CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTOADMINISTRATIVOArtculo 10.- Causales
de nulidadSon vicios del acto administrativo, que causan su nulidad
de pleno derecho, los siguientes:1.La contravencin a la
Constitucin, a las leyes o a las normas reglamentarias.2.El defecto
o la omisin de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se
presente alguno de los supuestos de conservacin del acto a que se
refiere el Artculo 14.3.Los actos expresos o los que resulten como
consecuencia de la aprobacin automtica o por silencio
administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o
derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurdico, o cuando
no se cumplen con los requisitos, documentacin o trmites esenciales
para su adquisicin.4.Los actos administrativos que sean
constitutivos de infraccin penal, o que se dicten como consecuencia
de la misma.CONCORDANCIA:Artculos V y 219 del Cdigo Civil; artculo
202 de la LPAG; numeral 10.3 del artculo 2 del Decreto supremo que
define y establece las Polticas Nacionales de obligatorio
cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional, Decreto
Supremo N 027-2007-PCM.
COMENTARIOS:10. La nulidad absoluta de pleno derecho, o nulidad
ipso jure, se da cuando el acto administrativo adolece de
cualquiera de sus requisitos esenciales: objeto lcito, autoridad
competente, procedimiento y requisitos de la forma prescrita por la
ley, adems de los establecidos en el artculo 10 de la LPAG.
Cualquier vicio que afecta uno de sus requisitos, no puede ser
subsanado ni convalidado y no puede prescribir su estado de
nulidad, porque afecta al orden pblico en su esencia, debido a que
el acto administrativo es de cumplimiento obligatorio por quien sea
cual fuere la autoridad u organismo que lo hubiese expedido. Se
asimilan a esta nulidad ipso jure, los principios contenidos en los
artculos 219 y 220 del Cdigo Civil, sobre nulidad absoluta del acto
jurdico. En cualquiera de los casos enumerados en el artculo 10 de
la LPAG puede declararse de oficio la nulidad de resoluciones
administrativas, aun cuando hayan quedado consentidas, siempre que
agravien el inters pblico. Los conceptos de nulidad y anulabilidad
se establecen en forma clara en nuestro Cdigo Civil; la diferencia
principal entre uno y otro concepto radica en que la nulidad no
admite confirmacin y la anulabilidad s (la que puede ser expresa o
tcita). En el procedimiento administrativo se establece una nulidad
de pleno derecho o ipso iure que la declara la autoridad superior a
instancia del interesado. Se establece tambin la declaracin de
nulidad de resoluciones administrativas de oficio en los casos que
corresponda, aun cuando hayan quedado consentidas cuando agravien
el inters pblico. Para ello, se establece el plazo de prescripcin
de un ao contado a partir de la fecha en que hayan quedado
consentidas. En conclusin, no encontramos en esta ley una alusin
expresa a la anulabilidad de actos o resoluciones administrativas.
Siguiendo al criterio diferenciador del Cdigo Civil tampoco se
menciona la subsanacin por confirmacin, pudiendo vislumbrarse una
confirmacin tcita al dejar pasar los plazos de prescripcin sin que
el interesado solicite la declaracin de nulidad, o la Administracin
pblica la declare de oficio. Para declarar la nulidad de oficio de
un acto administrativo no solamente se requiere que se configuren
los supuestos del artculo 10 de la LPAG, sino que adems y
esencialmente es necesario que dicho acto administrativo agravie el
inters pblico, aun cuando aqul haya quedado firme, conforme a lo
estipulado en el numeral 202.1.
La LPAG seala los vicios del acto administrativo, que causan su
nulidad de pleno derecho.
10.1. (1) El rgano competente de originar el acto administrativo
no slo debe aplicar el principio de legalidad, sino debe observar
el principio de supremaca constitucional que significa que la
Constitucin prevalece sobre cualquier manifestacin del Derecho;
principio consagrado en el artculo 51 de la Constitucin, que
establece que sta prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre
las normas de inferior jerarqua, y as sucesivamente. El acto
administrativo es contrario a la Constitucin cuando se aplica o
basa sus fundamentos en una norma de inferior jerarqua sobre una
norma de rango constitucional que en forma expresa y clara seala el
mbito de sus facultades o potestades, para resolver un caso
concreto; o, el desconocimiento de derechos y principios
constitucionales que amparan expresamente los derechos de los
administrados. Entendiendo al acto administrativo como la
declaracin de la autoridad en el ejercicio de sus potestades, estas
potestades estn detalladas en un reglamento, el que se basa en una
ley y stas deben ser conformes con la Constitucin; respetndose as
el principio de supremaca constitucional, y los actos
administrativos que efecte el funcionario pblico deben estar
establecidos en la ley (principio de legalidad). Partiendo de estos
supuestos podemos visualizar dos situaciones: 1. Que el acto
administrativo que realizara el funcionario pblico est establecido
en el reglamento o en la ley, pero que stos sean contrarios a la
Constitucin. En este caso el funcionario puede abstenerse de
realizar el acto o pronunciarse sobre su inaplicacin a manera de
control constitucional difuso. 2. Que el acto administrativo no est
contemplado en norma alguna, pudiendo cuestionarse su legalidad.
Tambin se admiten como actos administrativos contrarios a la
Constitucin los que contienen un imposible jurdico, esto es, cuando
el acto administrativo est fuera del marco legal y jurdico por ser
contrario a la ley y al orden jurdico preestablecido.
Adicionalmente, la LPAG recalca que el acto administrativo no puede
contravenir en el caso concreto disposiciones constitucionales o
legales[1]. (2) El acto administrativo es contrario a las leyes,
cuando se lesiona o vulnera el principio constitucional de
subordinacin jerrquica de las normas en orden descendente a partir
de las normas con rango de ley, trasgrediendo o desnaturalizando
sus contenidos expresos, claros e incontrovertibles, aplicables al
caso concreto; sin que esto afecte a la facultad discrecional del
funcionario pblico de actuar o no actuar, siempre y cuando la norma
respectiva le otorgue la facultad de adoptar una de esas
posibilidades, ya sea expresa o tcitamente. El acto administrativo
contiene un imposible jurdico cuando el acto que contiene
(normativo, resolutivo o de sustanciacin) est fuera del marco legal
y jurdico por ser contrario a la ley y al orden jurdico
preestablecido. (3) La contravencin a las normas reglamentarias
produce el acto antirreglamentario. Antirreglamentario es todo
proceder o acto que infringe un reglamento. Dcese de todo aquel
acto o norma de rango inferior a la que aprueba una norma
reglamentaria, que infringe a esta ltima.
10.2. De acuerdo con el principio de legalidad, los actos
administrativos deben producirse mediante los procedimientos que
estuvieren establecidos. Esta disposicin es de carcter imperativo,
necesario, legal y forzoso para originar un acto administrativo.
Este principio tambin es llamado del debido proceso administrativo,
tratando de equipararlo con el principio procesal del debido
proceso. Esta causal de nulidad y a su vez, contrario sensu,
requisito de validez de los actos administrativos, concuerda con la
establecida en el Cdigo Civil: El acto jurdico es la manifestacin
de voluntad Para su validez se requiere:
4. Observancia de la forma prescrita, bajo sancin de nulidad
(art. 140). Quienes ejercen el poder deben hacerlo con las
limitaciones que la Constitucin y las leyes establecen. Este
principio contenido en los artculos 45 y 46 de la Carta en vigor,
precisa que ningn funcionario sea cual fuere su rango dentro de la
Administracin Pblica puede arrogarse facultades o competencias, ms
all de las que les confiere la propia Constitucin o las leyes,
puesto que las mismas estaran fuera del mbito jurdico. Cuando esto
sucede, se acta con exceso de poder, de facultades, de competencia.
Ello da lugar a la nulidad de pleno derecho de dicho acto
administrativo, porque viola el principio de legalidad que debe
contener dicho acto conforme al numeral IV.1 de la LPAG.
10.3. Las dos causales anteriores se aplica a los actos expresos
o los que resulten como consecuencia de la aprobacin automtica o
por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere
facultades, o derechos.
JURISPRUDENCIA:10. [J-103Que, si bien es cierto que el artculo
diez de la Ley nmero veintisiete mil cuatrocientos cuarenticuatro
establece las causales de nulidad de los actos y resoluciones
administrativas; tambin es verdad que ello de ninguna manera
autoriza a que la administracin soslaye las normas del
procedimiento administrativo establecido para tal fin, las cuales
son de obligatorio cumplimiento tanto para el administrado como
para la administracin, dado que el cumplimiento cabal de tales
exigencias constituye garanta del respeto del principio del debido
procedimiento administrativo establecido en el artculo cuarto
inciso uno punto dos del Ttulo Preliminar de la precitada Ley nmero
veintisiete mil cuatrocientos cuarenticuatro, por el cual los
administrados gozan de los derechos a exponer sus argumentos,
ofrecer y producir prueba y a obtener una decisin motivada y
fundada en derecho. (Sentencia en Casacin N 011-2005 PUNO, vista el
3 de agosto de 2006)
[J-104] Tercero: Que, bajo este marco si bien no queda duda que
el numeral doscientos dos punto uno del artculo doscientos dos de
la Ley del Procedimiento Administrativo General al sealar que en
cualquiera de los casos enumerados en su artculo diez, puede
declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos an
cuando hayan quedado firmes siempre que agravien el inters pblico,
reconoce la potestad de invalidacin de la administracin pblica que
se fundamenta en su capacidad de autotutela orientada a asegurar
que el inters colectivo permanente respete y no afecte el orden
jurdico, tambin lo es que el ejercicio de esta facultad en respeto
del principio al procedimiento pre establecido por Ley debe
efectuarse observando el artculo ciento cuatro de la misma Ley que
regula los lineamientos y pautas a los que se somete el inicio del
procedimiento promovido de oficio y los requisitos contemplados en
los dems numerales del mismo artculo doscientos dos que sealan la
competencia (funcionario jerrquicamente superior al que emiti el
acto a invalidar o el mismo funcionario en caso de no encontrarse
sometido a subordinacin jerrquica, salvo aquellos emitidos por
consejos o tribunales regidos por leyes especiales competentes para
resolver controversias en ltima instancia administrativa, numeral
doscientos dos punto dos y doscientos dos punto cinco), y plazo
para declarar la nulidad de oficio de un acto administrativo (un ao
a partir de la fecha en que qued consentido). (Sentencia en Casacin
N 2266-2004 PUNO, vista el 3 de agosto de 2006)
10.1. [J-105] Por ello, nada impide por el contrario, la
Constitucin obliga a los tribunales y rganos colegiados de la
administracin pblica, a travs del control difuso, anular un acto
administrativo inaplicando una norma legal a un caso concreto, por
ser violatoria de los derechos fundamentales del administrado, tal
como lo dispone el artculo 10 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, que sanciona con nulidad el acto
administrativo que contravenga la Constitucin, bien por el fondo,
bien por la forma; siempre, claro est, que dicha declaracin de
nulidad sea conforme a la Constitucin y/o a la interpretacin del
Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo VI del Ttulo
Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional. (Sentencia del
Tribunal Constitucional N 3741-2004-AA/TC, vista el 14 de noviembre
de 2005)
[J-106] Que en consecuencia lo resuelto a travs de las
Sentencias N 1078-2007-PA/TC y 3283-2007-PA/TC debe ser acatado y
ejecutado conforme a lo sealado por el artculo 22 del Cdigo
Procesal Constitucional antes citado y a lo establecido en los
fundamentos 2), 3) y 4) de la STC N 1546-2002-AA/TC y fundamentos
14) a 17) y 23) de la STC N 4080-2004-AC/TC. Quiere decir que las
sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional a las que se ha
hecho referencia en el considerando 5), deben ser ejecutadas por el
Juez de la demanda, lo que, sin embargo, no ha ocurrido. En tal
sentido lo resuelto por el JNE mediante Resolucin N 260-2007-JNE,
de fecha 21 de diciembre de 2007, y el procedimiento del cual eman
resultan nulos de pleno derecho de acuerdo a lo sealado por el
inciso 1) del artculo 10 de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, toda vez que se ha desnaturalizado el
procedimiento predeterminado por la ley, arrogndose una competencia
que no tiene. En consecuencia corresponde al juez ejecutor requerir
al JNE para que dicte la respectiva resolucin conforme a los
resuelto por el Tribunal Constitucional y, de ser el caso, este
ltimo admita la iniciativa legislativa para su somentimiento a
referndum y, sea luego, el rgano competente el que lo convoque en
el tiempo, condicin y modo necesarios de acuerdo a lo sealado por
el artculo 44 de la Ley N 26300, Ley de los Derechos de
Participacin y Control Ciudadanos, modificado por el artculo 2 de
la Ley N 27520. Adems se debe sealar que el Congreso de la Repblica
dict la Ley N 27677, Ley de uso de los recursos de la liquidacin
del FONAVI, la que modific sustancialmente la iniciativa
legislativa propuesta, por lo que da lugar a la solicitud de
referndum, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 16 de la
Ley N 26300 antes citada. (Sentencia del Tribunal Constitucional N
5180-2007-PA/TC, vista el 7 de enero de 2008, fundamento jurdico
7)
10.2. [J-107] [El] artculo 10 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley N 27444, seala como uno de los vicios
del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, el
defecto o la omisin de uno de los requisitos de validez, salvo que
se presente alguno de los supuestos de conservacin del acto a que
se refiere el artculo 14, lo que no ocurre en esta oportunidad.
(Resolucin N 218-2003-OS-CD del 24/11/2003).
