEVAL. En este sen-tido, la elaboración de los censos, conteos y encuestas corres-ponde al INEGI en cumplimiento al artículo 26 constitucional,y el CONEVAL utiliza estas estadísticas para fundamentarsu documentación aplicando los indicadores que la propialey cita.

En este contexto, el artículo 36 de la referida ley precisaque los indicadores a considerar para definir, identificar y medirla pobreza son: ingreso corriente per cápita; rezago educativopromedio en el hogar, acceso a los servicios de salud, a losde seguridad social, calidad y espacios de vivienda, a los ser-vicios básicos en la vivienda y acceso a la información y gradode cohesión social.


5. RECURSOS PÚBLICOS DESTINADOS A LAATENCIÓN DE LAS PERSONAS Y ZONAS QUE

AFRONTAN SITUACIÓN DE POBREZA

La Ley General de Desarrollo Social fundamenta en losartículos 20, 23, 24 y 25, los criterios a los que está sujeto elgasto social para financiar el desarrollo social, destacando,entre otros, los siguientes:

• El presupuesto federal destinado al gasto social no po-drá ser inferior, en términos reales, al asignado en elaño fiscal anterior y se deberá incrementar, cuandomenos, en la misma proporción en que se estime elcrecimiento del Producto Interno Bruto.

• El gasto social per cápita no será menor en términosreales al asignado al año inmediato anterior.

• Promoverá el desarrollo regional equilibrado.

• Los presupuestos federales descentralizados se llevarána cabo a través de convenios de coordinación entrelas entidades federativas, los Municipios y la Adminis-tración Pública Federal.

• Los recursos presupuestales federales destinados aldesarrollo social podrán complementarse con recur-sos estatales y municipales, así como con aportacionesde organismos internacionales y de los sectores socialy privado.

• El Ejecutivo Federal podrá establecer y administrar elFondo de Contingencia Social para hacer frente a

23LA POBREZA

fenómenos económicos y presupuestales imprevistos,una vez que en el Presupuesto de Egresos de la Federa-ción (PEF), se determinen el monto y las reglas mínimaspara su distribución y aplicación.

• El Gobierno Federal elaborará las reglas de operaciónde los programas de desarrollo social incluidos en elPEF y las publicará en el Diario Oficial de la Federación.

La prioridad en la asignación de los recursos se normapor el artículo 19 de la Ley General citada, y señala que sonde primordial importancia los siguientes programas:

• Educación obligatoria

• Prevención y control de enfermedades transmisibles yde atención médica

• Atención a las personas en condiciones de pobreza,marginación o vulnerabilidad

• Zonas de atención prioritaria

• Alimentación y nutrición materno-infantil

• Abasto social de productos básicos

• Vivienda

• Generación y preservación del empleo, actividadesproductivas y empresas del sector social


• Obras de infraestructura para agua potable, drenaje,electrificación, caminos, vías de comunicación, sa-neamiento ambiental y equipamiento urbano

II. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL41/2006*

25

1. ANTECEDENTES

La Cámara de Diputados del Congreso de la Uniónpromovió el 2 de marzo de 2006, a través de la Presidenta

de su Mesa Directiva, una controversia constitucional en laque demandó la invalidez de varios artículos del Reglamentode la Ley General de Desarrollo Social, publicado en el DiarioOficial de la Federación el 18 de enero de 2006, así como dediversos actos atribuidos al Ejecutivo Federal y a los titularesde las diferentes secretarías de Estado. Al día siguiente, el Pre-sidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenóformar y registrar el expediente bajo el número 41/2006 ydesignó como instructor al Ministro José Ramón Cossío Díaz.

En la misma fecha, el Ministro instructor admitió la de-manda de controversia constitucional únicamente en lo refe-

* Ejecutoria publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, NovenaÉpoca, Tomo XXVII, mayo de 2008, p. 529; IUS: 20974.


rente a la impugnación de los preceptos del Reglamento de laLey General de Desarrollo Social, y reconoció con el carácterde demandados al Poder Ejecutivo Federal y a los Secreta-rios de Gobernación, de Desarrollo Social, de Hacienda y Cré-dito Público, de Medio Ambiente y Recursos Naturales, deEnergía, de Educación Pública, de Economía, de Comunica-ciones y Transportes, de la Función Pública, de Salud, delTrabajo y Previsión Social, de la Reforma Agraria, de Turismoy de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimenta-ción, por haber intervenido en el refrendo del Reglamentoimpugnado.

Asimismo, ordenó dar vista al procurador general de laRepública y emplazar a las autoridades demandadas paraque formularan sus respuestas. También, a petición de la parteactora, reconoció el carácter de tercero interesado a la Cá-mara de Senadores del Congreso de la Unión, a la que tam-bién se le fijó un plazo para que manifestara lo que a suderecho conviniera.

Finalmente, el Ministro instructor requirió a la parte actorapara que aclarara la demanda, e indicara cuáles eran losactos impugnados realizados por las autoridades demanda-das, ya que en su escrito inicial no especificaba cuáles erany en qué consistían.

La parte actora desahogó la prevención, y el 17 de marzode 2006 el Ministro instructor determinó no tener por impug-nados los actos precisados en esa respuesta, por estimar queen ella no se habían establecido de manera específica y con-creta los actos impugnados y sólo se señalaban actos derealización futura e incierta. Inconforme con esta decisión, laCámara de Diputados del Congreso de la Unión interpuso

27CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 41/2006

un recurso de reclamación,8 el cual fue resuelto por la SegundaSala del Alto Tribunal en el sentido de confirmar el autorecurrido en el cual se tuvieron por no impugnados los actosmencionados en el escrito inicial de la controversiaconstitucional.

2. ARGUMENTOS DEL DEMANDANTE

a) Antecedentes

La actora expresó en su escrito de demanda, que el Ejecu-tivo Federal había expedido en agosto de 2005 el "Decretopor el que se regula el Consejo Nacional de Evaluación dela Política de Desarrollo Social", el cual había sido consi-derado inconstitucional, en algunos de sus artículos, por laJunta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados,lo que había motivado que al mes siguiente ésta aprobarainterponer una controversia constitucional para impugnarlo;sin embargo, esta medida se había suspendido porque en losdías siguientes se había abierto un espacio de negociacióncon la Secretaría de Desarrollo Social, que culminó con el com-promiso del Ejecutivo Federal de realizar las reformas a losartículos señalados como inconstitucionales con el objeto deque no se promoviera la controversia constitucional.

Posteriormente, el 18 de enero de 2006, se publicó en elDiario Oficial de la Federación el Reglamento de la Ley Gene-ral de Desarrollo Social, refrendado por diversos secretarios

8 Recurso de reclamación 97/2006-PL. Proyecto presentado por el señor Ministro JuanDíaz Romero. Se resolvió por unanimidad de cuatro votos; ausente el Ministro Sergio SalvadorAguirre Anguiano.


del Gobierno Federal, el cual, a juicio de los diputados promo-ventes, se había expedido extemporáneamente, pues violen-taba el término señalado para ello en el artículo segundotransitorio de la Ley General de Desarrollo Social,9 ademásde que muchos de sus artículos contradecían lo dispuesto enla Ley reglamentada. Por ello, el Pleno de la Cámara de Dipu-tados había aprobado interponer controversia constitucionalante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en contradel Poder Ejecutivo Federal por los actos consistentes en laexpedición, publicación y entrada en vigor del Reglamentocitado.

b) Conceptos de invalidez

Los conceptos de invalidez planteados por la Cámara de Dipu-tados fueron, en concreto, los siguientes:

Que el Ejecutivo Federal y los secretarios de Estado, alexpedir y refrendar un Reglamento que excedía y alteraba lasdisposiciones de la Ley General de Desarrollo Social, se arro-gaban facultades de la competencia exclusiva del Congre-so de la Unión; es decir, rompían la jerarquía normativa y norespetaban la obligación de guardar la Constitución y las leyesemanadas de ella.

Respecto al Reglamento de la Ley General de DesarrolloSocial, la parte actora señaló:

• Que transgredía el principio de legalidad al concederatribuciones, más allá de lo señalado en la Ley, a la

9 Publicada el 20 de enero de 2004 en el Diario Oficial de la Federación (DOF).


Secretaría de Desarrollo Social, o entidades o depen-dencias de la Administración Pública Federal y delConsejo Nacional de Evaluación de la Política de Desa-rrollo Social.

• Transgredía la autonomía y facultades de cada unode los tres órdenes de gobierno: Federación, Estadosy Municipios, al ordenar a la Secretaría de DesarrolloSocial integrar un padrón de beneficiarios a nivel na-cional.

• Se oponía a que los programas, fondos y recursosdestinados al desarrollo social fuesen prioritarios y deinterés público como la Ley señalaba; además de exce-derse al regular la forma de evaluar la aplicación delgasto en la materia y permitir la disminución de losrecursos aprobados en el Presupuesto de Egresos dela Federación para el desarrollo social.

• Iba más allá de la Ley al otorgar facultades excesivasa la Comisión Intersecretarial en cuanto a definirlas partidas y montos en materia de desarrollo social,y otorgar a la Secretaría de Desarrollo Social la fun-ción operativa de identificar la pobreza.

• Violentaba la garantía del pleno ejercicio de los dere-chos sociales y el acceso de toda la población al desa-rrollo social, al enfocar los programas de atención alas poblaciones en situación de pobreza, vulnerabi-lidad o marginación.

• Excedía lo establecido en la ley al encomendar a laSecretaría de Desarrollo Social atribuciones que


correspondían al Consejo Nacional de Evaluaciónde la Política de Desarrollo Social, y a la Comisión deDesarrollo Social.

Por otra parte, la promovente también impugnó, por violarlos artículos 3o., 4o., 16, 49 y 123 de la Constitución Fede-ral, los actos de inminente realización por parte de entidadesy dependencias del Ejecutivo Federal, ya que mientras la LeyGeneral de Desarrollo Social establecía el acceso a la edu-cación, salud, alimentación, vivienda, al disfrute de un medioambiente sano, al trabajo y a la seguridad social, y los relati-vos a la no discriminación, como un derecho de desarrollosocial al que toda persona debía tener acceso, el Reglamentode dicha ley postulaba en forma implícita que en cada uno deesos rubros sólo se atendería a los grupos identificados ensituación de pobreza, marginación y vulnerabilidad extrema,por lo que excluía a todos aquellos posibles beneficiarios queno cumpliesen con las últimas características señaladas. Losactos reclamados también transgredían el principio de legali-dad al ser realizados por las autoridades sin que la Ley Gene-ral de Desarrollo Social les otorgara atribuciones para ellode la manera señalada en el Reglamento.

3. RESPUESTA DE LA CÁMARA DE SENADORES

El Senado del Congreso de la Unión, en su carácter de tercerointeresado, manifestó que se daba por enterado del contenidode la demanda de controversia constitucional presentada porla Cámara de Diputados, y que estaría atento a la resoluciónque se dictara.


4. MANIFESTACIONES DE LAS SECRETARÍAS DEESTADO DEMANDADAS

a) Los secretarios de Estado demandados aceptaron haberparticipado en el refrendo del Reglamento de la Ley Generalde Desarrollo Social, y precisaron que dicho acto lo habíanefectuado de conformidad con los artículos 92 de la Cons-titución Federal y 13 de la Ley Orgánica de la AdministraciónPública Federal, preceptos que los facultaban para ello.

b) La Secretaría de Hacienda y Crédito Público adujo quedebía sobreseerse la controversia constitucional, en virtud deque la parte actora no precisó en su demanda los conceptosde invalidez necesarios que demostraran que los actos recla-mados le causaban agravio.

c) La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturalesmanifestó que la controversia constitucional no era la víaidónea para impugnar normas generales que hubiese emitidoel Ejecutivo Federal con fundamento en el artículo 89, frac-ción I, de la Norma Fundamental, sino que debieron impug-narse a través de la acción de inconstitucionalidad. Agregóque el refrendo impugnado no podía generar una invasiónde competencias entre Poderes.

d) La Secretaría de Desarrollo Social agregó que la Cá-mara de Diputados sólo demandó la invalidez de algunos delos artículos del Reglamento de la Ley General de DesarrolloSocial, así como su refrendo, pero no impugnó la expedición,por parte del Ejecutivo Federal, del Reglamento en sí mis-mo, por lo que la controversia constitucional era improcedenterespecto de dicho refrendo, toda vez que se trataba de unacto derivado de otro consentido por la propia actora.


5. RESPUESTA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

Por otra parte, el Ejecutivo Federal adujo por conducto del titu-lar de la Consejería Jurídica de la República, que la expedicióndel Reglamento impugnado derivaba de la facultad que leconcedía la fracción I del artículo 89 de la Constitución Fede-ral, motivo por el cual no afectaba la esfera de competenciade la Cámara de Diputados, toda vez que ese acto no le cau-saba perjuicio alguno, por lo que la controversia constitu-cional debía sobreseerse. Agregó que no incumplía obligaciónalguna al emitir el Reglamento impugnado con posteriori-dad al plazo previsto en la ley, toda vez que su facultad paraexpedir disposiciones reglamentarias no provenía de esa leyni de otra delegación legislativa, sino que derivaba directa-mente del citado artículo constitucional.

Con relación a los argumentos expuestos en la demanda,respecto al contenido del Reglamento de la Ley General deDesarrollo Social impugnado, el Ejecutivo Federal señaló, sinté-ticamente, lo siguiente:

a) Que se limitaba a proveer en la esfera administrativaal exacto cumplimiento de la Ley y respetaba los principios dereserva y subordinación jerárquica a la misma, ambos seña-lados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación comolimitantes a su facultad reglamentaria.

b) Que el Reglamento impugnado no excluía de los progra-mas sociales a las personas que no se encontrasen en situaciónde pobreza, marginación y vulnerabilidad, ya que en el mismoordenaba que a éstas se les atendiera en cualquier caso.


c) Que nada se decía sobre la integración de un padrónde beneficiarios en cada uno de los tres órdenes de gobierno,ya que sólo contenía las disposiciones que debían ser obser-vadas por las dependencias y entidades de la AdministraciónPública Federal para integrar uno en el ámbito federal.

d) Que no se oponía a lo dispuesto en la Ley respecto aque los programas, fondos y recursos destinados al desarrollosocial, fuesen prioritarios y de interés público; que tampocoregulaba la forma en que se evaluaba o daba seguimiento ala aplicación del gasto en la materia, ni establecía reglassobre la manera de disminuir los recursos aprobados en elPresupuesto de Egresos de la Federación para el desarrollosocial.

e) Que al otorgarle a la Secretaría de Desarrollo Socialla función operativa de identificar la pobreza, de acuerdoa los lineamientos y criterios expedidos por el CONEVAL, noiba más allá de la Ley que reglamentaba. Además, esto eraplenamente consistente con el ejercicio de facultades con-currentes por parte de la Federación, las entidades fede-rativas y los Municipios, en tanto que correspondería a lasdependencias de cada entidad federativa, en el ámbito desus respectivas competencias, la identificación material de lapobreza.

f) Que si bien esta Ley confería al CONEVAL la facultadde emitir los lineamientos y criterios para identificar la pobre-za, no le concedía atribuciones similares respecto a los gruposen situación de marginación o vulnerabilidad, por lo que elReglamento sí se las atribuía.


g) Que al establecer que la Secretaría de Desarrollo Socialdebía determinar los criterios y lineamientos a seguir paramedir los índices de marginación e identificar a los gruposvulnerables, no le otorgaba facultades que correspondiesena otro ente público, pues sólo cumplía el objetivo de proveeren la esfera administrativa al exacto cumplimiento de la Ley.

h) Que no contravenía la citada Ley al disponer que lasdependencias y entidades que tuviesen a su cargo los progra-mas de desarrollo social podrían participar en las tareas deevaluación, ajustándose a los lineamientos y criterios emitidospor el CONEVAL. Esto sólo implicaba una orden adminis-trativa para uniformar esos ejercicios al interior de la Admi-nistración Pública Federal, y nada tenía que ver con lasatribuciones en esa materia del mencionado Consejo.

6. OPINIÓN DEL PROCURADOR GENERALDE LA REPÚBLICA

El procurador general de la República, manifestó, en síntesis,lo siguiente:

a) Que no existía constancia de que los actos impugnadosse hubiesen llevado a cabo, y al ser actos futuros de realiza-ción incierta era improcedente la controversia constitucional,ya que de admitirse lo contrario, la sentencia que se dictaratendría que ocuparse de actos posteriores y distintos a losque originaron la demanda. De igual forma, la presenta-ción de ésta respecto de dichos actos sería extemporáneapor defecto en su impugnación, toda vez que se realizó antesde que hubiesen sucedido.


b) Que la controversia constitucional sí era la vía idóneapara controvertir las disposiciones generales contenidas enel Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social, puestoque la parte actora había argumentado una invasión a la esferade atribuciones del Congreso de la Unión.

c) Que no era posible considerar deficientes los argumen-tos hechos valer por el promovente, pues ello en nada afec-taba el estudio que debía realizarse ya que, por tratarse deuna controversia constitucional, la Suprema Corte de Justi-cia de la Nación debía suplir la deficiencia que existiere enla demanda, la contestación, los alegatos o los agravios.

d) El hecho de que cada programa de desarrollo socialestuviera dirigido a personas con características específicas,no quería decir que se discriminase a otros, pues cada per-sona, de acuerdo a sus condiciones económicas y socioló-gicas, podría acogerse a los programas que existiesen paracada situación en particular.

e) Que la Ley General de Desarrollo Social no establecíala integración de un padrón único de beneficiarios de los pro-gramas de desarrollo social, sino al contrario, encomendabaa cada uno de los órdenes de gobierno la elaboración deuna relación oficial de las personas que pudieran ser atendi-das por dichos programas; que en este sentido, el Reglamentoimpugnado no se contraponía en modo alguno a ello, puesse limitaba únicamente a detallar la manera en que debíallevarse a cabo por parte de la Administración Pública Federaltal acción, lo que no quería decir que la Secretaría de Desa-rrollo Social fuese la única facultada para integrar el padrónmencionado.


f) El Reglamento impugnado no autorizaba a las depen-dencias y entidades de la Administración Pública Federal adisminuir los montos presupuestales destinados a los progra-mas de desarrollo social, o a no tomar en cuenta las propues-tas de la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social o dela Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en la formulacióndel Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, comoseñalaba la parte actora, pues en forma expresa ordenabaobservar las disposiciones legales aplicables.

g) Que la actividad encomendada por el Reglamento ala Secretaría de Desarrollo Social era distinta a la realizadapor el CONEVAL, pues mientras este último establecía loscriterios para definir, identificar y medir la pobreza, la primeralos ejecutaba de acuerdo a sus atribuciones y competencias.

h) Que la facultad del Gobierno Federal para establecerlos mecanismos necesarios para garantizar la participaciónsocial en la planeación, ejecución, evaluación y supervisiónde la política de desarrollo social, pormenorizada en el Regla-mento impugnado, era una atribución distinta a la realizadapor la Comisión de Desarrollo Social la cual consistía en apro-bar las reglas elaboradas por la Secretaría de Desarrollo Socialpara ser observadas en los procedimientos específicos de par-ticipación: convenios de concertación, acciones de difusióny promoción, consultas públicas, convocatorias y acuerdosde coinversión.

i) El Reglamento impugnado facultaba a las dependenciasy entidades de la Administración Pública Federal para llevar a


cabo evaluaciones a los programas y a las acciones a cargo delos recursos específicos destinados a los programas de desa-rrollo social que tuviese a su cargo, pero esto en nada impedíaal CONEVAL realizar la función evaluadora que tenía encomen-dada por la Ley.

7. ARGUMENTOS Y RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL

EN PLENO DE LA SUPREMA CORTE

DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia, se de-claró competente para conocer de la presente controversiaconstitucional, de conformidad con la normativa aplicable,por tratarse de un conflicto entre la Cámara de Diputadosdel Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo Federal.

a) Precisión de lo impugnado

El Máximo Tribunal del país expresó que la Cámara de Dipu-tados del Congreso de la Unión, en su escrito de demanda,había impugnado lo siguiente:

a) La invalidez de los artículos 15, 16, 24, 37, 41, 44,45, 46, 47, 48, 49, 51, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61,62, 63, 64, 65, 72, 75, 77, 78, 80 y 81 del Reglamento dela Ley General de Desarrollo Social, publicado en el DiarioOficial de la Federación el 18 de enero de 2006; sin embargo,el Máximo Tribunal precisó que respecto a los artículos 44,45, 46, 47, 48 y 49 del Reglamento en cuestión, el actor nohabía elaborado concepto de invalidez alguno, por lo queéstos no serían materia de estudio y sobreseyó respecto de ellos.


b) La invalidez de los siguientes actos:

• Los que realizaba o que inminentemente realizaría laSecretaría de Desarrollo Social para integrar un padrónde beneficiarios de los programas de desarrollo social,para identificar a las personas o grupos sociales ensituación de pobreza y para determinar los criteriospara medir los índices de marginación e identificarlos grupos vulnerables.

• Las evaluaciones que estuviesen realizando las enti-dades o dependencias de la Administración PúblicaFederal sobre los programas, acciones y recursosespecíficos destinados al desarrollo social, así comolos convenios de coordinación que se llegaran a cele-brar entre las dependencias y entidades del GobiernoFederal en términos del artículo 41, fracción VI, delReglamento de la Ley General de Desarrollo Social.

• Los actos que estuviese realizando el CONEVAL paraelaborar el informe al titular de la Secretaría de Desa-rrollo Social señalado en el artículo 72 del Reglamentoimpugnado.

• Los actos que realizaban o que inminentemente reali-zarían diversas secretarías de Estado, encaminadosa formular sus anteproyectos de presupuesto, y en elcaso de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,la elaboración del Proyecto de Decreto de Egresosde la Federación.

• Los actos que realizaba o que inminentemente reali-zaría la Secretaría de Desarrollo Social, en materia


de participación social, en la formulación, ejecución,instrumentación, evaluación y control de los progra-mas de desarrollo social.

• Las consultas públicas sobre los programas y accionesde desarrollo social que se encontrase realizando laSecretaría de Desarrollo Social y las evaluaciones queestuviesen llevando a cabo los organismos indepen-dientes.

• La emisión de las reglas de operación de los progra-mas de desarrollo social, por parte del Ejecutivo Federal,que incluyesen el requisito de atender sólo a gruposy personas identificados en situación de pobreza, mar-ginación y vulnerabilidad dentro de las vertientes dela Política Nacional de Desarrollo Social.

De acuerdo a lo anterior, el Alto Tribunal concluyó que laCámara de Diputados del Congreso de la Unión, en su escritode demanda, había impugnado, por una parte, ciertos precep-tos del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social y,por otra, diversos actos relacionados a este tema.

Cabe recordar que en el auto admisorio del 3 de marzo de2006, el Ministro instructor requirió a la parte actora para queaclarara la demanda e indicara específicamente cuáles erany en qué consistían los actos que impugnaba; sin embargo,la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión reiteróliteralmente en su respuesta los actos que anteriormente habíaprecisado en su oficio de demanda, por lo cual el Ministroinstructor acordó no tener por impugnados los actos seña-lados, al no haberse cumplido la prevención realizada.


En contra de dicho acuerdo, la parte actora interpusorecurso de reclamación que resolvió la Segunda Sala de laSuprema Corte en sesión de 19 de mayo de 2006, en el sen-tido de confirmar el auto recurrido.10

Por tanto, el Alto Tribunal en la presente controversia cons-titucional únicamente tuvo como impugnados los señaladosartículos del Reglamento de la Ley General de DesarrolloSocial.

b) Oportunidad y legitimación

El Máximo Tribunal expresó que la demanda de controversiaconstitucional se presentó en tiempo, y que la Cámara deDiputados del Congreso de la Unión contó con legitimaciónactiva para promoverla.11 Asimismo, que la diputada presi-denta de la Mesa Directiva acreditó fehacientemente su nom-bramiento, por lo que estuvo facultada, de conformidad conel artículo 23, número 1, inciso I) de la Ley Orgánica delCongreso de los Estados Unidos Mexicanos, para acudir enrepresentación legal de la promovente.

De la misma forma, el Alto Tribunal analizó si las autori-dades demandadas contaban con legitimación pasiva paraintervenir en la presente controversia constitucional. Así, des-pués de revisar la documentación correspondiente, reconoció

10 Recurso de reclamación 97/2006-PL. Ponencia del Ministro Juan Díaz Romero. Una-nimidad de cuatro votos. Ausente: Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano.

11 Ver tesis: "CÁMARAS DE DIPUTADOS Y DE SENADORES. ESTÁN LEGITIMADAS AISLA-DAMENTE PARA PLANTEAR LA DEFENSA DE LAS ATRIBUCIONES QUE EL ARTÍCULO 73 DELA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE A FAVORDEL CONGRESO DE LA UNIÓN.", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y suGaceta, Novena Época, Tomo XII, agosto de 2000, p. 962, tesis P./J. 83/2000; IUS: 191295.


la que poseía el Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo Federalpara comparecer en representación de su titular en el juicioconstitucional de que se trata.

Por otra parte, los secretarios de Gobernación, MedioAmbiente y Recursos Naturales a quienes se les reclamó elrefrendo del reglamento impugnado, acreditaron sus car-gos con copias fotostáticas certificadas de sus respectivosnombramientos.

Por ausencia de los titulares del ramo contestaron lademanda diversos funcionarios en el siguiente orden:

Respecto de las Secretarías de Desarrollo Social; Hacien-da y Crédito Público; Educación Pública; Economía; de laReforma Agraria; y Turismo, si bien no comparecieron los res-pectivos titulares por estar ausentes, acudieron diferentes fun-cionarios, los que, a juicio del Alto Tribunal, contaban con lalegitimación pasiva para intervenir en esta controversia noobstante su carácter de órganos derivados ya que, por unaparte, el Ejecutivo Federal había emitido el Reglamento com-batido y, por otra, los titulares de las Secretarías de Estadomencionadas lo habían refrendado, considerando que esteúltimo era un acto que revestía autonomía ya que constituíaun medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal.

Respecto de las Secretarías de Comunicaciones y Trans-portes, de la Función Pública y del Trabajo y Previsión Social,el Alto Tribunal precisó que si bien los funcionarios que lasrepresentaron no habían acreditado su nombramiento condocumento alguno, de conformidad con el primer párrafo delartículo 11 de la ley Reglamentaria de las Fracciones I y II


del artículo 105 de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos, se podía presumir que gozaban de larepresentación legal y contaban con la capacidad para ha-cerlo, dado que no existía prueba en contrario.12

c) Causas de improcedencia

La Suprema Corte de Justicia analizó de oficio las causalesde improcedencia y las hechas valer por las partes:

a) La Secretaría de Hacienda y Crédito Público adujo quedebía sobreseerse la controversia constitucional, en virtudque la parte actora no había expresado en su escrito de deman-da los conceptos de invalidez necesarios que demostra-ran que las normas y actos reclamados le habían causadoalgún agravio.

El Alto Tribunal desestimó ese argumento, pues la parteactora sí manifestó conceptos de invalidez con los que intentódemostrar la inconstitucionalidad y los probables agraviosque a su parecer le causaba lo impugnado. Además, que enla controversia constitucional no es posible jurídicamente consi-derar los conceptos de invalidez como deficientes, pues elloen nada afecta el estudio que debe realizarse conforme a lasreglas establecidas en los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamen-taria de la materia.13

12 Resulta aplicable la tesis "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 11 DE LALEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓNPOLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE REGULA LA LEGITIMACIÓN PRO-CESAL ACTIVA, ADMITE INTERPRETACIÓN FLEXIBLE.", publicada en el Semanario…, NovenaÉpoca, Tomo XVIII, septiembre de 2003, p. 1057, tesis P./J. 52/2003; IUS: 183319.

13 Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN ELLANO ES POSIBLE JURIDICAMENTE CONSIDERAR DEFICIENTES LOS CONCEPTOS DE INVA-LIDEZ PLANTEADOS.", publicada en el ibid., Tomo IV, noviembre de 1996, p. 325, tesis P./J.68/96; IUS: 200017.


b) La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturalesmanifestó que la controversia constitucional no es la vía paraimpugnar normas generales emitidas por el Ejecutivo Federal,con fundamento en su facultad reglamentaria, sino que la víaidónea es la acción de inconstitucionalidad, y señaló que elrefrendo en sí mismo no generaba invasión alguna de compe-tencias de otro Poder.

Igualmente, el Alto Tribunal desestimó la causal de impro-cedencia en razón de que en las controversias constitucionalespueden impugnarse tanto actos como normas generales, ysi en el caso concreto se impugnaron diversos preceptos delReglamento de la Ley General de Desarrollo Social por consi-derar que violentaban disposiciones de la ConstituciónFederal, con independencia de su posible insuficiencia o exce-so, debía concluirse que la controversia constitucional resul-taba procedente.

c) La Secretaría de Desarrollo Social consideró que lacontroversia constitucional resultaba improcedente respectodel refrendo al Reglamento de la Ley General de Desarro-llo Social, toda vez que se trataba de un acto derivado deotro consentido por la propia actora, como lo era, la expedi-ción del propio Reglamento, el cual no fue impugnado en sumomento por ésta. Además, si la facultad reglamentaria delEjecutivo Federal no era objeto de la presente litis, sino sólosus límites, el refrendo no podía ser objeto de análisis deinvalidez.

El Tribunal en Pleno desestimó también este argumentoporque la improcedencia de la controversia constitucionalcontra actos o normas derivados de otros consentidos no está


prevista expresamente ni se desprende de otra disposiciónde la Ley Reglamentaria de la materia.14

Asimismo, afirmó que era inexacto que la facultad regla-mentaria del Ejecutivo Federal no fuera objeto de la litis, sinoúnicamente sus límites, pues en este caso, se habían impug-nado diversos artículos del Reglamento de la Ley General deDesarrollo Social, así como el refrendo que de éste llevarona cabo diversas Secretarías. Por tanto, el refrendo podía serobjeto de análisis de invalidez, ya que esta figura posee auto-nomía, por constituir un medio de control del ejercicio delPoder Ejecutivo Federal.

d) Por su parte, el Ejecutivo Federal adujo que debía decre-tarse el sobreseimiento de la controversia constitucional, yaque con la expedición del reglamento impugnado no se inva-dió la competencia de la Cámara de Diputados, toda vezque ese acto no le causaba perjuicio alguno por devenirde una facultad constitucional concedida al Presidente de laRepública.

Esta causal de improcedencia también fue desestimadapor el Alto Tribunal, ya que determinar si existía o no una afecta-ción en la esfera de competencia de la Cámara de Diputadosdel Congreso de la Unión, era una cuestión que se refería alestudio del fondo del asunto.15

14 Ver la tesis "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE VÁLIDAMENTE PLAN-TEARSE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO POR ACTOS DERIVADOS DE CONSENTIDOS.",ibid., Tomo XXII, septiembre de 2005, p. 892, tesis P./J. 118/2005; IUS: 177330.

15 Ver la tesis "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DEIMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.",ibid., Tomo X, septiembre de 1999, p. 710, tesis P./J. 92/99; IUS: 177330.


d) Metodología y estudio constitucional previo

El Tribunal en Pleno expresó que por la complejidad del asuntoy por cuestión de método, revisaría, en primer lugar, a quiéncorrespondía, de acuerdo con la Constitución Federal, lasfacultades de planeación nacional en materia de desarrollosocial.

En segundo término estudiaría el principio de división fun-cional de atribuciones, lo que le permitiría entrar al estudiode los límites de la facultad reglamentaria y puntualizar larelación entre la Ley General de Desarrollo Social y su Reglamen-to; asimismo, analizaría los planteamientos de la parte actorarelativos al modelo único y a la focalización de los programasde atención social.

El Tribunal en Pleno se abocó al estudio de los temas rela-tivos a la planeación, a las facultades de coordinación, ala facultad reglamentaria y al principio de legalidad.

i. La facultad de legislar en materia de desarrollosocial, como una facultad de planeación

Para iniciar su análisis, el Alto Tribunal señaló que el artículo73, fracción XXIX-D, de la Constitución Federal, establece losiguiente:

El Congreso tiene facultad:…XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional deldesarrollo económico y social, así como en materia de infor-mación estadística y geográfica de interés nacional;


Añadió que la facultad de legislar en materia de "planea-ción nacional del desarrollo económico y social", formó partede la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial dela Federación el 3 de febrero de 1983, en la cual se agregarono modificaron varias de las principales atribuciones del Estadoen esa materia.

En la Exposición de motivos se señaló que esta facultadsurgía como parte integral de la instauración constitucionaldel sistema de planeación económica, democrática y so-cial, el cual reconoce la naturaleza mixta del Estado y la coor-dinación entre los distintos niveles de gobierno con losparticulares, sin que esto significara federalizar las compe-tencias, ya que sólo se establecieron las bases normativaspara que aquellos que interviniesen en su ejecución se pudie-ran organizar y coordinar.16

Asimismo, que los artículos 25 y 26 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos establecen la rectoríaeconómica del Estado, la cual se cumple cuando éste alientala producción, concede subsidios, otorga facilidades a empre-sas de nueva creación, estimula la exportación de produc-tos, concede facilidades para la importación de materiasprimas, organiza el sistema de planeación democrática deldesarrollo nacional y el sistema nacional de desarrollo social,entre otras acciones.17

16 Por unanimidad de diez votos sobre este punto, se emitió la tesis de rubro: "DESARROLLOSOCIAL. SURGE COMO PARTE INTEGRAL DE LA INSTAURACIÓN CONSTITUCIONAL DELSISTEMA DE PLANEACIÓN ECONÓMICA, DEMOCRÁTICA Y SOCIAL, RECONOCIENDOLA NATURALEZA MIXTA DEL ESTADO, POR LO QUE ES PIEZA CENTRAL DEL PROCESO DEPLANEACIÓN DEL DESARROLLO NACIONAL EN GENERAL."

17 Por unanimidad de diez votos sobre este punto, se emitió la tesis de rubro: "PLANEACIÓNDEMOCRÁTICA DEL DESARROLLO NACIONAL Y SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLOSOCIAL. SE FUNDAMENTAN EN LOS ARTÍCULOS 25 Y 26 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICADE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."


Además, la Ley de Planeación define, en su artículo 3o.,lo relativo a la planeación nacional del desarrollo como laordenación racional y sistemática de acciones que, con baseen las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regu-lación y promoción de la actividad económica, social, política,cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento racionalde los recursos naturales, busca la transformación de la reali-dad del país.

También, la ley en cita señala que su objetivo es establecerlas normas conforme a las cuales se llevará a cabo la Planea-ción Nacional del Desarrollo y con base en ellas encauzar lasactividades de la Administración Pública Federal en la materia,así como sentar las bases de integración y funcionamientodel Sistema Nacional de Planeación Democrática, y de aque-llas necesarias para que el Ejecutivo Federal coordine susactividades tanto con las entidades federativas como con losparticulares para alcanzar los objetivos y prioridades del Plany los programas. En consonancia con lo anterior, la Adminis-tración Pública Federal podrá celebrar convenios con los go-biernos de las entidades federativas y con los particularespara coordinarse en la formulación y ejecución del Plan Nacio-nal de Desarrollo.

Con los gobiernos de los Estados podrá convenir, entreotras cosas, lo siguiente:

• Su participación en la planeación nacional, a travésde la presentación de las propuestas que éstos estimenpertinentes.

• Los procedimientos de coordinación entre las autori-dades federales, estatales y municipales con el objeto


de optimizar la planeación del desarrollo integral decada entidad federativa y de los Municipios en con-gruencia con la planeación nacional, así como parapromover la participación de los diversos sectores dela sociedad en las actividades de planeación.

• La ejecución de las acciones que deban realizarseen cada entidad federativa, y fueran competencia deambos órdenes de gobierno, así como la participaciónque corresponda a los Municipios interesados y a lossectores de la sociedad.

El Alto Tribunal destacó que la materia de desarrollo socialno se encuentra definida de manera directa en la Constitución,como sucede con algunas otras vertientes de la planea-ción, pero que la Ley General de Desarrollo Social, en suartículo 15 claramente establece que la elaboración del pro-grama nacional de desarrollo social está a cargo del EjecutivoFederal en los términos y condiciones propuestos en la Leyde Planeación, lo que hace evidente la íntima relación deambas materias y el marco normativo al cual se debe ajustaraquélla.

De ahí que mediante la llamada "Política Nacional deDesarrollo Social" se tuvieran que preparar, formular, ejecutar,instrumentar, evaluar y controlar las acciones sociales previstasen el Plan Nacional de Desarrollo.18

Por otra parte, si bien en la fracción XXIX-D del artículo73 transcrito no se especifica si la facultad de legislar sobre

18 Ley General de Desarrollo Social (LGDS), artículo 11.


planeación nacional en el tema de desarrollo económico ysocial era una materia en la que debían coordinarse los dis-tintos niveles de gobierno, el desarrollo social y en el contextode la planeación exige esa coordinación, la que debe llevarsea cabo por todos, en el ámbito de sus respectivas competen-cias mediante los mecanismos establecidos en la propia LeyGeneral de Desarrollo Social.19

ii. Principio de división funcional de atribuciones.Limitaciones a la facultad reglamentaria del EjecutivoFederal

Como una segunda cuestión, el Alto Tribunal consideróconveniente abordar otros dos temas constitucionalesnecesarios para la solución del presente caso: la división defunciones entre los Poderes de la Unión, así como los alcancesde la facultad reglamentaria del Presidente de la República.

• Principio de división funcional de atribuciones y susalcances

El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, establece que "El Supremo Poder de la Federaciónse divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial"y que "No podrán reunirse dos o más de estos Poderes enuna sola persona o corporación…". Sin embargo, sobre estetema el Alto Tribunal ha reiterado el criterio de que la división

19 Por unanimidad de diez votos sobre este punto, se emitió la tesis de rubro: "DESARROLLOSOCIAL. ES PARTE INTEGRANTE DE LA PLANEACIÓN NACIONAL DEL DESARROLLO, PORLO QUE ES UNA MATERIA COORDINADA ENTRE LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO,EN SUS RESPECTIVAS COMPETENCIAS, PARA LA CONSECUCIÓN DE LOS OBJETIVOSPREVISTOS EN LOS ARTÍCULOS 25 Y 26 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."


funcional de atribuciones no es rígida, sino flexible,20 ya queesa separación tiene la finalidad de establecer un adecuadoequilibrio de fuerzas, a través de un régimen de cooperacióny coordinación que funciona como un medio de control recí-proco, al limitar y evitar el abuso en el ejercicio del poderpúblico, lo cual garantiza la unidad política del Estado yasegura el establecimiento y la preservación del Estado dederecho.

Además, de conformidad con el principio de supremacíaconstitucional previsto en el artículo 133 de la Ley Fundamen-tal, el hecho de que la división de Poderes opere de maneraflexible sólo significa que entre ellos debe existir colaboracióny coordinación, empero, ello no los faculta para arrogarsefacultades que no les corresponden, sino solamente aquellasque la propia Constitución les asigna.21

De tal manera, para que un órgano ejerza determinadafunción es necesario que expresamente así lo disponga la Cons-titución Federal, que resulte estrictamente necesaria para hacerefectivas las facultades que ese ordenamiento le atribuye deforma exclusiva o que la función se ejerza en los casos expre-samente autorizados o indispensables para hacer efectiva lafacultad propia.22

20 Ver la tesis "PODERES DE LA FEDERACIÓN. LAS ATRIBUCIONES DE UNO RESPECTODE LOS OTROS SE ENCUENTRAN LIMITATIVAMENTE PREVISTAS EN LA CONSTITUCIÓN YEN LAS LEYES QUE A ELLAS SE AJUSTAN.", publicada en el Semanario…, Novena Época,Tomo XII, septiembre de 2000, p. 33, tesis P. CLVIII/2000; IUS: 191089.

21 Por unanimidad de diez votos sobre este punto, se emitió la tesis de rubro: "DIVISIÓNDE PODERES. EL QUE ESTE PRINCIPIO SEA FLEXIBLE SÓLO SIGNIFICA QUE ENTRE ELLOSEXISTE UNA COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN EN LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS, PERONO LOS FACULTA PARA ARROGARSE FACULTADES QUE CORRESPONDEN A OTRO PODER,SINO SOLAMENTE AQUELLOS QUE LA PROPIA CONSTITUCIÓN LES ASIGNA."

22 Ver las tesis "DIVISIÓN DE PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGEDICHO PRINCIPIO NO AFECTA LA RIGIDEZ DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", publicadaen el Semanario…, Novena Época, Tomo XXII, julio de 2005, p. 954, tesis P./J. 52/2005;


• Límites de la facultad reglamentaria del Poder EjecutivoFederal

El Máximo Tribunal del país reiteró que el artículo 89,fracción I, de la Constitución Federal, autoriza al Poder EjecutivoFederal para expedir las disposiciones reglamentarias nece-sarias para ejecutar las leyes emanadas del Legislativo. Igual-mente, aclaró que esas normas, aunque desde el punto devista material eran similares a las expedidas por el Congresode la Unión en cuanto a ser generales, abstractas, imperso-nales y obligatorias, se distinguían de las mismas básicamentepor dos razones: la primera, porque provenían del Poder Ejecu-tivo; la segunda, porque por definición constitucional, seencontraban subordinadas a las disposiciones legales quereglamentasen con lo cual no podían ser consideradas propia-mente leyes, sino que constituían actos administrativos genera-les cuyos alcances se encontraban acotados por la misma Ley.

De acuerdo a algunos precedentes del Alto Tribunal, lafacultad reglamentaria del Presidente de la República se en-cuentra sujeta al principio de reserva de ley y al de subordina-ción jerárquica a la misma. El primero evita que el reglamentoaborde novedosamente materias reservadas en forma exclu-siva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión, y elsegundo obliga al reglamento a estar necesariamente prece-dido de una ley y a encontrar en ella su justificación y medida.23

IUS: 177980; y "DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXI-BLE.", publicada en el Semanario…, Séptima Época, Volúmenes 151-156, Tercera Parte,p. 117; IUS: 237686.

23 Por unanimidad de diez votos sobre este punto, se emitió la tesis de rubro: "FACULTADREGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES."


Así, en la ley se determina el qué, quién, dónde y cuándode una situación jurídica general, hipotética y abstracta, a dife-rencia del reglamento, que sólo podrá ocuparse del cómode esos mismos supuestos jurídicos, sin poder extenderlos ocontradecirlos.

Por todo lo anterior, el Tribunal en Pleno concluyó quelos reglamentos expedidos por el Poder Ejecutivo no podían,en ningún caso, invadir la esfera normativa del Poder Legis-lativo, ni éste podía autorizar en un reglamento la regulaciónde materias que tiene expresamente reservadas. Todo ello deconformidad con la interpretación del artículo 133 de la Cons-titución Federal, el cual establece que las leyes emitidas porel Congreso de la Unión son jerárquicamente superiores alos reglamentos del Ejecutivo.

De igual forma, que la facultad reglamentaria del PoderEjecutivo en materia de planeación, debe desarrollarse bajoesquemas particulares de coordinación y colaboración entredistintas entidades y niveles de gobierno involucrados en laelaboración, instrumentación, ejecución y control de las polí-ticas nacionales de desarrollo, que integran el desarrollo eco-nómico y social, debiéndose en ese contexto analizarse elReglamento impugnado, aplicando los principios generales dela facultad reglamentaria y así hacer el análisis de cada unode los conceptos de invalidez planteados por el actor.

e) Los conceptos de invalidez planteados por la Cámarade Diputados

El Tribunal en Pleno señaló de igual modo que para resolveresta controversia debía analizar primeramente la relación espe-


cífica de ciertos artículos de la Ley General de DesarrolloSocial con su Reglamento, bajo la óptica de los principiosgenerales de la facultad reglamentaria en cada uno de los con-ceptos de invalidez planteados por el actor para posterior-mente evaluar si estos eran fundados o no.

i. El Reglamento de la Ley General de DesarrolloSocial viola el principio de legalidad por exceso ocontradicción de varios de sus artículos frente a cier-tos preceptos de la Ley

La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión expusodiversos argumentos para demostrar que el Reglamentoimpugnado violaba el principio de legalidad por excederseo contradecir ciertos preceptos de la Ley General de Desa-rrollo Social.

Debido a lo complejo de los conceptos y la cantidad deartículos afectados e impugnados, el Alto Tribunal optó portratarlos por temas de acuerdo al orden en que fueron plan-teados en la demanda.

• La integración del presupuesto

El actor adujo que el artículo 24 del Reglamento transgre-día lo dispuesto por los artículos 18, 20 y 23 de la Ley Generalde Desarrollo Social, al ignorar que los montos presupuestalesmínimos destinados al gasto para desarrollo social no podíandisminuirse ni transferirse a otros usos.

El Artículo 24 del Reglamento impugnado en forma textualdispone:


Corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Públicoen la formulación del proyecto de Decreto de Presupuestode Egresos de la Federación, integrar, en términos de lasdisposiciones aplicables, los recursos para los progra-mas de desarrollo social.

Las dependencias y entidades de la Administración PúblicaFederal que tengan a su cargo programas destinados aldesarrollo social, deberán integrar y prever recursos paratal fin en sus respectivos anteproyectos de presupuesto.

Por otra parte, los artículos 18, 20 y 23 de la Ley Generalde Desarrollo Social señalan textualmente:

ARTÍCULO 18. Los programas, fondos y recursos destina-dos al desarrollo social son prioritarios y de interés público,por lo cual serán objeto de seguimiento y evaluación deacuerdo con esta Ley; y no podrán sufrir disminucionesen sus montos presupuestales, excepto en los casos y términosque establezca la Cámara de Diputados al aprobar el Presu-puesto de Egresos de la Federación.

ARTÍCULO 20. El presupuesto federal destinado al gastosocial no podrá ser inferior, en términos reales, al del añofiscal anterior. Este gasto se deberá incrementar cuando me-nos en la misma proporción en que se prevea el crecimientodel producto interno bruto en los Criterios Generales dePolítica Económica y en congruencia con la disponibilidadde recursos a partir de los ingresos que autorice el Con-greso al Gobierno Federal.

ARTÍCULO 23. La distribución del gasto social con el quese financiará el desarrollo social, se sujetará a los siguientescriterios:


I. El gasto social per cápita no será menor en términosreales al asignado el año inmediato anterior;II. Estará orientado a la promoción de un desarrollo regio-nal equilibrado;III. Se basará en indicadores y lineamientos generales deeficacia y de cantidad y calidad en la prestación de los ser-vicios sociales, yIV. En el caso de los presupuestos federales descentrali-zados, las entidades federativas y municipios acordarán conla Administración Pública Federal el destino y los criteriosdel gasto, a través de los convenios de coordinación.

Estas normas establecen que los programas, fondos y recur-sos destinados al desarrollo social no podrán sufrir dismi-nuciones en sus montos presupuestales, excepto en los casosy términos establecidos por la Cámara de Diputados al apro-bar el Presupuesto de Egresos de la Federación. Asimismo,disponen que el presupuesto federal destinado al gasto socialno podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal ante-rior y, finalmente, que la distribución del gasto social deberásujetarse a los criterios establecidos en la Ley.

El Alto Tribunal determinó que el argumento del actor erainfundado y recordó que era obligación y facultad del Ejecu-tivo Federal integrar el proyecto de Presupuesto de Egresos dela Federación y presentarlo ante la Cámara de Diputadosdel Congreso de la Unión a más tardar el 8 de septiembre delaño anterior a su ejercicio.24 Que para cumplir con este obje-tivo se auxiliaba de la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-

24 Tal como lo establece el párrafo segundo de la fracción IV del artículo 74 de laConstitución.


co,25 la cual concentraba todas las propuestas y anteproyectospresentados para con posterioridad integrarlos y enviarlos enun solo proyecto a la consideración del Ejecutivo Federal parasu aprobación y, en su caso, para remitirlo a la Cámara deDiputados.26

El Tribunal en Pleno concluyó que de acuerdo a lo ante-rior, el artículo 24 del Reglamento impugnado, lo único queprevé es que la Secretaría de Hacienda y Crédito Públicointegrará el proyecto de presupuesto de egresos de confor-midad con las disposiciones aplicables; asimismo, establecela obligación de aquellas entidades de la Administración Pú-blica Federal que tuviesen a su cargo programas de desarrollosocial el prever e integrar los recursos para ello. Pero que enningún momento autoriza o faculta a la Secretaría para dis-minuir los montos presupuestales destinados a esos programasni para proponer o determinar que el gasto social fuese infe-rior, en términos reales, al del año fiscal anterior; esto es, queno la autoriza a violentar la garantía presupuestaria estable-cida en la Ley. Por tanto, el artículo reglamentario sólo porme-noriza una fase más del complejo proceso de integración delproyecto de presupuesto, en la materia específica de desa-rrollo social.

El Alto Tribunal señaló igualmente que no es necesarioque el Reglamento reitere las disposiciones de la Ley, sino que

25 Como lo establecen tanto la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en suartículo 31, fracciones XIV y XV, y el artículo 6 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsa-bilidad Hacendaria.

26 El proceso interno de programación y presupuestación del gasto público de la Adminis-tración Pública Federal se contiene en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacen-daria, entre otros, en sus artículos 6, 7, 25, 27, 29, 33, 41 y 42.


sólo tiene que delimitar el cauce que debe seguirse para inte-grar las partidas específicas destinadas al gasto de desarrollosocial, de ahí que en varios supuestos remitiera a las disposi-ciones aplicables de otras leyes relativas a la integración delpresupuesto.

Agregó que en último caso, la garantía de no disminuciónpresupuestaria sólo podía ser reclamada con motivo de suviolación por un acto concreto, que en su caso sólo podíacometerlo el propio Ejecutivo Federal sobre quien, de acuerdoa la Ley General de Desarrollo Social, recae la obligación deno disminuir el presupuesto si aquél, al momento de enviar elproyecto de presupuesto de egresos, así lo previera. Aun enla remota posibilidad de que se llegare a verificar esto último,sería difícil reclamar esa violación ya que si el proyecto eraaprobado por la Cámara de Diputados éste se validaría enlos términos establecidos en la propia Ley.27

En segundo lugar, el actor señaló que el artículo 24 delReglamento de igual forma transgredía lo dispuesto por losartículos 52, fracción II, 53 y 54 de la Ley en cita, al menosca-bar la atribución de la Comisión Intersecretarial de DesarrolloSocial a la que correspondía proponer las partidas y montosdel gasto social que debían integrarse en el Anteproyecto dePresupuesto de Egresos de la Federación.

El Alto Tribunal expresó que este argumento era infundado.

El texto de los artículos relacionados de la Ley Generalde Desarrollo Social es el siguiente:

27 Por unanimidad de diez votos sobre este punto, se emitió la tesis de rubro: "DESARROLLOSOCIAL. EL ARTÍCULO 24 DEL REGLAMENTO DE LA LEY GENERAL RELATIVA NOTRANSGREDE LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 18, 20 Y 23 DE ESA LEY."


ARTÍCULO 52. La Comisión Intersecretarial tendrá lassiguientes funciones:

I. Recomendar medidas orientadas a hacer compatibles lasdecisiones vinculadas con las Políticas de Desarrollo Socialy Económica;II. Proponer las partidas y montos del gasto social que sedeban integrar en el Anteproyecto de Presupuesto de Egre-sos de la Federación;III. Acordar y dar seguimiento a la ejecución del Plan Nacio-nal de Desarrollo, de los Programas Nacional de DesarrolloSocial, sectoriales, regionales, institucionales y especiales;IV. Recomendar mecanismos para garantizar la correspon-dencia entre la Política Nacional de Desarrollo Social,con la de los estados y municipios, yV. Revisar los términos de los convenios de coordinaciónentre el Gobierno Federal y las entidades federativas en ma-teria de desarrollo social y proponer, en su caso, modifi-caciones.

ARTÍCULO 53. Los acuerdos de la Comisión Intersecretarialserán obligatorios para las dependencias del EjecutivoFederal. Las secretarías de Hacienda y Crédito Público y dela Función Pública vigilarán su cumplimiento.

ARTÍCULO 54. Los acuerdos de la Comisión Intersecretarialserán publicados en el Diario Oficial de la Federación.

Sobre el artículo 52 transcrito, el Alto Tribunal señaló queno todas las funciones de la Comisión Intersecretarial deDesarrollo Social ahí previstas eran del mismo tipo ni revestíanlas mismas características formales. En específico, la fracciónII le otorgaba la función de "proponer" las partidas y montosdel gasto social que se debían integrar en el anteproyecto de


presupuesto; éstas de ninguna manera podían ser obligatoriaspara las dependencias de la Administración Pública Fede-ral, por eso eran sólo propuestas que podían o no seradoptadas.28

Por lo demás, el Tribunal en Pleno determinó que el artículo24 del Reglamento impugnado no transgredía lo señaladoen los artículos 53 y 54 de la Ley General de Desarrollo Social,ya que en ningún momento evitaba que los acuerdos de laComisión fuesen obligatorios en los términos de la Ley, ni queéstos se publicaran en el Diario Oficial de la Federación.Por último, reconoció que era infundado el argumento delactor en cuanto afirmaba que el artículo 24 del Reglamentose excedía en relación con los artículos analizados de la LeyGeneral de Desarrollo Social.

• La integración del padrón de beneficiarios de losprogramas de desarrollo social

Sobre este tema el actor afirmó que los artículos 16, 41,fracción VII y 51, fracción III, del multicitado Reglamento,violentaban los numerales 5 y 27 de la Ley, al convertir enuna atribución de la Secretaría de Desarrollo Social la integra-ción del padrón de beneficiarios de los programas de desa-rrollo social cuando, conforme a la Ley, esta responsabilidadcorrespondía a los tres órdenes de gobierno: Federal, enti-dades federativas y Municipios, en el ámbito de sus respectivascompetencias.

28 Por unanimidad de diez votos sobre este punto, se emitió la tesis de rubro: "DESARROLLOSOCIAL. EL ARTÍCULO 24 DEL REGLAMENTO DE LA LEY GENERAL RELATIVA NO VULNERALOS ARTÍCULOS 52 Y 53 DE ESA LEY."


Sobre este rubro, el Máximo Tribunal expresó que el artículo5, fracción X de la Ley General de Desarrollo Social sólo men-ciona lo que para la Ley debe entenderse por padrón:

Para los efectos de esta Ley se entiende por:…X. Padrón: Relación oficial de beneficiarios que incluye alas personas atendidas por los programas federales de Desa-rrollo Social cuyo perfil socioeconómico se establece enla normatividad correspondiente.

Por su parte, el artículo 27 de la misma ley establece laparticipación de los tres órdenes de gobierno en la integracióndel padrón al señalar:

Con el propósito de asegurar la equidad y eficacia de losprogramas de desarrollo social, el Gobierno Federal, porconducto de la Secretaría y los gobiernos de las entidadesfederativas y de los municipios, en el ámbito de sus respec-tivas competencias, integrarán el Padrón.

Además, el Tribunal en Pleno destacó que estos dos artícu-los deben ser leídos en relación con el artículo 39 de la Ley,el que atribuye la coordinación del Sistema Nacional deDesarrollo Social a la Secretaría del mismo nombre, con laconcurrencia de las dependencias, entidades, organismosfederales, gobiernos municipales y de las entidades fede-rativas y para ello promoverá y coordinará la celebración deconvenios.29

29 ARTÍCULO 39. La coordinación del Sistema Nacional compete a la Secretaría, con laconcurrencia de las dependencias, entidades y organismos federales, de los gobiernosmunicipales y de las entidades federativas, así como de las organizaciones. La Secretaríadiseñará y ejecutará las políticas generales de desarrollo social. Al efecto, coordinará y pro-moverá la celebración de convenios y acuerdos de desarrollo social. La Secretaría coordinará


Por otra parte, la fracción V del artículo 43 de la Ley Gene-ral de Desarrollo Social, otorga al Gobierno Federal, porconducto de la Secretaría correspondiente, la atribución depromover la celebración de convenios con dependencias delEjecutivo Federal, entidades federativas, Municipios y organi-zaciones civiles y privadas, para la instrumentación de losprogramas relacionados con el desarrollo social.

Los artículos del Reglamento impugnado citan textual-mente que:

ARTÍCULO 16. La Secretaría deberá integrar un Padrón deBeneficiarios de los programas de desarrollo social, quetenga en forma estructurada, actualizada y sistematizada,la información de dichos beneficiarios.Para su integración, la Secretaría considerará los elementostécnicos y de información que le proporcionen las depen-dencias y entidades de la Administración Pública Federalque operen o ejecuten programas de desarrollo social.

ARTÍCULO 41. Las dependencias y entidades del GobiernoFederal para celebrar convenios de coordinación, deberánverificar que los instrumentos respectivos sean acordes conlas bases siguientes:…VII. Establecer el procedimiento conjunto y el calendariopara la integración y actualización de los padrones de bene-ficiarios federal y de las Entidades Federativas;

ARTÍCULO 51. La cooperación técnica que se convengacomprenderá, entre otros, los siguientes aspectos:...

la correspondencia entre el Programa Nacional de Desarrollo Social, los programas sectorialesy los de las entidades federativas, promoviendo que la planeación sea congruente, objetiva yparticipativa.


III. Colaborar en la integración de los padrones de benefi-ciarios tanto del Gobierno Federal como de las EntidadesFederativas, en el ámbito de sus respectivas competencias;...

A juicio del Alto Tribunal, los artículos transcritos debíanleerse dentro del contexto de coordinación derivado de lamateria general de planeación. En primer término, la facultadde la Secretaría para integrar el padrón de beneficiarios delos programas de desarrollo social, previsto en el artículo16, debe desarrollarse a partir de los elementos técnicos yde información que le proporcionan las dependencias de laAdministración Pública Federal que se encargan de ejecutardichos programas. Por otro lado, los artículos 41, fracciónVII y 51, fracción III, establecen los mecanismos de partici-pación para las entidades federativas y los Municipios; lasprimeras, mediante la realización de convenios de coordina-ción, y las segundas, bajo la modalidad de convenios decooperación técnica.

Concluyó que, en efecto, la integración del padrón se rea-liza bajo un complejo sistema, en el cual la Secretaría deDesarrollo Social no ejerce su facultad de manera autónomay omnímoda, sino que está obligada a promover la partici-pación de los otros órdenes de gobierno por medio de losmencionados convenios, los cuales permiten establecer unprocedimiento conjunto así como un calendario para la inte-gración y actualización, tanto de los padrones de beneficiariosfederal como aquellos de los de las entidades federativas, enel ámbito de sus respectivas competencias.

Conforme a lo anterior, el Tribunal en Pleno determinóque este concepto de invalidez resultaba infundado, ya que


los artículos impugnados si bien modalizaban la participa-ción de los tres órdenes de gobierno al canalizarla forzo-samente a través de los convenios, en ningún momento ladesnaturalizaban.30

• Los padrones de beneficiarios de entidades federativas

La Cámara de Diputados argumentó también que los artícu-los 41 y 51 del reglamento impugnado, al introducir la figurade los "padrones de beneficiarios de entidades federativas",violentaban los artículos 5, 27, 40, 41 y 42 de la Ley, porqueésta únicamente se refería a un "padrón de beneficiarios fede-rales", y con ello la Secretaría de Desarrollo Social absorbíalas facultades de las entidades federativas para emitir las nor-mas de desarrollo social necesarias para regular su propiopadrón, violentando su soberanía.

Los artículos del Reglamento de la Ley General de Desa-rrollo Social impugnados señalan:

ARTÍCULO 41. Las dependencias y entidades del GobiernoFederal para celebrar convenios de coordinación, deberánverificar que los instrumentos respectivos sean acordes conlas bases siguientes:…VII. Establecer el procedimiento conjunto y el calendariopara la integración y actualización de los padrones de bene-ficiarios federal y de las Entidades Federativas;…

30 Por unanimidad de diez votos sobre este punto, se emitió la tesis de rubro: "DESARROLLOSOCIAL. LOS ARTÍCULOS 16, 41, FRACCIÓN VII Y 51, FRACCIÓN III, DEL REGLAMENTODE LA LEY GENERAL RELATIVA, NO VULNERAN LOS ARTÍCULOS 5 Y 27 DE ESA LEY."


ARTÍCULO 51. La cooperación técnica que se convengacomprenderá, entre otros, los siguientes aspectos:…III. Colaborar en la integración de los padrones de bene-ficiarios tanto del Gobierno Federal como de las EntidadesFederativas, en el ámbito de sus respectivas competencias;…

El Alto Tribunal consideró infundado lo afirmado por elactor.

Reiteró igualmente, que esta figura debía ser leída comoparte integral de la Planeación Democrática del DesarrolloNacional, en el contexto del Sistema Nacional de Coordina-ción de Desarrollo Social. En este sistema, la Secretaría delramo tiene la competencia y el mandato para coordinar quelos programas sectoriales y los de las entidades federativasse correspondiesen al Programa Nacional de Desarrollo Social,además de promover que la planeación fuese congruente, obje-tiva y participativa. En reflejo a esto, las entidades federativasdeben establecer sistemas propios para el desarrollo social yconcordantes con los del Gobierno Federal para implementarel Programa Nacional.

La misma Ley, en sus artículos 44 y 45, reconoce esta distri-bución al establecer la atribución tanto de las entidades fede-rativas como de los Municipios de elaborar y ejecutar, en elámbito de sus competencias, los programas de desarrollosocial estatales y municipales.

De este modo, el Reglamento establece que las dependen-cias del Gobierno Federal participarán en la integración delos programas sociales de aquellas entidades con las que


así lo hubiesen acordado a través de un convenio, o sea, me-diante un acuerdo de voluntades en un contexto de coordina-ción y concurrencia. Así, el Reglamento no pretende establecerla figura de los padrones de entidades federativas en otrosupuesto, ya que esa figura no aparece en algún otro artículodel mismo ordenamiento.

Agregó que tampoco existía afectación a las facultadesque la Ley otorgaba a las entidades federativas para emitirnormas en materia de desarrollo social, ya que de igual formael sistema de competencias debía leerse e interpretarse en unsistema de planeación y coordinación para la aplicación dela Política Nacional de Desarrollo Social en el contexto de laPlaneación Democrática del Desarrollo. Además, las faculta-des para emitir esas normas no se inscriben en los casos deexcepción en los que el mismo Alto Tribunal había identificadola posibilidad de que el legislador federal, mediante una dele-gación constitucional directa, distribuyera la materia en cuestiónentre la Federación, entidades federativas y Municipios.31

Por otra parte, la Constitución Federal en su artículo 73,fracción XXIX-D, establece claramente como facultad del legisla-dor federal la expedición de leyes para la planeación nacio-nal sobre desarrollo económico y social. Esto significa quede manera residual, las entidades federativas pueden emitirsus normas de desarrollo social a nivel estatal y municipal demanera independiente de las emitidas por la Federación.

Por tanto, queda a voluntad de los Poderes Legislativo yEjecutivo de las entidades federativas, elegir el tipo de relación

31 Ver la tesis "FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO.SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.", publicada en el Semanario…, Novena Época, TomoXV, enero de 2002, p. 1042, tesis P./J. 142/2001; IUS: 187982.


que desean establecer con la Federación. El primero mediantela emisión de las leyes estatales de desarrollo social y el se-gundo a través de la suscripción de convenios en los términosde sus propias leyes y de la Ley General de Desarrollo Socialy su Reglamento.

El Tribunal en Pleno concluyó que la Ley no "absorbía" oimposibilitaba a las entidades federativas la emisión de leyesde desarrollo social, sino que faculta a los Estados a coordi-narse con la Federación, por vía de convenios, para integrarsus propios padrones. Esto no implicaba que, de no existir talcolaboración, el Estado o Municipios quedaran sin padronespropios ya que los mismos dependían del propio sistema deplaneación estatal y municipal.32

• La entidad encargada de la definición de criterios para lamedición de la pobreza, la marginación y la vulnerabilidad

El actor argumentó que el artículo 37 del Reglamento impug-nado, al otorgarle a la Secretaría de Desarrollo Social laatribución de definir los criterios para medir la marginacióny vulnerabilidad entre la población, así como para identificara las personas o grupos en situación de pobreza, violentabael artículo 36 de la Ley, ya que esa función legalmente le corres-pondía al Consejo Nacional de Evaluación de la Política deDesarrollo Social.

El artículo 36 de la Ley General de Desarrollo Social, enforma textual señala:

32 Por unanimidad de diez votos sobre este punto, se emitió la tesis de rubro: "SISTEMA DECOORDINACIÓN EN LA PLANEACIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE DESARROLLOSOCIAL. SISTEMAS COORDINADOS Y SISTEMAS AUTÓNOMOS DE PLANEACIÓN DE DESA-RROLLO SOCIAL."


Los lineamientos y criterios que establezca el ConsejoNacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Socialpara la definición, identificación y medición de la pobrezason de aplicación obligatoria para las entidades y depen-dencias públicas que participen en la ejecución de los progra-mas de desarrollo social, y deberá utilizar la informaciónque genere el Instituto Nacional de Estadística, Geografíae Informática, independientemente de otros datos que se esti-me conveniente, al menos sobre los siguientes indicadores:

I. Ingreso corriente per cápita;

II. Rezago educativo promedio en el hogar;

III. Acceso a los servicios de salud;

IV. Acceso a la seguridad social;

V. Calidad y espacios de la vivienda;

VI. Acceso a los servicios básicos en la vivienda;

VII. Acceso a la alimentación, y

VIII. Grado de cohesión social.

Por su parte, el texto del artículo 37 del Reglamento de laLey General de Desarrollo Social, establece:

Las personas o grupos sociales en situación de pobreza seránaquéllos que identifique la Secretaría, con sujeción a loslineamientos y criterios que para la definición, identificacióny medición de la pobreza establezca el Consejo Nacionalde Evaluación. Para tales efectos, el Consejo Nacional deEvaluación deberá mantener actualizados los indicadores


referidos en el artículo 36 de la Ley, con base en la infor-mación que genere el Instituto Nacional de Estadística,Geografía e Informática, independientemente de otrosdatos que estime convenientes.

La Secretaría, tomando en consideración la opinión y reco-mendación del Consejo Nacional de Evaluación, determinarálos criterios y lineamientos para la medición de los índices demarginación y la identificación de los grupos vulnerables.

El Alto Tribunal determinó que el argumento del actorera infundado.

La Ley General de Desarrollo Social sí concede al men-cionado Consejo la facultad de establecer los lineamientos ycriterios para definir, identificar y medir la "pobreza", cuyaaplicación es obligatoria para las entidades y dependenciaspúblicas encargadas de ejecutar los programas de desarrollosocial, las que también tienen el deber de utilizar la informa-ción generada por el Instituto Nacional de Estadística, Geo-grafía e Informática, sobre ciertos indicadores.

Precisó que el párrafo primero del artículo 37 del Regla-mento coincide con la Ley al establecer que los criterios ylineamientos para la definición, identificación y medición dela "pobreza" determinados por el CONEVAL, deben ser utili-zados por la Secretaría para identificar a las personas o grupossociales en situación de pobreza.

Por otro lado, respecto a la acción de determinar los crite-rios que debían ser utilizados para medir los índices de margi-nación y para identificar a los "grupos vulnerables", el Alto


Tribunal afirmó que si bien el párrafo segundo del artículo37 del Reglamento otorga esa potestad a la Secretaría deDesarrollo Social, ésta no puede llevarla a cabo de maneraautónoma y absoluta sino que debe tomar en cuenta loslineamientos y criterios establecidos por el mencionado Con-sejo, así como su opinión y recomendación.33

Por otra parte, respecto a los "grupos sociales en situaciónde vulnerabilidad", la Ley General de Desarrollo Social en lafracción VI del artículo 5 los define como:

…aquellos núcleos de población y personas que por dife-rentes factores o la combinación de ellos, enfrentan situa-ciones de riesgo o discriminación que les impiden alcanzarmejores niveles de vida y, por lo tanto, requieren de la aten-ción e inversión del Gobierno para lograr su bienestar.

Asimismo, los artículos 8o. y 9o. de la misma Ley los iden-tifica como sujetos que tienen derecho a recibir acciones y apoyostendentes a disminuir su desventaja, por parte de los tres nive-les de gobierno.

El Alto Tribunal agregó que sólo dos artículos de la Ley serefieren al concepto de "marginación", y lo hacen de manerasuperficial: el artículo 29 señala las zonas de atenciónprioritaria, menciona la existencia de "índices", en plural, demarginación y pobreza, con lo cual no queda claro si se tratade dos índices diferenciados o de uno solo. Por su parte, elartículo 19 prevé en su fracción III que los programas dirigidos

33 Por unanimidad de diez votos sobre este punto, se emitió la tesis de rubro: "POBREZA LADETERMINACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS Y CRITERIOS PARA SU DEFINICIÓN,IDENTIFICACIÓN Y MEDICIÓN NO SON FACULTADES ABSOLUTAS DE LA SECRETARÍA DEDESARROLLO SOCIAL."


a las personas en condiciones de pobreza, marginación o ensituación de vulnerabilidad son prioritarios y de interés públicopara la Política Nacional de Desarrollo Social.

De conformidad con lo anterior, el Tribunal en Pleno con-cluyó que los conceptos de pobreza, marginación y vulnera-bilidad no pueden ser considerados como sinónimos. De talmanera que para definir a los "grupos en situación de vulnera-bilidad" se hace referencia a múltiples factores, tales comosituaciones de riesgo o discriminación, los cuales impiden alos sujetos alcanzar mejores niveles de vida y lograr bienestar.Por otra parte, conceptualmente la pobreza es un conceptode menor extensión que la vulnerabilidad y por ende de difí-cil definición.34

De acuerdo a las definiciones legales, la pobreza no es,como lo pretendía el actor, el único factor que puede posicionara una persona o grupo en una situación de vulnerabilidad,la cual estaba vinculada, desde su definición, al concepto dediscriminación, el cual de acuerdo al artículo 1o. de la Cons-titución Federal, encontraba su origen en múltiples catego-rías: el origen étnico o nacional, el género, la edad, lascapacidades diferentes, la condición social, de salud, la reli-gión, las opiniones y preferencias, el estado civil, además decualquier otra que atentara contra la dignidad humana.

El Tribunal en Pleno afirmó que los indicadores estable-cidos en el artículo 36 de la Ley, para determinar la asignaciónde apoyos o la orientación de la política de desarrollo social,

34 Por unanimidad de diez votos sobre este punto, se emitió la tesis de rubro: "POBREZA YVULNERABILIDAD. SUS DIFERENCIAS Y RELACIONES EN LA LEY GENERAL DE DESARROLLOSOCIAL."


claramente se referían a la definición, identificación y mediciónde la "pobreza"; pero que existían otros índices desarrolladospor otras entidades de la Administración Pública Federal quemedían otros conceptos relacionados con este tema y se encon-traban orientados a necesidades y objetos distintos que tam-bién servían para definir la política social.35 Así concluyó queexistían diferencias entre el término marginación, que seencontraba ligado a una expresión territorial, y el de la po-breza, el cual se expresaba en indicadores referentes a lapersona en lo individual.

La marginación se ha definido como: "…el fenómenoestructural que se expresa, por un lado, en la dificultad parapropagar el progreso técnico en el conjunto de la estruc-tura productiva y en las regiones del país, y por el otro, en laexclusión de grupos sociales del proceso de desarrollo y deldisfrute de sus beneficios".36 El índice de marginación es unamedida que permite estratificar, jerárquicamente, "unidadesterritoriales" (entidades federativas y Municipios) según elimpacto global de las carencias que padece la poblacióncomo resultado de la falta de acceso a la educación, la resi-dencia en viviendas inadecuadas, la percepción de ingresosmonetarios insuficientes y las relacionadas con la residenciaen localidades pequeñas.

A diferencia de lo anterior, el índice de pobreza toma comomedida de bienestar el ingreso por persona, y lo compara

35 Por ejemplo, para medir el bienestar existen otros indicadores que se han utilizado en elpaís como el utilizado por el INEGI, el Índice de Masas Carenciales, utilizado en la Ley deCoordinación Fiscal, y los Índices de Identificación de Beneficiarios de Programas Sociales,desarrollados por la Secretaría de Desarrollo Social. Véase, La Medición de la Pobreza enMéxico, Miguel Székely (coord.), cáp. 3, México, Ed. Porrúa, 2005.

36 Véase Consejo Nacional de Población, Índices de marginación 2005, p. 11.


con tres puntos de referencia: la pobreza alimentaria, de capa-cidades y patrimonial.37 Según el Comité Técnico para la Me-dición de la Pobreza, la manera más sencilla de medir éstaera estableciendo una línea de pobreza monetaria, pues coneste procedimiento sólo se tenía que determinar el monto delingreso corriente necesario para que el individuo pudierasatisfacer sus requerimientos fundamentales.38

El Alto Tribunal expresó que en este sentido podría existiruna persona que se encontrara marginada o pudiera ser identi-ficada en una región, zona o unidad territorial marginada, sinque necesariamente se ubicara en el concepto de pobreza.De tal suerte que los índices analizados no eran iguales ni sereferían a lo mismo, ni los conceptos utilizados de margina-ción, pobreza y vulnerabilidad o grupos vulnerables eran sinó-nimos ni podían ser considerados como tales en la Ley.

Reiteró que la Ley en ningún momento menciona que elíndice de pobreza fuese el único existente y, por tanto, utiliza-ble para determinar el universo al cual deben dirigirse losapoyos de la política de desarrollo social, lo que es norma-tivamente viable que el Reglamento contemple los diversosíndices y la determinación de grupos vulnerables como bene-ficiarios de distintos programas de manera independiente.

37 Los tres parámetros que toma en cuenta el Comité son: a) pobreza alimentaria, que serefiere a la población que cuenta con un ingreso per cápita insuficiente para adquirir unaalimentación mínimamente aceptable; b) pobreza de capacidades, referida a la poblaciónque, si bien cubre sus necesidades de alimentación, su ingreso per cápita es insuficiente pararealizar la inversiones mínimas aceptables en educación y salud; finalmente, y c) pobrezapatrimonial que incluye a la población que, si bien cubre sus necesidades mínimas de alimen-tación, educación y salud, su ingreso per cápita no es suficiente para adquirir mínimos indispensa-bles de vivienda, vestido, calzado y transporte. Variantes Metodológicas y Estimación Preliminar,Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, Documento de Investigación, SEDESOL,julio 2002.

38 Por unanimidad de diez votos sobre este punto, se emitió la tesis de rubro: "POBREZA YMARGINACIÓN. SUS DIFERENCIAS Y RELACIONES EN LA LEY GENERAL DE DESARROLLOSOCIAL Y SU REGLAMENTO."


Si bien la Ley se limita a establecer los parámetros paramedir la pobreza, esta circunstancia no excluye la posibilidadde utilizar otros indicadores para la elaboración de otros índicesque permitiesen la medición de la marginación en un sentidoterritorial y la vulnerabilidad de personas o grupos como con-secuencia de múltiples factores.

El Tribunal en Pleno expresó que si bien la Ley otorga alConsejo Nacional de Evaluación de la Política de DesarrolloSocial la atribución para definir el índice con el cual identificary medir la "pobreza"; sin embargo, no establece la exclusividadde ese índice y sí menciona de manera explicita los otros dosconceptos dentro su articulado sin señalar específicamente aqué órgano de la administración le correspondería determinarsu contenido.

Con base en lo anterior, concluyó que respecto a los con-ceptos de pobreza, de marginación y de existencia de gruposvulnerables, el Reglamento no se excedía a lo determinado enla Ley, ya que sólo desarrollaba los conceptos ahí contenidos.39

• El sistema de evaluaciones

La Cámara de Diputados, en esencia, argumentó que losartículos 77, 78, 79, 80 y 81 del Reglamento impugnadofacultan a las dependencias de la Administración Pública Fede-ral para evaluar los programas, acciones y recursos destinadosal desarrollo social que tuvieran a su cargo; que una vez con-cluidas estas evaluaciones, deben enviarse al Consejo Nacio-

39 Por unanimidad de diez votos sobre este punto, se emitió la tesis de rubro: "POBREZA,MARGINACIÓN Y VULNERABILIDAD. CONFORME A LO ESTABLECIDO EN LA LEY GENERALDE DESARROLLO SOCIAL NO CONSTITUYEN SINÓNIMOS."


nal de Evaluación de la Política de Desarrollo Social para surevisión. Sin embargo, el artículo 72 de la Ley General deDesarrollo Social establece que la valuación de la Políticade Desarrollo Social es una atribución del citado Consejo,quien puede realizarla por sí mismo o a través de uno o variosorganismos independientes del ejecutor del programa. De talmanera que el Reglamento introducía, contrariamente a loestablecido en la Ley, la figura de las "autoevaluaciónes".

Asimismo, la parte promovente expresó que la obligaciónestablecida en el reglamento para las dependencias y entida-des de la Administración Pública Federal de cubrir el costo delas evaluaciones de los programas de desarrollo social, asícomo la posibilidad de contratar "evaluadores externos", con-travenía la independencia y la objetividad que debía existiren el sistema de evaluaciones establecido en la Ley y propi-ciaba una situación de subordinación y dependencia entre elevaluador y la entidad evaluada.

El Alto Tribunal consideró infundado el argumento delactor con base en las siguientes consideraciones:

El texto de los artículos del Reglamento de la Ley Generalde Desarrollo impugnados es el siguiente:

ARTÍCULO 77. Las dependencias o entidades de la Admi-nistración Pública Federal podrán realizar evaluaciones delos programas, acciones y recursos específicos destinadosal desarrollo social que tengan a su cargo, para lo cualdeberán observar los criterios, normas y lineamientos queestablezca el Consejo Nacional de Evaluación.

Una vez concluidas, deberán ser enviadas al Consejo Na-cional de Evaluación para su consideración y, en su caso,revisión.


ARTÍCULO 78. El Consejo Nacional de Evaluación verifi-cará que las evaluaciones que se realicen en los términosdel artículo anterior, cumplan con los criterios, normas ylineamientos que al efecto haya emitido.

ARTÍCULO 79. Las evaluaciones de impacto de los progra-mas de desarrollo social podrán realizarse a través deprocesos anuales o multianuales, de conformidad con lainformación y naturaleza del programa.

ARTÍCULO 80. El informe de impacto de los programas dedesarrollo social se presentará en los periodos que deter-mine el Consejo Nacional de Evaluación, de acuerdo conla naturaleza del programa sujeto a evaluación.

ARTÍCULO 81. Las dependencias y entidades de la Admi-nistración Pública Federal que tengan a su cargo progra-mas, acciones o recursos destinados al desarrollo social,tendrán las siguientes obligaciones:I. Coordinarse con el Consejo Nacional de Evaluación;II. Implementar un sistema de verificación y seguimiento parasus programas, acciones, fondos y recursos de desarrollosocial, de acuerdo con los criterios y lineamientos que esta-blezca el Consejo Nacional de Evaluación y demás disposi-ciones aplicables;III. Cubrir el costo de las evaluaciones de los programas dedesarrollo social que realicen, con cargo a sus respectivospresupuestos, yIV. Realizar los procedimientos para las evaluaciones exter-nas de sus programas, fondos y recursos destinados aldesarrollo social a través de organismos independientes,con base en los lineamientos y criterios que establezca elConsejo Nacional de Evaluación.


Por otra parte, los artículos relativos de La ley General deDesarrollo Social expresan:

ARTÍCULO 72. La evaluación de la Política de DesarrolloSocial estará a cargo del Consejo Nacional de Evaluaciónde la Política de Desarrollo Social, que podrá realizarlapor sí mismo o a través de uno o varios organismos inde-pendientes del ejecutor del programa, y tiene por objeto,revisar periódicamente el cumplimiento del objetivo socialde los programas, metas y acciones de la Política de Desa-rrollo Social, para corregirlos, modificarlos, adicionarlos,reorientarlos o suspenderlos total o parcialmente.

ARTÍCULO 73. Los organismos evaluadores independientesque podrán participar serán instituciones de educaciónsuperior, de investigación científica u organizaciones nolucrativas. Cuando las evaluaciones se lleven a cabo porun organismo distinto del Consejo, éste emitirá la convo-catoria correspondiente y designará al adjudicado.

La finalidad de las evaluaciones previstas en el artículo72 transcrito, es la revisión periódica de las acciones y delcumplimiento de los programas de la Política de DesarrolloSocial. De tal manera, que de acuerdo a los resultados obte-nidos, pudiera ser repetida, reorientada o suspendida total oparcialmente. Por otra parte, expresó que el artículo 43, frac-ción IX, de la Ley, prevé que el Gobierno Federal, a travésde la Secretaría del ramo podía, a su vez, realizar evalua-ciones de esa política con el objeto de informar a la sociedadacerca de las acciones que se hubiesen realizado.40

40 ARTÍCULO 43. Corresponde al Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría, lassiguientes atribuciones:

…IX. Realizar evaluaciones de la Política Nacional de Desarrollo Social e informar a la

sociedad sobre las acciones en torno al desarrollo social;


Agregó que de acuerdo a lo anterior, hay dos tipos deevaluaciones. Por un lado, aquellas realizadas por el CONEVAL,con objetivos y efectos específicos y, por otro, las realizadaspor la Secretaría de Desarrollo Social con fines informativospara la sociedad, pero que la existencia de una no nulifica lade la otra.

El Tribunal en Pleno precisó que en el Reglamento seencuentran las dos formas de evaluación y que ambas debenseguir los lineamientos establecidos por el CONEVAL, lo queevita la formación de criterios o parámetros diferentes entreambas modalidades.

De tal manera que las normas impugnadas del Regla-mento, claramente se refieren a la que puede ser calificadacomo "autoevaluación con fines informativos", la cual se limi-ta a medir y valorar los programas y acciones realizados poralgunas dependencias de la Administración Pública Federal,por lo que es lógico que su costo fuera cubierto con cargo alos presupuestos de las entidades evaluadas. Por el contrario,las evaluaciones realizadas por el CONEVAL, no pueden sersino con cargo a su propio presupuesto como organismo pú-blico descentralizado.

De acuerdo a lo anterior, el Tribunal en Pleno concluyóque los artículos 77, 78 y 81, fracción III del Reglamentoimpugnado son aplicables a las autoevaluaciones, las cua-les no contradicen a la Ley y sólo se establecen como unsistema paralelo con efectos informativos. Que los demásartículos impugnados, el 79, 80 y 81 fracciones I, II y IV


son aplicables a las evaluaciones realizadas por el Consejoo por los organismos evaluadores independientes que no de-pendían de la Secretaría de Desarrollo Social, ni jerárquica nifinancieramente, por lo que sí podían tener efectos sobre losprogramas.

Agregó que también era equivocado el argumento delactor acerca de que las entidades ejecutoras pueden contratarevaluadores externos, ya que esto sólo es válido respecto alos procedimientos relacionados con las evaluaciones delConsejo, no para las autoevaluaciones.

Además, la disposición del Reglamento que estableceel envío de estas autoevaluaciones al CONEVAL para suconsideración y, en su caso, revisión, de ninguna maneraafecta, desplaza o limita las facultades de evaluación inde-pendientes que ese Consejo tiene, más bien pretende asegu-rar un cierto grado de uniformidad y posibilitar la revisiónde las autoevaluaciones con fines informativos por parte delConsejo.41

ii. Desestimación de la inconstitucionalidad del artículo72 del Reglamento de la Ley General de DesarrolloSocial

El promovente argumentó que el Ejecutivo Federal se adjudi-caba atribuciones que constitucionalmente corresponden al

41 Por unanimidad de diez votos sobre este punto, se emitió la tesis de rubro: "DESARROLLOSOCIAL. SISTEMA DE EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA RELATIVA."


Congreso de la Unión, pues al disponer en el artículo 72 delReglamento la obligación del CONEVAL de presentar uninforme anual al titular de la Secretaría de Desarrollo Socialsobre los resultados de las actividades realizadas por las con-tralorías sociales, había emitido disposiciones generales queno encontraban sustento en la Ley ni en el decreto de creacióndel Consejo, el cual además no contaba con facultades decontraloría y, por tanto, no tenía porqué rendir algún tipode informe sobre esta materia.

El Tribunal en Pleno desestimó la impugnación hecha alartículo 72 del Reglamento de la Ley General de DesarrolloSocial42 y ordenó archivar el expediente como asunto con-cluido por lo que hacía a esta norma, en atención a que lavotación sobre su inconstitucionalidad propuesta en el pro-yecto del Ministro José Ramón Cossío Díaz, fue de 6 votos afavor y 4 en contra,43 por lo que la propuesta de invalidezde la norma no había alcanzado la mayoría de 8 votos exigidapara invalidarla, por tanto, de acuerdo a la normativa aplicableprocedió a desestimar la controversia en lo que se refería aeste tema.44

42 En sesión pública de 3 de marzo de 2008.43 A favor votaron los Ministros Cossío Díaz, Góngora Pimentel, Gudiño Pelayo, Valls

Hernández, Sánchez Cordero y Silva Meza y en contra estuvieron los Ministros Aguirre Anguiano,Luna Ramos, Franco González Salas y del Presidente en funciones Azuela Güitrón.

44 Sobre la declaratoria de invalidez del artículo 72 del Reglamento de la Ley General deDesarrollo Social, se aprobó por mayoría de seis votos de los Ministros Cossío Díaz, GóngoraPimentel, Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas y Silva Meza,los Ministros Aguirre Anguiano, Luna Ramos, Franco González Salas y Presidente en funcionesAzuela Güitrón votaron en contra y reservaron su derecho a formular votos particulares o, ensu caso, de minoría, excepto el Ministro Aguirre Anguiano, y los Ministros Cossío, GóngoraPimentel, Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas y Silva Mezareservaron el suyo para formular voto de mayoría.


iii. Consultas públicas y financiamiento a órganossociales mediante la coinversión

• Las consultas públicas

El actor argumentó que en el Reglamento se imponen las con-sultas públicas como un medio de participación social, peroomite requerir la aprobación previa de la Comisión Nacionalde Desarrollo Social para hacerlas, a la vez que evaden lasatribuciones del Consejo Consultivo de Desarrollo Social enesta materia.

A juicio del Tribunal en Pleno este argumento resultabainfundado. En primer término, porque en la Ley General deDesarrollo Social no se le atribuye a la mencionada Comisiónla función de aprobar las consultas públicas, sino únicamenteaprobar las reglas a las que debe ceñirse la participaciónsocial; dentro de las cuales se encuentran los mecanismos ycriterios para la realización de consultas:

ARTÍCULO 50. La Comisión Nacional estará facultada paraatender la solicitud de colaboración de los sectores socialy privado cuando se traten asuntos de su interés o compe-tencia, y sus funciones son las siguientes:…IX. Aprobar la propuesta de reglas que deban regir la parti-cipación social que haga la Secretaría;

Por otra parte, agregó que la Ley en ningún momento prevéque la participación social se ciña exclusivamente a las formasestablecidas en las reglas emitidas por la Secretaría de Desa-rrollo Social y aprobadas por la Comisión Nacional de DesarrolloSocial, como argumentaba el actor, sino por el contrario, su


artículo 43, fracción VIII confiere al gobierno federal la ampliafacultad de fomentar la participación de la sociedad en laelaboración, ejecución y evaluación de las políticas públicasde desarrollo social. Además, esta amplia atribución del Eje-cutivo Federal es acorde con lo previsto en el artículo 26constitucional en el sentido de que la ley debe facultarlo paraestablecer los procedimientos de participación y consulta po-pular en el sistema de planeación democrática.

Además, el mismo Reglamento reconoce la facultad deemitir reglas generales por parte de la Secretaría y de ser apro-badas por la Comisión Nacional de Desarrollo Social en suartículo 55, que textualmente señala:

La Secretaría elaborará y someterá a la aprobación de laComisión Nacional, las reglas que deberán regir la partici-pación social, para garantizar el derecho a las personas yorganizaciones a intervenir e integrarse, individual o colecti-vamente, en la planeación, ejecución, evaluación y super-visión de la Política Social.

En segundo término, el Tribunal en Pleno expresó que elConsejo Consultivo de Desarrollo Social no tiene exclusividadsobre los temas que debían ser motivo de consulta por partede la Secretaría de Desarrollo Social. Si bien la Ley lo facultapara proponer consultas sobre los temas importantes, en nin-gún momento esto limita a la Secretaría para realizar, por símisma, las consultas sobre los programas y acciones de desa-rrollo social que estimase pertinentes, conforme a las reglaspreviamente aprobadas por la Comisión Nacional de Desa-rrollo Social.


Por su parte, el artículo 58 del Reglamento especifica queestas consultas se harán con el propósito de recibir propuestasy, en su caso, incorporarlas a los programas correspondientes:

El Gobierno Federal, a través de la Secretaría, podrá realizarconsultas públicas sobre los programas y acciones de desa-rrollo social, con el propósito de recibir propuestas y, ensu caso, incorporarlas a los mismos.

De este modo, contrariamente a lo afirmado por el actor,el Reglamento no impone las consultas públicas como mediode participación social, ya que las mismas no pueden tenerotra naturaleza; sino que por su inclusión quedan sujetas alas reglas aprobadas por la Comisión Nacional de DesarrolloSocial, lo que claramente otorga mayor objetividad al meca-nismo de realización de las mismas, de la cual carecerían deno ser consideradas como mecanismos de participaciónsocial.45

• El financiamiento

En este rubro la Cámara argumentó que la Ley prevé en suartículo 64 que las organizaciones sociales pueden recibirfondos públicos para la operación de programas propios;sin embargo, el Reglamento establece que esto se debe hacera través de la figura de la "coinversión", con lo cual invadíalas facultades del Poder Legislativo. Agregó que este modelode financiamiento suponía, además, que las organizacionessociales aportaran obligadamente un porcentaje de los recursos

45 Por unanimidad de diez votos sobre este punto, se emitió la tesis de rubro: "CONSULTASPÚBLICAS EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL. LA COMISIÓN NACIONAL RESPECTIVACARECE DE FACULTADES PARA APROBAR LAS QUE EFECTÚE LA SECRETARÍA DEL RAMO."


necesarios para el desarrollo del proyecto social, con lo cualtambién resultaba discriminatorio, ya que si alguna orga-nización no contaba con el total de los recursos, fuera dereciente creación o estuviese operada por grupos de pobla-ción pobre, no podía aspirar a recibir apoyo y quedaría almargen de los beneficios otorgados por la Ley.

El Alto Tribunal expresó que este argumento era infun-dado, pues si bien la Ley prevé que las organizaciones de lasociedad civil pueden recibir fondos públicos para operarprogramas sociales propios, señala por otra parte que paraello debe estarse a lo establecido en el Reglamento,46 el cualprevé a su vez esquemas para la participación social en variosrubros:

• Formulación de políticas sociales en beneficio de laspersonas, familias y grupos identificados en situaciónde pobreza, marginación o vulnerabilidad;

• Formulación de políticas para el fomento del sectorsocial de la economía;

• Ejecución de programas de desarrollo social e ins-trumentación y sistematización de modelos y prácticasde intervención por medio de la coinversión social;

• Realización de acciones de contraloría social.

46 ARTÍCULO 64. Las organizaciones podrán recibir fondos públicos para operar programassociales propios, a excepción de aquéllas en las que formen parte de sus órganos directivosservidores públicos, sus cónyuges o parientes consanguíneos hasta el cuarto grado, por afinidado civiles.

ARTÍCULO 65. Para efectos del artículo anterior, las organizaciones deberán estar formal-mente constituidas ante autoridad competente o fedatario público, además de cumplir con loque establezca el reglamento respectivo.


De igual manera afirmó que de entre las alternativas ante-riores, la única viable para financiar proyectos de desarrollosocial "propios" es la coinversión, ya que los demás casos sonvariantes en la formulación de políticas de desarrollo socialy de las contralorías.

De acuerdo a lo anterior, el Reglamento no invade facul-tades de la Ley, ya que esta misma le delega directamente elestablecimiento de las modalidades para otorgar los fondospúblicos a las organizaciones. La Ley prevé sólo la posibilidadde financiar programas propios, mientras que reglamentaria-mente se elige una de las modalidades posibles para otorgarfondos públicos para esos fines y con ello no se violenta loestablecido en la Ley, ya que la elección dependerá de la situa-ción económica y de la política social específica de quientuviese en su responsabilidad la política de desarrollo socialy la emisión de normas reglamentarias, esto es, el EjecutivoFederal.

Además, la Ley no obliga a otorgar fondos públicos sinrequerir un compromiso financiero por parte de las organiza-ciones a las que perteneciera el proyecto, por lo que ésta esuna elección válida por parte de quien desarrolla las reglas yaporta los fondos públicos para implementarlo.

De tal manera, que el modelo de coinversión no es discri-minatorio, puesto que el Reglamento no establece para lasorganizaciones sociales un porcentaje mínimo de participa-ción, ni es el elemento más importante para elegir los pro-grama a financiar, ya que éstos son determinados conformea las reglas aprobadas por la Comisión Nacional de Desa-rrollo Social.


iv. La impugnación genérica del actor sobre la vio-lación a varios artículos constitucionales

El Tribunal en Pleno expresó que de lo analizado con ante-rioridad, con excepción de la declaratoria de invalidez, biense podía concluir que los artículos impugnados del Reglamentoy que habían sido analizados pormenorizadamente, no trans-gredían lo establecido en la Ley que reglamentaban y, portanto, de ninguna forma implicaban la violación a los artículos16, 49, 72, inciso f), 73 fracción XXIX-D, 89 fracción I, 87 y128 de la Constitución Federal como pretendía el actor.

Añadió, que los argumentos del actor constituían diversasexpresiones de un mismo razonamiento: la facultad del PoderLegislativo de regular la materia de desarrollo social y lasubordinación del Reglamento emitido por el Poder Ejecutivopara su concreción, desarrollo y ejecución. En este sentido,su argumento acerca de la violación a los artículo 49 y 73constitucionales, se refería a la separación de las facultadesentre los dos Poderes mencionados y a la invasión por ejercicioindebido por parte del segundo de ellos.

El Alto Tribunal señaló que en cuanto a la impugnaciónhecha al inciso f) del artículo 72 constitucional, el actor serefería al principio de no derogabilidad de las leyes por partede los reglamentos y a una aplicación específica del princi-pio de contrarius acta, el cual establece que un acto jurídicosólo puede ser modificado por otro idéntico al que le dio origen,y concluyó que aquí, de nuevo, se encontraba frente al argu-mento de un pretendido uso indebido de atribuciones porparte del Ejecutivo respecto de las facultades del órganolegislativo.


Agregó que respecto al artículo 89, fracción I, de la Cons-titución Federal, el actor simplemente había volteado laimpugnación para señalar el exceso de atribuciones queel Poder Ejecutivo se había otorgado en su Reglamento conrelación a lo señalado en la Ley, lo cual transgredía el principiode subordinación jerárquica y reserva.

Finalmente, respecto a los artículos 87 y 128 constitu-cionales, a juicio del actor, los funcionarios involucrados enlas transgresiones al régimen de competencias habían viola-do la protesta específica de guardar y hacer guardar la Cons-titución y todas las leyes que de ella emanaran. El Alto Tribunalrechazó esta apreciación bajo el argumento de que los funcio-narios públicos no habían transgredido su ámbito de compe-tencias, ya que los planteamientos del demandante no habíanresultado ser un problema orgánico o competencial entreórganos del Estado.

Conforme a todo lo analizado previamente, el Tribunalen Pleno concluyó que sólo se hubiera podido establecer laviolación a cada uno de los artículos constitucionales, con excep-ción del 87 y el 128, si se hubiese encontrado una vulneraciónal principio de legalidad establecido en el artículo 16 de laConstitución Federal, lo cual no había sido el caso y, portanto, el Ejecutivo no se había extralimitado en sus facultadespara invadir la esfera del Poder Legislativo en ninguno de lospuntos analizados sobre este tema.

v. Modelo social único y focalización

La Cámara de Diputados Federal impugnó el artículo 15del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social por


considerar que violaba preceptos constitucionales y sobrepa-saba lo señalado en la Ley reglamentada.

• Argumentos constitucionales

El actor manifestó que la norma impugnada violaba losartículos 3o., 4o. y 123 de la Constitución Federal al no garan-tizar el pleno ejercicio de los derechos ahí consagrados a"toda" la población, y limitar su atención a los "grupos" identi-ficados en situación de pobreza marginación o vulnerabilidad.

El Tribunal en Pleno expresó que el argumento del actorera infundado.

El contenido del artículo 15 del Reglamento de la LeyGeneral de Desarrollo Social controvertido es:

Los programas de la Administración Pública Federal quese deriven del sistema Nacional de Planeación, relativosal desarrollo social, incluirán, según sea el caso, las materiasprevistas en los artículos 14 y 19 de la Ley, y atenderána los grupos y personas identificados en situación de po-breza, marginación y vulnerabilidad.

El hecho de que la Constitución establezca que los dere-chos sociales deben tener un alcance general no implica uni-versalizar la implementación de todos. Asimismo, precisó quetampoco significaba que los derechos sociales fuesen dere-chos programáticos, ya que sí establecen una obligaciónespecífica para el Estado; sin embargo, no excluyen la priori-dad de los grupos más desaventajados frente a los menosdesfavorecidos.


Agregó que de conceder razón al actor respecto a la obli-gación del Estado de prever el acceso universal a la totalidadde los derechos sociales y excluir a las políticas focalizadassobre un grupo de personas, haría impracticable una políticapública en relación a los individuos más marginados de lasociedad. Los países como el nuestro, con un grado de desi-gualdad importante y con un índice relevante de pobrezaentre la población, deben asumir forzosamente un criterio enel que prevalezcan los grupos menos favorecidos para la asig-nación de ciertos beneficios.

Llevado al absurdo, el argumento de los demandantesharía superflua la definición misma de pobreza, ya que nosolamente los derechos de aplicación universal, sino que latotalidad de los programas de desarrollo tendrían que ser paratodas las personas sin poder distinguir entre ellas para suasignación.

El Tribunal en Pleno señaló que constitucionalmente losderechos sociales se encuentran vinculados a la facultad dela Planeación Democrática del Desarrollo Nacional, así comoa las vertientes de coordinación entre los tres niveles de go-bierno, por lo que no es posible hablar de ellos sin sistemasque identifiquen e implementen políticas públicas dirigidas alos grupos que requiriesen prioritariamente la disminución desu desventaja frente al resto de la población.

En este sentido, no todos los derechos constitucionalesmencionados por el actor estaban relacionados directamentecon la Ley General de Desarrollo Social, sino que se encuentranen legislaciones diversas y específicas para cada uno de ellos.Además, en materia de derechos sociales, la Constitución


Federal debe conjuntar la obligación del Estado de propor-cionar bienes y servicios, con la concurrencia y coordinaciónde sus facultades en materia financiera y presupuestal, lo cual,permite jerarquizar y establecer prioridades para la asignaciónde recursos para atender las necesidades particulares de losciudadanos para que todos lleguen a alcanzar un nivel gene-ral de bienestar.

El Alto Tribunal concluyó que el argumento del actor seencontraba desencaminado, ya que la Constitución delega enel Estado la facultad de planear sus acciones en atenciónde las necesidades y requerimientos de la población. En unasociedad que gozara de bienestar general y equitativo notendría sentido dirigir los programas para el desarrollo hacíagrupos específicos. Sin embargo, claramente ésta no era la situa-ción de la población mexicana, lo cual se podía comprobarde manera empírica con base en cualquier indicador del bie-nestar; como tampoco tendría sentido la existencia de la mis-ma Ley de Desarrollo Social cuyo objetivo era la disminucióno eliminación de la pobreza y el mejoramiento de las condicio-nes de vida de las personas o grupos mas desaventajados.47

• • • • • Argumentos legales

En este rubro el actor argumentó básicamente que el artículo15 del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social,instaura un modelo de política social único, el cual focalizala atención sobre los grupos en desventaja y con ello violalos artículos 1 y 6 de la Ley, siendo que debe garantizarse

47 Las Ministras Luna Ramos y Sánchez Cordero de García Villegas, se reservaron el derechopara formular votos concurrentes, respecto al modelo social único y focalización y al papelde los tribunales constitucionales ante los temas de desarrollo social, respectivamente. Véaseel voto de la Ministra Olga Sánchez Cordero en la página 117 de este folleto.


para "todos" el pleno ejercicio de los derechos para el desa-rrollo social tales como: educación, salud, vivienda, disfrutede un medio ambiente sano, trabajo, alimentación y seguridadsocial.

El Alto Tribunal manifestó que el actor volvía a argumentarque el artículo impugnado del Reglamento se inclinaba porun modelo de asignación "focalizada" frente a derechos quese pretendían "universales" en la Constitución y que eran"extendidos" por la Ley, por lo que reiteró que ésta no ordenaal legislador que establezca un tipo de programa específicoy tampoco prohíbe la existencia de programas "focalizados"de ahí que el Reglamento no se excediera ni omitiera regularun mandato particular.

Por otra parte, el actor expresó que la Ley establecía dosmodelos complementarios para la atención de necesidadesde la población y para alcanzar la plena vigencia de los dere-chos sociales. Uno preventivo, que evitaba la existencia depobreza y, el segundo, el curativo, que se encargaba de aten-der a personas y hogares sólo cuando ya hubiesen caído en lapobreza a través de programas "focalizados".

Estos enfoques se expresaban en modelos de bienestarsocial específicos, para lo cual el actor identificó tres de ellos:

• El liberal o residual, en el que predominaba la satisfac-ción de necesidades a través del mercado y los dere-chos dependían de la demostración de un necesidadinsatisfecha;

• El de seguridad social obligatoria o corporativistas-conservadores, que preveía derechos amplios a los


asegurados pero los beneficios dependían casi total-mente de las contribuciones; y,

• El social demócrata, que se extiende a nuevas clasesmedias para lograr una igualdad a un nivel más altoy no al de necesidades mínimas.

La Cámara de Diputados planteó que el artículo 15 delReglamento cerraba la puerta a dos de los modelos y escogíael liberal como el "deseable" y único.

A juicio del Alto Tribunal la base del argumento anteriorera la existencia de tres modelos posibles de desarrollo, loscuales, de acuerdo a la literatura especializada,48 surgían deuna clasificación particular sobre los diferentes tipos de Estadode Bienestar.49 Por ejemplo: Alemania, Estados Unidos y Sueciaeran considerados dentro del modelo conservador, social yliberal, respectivamente. Agregó que el actor recurría ademása una clasificación académica que ya había sido rebasada yque existía por lo menos un cuarto modelo adicional, que nohabía sido mencionado, lo cual originaba dudas acerca de lacapacidad explicativa y la permanencia de la clasificaciónparticular adoptada por el actor.50

48 Sobre las alternativas de los modelos teóricos que utilizan los Estados de Bienestar, sepueden consultar: Gosta Esping-Anderson, The Three Worlds of Welfare Capitalism, PrincetonUniversity Press, 1990; Carlos Ochando Claramunt, El Estado de Bienestar, Objetivos, Modelosy Teorías Explicativas, Ariel Practicum, Barcelona, 1999, y Alexander Hicks y Lane "Kenworthy,Varieties of Welfare Capitalism", en Socio-Economic Review, Vol. 1, No. 1. (Jan. 2003),pp. 27-61.

49 El libro sobre esta clasificación es: Gosta Esping-Anderson, The Three Worlds of WelfareCapitalism, op. cit.

50 Esto se puede evidenciar de las críticas hechas en las reseñas al autor por: Claus Offe,en American Journal of Sociology, Vol. 96, No. 6. (May, 1991), pp. 1555-1557; Philip J.O’Connell, en Social Forces, Vol. 70, No. 2. (Dec., 1991), pp. 532-534; Karl Hinrichs, enEuropean Sociological Review, Vol. 8., No. 2. (Sep., 1992), pp. 200-202. Además de lasposibles clasificaciones alternativas que pueden encontrarse reseñadas en el libro de Carlos


Concluyó que la Constitución y la Ley no habían adoptadoun modelo específico que respondiera a las característicasdel tipo ideal preferido por el actor, así como tampoco prohi-bían ninguno en particular. Por tanto, no se entendía en quémomento la existencia de una clasificación teórica sobre losEstados de Bienestar se convertía en una exigencia legal oconstitucional para el Reglamento analizado.51

Finalmente, el actor afirmó que el artículo 15 del Re-glamento excluía también las vertientes de la seguridad socialy de los programas asistenciales, de desarrollo regional, deinfraestructura social básica y de fomento del sector socialde la economía, previstos en el artículo 14 de la Ley Gene-ral de Desarrollo Social. Así como los programas prioritariosestablecidos en las fracciones I, II y V a IX del artículo 19 deesa misma Ley, los cuales textualmente señalan:

ARTÍCULO 14. La Política Nacional de Desarrollo Socialdebe incluir, cuando menos, las siguientes vertientes:I. Superación de la pobreza a través de la educación, lasalud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso,autoempleo y capacitación;II. Seguridad social y programas asistenciales;III. Desarrollo Regional;IV. Infraestructura social básica, yV. Fomento del sector social de la economía.

Ochando Claramunt, El Estado de Bienestar…, op. cit.; o finalmente, un ejemplo de clasifi-cación alternativa en un sentido gradual en Alexander Hicks y Lane Kenworthy, Varieties ofWelfare Capitalism, op. cit.

51 Por mayoría de nueve votos sobre este punto, se emitió la tesis de rubro: "DESARROLLOSOCIAL. EL ARTÍCULO 15 DEL REGLAMENTO DE LA LEY GENERAL RELATIVA QUE PREVÉUN MODELO SOCIAL ÚNICO DE FOCALIZACIÓN RADICAL PARA LA ATENCIÓN A GRUPOSEN DESVENTAJA, NO VIOLA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."


ARTÍCULO 19. Son prioritarios y de interés público:I. Los programas de educación obligatoria;II. Las campañas de prevención y control de enfermedadestransmisibles y los programas de atención médica;III. Los programas dirigidos a las personas en condicionesde pobreza, marginación o en situación de vulnerabilidad;IV. Los programas dirigidos a zonas de atención prioritaria;V. Los programas y acciones públicas para asegurar la ali-mentación y nutrición materno-infantil;VI. Los programas de abasto social de productos básicos;VII. Los programas de vivienda;VIII. Los programas y fondos públicos destinados a la gene-ración y conservación del empleo, a las actividades pro-ductivas sociales y a las empresas del sector social de laeconomía, yIX. Los programas y obras de infraestructura para agua po-table, drenaje, electrificación, caminos y otras vías de comu-nicación, saneamiento ambiental y equipamiento urbano.

La parte actora agregó que al excluir el fomento del sectorsocial de la economía transgredía a su vez el artículo 33 dela Ley, el cual preveía que los tres niveles de gobierno debíanpromover la generación de empleos e ingresos de las perso-nas, familias, grupos y asociaciones productivas.

El Alto Tribunal negó que la parte actora tuviera razón alafirmar que el artículo 15 del Reglamento desconocía algunasde las vertientes y programas establecidos en la Ley, cuandoeste mismo artículo impugnado remite expresamente a losartículos 14 y 19 de la misma.

Reiteró que una orientación o preferencia teórica del actorno era razón suficiente para considerar que el Reglamento


se excediese o que fuese omiso frente a la Ley. Además enningún lugar ni del texto ni de los procesos legislativos quehabían dado origen a la Ley se expresaba una posición prefe-rente del legislador sobre un modelo teórico en particular.

El Tribunal en Pleno enfatizó, que lo anterior de ningunamanera significaba que los derechos sociales no fuesen obli-gatorios o ejecutables directamente; sin embargo, lo que nopodía hacer era determinar el modelo de bienestar más "desea-ble", si la Constitución o la Ley no lo hacían. Que en este casosimplemente había que constatar si las disposiciones delReglamento excedían o no a lo establecido por la Ley, no siexistían otros modelos "posibles" que hubieran podido ser con-templados a nivel reglamentario.

Agregó que podía evaluar la relación normativa existenteentre la Ley General de Desarrollo Social y su Reglamento, entérminos de excesos u omisiones, o aun en su relación directacon ciertos artículos constitucionales, pero en ningún momentopodía evaluar las políticas públicas particulares que algunode los actores elegía válidamente dentro del catálogo de suscompetencias.52

Finalmente y por todo lo señalado, el Alto Tribunal rechazóque la emisión del Reglamento impugnado violentara el ar-

52 Sobre el reconocimiento de validez del artículo 15 del Reglamento de la Ley Generalde Desarrollo Social, se aprobó por mayoría de nueve votos de los Ministros Aguirre Anguiano,Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Sán-chez Cordero de García Villegas, Silva Meza y presidente en funciones Azuela Güitrón, elMinistro Góngora Pimentel votó en contra y reservó su derecho para formular voto particular.


tículo 133 constitucional, ya que los órganos habían realizadosus funciones con apego al orden jurídico ahí establecido.

Así, el Alto Tribunal resolvió dicha controversia en sesiónde 3 de marzo de 2008, donde estableció que era parcial-mente procedente e infundada conforme a los razonamientosvertidos en ella.

8. TESIS DERIVADAS DE LA RESOLUCIÓN

Derivada de la resolución recaída a la referida controversiaconstitucional, emanaron las tesis jurisprudenciales de rubrosy textos siguientes:

CONSULTAS PÚBLICAS EN MATERIA DE DESARROLLOSOCIAL. LA COMISIÓN NACIONAL RESPECTIVA CA-RECE DE FACULTADES PARA APROBAR LAS QUE EFEC-TÚE LA SECRETARÍA DEL RAMO.—De ningún artículode la Ley General de Desarrollo Social se desprende quela Comisión Nacional de Desarrollo Social tenga que apro-bar las consultas específicas que realice la Secretaría deDesarrollo Social, ya que su atribución se refiere a la apro-bación de las reglas mediante las cuales se regirá la parti-cipación social por parte de la Secretaría de DesarrolloSocial. Dentro de estas reglas deben estar los mecanismosy criterios para la realización de consultas; sin embargo,en ningún momento se desprende que la aprobación porparte de la Comisión Nacional de Desarrollo Social debaser de cada consulta en lo particular. Si bien la Ley establecela facultad de la Comisión de aprobar las reglas aprobadaspor la Secretaría, lo cierto es que, en ningún momento, seprevé que la participación social se ciña exclusivamente a


las formas establecidas en dichas reglas, sino por el con-trario, el artículo 43, fracción VII, de la Ley confiere algobierno federal la amplia facultad de fomentar la parti-cipación de la sociedad en la elaboración, ejecución yevaluación de las políticas públicas de desarrollo social.Además, esta amplia atribución del Ejecutivo Federal esacorde con lo previsto en el artículo 26 constitucional en elsentido de que la ley lo facultará para establecer los proce-dimientos de participación y consulta popular en el sistemade planeación democrática. De acuerdo a lo anterior, elmismo Reglamento reconoce la facultad de emisión de reglasgenerales por parte de la Secretaría y su aprobación por laComisión Nacional de Desarrollo Social en su artículo 55.Además, el Consejo Consultivo de Desarrollo Social no tieneexclusividad sobre los temas que deban ser motivo de con-sulta por parte de la Secretaría de Desarrollo Social, puessi bien la Ley lo faculta para proponer consultas sobre lostemas importantes, en ningún momento esto limita a laSecretaría para realizar, por sí misma, las consultas sobrelos programas y acciones de desarrollo social que estimepertinentes, conforme a las reglas previamente aproba-das por la Comisión Nacional de Desarrollo Social. Por suparte, en el artículo 58 del Reglamento se especificaque estas consultas se harán con el propósito de recibirpropuestas y, en su caso, incorporarlas a los programascorrespondientes.53

DESARROLLO SOCIAL. EL ARTÍCULO 24 DEL REGLA-MENTO DE LA LEY GENERAL RELATIVA NO TRANS-GREDE LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 18, 20 Y23 DE ESA LEY.—Los artículos 18, 20 y 23 de la Ley Ge-neral de Desarrollo Social establecen que los programas,

53 Semanario…, Novena Época, Tomo XXX, agosto de 2009, p. 1061, tesis P./J. 89/2009; IUS: 166711.


fondos y recursos destinados al desarrollo social no podránsufrir disminuciones en sus montos presupuestales, exceptoen los casos y términos que establezca la Cámara de Dipu-tados al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación.Asimismo, disponen que el presupuesto federal destinadoal gasto social no podrá ser inferior, en términos reales, aldel año fiscal anterior y, finalmente, que la distribución delgasto social deberá sujetarse a los criterios establecidosen la Ley. Ahora bien, lo que el artículo 24 del Reglamen-to de la Ley de Desarrollo Social prevé es que la Secretaríade Hacienda y Crédito Público integrará el proyecto depresupuesto de egresos de conformidad con las disposicio-nes aplicables, asimismo establece la obligación de pre-visión e integración de recursos para aquellas entidadesde la Administración Pública Federal que tengan a su cargoprogramas de desarrollo social. Es por tanto evidente queeste artículo en ningún momento autoriza o faculta a laSecretaría para disminuir los montos presupuestales desti-nados a los programas de desarrollo social ni para quepueda proponer o determinar que el gasto social sea infe-rior, en términos reales, al del año fiscal anterior, esto es,que violente la garantía presupuestaria establecida en laLey, por lo que el artículo reglamentario solamente porme-noriza una fase más del complejo proceso de integracióndel proyecto de presupuesto, en la materia específica de desa-rrollo social y, por tanto, es constitucional.54

DESARROLLO SOCIAL. EL ARTÍCULO 24 DEL REGLA-MENTO DE LA LEY GENERAL RELATIVA NO VULNERALOS ARTÍCULOS 52 Y 53 DE ESA LEY.—El artículo 24del citado Reglamento no transgrede los artículos 52 y 53 de

54 Ibid, p. 1062, tesis P./J. 80/2009; IUS: 166675.


la Ley General de Desarrollo Social ya que en ningún mo-mento dispone que los acuerdos de la Comisión Intersecre-tarial de Derecho Social sean obligatorios en los términosque prevé la Ley ni que éstos se publiquen en el DiarioOficial de la Federación, porque el mencionado artículo52 establece las funciones de esa Comisión de las que seadvierte que no todas son del mismo tipo ni revisten lasmismas características formales, como por ejemplo, la frac-ción II que específicamente le otorga la función de "pro-poner" las partidas y montos del gasto social que se debenintegrar en el anteproyecto de presupuesto, es decir, con-tiene una facultad de "propuesta". Por su parte, el artículo53 de la citada Ley señala que los acuerdos de esta Comi-sión Intersecretarial son obligatorios. En este sentido, esevidente que la facultad que dicha Comisión tiene para pro-poner las partidas y montos del gasto social no tiene carác-ter obligatorio, pues se trata solamente de una propuestaque puede o no ser adoptada por las entidades y depen-dencias de la Administración Pública Federal.55

DESARROLLO SOCIAL. ES PARTE INTEGRANTE DE LAPLANEACIÓN NACIONAL DEL DESARROLLO, PORLO QUE ES UNA MATERIA COORDINADA ENTRE LOSDISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO, EN SUS RESPEC-TIVAS COMPETENCIAS, PARA LA CONSECUCIÓN DELOS OBJETIVOS PREVISTOS EN LOS ARTÍCULOS 25 Y26 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.—Como lo estable-cen los artículos 25 y 26 de la Constitución Federal, la pla-neación nacional de desarrollo es la ordenación racionaly sistemática de acciones que con base en el ejercicio delas atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regula-ción y promoción de la actividad económica, social, polí-tica, cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento

55 Ibid., p. 1063, tesis P./J. 81/2009; IUS: 166674.


racional de los recursos naturales, tiene como propósito latransformación de la realidad del país, de conformidadcon las normas, principios y objetivos contenidos en lapropia Constitución y las diversas leyes que las desarrollan.En lo que se refiere a la materia de desarrollo social, si bienésta no se encuentra definida de manera directa en la Cons-titución como sí lo están algunas otras vertientes de la pla-neación, la Ley General de Desarrollo Social en su artículo15 claramente establece que la elaboración del programanacional de desarrollo social estará a cargo del EjecutivoFederal en los términos y condiciones de la Ley de Planea-ción, lo que hace evidente la íntima relación de ambasmaterias y el marco normativo al cual se debe ajustaraquélla. De este modo, mediante la llamada "Política Na-cional de Desarrollo Social" se llevan a cabo las accionesrelacionadas con el Plan Nacional de Desarrollo en lo con-cerniente a su preparación, formulación, ejecución, instru-mentación, evaluación y control en la materia de desarrollosocial. Por tanto, si bien la fracción XXIX-D del artículo 73constitucional no especifica la naturaleza de la facul-tad como coordinada o de algún otro tipo se puede concluirque la materia de desarrollo social, en el contexto de laplaneación, es una materia coordinada mediante los meca-nismos establecidos en la propia Ley General de DesarrolloSocial entre los distintos niveles de gobierno, en sus respecti-vas competencias, para la consecución de estos objetivos.56

DESARROLLO SOCIAL. LOS ARTÍCULOS 16, 41, FRAC-CIÓN VII Y 51, FRACCIÓN III, DEL REGLAMENTO DELA LEY GENERAL RELATIVA, NO VULNERAN LOSARTÍCULOS 5 Y 27 DE ESA LEY.—De una lectura siste-mática de los artículos legales relacionados con el esta-



blecimiento del padrón de beneficiarios se advierte que suintegración se realiza a través de una mecánica de coordi-nación y cooperación por parte de las entidades federativasy los municipios con el Gobierno Federal, con lo que enningún momento se desnaturaliza la participación de lostres órdenes de gobierno, sino que más bien, la modaliza alcanalizarla forzosamente mediante dos tipos de convenios.Así, el artículo 5, fracción X, de la Ley General de Desarro-llo Social lo único que establece es lo que debe entendersepor padrón, mientras que el artículo 27 prevé la participa-ción de los tres órdenes de gobierno en la integración delpadrón para asegurar la equidad y eficacia de los progra-mas de desarrollo social. Estos dos artículos deben ser leídosen relación con el artículo 39 de la citada Ley que se refierea la coordinación del Sistema Nacional de Desarrollo Social,el cual establece que la misma: "compete a la Secretaríacon la concurrencia de las dependencias, entidades y orga-nismos federales de los gobiernos municipales y de lasentidades federativas". En este contexto de coordinación,queda claro que la facultad establecida legalmente es deorigen federal otorgada para ser instrumentada por la Secre-taría de Desarrollo Social, la que tiene la facultad y man-dato de promover la celebración de convenios, en tantoque el Reglamento establece la estructura mediante la cualdicha dependencia integrará los padrones para la aplica-ción de los programas a su cargo. Así, desde este contextode coordinación se advierte que los artículos 16, 41, frac-ción VII y 51, fracción III, del Reglamento establecen unmecanismo para la participación tripartita en la implemen-tación de una facultad federal que no puede ser sino me-diante la coordinación y cooperación con los distintos nivelesde gobierno. De este modo, se establece un sistema com-plejo en el cual no se deja solamente a la Secretaría deDesarrollo Social la responsabilidad de la integracióndel padrón, es decir, la Secretaría no ejerce su facultad de


manera autónoma y omnímoda, sino que tiene que promo-ver la participación por medio de los mencionados conve-nios, los cuales permiten el establecimiento del procedimientoconjunto y el calendario para la integración y actualizacióntanto de padrones de beneficiarios federales, como de losde las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivascompetencias.57

DESARROLLO SOCIAL. SISTEMA DE EVALUACIÓN DELA POLÍTICA RELATIVA.—El artículo 72 de la Ley Generalde Desarrollo Social prevé que la evaluación de la Polí-tica de Desarrollo Social estará a cargo del ConsejoNacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social,pudiendo ejecutarla por sí mismo a través de uno o variosorganismos independientes del ejecutor del programa. Estasevaluaciones tienen un objeto particular especificado en elmismo artículo: la revisión periódica del cumplimientodel objetivo social de los programas, metas y acciones dela Política de Desarrollo Social. Así, dependiendo de losresultados obtenidos, tiene facultades para corregirlos, modi-ficarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total oparcialmente. Por otro lado, el artículo 43, fracción IX, dela citada Ley General prevé que el Gobierno Federal, através de la Secretaría de Desarrollo Social puede, a suvez, realizar evaluaciones de la Política Nacional de Desa-rrollo Social para informar a la sociedad sobre las accionesen torno al tema. Ambos tipos de evaluaciones son diversasy tienen cabida en el mismo sistema de evaluación de laPolítica de Desarrollo Social. En efecto, por un lado, lasevaluaciones independientes de los ejecutores de los pro-gramas por parte del Consejo Nacional de Evaluación dela Política de Desarrollo Social responden al objeto y fines



establecidos en el artículo 72 de esa Ley; mientras que losartículos 77, 78 y 81, fracción III, de su Reglamento cla-ramente se refieren a la segunda modalidad de evaluación,la que puede ser calificada como "autoevaluación con finesinformativos", con base en el artículo 43, fracción IX, de lareferida legislación. Ambas modalidades deben observarlos lineamientos establecidos por el Consejo Nacional deEvaluación de la Política de Desarrollo Social, lo que evitala formación de criterios o parámetros diferenciados dentrode ambas modalidades. El segundo tipo de evaluación, la"autoevaluación con fines informativos", se encuentra limi-tada a los programas, acciones y recursos específicos quetengan a su cargo las dependencias o entidades de la Admi-nistración Pública Federal y deben ser cubiertas con cargoa los respectivos presupuestos de las entidades evaluadas.Por el contrario, las evaluaciones realizadas por el ConsejoNacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Socialno pueden ser sino con cargo a su propio presupuestocomo organismo público descentralizado. De este modo,las autoevaluaciones se establecen como sistema paralelode evaluación y únicamente con efectos informativos. Lasevaluaciones que pueden tener efectos sobre los programasson las realizadas por el Consejo Nacional de Evaluaciónde la Política de Desarrollo Social y los organismos evalua-dores independientes que no dependerán de ninguna ma-nera de la Secretaría de Desarrollo Social, ni jerárquica nifinancieramente.58

FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVOFEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES.—La Supre-ma Corte ha sostenido reiteradamente que el artículo 89,fracción I, de la Constitución Federal establece la facultad



reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal, la que se refierea la posibilidad de que dicho poder provea en la esferaadministrativa a la exacta observancia de las leyes; es decir,el Poder Ejecutivo Federal está autorizado para expedir lasprevisiones reglamentarias necesarias para la ejecuciónde las leyes emanadas por el órgano legislativo. Estas dispo-siciones reglamentarias, aunque desde el punto de vistamaterial son similares a los actos legislativos expedidospor el Congreso de la Unión en cuanto que son generales,abstractas e impersonales y de observancia obligatoria, sedistinguen de las mismas básicamente por dos razones: laprimera, porque provienen de un órgano distinto e indepen-diente del Poder Legislativo, como es el Poder Ejecutivo; lasegunda, porque son, por definición constitucional, normassubordinadas a las disposiciones legales que reglamentany no son leyes, sino actos administrativos generales cuyosalcances se encuentran acotados por la misma Ley. Asimis-mo, se ha señalado que la facultad reglamentaria del Pre-sidente de la República se encuentra sujeta a un principiofundamental: el principio de legalidad, del cual derivan,según los precedentes, dos principios subordinados: el dereserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma.El primero de ellos evita que el reglamento aborde novedo-samente materias reservadas en forma exclusiva a las leyesemanadas del Congreso de la Unión o, dicho de otro modo,prohíbe a la ley la delegación del contenido de la materiaque tiene por mandato constitucional regular. El segundoprincipio consiste en la exigencia de que el reglamentoesté precedido de una ley, cuyas disposiciones desarrolle,complemente o detalle y en los que encuentre su justi-ficación y medida. Así, la facultad reglamentaria del PoderEjecutivo Federal tiene como principal objeto un mejor pro-veer en la esfera administrativa, pero siempre con base enlas leyes reglamentadas. Por ende, en el orden federal el


Congreso de la Unión tiene facultades legislativas, abstrac-tas, amplias, impersonales e irrestrictas consignadas enla Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanospara expedir leyes en las diversas materias que ésta con-signa; por tanto, en tales materias es dicho órgano legis-lativo el que debe materialmente realizar la normatividadcorrespondiente, y aunque no puede desconocerse la facul-tad normativa del Presidente de la República, dado queesta atribución del titular del Ejecutivo se encuentra tambiénexpresamente reconocida en la Constitución, dicha facultaddel Ejecutivo se encuentra limitada a los ordenamientos lega-les que desarrolla o pormenoriza y que son emitidos porel órgano legislativo en cita.59

POBREZA LA DETERMINACIÓN DE LOS LINEAMIEN-TOS Y CRITERIOS PARA SU DEFINICIÓN, IDENTIFICA-CIÓN Y MEDICIÓN NO SON FACULTADES ABSOLUTASDE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL.—El ar-tículo 36 de la Ley General de Desarrollo Social prevé queel Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desa-rrollo Social establecerá los lineamientos y criterios parala definición, identificación y medición de la "pobreza", loscuales serán de aplicación obligatoria para las entidadesy dependencias públicas que ejecuten programas de desa-rrollo social; además, se establece el deber de utilizar lainformación generada por el Instituto Nacional de Estadís-tica, Geografía e Informática, al menos sobre los indica-dores establecidos en el mismo artículo. El Reglamento, porsu parte, en el primer párrafo del artículo 37 es coincidentecon lo establecido en la Ley al señalar que los criterios ylineamientos para la definición, identificación y mediciónde la "pobreza" que determine el Consejo Nacional de Eva-luación de la Política de Desarrollo Social, serán los que



utilice la Secretaría para la identificación de las personaso grupos sociales en situación de pobreza. Así, en los pre-ceptos precisados, tanto la Ley como el Reglamento serefieren a criterios y lineamientos para la definición, identi-ficación y medición de la "pobreza". Por otro lado, el segundopárrafo del artículo 37 del Reglamento, refiere la existenciade índices de marginación e identificación de "gruposvulnerables", que deben ser determinados por la Secretaríade Desarrollo Social tomando en consideración la opinióny recomendación del Consejo Nacional de Evaluación dela Política de Desarrollo Social. La referida potestad de laSecretaría no es entonces autónoma y absoluta ya quesiempre tendrá que tomar en cuenta los lineamientos ycriterios establecidos por el Consejo Nacional de Evalua-ción de la Política de Desarrollo Social, así como su opinióny recomendación.60

POBREZA, MARGINACIÓN Y VULNERABILIDAD.CONFORME A LO ESTABLECIDO EN LA LEY GENERALDE DESARROLLO SOCIAL NO CONSTITUYEN SINÓ-NIMOS.—Conforme a lo establecido en la fracción VI delartículo 5 de la Ley citada los "grupos sociales en situaciónde vulnerabilidad", se definen como: "aquellos núcleos depoblación y personas que por diferentes factores o la com-binación de ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discri-minación que les impiden alcanzar mejores niveles de viday, por lo tanto, requieren de la atención e inversión delGobierno para lograr su bienestar". Por su parte, los artícu-los 8 y 9 de esa Ley los identifican como los sujetos quetienen derecho a recibir acciones y apoyos tendientes adisminuir su desventaja y su artículo 19, en su fracción III,prevé que son prioritarios y de interés público para la Polí-tica Nacional de Desarrollo Social los programas dirigidos



a las personas en situación de vulnerabilidad. Por lo quese refiere al concepto de "marginación", el artículo 19 serefiere a los tres conceptos de manera conjunta y en rela-ción con la prioridad y el tipo de interés de los programasde desarrollo social, dirigidos a personas en "condicio-nes de pobreza, marginación o en situación de vulnerabi-lidad"; en tanto que el artículo 29 del mismo ordenamientose refiere a la determinación de zonas de atención priori-taria y a la existencia de "índices" de marginación y pobreza.De las referencias anteriores se llega a la conclusión deque los conceptos y su uso claramente no pueden ser consi-derados como sinónimos. Desde la definición de "gruposen situación de vulnerabilidad" se desprende que la vulnera-bilidad es una condición multifactorial, ya que se refiereen general a situaciones de riesgo o discriminación queimpiden alcanzar mejores niveles de vida y lograr bienestar.El derecho de estos grupos y de personas en lo individual,según el artículo 8, es el de recibir acciones y apoyos paradisminuir su desventaja. Por tanto, se puede definir que eluniverso de sujetos a los que se refiere la Ley se encuentraintegrado por grupos o personas en esta situación de vulne-rabilidad. En este sentido, si bien es cierto que el índicepara la definición, identificación y medición de la "pobreza"es una atribución que legalmente le compete al ConsejoNacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social,como lo establece el artículo 36 de la Ley; sin embargo, laLey no establece la exclusividad del índice y menciona demanera explícita los otros dos conceptos dentro su articu-lado sin determinar de manera específica a qué órganode la administración le corresponde determinar su conte-nido. En este sentido y por lo menos en los conceptos aca-bados de analizar de pobreza, marginación y existenciade grupos vulnerables, el citado Reglamento no se excede


a lo determinado en la Ley referida ya que sólo desarrollalos conceptos que ahí se contienen.61

POBREZA Y VULNERABILIDAD. SUS DIFERENCIAS YRELACIONES EN LA LEY GENERAL DE DESARROLLOSOCIAL.—Conceptualmente la pobreza es de menorextensión que la vulnerabilidad. De acuerdo a la citadaLey la pobreza no es el único factor que puede posicionara una persona o grupo en una situación de vulnerabilidad.Desde la misma definición legal de grupos vulnerables sehace referencia a la discriminación la cual, desde el con-cepto de discriminación contenido en el artículo 1o. de laConstitución Federal comprende una multitud de categoríasque pueden provocarla: origen étnico o nacional, género,edad, capacidades diferentes, condición social, condicionesde salud, religión, opiniones, preferencias, estado civil;además la lista no es limitativa sino enunciativa, dejandoabierta la posibilidad de nuevas categorías al incluir "cual-quier otra que atente contra la dignidad humana".62

DESARROLLO SOCIAL. EL ARTÍCULO 15 DEL RE-GLAMENTO DE LA LEY GENERAL RELATIVA QUE PREVÉUN MODELO SOCIAL ÚNICO DE FOCALIZACIÓNRADICAL PARA LA ATENCIÓN A GRUPOS EN DES-VENTAJA, NO VIOLA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.—En materia de derechos sociales, la Constitución Federalconjunta las obligaciones prestacionales del Estado conla concurrencia y coordinación de las facultades en materiafinanciera y presupuestal, lo cual permite que se jerarquicey se establezcan prioridades para su asignación en materiasespecíficas dependiendo de las necesidades particulares

61 Ibid., p. 1072, tesis P./J. 85/2009; IUS: 166608.62 Ibid., p. 1073, tesis P./J. 86/2009; IUS: 166607.


de los ciudadanos para alcanzar un nivel general de bie-nestar al cual se encuentra obligado el Estado. En estesentido, ni la Constitución ni la Ley General de DesarrolloSocial adoptan un modelo específico que deba implemen-tarse para la atención de las necesidades de la población,pues en algunos casos estos derechos son exigibles demanera universal por la misma estructura del derecho:salud o educación, lo cual se encuentra establecido en suspropios sistemas de concurrencia y coordinación estable-cidos en sus propias leyes, mientras que otros se encuentransujetos a una implementación que puede dar preferenciaa necesidades insatisfechas de personas o grupos identifi-cados. Así, la Constitución Federal no obliga al Estado aoptar por un modelo en particular, sino que deja en losórganos constituidos la elección e implementación de laplaneación del desarrollo y de programas en particularpara reducir la desventaja de personas o grupos, por lotanto el artículo 15 del Reglamento de la Ley General deDesarrollo Social que prevé un modelo social único de foca-lización radical para la atención a grupos en desventaja,no contraviene la Constitución Federal.63

DESARROLLO SOCIAL. SURGE COMO PARTE INTE-GRAL DE LA INSTAURACIÓN CONSTITUCIONAL DELSISTEMA DE PLANEACIÓN ECONÓMICA, DEMOCRÁ-TICA Y SOCIAL, RECONOCIENDO LA NATURALEZAMIXTA DEL ESTADO, POR LO QUE ES PIEZA CENTRALDEL PROCESO DE PLANEACIÓN DEL DESARROLLONACIONAL EN GENERAL.—La facultad del Congreso dela Unión para legislar en materia de "planeación nacionaldel desarrollo económico y social" se incorporó a la Consti-tución Federal mediante decreto de tres de febrero de mil

63 Ibid., julio de 2009, p. 1538, tesis P./J. 90/2009; IUS: 166969.


novecientos ochenta y tres, al adicionarse la letra D a lafracción XXIX del artículo 73 constitucional. Esta reformaal artículo 73 no fue aislada, sino que se incorporó en unpaquete de reformas relativo a las principales atribucionesdel Estado en materia económica en la que se modificaron,entre otros, los artículos 16, 25, 26, 27 y 28. De este modo,esa facultad surge como parte integral de la instauraciónconstitucional del sistema de planeación económica, demo-crática y social, reconociendo la naturaleza mixta del Estado.La reforma unificó los elementos de planeación nacional ybuscó la coordinación e inducción de distintos niveles degobierno o particulares al incorporarlos de manera expresaen el sistema nacional de planeación. La materia de desarro-llo social es, entonces, una pieza central del proceso deplaneación del desarrollo nacional en general, que se desa-rrolla en concreto a través del sistema nacional de planea-ción del desarrollo social y se ejecuta mediante la cooperaciónde las entidades y coordinación de las competencias, enmateria de desarrollo social, previstas tanto a nivel federal,como a nivel estatal y municipal.64

DIVISIÓN DE PODERES. EL QUE ESTE PRINCIPIO SEAFLEXIBLE SÓLO SIGNIFICA QUE ENTRE ELLOS EXISTEUNA COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN EN LOSTÉRMINOS ESTABLECIDOS, PERO NO LOS FACULTAPARA ARROGARSE FACULTADES QUE CORRESPON-DEN A OTRO PODER, SINO SOLAMENTE AQUELLOSQUE LA PROPIA CONSTITUCIÓN LES ASIGNA.—El ar-tículo 49 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos establece que el Supremo Poder de la Federaciónse divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicialy que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en



un solo individuo o corporación. Sin embargo, ha sido crite-rio reiterado de esta Suprema Corte que la división funcio-nal de atribuciones que establece dicho numeral no operade manera rígida, sino flexible, ya que el reparto de fun-ciones encomendadas a cada uno de los poderes no consti-tuye una separación absoluta y determinante, sino por elcontrario, entre ellos se debe presentar una coordinacióno colaboración para lograr un equilibrio de fuerzas y uncontrol recíproco que garantice la unidad política del Es-tado. Como se advierte, en nuestro país la división funcio-nal de atribuciones no opera de manera tajante y rígidaidentificada con los órganos que las ejercen, sino que seestructura con la finalidad de establecer un adecuado equi-librio de fuerzas, mediante un régimen de cooperación ycoordinación que funcionan como medios de control recí-proco, limitando y evitando el abuso en el ejercicio del poderpúblico, garantizando así la unidad del Estado y asegu-rando el establecimiento y la preservación del estado dederecho. Por su parte, el artículo 133 de la ConstituciónFederal consagra el principio de supremacía, que imponesu jerarquía normativa a la que deben sujetarse todos losórganos del Estado y todas las autoridades y funciona-rios en el ejercicio de sus atribuciones, por lo que, el hechode que la división de poderes opere de manera flexible sólosignifica que entre ellos existe una colaboración y coordina-ción en los términos establecidos, pero no los faculta paraarrogarse facultades que corresponden a otro poder, sinosolamente aquellos que la propia Constitución les asigna.De este modo, para que un órgano ejerza ciertas funcioneses necesario que expresamente así lo disponga la Constitu-ción Federal o que la función respectiva resulte estricta-mente necesaria para hacer efectivas las facultades que leson exclusivas por efectos de la propia Constitución, asícomo que la función se ejerza en los casos expresamente


autorizados o indispensables para hacer efectiva la facultadpropia.65

PLANEACIÓN DEMOCRÁTICA DEL DESARROLLO NA-CIONAL Y SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLOSOCIAL. SE FUNDAMENTAN EN LOS ARTÍCULOS 25Y 26 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTA-DOS UNIDOS MEXICANOS.—Los citados preceptos esta-blecen la rectoría económica del Estado para garantizarel crecimiento económico del país, la cual se cumple en lostérminos previstos en los propios dispositivos constitucio-nales, cuando el Estado alienta la producción, concedesubsidios, otorga facilidades a empresas de nueva crea-ción, estimula la exportación de sus productos, concedefacilidades para la importación de materias primas, orga-niza el sistema de planeación democrática del desarrollonacional y el sistema nacional de desarrollo social, entreotras acciones. En estos preceptos constitucionales se esta-blece la responsabilidad del Estado de organizar y conducirel desarrollo nacional, mediante el establecimiento de unsistema de planeación democrática que sea sólido, diná-mico, permanente y equitativo al crecimiento de la economíapara la independencia y democratización política, social ycultural de la nación. De este modo, la planeación deberállevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeñode la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integraly sustentable del país y deberá atender a la consecuciónde los fines y objetivos políticos, sociales, culturales y eco-nómicos contenidos en la Constitución Política de los Esta-dos Unidos Mexicanos. Por tanto, la planeación nacionalde desarrollo es la ordenación racional y sistemática deacciones que, con base en el ejercicio de las atribuciones



del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promo-ción de la actividad económica, social, política, cultural,de protección al ambiente y aprovechamiento racional delos recursos naturales, tiene como propósito la transfor-mación de la realidad del país, de conformidad con lasnormas, principios y objetivos que la propia Constitucióny las diversas leyes que las desarrollan establecen.66

POBREZA Y MARGINACIÓN. SUS DIFERENCIAS YRELACIONES EN LA LEY GENERAL DE DESARROLLOSOCIAL Y SU REGLAMENTO.—En ninguna parte de lacitada Ley se establece la existencia de un indicador únicopara la determinación de la asignación de apoyos y orien-tación de la política de desarrollo social, ya que los indica-dores establecidos en su artículo 36 claramente se refierena la definición, identificación y medición de la "pobreza";sin embargo, existen índices diversos que se han desarro-llado por parte de otras entidades de la AdministraciónPublica Federal que toma en cuenta su Reglamento en suartículo 37 y se encuentran previamente mencionados en laLey. Incluso, aun cuando de una lectura superficial de losíndices parecería que los indicadores que utilizan se refierena conceptos comunes y aun superpuestos, de un análisismás profundo se puede concluir que éstos se encuentranorientados a necesidades y objetos distintos para la defini-ción de política social. La marginación es un concepto quetiene una expresión territorial, mientras que la pobreza seexpresa en indicadores referentes a la persona en lo indi-vidual. La marginación se define por la doctrina como:"el fenómeno estructural que se expresa, por un lado, enla dificultad para propagar el progreso técnico en el con-junto de la estructura productiva y en las regiones del país



y, por el otro, en la exclusión de grupos sociales del procesode desarrollo y del disfrute de sus beneficios". En este sen-tido, este índice "permite estratificar jerárquicamente unidadesterritoriales como las entidades federativas o los municipiosdel país según el impacto global de las distintas carenciasque enfrenta la población". A diferencia de lo anterior, elíndice de pobreza toma como medida de bienestar el ingresopor persona, comparándolo con tres puntos de referencia,lo que agrupa a la población por su nivel de ingreso. Segúnel Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, la ma-nera más sencilla de medir la pobreza es mediante el esta-blecimiento de una línea de pobreza monetaria, pues coneste procedimiento sólo se tiene que determinar qué ingresocorriente es necesario para que el individuo satisfaga susrequerimientos fundamentales. En este sentido, los índi-ces analizados no son iguales ni se refieren a lo mismo, nilos conceptos utilizados de marginación, pobreza y vulnera-bilidad o grupos vulnerables son sinónimos ni pueden serconsiderados como tales en la Ley, debiendo reiterase queésta en ningún momento menciona el índice de pobrezacomo el único existente y, por tanto, utilizable para la deter-minación del universo al cual se dirigirán los apoyos de lapolítica de desarrollo social, por lo que es normativamenteviable que el Reglamento contemple los diversos índices parala determinación de beneficiarios de distintos programasde manera independiente ya que la Ley se limita a estable-cer los parámetros para la medición de la pobreza, lo queno excluye la utilización de otros indicadores y parámetrospara la elaboración de diversos índices que permitan lamedición de la marginación en un sentido territorial o lavulnerabilidad de personas o grupos consecuencia de facto-res múltiples.67



SISTEMA DE COORDINACIÓN EN LA PLANEACIÓN DELA POLÍTICA NACIONAL DE DESARROLLO SOCIAL.SISTEMAS COORDINADOS Y SISTEMAS AUTÓNOMOSDE PLANEACIÓN DE DESARROLLO SOCIAL.—El artículo73, fracción XXIX-D, de la Constitución Federal establececomo facultad del Legislador Federal la expedición de leyessobre planeación nacional sobre desarrollo económicoy social, lo que significa que, de manera residual, las entida-des federativas pueden emitir sus normas de desarrollosocial a nivel estatal y municipal de manera independientede las emitidas por la Federación. Esto no es obstáculo paraque las entidades federativas establezcan sus propios sis-temas de planeación de desarrollo social en coordinacióncon la Ley General de Desarrollo Social o, en una terceraalternativa, sistemas autónomos por un lado y sistemascoordinados por otro. La coordinación depende del esta-blecimiento de convenios de coordinación y cooperacióntécnica para la participación de los distintos niveles degobierno, entidades federativas y municipios, en la concu-rrencia, colaboración, coordinación y concertación, en losprogramas federales establecidos en la Planeación de laPolítica Nacional de Desarrollo Social. De este modo,queda a voluntad de las entidades federativas a través desus órganos legislativos y ejecutivos, la elección del tipode relación con la Federación. Los poderes legislativosmediante la emisión de las leyes estatales de desarrollosocial y los poderes ejecutivos mediante la posibilidad desuscripción de convenios en los términos de sus propiasleyes y de la Ley General de Desarrollo Social y su Regla-mento. En este sentido, es claro que la Ley no "imposibilita"a las entidades federativas la emisión de leyes de desarrollosocial, sino que faculta a los Estados a permitir la partici-pación de la Federación, por vía de coordinación legal yconvenios, para participar en la integración de sus propios



padrones. Esto no implica que, de no existir una relacióncon la Federación, el Estado o municipios queden sin pa-drones propios ya que los mismos dependen del propiosistema de planeación estatal y municipal.68

III. VOTO CONCURRENTE QUE FORMULALA MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO

EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL41/2006*

117

* Publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, TomoXXVIII, agosto de 2008, p. 719. IUS: 21024.

De manera respetuosa, me permito disentir de algunasconsideraciones vertidas en la sentencia aprobada por

la mayoría, en la sesión pública de 3 de marzo de 2008, asícomo de algunas consideraciones que se reproducen de lamisma en el voto de minoría que he suscrito, particularmente,los relacionados con el papel que juegan los Tribunales Cons-titucionales ante los temas de desarrollo social.

Las razones de la mayoría, a este respecto, fueron que elTribunal Constitucional no estaba llamado a realizar una eva-luación o calificación de los distintos modelos posibles de desa-rrollo social, ni sobre la conveniencia de elegir uno de ellossobre los demás, ya que, opina la mayoría, esta decisión


corresponde a los Poderes Legislativo y Ejecutivo Federal, dentrodel ámbito de sus respectivas competencias. Establecen, a suvez, que la controversia constitucional, como medio de controlde la regularidad constitucional, se limita a la verificación deque los distintos órganos del Estado actúen dentro de las com-petencias que constitucionalmente les fueron asignadas; pero,señalan, de ninguna manera faculta a la Suprema Corte pararealizar un pronunciamiento sobre la pertinencia de un mo-delo de desarrollo social sobre los demás.

La mayoría señaló, también, que no debemos olvidar queconstitucionalmente los derechos sociales se encuentran vincu-lados a la facultad de planeación democrática del desarrollonacional, así como a las vertientes de coordinación que parasu implementación establecen los artículos 25 y 26 de la Cons-titución Federal, por lo que no es coincidencia que de ahí sepuedan derivar de manera genérica y conjuntamente las coor-dinaciones en materia de desarrollo económico y de desa-rrollo social.

Así también, establece el criterio mayoritario, es dable seña-lar que la Constitución en materia de derechos sociales es uncomplejo entramado normativo que conjunta las obligacionesprestacionales del Estado con la concurrencia y coordinaciónde sus facultades en materia financiera y presupuestal, locual permite que se jerarquice y se establezcan prioridadespara su asignación en materias específicas dependiendo delas necesidades particulares de los ciudadanos para alcanzarun nivel general de bienestar al cual se encuentra obligadoel Estado.

Mi disenso es, precisamente, respecto de las consideracio-nes anteriores, pues estimo que nos llevan a establecer una

119VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA LA MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO

forma de actuar institucional ante cuestiones que, como lasplanteadas, involucran asuntos de índole económica y social,con lo que, me parece se adopta una tendencia que encaminaa considerar que nuestro Tribunal Constitucional está en lalínea de quienes piensan que los Tribunales Constitucionalesno deben conocer de asuntos económicos y sociales.

Lo anterior parte de que, al señalar lo que al inicio deeste voto he reseñado, nuestro Tribunal Constitucional seautorestringe al considerar que los Tribunales Constitucio-nales deben abstenerse de invocar el Estado social de derechoy los derechos sociales para intervenir en los procesos eco-nómicos, ya que es imposible satisfacerlos todos al tiempo, yque las decisiones sobre asignación y distribución de los recur-sos económicos para la realización de esos derechos, debeentonces, según ese enfoque, dejarse a los órganos políticos,no sólo porque ellos tienen la responsabilidad de fincar esaspolíticas, sino, además, porque se adecua más a la filosofíademocrática que las mayorías sociales decidan acerca delmodelo de desarrollo y adopten las estrategias económicaspara lograr la justicia social. Por razones como la anterior,desde hace ya mucho tiempo, algunos autores y en algunossistemas constitucionales, se ha negado una verdadera efi-cacia jurídica a los derechos sociales.

Nadie puede negar las enormes dificultades que planteala protección judicial de los derechos sociales, debido a sucarácter esencialmente prestacional. Las órdenes judicialespara realizar esos derechos tienen, sin lugar a dudas, efectoscomplejos en las dinámicas económicas, el gasto público yla distribución de los recursos económicos escasos, en espe-cial en países como el nuestro. Sin embargo, el reconocimiento


de esa dificultad no implica la consecuencia de negar, dehecho, eficacia jurídica a esos derechos sociales, a través delos razonamientos antes reseñados.

Por el contrario, a mi parecer, los Tribunales Constitucio-nales sí deben intervenir más activamente en asuntos eco-nómicos y sociales porque están capacitados y deben resolverlas cuestiones constitucionales. Es decir, los Jueces, al ejercer elcontrol constitucional, deben adoptar medidas que promue-van el proceso de deliberación pública y que, por otra parte,incidan en la formulación y aplicación de políticas públicas, yaque los derechos sociales son derechos de la persona y surealización es esencial para la continuidad e imparcialidaddel proceso democrático. Ésta es, a mi juicio, la principalrazón por la cual debemos admitir algún control judicial delas decisiones económicas. Preservar al control constitucionalsobre las decisiones económicas es defender la eficacia jurí-dica de los derechos sociales, lo cual es importante para laconsolidación democrática en un país como el nuestro, condesigualdades profundas y niveles intolerables de pobreza.

Se debe evitar, en la mayor medida posible, que las técni-cas para satisfacer derechos sociales se limiten a la gene-ración administrativa de programas focalizados, asignadosa clientelas políticas, que no otorgan derechos, sino más bien,prestaciones discrecionales, reversibles o revocables.

Por las razones anteriores, disiento de las consideracionesque vierte la mayoría en la sentencia sobre estos temas y esti-mo que nuestro constitucionalismo requiere una construcciónteórica nueva, ya que el activismo constitucional de contenidosocial en estos contextos de pobreza, no se adapta fácilmente

121VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA LA MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO

a los esquemas teóricos desarrollados hasta hoy. Además,esta situación pone a los Jueces constitucionales frente a retoshermenéuticos formidables, porque debemos ser capaces dedefender la fuerza normativa de los derechos sociales en con-textos fácticos que hacen muy problemática la aplicación judi-cial de esos mismos derechos.

Nota: La ejecutoria relativa a la controversia constitucio-nal 41/2006, que contiene el criterio respecto del cual seformuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicialde la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII,mayo de 2008, página 529.

IV. VOTO PARTICULAR QUE FORMULAEL MINISTRO GENARO DAVID

GÓNGORA PIMENTEL EN RELACIÓNCON LA CONTROVERSIA

CONSTITUCIONAL 41/2006*

123

* Publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, TomoXXVII, junio de 2008, p. 1028. IUS: 20988.

Respetuosamente, presento este voto particular paraexponer las razones por las cuales no comparto el sentido

de la resolución del Tribunal Pleno de la Suprema Corte deJusticia de la Nación en el asunto al rubro identificado, en loque respecta al reconocimiento de validez del artículo 15 delReglamento de la Ley General de Desarrollo Social.

La parte actora señaló en sus conceptos de invalidez, enlo que interesa, que el artículo impugnado es violatorio delartículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Esta-dos Unidos Mexicanos, ya que excluye algunas de las vertien-tes obligatorias de la Política Nacional de Desarrollo Socialprevistas en el artículo 14 de la Ley General de DesarrolloSocial.


En la sentencia, la cuestión planteada se resuelve aten-diendo, primero, a la remisión expresa que hace el artículoimpugnado a los artículos 14 y 19 de la ley en comento, mis-mos que contienen las vertientes y programas prioritarios enlos que ha de enfocarse la política de desarrollo social, ydespués, al contexto que rige al texto del artículo impugnadopues, se dice, el legislador no se encuentra obligado de nin-guna forma a adoptar una posición sobre un modelo deestado de bienestar particular y tampoco este Tribunal Cons-titucional podría elegir uno que pudiera servir como pará-metro para determinar si el reglamento se excede o es omisofrente a la ley.

Aunque estoy de acuerdo en que no corresponde a esteAlto Tribunal elegir el modelo de estado de bienestar que leparezca más adecuado, me parece que el concepto de inva-lidez debió declararse fundado y suficiente para declarar lainvalidez del artículo 15 del reglamento impugnado, puesexisten elementos suficientes para contrastar dicho preceptocon el marco legal al cual debe ceñirse, sin necesidad de acu-dir a las cuestiones teóricas planteadas por la parte actora.

En efecto, los artículos 14 y 19 de la Ley General deDesarrollo Social1 establecen las vertientes mínimas que debe

1 "Artículo 14. La Política Nacional de Desarrollo Social debe incluir, cuando menos, lassiguientes vertientes:

"I. Superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, lageneración de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación;

"II. Seguridad social y programas asistenciales;"III. Desarrollo regional;"IV. Infraestructura social básica, y"V. Fomento del sector social de la economía.""Artículo 19. Son prioritarios y de interés público:"I. Los programas de educación obligatoria;"II. Las campañas de prevención y control de enfermedades transmisibles y los programas

de atención médica;

125VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL

comprender la Política Nacional de Desarrollo Social, así comola naturaleza prioritaria y de interés público de los programasque allí se enumeran.

Del análisis de dichos preceptos, se advierte que la supe-ración de la pobreza es sólo una de las vertientes que debeincluir la política nacional de desarrollo social en términos delartículo 14, fracción I, de la ley en comento, mientras que losprogramas dirigidos a las personas en condiciones de pobreza,marginación o en situación de vulnerabilidad, son sólo unosde los que la ley considera como prioritarios o de interés pú-blico, según el artículo 19, fracción III.

En este sentido, la propia ley realiza una elección clara,quizá no en cuanto al modelo teórico de estado de bienes-tar que debe regir a la política nacional de desarrollo social,pero sí en cuanto a las vertientes mínimas que ésta debecontener y en cuanto al tipo de programas que tendrán carác-ter prioritario y de interés público, sin dejar al arbitrio delEjecutivo, en la implementación de la Política Nacional deDesarrollo Social, la posibilidad de optar entre algunas de lasvertientes que señala el artículo 14 de la Ley General de Desa-rrollo Social ni de adoptar únicamente algunos de los programasprioritarios y de interés público que enumera el artículo 19.

"III. Los programas dirigidos a las personas en condiciones de pobreza, marginación o ensituación de vulnerabilidad;

"IV. Los programas dirigidos a zonas de atención prioritaria;"V. Los programas y acciones públicas para asegurar la alimentación y nutrición materno-

infantil;"VI. Los programas de abasto social de productos básicos;"VII. Los programas de vivienda;"VIII. Los programas y fondos públicos destinados a la generación y conservación del empleo,

a las actividades productivas sociales y a las empresas del sector social de la economía, y"IX. Los programas y obras de infraestructura para agua potable, drenaje, electrificación,

caminos y otras vías de comunicación, saneamiento ambiental y equipamiento urbano."


Ahora bien, el artículo 15 del Reglamento de la Ley Gene-ral de Desarrollo Social señala lo siguiente:

"Artículo 15. Los programas de la administración públicafederal que se deriven del Sistema Nacional de Planeación,relativos al desarrollo social incluirán, según sea el caso, lasmaterias previstas en los artículos 14 y 19 de la ley, y aten-derán a los grupos y personas identificados en situación depobreza, marginación y vulnerabilidad."

El precepto anterior es de fundamental importancia, puesdelimita el contenido de los programas de la administraciónpública federal en relación con la política de desarrollo social.Al hacerlo, ciertamente el precepto remite a los artículos 14y 19 de la ley, para definir el contenido material de los progra-mas, pero luego restringe el ámbito de aplicación de dichosprogramas, al establecer que sólo atenderán a los grupos ypersonas identificados en situación de pobreza, marginacióny vulnerabilidad, con lo que el Ejecutivo Federal en realidadestá reduciendo los programas prioritarios y de interés públicoa los señalados en el artículo 19, fracción III, de la ley, que leda tal carácter a "los programas dirigidos a las personasen condiciones de pobreza, marginación o en situación devulnerabilidad."

Si el artículo 19 de la Ley General de Desarrollo Socialestablece una lista de los programas prioritarios y de interéspúblico, entre los que se encuentran los dirigidos a la personasen condiciones de pobreza, marginación o en situación devulnerabilidad, así como otro tipo de programas, es claro quepara el legislador los restantes programas necesariamente com-prenden, o en todo caso pueden válidamente comprender,

127VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL

un ámbito de aplicación más amplio que el relativo a las perso-nas en las situaciones de desventaja ya referidas.

Por tanto, el artículo 15 del reglamento, al establecerque los programas de la administración pública federal sereferirán a las materias previstas en los artículos 14 y 19 dela ley, pero sólo se dirigirán a las personas en condicionesde pobreza, marginación o en situación de vulnerabilidad,indebidamente restringe el contenido mínimo de la políticanacional de desarrollo social que la ley delimita, por lo quedebió declararse su inconstitucionalidad, únicamente en laparte que restringe la aplicación de los programas a las per-sonas en situación de pobreza, marginación o vulnerabilidad.

Lo anterior no significa, desde luego, que todos los pro-gramas de la administración pública federal deban ser apli-cables a todos los habitantes de la República, ni que existauna obligación de implementar el goce de los derechos socia-les con carácter universal; simplemente significa que, deacuerdo con la ley, las dependencias y entidades de la admi-nistración pública federal no sólo pueden implementar pro-gramas dirigidos a las personas en situación de pobreza,marginación o vulnerabilidad, sino también programas deeducación obligatoria, de prevención de enfermedades,de abasto social de productos básicos, y todos los demás alos que se refiere el artículo 19 de la ley, sin que estos progra-mas necesariamente estén focalizados, como pudiera ser elcaso de las campañas nacionales de vacunación, o progra-mas de vivienda enfocados a la clase media, programas éstosque estarían excluidos por el artículo 15 del reglamentoimpugnado.


Es importante destacar que mi postura no deriva de unaorientación o preferencia teórica, sino de la premisa básicade que la ley ocupa una posición de primacía directiva res-pecto del reglamento, en tanto reviste plena potestad de dispo-sición o determinación vinculante, en una relación jerárquicaque obliga al reglamento a ceñirse estrictamente a los contor-nos legales, lo que en este caso no ocurre.

Por lo anterior, me permito disentir, en el tema referido ypor las razones expuestas, del criterio de la mayoría plasmadoen la ejecutoria relacionada con la controversia constitucional41/2006, pronunciada por este Alto Tribunal.

Nota: Nota: Nota: Nota: Nota: La ejecutoria relativa a la controversia constitucio-nal 41/2006, que contiene el criterio respecto del cual seformuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicialde la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII,mayo de 2008, página 529.

V. VOTO DE MINORÍA QUE FORMULANLOS MINISTROS JOSÉ RAMÓN COSSÍO

DÍAZ, GENARO DAVID GÓNGORAPIMENTEL, JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO

PELAYO, SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ,OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA

VILLEGAS Y JUAN N. SILVA MEZA EN LACONTROVERSIA CONSTITUCIONAL

41/2006*

129

* Publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, TomoXXVIII, agosto de 2008, p. 721. IUS: 21025.

En sesión del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justiciade la Nación celebrada el tres de marzo de dos mil ocho

se resolvió la controversia constitucional 41/2006, promovidapor la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Esteasunto resultó ser de una notable complejidad ya que parasu resolución el Tribunal Pleno debió realizar un análisis pro-fundo y complejo de la materia de desarrollo social. El men-cionado estudio fue necesario a fin de estar en condicionesde evaluar la constitucionalidad del Reglamento de la LeyGeneral de Desarrollo Social emitido por el titular del PoderEjecutivo Federal contrastándolo con la Ley General de Desa-rrollo Social. De esta forma, el Tribunal Pleno se vio en lanecesidad de pronunciarse sobre una pluralidad de temasrelacionados con la materia de desarrollo social, entre los


que se encontraban: las facultades de planeación nacionalen la materia de desarrollo social, el principio de división fun-cional de atribuciones, así como la aplicación de un modelosocial único y la focalización en la asignación de recursos, pormencionar sólo las líneas principales.

En el proyecto que fue sometido a la consideración delTribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naciónse proponía, entre varios temas, declarar la invalidez delartículo 72 del Reglamento de la Ley General de DesarrolloSocial1 por considerar que el mencionado precepto no desa-rrolla ni ejecuta ninguna disposición de la Ley General deDesarrollo Social, lo que se estimaba contrario al artículo16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos.2 Al someterse la mencionada propuesta a votación, losque suscribimos el presente voto nos manifestamos a favordel proyecto, siendo el resultado de la votación de seis Minis-tros a favor y cuatro en contra.3 En vista de que la propuestadel proyecto no alcanzó la votación necesaria para declararla invalidez,4 quienes nos pronunciamos por la inconstitucio-nalidad del artículo 72 del Reglamento de la Ley General

1 "Artículo 72. El Consejo Nacional de Evaluación deberá informar anualmente al titularde la secretaría sobre los resultados de las actividades realizadas por las contralorías sociales."

2 "Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles oposesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que fundey motive la causa legal del procedimiento. …"

3 Votaron en contra del proyecto y por la constitucionalidad del artículo 72 del Reglamentode la Ley General de Desarrollo Social los Ministros Sergio Salvador Aguirre Anguiano, MargaritaBeatriz Luna Ramos, Fernando Franco González Salas y el Presidente en funciones MinistroMariano Azuela Güitrón.

4 De un análisis conjunto de los artículos 41, fracciones III y V, y 42, segundo párrafo, de laLey Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos, se desprende que en aquellos casos en que un proyecto en el quese proponga la inconstitucionalidad de la norma impugnada no alcance una mayoría de ochovotos, se debe realizar, en un punto resolutivo de la sentencia, la declaración plenaria de quese desestima la acción.

Los artículos citados se transcriben a continuación:

131VOTO DE MINORÍA QUE FORMULAN LOS MINISTROS...

de Desarrollo Social suscribimos el presente voto con el fin deexponer los motivos por los que consideramos que el men-cionado precepto carece del sustento legal necesario. Por lasrazones que a continuación se expondrán, es que nos pareceque el titular del Poder Ejecutivo Federal contravino el artículo16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos, al emitir una disposición reglamentaria que no encuen-tra asidero alguno en la ley que pretende reglamentar, niejecuta ni desarrolla ninguno de sus preceptos.

Antes de entrar en el estudio del presente voto es perti-nente aclarar, como ya se hizo en la sentencia, que la SupremaCorte de Justicia de la Nación no estaba llamada a realizaruna evaluación o calificación de los distintos modelos posiblesde desarrollo social, ni sobre la conveniencia de elegir uno deellos sobre los demás, ya que esta decisión corresponde a losPoderes Legislativo y Ejecutivo Federal dentro del ámbito desus respectivas competencias. La controversia constitucionalcomo medio de control de la regularidad constitucional se limitaa la verificación de que los diferentes órganos del Estado actúendentro de las competencias que constitucionalmente les fueronasignadas, pero de ninguna manera faculta a la Suprema Cortepara realizar un pronunciamiento sobre la pertinencia de un

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:"…"III. Las consideraciones que sustenten su sentido, así como los preceptos que en su caso

se estimaren violados;"…"V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez

de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas,fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen."

"Artículo 42. …"En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se alcance la votación

mencionada en el párrafo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declarará desesti-madas dichas controversias. En estos casos no será aplicable el artículo siguiente."


modelo de desarrollo social sobre los demás. Por tanto, elanálisis que se realiza en el presente voto se limita a estudiarsi los órganos involucrados actuaron dentro de los límites delas esferas competenciales establecidas en la Constitución.5

I. Antecedentes

Como se adelantó en párrafos anteriores, la controversiaconstitucional de donde se origina el presente voto fue promo-vida por la Cámara de Diputados del Congreso de la Uniónen contra del Poder Ejecutivo Federal, alegando la inconstitu-cionalidad de determinados artículos del Reglamento de laLey General de Desarrollo Social y diversos actos que se deri-van de éste. La parte actora estructuró su demanda en tresgrandes ejes: primero, facultades de planeación nacional enmateria de desarrollo social como se encuentran establecidasen la Constitución Federal; segundo, el principio de divisiónfuncional de atribuciones; y, tercero, la elección de un modelosocial único y la focalización en la asignación de recursos.

Dentro del segundo eje —el relativo a la división funcio-nal de atribuciones— la parte actora impugnó el artículo 72 delReglamento de la Ley General de Desarrollo Social, el cualestablece la obligación del Consejo Nacional de Evaluaciónde la Política de Desarrollo Social de presentar un informeanual al titular de la Secretaría de Desarrollo Social. El pro-yecto que fue sometido a la consideración del Tribunal Pleno

5 El objeto y alcance de las controversias constitucionales como mecanismo de controlconstitucional ha sido delimitado jurisprudencialmente por el Pleno de la Suprema Corte deJusticia de la Nación. Entre los criterios más relevantes se puede mencionar el siguiente: juris-prudencia P./J. 71/2000, visible en la página 965, Tomo XII, agosto de 2000 del SemanarioJudicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES YACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CON-TROL CONSTITUCIONAL."


proponía declarar la inconstitucionalidad del mencionadoartículo 72, ya que éste no encuentra respaldo alguno en laLey General de Desarrollo Social ni desarrolla ninguna de susdisposiciones. Al someterse esta parte del proyecto a votación,los Ministros que suscribimos el presente voto nos manifestamosa favor del proyecto. Dado que no se alcanzó la votación nece-saria para declarar la inconstitucionalidad de la norma, acontinuación expondremos las razones por las que, en nuestraopinión, se debió declarar que el artículo 72 del Reglamento dela Ley General de Desarrollo Social viola la Constitución Federal.

II. Consideraciones del voto de minoría

El argumento contenido en el concepto de invalidez hechovaler por la Cámara de Diputados del Congreso de la Uniónrelativo al informe anual del Consejo Nacional de Evalua-ción de la Política de Desarrollo Social es, en esencia, que eltitular del Poder Ejecutivo Federal se adjudica atribuciones queconstitucionalmente corresponden al Congreso de la Unión.Afirma la parte actora que al disponer el artículo 72 delReglamento de la Ley General de Desarrollo Social la obliga-ción del Consejo Nacional de Evaluación de la Política deDesarrollo Social de presentar un informe anual al titular de laSecretaría de Desarrollo Social sobre los resultados de las acti-vidades realizadas por las contralorías sociales, éste emitedisposiciones generales que no encuentran cobertura ni en laLey General de Desarrollo Social ni en el decreto de creacióndel Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desa-rrollo Social. En este sentido, la parte actora se duele deque el consejo no cuenta con facultades de contraloría y, portanto, no tiene por qué rendir ningún tipo de informe sobreesta materia.


En nuestra opinión, el concepto de invalidez expuesto enel párrafo precedente resulta fundado por las siguientes razo-nes. Del artículo 69 de la Ley General de Desarrollo Social sedesprende que las contralorías sociales son una forma de par-ticipación directa de los beneficiarios en el Sistema Nacionalde Desarrollo Social que deben ser promovidas por el GobiernoFederal para verificar el cumplimiento de las metas y la correctaaplicación de los recursos públicos asignados a los progra-mas de desarrollo social.6 Estas contralorías deben presentarun informe sobre el desempeño de los programas y ejecuciónde los recursos públicos.7

Conforme al Reglamento de la Ley General de DesarrolloSocial, las contralorías sociales se registran ante las depen-dencias o autoridades de la administración pública federal quetengan a su cargo el programa de desarrollo social. Debenrendir su informe anualmente en el que se señale la vigilanciaen la ejecución de los programas de desarrollo social y en elejercicio y aplicación de recursos federales asignados a losmismos, así como en la verificación sobre el cumplimento delas metas. Estos informes deben remitirse a las mismas depen-dencias y entidades responsables o, en su caso, presentarseante el órgano interno de control de la dependencia o entidadque corresponda, o ante los órganos estatales de control en

6 "Artículo 69. Se reconoce a la contraloría social como el mecanismo de los beneficiarios,de manera organizada, para verificar el cumplimiento de las metas y la correcta aplica-ción de los recursos públicos asignados a los programas de desarrollo social."

7 "Artículo 70. El Gobierno Federal impulsará la contraloría social y le facilitará el accesoa la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones."

"Artículo 71. Son funciones de la contraloría social:"…"III. Emitir informes sobre el desempeño de los programas y ejecución de los recursos

públicos; …"


aquellos casos en los que el programa de desarrollo socialse financie con recursos federales.8

De este modo, en nuestra opinión, es evidente que en larealización de las evaluaciones anuales o multianuales a losprogramas, acciones y recursos destinados al desarrollo social,no hay obstáculo para que el Consejo Nacional de Evaluaciónde la Política de Desarrollo Social haga uso de la informa-ción generada por estas contralorías sociales en el cum-plimiento de sus objetivos, lo que dependerá de los lineamientosemitidos por el mismo consejo. Sin embargo, como bien loafirma la parte actora, el consejo en ningún momento realizao tiene competencia, ni se encuentra dentro de sus objetivos,llevar a cabo acciones de contraloría sobre los recursos utili-zados en los programas. Lo anterior en razón de que ello escompetencia de los órganos internos de control de las depen-dencias responsables o, en su caso, de la Secretaría de laFunción Pública.

Por tanto, no encuentra justificación —en términos delsistema establecido legalmente— la existencia de la obliga-ción a cargo del Consejo Nacional de Evaluación de la Políticade Desarrollo Social de presentar un informe anual al titu-lar de la Secretaría de Desarrollo Social sobre los resultadosde las actividades realizadas por las contralorías sociales.

8 "Artículo 71. Las contralorías sociales emitirán informes anuales respecto de la vigilan-cia en la ejecución de los programas de desarrollo social y en el ejercicio y aplicación de losrecursos federales asignados a los mismos, así como de la verificación en el cumplimiento delas metas, los cuales se presentarán ante las dependencias y entidades de la administraciónpública federal correspondientes; de igual forma, dichos informes se enviarán, en su caso, alórgano interno de control de la dependencia o entidad que corresponda. Asimismo, se podránpresentar ante los órganos estatales de control cuando el programa de desarrollo social estéfinanciado con recursos federales.

"Los informes deberán entregarse dentro de los noventa días siguientes al término delejercicio fiscal correspondiente, con la información que determinen las reglas de operacióndel programa respectivo."


Esas contralorías no tienen ninguna relación funcional con elconsejo, sino que son organismos autónomos que generaninformación para las autoridades responsables de los progra-mas. Lo anterior, reiterando que el consejo de manera directao por medio de los organismos evaluadores independientes,si lo decide así en sus propios lineamientos, puede hacer uso deesta información para el cumplimiento de sus objetivos.

En consecuencia, en nuestra opinión, el artículo 72 delReglamento de la Ley General de Desarrollo Social, no encuen-tra asidero alguno en la Ley General de Desarrollo Social, niejecuta ni desarrolla ninguna de sus disposiciones, por lo quese actualiza una violación al artículo 16 de la ConstituciónFederal por parte de este artículo del Reglamento de la Ley Gene-ral de Desarrollo Social al exceder totalmente la coberturanormativa proporcionada por la Ley General de Desarrollo Socialy, en consecuencia, se debió haber declarado su invalidez.

Es por lo anteriormente expuesto que consideramos queexistían razones suficientes para que el Tribunal Pleno decla-rase la inconstitucionalidad del artículo 72 del Reglamentode la Ley General de Desarrollo Social.

Nota: La ejecutoria relativa a la controversia constitucio-nal 41/2006, que contiene el criterio respecto del cual seformuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judi-cial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII,mayo de 2008, página 529.

VI. CONCLUSIONES

137

La facultad del Congreso de la Unión para legislar enmateria de "planeación nacional del desarrollo económico

y social" surge como parte integral de la instauración cons-titucional del sistema de planeación económica, democráticay social, reconociendo la naturaleza mixta del Estado.

La planeación del desarrollo nacional se establece a travésdel sistema nacional en esta materia y se ejecuta mediante lacooperación de las entidades y coordinación de las com-petencias previstas, tanto a nivel federal como a nivel estataly municipal.

Mediante la llamada "Política Nacional de Desarrollo So-cial" se llevan a cabo las acciones relacionadas con el PlanNacional de Desarrollo en lo concerniente a su preparación,formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y controlen materia de desarrollo social.


En nuestro país la división de Poderes no opera de maneratajante y rígida identificada con los órganos que las ejercen,sino que se estructura con la finalidad de establecer un ade-cuado equilibrio de fuerzas, mediante un régimen de coope-ración y coordinación que funcionan como medios de controlrecíproco, limitando y evitando el abuso en el ejercicio delpoder público, garantizando así la unidad del Estado y ase-gurando el establecimiento y la preservación del Estado dederecho. Así, el Poder Ejecutivo Federal está autorizado paraexpedir las previsiones reglamentarias necesarias para la eje-cución de las leyes emanadas por el órgano legislativo.

El reglamento se diferencia de la ley porque proviene deun órgano distinto e independiente del Poder Legislativo yporque es una norma subordinada a las disposiciones legalesque reglamentan y no son leyes, sino actos administrativosgenerales cuyos alcances se encuentran acotados por lamisma Ley.

El artículo 24 del Reglamento de la Ley de DesarrolloSocial, sólo prevé que la Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico integrará el proyecto de presupuesto de egresos deconformidad con las disposiciones aplicables y establece laobligación de aquellas entidades de la Administración PublicaFederal que tuviesen a su cargo programas de desarrollo so-cial de prever e integrar los recursos para ello, sin que autoriceo faculte a la Secretaría para disminuir los montos presupues-tales destinados a esos programas ni para proponer o deter-minar que el gasto social fuese inferior, en términos reales, aldel año fiscal anterior, y solamente pormenoriza una fasemás del complejo proceso de integración del proyecto depresupuesto, en materia específica de desarrollo social.

139CONCLUSIONES

Además, dicho artículo en ningún momento dispone quelos acuerdos de la Comisión Intersecretarial de Derecho Socialsean obligatorios en los términos que prevé la ley ni queéstos se publiquen en el Diario Oficial de la Federación, yaque se trata solamente de una propuesta que puede o no seradoptada por las entidades y dependencias de la Administra-ción Pública Federal.

La integración del padrón de beneficiarios de los progra-mas sociales se realiza a través de una mecánica de coordi-nación y cooperación por parte de las entidades federativasy los Municipios con el Gobierno Federal, por lo que en ningúnmomento se desnaturaliza la participación de los tres órdenesde gobierno.

La coordinación del Sistema Nacional de Desarrollo Socialcompete a la Secretaría de Desarrollo Social, con la concu-rrencia de las dependencias, entidades y organismos federalesde los gobiernos municipales y de las entidades federativas,por tanto, esa facultad es de origen federal otorgada paraser instrumentada por dicha Secretaría, la que tiene facultady mandato para promover la celebración de convenios.

El Reglamento de la referida Ley establece la estructuramediante la cual dicha Secretaría integrará los padronespara la aplicación de los programas a su cargo, en dondeno se deja solamente a ésta la responsabilidad de la integra-ción del padrón, sino que tiene que promover la participaciónpor medio de los mencionados convenios.

El citado Reglamento, al establecer que las dependenciasdel Gobierno Federal participarán en la integración de los


programas sociales de aquellas entidades con las que así lohubiesen acordado a través de un convenio, en ningún mo-mento pretende establecer la figura de los padrones de entida-des federativas en otro supuesto, ya que esa figura no aparecíaen ningún otro artículo del mismo ordenamiento.

El artículo 73, fracción XXIX-D, de la Constitución Federalestablece como facultad del Legislador Federal la expediciónde leyes para la planeación nacional sobre desarrollo eco-nómico y social, lo que significa que de manera residual, lasentidades federativas pueden emitir sus normas de desarrollosocial a nivel estatal y municipal de manera independientede las emitidas por la Federación, quedando a voluntad delos Poderes Legislativo y Ejecutivo de las entidades federativas,elegir el tipo de relación que deseen establecer con la Federa-ción, ya sea mediante la emisión de las leyes estatales dedesarrollo social o a través de la suscripción de conveniosen los términos de sus propias leyes y de la Ley General deDesarrollo Social y su Reglamento.

Los conceptos de pobreza, marginación y vulnerabilidadno pueden ser considerados como sinónimos.

La potestad de la Secretaría de determinar los índices demarginación e identificación de "grupos vulnerables", no es autó-noma ni absoluta ya que siempre tendrá que tomar en cuentalos lineamientos y criterios establecidos por el Consejo Nacio-nal de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, así comosu opinión y recomendación.

Para definir a los "grupos en situación de vulnerabilidad"se hace referencia a múltiples factores, tales como situaciones

141CONCLUSIONES

de riesgo o discriminación, las cuales impiden a los sujetosalcanzar mejores niveles de vida y lograr bienestar.

Conceptualmente la pobreza es un concepto de menorextensión que la vulnerabilidad y de difícil definición.

La marginación se ha definido como: "…el fenómenoestructural que se expresa, por un lado, en la dificultad parapropagar el progreso técnico en el conjunto de la estruc-tura productiva y en las regiones del país, y por el otro, en laexclusión de grupos sociales del proceso de desarrollo y deldisfrute de sus beneficios".

El índice de marginación es una medida que permite estra-tificar, jerárquicamente, "unidades territoriales" (entidades fede-rativas y Municipios) según el impacto global de las carenciasque padece la población como resultado de la falta de accesoa la educación, la residencia en viviendas inadecuadas, lapercepción de ingresos monetarios insuficientes y las relacio-nadas con la residencia en localidades pequeñas.

El índice de pobreza toma como medida de bienestar elingreso por persona, comparándolo con tres puntos de refe-rencia: la pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial.

La ley en ningún momento menciona que el índice depobreza es el único existente para determinar el universo alcual deben dirigirse los apoyos de la política de desarrollosocial, por tanto, es normativamente viable que el Reglamentocontemple los diversos índices y la determinación de gruposvulnerables como beneficiarios de distintos programas demanera independiente.


Las formas de evaluación de las políticas de desarrollosocial se deben seguir conforme a los lineamientos estable-cidos por el Consejo Nacional de Evaluación de la Políticade Desarrollo Social.

La autoevaluación con fines informativos se limita a mediry valorar los programas y acciones realizados por algunasdependencias de la Administración Pública Federal, y su costoes con cargo a los presupuestos de las entidades evaluadas;las realizadas por el Consejo Nacional de Evaluación de laPolítica de Desarrollo Social, son con cargo a su propio presu-puesto como organismo público descentralizado.

Las consultas públicas como medio de participación so-cial, quedan sujetas a las reglas aprobadas por la ComisiónNacional de Desarrollo Social, para otorgar mayor objetividadal mecanismo de realización de las mismas.

VII. COMENTARIO DEL INSTITUTODE INVESTIGACIONES JURÍDICASDE LA UNIVERSIDAD NACIONAL

AUTÓNOMA DE MÉXICO

143

1. INTRODUCCIÓN

Patricia Kurczyn Villalobos*

La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión promovió

controversia constitucional en contra del Reglamento de

la Ley General de Desarrollo Social publicado en el Diario

Oficial de la Federación el 18 de enero de 2006, por considerar

que diversas disposiciones de este reglamento estaban afec-

tadas de invalidez, así como considerar que los actos que

realizan o que llegaran a realizar las distintas dependencias

y entidades del Poder Ejecutivo Federal, en relación con los

programas de desarrollo social, carecen de fundamento consti-

tucional. Dicha controversia fue resuelta sin otorgar razón

alguna al actor, como se expresa en los puntos resolutivos

del presente asunto.

* Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad NacionalAutónoma de México.


2. DESARROLLO NACIONAL Y DERECHOS SOCIALES

La Ley General de Desarrollo Social expresa en su artículo1o. que uno de sus objetivos es "…garantizar el pleno ejerciciode los derechos sociales consagrados en la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos".

En ese tenor surge la preocupación por encontrar el espa-cio legal de tales derechos, ya que como si se tratara de unaironía histórica, la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos (CPEUM), no obstante haber sido la primera Consti-tución en el mundo que elevó a ese rango los derechos sociales,entendidos entonces como derechos laborales y agrarios, ni enese entonces ni a casi cien años de vigencia ha incluido la expre-sión o el concepto sobre ellos o sobre las garantías sociales,como tampoco lo ha hecho respecto de los derechos individua-les. Cierto es que en las fechas en que se desencadenó larevolución social de México y en que se promulgó la CartaMagna, la doctrina no había elaborado los fundamentos delo que hoy en día se identifican como derechos sociales. Tan fuede esa manera que ni la propia Organización Internacio-nal del Trabajo, fundada en 1919, dio un concepto, comotampoco ocurrió en la segunda Constitución social, la alemanade Weimar, también de 1919, la cual incorporaba como nove-dad, desde entonces, los seguros sociales.

Hoy en día los conceptos jurídicos han sido transformadosen virtud del dinamismo del derecho positivo sujeto a la evolu-ción misma del hombre y de la sociedad y respecto de la ramaque se denomina precisamente derecho social, la cual cada vezse amplía más para acoger nuevas hipótesis que, en su caso,encuentran el respaldo filosófico, sociológico y político parasu reglamentación. Es así como existen expresiones e institu-ciones jurídicas cuyos conceptos igualmente evolucionan y se

145COMENTARIO DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICASDE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

amplían o incluso se transforman, que se agregan a las exis-tentes muchas veces ya consideradas como definiciones clásicas.

Las expresiones "derechos sociales y garantías sociales"son una extensión de los derechos del ser humano que seacuñan a mediados del siglo XX, desarrollados en el transcursodel mismo hasta alcanzar expresiones en el derecho interna-cional con trascendencia de enorme importancia como sepuede ejemplificar con el Pacto Internacional de los DerechosEconómicos, Sociales y Culturales que México ratificó y quefue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 demayo de 1981, si bien antes lo había hecho respecto de laDeclaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre(1948) y la Declaración Internacional de Derechos Huma-nos (1948) que tienen igual importancia para la conceptuali-zación, protección y desarrollo de los derechos sociales.

El concepto de derecho social y, por tanto, el de los dere-chos sociales que al inicio se referirían a los derechos colec-tivos, se empezó a utilizar en España a mediados del siglopasado, por los profesores y tratadistas dedicados al derechodel trabajo, materia que pronto acaparó la denominación,aunque posteriormente fuera criticado y siguiera un proceso detransformación conceptual y legislativo que ahora se conoceen lo general.

En México se desarrolló ampliamente el derecho del tra-bajo con la promulgación de la Constitución en 1917 y lainclusión del artículo 123 "Del trabajo y de la previsión social",que regula desde entonces los derechos laborales individualesy colectivos. En el derecho mexicano, a partir de esa fecha,hablar de derechos sociales era hacer referencia a los dere-chos del trabajo, de previsión social y de cierta manera setrazó un paralelismo con los derechos referentes a la propie-


dad y a la tenencia de la tierra, esto es, al derecho agrario engeneral. Lo cierto es que la Constitución de 1917 formalizóel derecho social e introdujo los derechos sociales por vezprimera, los cuales hoy en día rebasan los campos de lo labo-ral y lo agrario.

Los derechos sociales en México, y en gran parte delmundo, han ido ampliando su ámbito respecto de su reglamen-tación, de su protección y la justiciabilidad de los mismos, deahí la búsqueda de normativa que garantice plena y eficaz-mente su disfrute y su ejercicio. En el sistema mexicano hayun caso que lo ilustra de manera simple, y se refiere a la sepa-ración de los derechos de la seguridad social, que de haberseiniciado como un derecho exclusivo para los trabajadores, apartir de 1943 en que se expide la primera Ley del SeguroSocial y se funda un sistema de seguridad social mismo queamplía los seguros sociales, después extiende la coberturaprimero a las familias de los trabajadores y luego a otros sec-tores mediante el seguro voluntario y la atención médica a gruposvulnerables (estudiantes y mujeres embarazadas con diversasmodalidades).

La seguridad social en nuestro país también puede sermuestra de la evolución de los derechos sociales como tales;tal es el caso de la mutación de un sistema de pensiones a otro—de fondos de ahorro solidario a cuentas individualizadasadministradas por entes privados— lo que por cierto podríacuestionarse si las pensiones, hoy en día bajo el esquemade cuentas individuales, pudieran continuar bajo la clasifi-cación de derechos o garantías sociales, lo que tendría repercu-sión en su conceptualización y sería de relevancia para el temade previsión en el desarrollo social. La seguridad social comoconcepto igualmente quedó rebasada y hoy en día la exten-sión de la misma lleva al concepto de protección social.


En la actualidad, bajo esta misma dinámica se presentanotras preocupaciones, como es saber si el derecho ambientalpuede entrar en ese gran apartado que es hoy día el derechosocial como ocurre con el derecho indígena que definitiva-mente se cataloga dentro del mismo. Lo cierto por ahora, esque las expresiones de derechos y garantías sociales en el sis-tema legal mexicano tienen una proyección más generosaen tanto se fueron ratificando los tratados y los convenios dederechos humanos que constituyen un fortalecimiento paralos mismos.

Al margen de tan interesante y profunda polémica, ahoraprocede ubicar la defensa de los derechos sociales dentro delesquema de su desarrollo, cumplimiento y evaluación; temadel que trata la controversia constitucional 41/2006 que ahoracomentamos en función de los votos particulares que se emitie-ron por los señores Ministros y Ministras sobre parte de laresolución.

3. REFERENCIAS GENERALES SOBRE DERECHOSSOCIALES EN MÉXICO

En el constitucionalismo mexicano los derechos de los indivi-duos fueron reconocidos plenamente en el México indepen-diente y en las Leyes de Reforma, encabezados por la liber-tad de los individuos y se fortalecieron en la Constitución de1857 y después en la Constitución de 1917 que incluyó en losprimeros artículos las normas relativas a derechos fundamen-tales como es la libertad, y los que hoy aparecen con modifica-ciones o que bien se fueron introduciendo, como es el casode la protección a la salud. Hoy se incluyen los derechos de


libertad propiamente dicha, a la educación, a la proteccióna la salud, a la expresión, de asociación, de trabajo y de reli-gión. El disfrute a los derechos individuales desde el textoconstitucional original, como hasta la fecha, se prescriben como"garantías individuales".

Correlativamente a las garantías individuales, se estable-cieron normas para garantizar otros derechos de los individuos,considerados en el núcleo social como parte de colectivida-des con las cuales se identifican y que al inicio enmarcaronexclusivamente los derechos sobre la tierra (agrarios) y sobreel trabajo (laborales), que como antes se expresó, se conocen endoctrina como garantías sociales y que se identificaron conlos derechos sociales de los campesinos y los trabajadoresa la sazón los dos grupos sociales de mayor vulnerabilidad.Así se consideraron los derechos sociales que se consagrabanen los artículos 27 y 123 constitucionales.

La evolución del sistema jurídico nacional ha derivado en elreconocimiento de los derechos humanos en general, en sufortalecimiento y protección cuyo disfrute y amparo necesaria-mente debe ser garantizado por el Estado. Esta evolución seconstata con la reforma constitucional al artículo 102 que creóuna instancia para la protección de los derechos humanoscontra actos u omisiones de naturaleza administrativa de lasautoridades federales y de los servidores públicos (con excep-ción del Poder Judicial y con la exclusión de competencia enasuntos jurisdiccionales, laborales y electorales).

Los derechos humanos, como expresión de las necesida-des, los valores, intereses y bienes, por su urgencia e importan-cia se consideran fundamentales y comunes a todos los seres


humanos,1 y al quedar sujetos a la evolución jurídica tuvierondistintas épocas de reconocimiento, lo que produjo una curiosaclasificación en generaciones. De esta forma, los de la primerageneración, correlativos a los derechos individuales que deri-varon de las primeras manifestaciones individualistas frenteal absolutismo, hoy se identifican con los derechos civiles ypolíticos. Todo individuo tiene derecho a la personalidad, a laseguridad jurídica y a disfrutar de sus libertades en generalcomo persona.

En cuanto al desarrollo del mismo individuo, inserto en lasociedad y como parte de una colectividad, tiene otros dere-chos humanos que se les han llamado de segunda genera-ción, que incluyen los derechos económicos, sociales y culturales(si bien algunos pueden ser parte de la tercera generación). Así,la CPEUM incluyó, desde su promulgación, tanto los derechoshumanos individuales como los sociales sin haberlo expresadoo registrado de tal manera. En todo caso, con la expresión dederechos sociales se proyectan aquellos que correspondenal individuo, que le son inherentes a su persona, pero quepara su realización requieren del apoyo y la intervención delEstado. Se trata de derechos prestacionales a diferencia de losciviles y políticos en que el Estado debe tutelar sin dar o prestarcomo en los segundos. Estos derechos humanos de segundageneración —o sociales como es mejor llamarlos— se com-plementan con los de la tercera generación cuyo fundamentopuede encontrarse en la sustentabilidad y que no puedendeterminarse en función de un individuo o una colectividadpor corresponder a grupos indeterminados, a pueblos y a la

1 GUTIÉRREZ, Rodrigo y KURCZYN, Patricia, "Estudios Orientados a determinar las Implica-ciones Jurídicas de La Ley General de Desarrollo Social", en Medición Multidimensional de laPobreza en México. Análisis para CONEVAL, noviembre de 2009.


sociedad internacional en general, para lo cual en su realiza-ción y protección se requiere de la solidaridad internacionaly algunos pueden corresponder a intereses difusos.

La Constitución mexicana no tiene en su texto expresiónalguna sobre derechos sociales. Conforme a lo expresado enpárrafos anteriores, los derechos de los individuos, referidosde ahora en adelante como derechos humanos y derechos socia-les, se consideran bajo una terminología ya en desuso que esla de garantías, y aún bajo tal no aparece expresión alguna agarantías sociales. Tal vez, el único antecedente se halla en ladoctrina cuando el maestro Mario de la Cueva llamó al artículo123 constitucional, como la Declaración de las GarantíasSociales.

Las garantías sociales se deducen en función de los dere-chos que se han reconocido a los individuos en su condiciónde miembros de grupos o colectividades, esto es, por formarparte de núcleos sociales que se identifican por sus necesida-des y por sus aspiraciones e integran grupos o clases sociales,por lo general en condiciones de vulnerabilidad, lo que sinduda genera esa ampliación del ámbito de los derechos socia-les como antes se comentó.

Los derechos sociales obligan al Estado a actuar en favorde ciertos grupos de la colectividad perfectamente definidospor distintos criterios, la marginación, la pobreza o la mismavulnerabilidad,2 esto es, para grupos en riesgo y puede agre-garse que el derecho social no es limitativo, sino que por lo

2 RUIZ MORENO, Ángel Guillermo, "Desarrollos sociales exigibles", en Calva, José Luis(coord.), Derechos y Políticas Sociales, Ed. Porrúa, México, 2007, pp. 81 y 82.


contrario, es expansivo y debe acoger a la sociedad en gene-ral, esté o no en riesgo, como actividades preventivas depobreza, marginación o vulnerabilidad, hallándose dichasgarantías sociales contempladas a nivel constitucional comoya se mencionó y siendo desarrolladas en diversas legislacio-nes reglamentarias o secundarias específicas, tales como lalaboral, la agraria, la educativa, la de salud, de seguridadsocial y vivienda, entre otras, dentro de las cuales se encuentrala Ley General de Desarrollo Social (LGDS) que si bien su pers-pectiva es más general está enfocada a la creación, protec-ción y aun preservación del bienestar social.

En realidad las garantías son mecanismos de proteccióny defensa, y lo que debe definirse son los derechos sociales, locual no es tarea sencilla. Puede decirse que esos derechos setraducen en bienes o servicios económicamente valuables, conexcepciones como el derecho a huelga o libertad sindical.3

Dicho de otra manera, los derechos prestacionales, en lo gene-ral, son cuantificables en su ejercicio o en su obstaculización,e igual reconocemos que los derechos como la vivienda, lasalud o la educación, entre otros, que fueron incorporados ala Constitución y desarrollados por el legislador, no han sidoconcebidos como derechos justiciables, sino como líneas gene-rales de orientación para desarrollar políticas públicas,4 comopodría ser la no discriminación y la resistencia a disponer yejecutar acciones afirmativas. En este sentido se puede des-prender, por un lado, que contamos con una débil protección

3 CRUZ PARCERO, Juan Antonio, "Los derechos sociales como técnica de protección", enCarbonell et al., compiladores; Derechos sociales y derechos de las minorías, Ed. Porrúa,México, 2004, pp. 90-94.

4 GUTIÉRREZ RIVAS, Rodrigo, "Jueces y Derechos Sociales en México: Apenas un ecopara los más pobres", en Reforma Judicial, Revista Mexicana de Justicia, México, número 6,sección del Poder Judicial su Normatividad y Función, 2005, p. 54.


judicial de los derechos sociales, como igual ocurre con losderechos económicos que tampoco alcanzan definición consti-tucional y, por el otro, como consecuencia lógica, la nece-sidad de reforzar la justiciabilidad para conseguir su eficacia.Esta debilidad puede contrarrestarse con la interpretación idóneapara que, dentro del principio de legalidad, se apliquen losprincipios de derecho social, de equidad y justicia social.

Toda vez que la Constitución no define y no concreta cuálesson los derechos sociales, aunque sí los incluya, debe recu-rrirse a la normatividad internacional y a la reglamentación delas normas constitucionales para buscar dicha definición, comoocurre con el texto de la LGDS reglamentaria de los artículos25 y 26 constitucionales al establecer en el artículo 1o., frac-ción, que:

Los derechos para el desarrollo social o derechos sociales,son los relativos a la educación, la salud, la alimentación,la vivienda, el disfrute a un medio ambiente sano, el trabajoy la seguridad social, y los relativos a la no discriminación.

Esta disposición hace sinónimos los derechos para el desa-rrollo social y los derechos sociales, lo cual quedaría en duday en la agenda para la reflexión sobre todo cuando tal con-cepto legal incluye los relativos a la no discriminación.

La LGDS reconoce beneficiarios individuales y grupos debeneficiarios, con ello admite el derecho al desarrollo perso-nal como distinto al desarrollo social lo que podría entendersecomo una clasificación de los derechos individuales y los dere-chos sociales que no excluyen beneficiarios individuales, comoocurre fehacientemente con los apoyos que se dan a personas


físicas en lo individual en programas como el de Oportunida-des —parte del programa de desarrollo social—. La LGDSfundamenta sus disposiciones en los principios que estipulael artículo 3o. y en la definición del artículo 4o. de los sujetosprotagonistas de la ley. Así, los beneficiarios individuales, colec-tivos y sociales se distinguen legalmente sin discriminación.

Los derechos sociales, que pueden llamarse derechosfundamentales, son reconocidos en diversos instrumentos inter-nacionales por su importancia. Entre éstos podemos citarbásicamente y en lo general a algunos como: la DeclaraciónUniversal de los Derechos Humanos, la Convención Ameri-cana de Derechos Humanos, y de manera específica, el PactoInternacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,el cual establece que los Estados Parte se comprometen a ase-gurar a los hombres y a las mujeres igual título a gozar detodos los derechos económicos, sociales y culturales enun-ciados en el mismo; derechos que en la mayor parte de loscasos han merecido la atención de la comunidad internacio-nal que se han incluido en convenios y tratados sobre derechosespecíficos. Pensemos en las Convenciones: de Eliminaciónde todas las Formas de Discriminación en contra de la Mujer,sobre la Eliminación de todas las Formas de DiscriminaciónRacial, o bien sobre la de los Derechos del Niño; igual bastaríacon citar que la Organización Internacional del Trabajo haadoptado 188 convenios sobre trabajo y sobre seguridad socialentre los que se cuentan los fundamentales: la prohibicióndel trabajo forzoso, la erradicación de trabajo infantil, la liber-tad sindical, la igualdad en el trabajo, y otras también deimportancia como son las normas mínimas de seguridadsocial y las condiciones del trabajo marítimo por citar sólounos cuantos.


4. PUNTOS CONTROVERTIDOS Y RESOLUCIÓN

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación —conexcepción de los artículos 15 y 72—, resolvió por unanimidadreconocer la validez de los artículos del Reglamento de la LeyGeneral de Desarrollo Social impugnados por la parte actoraque se refieren:

Artículo 16, sobre la integración de un Padrón deBeneficiarios;

Artículo 24, respecto al financiamiento de los programasde desarrollo social;

Artículo 37, sobre la identificación de las personas o gru-pos sociales en situación de pobreza;

Artículo 41, que refiere las bases de los convenios decoordinación;

Artículo 51, en relación con algunos aspectos de la coope-ración técnica, diseño de instrumentos, intercambio de ins-trumentos tecnológicos, colaboración en la integración de lospadrones, entre otros;

Artículos 53, 54, 55 y 56 referentes a la promoción de laparticipación social en todas las áreas de la política social;

Artículo 57, que se refiere a la difusión y promoción de laspolíticas, programas y acciones de desarrollo social;

Artículos 58 y 59 para la realización de consultas públicaspara recibir propuestas;


Artículos 60, 61 y 62 sobre las convocatorias de la partici-pación social, el contenido de las mismas, su difusión y publica-ción en el Diario Oficial de la Federación;

Artículos 63, 64 y 65 sobre las convocatorias de los pro-yectos de coinversión social, su contenido, dictaminación [sic],control, seguimiento y evaluación;

Artículos 75, 77, 78, 80 y 81, en los cuales se diseñanlos lineamientos de la política de evaluación —órganos evalua-dores independientes, la definición por el CONEVAL de loscriterios para la elaboración de los indicadores, la verificaciónde las evaluaciones y las obligaciones de las dependenciasy entidades de la Administración Pública Federal que tengan asu cargo programas, acciones o recursos destinados al desa-rrollo social.

5. EXORDIO DE LA RESOLUCIÓN

La resolución de la controversia constitucional 41/2006, mere-ció tres distintas versiones que fueron, en primer término,desechar parcialmente la demanda; en segundo lugar, sobre-seer otra parte de la misma (los artículos 44, 45, 46, 47, 48, y49 del Reglamento de la LGDS) al no haber definido la parteactora los fundamentos legales para continuar con el procesoconstitucional, y por último, al seguir el curso procedimentalde la parte de la demanda aceptada, y haber sido sobreseída.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación—con excepción de los artículos 15 y 72—, resolvió por unani-midad reconocer la validez de los artículos del Reglamentode la Ley General de Desarrollo Social impugnados.


6. RESOLUTIVO SOBRE LA DEMANDAPARCIALMENTE ACEPTADA

La SCJN conoció de la controversia y conforme a derecho, sinentrar en la discusión sobre el modelo de desarrollo nacionalque debe adoptarse para la Nación. Por ser ésta facultad delPoder Ejecutivo se ajustó al análisis del cumplimiento de lasleyes en el entendido de que es el Poder Legislativo el quetiene facultades para formarlas y en este caso concreto confundamento en el artículo 73, fracción XXIX-D de la constitu-ción. La LGDS es un acto legislativo federal en tanto quela reglamentación de dicha ley corresponde a la facultadreglamentaria del Poder Ejecutivo como acto administrativo.En esos términos se admitió esta parte de la demanda quepresentaba fundamento y concluyó finalmente que la parteactora no tenía razón en sus peticiones, de tal suerte que elPleno de la SCJN resolvió, como se ha dicho, por unanimidad,la confirmación de validez en la casi totalidad de las impugna-ciones con dos excepciones que merecieron votos particulares.

En esos términos, se declaró la validez de las siguientesdisposiciones:

Artículo 16, sobre la integración de un Padrón de Benefi-ciarios;

Artículo 24, respecto al financiamiento de los programasde desarrollo social;

Artículo 37, sobre la identificación de las personas o gru-pos sociales en situación de pobreza;


Artículo 41, que refiere las bases de los convenios decoordinación;

Artículo 51, en relación con algunos aspectos de la coope-ración técnica, diseño de instrumentos, intercambio de ins-trumentos tecnológicos, colaboración en la integración de lospadrones, entre otros;

Artículos 53, 54, 55 y 56 referentes a la promoción de laparticipación social en todas las áreas de la política social;

Artículo 57, que se refiere a la difusión y promoción de laspolíticas, programas y acciones de desarrollo social;

Artículos 58 y 59 para la realización de consultas públicaspara recibir propuestas;

Artículos 60, 61 y 62 sobre las convocatorias de la parti-cipación social, el contenido de las mismas, su difusión ypublicación en el Diario Oficial de la Federación;

Artículos 63, 64 y 65 sobre las convocatorias de los pro-yectos de coinversión social, su contenido, dictaminación [sic],control, seguimiento y evaluación;

Artículos 75, 77, 78, 80 y 81, en los cuales se diseñanlos lineamientos de la política de evaluación —órganos eva-luadores independientes, la definición por el CONEVAL de loscriterios para la elaboración de los indicadores, la verificaciónde las evaluaciones y las obligaciones de las dependenciasy entidades de la Administración Pública Federal que tengan asu cargo programas, acciones o recursos destinados al desa-rrollo social.


7. VOTO PARTICULAR DEL MINISTROGENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL

La resolución de la mayoría de los Ministros fue reconocer lavalidez del artículo 15 del Reglamento de la LGDS lo quemereció la negativa del Ministro Genaro David GóngoraPimentel, quien se reservó el derecho para formular su voto deminoría por no estar de acuerdo con el fundamento y consi-derar que una parte de ese artículo carece de fundamentoconstitucional.

La importancia del artículo 15 impugnado se debe a sucontenido sobre los programas de la Administración PúblicaFederal relativos al desarrollo nacional el cual puede tener impor-tancia fundamental en tanto que en éste se basan los mediospara construir o elevar el bienestar social de la población.

El desarrollo nacional tiene dos componentes básicos queson el social y el económico y sin entrar en polémica, se da porcomprendido que ambos factores son paralelos, que se vincu-lan sin cuestionamiento alguno y de los que derivan otras con-diciones de desarrollo como son el cultural y el político. Peroen primer lugar se tiene como verdad lógica que no puedehaber desarrollo social sin desarrollo económico y viceversa;5

de lo contrario, con un desfase como el que ocurre en la actua-lidad, en que hay crecimiento irregular en una misma socie-dad, se perfilan diferencias mayúsculas en los niveles y en lacalidad de vida de sus integrantes, lo que produce condicio-nes contrastantes entre la miseria y la pobreza y la riqueza y

5 DE BUEN UNNA, Carlos, La Ley General de Desarrollo Social y La Política Social, Ed.Porrúa, México, 2010, pp. xxiv y xxv.


la opulencia, con lo cual deben trazarse políticas que requie-ran atención prioritaria.

El desarrollo nacional, en sus dos vertientes básicas, lasocial y la económica, abre los caminos para que los indivi-duos puedan satisfacer dignamente sus necesidades, por lomenos las indispensables, de ahí que los derechos humanosdeban ser garantizados plenamente. El desarrollo nacionaltiene también importancia para la vida democrática porquesólo con él se abren las vías para que los individuos participenen los procesos de la sociedad. Por estas razones es entendibleque la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos enlos artículos 25 y 26 constitucionales establezcan la base legalpara el desarrollo económico y el desarrollo social. Las condi-ciones de bienestar y de satisfacción de necesidades básicasdel individuo se fundamentan en el capítulo "De las garan-tías individuales" en la Carta Magna y se reglamentan en distintoscuerpos normativos relacionados con la libertad, la salud, lavivienda, la educación, el trabajo y el acceso a la justiciaentre otros tantos derechos para todos, sin excepción alguna enlos términos del artículo 1o. constitucional que prohíbe ladiscriminación.

La Ley General de Desarrollo Social se fundamenta princi-palmente en los ya citados artículos 25 y 26 constitucionalesque otorgan al Estado la rectoría del desarrollo nacional(social y económico) y que al mismo tiempo le encomienda"... una más justa distribución de la riqueza y del ingreso…" loque se proyecta en las actividades económicas —crecimientoeconómico— que "…planeará, conducirá, coordinará y orien-tará la actividad económica nacional…". Sin que se limite agrupos, sin excluir a quienes disfruten de bienestar social y eco-nómico; de lo contrario habría una violación a sus derechos


individuales que garantiza la propia Constitución. Tener noexcluye el poseer más, de manera que las políticas públicas delsistema de desarrollo nacional, deben privilegiar a quienes nosatisfagan de manera adecuada sus derechos de bienestar, estoes, de necesidades básicas en función del estado de bienestar.6

En este mismo sentido la distribución es, como lo dice elartículo 25 de la CPEUM, una justa distribución del ingreso yde la riqueza de acuerdo a la libertad y a la dignidad de losindividuos, grupos y clases sociales cuya seguridad protege estaConstitución. Así también es importante el texto del artículo26 al estipular que: "A. El Estado organizará un sistema deplaneación democrática del desarrollo nacional que imprimasolidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento dela economía para la independencia y la democratización…";y al ser democrático, no puede haber distinciones, sino prio-ridades.

De acuerdo con el texto constitucional transcrito, no quedaduda de que el desarrollo nacional es más que sólo el cre-cimiento social y económico y de que el éxito de ambos depen-derá el equilibrio del desarrollo nacional y de éste el propiocontrol o erradicación de la pobreza, lo cual no significa excluira otros. En otras palabras, es el Estado el que debe tutelar elbienestar social de los integrantes de la sociedad. Con estemismo sentido debe diseñarse y desarrollarse la Política Nacio-nal de Desarrollo y los programas con los cuales se implemente.Y justamente el artículo 15 del Reglamento de la LGDS serefiere a ello.

6 Ibid., pp. 1-13.


Este citado artículo 15 señala que los programas "…quese deriven del Sistema Nacional de Planeación, relativos aldesarrollo social…" (hay una clara separación del desarrolloeconómico) incluirán, en su caso, las materias previstas enlos artículo 14 y 19 de la LGDS.

Sin duda alguna el Ministro Góngora Pimentel tiene razóncuando afirma que la disposición impugnada es de fundamen-tal importancia, mas no parece que haya razón legal paradeclarar esa importancia sólo porque se entienda que en esadisposición se delimite el contenido de los programas, ya queen realidad son los artículos 14 y 19 de la LGDS los que lohacen en términos generales, razón por la cual el artículo 15del reglamento remite a los mismos.

De cierta manera podría considerarse muy atrevida la afir-mación que hacemos sobre los efectos legales que procedie-ran en caso de que el artículo 15 no existiera o hubiera sidoconsiderado inválido en la resolución de la SCJN, lo que talvez podría ser irrelevante si se considerara que con ello nose abriría ninguna laguna legal en virtud de que se aplicarían,por ser procedentes de cualquier manera, los artículos 14 y 19últimos mencionados. De considerarse así, esa importanciafundamental sería sólo importancia mas no fundamental, sinque con ello sea contradictorio lo expresado párrafos atrás.

Para abundar sobre lo anterior, agreguemos que los pro-gramas de desarrollo nacional de cualquier forma se debenintegrar de acuerdo a las demás disposiciones del reglamentoy de la propia ley que marcan la prioridad y el interés social,como lo hace el artículo 18 de la LGDS respecto de los pro-gramas de desarrollo social junto con los fondos y recursos


destinados al mismo. La interpretación de este artículo 18lleva a entender que el interés social y la prioridad se danpor incluidos en cada uno de los programas y en cada eroga-ción para los mismos sin necesidad de declararlo. El interéssocial queda implícito con base en esta norma sin que la insis-tencia en ello o su constante señalamiento produzca mayorreforzamiento, esto es, que no es necesario confirmar la nece-sidad de imprimir el sello social. Sin embargo, lejos de criticarla redacción y términos del mismo artículo 15 del Reglamentode la LGDS, se entiende que un cuerpo normativo sea o intenteser lo más explícito posible, para dar congruencia al conjuntode sus disposiciones, para mayor claridad y seguridad jurí-dica en la interpretación y en la aplicación de sus disposicio-nes lo cual, sin duda, conlleva el riesgo de que la amplitudprovoque confusión.

En el caso que consideramos, el reglamento omitió hacerreferencia a la disposición del artículo 18 de la LGDS lo cualno implica su incumplimiento ya que forma parte de la norma-tiva, y no es necesario señalar cada disposición en su propioreglamento. En lo general no debiera haber ninguna confu-sión, toda vez que la redacción del tantas veces citado artículo15 del reglamento es clara y no se contrapone con ningunaotra disposición de la LGDS o del reglamento de la misma,aunque haya repetición, lo cual no debe perjudicar el sentidode la programación, que en realidad es lo que interesa.

El artículo 14 de la LGDS expresa:

La Política Nacional de Desarrollo Social debe incluir cuandomenos, las siguientes vertientes:I. Superación de la pobreza a través de la educación, lasalud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso,autoempleo y capacitación;


II. Seguridad social y programas asistenciales;III. Desarrollo regional;IV. Infraestructura social básica, yV. Fomento del sector social de la economía.

Como se puede apreciar, prácticamente todos los progra-mas son necesarios para sustentar no sólo el combate a lapobreza sino también la previsión de ésta, lo cual forma partedel bienestar social. En este sentido, como bien lo apuntaMagdalena Sepúlveda, experta de Naciones Unidas enpobreza, al basarse los programas en sólo los apoyos a pobreso marginados, los resultados finales pueden ser que se reduzcala pobreza pero el proceso global apunta más a: "la adquisi-ción por el individuo de las capacidades que le permitan noverse privado de recursos, aptitudes, opciones, seguridad opoder".7 Esta aseveración concuerda con las disposicionesdel artículo 25 de la CPEUM.

Por otra parte, del artículo 14 de la LGDS se desprendeclaramente, que la superación de la pobreza es sólo una de lasvertientes que debe incluir la política nacional de desarrollosocial y que correlativamente debe darse cumplimiento a otrasdisposiciones relativas al combate y a la superación de lapobreza a través de la educación, la salud, la alimentación,la generación de empleo e ingreso, autoempleo y capaci-tación (fracción I); con seguridad social y programas asisten-ciales (fracción II) —que son derechos de y para todos, ademásde constituir formas de previsión de la pobreza—; con desa-rrollo regional (fracción III) como premisa para cumplir con

7 SEPÚLVEDA, Magdalena, Promoción y protección de todos los derechos humanos, civiles,políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo, Documento ONUA/HRC/11/9, 27 de marzo de 2009, párrafo 19.


la equidad y hablar apropiadamente de desarrollo nacionalque de otra manera sería sólo desarrollo parcial, incongruentecuando se trata de una sola Nación. Que igual se requiere lainfraestructura social básica (fracción IV) y el fomento del sectorsocial de la economía (fracción V) de acuerdo con el artículo19 de la misma LGDS que declara cuales son los programasy campañas prioritarios y de interés público.

La referencia al confrontamiento con el artículo 19 de laLGDS tampoco conduce a encontrar restricción en la aplica-ción de los programas del Sistema Nacional de Desarrollo.Al respecto dice el voto disidente que se restringe:

…el ámbito de aplicación de dichos programas, al esta-blecer que sólo atenderán a los grupos y personas identifi-cados en situación de pobreza, marginación y vulnera-bilidad, con lo que el Ejecutivo Federal en realidad estáreduciendo los programas prioritarios y de interés públicoa los señalados en el artículo 19, fracción III…

No podemos dar la razón a la opinión vertida en estevoto de minoría porque de la lectura tanto del artículo 15 delReglamento de la LGDS como del 19 de ésta no se despren-den limitaciones en su aplicación. La disposición citada delreglamento ordena la inclusión en los programas de "…lasmaterias previstas en los artículos 14 y 19 de la Ley y atende-rán a los grupos y personas identificadas en situación de pobreza,marginación y vulnerabilidad.". La conjunción —y—8 que pre-cede a: "atenderán a los grupos y personas…" parece ser lapalabra importante que no se consideró apropiadamente parala interpretación que hace el Ministro Góngora Pimentel dedicha disposición. Esta conjunción copulativa sólo agrega,

8 Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española, "Y. Conjunción copulativa,cuyo oficio es unir palabras o cláusulas en concepto afirmativo…".


pero no excluye y tampoco limita la aplicación de los pro-gramas. En cambio, sí restringe al Ejecutivo Federal en cuantoa su discrecionalidad para definir la prioridad o el interéspúblico. Por otra parte, es entendible que los programasprioritarios se dirijan, la mayor de las veces y en términos gene-rales, a las personas y a los grupos en condición de pobreza,marginalidad y vulnerabilidad en concordancia con las reglasy supuestos legales de la justicia social y la equidad.

Artículo 19. Son prioritarios y de interés público:*I. Los programas de educación obligatoria; (que correspon-de a todos sin distinción, según el artículo 3o. de la CPEUM:"Todo individuo tiene derecho a recibir educación...").II. Las campañas de prevención y control de enfermedadestransmisibles y los programas de atención médica; (al tenordel tercer párrafo del artículo 4o. de la CPEUM: "…Todapersona tiene derecho a la protección de la Salud...").III. Los programas dirigidos a las personas en condicionesde pobreza, marginación o en situación de vulnerabilidad;IV. Los programas dirigidos a zonas de atención prioritaria;V. Los programas y acciones públicas para asegurar laalimentación y nutrición materno-infantil;VI. Los programas de abasto social de productos básicos;VII. Los programas de vivienda; (El artículo 4o. de laCPEUM igualmente estipula que "Toda la familia tienederecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa…").VIII. Los programas y fondos públicos destinados a la gene-ración y conservación del empleo, a las actividades pro-ductivas sociales y a las empresas del sector social de laeconomía, yIX. Los programas y obras de infraestructura para agua pota-ble, drenaje, electrificación, caminos y otras vías de comu-nicación, saneamiento ambiental y equipamiento urbano.

* Los textos en paréntesis son comentarios del autor.


Las fracciones no comentadas responden a condicionesque pueden dirigirse a grupos o clases sociales y no a toda lapoblación y hasta cierto grado pueden entenderse como accio-nes afirmativas que inhiben presupuestos de discriminación.

Por lo anterior, consideramos que la mayoría de los Minis-tros tuvo razón en declarar la validez del artículo 14 delreglamento. Es conveniente expresar que el Comité deDerechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC)ha insistido en la necesidad de incorporar en la lucha contra lapobreza, la lucha contra la discriminación y la desigualdad:"La discriminación puede provocar la pobreza, del mismo modoque la pobreza puede ocasionar discriminación […] Por con-siguiente, las normas internacionales de no discriminación eigualdad, que exigen que se preste especial atención a losgrupos vulnerables y a sus miembros, entrañan profundas con-secuencias para las estrategias de lucha contra la pobreza".9

Como último argumento habrá que recordar que elpárrafo quinto del artículo 25 constitucional dice textualmente:"Asimismo [el Gobierno Federal] podrá participar por sí ocon los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, paraimpulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo."

8. VOTO DE MAYORÍA SOBRE EL ARTÍCULO 72DEL REGLAMENTO DE LA LGDS

En el tercer punto de la resolución de la controversia constitu-cional 41/2006 se desestimó, en lo particular, la invalidez

9 Comité DESC, Cuestiones sustantivas que se plantean en la aplicación del Pacto Interna-cional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: la pobreza y el Pacto Internacional de Dere-chos Económicos, Sociales y Culturales, Documento ONU E/C.12/2001/10, 10 de mayo de2001, párrafo 11.


del artículo 72 del Reglamento de la Ley General de DesarrolloSocial, con motivo de no haberse alcanzado los ocho votosque se requieren para declarar la inconstitucionalidad dela disposición, con fundamento en el artículo 5o. de la LeyOrgánica del Poder Judicial de la Federación. La propuestade inconstitucionalidad en el proyecto del Ministro José RamónCossío Díaz, tuvo seis votos a favor y cuatro en contra y generóel voto de minoría que formularon los Ministros José RamónCossío Díaz, Genaro David Góngora Pimentel, José de JesúsGudiño Pelayo, Sergio A. Valls Hernández, Olga Sánchez Cor-dero y Juan N. Silva Meza. Paralelo a ello también se dio unvoto concurrente de las señoras Ministras Olga Sánchez Cor-dero y Margarita Beatriz Luna Ramos.

Antes de comentar el voto de los seis Ministros convienehacer algunas puntualizaciones para un mejor esclarecimien-to sobre la disidencia y, en este caso, para fundamentar o nocompartir la opinión sustentada por los Ministros en dichovoto particular.

A continuación se transcribe textualmente el mencionadoartículo 72, en virtud de ser la disposición que causó la polé-mica que impidió una resolución unánime entre los Ministrosde la SCJN:

El Consejo Nacional de Evaluación deberá informar anual-mente al Titular de la Secretaría sobre los resultados de lasactividades realizadas por las contralorías sociales.

9. ANÁLISIS

Del texto del artículo 72 del Reglamento de la LGDS se des-prende la obligación del Consejo Nacional de Evaluación de


informar anualmente al titular de la Secretaría de DesarrolloSocial sobre los resultados de las actividades realizadas porlas contralorías sociales. De conformidad con el artículo 67del mismo reglamento, estas contralorías sociales que se inte-gran por los propios beneficiarios de los programas, tienencomo finalidad verificar la adecuada ejecución de los progra-mas, la correcta aplicación de los recursos públicos asignadosy el cumplimiento de las metas, conforme a los lineamien-tos que emita la Secretaría de la Función Pública de la Federa-ción,10 de tal manera que participan en:

a) La integración de los padrones de beneficiarios delos programas.

b) La identificación de personas o grupos sociales ensituación de pobreza.

c) La determinación de los criterios y lineamientos para lamedición de los índices de marginación y para la identi-ficación de grupos vulnerables.

d) La evaluación de los programas, las acciones y recur-sos destinados al desarrollo social.

e) La celebración de convenios de coordinación entre lasdependencias y entidades del Gobierno Federal.

f) La elaboración del informe para el titular de la Secre-taría de Desarrollo Social, que debe presentarle elConsejo Nacional de Evaluación.

g) La elaboración de los anteproyectos de presupuestopor las distintas secretarías y el proyecto de decreto deegresos de la Federación (éste a cargo de la Secreta-ría de Hacienda y Crédito Público).

10 De acuerdo con el artículo 33, fracción VI del Reglamento de la Secretaría de la FunciónPública, le corresponde a la Unidad de Operación Regional y Contraloría Social dictar disposi-ciones administrativas que en materia de contraloría social emita esta Secretaría.


h) En la formulación, ejecución, instrumentación, evalua-ción y control de programas de desarrollo social queen materia de participación social realiza o realizarála Secretaría de Desarrollo Social.

i) En llevar a cabo las consultas públicas sobre los pro-gramas y acciones de desarrollo social a cargo de laSecretaría de Desarrollo Social.

j) En las evaluaciones que realizan organismos indepen-dientes derivadas de las convocatorias emitidas por lasdependencias y entidades de la Administración PúblicaFederal responsables de la operación de los programas,acciones y recursos federales destinados al desarrollosocial, sujetos a evaluación.

k) En las reglas de operación de los programas de desa-rrollo social respecto del requisito de atender sóloa grupos y personas identificados en situación depobreza, marginación y vulnerabilidad dentro de lasvertientes de la Política Nacional de Desarrollo Social yen los programas prioritarios y de interés público, segúndisposiciones de la Ley General de Desarrollo Social.

De acuerdo con este mismo artículo 67, el Gobierno Fede-ral impulsará la creación de contralorías sociales por partede los beneficiarios de los programas de desarrollo social, lascuales deberán operar de acuerdo a las reglas que emitala Secretaría de la Función Pública. La disposición no obligaa la creación y al funcionamiento de las contralorías, sóloordena que se impulse su creación por el Poder Ejecutivo, yel mismo Reglamento prevé que los programas de desarrollosocial contengan mecanismos de contraloría en esa materia.Se indica la forma de integración, se ordena su registro antela dependencia o entidad de la Administración Pública Fede-


ral que tenga a su cargo el programa de desarrollo social yse les ordena emitir informes anuales respecto de la vigilanciaen la ejecución de los programas de desarrollo social, en elejercicio y aplicación de los recursos federales y en el cum-plimiento de las metas, con lo cual se puede presumir que sufuncionamiento es obligatorio. Estos informes deben entre-garse al Consejo Nacional de Evaluación de Desarrollo Social.

Antes de hacer algunas referencias al organismo de evalua-ción, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de DesarrolloSocial (CONEVAL), viene al caso señalar que la participaciónes un derecho de los ciudadanos y que en el caso de las contra-lorías sociales, como se ha expresado, los beneficiarios quelas integran son los portadores o representantes de dicha parti-cipación social. Al respecto, el Comité DESC, al tratar sobrela lucha contra la pobreza, considera indispensable garanti-zar el derecho a un nivel de vida adecuado, el cual comprende,a su vez, los derechos de alimentación, el vestido y la viviendaadecuados, así como a una mejora continua de las condicio-nes de existencia y los derechos al desarrollo y a la participa-ción.11 De tal forma que todas las acciones que realice elCONEVAL en materia de política social quedan dentro del marcolegal que parte de los artículos 25 y 26 constitucionales. Paramayor abundamiento habrá que recordar que los instrumentosinternacionales ratificados conforman también el derecho posi-tivo mexicano y que con ellos pueden complementarse lasdisposiciones o cubrirse las lagunas legales, como podríaser en este caso para que se completarse la disposición delartículo 72 del reglamento de la LGDS.

11 Cuestiones sustantivas… op. cit., párrafo 11.


En el mismo sentido Dulitzky destaca que "En materia dederechos humanos, ya superada la clásica distinción entre dere-cho internacional y derecho interno, ambos interactúan, auxilián-dose mutuamente en el proceso de tutela de las libertadesfundamentales".12 Con esta fundamentación no se encuentracontradicción entre el artículo 72 del Reglamento de la LGDSy ésta ya que sus disposiciones concuerdan con el objetivosocial del CONEVAL como lo indica el artículo 72 de estaLey, sobre evaluación de la Política de Desarrollo Social, quea la letra dice:

La evaluación de la política social estará a cargo deCONEVAL de la Política de Desarrollo Social, que podrárealizarla por sí mismo o a través de uno o varios organis-mos independientes del ejecutor del programa, y tiene porobjeto revisar periódicamente el cumplimiento del objetivosocial de los programas, metas y acciones de la Política deDesarrollo Social, para corregirlos, modificarlos, adicionar-los, reorientarlos o suspenderlos total o parcialmente.

El cumplimiento de este objetivo social, en el marco dela LGDS que se analiza, debe entenderse basado en el mismoobjeto que señala la LGDS en su artículo 1o., fracción I.De acuerdo con estas disposiciones el CONEVAL deberágenerar indicadores de derechos humanos que permitan con-ceptualizar, medir y combatir a la pobreza respetando elmarco legal nacional e internacional para lo cual requiereallegarse de todos los elementos útiles para el mejor cum-plimiento de su cometido.

12 DULITZKY, Ariel, "La aplicación de los tratados sobre derechos humanos por los tribunaleslocales: un estudio comparado", en ABREGÚ, Martín y COURTIS, Christian, La aplicación de lostratados sobre derechos humanos por los tribunales locales, CELS, Buenos Aires, 2004, p. 34.


10. ¿QUÉ ES EL CONEVAL?

El Consejo Nacional de Evaluación del Desarrollo SocialCONEVAL es un organismo descentralizado creado con baseen la LGDS, en la que se detallan sus atribuciones y obligacio-nes;13 sin embargo, ello no significa que ésta sea la únicanorma obligatoria capaz de orientar sus funciones yactividades, ya que deberá medir de forma global las accionesdel gobierno en materia de desarrollo social.

En el artículo 18 del Estatuto Orgánico del Consejo Nacio-nal de Evaluación de la Política de Desarrollo Social se le atribuye:

Proponer los mecanismos de coordinación necesarios aefecto de que la información y los resultados derivados delas evaluaciones aplicadas a los programas, metas y accionesde desarrollo social, retroalimenten la cobertura, calidad,impacto, fondeos y objetivo social de dichos programas,metas y acciones;

La existencia del CONEVAL y las obligaciones, facultadesy atribuciones asignadas por la LGDS, se encuentran inscritasen el marco constitucional y en la normatividad internacionalque les da sentido y validez jurídica. La ley citada forma partede un sistema jurídico organizado de forma compleja y regidopor los principios de jerarquía y supremacía constitucional,en el que la Constitución y los tratados internacionales se inscri-ben como normas de mayor valor que vinculan a todos lospoderes constituidos por el Estado. Por tanto, la LGDS debefundamentarse, como ocurre, en los textos de los artículos 25 y

13 El Decreto por el que se regula el Consejo Nacional de Evaluación de la Política deDesarrollo se publicó en el Diario Oficial de la Federación de 24 de agosto de 2005.


26 constitucionales. A la vez, el reglamento sólo puede refe-rirse a sus disposiciones y debe ajustarse e interpretarse de con-formidad con las disposiciones generales de la propia LGDS.

Por otra parte, al igual que todas las demás normas apro-badas por el Poder Legislativo y, en consecuencia, las institu-ciones que surgen de ellas, se mantienen en una relación desujeción obligatoria frente a la Constitución y en ese mismosentido ocurre —o debiera ocurrir—, frente a los tratados inter-nacionales, principalmente los relativos a los derechos huma-nos. Tan es así, que si alguno o algunos de los artículos dedicha ley, u otros cuerpos normativos, llegaran a oponersea lo establecido (formal o materialmente) en la Constitu-ción, o en las leyes reglamentarias que correspondan o, enel caso, de que alguna autoridad violara alguna de las garan-tías consagradas en ella, podría dar lugar a una sentencia deinconstitucionalidad o de protección de derechos, a travésde cualquiera de los procedimientos de control constitucionalprevistos en el sistema jurídico mexicano (juicio de amparo,controversia constitucional y acción de inconstitucionalidad)cuya invalidez declarada de la disposición en su conjunto ode una parte de la misma, para quedar excluidas de la obliga-toriedad, en caso de que la impugnación se hiciera a travésde una acción de inconstitucionalidad o una controversiaconstitucional en virtud de los efectos erga omnes que éstastienen, como se pretendió por medio de la controversia quese promovió por la Cámara de Diputados, cuya resoluciónocupa hoy estos comentarios. A la vez, y en el entendido deque el Estatuto Orgánico que rige al CONEVAL guarda unaposición jerárquica inferior al Reglamento de la LGDS y, desdeluego a la ley misma, es prudente mencionar que el estatutoseñala que su integración será en los términos del artículo 17:


1. La Comisión Ejecutiva se integrará por los siguientessujetos:

a. Por los sujetos a los que se refiere la fracción II delartículo 82 de la Ley, y

b. El Secretario Ejecutivo.2. Los sujetos a los que se refiere el párrafo anterior

concurrirán al órgano colegiado con voz y voto.3. La Comisión Ejecutiva podrá invitar a cualquier sujeto,

público o privado, a las reuniones que celebre a finde ilustrar su juicio o aportar información útil para elejercicio de sus funciones.

Este último punto número 3 que faculta al organismo aallegarse de Información útil para el ejercicio de sus funciones,significa que el hecho de recibir información de las contralo-rías sociales, (cuya formación no se impugnan en la demandade la controversia constitucional), no le dan carácter de contra-loría al CONEVAL, ni explícita ni implícitamente, ya que talesinformes sólo constituyen medios de información útil que,como se dice antes, le permite cumplir con sus obligacionesen los términos de ley, principalmente la constitucional,como Norma Máxima, al tiempo de cumplir en los términosde los instrumentos internacionales y las políticas que delos mismos se desprenden.

En apoyo a lo antes expresado puede decirse que elComité DESC ha establecido niveles esenciales mínimos parala protección de algunos derechos humanos (a saber, el dere-cho a la alimentación, la educación, el trabajo, la salud y alabastecimiento de agua). Esos niveles mínimos esencialesde protección representan el contenido básico de los derechosy los Estados tienen la obligación jurídica de asegurar que se


alcancen inmediatamente. Por consiguiente, desde una pers-pectiva de derechos humanos, y a fin de cumplir sus obliga-ciones internacionales, los Estados —tanto desarrollados comoen desarrollo— deben garantizar que se proteja al menos elnivel mínimo. En conjunto, esas obligaciones establecen unumbral mínimo internacional que todas las políticas socialesy públicas deberían respetar.14

En este contexto, los programas y políticas de lucha contrala pobreza deben, por lo menos: "Respetar las normas deprotección de derechos, tanto de los civiles y políticos comolos de los económicos, sociales y culturales. Si bien se debeincorporar los principios de indivisibilidad e interdependenciade los derechos, se debe insistir en la necesidad de crearmecanismos efectivos que le permitan a las personas accedera sus derechos sociales ya que, en la mayoría de los casos,éstos son relegados respecto del resto de los derechos".15

Sin duda alguna, uno de esos mecanismos efectivos aque se refiere el documento de la ONU citado, son las contra-lorías sociales a que se refiere el reglamento, cuya constitu-ción, integración y funcionamiento no está en el marco de ladiscusión constitucional pero cuya función se afecta al consi-derar que la entrega de sus informes al CONEVAL llevan aeste organismo a ser, o a hacer más de lo que la LGDS lemarca, lo que en definitiva es sólo cuestión de interpretación,de ahí que se insista en aplicar los principios para interpretar

14 LIZIN, Anne-Marie, Promoción y protección de los derechos humanos: cuestiones relativasa los derechos humanos, incluidos distintos criterios para mejorar el goce efectivo de los dere-chos humanos y las libertades fundamentales. Informe sobre la extrema pobreza y los derechoshumanos, Documento ONU A/63/274, 13 de agosto de 2008, párrafo 16.

15 Al respecto, véanse los informes de LIZIN en la materia de 1999, 2000, 2002 y 2008.


las normas cuando se trata de derechos humanos, como esel caso. Esos principios que rigen en derecho internacio-nal deben considerarse en materia de derechos sociales, comoderechos humanos que son. Tal es el caso del principio prohomine, que se refiere a que en caso de duda o de oscuridad,se deberá favorecer a la persona.16 Se debe acudir a la normamás amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se tratede establecer restricciones permanentes al ejercicio de los dere-chos o su suspensión extraordinaria.17

Las contralorías sociales, cómo se ha dicho, no conviertenal CONEVAL en contralor por pasarle información, pero sí loconvierte en un intermediario en la presentación de sus infor-mes que deberá entregar al titular de la Secretaría de DesarrolloSocial, lo que, a su vez, como puede entenderse, le permitirátener información directa y oportuna respecto del cumplimientode los programas, de la aplicación de recursos y del alcance demetas, además de evaluar, como su función primordial.

Diseñar mecanismos de exigibilidad (ya sean judiciales oadministrativos) de los derechos que no cuentan con losmismos, así como de las políticas que permitan realizarmonitoreos y, en su caso, formular reclamos.18

Crear estrategias de participación efectiva de las personasque se encuentran en situación de pobreza en la concep-ción, ejecución y evaluación de los programas con el fin

16 En ese mismo sentido son: in dubio pro reo e in dubio pro operario.17 El principio pro homine. Criterios de hermenéutica y pautas para la regulación de los

derechos humanos [on line], archivo electrónico en la página del programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo- Oficina en Venezuela. Disponible en http://www.pnud.org.ve/archivo/documentos/data/300/332j.htm cit. por: Amaya Villarreal, Álvaro Francisco,"El principio pro homine: interpretación extensiva vs el consentimiento del Estado", InternationalLaw: Revista Colombiana de derecho internacional, junio, número 005, Pontificia UniversidadJaveriana, Bogotá, Colombia, p. 350. http://redalyc.uaemex.mx/pdf/824/82400511.pdf

18 Al respecto véanse los informes de LIZIN en la materia de 1999, 2000, 2002 y 2008.


de empoderar a los grupos vulnerables y desfavorecidos y,consecuentemente, brindarles las herramientas que les per-mitan reivindicar sus derechos y formular reclamos a travésde instrumentos jurídicos.19

De nueva cuenta se debe insistir en la aplicación de lainterpretación más favorable para conseguir la eficiencia dela ley sin que por ello se atraviese o se violente el principiode legalidad. El CONEVAL no interviene en la elaboración delos informes de las contralorías, tampoco valora su funcio-namiento, de ahí que no existe impedimento alguno para serel conducto para la entrega de los informes correspondientes.

11. VOTO CONCURRENTE DE LA MINISTRAOLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS

Por último, el voto concurrente de las señora Ministra OlgaSánchez Cordero de García Villegas versó sobre las facultadesdel Tribunal Constitucional, el cual no está llamado a realizaruna evaluación o calificación de los distintos modelos posi-bles de desarrollo social ni sobre la conveniencia de elegiruno de ellos sobre los demás, ya que, como opinó la mayo-ría de los señores Ministros, esta decisión corresponde a losPoderes Ejecutivo y Legislativo Federal dentro del ámbito desus respectivas competencias. Sin embargo, la Ministra Sán-chez Cordero en su voto concurrecurrente consideró que elTribunal Constitucional se autorestringe en sus funciones.Señala que nadie puede negar las enormes dificultades queplantea la protección judicial de los derechos sociales debidoa su carácter esencialmente prestacional. Sin embargo, el

19 Idem.


reconocimiento de esa dificultad no implica la consecuenciade negar de hecho eficacia jurídica a esos derechos sociales.

Al respecto podemos señalar nuestra convicción, —comoantes se expuso—, de que la formulación, selección o diseño delmodelo de desarrollo nacional, tanto económico como social,es una atribución del Poder Ejecutivo Federal,20 pero igual con-vicción tenemos de que el Tribunal Constitucional no se auto-restringe cuando se concreta a resolver sólo aquellos temasque la Constitución y las leyes reglamentarias le asignan, porqueello es cumplir con el principio de legalidad. Empero, dentrode sus funciones, las normas pueden ser interpretadas por losMinistros de acuerdo a los criterios constitucionales que rigeny conforme al criterio jurídico del propio juzgador. No ir másallá, como sería el caso de impulsar el desarrollo o implemen-tación de políticas públicas sobre el desarrollo social dela nación, no significa negar los derechos sociales (en estecaso) o restar eficacia jurídica. Para conseguir la eficacia de losderechos sociales se requiere, en primera instancia, contarcon el fundamento legal, nacional o internacional, o ambos—que es el caso de México—, y contar con los instrumen-tos para su ejecución, como en este caso son la ConstituciónPolítica, la Ley General de Desarrollo Social, su Reglamentoy el Estatuto Orgánico del CONEVAL, respaldados por lasnormas que sustenten la buena administración e imparticiónde justicia; en el primer caso para el cumplimiento adminis-trativo de los planes y programas que se establezcan, de confor-midad con el programa nacional de desarrollo social, tambiénacorde a derecho y en el segundo para que, ante el caso delincumplimiento de cualesquiera de las normas, de manera

20 DE BUEN..., op. cit., pp. 105-135.


total o parcial, las autoridades jurisdiccionales lo remedienpor la vía procesal y se ejecute la decisión. Aún más, cuandolas autoridades administrativas no cumplen y se violen los dere-chos humanos, existe el derecho de recurrir al órgano autó-nomo que es la Comisión Nacional de Derechos Humanospara presentar la queja por las presuntas víctimas o por susrepresentantes, o bien, la propia Comisión Nacional de Dere-chos Humanos (CNDH) puede atraer el incumplimiento deacuerdo a su reglamentación.

No entendemos cómo habría autorrestricción por partede la SCJN al no inmiscuirse en la ampliación o dirección depolíticas sociales que sólo corresponden al Poder Ejecutivode la Federación.

De lo dicho en el voto concurrente sobre la intervenciónmás activa de los tribunales constitucionales en asuntos econó-micos y sociales, es evidente que están capacitados y que debenresolver las cuestiones constitucionales en los términos quela misma exposición acota; es decir, los jueces, al ejercer elcontrol constitucional deben adoptar medidas que promuevanel proceso de deliberación pública y que, por otra parte, inci-dan en la formulación y aplicación de políticas públicas, ya quelos derechos sociales son derechos de la persona y su realiza-ción es esencial para la continuidad e imparcialidad del pro-ceso democrático. Sin embargo, la resolución jurisdiccionalno puede determinar los medios ni la dirección que debaaplicarse o determinarse sino en cuanto a volver las cosasa su estado cuando se promueva un juicio de amparo, o cuandose determine la inconstitucionalidad, en cuyo caso, como sesabe y se ha dicho, tendría efectos erga omnes. Dentro delas deliberaciones del Poder Judicial no se pueden incluir más


cambios normativos ni la posibilidad de redactar un nuevotexto legal o de corregirlo.

La SCJN no puede, de modo alguno, actuar fuera de loscánones de la ley; la defensa de la eficacia de los dere-chos sociales y económicos se protege precisamente en últimainstancia, por el más Alto Tribunal, en este caso, el TribunalConstitucional. Este actuar y el pleno respeto a la divisiónde poderes representa la consolidación democrática del país.Lamentablemente también concordamos en las enormesdesigualdades profundas y niveles intolerables de pobreza quevive actualmente la sociedad mexicana.

ÍNDICE

181

PRESENTACIÓN ............................................................... 9

INTRODUCCIÓN ............................................................. 11

I. LA POBREZA ............................................................ 131. CONCEPTO ........................................................... 132. TIPOS DE POBREZA ............................................... 153. MÉTODOS PARA MEDIR LA POBREZA .................... 164. EL ESTADO MEXICANO Y LA MEDICIÓN DE LAPOBREZA.................................................................... 205. RECURSOS PÚBLICOS DESTINADOS A LAATENCIÓN DE LAS PERSONAS Y ZONAS QUEAFRONTAN SITUACIÓN DE POBREZA ........................ 22

II. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 41/2006 ....... 251. ANTECEDENTES ..................................................... 252. ARGUMENTOS DEL DEMANDANTE ........................ 27a) Antecedentes .......................................................... 27b) Conceptos de invalidez .......................................... 283. RESPUESTA DE LA CÁMARA DE SENADORES.......... 30


4. MANIFESTACIONES DE LAS SECRETARÍAS DEESTADO DEMANDADAS ............................................. 315. RESPUESTA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA ..... 326. OPINIÓN DEL PROCURADOR GENERALDE LA REPÚBLICA ....................................................... 347. ARGUMENTOS Y RESOLUCIÓN DEL TRIBUNALEN PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIADE LA NACIÓN .......................................................... 37a) Precisión de lo impugnado ..................................... 37b) Oportunidad y legitimación .................................... 40c) Causas de improcedencia ...................................... 42d) Metodología y estudio constitucional previo ........... 45

i. La facultad de legislar en materia de desarrollosocial, como una facultad de planeación ............... 45ii. Principio de división funcional de atribuciones.Limitaciones a la facultad reglamentaria delEjecutivo Federal .................................................... 49• Principio de división funcional de atribucionesy sus alcances ........................................................ 49• Límites de la facultad reglamentaria del PoderEjecutivo Federal .................................................... 51

e) Los conceptos de invalidez planteados por laCámara de Diputados ............................................ 52i. El Reglamento de la Ley General de DesarrolloSocial viola el principio de legalidad por exceso ocontradicción de varios de sus artículos frentea ciertos preceptos de la Ley .................................. 53• La integración del presupuesto ............................ 53• La integración del padrón de beneficiarios de losprogramas de desarrollo social .............................. 59• Los padrones de beneficiarios de entidadesfederativas ............................................................. 63• La entidad encargada de la definición de criteriospara la medición de la pobreza, la marginacióny la vulnerabilidad.................................................. 66• El sistema de evaluaciones .................................. 73

183ÍNDICE

ii. Desestimación de la inconstitucionalidad delartículo 72 del Reglamento de la Ley General deDesarrollo Social ................................................... 78iii. Consultas públicas y financiamiento a órganossociales mediante la coinversión ............................ 80• Las consultas públicas ......................................... 80• El financiamiento ................................................ 82iv. La impugnación genérica del actor sobre laviolación a varios artículos constitucionales ............ 85v. Modelo social único y focalización ..................... 86• Argumentos constitucionales ............................... 87• • • • • Argumentos legales ............................................. 89

8. TESIS DERIVADAS DE LA RESOLUCIÓN .................. 95

III. VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA LAMINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO EN LACONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 41/2006 ....... 117

IV. VOTO PARTICULAR QUE FORMULA ELMINISTRO GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTELEN RELACIÓN CON LA CONTROVERSIACONSTITUCIONAL 41/2006 .................................. 123

V. VOTO DE MINORÍA QUE FORMULAN LOSMINISTROS JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ,GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL, JOSÉ DEJESÚS GUDIÑO PELAYO, SERGIO A. VALLSHERNÁNDEZ, OLGA SÁNCHEZ CORDERODE GARCÍA VILLEGAS Y JUAN N. SILVA MEZA ENLA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 41/2006 ... 129

VI. CONCLUSIONES .................................................... 137

VII. COMENTARIO DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONESJURÍDICAS DE LA UNIVERSIDAD NACIONALAUTÓNOMA DE MÉXICO ....................................... 1431. INTRODUCCIÓN ................................................... 1432. DESARROLLO NACIONAL Y DERECHOS SOCIALES .. 144


3. REFERENCIAS GENERALES SOBRE DERECHOSSOCIALES EN MÉXICO ............................................... 1474. PUNTOS CONTROVERTIDOS Y RESOLUCIÓN ....... 1545. EXORDIO DE LA RESOLUCIÓN .............................. 1556. RESOLUTIVO SOBRE LA DEMANDAPARCIALMENTE ACEPTADA ......................................... 1567. VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO GENARODAVID GÓNGORA PIMENTEL .................................... 1588. VOTO DE MAYORÍA SOBRE EL ARTÍCULO 72DEL REGLAMENTO DE LA LGDS ................................. 1669. ANÁLISIS ................................................................ 16710. ¿QUÉ ES EL CONEVAL? ....................................... 17211. VOTO CONCURRENTE DE LA MINISTRAOLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS ... 177

Esta obra se terminó de imprimir y en-cuadernar en diciembre de 2010 en lostalleres de Servicios Promocionales, calleAlfredo Chavero núm. 91, Colonia Obre-ra, Delegación Cuauhtémoc, C.P. 06800,México, D.F. Se utilizaron tipos Futura Lt Bty Futura Md Bt en 7, 10, 11 y 13 puntos.La edición consta de 4,000 ejempla-res impresos en papel bond de 75 grs.

Documents

Catalogaciónsistemabibliotecario.scjn.gob.mx/sisbib/CST_2012/83541/... · 2018. 10. 16. · plasmado en el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), define a la