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“Chile: De Políticas de Excepción en Zonas Extremas hacia una Politica Regional”
Evaluación de Costos e Impactos y Lineamientos de Reforma
Fernando Rojas Especialista Líder de Sector Público para Latinoamérica
Banco Mundial
Seminario “Chile’s Development Challenges”
Santiago, Chile, 29 – 30 de noviembre del 2004
El Recorrido de la Discusion de Politica
El punto de entrada: costos y beneficios de los incentivos fiscales para ZEsNo es una politica; es una sumatoria de parches y medidas ad hoc, sin evaluacion ni suficiente controlLos estimulos son obsoletos frente a los desafiosLos estimulos son costosos; pero existen otras transferencias aun mas costosasLa evidencia de la suma de transferencias pone en la agenda la necesidad de una politica regional (que admitiria tratamientos diferenciados)Esbozo de objetivos, instrumentos de una nueva politica …
Incentivos Vigentes en las Zonas Extremas (“ZE”) en Chile
Arica
Iquique
Coihaique
Punta Arenas
Región I: Arica e IquiqueRegión II: TocopillaIsla de Pascua
Región X: Chiloé y PalenaRegión XI: AysénRegión XII: Magallanes y
Antártica Chilena
Instrumentos de excepción en favor de las Zonas Extremas:
Incentivos Fiscales a Empresas Privadas Costo anual US$209,42 millones
Asignación Preferencial de Transferencias y Programas Públicos
Costo anual US$212,41 millones
A. Incentivos Fiscales a Empresas Privadas
Zonas Francas:
Comercial e Industrial en Iquique Comercial e Industrial en Punta Arenas Industrial en Arica Industrial-minera en Tocopilla General en Navarino General en Tierra del Fuego
Subsidio a la Contratación de Mano de Obra Crédito Tributario a la Inversión Fondo de Fomento a la Inversión Subsidio a las Ventas.
A. Incentivos Fiscales a Empresas Privadas (cont.)
(1) Corresponde al 20% (18% de IVA y 2% de derechos aduaneros) aplicado a las ventas de la Zona Franca dentro de la región.(2) La estimación para la Región XII se calculó usando la razón efectiva existente en la Región I entre el costo por menor recaudación del impuesto a la utilidad de las empresas y el costo por menor recaudación de IVA y derechos aduaneros.Fuente: Cálculo del Banco Mundial con base en la información del Ministerio de Hacienda y MIDEPLAN.
(a)
Arica
(b)
Iquique
(c=a+b)
Total Región I
(d)
Chiloé y Palena
(Región X)
(e)
Región XI
(f)
Región XII
(g=d+e+f)
Total Zona
Austral
(h=c+g)
Total ZE
A. Incentivos fiscales a empresas privadas
1. Zonas francas
a) IVA y derechos aduaneros1
65,8 65,8 12,3 12,3 78,1
b) Impuesto a la utilidad de las empresas2
33,2 33,2 6,2 6,2 39,4
2. Subsidio a la contratación de mano de obra
8,8 16,8 25,6 12,5 6,2 12,0 30,8 56,4
3. Crédito tributario a la inversión
7,3 - 7,3 - - 12,0 12,0 19,3
4. Fondo de fomento a la inversión
0,75 0,1 0,6 8,8 9,6 10,3
5. Subsidio a las ventas - - - - - 5,9 5,9 5,9
TOTAL 16,1 115,8 132,6 12,7 6,8 57,3 76,8 209,4
A. Incentivos Fiscales a Empresas Privadas (cont.)
Aplica a Toda la ZE
Discrecionalidad Límite Presupuestario
Aplica a Todas las Empresas
Zonas Francas No No No No
Subsidio a la Contratación de Mano de Obra
Si No No Si
Crédito Tributario a la Inversión
Si No No Si
Fondo de Fomento a la Inversión
Si Si Si No
Subsidio a las Ventas No No No No
B. Asignación Preferencial de Transferencias y Programas Públicos
Gasto Social Provisión de estándares mínimos de bienes, servicios e instituciones Demanda local por bienes y servicios Nivel de pobreza de la población Comercial e Industrial en Punta Arenas
Inversiones Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR) Inversión Regional de Asignación Local (IRAL) Convenios de Programación
Gastos Misceláneos Subsidio al Transporte Regional Programa de Inversión CORFO
B. Asignación Preferencial de Transferencias y Programas Públicos (cont.)
(3) Incluye el Subsidio al Transporte Regional y el Programa de Inversión CORFO. Fuente: Cálculo del Banco Mundial con base en la información del Ministerio de Hacienda y MIDEPLAN.
(a)
Arica
(b)
Iquique
(c=a+b)
Total Región I
(d)
Chiloé y Palena
(Región X)
(e)
Región XI
(f)
Región XII
(g=d+e+f)
Total Zona
Austral
(h=c+g)
Total ZE
B. Asignación preferencial de transferencias y programas públicos
1. Gasto social 33,0 19,0 22,0 74,0
2. Inversiones 37,0 50,0 49,0 136,0
3. Gastos misceláneos3 0,9 1,8 0,2 0,4 0,5 2,4
TOTAL 71,8 NA 69,2 71,4 0,6 212,4
B. Asignación Preferencial de Transferencias y Programas Públicos (cont.)
** Para calcular el diferencial de gasto en estos ámbitos el estudio solo considera como ZE las Regiones I, XI y XII.Fuente: MIDEPLAN
Chile Región I Región XI Región XII
A. Gasto Social
1. Por habitante (US$) 404 484 599 536
2. Diferencia % respecto a Chile - 20% 48% 33%
3. Gasto preferencial por habitante (US$) - 80 195 132
4. Gasto preferencial total (Millones US$) 0 33 19 22
B. Inversiones
1. Por habitante (US$) 108 200 624 416
2. Diferencia % respecto a Chile - 85% 478% 285%
3. Gasto preferencial por habitante (US$) - 92 516 308
4. Gasto preferencial total (Millones US$) 37 50 49
C. Población (miles) 405.2 96.4 159.9
B. Asignación Preferencial de Transferencias y Programas Públicos (cont.)
Chile Región I Región XI Región XII
A. Efecto Cantidad
Empleados Públicos por cada mil Habitantes 10 13 24 22
Diferencia % respecto a Chile - 36% 149% 123%
B. Efecto Precio (índice base 100)
Sueldo Base (a) 100 100 100 100
Asignación Estándar (promedio) (b) 1 40 40 40 40
Asignación de Zona (promedio) (c) 10 40 60 70
Total (d=a+b+c) 150 180 200 210
Diferencial % respecto a Chile (e=(d-150)/150) 2 - 20% 33% 40%
C. Efecto Total (C=A*B) - 63% 231% 212%
(1) La asignación estándar varía según el tipo de empleado público, por ejemplo, es mucho mayor para los jueces. (2) Esta es la diferencial promedio regional, que varía entre las comunas dentro de las ZE. Por ejemplo, en la Región XII algunas comunas alcanzan un diferencial de 120% respecto a Chile.Fuente: Cálculo del Banco Mundial con base en la información del Ministerio de Hacienda y MIDEPLAN.
Costo implícito – Distribución preferencial de empleados públicos y sus respectivos salarios
Lecciones aprendidas
La distribución de recursos regionales debería ser:Calculada permanentemente Informar la discusion presupuestaria.
Es necessario definir claramente los objetivos para asignar los recursos y los instrumentos específicos con base a los objetivos actuales, considerando:
La población corregida por indicadores socialesEl costo de vida Defensa Desarrollo economico.
Resultados del Estudio-Recomendaciones:
Perfeccionar los instrumentos vigentes Reemplazar el concepto de “zona extrema” por el de “zona estratégica” y aplicarlo a todas las regiones país Implementar políticas que tomen en consideración las particularidades de cada región y sus ventajas competitivas (estrategias diferentes para las regiones del norte y del sur)Introducir el nivel de pobreza regional como indicador de necesidad Desarrollar políticas regionales orientadas a la reducción de la pobreza y al crecimientoFortalecer la capacidad de gobierno (governance) a nivel regional Establecer una estrategia de transición, que compense la pérdida de los beneficios existentes.
Propuestas para Mejorar las Políticas de Desarrollo Regional: Mejoras a los Instrumentos Vigentes
Zonas Francas: Exención del Pago de Derechos de Aduana Exenciones y Arreglos Especiales respecto al Pago de IVA Exención de Impuesto a la Utilidad de las Empresas Exención del Impuesto de Bienes Raíces
Subsidio a la Contratación de Mano de Obra
Crédito Tributario a la Inversión
Fondo de Fomento a la Inversión.
Propuestas para Mejorar las Políticas de Desarrollo Regional: Hacia Políticas Diferenciadas por Región- De Zonas Extremas a Zonas Estratégicas
Necesidad de Reformas
Una Estrategia de Desarrollo para el Norte: Hacia una Plataforma Comercial en la Región I
Realzar las Políticas Regionales para el Sur.
Propuestas para Mejorar las Políticas de Desarrollo Regional:
Una Politica, con Objetivos Explicitos, Programas y Metas Evaluables, para Desarrollos de Mediano Plazo
Ordenamiento de Recursos Actuales – Politica Transversal, multisectorial
Necesariamente involucra todo Chile (admite tratamiento desigual)
Sensibilidad Politica – Reunion de Consensos
Objetivos:
Reducción de la Pobreza: Politica Compensatoria
Crecimiento: Politica de Desarrollo Regional
Posibles Objetivos e Instrumentos de una Politica Regional
Posibles Objetivos:
Reducción de la Pobreza: Politica Compensatoria
Crecimiento: Politica de Desarrollo Regional
El medio:
Reorganizacion de Transferencias Intergubernamentales
El concepto:
Dos Politicas separadas y suplementarias?
Una Politica Comun con Ventanillas Separadas?
Una Politica con una sola Ventanilla?
Todavia otra politica transversal? Innovacion, Indigenas…
Politica Compensatoria Explicita El modelo canadiense de 1999
No es igualacion de capacidad fiscal regional (meta “deseable” ? Pero inalcanzable)
Es: minimas condiciones de vida y oportunidades economicas comunes a toda persona chilena
Se compensa la desigualdad de capacidad fiscal para proveer condiciones minimas
Se tiene un charter o listado de garantias minimas y su costo per capita aproximado
Se calcula como gasto publico per capita
Requiere la suma de los recusos publicos de varios niveles y agencias. Transversal, Multisectorial
Politica de Desarrollo Regional = Movilizacion de Recursos Regionales
Economias de agregacion; no de sostenimiento de centros de poblacion sin minima escalaAlineacion de incentivos para agentes publicos y privados: PPPs (cartels, clusters, production chains)La inversion publica como palanca del EstadoLa territorializacion del presupuesto nacional y los fondos de desarrollo regional como palancas de coordinacion intergubernamental (sin necesidad de adicionar transferencias intergubernamentales)Administracion por resultados y fortalecimiento de la inversion ex-ante y ex-post para evaluacion de PPPsEl marco regulatorio de PPPs
Supuesto para Mejorar las Políticas de Desarrollo Regional: Regional governance
La focalizacion y el principio de proximidad (subsidiariedad) suponen capacidad de decision local
Antes de avanzar en la transferencia de mayores atribuciones a niveles mas locales, es necesario fortalecer la contraparte en la region
La nueva capacidad de gestion publica de lo local: informacion, proactividad, estrategia y oportunidad, identificacion de preferencias y potencialidades locales
Desarrollo gradual de capacidad e iniciativas
Ni sobre-regulación ni mas burocracia: manejar incentivos
El recurso a los PPP – Nuevo Marco de Referencia Institucio.