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Proceso No. 1998-1443 1
REPUBLICA DE COLOMBIA
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA
SALA SEXTA DE DECISIÓN
Proceso No. 1998-1443
Se nte ncia No. 08 6
Santiago de Cali, septiembre 5 de 2003
MAGISTRADO PONENTE: OSCAR A. VALERO NISIMBLAT ACCION CONTRACTUALACTOR: DISUCON LTDA
DEMANDADO: MUNICIPIO DE YUMBO
La firma DISEÑOS, SUMINISTROS Y CONSTRUCCIÓN LTDA “DISUCON LTDA”
a través de apoderado judicial presenta demanda en ejercicio de la acción
contractual contra el MUNICIPIO DE YUMBO, a fin de que se realicen las
siguientes,
DECL AR AC IO NES
1.- Que se ordene al Municipio de Yumbo el pago de los valores adeudados por
concepto de la ejecución del contrato No. MC-026A-96, cuyo objeto era la
construcción del alcantarillado San Marcos, y que ascienden a la fecha a la suma
de $69.358.735,62 por concepto de daño emergente y lucro cesante, incluido en
estos valores el pago de la utilidad dejada de percibir por la liquidación anticipada
Proceso No. 1998-1443 2
del contrato, en ese segmento de la obra contratada y no ejecutada por causas
imputables a la Administración Municipal de Yumbo.
Se manifiesta por la parte demandante que en la protocolización del silencio
administrativo positivo se consignó en los documentos sobre los cuales se realizó
dicha diligencia notarial, como suma total adecuada por el Municipio de Yumbo al
demandante la de $58.182.048, cifra esta que en la presente demanda se ve
incrementada en razón a que a la fecha los intereses corrientes se han
incrementado y los de mora se han incorporado a la presente liquidación, ya que
han transcurrido desde la fecha en que se hizo la petición cinco meses y ocho
días, sin obtener pago alguno de parte del municipio deudor.
3.- Que todo pago se impute primero a los intereses.
4.- Que se condene al Municipio a la cancelación de las costas, agencias en
derecho y demás gastos del proceso.
5.- Que la entidad demandada dará cumplimiento a la sentencia dentro de los 30
días siguientes a la fecha en que se tenga conocimiento del fallo y su ejecutoria.
La parte demandante fundamenta su demanda en los siguientes:
HECHOS
1.- La firma actora suscribió el contrato No. MC-026 A-96, cuyo objeto era la
construcción del alcantarillado de San Marcos, el día 19 de febrero de 1996.
2.- En el mes de octubre de 1996, la Administración pagó por concepto de anticipo
a la firma demandante la suma de $21.250.000.
Proceso No. 1998-1443 3
3.- El 10 de octubre de 1996 y a petición de la comunidad, se hizo necesaria la
suspensión del contrato de la referencia, por estar ésta en desacuerdo con los
diseños elaborados para dicha obra pública.
4.- A finales de mayo de 1997 y después de definir los diseños con los correctivos
correspondientes, se procedió a reiniciar la obra, la cual fue nuevamente
suspendida el 17 de junio de 1997 por orden expresa de la Dirección Regional Sur
de la C.V.C. dirigida al Municipio de Yumbo, hasta tanto los respectivos planos
fueran presentados para su aprobación a dicha corporación. En ésta acta el
funcionario de la C.V.C. equivocadamente manifestó que dicha suspensión de la
obra perduraría hasta tanto el contratista presentara los respectivos planos para la
aprobación de la entidad donde él labora, situación ésta que riñe con las
obligaciones de cada una de las partes contratantes ya que no es al contratista al
que le correspondía en ésta caso ni la elaboración de los planos, ni su respectiva
aprobación, sino a la entidad contratante.
5.- Que en julio 4 de 1997 la firma demandante envió el oficio DSCG-062-97
donde manifestaba estar a la espera de cualquier decisión que se tomara respecto
a la continuación de la obra; y el 23 de julio del mismo año, se le manifestó a la
Administración Municipal los costos de orden administrativo en que estaba
incurriendo la sociedad contratista, por la incertidumbre y la falta de precisión en la
definición del reinicio de las obras por ella contratada.
6.- En agosto 5 de 1997 se reitera la petición brindándole la posibilidad de la
Administración de adelantar trabajos en frentes diferentes a los que causaron la
suspensión del contrato.
7.- En agosto 19 de 1997, la firma demandante le comunica al Municipio de
Yumbo la situación actual del contrato, manifestando con extrañeza el hecho de
no haber obtenido respuesta a ninguna de las comunicaciones por ella enviada.
Proceso No. 1998-1443 4
8.- El 10 de septiembre de 1997 a través del Oficio DSCG-071-97, la firma actora
envió el acta parcial de ejecución de la obra No. 1 del contrato, quedando a la
espera de la suscripción del acta de reajuste al acta de ejecución parcial de obra
No. 1; y además, señalando que continua a la espera de una respuesta sobre la
decisión de la Administración de la continuidad o no de la obra contratada, ya que
se continuaba incurriendo en unos costos de carácter administrativo.
9.- El 18 de noviembre de 1997 se envía por la sociedad demandante el acta de
reajuste No. 1 del acta parcial de ejecución de obra No. 1.
10.- El 27 de febrero de 1998 se solicita la cancelación a al firma DISUCON LTDA,
de los valores adeudados por concepto de la ejecución del contrato por la suma de
$58.182.048, y subsidiariamente, la definición de continuar o no con dicha
ejecución.
11.- Que la petición anterior no fue contestada dentro del término de los 3 meses
siguientes, lo que de conformidad con el artículo 25 numeral 16 de la Ley 80
de
1993, constituyó un silencio administrativo positivo, teniendo esto como efecto una
decisión favorable a las pretensiones pedidas por la firma demandante en la
petición por ella presentada. Por lo tanto, se solicitó ante el Notario 21 del Circulo
de Cali la protocolización de la declaración del silencio bajo la gravedad del
juramento, y quien a través de la Escritura Pública No. 500 del 9 de junio de 1998,
protocolizó el silencio administrativo positivo, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 42 del C.C.A.
12.- El día 12 de junio de 1998 el Municipio de Yumbo envío a la firma actora un
cuadro que contenía los items a reconocer por parte de la Administración
Municipal, en los referente a la petición presentada, respuesta dada 106 días
después de haber sido entregada la solicitud, lo que la hace extemporánea.
Proceso No. 1998-1443 5
13.- Que el contrato MC-026 A-96 en su cláusula 14 dispone que las partes
contratantes convienen pactar como sanción pecuniaria el equivalente al 20% del
valor fiscal del contrato de obra en caso de incumplimiento.
La demanda se admitió por medio de auto de fecha 4 de diciembre de 1998.
POS ICIÓ N DE L A P ARTE DEM AN D AD A
La entidad demandada se opone a la prosperidad de las pretensiones de la
demanda con fundamento en que lo que realmente motivo a la Administración del
Municipio de Yumbo a suspender la ejecución de la obra, no es tanto que se haya
hecho porque los habitantes de ésta zona lo hayan pedido, sino porque mediante
oficio enviado por el Técnico Operativo de la C.V.C., se pudo establecer que no
era viable la construcción de ésta, por cuanto acarrearía como consecuencia de
ello un impacto ambiental sobre el lecho del río por el cual se desarrollaría la
ejecución de la misma, situación ésta que fue corroborada por el Ingeniero Carlos
Rodríguez, según oficio de fecha mayo 12 de 1998, en el cual manifiesta que es
necesario hacer una evaluación técnica y la ejecución de obras para la
optimización de las aguas residuales provenientes del alcantarillado de San
Marcos, siendo así estaba en la obligación el Representante Legal de la entidad
pública del orden territorial, en establecer la terminación de común acuerdo entre
las partes, pero por causa imputable al contratista, como es el de no haberse
hecho presente en la diligencias programada oportunamente por la parte
contratante, se procedió a la terminación unilateral del contrato.
De igual forma, la entidad demandada propone las siguientes excepciones:
- NULIDAD POR LA INDEBIDA REPRESENTACION DE LA FIRMA
CONTRATISTA.
- LEGALIDAD DE LOS ACTOS JURIDICOS ENJUICIADOS
- FALSA MOTIVACION DEL SILENCIO ADMINSTRATIVO POSITIVO
- COBRO DE LO NO DEBIDO
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- INNOMINADA
En sus alegatos de conclusión la parte actora insiste en el silencio Administrativo
Positivo como elemento a su favor, determinante para que se reconozcan sus
pretensiones y hace mención a que no se daban las causales para terminación
unilateral del contrato. La parte demandada no presento alegatos de conclusión.
Habiéndose corrido traslado al Ministerio Público, éste rindió concepto,
manifestando lo siguiente: “ El Ministerio Público es partidario de que no se
accedan a las pretensiones de la demanda por que no existen medios probatorios
que desvirtúen los hechos y las pretensiones de la misma “.
Al proceso se le dio el tramite de rigor, se decretaron y practicaron las pruebas
pertinentes, se corrió traslado para alegatos de conclusión y finalmente pasó la
actuación al Despacho de conocimiento para fallo, previas la realización de las
siguientes,
CONSIDE R ACIONES
Como primer punto entra esta sala de decisión a resolver las excepciones
propuestas por la entidad demandada.
- Excepción de nulidad por la indebida representación de la firma contratista.
Se argumenta por la entidad demandada “Esta excepción consiste en que la
demandante dentro de la demanda, no demuestra la Representación de la
Empresa (sic) demandada, en virtud que el apoderado de la actora lo hace en
nombre de una persona jurídica, siendo así no se (sic) esta cumpliendo con lo
ordenado por el Artículo 143, Modificado por el D.E. 2282/89, Art. 1, numeral 83
del C.P.C “
Proceso No. 1998-1443 7
Al respecto, no es de recibo para la sala dicha excepción, porque como consta a
folio 25 el demandante, el representante legal de la firma Disucom Ltda., quien
otorgo poder a su apoderado con el lleno de los requisitos legales, es quien
suscribe el contrato, por lo que el hecho de no haberse allegado el medio
probatorio donde conste que el señor Juan Carlos Lozano es el representante
legal de dicha sociedad, no invalida la actuación.
- Legalidad de los actos jurídicos enjuiciados.
Se argumenta por la entidad demandada: “Por cuanto la Entidad Municipal de
Yumbo (V), representada por el Alcalde, expidió la Resolución Nº 0405 Bis de
Agosto 26 de 1998, “Por medio de la cual se liquida unilateralmente el contrato
MC-026A-96 suscrito entre el Municipio de Yumbo y la firma DISUCON LTDA”, de
conformidad con la Constitución Política y demás normas de orden legal que lo
estipulan, como son las de la Contratación Administrativa”.
Si bien la anterior argumentación es bastante vaga, expresada dentro del contexto
de la demanda habrá de entenderse que se refiere a la existencia de una
liquidación unilateral del contrato que no fue impugnada en el libelo demandatorio
la cual goza de presunción de legalidad, correspondiente a la resolución
mencionada junto con la que resuelve el recurso de reposición.
La Sala estima probada esta excepción y así habrá de declararlo, por las razones
que a continuación se expresan:
Para el análisis de la excepción, a la cual para hacerle mas descriptivo el titulo, en
adelante se le llamará “Existencia de acto de liquidación del contrato”, debe
tenerse en cuenta que el contrato MC- 026A-96 celebrado entre la sociedad
DISICON LDA y el municipio de Yumbo fue liquidado unilateralmente por la
entidad demandada, mediante resolución número 0405 Bis de agosto 26 de 1998,
confirmada por la resolución número 484 de octubre 2 del mismo año, actos
Proceso No. 1998-1443 8
administrativos que no fueron demandados y que, por consiguiente, gozan de la
presunción de legalidad y validez.
Efectivamente, a folios 150 a 156 aparecen las resoluciones antes mencionadas,
mediante la cuales se resolvió unilateralmente liquidar el contrato y posteriormente
se desató el recurso de reposición que el contratista había interpuesto
decidiéndose la confirmación del acto inicial, actos estos emitidos y en firme en
fecha anterior a la de la presentación y admisión de la demanda y sin embargo
subestimados por la sociedad demandante al no impetrar su nulidad y en cambio
demandar el pago de unos valores por los conceptos ya mencionados, sobre la
base de la existencia de un mal llamado silencio administrativo positivo
considerado por el actor como un acto presunto constitutivo de derechos de
contenido económico.
Debe señalarse que en el acto de liquidación del contrato referido, la entidad
demandada hizo expresa referencia a aspectos tales como: Obra ejecutada,
intereses sobre saldos, sanción por incumplimiento, gastos de legalización, e
intereses sobre gastos, amortización de anticipo, determinando una suma a pagar
al contratista por $ 10.798.654.19
La existencia de un acta de liquidación del contrato o de un acto administrativo de
liquidación unilateral debidamente ejecutoriado, se constituye en un obstáculo
para que el Juez administrativo acceda a resolver sobre reivindicaciones
económicas que tienen su origen o causa en la relación contractual ya liquidada y
en firme, amparada bajo la presunción de legalidad.
En tal sentido se ha expresado el Consejo de Estado, sección tercera, magistrado
ponente Dr. DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ en fallo de mayo nueve de mil
novecientos noventa y cuatro expediente No 8857:
Proceso No. 1998-1443 9
“El anterior criterio lo ha expresado la Sala en anteriores oportunidades,
entre las cuales se recuerda la sentencia de 18 de junio de 1.992, en el
proceso No.7371 (N. de E. se corrige el número del expediente: 6579),
con ponencia de quien ahora proyecta este fallo, en el cual se dijo:
El acto administrativo de liquidación de un contrato, una vez
ejecutoriado y en firme, queda amparado por la presunción de veracidad
en todos sus aspectos de hecho y de derecho y solamente es
susceptible de impugnación en acción contractual ante esta jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo. "Tal es la orientación que ha aplicado
la Corporación en torno a esa materia, como puede verse, entre otros,
en la sentencia de 3 de mayo de 1990 (expediente No. 5335, actor:
sociedad Neira Medina y Cía Limitada), de la que fue ponente el Doctor
Carlos Betancur Jaramillo. De los términos en que se halla la concebida
demanda, la prosperidad del petitum en el tema que se estudia, llevaría
indefectiblemente a la revisión y modificación del resultado económico
de la convención, cuestiones que quedaron definidas en la liquidación
del contrato.
En tales circunstancias, resulta acertada la conclusión del a- quo en
cuanto estima que la no impugnación de las resoluciones que contienen
el corte de cuentas, ahora se constituye en un obstáculo insalvable para
revisar si en ellas la administración reconoció las cargas patrimoniales
que se le derivaron de la ejecución del contrato en particular, para incluir
las sumas que la parte actora sostiene que quedaron por fuera.
En las anteriores condiciones, si se toma en cuenta que las
resoluciones mediante las cuales se liquidó unilateralmente el contrato,
y se confirmó la liquidación, por tratarse de típicos actos
administrativos, luego de su ejecutoria quedaron en firme y
amparados por la presunción de legalidad, de tal forma que sólo
eran susceptibles de impugnación
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mediante el ejercicio de la acción contractual ante esta jurisdicción. No
obstante, como se deduce del examen del expediente, en este proceso
no se demandó la nulidad de ninguno de tales actos, omisión que
indefectiblemente conduce a concluir que los mismos se encuentran
vigentes y que, por consiguiente, las determinaciones tomadas por la
administración para liquidar el contrato, en este proceso deben
mantenerse sin modificación.”
En igual sentido, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección tercera, en fallo de febrero ocho (8) de mil novecientos noventa y seis
(1.996), Consejero Ponente, Dr. Jesús Ma.Carrillo Ballesteros, expediente número
8827 expreso:
“Aunque con lo anteriormente expuesto, sería suficiente para
desestimar las súplicas de la demanda, la Sala agrega que el
demandante, en el presente proceso no impugnó la resolución
No.0662 del día 28 de agosto de 1.989, que contiene la liquidación
del contrato. Esta realidad lleva al sentenciador a dejar incólume la
legalidad del mismo, pues este aspecto no es cuestionado a lo largo
del informativo, y como lo ha establecido la jurisprudencia de la
Corporación:
"Si en la demanda el actor se limita a pedir que se declare el
incumplimiento del contrato por parte de la entidad administrativa y
no ataca la validez de las resoluciones que liquidaron el contrato,
tales resoluciones se convierten en un obstáculo para revisar si en
ellas la administración reconoció las cargas patrimoniales que se
derivaron de la ejecución del contrato en particular, puesto que el
acto administrativo de liquidación de un contrato, una vez
ejecutoriado y en firme, queda amparado por la presunción de
veracidad en todos los aspectos de hecho y de derecho.".(Sentencia,
Proceso No. 1998-1443 11
proceso No.8857, de 5 de Marzo de 1.994, Magistrado Ponente: Dr.
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ.)
Pues bien, dentro del anterior marco jurisprudencial, es verdad que
la liquidación que hicieron las partes del negocio jurídico debe ser
mantenida, pues si bien es cierto, el actor solicita que se declare el
incumplimiento del contrato, guardo silenció [sic], en cuanto hace
relación a la impugnación del contrato, y como el a-quo, lo observó:
"Aquí no se ha cuestionado, no se ha demandado, en ningún
momento la resolución 00672 de 28 de Agosto de 1989, que
contiene la liquidación. Entonces ese es un acto administrativo que
tiene plena presunción de legalidad y que permanece intacto por no
haber sido cuestionado.".
Se plantea igualmente como excepción la “Falsa motivación del silencio
administrativo positivo” así: “Teniendo en cuenta que el día 27 de febrero
de
1998, el apoderado de la parte actora, radica petición para el pago de la ejecución
parcial de la obra, posteriormente mediante Oficio Dj- 135-98 del 2 de abril de
1998, se le informa que a través del Oficio Nº dj- 109-98, del 13 de Marzo de
1998, resolicita Estudio Técnico a la Secretaría de Obras Públicas, para establecer
la viabilidad de la obra, por lo tanto no era procedente que a través de la Escritura
Pública, se manifieste que la Administración no manifestó nada respecto a la
petición por el presentada ante el Despacho de la Alcaldía. Queda así desvirtuado
el Silencio Administrativo Positivo, por cuanto con estos Oficios se interrumpe el
término para su configuración”.
Respecto a ésta excepción la Sala considera que a pesar de resultar innecesario
pronunciarse sobre ella, en virtud de encontrarse probada la excepción de
existencia de un acto de liquidación unilateral no impugnado en el presente
proceso, el tema del silencio administrativo positivo planteado, no debe
soslayarse
Proceso No. 1998-1443 12
y en cambio, amerita que sobre éste y a título ilustrativo se haga un
pronunciamiento.
Se advierte en primer lugar, que en el supuesto de que tal liquidación no existiera,
la excepción que se analiza no estaría llamada a prosperar, pero por una razón
distinta a la expresada y es que el escrito protocolizado como silencio
administrativo positivo y que reposa a folios 21 a 32 del cuaderno único, no es
generador de los derechos de contenido económico que el actor pretende y en
contra de la entidad demandada, hecho sobre el cual el apoderado de la
sociedad actora equivocadamente concentro todo su esfuerzo argumentativo.
Como se verá, no se trata de que dicho silencio administrativo estuviera
falsamente motivado, asunto que se soslaya, si no de la idoneidad del mismo para
ser un instrumento que legitime el derecho pretendido por el demandante.
Consideró el apoderado de la sociedad demandante que ante la falta de
respuesta del Municipio a sus varias solicitudes hechas con motivo de la
paralización de obra por orden de la autoridad ambiental CVC, lo procedente era
protocolizar la petición donde exigía el pago de lo ejecutado, junto con gastos de
legalización y de suspensión, intereses, utilidad dejada de percibir y la cláusula
penal, habida cuenta de haber transcurrido el termino de tres (3) meses, sin
obtener respuesta.
Estimo entonces la sociedad actora y en ello prácticamente concentra su alegato,
que en virtud del silencio administrativo positivo, conforme a los términos del
artículo 25 numeral 16 de la Ley 80 de 1993, le asiste el derecho a que el
municipio de Yumbo le cancele los valores allí indicados, incrementados con los
intereses corrientes y los de mora correspondientes desde la fecha en que se hizo
la petición hasta que se produzca el respectivo pago.
Para la Sala no le asiste la razón a la sociedad accionante sobre este particular,
por cuanto al silencio administrativo positivo en materia de contratación estatal
no
Proceso No. 1998-1443 13
se le puede dar el alcance que pretende, pues tal figura, además de que sólo es
en relación con aspectos derivados de la ejecución del contrato, por expresa
disposición del artículo 15 del decreto reglamentario 679 de 1994, debe
interpretarse con efectos restrictivos y no para entender resueltas o definidas
etapas contractuales que tienen un procedimiento especial en el estatuto
contractual como es la liquidación del contrato, tal como se afirma en auto de
septiembre 16 de 1996, sección tercera, M.P . Carlos Betancour Jaramillo.
Exp.12.147.
En oportunidad posterior, en auto de octubre 7 de 1999, con ponencia de la Dra.
Maria Elena Giraldo Gómez, de la misma sección tercera se expresa:
“Cuando la ley para efecto de la autorización para efectos de la
dinámica de la operación contractual sanciona con efecto positivo
la omisión o silencio de la administración, en responder después
de los tres meses, siguientes a la petición, del contratista, debe
entenderse desde luego que lo peticionado por aquel deben ser
asuntos a definir con relación a su actividad contractual, del
contratista –no del contratante-, con el lleno previo de los requisitos
legales o contractuales como ya se dijo. Lo anterior implica, que las
peticiones del contratista al contratante distintas a ese fin objetivo
descrito, no son solicitudes que no respondidas expresamente en
el término de tres meses, deban entenderse aceptadas
presuntamente. Considerar lo contrario significaría: - que las
situaciones conferidas presuntamente, sin título justo, operarían
contra derecho; Que la irregularidad del funcionario moroso en
responder concedería, en algunos eventos titularidad para hacer o
ejecutar sin sustento jurídico. (…) El contratista si bien tiene
derecho a pedir – ejercicio del derecho de petición no siempre
tiene el derecho constitutivo previo para que la respuesta sea
afirmativa, expresa o presuntamente. De no ser como acaba de
Proceso No. 1998-1443 14
explicarse, el contrato podría novarse, o su ejecución causar
desmedro injustificado al patrimonio publico, etc. (…..) ……la
omisión del contratante público en responder la petición de
restablecimiento financiero del contratista no configura ni silencio
administrativo positivo ni título ejecutivo;….”
Se deja claro entonces, que para esta Sala de decisión, el silencio administrativo
positivo así presentado por el demandante, no tiene en modo alguno, vocación
para reclamar los derechos económicos pretendidos.
En las condiciones antes relacionadas, estima la Sala innecesario estudiar los
demás aspectos del proceso, como la denominada excepción de “Pago de lo no
debido” y, por consiguiente, concluye que debe, como ya se indico, denegar las
súplicas de la demanda, por la existencia de una liquidación unilateral del contrato
debidamente ejecutoriada, que no fue objeto de impugnación en el
presente proceso.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL
VALLE DEL CAUCA, en Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la
República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA:
PRIMERO: Declarar infundada la excepción de “Nulidad por la indebida
representación de la firma contratista”.
SEGUNDO: Declarar fundada la excepción “Legalidad de los actos jurídicos
enjuiciados” mejor denominada por la sala como de “Existencia de acto de
liquidación del contrato”.
TERCERO: Denegar las pretensiones de la demanda.
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Còpiese, Notifíquese y Cúmplase
Discutida y aprobada en Sala Jurisdiccional de Decisión número ochenta y seis
(086) el día cinco (5) de septiembre de dos mil tres (2003). Acta Nª 022.
Los Magistrados,
OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT
FERNANDO AUGUSTO GARCÍA MUÑOZ BERTHA LUCIA GONZÁLEZ ZÚÑIGA