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Informe BolIvIa
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PRIVACIÓN DE LIBERTAD POR DELITOS DE DROGAS:
EL CASO BOLIVIANO
_________________________
Gloria Rose Marie de Achá
Acción Andina
1. INTRODUCCION
Los avances y resultados de la política de drogas en Bolivia se siguen midiendo con
los mismos indicadores utilizados durante la “lucha antidrogas” del periodo previo a 2006,
año en que el gobierno dio inicio al actual proceso de nacionalización de la política de
drogas. Esos indicadores expresan básicamente datos cuantitativos como el número de
operativos realizados, el volumen de hoja de coca erradicada, la cantidad de droga
incautada, el número de personas arrestadas y encarceladas, entre otros. Con el objetivo
de profundizar en los costos sociales que esta política ha tenido los últimos años,
visibilizando su impacto sobre diferentes sectores de la población, el presente estudio se
enfoca en la dimensión que adquiere la privación de libertad por motivos vinculados a las
drogas.
Siguiendo los anteriores estudios realizados en el marco del CEDD sobre la
implementación de la política de drogas en Bolivia, en los cuales se analizó la
desproporcionalidad en el sistema penal “antidrogas” y la criminalización de los
consumidores de drogas, el presente trabajo presenta y analiza la información sobre las
personas que son privadas de libertad en las diferentes etapas del sistema penal, desde la
aprehensión policial hasta la detención formal en las cárceles y el cumplimiento de
condena.
A ese fin, se ha reunido información cuantitativa y cualitativa a nivel nacional, a
través de una combinación entre trabajo de campo y trabajo de gabinete. Cabe señalar que
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la ausencia de registro de datos por parte de las oficinas estatales, o la discontinuidad de
las cifras que se manejan, así como la dificultad de acceso a otra información oficial
vinculada con el sistema penal y penitenciario, han dificultado la recopilación de datos para
el análisis. Esta situación, sin embargo, fue salvada mediante la observación, la realización
de entrevistas, la revisión de fuentes documentales y otras técnicas de investigación. De
esa manera, se presenta el siguiente estudio sobre las formas en que la actual política de
drogas afecta a la libertad y otros derechos fundamentales.
1.1. La nacionalización de la política de drogas
A partir de la asunción del gobierno de Evo Morales, y la puesta en marcha del
proceso denominado de nacionalización de la política de drogas, se separó la política
sobre la hoja de coca de la política sobre las drogas. La Estrategia de Lucha contra el
Narcotráfico y de Revalorización de la Hoja de Coca 2007-2010, que se constituyó en el
primer instrumento de la nueva política, señalaba que el marco legal vigente, vale decir la
Ley del Régimen de la Coca y Sustancias Controladas (Ley 1008), era producto de un
proceso de criminalización de la hoja de coca y del sometimiento a exigencias externas,
además que atentaba contra principios y derechos fundamentales de las personas
(CONALTID, 2006). Se creó entonces el Consejo Nacional de Revalorización, Producción,
Comercialización e Industrialización de la Hoja de Coca (CONCOCA), y se hizo
acertadamente una diferenciación clara de los dos ámbitos: por un lado, la hoja de coca, y
por otro lado, las drogas de uso ilícito.
Sin embargo, la Ley 1008, que fuera promulgada por presiones externas en los
tiempos de la injerencia norteamericana1, continúa en vigencia.
La política de drogas boliviana, entones, tiene su expresión normativa en la Ley
1008, vigente desde junio de 1988, con modificaciones en la parte procesal que fueron
introducidas por la Ley de Fianza Juratoria (1996) y el Código de Procedimiento Penal
(2001). La Ley 1008 no solamente es una norma penal especial, sino que legisla sobre
1 Erbol 08-11-2008 El Gobierno anuncia modificaciones a la Ley 1008 y nueva estrategia antidrogas. Disponible en: http://www.jornadanet.com/n.php?a=23028-1 La Patria 18-03-2012 MAS alista norma para abrogar Ley 1008 y declarar a la coca patrimonio del Estado http://www.lapatriaenlinea.com/index.php/function.include?t=mas-alista-norma-para-abrogar-ley-1008-y-declarar-a-la-coca-patrimonio-del¬a=101247
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varias áreas y materias, de orden agrario, económico, de tratamiento y rehabilitación, de
relaciones internacionales, y otras. En su Título I legisla lo referente al cultivo de la hoja de
coca, y en su Título III tipifica 28 delitos de drogas, desde la importación de sustancias
controladas hasta la apología del delito.
Asimismo, la Estrategia de Lucha contra el Narcotráfico y Reducción de Cultivos
Excedentarios de Coca 2011- 2015 del CONALTID, estableció los tres pilares que
actualmente mantiene la política de drogas en Bolivia: 1) reducción de la oferta, 2)
reducción de la demanda, y 3) reducción de los cultivos excedentarios.
Al mismo tiempo, se encuentra en marcha un proceso de reforma legal que ya lleva
alrededor de siete años, en cuyo marco se prepara un proyecto de ley sobre el régimen de
la coca, y otro proyecto de ley sobre sustancias controladas. Ambos proyectos de ley se
encuentran en la Asamblea Legislativa, aguardando ser puestos en agenda.
1.2. Las tendencias en la legislación
La Ley 1008 es el marco legal dentro el cual se llevan a cabo las aprehensiones, las
detenciones y el encarcelamiento de las personas involucradas en delitos de drogas. Pese
a los cambios introducidos en la parte procesal de la Ley 1008, mencionados más arriba,
sigue esta norma siendo lesiva para los derechos y garantías. Algunos delitos tipificados
en la Ley 1008 son tipos penales abiertos que castigan con la misma pena conductas de
distinta gravedad; además, las penas altas establecidas en la Ley 1008 contienen mínimos
legales también altos, agravando la situación de la detención preventiva, como se
observará más adelante.
Asimismo, un análisis del proyecto de ley de sustancias controladas, que se
encuentra en la Asamblea Legislativa, y que sustituirá a la Ley 1008, permite advertir que
no habrá modificaciones sustanciales en la tendencia punitiva. El proyecto de ley de
sustancias controladas propone para ciertos delitos no sólo penas máximas más altas, sino
penas mínimas más altas que las establecidas en la actual Ley 1008. Aunque es necesario
señalar que el proyecto de ley sí introduce ciertas barreras para reducir la actual
desproporcionalidad, como la creación del tipo penal del microtráfico, modificando el tipo
penal abierto del tráfico de drogas. Actualmente, el tráfico de drogas tipificado en el artículo
48 de la Ley 1008 involucra diversas conductas de mayor y menor gravedad, y les asigna a
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todas ellas una pena que oscila entre los 10 y los 25 años de prisión, sea por la venta
callejera de unos gramos de droga o sea por el tráfico de toneladas de droga al exterior del
país.
El nuevo tipo penal de microtráfico, que está propuesto en el proyecto de ley,
permitiría que quienes vendan unos cuantos gramos sean procesados por esa conducta
específica, que es de menor gravedad, y ya no por tráfico. Aunque el enfoque punitivo
sigue presente, ya que la pena máxima que se propone para el microtráfico es de 8 años
de cárcel, que no es una pena leve. “Si bien el proyecto de ley especifica cantidades al
señalar que un micro-traficante será aquél que trafique con menos de 50 gramos de pasta
base o de cocaína, no indica la cantidad mínima que diferenciaría entre la tenencia para
consumo personal y la comisión del delito de micro-tráfico, ya que ésta seguirá siendo
determinada por dos especialistas médicos. Se conoce que consumidores
habituales suelen vender unos gramos, guardando una parte para su consumo personal; si
el dictamen médico dice que la cantidad portada no es para consumo, los consumidores
serán procesados penalmente. Mantener la posibilidad de que un consumidor habitual de
drogas sea remitido a la cárcel, a falta de otra política alternativa, es continuar por el
camino represivo de penalizar problemas de salud que deberían ser tratados por otra vía.”
(Acción Andina, 2013).
Tampoco se advierten variaciones, en el proyecto de ley de sustancias controladas,
en cuanto al abordaje del consumo de drogas de uso ilícito. La redacción del proyecto de
ley en ese ámbito es similar a la actual Ley 1008, ya que señala que los consumidores
(todos sin distinción) sean “sancionados” con la “medida de seguridad” de sometimiento a
programas de tratamiento y rehabilitación, manifestando la vigencia del criterio de
peligrosidad con relación al consumo. El proyecto de ley, entonces, apunta a mantener el
enfoque punitivo tradicional de la política de drogas, sin que se adviertan posibilidades de
cambios significativos.
2. APREHENSIONES Y DETENCIONES POLICIALES
La Fuerza Especial de Lucha contra el Narcotráfico (FELCN), dependiente del
Ministerio de Gobierno, a través del Viceministerio de Defensa Social y Sustancias
Controladas, es un organismo policial especializado que tiene como misión la interdicción
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del tráfico ilícito de sustancias controladas. Es la FELCN, por tanto, el organismo
encargado de la aprehensión de personas en el marco de aplicación de la Ley 1008.
Los datos sobre aprehensiones que presenta la FELCN, que abarcan desde el año
2000 hasta el año 2015, permiten visualizar la dimensión de la privación de libertad en la
primera etapa de actuación policial.
Las siguientes son las cifras de las personas aprehendidas y detenidas, en el
periodo comprendido entre 2000 y 2012:
Cuadro 1: PERSONAS APREHENDIDAS Y DETENIDAS, POR MOTIVO Y AÑO
MOTIVO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
POSESION 238 262 506 625 761 951 837 998 807 654 823 1.246 1.456
TRÁFICO 1.815 1.474 1.606 2.166 2.332 2.314 2.381 1.806 1.447 1.865 1.373 1.598 1.870
PRODUCCION 192 388 309 408 462 547 646 539 344 241 335 164 116
TOTALES 2.245 2.124 2.421 3.199 3.555 3.812 3.864 3.343 2.598 2.760 2.531 3.008 3.442
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Instituto Nacional de Estadística (INE). Sitio web: www.ine.gob.bo
Las cifras de aprehensiones por “posesión” de drogas han tenido un significativo
incremento cada año que pasa. Considerando que en la Ley 1008 no existe una pena
establecida para la “posesión, es necesario, por una parte, revisar las disposiciones legales
al respecto y, por otra parte, analizar las prácticas.
El título II, capítulo I, de la Ley 1008, denominado “De la Terminología”, en su
artículo 33, inciso ll), contiene una definición de “posesión” como la tenencia ilícita de
sustancias controladas, materias primas, o semillas de plantas de las que se puedan
extraer sustancias controladas. La posesión no está penada, excepto que se considere
como tenencia para el tráfico de drogas. “En la normativa no nos especifican las
cantidades, entonces lo que hacemos es actuar de acuerdo a las circunstancias, pero un
gramo basta para ser detenido", de acuerdo con la Fiscal de Sustancias Controladas,
Eliana Colque.2 Es decir que una persona puede ser detenida por poseer un solo gramo de
droga, dando lugar al procedimiento señalado en el artículo 49 de la Ley 1008. Dicho
artículo señala que la cantidad mínima para consumo personal inmediato será determinada
previo dictamen de dos especialistas de un instituto de farmacodependencia público y que,
2 Opinión 01-12-2013 Un gramo es suficiente para ser detenido, procesado y encarcelado. Disponible en: http://www.opinion.com.bo/opinion/informe_especial/2013/1201/suplementos.php?id=2243
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si la tenencia fuese mayor a la cantidad mínima, la conducta caerá en la tipificación del
artículo 48 de la Ley, que corresponde al delito de tráfico de drogas, con una sanción de
presidio de 10 a 25 años. “En Cochabamba, los casos derivados de la FELCN al Centro de
Toxicología del Hospital Viedma para estos exámenes son un promedio de tres por
semana, 50% resultan positivos sobre consumo, y se han dado casos de detenidos por
portar solamente medio cigarrillo de cannabis”. (CEDD; 2014)
La información existente sobre las prácticas y procedimientos policiales en el marco
de los programas de seguridad ciudadana muestra cómo suele proceder la aprehensión de
personas por “posesión” de drogas. La Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
“Para una Vida Segura” (Ley 264) legisla sobre los programas denominados de
reeducación, rehabilitación y reinserción de “drogodependientes”, lo cual demuestra que el
Estado asume la problemática de consumo de drogas como un tema de seguridad
ciudadana, más que como un tema de salud. Este enfoque se aplica a través de los
procedimientos policiales en el marco de los planes de seguridad ciudadana, como ejemplo
se puede señalar al Plan Chachapuma de los años 2013 y 2014, que tenía entre sus
objetivos prevenir la comisión de delitos. Los reportes policiales con los resultados del Plan
Chachapuma señalaban como éxitos el arresto o la aprehensión de personas encontradas
consumiendo drogas, o en posesión de sobres con gramos de drogas. 3
“En ese contexto podemos entender la estigmatización y la persecución penal del
consumidor en el país, aunque ni el acto de consumo ni la “posesión” de sustancias para
consumo personal estén penados bajo la Ley 1008. No se castiga el consumo, pero la
disposición del artículo 49 es una punición encubierta de la “posesión” para consumo
personal.” (CEDD; 2014)
A continuación se desglosan los datos del Cuadro 1:
3 La Patria 27-07-2013 Plan Chachapuma en Huanuni: Aprehenden a cuatro jóvenes en posesión de marihuana. Disponible en: http://lapatriaenlinea.com/?nota=151796 HoyBolivia.com 03-06-2013 Cochabamba: 1.200 menores detenidos por beber alcohol en locales públicos. Disponible en: http://hoybolivia.com/Noticia.php?IdNoticia=82475 La Estrella del Oriente 06-09-2014 Detienen a centenar de pandilleros con drogas. Disponible en: http://www.laestrelladeloriente.com/index.php?option=com_k2&view=item&id=5531:detienen-a-centenar-de-pandilleros-con-drogas&Itemid=721 El País online 28-06-2015 Apresan a dos consumidores de marihuana y a un proveedor. Disponible en: http://www.elpaisonline.com/index.php/editorial/item/176662-apresan-a-dos-consumidores-de-marihuana-y-a-un-proveedor EJU TV 31-08-2014 La mitad de 5.000 estudiantes dice consumir alcohol o droga en Santa Cruz. Disponible en: http://eju.tv/2014/08/la-mitad-de-5-000-estudiantes-dice-consumir-alcohol-o-droga-en-santa-cruz/
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Gráfico 1: NÚMERO DE PERSONAS APREHENDIDAS POR POSESIÓN DE DROGAS
DESCRIPCION 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
BOLIVIA 1.012 1.250 1.522 1.902 1.674 1.996 1.614 1.308 1.646 2.492 2.912
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Instituto Nacional de Estadística (INE) Sitio web: www.ine.gob.bo
La tendencia ha sido claramente ascendente, llegando al número más alto de
aprehendidos el año 2012. Es evidente que hay una forma solapada en que se penaliza el
consumo, a través de la represión al consumidor (sea consumidor problemático o no
problemático, habitual o esporádico) quien debe enfrentar el arresto, la privación de
libertad en celdas de la FELCN y el sometimiento a exámenes médicos de los cuales
dependerá su internación en un centro médico o su reclusión en la cárcel. 2.912 personas
fueron sometidas a este procedimiento en 2012.
El hecho de que el número de aprehendidos por “posesión” se incrementa
anualmente evidencia que la represión policial tiene un enfoque en la búsqueda de
consumidores o de vendedores de drogas en pequeña escala. Esa parecer ser la forma en
que se desarrolla la lucha en el “frente interno”, tal como dispone la Estrategia de Lucha
contra el Narcotráfico 2011-2015 que prevé la realización de “fuertes acciones” para
controlar el microtráfico.
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Gráfico 2: NÚMERO DE PERSONAS APREHENDIDAS POR TRÁFICO ILÍCITO DE DROGAS
DESCRIPCION 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
BOLIVIA 3.212 4.332 4.664 4.628 4.762 3.612 2.894 3.730 2.746 3.196 3.740
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Instituto Nacional de Estadística (INE). Sitio web: www.ine.gob.bo
La aprehensión de personas por el delito de tráfico de drogas ha ido en aumento
hasta 2005, para después reducir drásticamente en 2007 y 2008, registrando otra vez un
incremento de 2010 a 2012. El tráfico de drogas es uno de los delitos que tiene las penas
más altas de la escala nacional (solo superado por el asesinato), por tanto, para tener
mayor claridad sobre su incidencia en la carga procesal del Poder Judicial y en la
sobrepoblación carcelaria, sería necesario conocer cuántas de las personas aprehendidas
por la Policía por tráfico llegaron a proceso judicial y a la cárcel.
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Gráfico 3: NÚMERO DE PERSONAS APREHENDIDAS POR PRODUCCIÓN ILÍCITA DE DROGA
DESCRIPCION 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
BOLIVIA 618 816 924 1.094 1.292 1.078 688 482 670 328 232
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Instituto Nacional de Estadística (INE). Sitio web: www.ine.gob.bo
Contrariamente a lo sucedido con el número de personas aprehendidas por
posesión y por tráfico, el número de aprehendidos por producción ilícita de drogas sufrió un
fuerte descenso desde 2006 a 2012.
La producción ilícita está vinculada con el artículo 47 de la Ley 1008 que tipifica el
delito de fabricación. No hay mayor información que permita profundizar en las razones por
las cuales se ha reducido de forma drástica el número de aprehensiones por producción
ilícita desde 2006, con un leve ascenso en 2010, para descender nuevamente en 2012 a
un número incluso menor del correspondiente al año 2000. Cabe aclarar que al ser Bolivia
un país de tránsito, el problema del narcotráfico no se reduce solamente a la producción
interna de drogas; aunque tampoco se conoce la dimensión que alcanza la droga que es
transportada a través de Bolivia frente a la cantidad de la droga que es producida en el
país.
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No se tiene certeza si la disminución del número de aprehendidos por producción
ilícita se debe a que se produce menos droga en el país, a la eficacia de la actuación
policial frente a este delito, o a otros motivos. De todas maneras, este es el único caso en
que el número de personas privadas de libertad en el nivel policial se ha reducido, puesto
que en cuanto a los otros indicadores las cifras muestran un incremento en las
aprehensiones.
Además de las conductas de posesión, tráfico y producción ilícita de drogas, la
FELCN reportó otras cifras de personas que fueron privadas de libertad en forma
provisional y temporal o por delitos no especificados, tal es el caso de las detenciones con
fines investigativos y por actividades penadas bajo la Ley 1008:
Gráfico 4: NÚMERO DE PERSONAS DETENIDAS CON FINES INVESTIGATIVOS
DESCRIPCION 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
BOLIVIA 1.068 758 432 444 656 1.298 1.434 718 1.446 1.540 1.208
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Instituto Nacional de Estadística (INE). Sitio web: www.ine.gob.bo
Sobre la privación de libertad con fines investigativos, la Sentencia Constitucional
0798/2011-R de 29 de junio, del Tribunal Constitucional, indicaba que la misma “constituye
una medida cautelar de carácter personal preventivo por tiempo limitado y con un fin
específico, que puede ser ejercida por el Fiscal o la Policía en los límites y condiciones
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establecidas por la ley. Así, el art. 225 del CPP, establece que esta medida procede
cuando sea imposible individualizar a los presuntos autores, partícipes y testigos en el
primer momento de la investigación y se deba proceder con urgencia para no perjudicar a
la investigación, teniendo por objeto evitar que los presentes se alejen del lugar, se
comuniquen entre sí antes de informar a la autoridad, o se modifiquen el estado de las
cosas y de los lugares, y no debe extenderse por más de ocho horas”4.
La privación de libertad de una persona con fines investigativos es un ámbito de
especial cuidado ya que fácilmente puede constituirse en una situación de detención
arbitraria, si es que no concurren las circunstancias del artículo 225 del Código de
Procedimiento Penal ya señaladas. Este tipo de arrestos debe tener fines procesales, a
objeto de determinar la responsabilidad penal5.
Excepto el año 2009, se puede señalar que los arrestos con fines investigativos han
mantenido una misma tendencia los últimos años. Y al igual que en los otros indicadores,
no se conoce mayor información que permita saber en cuántos casos de personas
arrestadas por la FELCN bajo esta figura se encontraron efectivamente evidencias de
responsabilidad penal en un delito de drogas.
Asimismo, en el periodo que se cubre la FELCN reportó las siguientes cifras sobre
personas detenidas sin especificación de delitos:
4 SCP 0393-2013-L -AL (27-05). ARRESTO CON FINES INVESTIGATIVOS, CESACIÓN DE LOS HECHOS DENUNCIADOS, ACCIÓN INNOVATIVA, PRESUNCIÓN DE VERACIDAD en la Revista Boliviana de Derecho. Disponible en: http://www.revistabolivianadederecho.org/index.php/item/1607-scp-0393-2013-l-al-27-05-arresto-con-fines-investigativos-cesacion-de-los-hechos-denunciados-accion-innovativa-presuncion-de-veracidad 5 Análisis Jurídico “Inconstitucionalidad de la detención investigativa” Disponible en: http://www.analisisjuridico.com/publicaciones/articulos/inconstitucionalidad-de-la-detencion-investigativa/
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Gráfico 5: NÚMERO DE PERSONAS DETENIDAS POR ACTIVIDADES PENADAS POR LA LEY 1008
DESCRIPCION 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
BOLIVIA 5.390 7.046 7.844 8.308 8.396 7.238 7.050 6.440 6.868 7.860 8.634
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Instituto Nacional de Estadística (INE). Sitio web: www.ine.gob.bo
Se entiende que las miles de personas detenidas por actividades penadas por la Ley
1008 son aquellas sobre las que recayeron cargos concretos. Tomando como referencia el
año 2012, se observa que la cifra de 8.634 personas detenidas por la FELCN no se reflejó
en un aumento en la población carcelaria por delitos de drogas, ya que en 2012 había
3.787 personas encarceladas bajo la Ley 1008, y el año siguiente, 2013, ese número tuvo
un ligero ascenso alcanzando a 3.939 personas.
En cuanto a los dos últimos años, 2014 y 2015, la FELCN ha difundido cifras
generales sobre aprehensiones de personas:
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Cuadro 2: OPERATIVOS Y PERSONAS APREHENDIDAS EN 2014 Y 2015
DESCRIPCIÓN 2014 2015
Operativos 12.925 12.144
Personas aprehendidas 3.420 3.227
Fuente: Elaboración propia a partir de información ofrecida por la Fuerza Especial de Lucha contra el
Narcotráfico (FELCN)6
Tomando en cuenta estas cifras, podría pensarse que las aprehensiones policiales
por delitos de drogas se han ido reduciendo en comparación a los años anteriores; sin
embargo, no se puede tener certeza de aquello ya que falta información más específica
que permita precisar a qué tipo de casos o a qué delitos correspondieron estas
aprehensiones.
En el contexto de la nacionalización de la política de drogas, el Ministerio de
Gobierno en su Memoria Anual 2012 presentó los avances en materia de interdicción y la
diferencia en cifras entre la etapa en que Bolivia trabajó con presencia norteamericana y la
etapa de la política de drogas nacionalizada, vale decir antes y después de la asunción de
Evo Morales a la presidencia de Bolivia. El siguiente cuadro expresa ese balance
comparativo de la denominada lucha antidrogas, en el periodo en que la Drug Enforcement
Administration (DEA) trabajó en el país, y en la etapa posterior a la salida de la DEA:
Cuadro 3: COMPARACIÓN DE RESULTADOS DE LA LUCHA ANTIDROGAS
CON Y SIN LA DEA
LUCHA ANTIDROGAS CON LA DEA
1999-2005
SIN LA DEA
2006-2012
MUERTOS 28 Pleno respeto a la vida y a
los derechos humanos HERIDOS 468
OPERATIVOS Y APREHENSIONES
OPERATIVOS REALIZADOS 32.700 82.978
APREHENDIDOS 25.512 27.675
SECUESTRO DE DROGA
COCAÍNA (TN) 55 187
MARIHUANA (TN) 94 5.461
6 Bolivia. Ministerio de Gobierno Memoria 2012. Disponible en: http://www.felcn.gob.bo
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DESTRUCCIÓN DE FÁBRICAS Y POZAS
FÁBRICAS DESTRUIDAS 10.621 33.605
POZAS DESTRUIDAS 13.993 46.565
Fuente: Ministerio de Gobierno, 2012, p.62.
Es evidente que en el periodo actual de aplicación de la política de drogas
nacionalizada no se han producido los hechos de sangre ocurridos en la década pasada,
cuando había presencia directa de Estados Unidos en la asistencia y el desarrollo de las
acciones de interdicción. Sin embargo, este balance comparativo demuestra que los
indicadores que miden los éxitos de la política de drogas siguen siendo los mismos
indicadores numéricos que se utilizaban cuando la DEA estaba en el país. En ese marco,
el Ministerio de Gobierno asume como uno de los éxitos de la nacionalización de la política
el haber aprehendido a un mayor número de personas aprehendidas, de 25.512
aprehendidos con la DEA en el periodo de 1999 a 2005, se llegó a 27.675 aprehendidos
sin la DEA en el periodo 2006 a 2012.
3. EL RÉGIMEN PENITENCIARIO
3.1. Las cárceles y el impacto de las políticas de drogas
Las cárceles del país dependen del Ministerio de Gobierno a través de la Dirección
General de Régimen Penitenciario. La norma vigente en este ámbito es la Ley de
Ejecución Penal y Supervisión (Ley Nº 2298) que fue promulgada en diciembre de 2001,
que regula el funcionamiento del sistema penitenciario y establece los derechos de las
personas encarceladas.
“Bolivia tiene actualmente 56 recintos carcelarios a nivel nacional, de los cuales 19
se encuentran en áreas urbanas y 37 en el área rural. Estos recintos tienen una capacidad
aproximada para albergar a 5.750 internos e internas, sin embargo al mes de diciembre de
2013 la población carcelaria nacional se estimó en 14.415 internos, lo que representa un
nivel de hacinamiento del 251%, esto sin contar con los menores de edad y familias que a
menudo conviven con los internos dentro de las cárceles”. (CONSTRUIR, 2014).
El hacinamiento se convierte entonces en una de las problemáticas más delicadas,
en centros penitenciarios que funcionan en condiciones bastante precarias, y en una
realidad que muestra altos índices de corrupción, violencia, extorsión y encubrimiento. “La
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persona recluida en una cárcel debe disponer de recursos para poder sobrevivir.
Generalmente, quien mantiene a un interno o interna es su familia. Los gastos más
comunes son la compra de una celda y del manejo de datos y archivos personales de los
privados de libertad, que es un negocio por parte de la seguridad penitenciaria” afirma la
Defensoría del Pueblo7. Asimismo, el informe correspondiente a la gestión 2013 de la
Defensoría del Pueblo identificó las tres situaciones que mayormente afectan a las
personas encarceladas: 1) la corrupción del sistema penitenciario, 2) la dependencia
económica del privado de libertad para sobrevivir al encierro y, 3) la violación sistemática
de los derechos humanos. (Defensoría del Pueblo, 2013).
En 2011, el informe del Estado Plurinacional de Bolivia al Comité contra la Tortura
señalaba que, “en cumplimiento de las acciones establecidas en el Plan Nacional de
Acción de Derechos Humanos, el Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional de Bolivia ha
anunciado (julio de 2011) el inicio de la transición de la tuición del régimen penitenciario
como atribución del Ministerio de Gobierno al Ministerio de Justicia, es decir de una
instancia del Órgano Ejecutivo relacionada con la seguridad del Estado a otra que vela por
el respeto a los derechos humanos” (Informe CAT/C/BOL/2, 2011). Sin embargo, hasta el
presente no se ha llevado a cabo ningún proceso de transición en ese sentido, por lo que
las cárceles siguen estando bajo la tuición del Ministerio de Gobierno.
A continuación se presenta una relación de personas encarceladas, desde dos
fuentes: la Dirección General de Régimen Penitenciario y el Instituto Nacional de
Estadística:
Cuadro 4: CIFRAS SOBRE POBLACIÓN PENITENCIARIA
Año Dirección General de Régimen
Penitenciario
Instituto Nacional de
Estadística
2000 8.151 8.151
2001 7.442 5.577
2002 6.222 6.065
2003 6.103 5.669
2004 6.436 6.793
7 Datos: Personas Privadas de Libertad. Disponible en: http://www.defensoria.gob.bo/sp/datos_personas_privadas_libertad.asp
Informe BolIvIa
16
2005 6.436 6.793
2006 7.331 7.031
2007 7.460 7.683
2008 7.433 7.433
2009 7.954 8.073
2010 9.097 9.406
2011 11.516 11.195
2012 14.272 14.272
2013 14.415 14.415
2014 14.910 --------
Fuente: Tabla proporcionada por ex Director General de Régimen Penitenciario
Las diferencias mínimas en el cuadro, en algunas cifras de una y otra fuente,
probablemente se deban a la fecha en que fue computada la información por cada instancia. En
el gráfico a continuación, se puede observar claramente la tendencia general de incremento del
número de personas encarceladas:
Gráfico 6: BOLIVIA: POBLACIÓN PENAL – PERIODO 2000 – 2013
DESCRIPCION 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
BOLIVIA 8.151 5.577 6.065 5.669 6.495 6.793 7.031 7.683 7.433 8.073 9.406 11.195 14.272 14.415
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Instituto Nacional de Estadística (INE), www.ine.gob.bo
El aumento de la población penitenciaria alcanzó su punto máximo entre los años 2008 a
2013 lo que ha llevado a un hacinamiento del 251% sobre la capacidad habitacional. El descenso
Informe BolIvIa
17
observado entre el año 2000 y el año 2001 parece deberse en gran parte al cambio que se
produjo por la transición del sistema inquisitivo anterior al sistema de garantías y juicio oral, que
entró en vigencia en 2001 cuando comenzó a aplicarse el nuevo Código de Procedimiento Penal,
en cuyo marco también pasaron a ser procesados los acusados por delitos de drogas. Otro
motivo para ese descenso pueden ser los resultados de la Ley de Concesión de Indulto “Jubileo
2000”.
Cuadro 5: POBLACION PENAL: RELACION PORCENTUAL POR AÑO
Año Población penal % Incremento Anual
2000 8,151
2001 5,577 -32%
2002 6,065 9%
2003 5,669 -7%
2004 6,495 15%
2005 6,793 5%
2006 7,031 4%
2007 7,683 9%
2008 7,433 -3%
2009 8,073 9%
2010 9,406 17%
2011 11,195 19%
2012 14,272 27%
2013 14,415 1%
Fuente: Elaboración propia
El cuadro 5 muestra el porcentaje en que aumenta o desciende la población
carcelaria, con relación al año anterior. Los últimos años reflejados, vale decir de 2010 a
2012, se registró un incremento de la cantidad de personas encarceladas de alrededor de
20% en relación con el año anterior. Este aumento puede deberse a múltiples factores,
entre ellos la promulgación en mayo de 2010 de la Ley de Modificaciones al Sistema
Normativo Penal (Ley Nº 007) que amplía las circunstancias que justifican la detención
preventiva. También puede deberse a la falta de una mayor asignación en recursos
Informe BolIvIa
18
humanos y materiales a los juzgados que permitan resolver la carga procesal anterior y
actual.
Cuadro 6: POBLACION PENAL POR TIPO DE DELITO
DESCRIPCION 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
BOLIVIA 8.151 5.577 6.091 5.669 6.495 6.793 7.031 7.683 7.433 8.096 9.406 11.195 14.272 14.415
Contra la Seguridad del
Estado 27 12 14 16 33 40 40 70 79 32 22 22 22 22
Narcotráfico 4.753 2.988 2.812 2.517 2.895 3.101 3.078 2.874 2.794 2.522 2.741 3.205 3.787 3.939
Violación
762 912 917 1.420 1.717 2.272 2.392 2.503
Asesinato
682 788 782 822 916 2.057 1.235 1.295
Homicidio
361 363 373 407 511 1.177 774 978
Robo
820 1.318 1.210 1.538 1.934 624 3.319 3.543
Otros Delitos Comunes 3.371 2.577 3.265 3.136 3.567 3.652 1.288 1.358 1.278 1.355 1.565 1.838 2.743 2.135
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Instituto Nacional de Estadística (INE) www.ine.gob.bo
Las personas encarceladas por delitos de drogas alcanzan al 27,3 % del total de la
población penal en 2013.
Estas estadísticas solo contienen el registro bajo el denominativo genérico de
“narcotráfico”, sin el desglose correspondiente que permita saber cuántas personas se
encuentran encarceladas por cada uno de los 28 delitos que están tipificados en la Ley
1008. No existe ese detalle de delitos en las Direcciones Departamentales de Régimen
Penitenciario, y tampoco en las mismas cárceles donde los delegados internos (los
dirigentes de las personas recluidas) llevan registros pero englobando los delitos de drogas
en una sola categoría: “narcotráfico”.
Esta ausencia de datos centralizados y desglosados es un problema común a todas
las áreas del Estado. Ya el Estado boliviano había reconocido, en su informe 2011 ante el
Comité contra la Tortura, que tiene dificultad en cumplir las recomendaciones “pues a la
fecha no cuenta con un registro público único de personas privadas de libertad o de
denuncias de torturas” (Informe CAT/C/BOL/2, 2011) El Comité instó nuevamente al
Estado a emprender “acciones relacionadas a la adopción de medidas legales y
administrativas necesarias para establecer un registro público nacional de personas
privadas de libertad” (Informe CAT/C/BOL/2, 2011). Sin embargo, a la fecha la ausencia
de datos desglosados o la discontinuidad de los datos existentes es una situación que
persiste.
Informe BolIvIa
19
Con la información disponible, respecto a la población encarcelada por delitos de
drogas se tiene la siguiente relación porcentual de crecimiento o descenso por año:
Cuadro 7: ENCARCELADOS BAJO LA LEY 1008: RELACIÓN PORCENTUAL POR AÑO
Año Población encarcelada bajo la
Ley 1008 % incremento anual
2000 4.753
2001 2.988 -37%
2002 2.812 -6%
2003 2.517 -10%
2004 2.895 15%
2005 3.101 7%
2006 3.078 -1%
2007 2.874 -7%
2008 2.794 -3%
2009 2.522 -10%
2010 2.741 9%
2011 3.205 17%
2012 3.787 18%
2013 3.939 4%
Aumentaron los porcentajes de las personas encarceladas bajo la Ley 1008, los
años 2010, 2011 y 2012. Un incremento similar se observa en los mismos años en la
población penal general (cuadro 5).
Gráfico 7: POBLACION PENAL ENCARCELADA POR DELITOS TIPIFICADOS EN LA LEY 1008
DESCRIPCION 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Narcotráfico 4.753 2.988 2.812 2.517 2.895 3.101 3.078 2.874 2.79 2.522 2.741 3.205 3.787 3.939
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Instituto Nacional de Estadística, www.ine.gob.bo
Informe BolIvIa
20
El gráfico 5 también muestra la fluctuación del número de encarcelados bajo la Ley
1008, y su aumento los últimos años, hasta alcanzar el 2013 a 27.3% de los reclusos. Este
porcentaje ha tenido un impacto significativo en la población penal ya que, desde 2008 a
2012, los delitos de drogas han sido el principal motivo por el cual las personas fueron
encarceladas en Bolivia, como lo señala el cuadro 8:
Cuadro 8: DELITOS PREDOMINANTES EN LA POBLACIÓN DE LAS CÁRCELES
Delitos predominantes
2008
2009
2010
2011
2012
Delitos de drogas (Ley 1008) 38% 33% 29% 28% 27%
Robo 16% 19% 20% 22% 23%
Violación 12% 17% 18% 16% 17%
Asesinato 10% 11% 10% 9% 9%
Homicidios 5% 5% 6% 5% 5%
Falsedad material 1% 1% 1% 1% 1%
Abuso deshonesto 1% 1% 1% 1% 1%
Abandono de familia 1%
Estupro 1%
Asistencia familiar 1% 1%
Uso de instrumento
falsificado
2%
Estafas y otras
defraudaciones
2% 2% 2% 3% 3%
Estelionato 1%
Tentativa de homicidio 1% 2% 1% 1% 2%
Tentativa de violación 1% 1% 1% 1% 1%
Tentativa de robo 1%
Lesiones leves y graves 1% 1% 2% 2% 2%
Hurto 1% 1% 1% 2% 2%
Fuente: Elaboración propia a partir de la información de la Dirección General de Régimen Penitenciario
Si bien los porcentajes de robo y violación han tenido un incremento de 2008 a 2012,
no se equiparan a los porcentajes de los delitos de drogas que alcanzan su mayor nivel en
2008 con un 38%, para llegar a 2012 a un 27%.
Informe BolIvIa
21
Respecto al año 2015, se observa una disminución en las cifras:
Cuadro 9: TOTAL DE PERSONAS ENCARCELADAS EN 2015
Total personas
encarceladas
Varones Mujeres
Total Porcentaje Total Porcentaje
13.672 12.560 91.9% 1.112 8.1%
Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados directamente por la Dirección General de Régimen
Penitenciario
Este año se observa un descenso, en relación con los años anteriores, del número
de personas recluidas en las cárceles a nivel nacional, posiblemente debido al efecto de
los decretos de indulto y la vigencia desde 2014 de la Ley de Descongestionamiento y
Efectivización del Sistema Procesal Penal (Ley Nº 586).
Cuadro 10: PERSONAS ENCARCELADAS EN 2015, POR DELITO
Delito Número de personas Porcentaje
Robo y robo agravado 3.074 22,48%
Violación 2.773 20,28%
Delitos tipificados en la Ley 1008 2.592 18,96%
Asesinato 1.238 9,06%
Homicidio 616 4,51%
Delitos de menor magnitud 642 4,70%
Abuso deshonesto 418 3,06%
Estafa 404 2,95%
Violencia familiar 298 2,18%
Lesiones graves 256 1,87%
Tentativa de homicidio 221 1,62
Hurto 214 1,57
Asistencia familiar 173 1,27%
Tentativa de violación 155 1,13%
Tentativa de robo 124 0,91%
Feminicidio 100 0,73%
Estupro 91 0,67%
Falsedad material 87 0,64%
Secuestro 71 0,52%
Informe BolIvIa
22
Trata y tráfico de personas 66 0,48%
Tentativa de asesinato 59 0,43%
En 2015, los delitos de drogas constituyen un 18,96% del total, pasando a ser la tercera
causa, ya no la primera, para el encarcelamiento de personas.
3.2. La detención preventiva y el indulto
La imposición de la medida de detención preventiva pretende asegurar la presencia del
acusado a lo largo del proceso y evitar el riesgo de fuga y obstaculización de la
investigación penal. Se entiende que debe ser la excepción, y no la regla. En Bolivia la
situación se invirtió, evidenciándose un abuso de la detención preventiva que llevó al país
a ubicarse en uno de los que mantiene más personas presas sin condena, en América
Latina.8
El aumento en el número de personas detenidas preventivamente está también
vinculado a la promulgación de la Ley de Modificaciones al Sistema Normativo Penal (Ley
Nº 07) el 18 de mayo de 2010. Esta Ley incluyó más circunstancias calificativas para la
detención preventiva, en un objetivo aparente de “crear una norma de endurecimiento de
las normas procesales, instrumento con el cual se facilite la detención preventiva o se
dificulte la otorgación de medidas sustitutivas a la detención preventiva” (Cusicanqui;
2010).
El año 2013, ya un 83% de las personas encarceladas se encontraba en detención
preventiva, lo que equivale a afirmar que la gran mayoría de las personas recluidas en las
cárceles no había sido hallada aún culpable de delito.
8 CIDH; 2013
Informe BolIvIa
23
Gráfico 8: BOLIVIA: POBLACION PENAL POR TIPO DE DETENCION
DESCRIPCION 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Total 8.151 5.577 6.065 5.669 6.495 6.793 7.031 7.683 7.433 8.073 9.406 11.195 14.272 14.415
Detención preventiva 5.415 3.747 3.932 4.434 4.790 5.029 5.232 5.672 5.240 6.074 7.259 9.357 12.163 11.996
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Instituto Nacional de Estadística (INE), www.ine.gob.bo
A continuación se expresan las cifras de la detención preventiva en el año 2015, con
un descenso que parece corresponder a los resultados de los decretos de indulto y de la
Ley de Descongestionamiento y Efectivización del Sistema Procesal Penal, que fue
promulgada en octubre de 2014 con el fin de descongestionar el sistema penal con un
tratamiento acelerado de los casos:
Cuadro 11: PERSONAS ENCARCELADAS EN 2015, POR TIPO DE DETENCIÓN
Total de personas
encarceladas
En detención preventiva En cumplimiento de sentencia
Total Porcentaje Total Porcentaje
13.672 9.430 69% 4.242 31% Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados directamente por la Dirección General de Régimen
Penitenciario
No se encuentra disponible el dato de cuántas de las personas en detención
preventiva en 2015 estaban encarceladas por delitos de drogas. Tomando en cuenta las
altas penas establecidas en la Ley 1008, que tienen mínimos legales también altos, se
puede asumir que los procesados por estos delitos están en mayor posibilidad de ser
sujetos a detención preventiva. Asimismo, siendo que la detención preventiva puede durar
hasta el tiempo del mínimo legal de la pena para el delito que se imputa, fácilmente esta
medida se puede convertir en una pena por sí misma, en los casos de delitos tipificados en
la Ley 1008.
Informe BolIvIa
24
Seis de cada diez personas recluidas por delitos de drogas se encuentran en
detención preventiva, de acuerdo con la información del Centro Puente Investigación y
Enlace, difundida en 2012. Otro informe anterior, de 2006, de la Dirección General de
Régimen Penitenciario, indicaba que el 77% de las personas que se encontraba en
detención preventiva ese año estaba siendo procesada por delitos de drogas (Mapelli,
2006).
Una medida adoptada por el gobierno desde el año 2012, a fin de descongestionar
las cárceles, como respuesta a la situación de emergencia, fue el indulto. A partir de 2012,
se emitieron cuatro decretos presidenciales de indulto, incluyendo entre sus posibles
beneficiarios a las personas condenadas por la Ley 1008 a una pena no superior al
equivalente a la pena mínima del delito de tráfico (10 años).
Cuadro 12: DECRETOS DE INDULTO Y AMINISTIA
2012 2013 2014 2015
Decreto
Presidencial
1445 de 19 de
diciembre de
2012, de
carácter
humanitario.
Decreto Presidencial
1723 de 11
septiembre, de indulto
y amnistía puesto en
vigencia el 18 de
septiembre de 2013.
Decreto
Presidencial de 1 de
octubre de 2014, de
concesión de indulto
por causas
humanitarias.
Decreto
Presidencial No.
2437 de 1 de julio
de 2015 de
concesión de
amnistía, indulto
parcial y ampliación
de la vigencia y
alcance del indulto
por razones
humanitarias.
Para ser beneficiado con el indulto, un recluso debe contar con una sentencia
condenatoria, lo que llevó a que un gran número de personas encarceladas con detención
preventiva deban declararse culpables para acceder a un proceso abreviado, y así cumplir
con los requisitos para acceder al indulto.
En recientes declaraciones, el Ministro de Gobierno, Carlos Romero, señaló desde
el 2013 al 2015 se beneficiaron con el indulto y amnistía 4.118 presos de las cárceles, lo
que redujo el hacinamiento de 17.400 a 13.200 internos.9
9 Disponible en: http://www.eldeber.com.bo/bolivia/gobierno-indulto-118-presos-tres.html
Informe BolIvIa
25
Tomando en cuenta los años en que se emitieron los decretos de indulto, y la cifra
de 4.118 reclusos beneficiados, se puede advertir que el número de personas privadas de
libertad en las cárceles entre 2012 y 2014 no descendió, sino que al contrario, siguió en
leve ascenso.
Cuadro 13: NÚMERO DE RECLUSOS Y DECRETOS DE INDULTO
Años en que se emitieron los decretos
Número de reclusos/as Fuente
2012 14.272 Dirección General de Régimen Penitenciario y del Instituto Nacional de Estadística
2013 14.415 Dirección General de Régimen Penitenciario y del Instituto Nacional de Estadística
2014 14.910 Dirección General de Régimen Penitenciario
Solo en el año 2015, finalmente se registró un descenso en las cifras, reportándose
13.672 personas encarceladas, y un porcentaje de 69% de detenidos en forma preventiva,
mucho menor al porcentaje de 83% que había en 2013.
En cuanto a los detenidos por delitos de drogas, no hay información desglosada en
el Ministerio de Gobierno que permita saber cuántos de los 4.118 reclusos beneficiados por
el indulto estaban recluidos bajo la Ley 1008. Sin embargo, tomando en cuenta la cárcel de
Palmasola, en el Departamento de Santa Cruz, que alberga a más del 38% de los reclusos
del país, se conoce que 500 reclusos con cargos por delitos de drogas salieron
beneficiados por el indulto hasta inicios de 201510, principalmente personas con condenas
por transporte hasta 8 años y por tráfico que obtuvieron la pena mínima de 10 años.
Asimismo, el Director General de Régimen Penitenciario, Jorge López, informó que
1.122 reos de todo el país se beneficiaron, desde enero a junio de 2015, con la ampliación
del indulto humanitario aprobado en 2014, y que la mayoría de los beneficiarios cumplía
condenas por la comisión de delitos tipificados por la Ley 1008.11 Posiblemente, el hecho
de que hayan sido ampliamente beneficiadas personas condenadas por delitos de drogas
en ese periodo (aunque no se conoce cuántas tuvieron que declararse culpables para
10 Disponible en: http://www.eldeber.com.bo/santacruz/500-detenidos-ley-1008-salieron.html 11 Disponible en: http://www.la-razon.com/seguridad_nacional/Indulto-beneficio-reclusos-pais-va_0_2291170956.html
Informe BolIvIa
26
solicitar el indulto), haya provocado que el porcentaje de reclusos por delitos de drogas
descienda de 27% en 2012 a 18,96% en 2015. También se advierte, a raíz de esta
información obtenida, que muchas de las personas encarceladas bajo la Ley 1008 se
encontraban acusadas, o condenadas, por delitos cuyas penas no superan los 10 años, es
decir por delitos menores al tráfico de drogas.
3.3. LOS COSTOS DE LA PRISIÓN
Las cárceles cobran relevancia en un contexto donde se prioriza la respuesta represiva,
donde se miden los éxitos de la política de drogas por el número de personas detenidas.
Pese a esta relevancia, los recursos tanto humanos como materiales suelen ser escasos
en el Régimen Penitenciario, debido a lo cual las mismas edificaciones de las cárceles son
inmuebles antiguos y deteriorados, faltan médicos y medicinas, y los reclusos perciben
para su alimentación diaria un monto de 6.60 bolivianos, que corresponde casi a un dólar.
Se tiene como referencia la siguiente información sobre el presupuesto del Ministerio de
Gobierno presentado en la gestión 2013, y concretamente lo que corresponde al Régimen
Penitenciario:
Cuadro 20: PRESUPUESTO
FUENTE PRESUPUESTO DEL
MINISTERIO DE GOBIERNO
DIRECCION GENERAL DE
REGIMEN PENITENCIARIO
10-111 53.493.192 735.230
11-000 114.000.000 15.338.675
41-119 0,00 30.581.508
TOTAL 167.493.192 46.655.413
A partir de estos datos, se calcula el costo individual: 46.665.413 / 14.910 lo que
muestra que 3.129 bolivianos es el costo de un privado de libertad por año.
Informe BolIvIa
27
4. MUJERES DETENIDAS Y ENCARCELADAS
El año 2015, estaban encarceladas 1.112 mujeres, que corresponde al 8,1% del
total de personas encarceladas en Bolivia. No se encuentra disponible el dato de cuántas
de estas mujeres está acusada de delitos de drogas; sin embargo, se tienen datos de 2012
y 2010.
Un informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) señalaba
que, en 2012, un 48% de las mujeres encarceladas lo estaba por delitos de drogas12.En el
caso de las mujeres, los delitos de drogas son el mayor porcentaje. Asimismo, un informe
de la Defensoría del Pueblo del año 2010, señalaba que 56% de las mujeres privadas de
libertad ese año en Bolivia lo estaba por delitos de drogas. “Las mujeres detenidas por
narcotráfico están vinculadas más bien con el microtráfico de drogas, porque han sido
acusadas por transporte de gramos de drogas. Igualmente impactante es la situación de
las mujeres transportistas, llamadas «mulas», que llevan drogas de un país a otro
utilizando para ello distintas estrategias, incluida el transporte en sus estómagos,
arriesgando su salud y hasta su vida”. (Defensoría del Pueblo, 2010).
Cuadro 14: PORCENTAJE DE MUJERES RECLUIDAS EN 2010 SEGÚN TIPO DE DELITO
Delitos de narcotráfico 56%
Delitos contra la vida 14%
Estafas y defraudaciones 10%
Delitos contra la propiedad 10%
Delitos contra la fe pública 5%
Delitos contra la integridad corporal 1%
Delitos contra la moral sexual 1%
Delitos contra la libertad sexual 2%
Trata y tráfico de seres humanos 1%
TOTAL 100%
Fuente: Defensoría del Pueblo, Situación de los Derechos de las Mujeres Privadas de Libertad, 2010
12 CIDH; 2013.
Informe BolIvIa
28
A continuación se presentan los datos de la población penal en general, con división
de sexo, en el periodo 2003 a 2013, que muestra que cada año el porcentaje de mujeres
encarceladas en relación con los varones, ha fluctuado entre un 10% y un 14%.
Gráfico 9: BOLIVIA: POBLACIÓN PENAL, SEGÚN SEXO
DESCRIPCION 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
TOTAL 5669 6495 6793 7031 7683 7433 8073 9406 11195 14272 14415
Hombres 4925 5586 5880 6035 7218 6978 7142 8337 9886 12519 12820
Mujeres 744 909 913 996 465 455 931 1069 1309 1753 1595
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Instituto Nacional de Estadística (INE), www.ine.gob.bo
El informe “Prisión Preventiva y Derechos Humanos en Bolivia” establece el
siguiente perfil de las mujeres encarceladas en general: En cuanto al estado civil, 50 % de
las mujeres vivía en unión conyugal, sin embargo, sus esposos o concubinos fueron
alejándose, solo 36,8 % habían concluido el bachillerato, 38% de las mujeres provienen de
hogares disfuncionales o fueron abandonadas por sus familiares. La mayoría son mujeres
pobres que buscan sobrevivir en los penales y mantener a su familia, en los recintos
penitenciarios el trato que reciben las mujeres es discriminatorio, solo cuentan con una
Informe BolIvIa
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celda si tienen dinero para pagarla, una de las grandes preocupaciones de las mujeres
encarceladas es la presencia o ausencia de sus hijos e hijas, menores de edad.
Actualmente, según datos oficiales, en las cárceles viven al menos 1.319 niños y niñas,
situación que se transforma en un mecanismo de control social de las mujeres que las
obliga a mantener una conducta sumisa ante las autoridades penitenciarias. (Construir,
2014)
Las mujeres encarceladas por delitos de drogas parecen corresponder a este perfil,
ya que su situación de vulnerabilidad es percibida por su participación subalterna en la
estructura del narcotráfico, misma que se da en el microtráfico o en el transporte de droga
en calidad de “mulas”. Es decir que se encuentran entre los eslabones más débiles de la
cadena del negocio de las drogas.
5. POBLACION EXTRANJERA ENCARCELADA
El 71,7% de los extranjeros encarcelados en Bolivia está condenado por la Ley 1008
y más de un 80% espera su sentencia ejecutoriada,13 según fuentes de la Dirección
General de Régimen Penitenciario, las mismas que señalan que desde 2008 la
cantidad de presos foráneos por la 1008 se duplicó.
La siguiente es la relación de personas privadas de libertad, por distinción de
nacionalidad, que muestra la evolución de las detenciones de extranjeros en todo el
territorio nacional:
13 EjuTv 20-05-2012 En Bolivia, aumentan extranjeros ‘atrapados’ por la 1008. Disponible en: http://eju.tv/2012/05/en-bolivia-aumentan-extranjeros-atrapados-por-la-1008
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Gráfico 10: POBLACIÓN PENAL, SEGÚN NACIONALIDAD
DESCRIPCION 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
TOTAL 8.151 5.577 6.065 5.669 6.495 6.793 7.031 7.683 7.433 8.073 9.406 11.195 14.272 14.415
Boliviana 7.790 5.364 5.784 5.155 6.062 6.257 6.543 7.218 6.978 7.525 8.842 10.593 13.465 13.598
Extranjera 361 213 281 514 433 536 488 465 455 548 564 602 807 817
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Instituto Nacional de Estadística (INE), www.ine.gob.bo
La población extranjera privada de libertad se ha incrementado también año tras
año, registrando un aumento notable de 2010 hacia adelante. Los extranjeros, en un alto
porcentaje, se encuentran encarcelados por delitos de drogas, de acuerdo con la
información disponible, y muchos de ellos han participado en niveles bajos de transporte,
haciendo de “mulas” para las organizaciones narcotraficantes. Asimismo, otro porcentaje
de extranjeros ha participado en el tránsito de la droga, generalmente ingresando por Perú
a Bolivia vía La Paz, para dirigirse a Santa Cruz, o a Tarija y finalmente salir hacia la
Argentina, o en la ruta de tránsito hacia Brasil. Al ser detenidos en Bolivia, los extranjeros
suelen enfrentar, además de las deficiencias propias del sistema penal, el encarcelamiento
en algunos casos sin saber el idioma, la ausencia de sus familiares, e incluso el abandono
por parte de sus embajadas o consulados y, especialmente aquellos que están
encarcelados por el transporte de pequeñas cantidades de droga en calidad de “mulas”,
permanecen en las cárceles viviendo en condiciones sumamente precarias.
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6. ADOLESCENTES Y JOVENES PRIVADOS DE LIBERTAD
6.1. Adolescentes y jóvenes en la justicia ordinaria
“En Bolivia, de acuerdo con los datos resultantes del Censo 2012, el segmento de la
población de 10 a 24 años, asciende a 3.163.054 personas (31,4%); es decir, una de cada
tres personas es joven”. 14
En cuanto a la terminología para nombrar a las personas comprendidas en esa
franja etaria, en América Latina en general, y en Bolivia en particular, se utiliza el término
adolescentes para las personas que se encuentran entre los 12 años hasta antes de
cumplir los 18. Esta denominación también está contenida en la legislación. El término
jóvenes, entonces, se aplica para aquellas personas de 18 años de edad hacia adelante.
Al respecto, se tienen los siguientes datos cuantitativos sobre los jóvenes y
adolescentes privados de libertad en las cárceles del país:
Cuadro 15: BOLIVIA: POBLACIÓN PENAL, SEGÚN GRUPOS ETÁRIOS
DESCRIPCION 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Total de población
penal
8.151 5.577 6.065 5.669 6.495 6.793 7.031 7.683 7.433 8.073 9.406 11.195 14.272 14.415
16 a 21 años 623 324 549 460 559 703 716 646 687 866 971 1.518 2.034 2.094
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Instituto Nacional de Estadística (INE) www.ine.gob.bo
Para el año 2013, entonces, un 14% de la población de las cárceles de adultos
estaba compuesta por personas de 16 hasta 21 años.
No se tienen datos a nivel nacional sobre el comportamiento delictivo de esta
población penal; sin embargo, la Dirección Departamental de Régimen Penitenciario y la
Dirección Nacional de Seguridad Ciudadana han difundido los siguientes gráficos sobre la
cárcel de Palmasola en Santa Cruz de la Sierra, que contienen la información sobre los
delitos de los adolescentes y jóvenes recluidos en esa cárcel:
14 INE Nota de prensa. 18-11-2014 Según el Censo 2012, en Bolivia una de cada tres personas es joven. Disponible en: http://www.ine.gob.bo/pdf/Bo_Es_Na/BEN_2014_169.pdf
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Hay 891 personas pertenecientes a la franja etaria de 16 a 21 años, privadas de
libertad en Palmasola. De ese número, 843 son varones y 48 son mujeres. A nivel general,
los delitos de drogas son el tercer motivo de encarcelamiento, con un 13% que
corresponde a 113 adolescentes y jóvenes. Al hacer la diferenciación entre varones y
mujeres, el índice delictivo cambia. Los delitos de drogas son el principal motivo por el cual
las adolescentes y las mujeres jóvenes se encuentran privadas de libertad en Palmasola
(21 mujeres), mientras que en cuanto a los varones los delitos de drogas llegan solo al
cuarto lugar de incidencia delictiva (92 varones). Es preocupante que, en ese contexto, un
96% del total de adolescentes y jóvenes privadas de libertad en Palmasola, se encuentre
en detención preventiva, lo cual también evidencia su situación de vulnerabilidad e
indefensión.
De acuerdo con los análisis difundidos por el Observatorio Regional de Justicia
Penal Juvenil, la población general de adolescentes y jóvenes comparte las siguientes
características:
1) La existencia de una percepción social negativa y discriminatoria hacia ellos/ellas,
a quienes se estigmatiza considerándoles proclives al delito y la violencia. En ese marco, la
carga represiva de las políticas de drogas suele impactar fuertemente sobre esta población
a través de la persecución policial, la violación de derechos y la privación de libertad.
2) Los/las jóvenes y adolescentes tienen, en general, una participación marginal o
en niveles subalternos en los delitos de drogas, usualmente se dedican al transporte en
calidad de “mulas” o al micro-tráfico o venta al menudeo, por tanto, son fácilmente
reemplazables dentro de la economía de las drogas, y tampoco se benefician en gran
medida con las ganancias que genera la misma.
Específicamente los adolescentes de 16 y 17 años, procesados por la comisión de
algún delito, no deberían ser juzgados en la justicia de adultos ni privados de libertad en
las cárceles de adultos. Las personas menores de 18 años que cometen delitos tienen que
ser llevados a sistemas especializados de justicia, denominados sistemas de Justicia Penal
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Juvenil15 o Justicia Penal para Adolescentes, que funcionan en el marco de las
disposiciones de la Convención sobre los Derechos del Niño. Sin embargo, el sistema
penal para adolescentes en Bolivia hasta 2014 estaba dirigido solo a los adolescentes
entre los 12 a 15 años que cometen delitos, mientras que los otros adolescentes de 16 y
17 años eran juzgados y encarcelados como adultos, vulnerando lo dispuesto por la
Convención.
A continuación se muestran las cifras que presenta el Observatorio Regional de
Justicia Penal Juvenil, hasta inicios de 2015, sobre los adolescentes privados de libertad
en las cárceles de adultos a nivel nacional:
Cuadro 16: BOLIVIA: ADOLESCENTES DE 16 Y 17 AÑOS PRIVADOS/AS DE LIBERTAD EN LA JUSTICIA DE ADULTOS16, POR SEXO
País Total de adolescentes Adolescentes varones Adolescentes mujeres
Bolivia 141 133 8
Total 141 133 8
Fuente: Datos de 2015 del Observatorio Regional de Justicia Penal Juvenil www.orjpj.org
Cuadro 17: Bolivia: Adolescentes de 16 y 17 años, privados de libertad en la justicia de adultos, por tipo de detención.
País Total de adolescentes privados
de libertad Detención preventiva Cumplimiento de sentencia
Bolivia 141 92 49
Total 141 92 49
Fuente: Datos de 2015 del Observatorio Regional de Justicia Penal Juvenil, www.orjpj.org
En julio de 2014, se promulgó el nuevo Código de la Niña, Niño y Adolescente, que
asegura un mayor cumplimiento de la Convención en este ámbito, estableciendo que las
15 El término Justicia Penal Juvenil resulta de la traducción al español de la denominación Juvenile Justice, que en el idioma inglés hace referencia a las personas menores de 18 años. 16 Los adolescentes de 17 y 18 años eran procesados en la justicia penal de adultos, en virtud a una disposición del Código Penal, contraviniendo lo estipulado en la Convención sobre los Derechos del Niño que fue ratificada por Bolivia el año 1990.
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personas entre los 14 a los 17 años que cometan delitos deben ser llevadas ante la
Justicia Penal para Adolescentes. Sin embargo, datos de 2016 aportados por la Dirección
General de Régimen Penitenciario indican que hay todavía 151 adolescentes de 16 y 17
años privados de libertad en las cárceles de adultos.
6.2. El sistema de Justicia Penal para Adolescentes
La Convención sobre los Derechos del Niño, en su artículo primero, señala que “se
entiende por niño a todo ser humano menor de 18 años”, asimismo, en sus artículos 37 y
40 establece las bases para un sistema de Justicia Penal para Adolescentes que sea
especializado para tratar casos de delitos cometidos por personas que aún no han
cumplido los 18 años de edad.
Los/las adolescentes tienen una responsabilidad penal limitada o disminuida ya que
son personas que están en plena etapa de desarrollo y formación intelectual, moral y
emocional; por esa razón, los fines de la Justicia Penal para Adolescentes son
fundamentalmente socioeducativos, de acuerdo con la doctrina de la protección integral. La
privación de libertad debe ser solo una excepción, siendo las medidas preferentes aquellas
que no implican privación de libertad, tales como las sanciones de libertad asistida y
prestación de servicios a la comunidad, o las salidas alternativas a través de la Justicia
Restaurativa. Sin embargo, en la práctica también se hace uso y abuso de la privación de
libertad en casos de adolescentes, entre otras razones debido a los mínimos recursos que
el Estado asigna para la aplicación de medidas o sanciones no privativas de libertad, o
para la implementación de programas restaurativos donde varios de los casos pueden ser
derivados.
A continuación se presentan los datos de los adolescentes entre 12 a 15 años de
edad, que ingresaban al sistema de Justicia Penal para Adolescentes, antes de agosto de
2014.
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Cuadro 18: BOLIVIA: ADOLESCENTES PRIVADOS DE LIBERTAD, EN EL SISTEMA PENAL
PARA ADOLESCENTES, POR SEXO
País
Total de adolescentes privados de libertad
Adolescentes varones privados de libertad
Adolescentes mujeres privadas de libertad
Bolivia 26917 252 17
Fuente: Elaboración propia con datos del Observatorio Regional de Justicia juvenil www.orjpj.org
Cuadro 19: BOLIVIA: ADOLESCENTES PRIVADOS DE LIBERTAD EN EL SISTEMA PENAL
PARA ADOLESCENTES , POR TIPO DE DETENCIÓN
País
Total de adolescentes
privados de libertad
Detención
preventiva
Cumplimiento de sentencia
Boliviai18 269 162 107
Fuente: Elaboración propia con datos del Observatorio Regional de Justicia juvenil www.orjpj.org
De este grupo de adolescentes de 12 a 15 años, solo el 5% estaba acusado por
delitos de drogas. Es importante tomar en cuenta que los adolescentes no suelen participar
de los niveles altos del narcotráfico. Al contrario, es una población “que participa del
transporte de drogas en el nivel más bajo, es decir en calidad de “mulas”, o que se
involucra en el microtráfico, muchos de ellos son consumidores que venden drogas para
sustentar su propio consumo, generalmente instigados por las bandas narcotraficantes que
buscan ampliar el mercado” (DNI, 2015).
Pese al porcentaje reducido de casos de delitos de drogas en los centros de
privación de libertad para adolescentes, es importante poner en relevancia el
hostigamiento y persecución que muchos adolescentes sufren, especialmente aquellos en
situación de pobreza y exclusión, por parte de la Policía. Los adolescentes suelen ser las
principales víctimas de las redadas policiales de seguridad ciudadana que tienen, entre sus
objetivos, a los consumidores de drogas, o a aquellos de quienes se sospeche son
17 Esta cifra incluye solamente a adolescentes entre 12 a 15 años de edad ya que, hasta agosto de 2014, los adolescentes de 16 y 17 años eran llevados a la justicia penal de adultos. 18 DNI- Bolivia. Datos obtenidos durante el primer semestre 2014, en seis departamentos de Bolivia. proporcionados por funcionarios de SEDEGES – SEDEPOS y de Centros de Privación de Libertad para adolescentes en conflicto con la ley
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consumidores de drogas, como lo muestran los resultados que presenta la Policía en
cuanto a las personas aprehendidas en los operativos.
Los adolescentes se encuentran en mayor riesgo que los adultos durante una
redada municipal, ya que incluso son arrestados cuando consumen drogas de uso lícito
como el alcohol. Se citan, como ejemplo, los arrestos indiscriminados de adolescentes
durante la ejecución del Plan Chachapuma, en los años 2013 y 2014, que tenía
paradójicamente los objetivos de garantizar mayor seguridad y prevenir el delito. De
acuerdo a reportes policiales, durante una redada policial en el marco del Plan
Chachapuma, en Cochabamba en una sola noche se arrestó a 1.200 adolescentes, porque
estaban consumiendo alcohol.19 (DNI, 2015).
De acuerdo con la investigación realiza, y las personas entrevistadas, muchos de
los/las adolescentes que caen víctimas de redadas suelen permanecer arrestados durante
horas o días en las comisarías policiales, bajo el poder discrecional de la Policía, sean o no
responsables de un delito. No hay datos sobre cuántos adolescentes arrestados en
redadas son después remitidos al sistema de Justicia Penal para Adolescentes. Sin
embargo, sí hay información aportada por los/las adolescentes víctimas que mencionan
extorsiones, golpes y abuso sexual durante su permanencia en celdas policiales (DNI;
2015).
7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El castigo no parece ser la respuesta. Pero en la lógica que subyace a la aplicación
de la política de drogas en Bolivia, se sigue dando prioridad a la respuesta policial y a la
represión penal.
Los cambios en la política sobre la hoja de coca, y la remoción de los organismos
norteamericanos de la lucha antidroga, lamentablemente no han significado un cambio de
19 http://www.hoybolivia.com/Noticia.php?IdNoticia=82475
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enfoque que permita darle prioridad a la dimensión de salud pública y derechos humanos
si es que se pretende proteger el capital humano.
Teóricamente, las políticas de drogas deberían golpear al crimen organizado, pero el
crimen organizado sigue creciendo mientras son arrestados y encarcelados los actores
menores del negocio, que son fácilmente sustituibles, y cuya detención no influye en los
mercados de drogas ilícitas. Corresponde replantearse la lucha antidrogas si los que
reciben la respuesta penal son los consumidores de drogas y los vendedores de sobres
con gramos, las mujeres en situación de vulnerabilidad que se involucran en la venta al
menudeo o que arriesgan sus vidas como “tragonas” llevando cápsulas de droga en sus
estómagos, los extranjeros muchos de los cuales son básicamente “mulas” que
transportaban drogas y que luego de su detención fueron abandonados a su suerte por
quienes los contrataron, y las personas menores de 18 años que constituyen los eslabones
más débiles de la estructura del tráfico. Estos grupos de detenidos son básicamente
descartables en la lógica de un negocio millonario. Su arresto o detención, por tanto, no va
a significar ningún golpe a las grandes estructuras del narcotráfico.
Acentuar la represión sobre los actores subalternos del negocio genera mas bien un
alto costo humano, traslada los problemas derivados de la exclusión, la falta de
oportunidades o del consumo de drogas para su abordaje en el ámbito penitenciario, y
agudiza la crisis del funcionamiento de las instituciones del sistema penal.
Entonces no solamente se encuentra el país sujeto al aumento de la violencia de los
grupos criminales, sino al aumento de la violencia estatal, que se expresa en los arrestos
policiales indiscriminados, en la violencia que significa llenar las cárceles con personas que
aún no han sido halladas culpables de delito, en la violencia que significa crear condiciones
para que los consumidores de drogas sea juzgados como narcotraficantes.
Mientras tanto, el debate sobre la política de drogas permanece silenciado. Está
ausente el análisis crítico. Urge promover mayor discusión, promover reformas en las leyes
y en las prácticas, y definir nuevos criterios de medición de los avances de la política de
drogas. ¿Por qué continuar empleando los criterios cuantitativos establecidos por la política
estadounidense, si la misma ya ha sido señalada de ser un fracaso?
Del presente estudio, surgen las siguientes recomendaciones:
Informe BolIvIa
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1. Cambiar el enfoque de la política de drogas, priorizando el abordaje especializado
desde el ámbito de la salud y la educación.
2. Evaluar el funcionamiento de los organismos que conforman el sistema penal
antidrogas e implementar controles efectivos anti-corrupción.
3. Implementar una política dirigida a fortalecer el área de administración de justicia y
las instituciones que están vinculadas a su funcionamiento.
4. Abrogar la Ley 1008 y promulgar nuevas normas que tengan un enfoque diferente al
tradicional punitivo heredado de la época de la injerencia norteamericana.
5. Implementar medidas sustitutivas al encarcelamiento para delitos de menor
gravedad.
6. En cuanto al sistema de Justicia Penal para Adolescentes, poner en funcionamiento
las salidas alternativas y medidas no privativas de libertad establecidas por el
Código de la Niña, Niño y Adolescente, a fin de reducir los índices de privación de
libertad de los adolescentes en conflicto con la ley.
Informe BolIvIa
41
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Informe BolIvIa
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