Prctica 4. Ciencia de la Administracin

La politizacin de la funcin pblica: continuidad y cambio en 1982 y 1996 Salvador Parrado Dez

En este artculo el autor pretende demostrar, mediante un anlisis exhaustivo de los diferentes elementos que integran la relacin entre la poltica y la Administracin Pblica, el grado de politizacin del sistema. Entendiendo politizacin como el proceso a partir del cual se sustituyen los criterios meritocrticos por los intereses polticos en lo referente a la seleccin de personal.Las democracias actuales de occidente se rigen tanto por una racionalidad administrativa, que implica una importancia de la profesionalizacin y la experiencia, como por una racionalidad poltica, donde se premian los servicios prestados y la capacidad de liderazgo poltico. En este contexto surge la necesidad del poder poltico por controlar el poder de administrativo, ya que aparecen los cargos de designacin poltica. Estos cargos ocupan un rango intermedio entre los polticos y los funcionarios administrativos, y por tanto convergen entre los dos tipos de racionalidades, obteniendo as un poder en la adopcin de decisiones sobre las polticas pblicas. Existen dos maneras de influir en el poder de estos cargos, en primer lugar, se puede alterar la organizacin de las estructuras ya existentes y en segundo lugar, se puede controlar la eleccin del candidato a ocupar una posicin de importancia.

Las diferentes reformas en la organizacin de las estructuras poltico-administrativas, especialmente a partir del ao 1993, han producido un aumento del control poltico sobre la administracin. Los gobiernos del PSOE y el PP adoptaron medidas donde se impona el criterio poltico al tcnico, como por ejemplo, la participacin de los Secretarios de Estado en el Consejo de Ministros. De esta manera, la toma de decisiones est reservada para los cargos con una ptica poltica y se posiciona a los cargos con un perfil ms tcnico a una posicin menos relevante. Adems, con ambos gobiernos se ve incrementado el nmero de cargos de designacin poltica justo cuando se les estn traspasando un mayor nmero de competencias a las comunidades autnomas. Si utilizamos como referencia al gobierno franquista vemos claramente las consecuencias de dichas reformas y el cambio de un estado burocrtico y tecnocrtico a un estado donde prima la racionalizacin poltica y el control de los poderes polticos. Otro cambio notable en la organizacin del sistema poltico-administrativo del estado es el importante aumento del entorno presidencial y de la introduccin de elementos presidencialistas en el sistema espaol. A partir del ao 1982 con la llegada al gobierno del PSOE los organismos con ms poder y responsabilidades fueron el gabinete del presidente, la secretaria general y el ministerio de la Presidencia, y se reservaron los objetivos prioritarios para dichos organismos. As pues, podemos ver cmo segn el contexto y el partido en el poder estos organismos presidenciales varan sus objetivos. Por ejemplo, durante la transicin las actividades del entorno de la presidencia estaban orientadas a las medidas econmicas y militares o bien, durante el gobierno del PSOE se ocuparon de las cuestiones sociales y de las infraestructuras. Sin embargo, esta tendencia a la presidencializacin ha comportado las mismas consecuencias que las reformas en la organizacin de la Administracin Pblica, es decir que se han ido introduciendo elementos que garantizan la supremaca de la racionalidad poltica frente la racionalidad administrativa.

Existe tambin otro mecanismo para el control de la burocracia por los poderes polticos que trata sobre la eleccin de los individuos que van a ocupar cargos de mayor importancia, es decir, de las pautas individuales de reclutamiento.En el artculo se analiza la pertenencia de los cargos de designacin poltica a un cuerpo de funcionarios y se compara entre las diferentes situaciones de la poltica espaola. En la etapa franquista un 91% de los cargos pertenecan a un cuerpo burocrtico, especialmente a aquellos que estaban especializados en Derecho, mientras que durante las legislaturas socialistas los cuerpos que tenan acceso a la cpula eran economistas y un 17% de los cargos pertenecan a otras organizaciones ajenas a la organizacin administrativa, o bien, durante el gobierno del PP los cuerpos de funcionarios relacionados con el Derecho tenan ms acceso a los cargos importantes an que el nmero de cargos que provenan del exterior incrementaron en un 7%. Los burcratas tienen an cierto control en el acceso a los cargos de designacin poltica pero cada vez menor ya que aumentan los nombramientos de individuos que no pertenecen a la organizacin administrativa. Aun as, debido a la reduccin que se produce en el salario al cambiar de un cargo privado a uno pblico junto con la imposibilidad de obtener una indemnizacin al dejar el puesto, es difcil que un trabajador deje su puesto actual por un cargo de tiempo limitado y con una retribucin baja.

Tambin se valoran como pautas individuales de reclutamiento la edad y la procedencia de los funcionarios junto con el grado de profesionalizacin y la carrera laboral.

En el caso de Espaa, tanto a partir de 1982 con el gobierno del PSOE como a partir del ao 1996 con la llegada del PP al gobierno, se aprecia una pauta de centralizacin geogrfica muy similar, es decir, que se concentran en la Comunidad de Madrid la realizacin de los estudios o el puesto previo al cargo de ms de la mitad de los funcionarios de la Administracin Pblica. Tambin se aprecia una homogeneidad respecto a la edad de los cargos en ambos gobiernos con una media de 44 aos aproximadamente.

Respecto al ltimo criterio de reclutamiento, la carrera laboral, existen cuatro tipos diferenciados por el nmero de aos realizados de tareas de gestin. En primer lugar hay la carrera pura, donde el trabajador est en la administracin pblica desde el principio de su actividad profesional. En segundo lugar hay la carrera retardada, donde el trabajador se incorpora a la administracin entre 4 y 7 aos despus de su primer puesto de trabajo ajeno a la administracin. En tercer lugar hay la carrera mixta, donde se compatibiliza el trabajo en la administracin pblica y privada. Y por ltimo la carrera ajena donde no se ha obtenido experiencia en el campo de la administracin. Durante el gobierno del PSOE y durante el gobierno del PP no hay cambios significativos en los cargos con carrera pura (40%), mientras que si se aprecia un cambio en los cargos con carreras ajenas, ya que en 1996 con el gobierno del Partido Popular hay un incremento de un 8%. En 1996 tambin aumenta el nmero de cargos que provienen de la administracin privada, de manera que se aprecia una tendencia a reclutar cargos con menos experiencia y que provienen de organizaciones externas o del sector privado.

Despus de comparar y analizar detenidamente las diferentes actuaciones que ejerce el poder poltico sobre el control del poder burocrtico y administrativo podemos afirmar que el poder ejecutivo tiene tendencia a influir significativamente en la administracin pblica y en el nombramiento de los cargos de designacin poltica. Y que existe tambin una continuidad a pesar de la alternancia de poder a partir del ao 1982. Por tanto, los burcratas siguen en cargos que pertenecen a la cpula aunque, cada vez ms, se va reduciendo su presencia y dejando paso a funcionarios externos. Adems, junto con los diferentes cambios que se han llevado a cabo en la organizacin estructural y en los criterios de reclutamiento del sistema poltico-administrativo en Espaa, se ha facilitado el refuerzo de la racionalidad poltica frente la racionalidad administrativa. Es decir, que debido al aumento del nmero de cargos de designacin poltica, al cambio de los valores tcnicos por los polticos y al creciente nmero de funcionarios externos se ha favorecido el control poltico sobre la burocracia.

El sistema poltico-administrativo en Espaa pasa por la etapa franquista donde se produjo un exceso de tecnocracia, hasta la etapa actual donde se est produciendo un exceso de poltica, y ste sigue an en una constante bsqueda de la confianza y el equilibrio entre los dos grandes poderes que dictaminan el modelo vida actual.