COMISIONES ESPECIALES · 2017-12-19 · Adopción de Agintzari, Sociedad Cooperativa de Iniciativa Social. ——D. Lluís Vallès Casanova, Presidente de la Associaci

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Serie I:BOLETÍN GENERAL

17 de noviembre de 2010 Núm. 545

IX LEGISLATURA

Í N D I C EPáginas

COMISIONES ESPECIALES

— Informe de la Comisión Especial de Estudio de la problemática de la adopción nacional y otros temasafines (650/000001) ................................................................................................................................ 1

COMISIONES ESPECIALES

650/000001

PRESIDENCIA DEL SENADO

Se ordena la publicación en el BOLETÍN OFICIAL DE LAS

CORTES GENERALES del Informe de la Comisión Especialde Estudio de la problemática de la adopción nacional yotros temas afines.

Lo que se publica para general conocimiento.

Palacio del Senado, 16 de noviembre de 2010.—P. D.,Manuel Cavero Gómez, Letrado Mayor del Senado.

Al Excmo. Sr. Presidente del Senado.

Excmo. Sr.:

La Comisión Especial de estudio de la problemática dela adopción nacional y otros temas afines, en su sesióncelebrada el día 15 de noviembre de 2010, ha aprobado suInforme, que se adjunta.

Palacio del Senado, 16 de noviembre de 2010.—LaPresidenta de la Comisión, María Teresa del CarmenCamacho Vázquez.—La Secretaria 1.ª de la Comisión,Rosa Nuria Aleixandre i Cerarols.

INFORME DE LA COMISIÓN ESPECIAL DEESTUDIO DE LA PROBLEMÁTICA DE LA ADOP-

CIÓN NACIONAL Y OTROS TEMAS AFINES

I. CONSTITUCIÓN, COMPOSICIÓN Y ACTIVI-DAD DE LA COMISIÓN.

El día 1 de octubre de 2008, el Pleno del Senado acor-dó, por unanimidad de los Senadores presentes, la crea-ción de una Comisión Especial del Senado para estudiar laproblemática de la adopción nacional y los temas afinesrelacionados con ella, como acogimiento, desamparo einstitucionalización.

El origen de este Acuerdo del Senado hay que situar-lo en un escrito de 19 de septiembre de 2008 dirigido a laMesa del Senado en el que, al amparo del art. 59 delReglamento del Senado, 25 Senadores solicitan la crea-ción de una Comisión Especial sobre esta materia con lafinalidad de estudiar «la forma en que las ComunidadesAutónomas están solventando los principales problemasque plantea; su relación con la adopción internacional,para conocer si el impacto de su crecimiento en los últi-mos años ha podido condicionarla; la situación y perspec-tivas de institucionalización de menores desamparados; laeficacia de las diferentes modalidades de acogimiento; lacooperación entre las distintas administraciones compe-tentes; los efectos de la dilatada institucionalización de

los menores en su desarrollo personal; la suficiencia de lanormativa actual para hacer frente a los procesos de aco-gimiento y adopción nacional; y cuantos aspectos afectendirecta o indirectamente al interés superior del menor,bien jurídico fundamental a proteger».

En cumplimiento de este mandato del Pleno, el día 9de diciembre de 2008 se constituyó la denominada Comi-sión Especial de estudio de la problemática de la adopciónnacional y otros temas afines, integrada por 26 miembros, 12del Grupo Parlamentario Popular, 10 del Grupo Parlamen-tario Socialista y 1 por cada uno de los demás GruposParlamentarios, Entesa Catalana de Progrés, Convergènciai Unió, Senadores Nacionalistas Vascos (que con fecha 9de junio de 2009 pasó a denominarse de Senadores Nacio-nalistas) y Mixto.

En esa misma sesión la Comisión procedió a elegir suMesa, que quedó integrada de la siguiente manera: Pre-sidenta, Dña. María Teresa del Carmen Camacho Vázquez;Vicepresidente Primero, D. Fernando García Navarro; Vice-presidenta Segunda, Dña. María Burgués Bargués; Secre-taria Primera, Dña. Rosa Nuria Aleixandre i Cerarols; ySecretaria Segunda, Dña. Miren Lore Leanizbarrutia deBizkarralegorra.

Además de los miembros de la Mesa, han formadoparte de la Comisión, desde su constitución, los siguientesSenadores y Senadoras:

Bedera Bravo, D. Mario (GPS)Camacho Sánchez, D. José Miguel (GPS)Díaz Rodríguez, Dña. Leticia (GPP)Dueñas Martínez, Dña. María del Carmen (GPP)Elorriaga Pisarik, Dña. Beatriz María (GPP)Flores Fernández, Dña. María Isabel (GPS)Fuentes García, Dña. Rafaela (GPS)García García, Dña. Dorinda (GPP)Gómez Cermeño, Dña. Izascun (GPS)Gracia Lucia, D. Ángel (GPS)Huguet Rotger, D. Juan (GPP)Montserrat de León, Dña. Almudena (GPP)Naharro de Mora, Dña. Encarnación (GPP)Nicolás Martínez, Dña. María Josefa (GPP)Ongil Cores, Dña. María Gádor (GPP)Padilla Camejo, Dña. Ana del Pilar (GPP)Pan Vázquez, Dña. María Dolores (GPP)Peris Jarque, Dña. Araceli (GPP)Périz Peralta, Dña. Margarita (GPS)Quesada Bravo, Dña. Adoración (GPS)Ramírez Cerrato, Dña. Fátima (GPS)Rubial Cachorro, Dña. Lentxu (GPS)Sedano Pérez, D. Jesús Andrés (GPP)Serrano Argüello, Dña. María Arenales (GPP)Torres i Torres, D. Pedro (GPMX)Xamena Terrasa, Dña. Juana (GPP)

Los Portavoces de los Grupos Parlamentarios en laComisión han sido Dña. María Gádor Ongil Cores, por elGrupo Parlamentario Popular; D. Mario Bedera Bravo, porel Grupo Parlamentario Socialista; Dña. María BurguésBargués, por el Grupo Parlamentario Entesa Catalana deProgrés; Dña. Rosa Nuria Aleixandre i Cerarols, por el

Grupo Parlamentario Catalán de Convergència i Unió;Dña. Miren Lore Leanizbarrutia de Bizkarralegorra, porel Grupo Parlamentario de Senadores Nacionalistas; yD. Pedro Torres i Torres, por el Grupo ParlamentarioMixto. Tanto el Grupo Parlamentario Popular como elGrupo Parlamentario Socialista han dispuesto de sendasViceportavoces en la Comisión, Dña. María ArenalesSerrano Argüello, por el Grupo Parlamentario Popular, yDña. Margarita Périz Peralta, por el Grupo ParlamentarioSocialista. Debe indicarse asimismo que con fecha 10 denoviembre de 2010, D. Mario Bedera Bravo, al cesarcomo Senador tras su nombramiento como Secretario deEstado, fue sustituido como Portavoz del Grupo Parla-mentario Socialista por Dña. Izaskun Gómez Cermeño.

La Mesa y los Portavoces de la Comisión celebraron,en los meses de diciembre de 2008 y febrero de 2009, tresprimeras reuniones en las que establecieron su plan de tra-bajo, aprobando, con fecha de 18 de febrero de 2009, elsiguiente cuestionario tipo para remitirlo con carácter pre-vio a cada uno de los comparecientes:

1.—¿Considera acertado el actual modelo de gestiónde protección al menor que existe en nuestro país, tanto elprevisto en las CCAA como en el Estado?

2.—¿Considera que la protección efectiva del menor selleva a cabo de modo similar en todas las CCAA?

3.—En su opinión ¿resuelve adecuadamente nuestroordenamiento jurídico el conflicto entre el interés de lospadres biológicos y el interés superior del menor?

4.—En su opinión, ¿qué reformas habría que introducirpara que se ampliara el número de adopciones nacionales?

5.—En su criterio, ¿responde al interés superior delmenor el actual sistema de institucionalización?

6.—De considerarlo oportuno, ¿qué modificacionesintroduciría en dicho sistema de institucionalización?

7.—¿Considera el acogimiento como una de las medidasmás importantes en nuestro actual sistema de protección delmenor? En caso afirmativo ¿propondría alguna modifica-ción para hacerlo más eficaz?

8.—¿Qué opinión le merece el tiempo de duración realde los acogimientos y cómo influye en el menor?

9.—¿Considera adecuada y suficiente la normativaactual relativa a adopción nacional y acogimiento? Señaleventajas, inconvenientes y posibles modificaciones queintroduciría.

10.—En concreto, ¿considera necesaria una revisiónde la Ley Orgánica 1/1996, de Protección Jurídica delMenor?

A partir del siguiente mes de marzo de 2009, y hasta elmes de junio de 2010, la Comisión celebró 21 sesiones,con un total de 39 comparecientes. Los comparecientesante la Comisión han sido los siguientes:

——D.ª Amparo Marzal Martínez, Directora Generalde las Familias y la Infancia.

——D. José Chamizo de la Rubia, Defensor del PuebloAndaluz y Defensor del Menor de Andalucía.

——D. Arturo Canalda González, Defensor del Menorde la Comunidad de Madrid.

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BOCG, SENADO, SERIE I 17 DE NOVIEMBRE DE 2010 NÚM. 545

——D.ª Consuelo Alonso Vergara, Jefa de la Secciónde Acogimiento Familiar y Adopciones de la DiputaciónForal de Bizkaia.

——D. Xavier Puigdollers Noblom, Presidente delPatronato «Fundació La Tutela».

——D. Jesús García Pérez, Jefe de la Unidad de Pedia-tría Social del Hospital Infantil Universitario Niño Jesúsde Madrid.

——D.ª María del Mar Calvo Cortés, Presidenta de laAsociación para la Defensa, Amparo y Garantías en laAdopción y en el Acogimiento de Menores (DAGA).

——D. Francesc Acero Álvarez, Presidente de laFederació d’Associacions per a l’Adopció (FADA).

——D. José Luis Calvo Casal, Vicepresidente y Porta-voz de la Asociación Pro Derechos del Niño y la Niña(PRODENI).

——D.ª Francisca Pruna Fernández, Presidenta de laAsociación Estatal de Acogimiento Familiar (ASEAF).

——D.ª Belén Cabello Albendea, Presidenta de laAsociación Familias para la Acogida.

——D. Juan Carlos Castro Fernández, Director Gerentedel Instituto Aragonés de Servicios Sociales.

——D.ª Pilar Lucio Carrasco, Consejera de Igualdad yEmpleo de la Junta de Extremadura.

——D.ª Paloma Martín Martín, Directora Gerente delInstituto Madrileño del Menor y la Familia.

——D.ª Carolina Martínez García, Directora Generalde la Familia de la Generalitat Valenciana.

——D.ª Silvia Casellas Serra, Directora del InstitutoCatalán de la Acogida y de la Adopción (ICAA).

——D.ª Micaela Navarro Garzón, Consejera para laIgualdad y Bienestar Social de la Junta de Andalucía.

——D. Joaquín Bascuñana García, Consejero de Polí-tica Social, Mujer e Inmigración de la Comunidad Autó-noma de la Región de Murcia.

——D. César Antón Beltrán, Consejero de Familia eIgualdad de Oportunidades de la Junta de Castilla y León.

——D. Jesús Palacios González, Catedrático de Psicolo-gía Evolutiva y de la Educación de la Facultad de Psicologíade la Universidad de Sevilla.

——D. Pere Amorós Martí, Catedrático de Pedagogíade la Universidad de Barcelona (UB).

——D. Javier Múgica Flores, psicólogo y terapeutafamiliar, técnico en el Servicio Arlobi-Adoptia de Agintzari,Sociedad Cooperativa de Iniciativa Social.

——D. Jorge Carlos Fernández del Valle, Profesortitular de Psicología Social de la Universidad de Oviedo(Asturias).

——D.ª Consuelo Madrigal Martínez Pereda, Fiscalde Sala Coordinador de Menores de la Fiscalía Generaldel Estado.

——D. Francisco Serrano Castro, Magistrado Juez delJuzgado de Familia número siete de Sevilla.

——D. Alberto Rodríguez González, psicólogo y tera-peuta familiar, Director de la Línea de Acogimiento yAdopción de Agintzari, Sociedad Cooperativa de IniciativaSocial.

——D. Lluís Vallès Casanova, Presidente de la Associacióde Famílies Acollidores de Barcelona (AFABAR).

——D. Jorge Vidal-Quadras Trias de Bes, Vocal dela Associació de Famílies Acollidores de Barcelona(AFABAR).

——D.ª Ana Peláez Narváez, Comisionada de Géneroy Presidenta de la Comisión de Mujer del Comité Españolde Representantes de Personas con Discapacidad(CERMI).

——D. Jesús López-Medel Báscones, Abogado delEstado y ex Diputado.

——D.ª Anna María Badia Munill, Vicepresidenta dela Asociación La Voz de los Adoptados.

——D. Javier Álvarez-Ossorio García de Soria, Coordi-nador General de la Federación CORA, Coordinadora deAsociaciones en Defensa de la Adopción y el Acogimiento.

——D.ª María del Río Sánchez, VicecoordinadoraGeneral de la Federación CORA, Coordinadora de Aso-ciaciones en Defensa de la Adopción y el Acogimiento.

——D.ª Virginia Álvarez Salinas, Responsable dePolítica Interior y Relaciones Institucionales de AmnistíaInternacional.

——D.ª Asunción Sánchez Zaplana, Concejala deAcción Social y Medio Ambiente del Ayuntamiento deAlicante.

——D.ª Carolina Pérez Gómez, Consejera de AsuntosSociales de la Ciudad de Ceuta.

——D.ª Ana Alejandra Fernández Prieto, Letrada delGobierno de Cantabria.

——D. Francisco Moza Zapatero, Secretario Generalde Política Social y Consumo.

Durante los meses de julio a noviembre de 2010, la Mesay los Portavoces de la Comisión se reunieron en varias oca-siones para abordar el estudio de lo expuesto por los compa-recientes, así como de las propuestas por ellos formuladas,con objeto de aprovechar sus aportaciones de cara a la adop-ción de sus propias conclusiones y recomendaciones.

Como resultado de estos trabajos, en la última sesiónde la Comisión, que tuvo lugar el día 15 de noviembrede 2010, fue aprobado, por unanimidad, el presente Informesobre la problemática de la adopción nacional y otrostemas afines.

El Informe recoge, a continuación, las que han sido,según criterio de la Comisión, las principales cuestionesabordadas y propuestas planteadas por los comparecien-tes, a las que siguen las conclusiones y recomendacionesde la propia Comisión.

II. PRINCIPALES CUESTIONES ABORDADAS YPROPUESTAS PLANTEADAS POR LOS COMPA-RECIENTES.

SESIÓN DEL DÍA 9 DE MARZO DE 2009

Comparecencia de la Directora General de las Familiasy la Infancia, D.ª Amparo Marzal Martínez

1.—Normativa de protección y modelo de gestión

El actual modelo de gestión de protección al menorresponde a un modelo complejo de participación de todas

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las administraciones formado por normas básicas estatalesy por normas emanadas de entidades que gozan de auto-nomía para la gestión de sus propios intereses. Ello plan-tea los siguientes problemas: los diferentes criterios conlos que, en algunos casos, las CCAA han desarrollado lanorma en función básicamente de sus propias prioridadesy de sus recursos disponibles; la dificultad que existe entreCCAA para establecer indicadores comunes que permitanevaluar las distintas medidas de protección; y el hecho dela multiplicidad y variedad de situaciones que se producenen materia de protección a la infancia y que pueden llevara procedimientos variados y generar a veces actuacionesque pueden ser diferentes. Por lo que se hace preciso pro-fundizar en la coordinación de todos los agentes implica-dos, a través de la Conferencia Sectorial, la ComisiónInterautonómica de Directores Generales de Infancia,las comisiones técnicas, el Observatorio de la Infancia ylos foros estables de coordinación interna de la propiaAdministración General del Estado.

2.—El interés superior del menor

Para solventar el conflicto del interés de los padres bio-lógicos y el interés superior del menor, destaca la intro-ducción por la Ley 54/2007, de Adopción Internacional deun límite de dos años de plazo para que la familia puedasolicitar la anulación de la declaración de desamparo y lavuelta del menor si por el cambio de las circunstancias quela motivaron entiende que se encuentra en condiciones deasumir nuevamente la patria potestad. Una vez pasado eseplazo, decae el derecho de la familia a exigir que el menorvuelva al seno familiar. No obstante, esto no impide que laentidad pública pueda decidir la vuelta del menor con sufamilia en cualquier momento si entiende que es lo másadecuado en interés del menor.

3.—Medidas de protección

Según la estadística básica de medidas de protección ala infancia que edita el Ministerio de Educación, PolíticaSocial y Deporte (actualmente, Ministerio de Educación),con la colaboración de las Comunidades Autónomas, de lacomparación de las cifras de tutelas del año 2006/2007con las de 1998, se deduce: primero, que en cómputo glo-bal, se produce un aumento importante de las tutelas, loque puede significar un aumento de las situaciones dedesamparo o también una mejor detección y funcionamien-to de los servicios sociales; segundo, que el número deacogimientos residenciales, que se enfrenta actualmente ala realidad de los menores extranjeros no acompañados, semantiene en cifras estables y acusa cierto descenso; terce-ro, que se observa una tendencia a aumentar el número deacogimientos familiares, en un 80% en familia extensa yen un 20% en familia ajena; y cuarto, que las cifras deadopción nacional se mantienen muy estables.

3.1 Acogimiento residencial

Tal y como se establece en la Ley Orgánica 1/1996, deProtección Jurídica del Menor, lo más aconsejable para un

menor es que permanezca en una familia. No obstante, nosiempre es fácil encontrar familias acogedoras, no todoslos niños salen fácilmente en adopción y, en ocasiones, elacogimiento puede incluso ser el recurso más adecuado(por ejemplo, para adolescentes que están intentandoemanciparse, para niños que tienen problemas emociona-les muy graves o que tienen una fuerte vinculación con lafamilia natural y para grupos de hermanos).

Las modificaciones que se podrían introducir en elactual sistema de institucionalización serían las siguientes:

a)—Avanzar en medidas de apoyo profesional o inclu-so personal para los profesionales, para evitar que losequipos de trabajo sean poco estables y facilitar así que losniños puedan tener un único técnico de referencia a lolargo de todo el itinerario de protección, independiente-mente de la medida.

b)—Regular el acogimiento de urgencia para los máspequeños con objeto de que no hayan de pasar por un cen-tro y mejorar las unidades de salud mental infanto-juvenilque están preparadas al efecto.

3.2 Acogimiento familiar

Es la opción preferente, que se encuentra con la difi-cultad de la captación de las familias. Se propone: Profun-dizar en la formación de estas familias; oír a los acogidosy a los acogedores para poder afinar en las medidas aadoptar; potenciar el acogimiento profesionalizado; estu-diar la posibilidad de atribuir la competencia administrati-va a las entidades públicas de protección de menores parala constitución del acogimiento (tal y como se hace con elacogimiento residencial); estimar la posibilidad de lalegitimación activa de los acogedores en los procesos judi-ciales; establecer plazos de referencia sobre la duracióndel acogimiento en función de los objetivos perseguidosen cada caso.

3.3 Adopción

Para ampliar el número de adopciones nacionales seproponen las siguientes medidas:

a)—Introducir plazos límite para que las familias bio-lógicas puedan solicitar a la Entidad Pública y recurrir anteal Juez las decisiones que afecten a sus hijos (similares alas introducidas por la Ley de Adopción Internacional).

b)—Dotar a la tramitación judicial de las adopcionesdel carácter de urgentes o preferentes (en línea con lamodificación introducida en la Ley de EnjuiciamientoCivil por la Ley de Adopción Internacional)

c)—Establecer causas expresas de privación de lapatria potestad y definir más claramente el concepto deidoneidad.

3.4 Otras fórmulas

Es conveniente introducir otras fórmulas que den esta-bilidad a la relación familiar sin necesidad de romper defi-nitivamente los vínculos con la familia biológica, si no es

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lo aconsejable: la adopción simple o menos plena, que nocrea vínculos de filiación con los acogedores y mantienerelación con la familia de origen; la adopción abierta, quees un adopción plena pero que permitiría mantener ciertarelación con la familia de origen.

Comparecencia del Defensor del Menor de Andalucía,D. José Chamizo de la Rubia


En cuanto al reparto de competencias, se aconseja queal ayuntamiento le corresponda el estudio, análisis e inter-vención en situaciones de riesgo, pero no la ejecución deldesamparo, que debería corresponder a la autonomía.

Además, debe realizarse un trabajo en red, es decir, laintervención de distintas consejerías o distintas áreas, porlo menos Salud, Educación y Bienestar Social.


Debe clarificarse en la legislación tanto nacional comointernacional, donde aparece muy indeterminado. Perosobre todo, aplicar el sentido común, que aconseja escu-char al menor, para que no se olviden sus aspiraciones,deseos y expectativas. Y acabar con el desequilibrio queexiste en las tramitaciones de expedientes administrativosentre la Administración y las familias, que a veces noobtienen la información necesaria sobre sus derechos. Eneste sentido, se propone:

a)—Las notificaciones administrativas deben cumplirtodos los requisitos formales exigidos por la Ley 30/1992de Procedimiento Administrativo Común, indicando sumotivación, los recursos posibles y el plazo para interpo-nerlos, si se refieren a resoluciones que restrinjan algúnderecho.

b)—Garantizar la asistencia de letrado para los fami-liares desde el inicio del procedimiento de desamparo ypotenciar la consolidación de un turno específico de letra-dos pertenecientes al turno de oficio con formación espe-cializada en asuntos de menores.

c)—Garantizar el derecho de audiencia del menor,dotándolo de las garantías jurídicas necesarias para suposible contradicción de las partes en litigio.


Destaca la situación de los menores en situación deriesgo social, que son aquellos que por vivir en un mediosociocultural empobrecido tienen muchas más dificultadespara hacer una vida normalizada, aplicándose en ocasio-nes de manera casi automática el desamparo. Se aconsejaque en estas situaciones se trabaje más con las familias ensituación de riesgo (por medio no sólo de un trabajadorsocial, sino también de un educador social y de un psicó-logo social), antes de aplicar automáticamente el desam-paro. Este trabajo debe realizarse por los ayuntamientos ypara ello deben financiarse los servicios sociales comuni-tarios, que son los que están más cerca de los ciudadanos.


En Andalucía se ha optado por el acogimiento familiarfrente al acogimiento residencial, que acusa un cierto des-censo. En todo caso, se recomienda aumentar el personalen los servicios de protección de menores para facilitar elseguimiento de la medida de protección impuesta, tenien-do en cuenta la incorporación de problemas nuevos comolos menores extranjeros no acompañados o los casos detrastornos de conducta, entre otros, que requieren demayores medios personales y materiales.


Se proponen como medidas para el buen éxito delacogimiento familiar:

a)—La exigencia imperativa de constancia en losexpedientes de datos objetivos, preferentemente consoporte documental, que avalen la decisión adoptada res-pecto del futuro del menor.

b)—La articulación de una red adecuada de apoyo a lafamilia, en los aspectos técnicos y económicos, en la tareade la adquisición de autonomía y habilidades socialesimprescindibles para garantizar la correcta atención de losmenores a su cargo.

c)—La elaboración de planes de acción individual,para la preparación del menor para el acogimiento y elacoplamiento gradual con la familia seleccionada.

d)—La dotación de medios materiales y humanos ade-cuados para la fase de seguimiento y evaluación de lamedida, y la introducción de la figura del «profesionalresponsable» que asuma la dirección técnica de las medi-das aplicadas y sea el referente del menor en caso de dudaso conflictos.

3.3 Adopción

Las causas que explican un menor número de adopcio-nes nacionales son: el descenso de la natalidad, que hacontribuido a disminuir el número de desamparos y tam-bién de adopciones; la dilación y muchas veces denega-ción sin suficiente motivación de los preceptivos certifica-dos de idoneidad, dentro de la tramitación del expedientede adopción; que un porcentaje importante de menoressusceptibles de ser adoptados presentan un perfil que losincluye dentro del grupo de niños especiales que se alejande la demanda de los futuros adoptantes (niños con edadessuperiores a los 5 o 6 años, grupos de hermanos, menorescon algún tipo de discapacidad o de otra raza o etnia o congraves enfermedades); la saturación de las listas de esperapara adoptar, como consecuencia del desarrollo de laspolíticas de protección de menores, que a través de unincremento del acogimiento en familia extensa hace queno haya tantos niños para adoptar; o los escenarios extra-ños que se han visto en la prensa, como consecuencia deno haber entendido bien la diferencia entre un acogimien-to y un adopción, siendo imprescindible mantener comoprincipio que sólo y exclusivamente cuando esté suficien-temente motivada y acreditada la imposibilidad definitiva

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de que un niño regrese a su familia de origen, puede acu-dirse a la figura de la adopción.

Por eso se recomienda: no abusar del acogimiento pre-adoptivo; divulgar, a través de campañas de marketingpromovidas por el Ministerio correspondiente, la diferen-cia que existe entre acogimiento y adopción, poniendosiempre por encima el interés-bien del menor, y resaltan-do que no existe un derecho a adoptar sino un sistema deprotección de unos menores en situación de desamparoque tienen derecho a integrarse en una familia; y, en gene-ral, que los jueces, a los que corresponde el control de lasmedidas de protección, estén más especializados y cuen-ten con equipos mucho más preparados.

Comparecencia del Defensor del Menor en la Comunidadde Madrid, D. Arturo Canalda González


El actual modelo de protección se caracteriza por ladesjudicialización (la protección de menores deja de seruna responsabilidad de la Justicia para pasar a serlo de laAdministración) y por la descentralización (al derivar lafunción tutelar a las entidades públicas que en cada comu-nidad autónoma tienen atribuida la responsabilidad en talmateria). Y es un modelo acertado por cuanto dota al sis-tema de una capacidad de respuesta ágil y eficaz, sin oca-sionar una merma de garantías para el menor al someter laactuación administrativa al control del Ministerio Fiscal.El éxito del sistema se basa, además, en la existencia demecanismos de coordinación de las distintas Administra-ciones intervinientes, que es preciso impulsar cuando sonvarias CCAA las implicadas en un proceso de protección.


Es precisa la definición con mayor precisión de losconceptos de riesgo y desamparo, para todo el territorionacional, de modo que pueda diferenciarse el riesgo conmedidas de apoyo a las familias dirigidas a la prevención(dotando de mejores y más específicos recursos los pro-gramas sociales de intervención con las familias), demodo que sólo cuando estas medidas no tengan éxitopueda declararse el desamparo del menor y apartarlo de supropio medio. Una vez producido el desamparo, la rein-serción del menor en su propia familia no puede ser unobjetivo absoluto a costa de cualquier cosa. De ahí que sevaloren positivamente las modificaciones introducidas porla Ley de Adopción Internacional a los artículos 172 delCódigo Civil (estableciendo el plazo de dos años para quelos padres soliciten la revocación de la declaración dedesamparo y el mismo plazo para oponerse a las decisio-nes que se adopten respecto a la protección del menor); yal artículo 780 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (estable-ciendo el plazo de 3 meses para formular la oposición a laresolución administrativa por la que se declara el desam-paro y de 2 meses para la oposición a las restantes resolucio-nes administrativas que se dicten en materia de protección demenores).



En relación con el acogimiento residencial existen dostipos de situaciones:

a)—Aquellas en las que es necesaria la institucionali-zación, como en los casos de menores extranjeros no acom-pañados, o en el de menores con graves trastornos de con-ducta, para los que deben habilitarse centros especializados.

b)—Otros supuestos que presentan especiales dificul-tades, bien por problemas de salud o por tratarse de ungrupo de hermanos numeroso de difícil acogida, en losque deberían estudiarse alternativas el internamiento comoel acogimiento profesionalizado, es decir, acogedores conformación específica que reciban una retribución por sutarea y una permanente y adecuada supervisión por partede las administraciones para que no se convierta en unatarea meramente económica.

En todo caso, es importante intensificar el trabajodesde los centros con la familia del menor, fijando objeti-vos sujetos a plazo para lograr cuanto antes la reintegra-ción del menor.


Declarado el desamparo, se presenta como la alternati-va idónea de modo preferente al internamiento en centros,pues contribuye a la normalización de la vida del menor.Por eso, son precisas medidas dirigidas a potenciar elacogimiento:

a)—Medidas de carácter positivo encaminadas a suimpulso, como lo son: su difusión a través de campañasinformativas y de sensibilización social; impulsar las ayu-das económicas a las familias acogedoras (dirigidas apaliar las carencias de todo orden que presentan los meno-res acogidos, ya sean afectivas, educativas, psicológicas,etc.); generalizar la consideración del acogimiento comocriterio preferente en la escolarización, la concesión debecas de comedor y la gratuidad de libros de texto paraestos casos concretos; o la introducción de la mediaciónfamiliar en el ámbito del acogimiento (como así se recogeen la reciente Ley madrileña de mediación familiar, de 21de febrero del 2007).

b)—Medidas orientadas a evitar determinadas prácti-cas administrativas que dificultan estos acogimientos, porejemplo, evitar el uso de fórmulas tipo en las resolucionesy la falta de motivación en algunos expedientes, así comolos retrasos en las contestaciones a los ciudadanos, quepueden hacer que la petición pierda ya todo su sentido; per-mitir la constitución del acogimiento familiar únicamentemediante resolución administrativa, aunque no conste elconsentimiento de los padres; hacer un seguimiento riguro-so y exhaustivo de los acogimientos, recabando informa-ción de la familia, de los psicólogos, educadores, logope-das, y de los propios menores; y procurar la preparaciónde los interesados cuando se produce un cambio de situa-

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ción familiar del niño como el cese del acogimiento y laconstitución de uno nuevo o, en su caso, el retorno a lafamilia biológica, garantizando una continuidad emocio-nal mediante la planificación de contactos posteriores.

3.3 Adopción

En relación con la adopción se proponen las siguientesmedidas:

——La definición del concepto de idoneidad de lossolicitantes, detallando los criterios de selección y dándo-les un tratamiento unificado con independencia del territo-rio del que procedan los solicitantes.

——Impulsar los centros de apoyo multiprofesional alas familias adoptantes y la implicación de las entidadespúblicas en la difusión de este recurso.

——La posibilidad de suprimir la necesidad del asen-timiento de los padres en el proceso de adopción cuandoya se hayan desestimado sus pretensiones con anteriori-dad, a fin de no volver a discutir lo ya resuelto.

——Incluir la obligación de comparecencia personalpara los padres biológicos.

3.4 Otras fórmulas

Frente a los inconvenientes del acogimiento permanen-te (que no permite constituir una relación paterno-filial ypor ende beneficiarse de todos los efectos civiles de lamisma), hay quien defiende la figura de la adopción abier-ta, es decir, la adopción con un régimen de visitas con lafamilia biológica. Ahora bien, las dificultades que a vecesoriginan las relaciones con la familia de origen podrían abo-car al fracaso de la adopción. Por eso, parece más adecuadoel uso del acogimiento preadoptivo como preparación ypaso previo a una solución ya definitiva como la adopción.


Comparecencia del Presidente del Patronato «FundacióLa Tutela», D. Xavier Puigdollers Noblom


La Administración que actúa y tiene las competenciassegún la normativa de decidir y de actuar con todas lasgarantías, debería ser realmente ágil en tomar decisiones.A veces hay miedo a tomar decisiones. Para evitarlo, sedebería:

——dar seguridad laboral y tranquilidad a todos losniveles a los funcionarios y empleados laborales dedica-dos a la protección de menores;

——favorecer las relaciones entre las administracio-nes, civil y judicial, celebrando encuentros y reunionesque permitan llegar a la solución adecuada mediante lapuesta en común de los intereses de la Administracióncivil, que debe tomar las resoluciones que afecten a la his-toria del menor, y de la administración judicial, que debevelar porque esas resoluciones sean ajustadas a derecho.


En lugar de recurrir al desamparo como primera medi-da, sería conveniente ampliar los servicios de asistenciasocial y hacer lo máximo posible por resolver la situacióndel menor en su propio entorno familiar. Una vez tomadala resolución del desamparo, los plazos de impugnacióndel desamparo, de posible vuelta del menor con su familiabiológica, deben ser realmente muy breves y concretos,para evitar el peligro de que ese menor —que con unasolución rápida podría haber encontrado una familia deacogida o adoptiva— pase meses y años esperando unaresolución.

En relación con la cuestión de las visitas de los padresal menor, se consideran inadecuadas si no se ve clara laposibilidad de reinserción con la familia. Por ello, se pro-pone añadir un «si procede» en el texto de la ley, para queno sea obligatorio.



Una vez producido el desamparo, debería iniciarseinmediatamente el camino de la adopción o de la acogidade larga duración, pues siempre es mejor que un menoresté en una familia que no en un centro.


Deben ampliarse las facilidades para la acogida en fami-lia externa y facilitarse el acogimiento de larga duración.

3.3 Adopción

Se propone reducir los plazos de impugnación de lasmedidas de adopción o acogimiento preadoptivo; estable-cer acuerdos de adopción entre CCAA para evitar la pre-sencia de los padres biológicos en la misma población quelos adoptivos; ayudar a las familias con problemáticasocial, para que de forma voluntaria den en adopción a sushijos, posibilitando en el futuro una relación con los mis-mos, lo que podría ayudar a la renuncia de menores, espe-cialmente en jóvenes (podrían evitarse abortos); y ayudara las familias que adopten a menores con alguna enferme-dad o con cierta edad.

3.4 Otras fórmulas

El acogimiento profesionalizado podría ser una buenamedida, sobre todo en aquellos casos de menores enfer-mos, que tendrán muy difícil salida a una familia.

Comparecencia de la Jefa de la Sección de acogimien-to familiar y adopciones de la Diputación Foral deBizkaia, D.ª Consuelo Alonso Vergara


El modelo de gestión de protección se ha basado entres aspectos fundamentales: la desjudicialización de la

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toma de decisiones en el ámbito de la protección infantil yde la adolescencia; la descentralización de la intervención,otorgando la responsabilidad de las mismas a las CCAA;y, la implantación de nuevos criterios de actuación en elámbito de la infancia, recogidos en el artículo 11.2 de laLey Orgánica 1/1996, de Protección Jurídica del Menor.

Todo ello ha supuesto un avance muy importante, sibien los cambios sociales han producido una serie de retosnuevos que nos llevan a constatar cuatro lagunas funda-mentales en el modelo de protección:

i) La insuficiente coordinación interinstitucional conotros organismos y entidades, instituciones públicas y pri-vadas del ámbito de la sanidad, la educación y la seguri-dad (en relación, por ejemplo, con problemas de saludmental de los hijos, que no corresponden realmente al sis-tema de protección a la infancia).

ii) La insuficiente toma de consideración del sistemade protección en la regulación de otras materias, como laprotección de datos de carácter personal, que obliga a lasinstituciones de protección a recurrir a la fiscalía y al sis-tema judicial, ante una solicitud de información a la poli-cía o al sistema sanitario, necesaria para adoptar una ade-cuada medida de protección.

iii) La no mención de las corporaciones locales dentrode la legislación estatal como administraciones competen-tes en materia de protección a la infancia y adolescenciapara abordar situaciones de riesgo, leve o moderado,dejando las situaciones de riesgo grave o desprotección alas CCAA.

iv) La indefinición de conceptos tan centrales en laactuación del sistema de protección como la tutelaautomática.

Sin embargo, a pesar de los distintos sistemas de traba-jo, la protección efectiva se lleva a cabo de forma similaren todas las CCAA. Aún así, es conveniente una mayorcoordinación, sin que sea necesario crear nuevos foros dis-tintos de los actualmente vigentes (el Observatorio de laInfancia, la Comisión Interautonómica de Técnicos y laComisión Interautonómica de Directores), pero sí estable-cerlos de una manera más regular.


El principio del interés superior del menor es un con-cepto indeterminado, vacío de contenido, que se va llenan-do con lo establecido en el resto del ordenamiento jurídi-co y con los intereses legítimos en juego en cada caso. Entérminos generales, los servicios de protección a la infan-cia tienen que dirigir sus esfuerzos a buscar la integracióndefinitiva del niño o niña y del adolescente en un entornofamiliar estable y seguro en el mínimo plazo posible, esta-bleciendo unos criterios de prioridades que marca la pro-pia ley: la integración en su propia familia; cuando esto nosea posible, buscar en la familia extensa; cuando esto falle,buscar en familia ajena; y, sólo en casos excepcionales, unacogimiento residencial a medio o largo plazo.



Su papel es fundamental en algunos casos. No obstan-te, el actual sistema de acogimiento residencial se caracte-riza por una ausencia total de normativa de ámbito estatal—equiparable a la que existe en materia de responsabili-dad de menores, por ejemplo—; lo que ha provocado unaproliferación excesiva de modelos de atención sin unaspautas mínimas comunes que ofrezcan garantías de cuida-do, de derechos y de intervención eficaz y adecuada(denunciadas recientemente por el informe del Defensordel Pueblo). En concreto, deberían regularse la problemá-tica específica de los menores extranjeros no acompaña-dos —y la desigualdad de su presencia en las diferentesCCAA—; los abandonos voluntarios de adolescentes concapacidad de obrar de los centros de protección; o la posi-bilidad de aplicar medidas de contención o medidas de pri-vación de libertad en centros de protección para menorescon conductas disruptivas, con o sin autorización judicial.


El acogimiento familiar en familia ajena es una de lasmedidas más importantes que, sin embargo, presenta algu-nas carencias:

a)—La ley no establece la necesidad de un certificadode idoneidad para los acogedores, como sí lo hace para losadoptantes; habría que hacer referencia a la necesidad deuna valoración psicosocial y establecer un certificado, node idoneidad, pero sí de adecuación (pensando en la fami-lia extensa, que podría no ser idónea en abstracto, pero síadecuada para el caso concreto).

b)—La ley no recoge los derechos de los acogedores,entre los que debería incluirse su reconocimiento como parteen los procedimientos judiciales referidos al acogimientoque ejercen, o el que puedan mantener relaciones con elmenor o menores por ellos acogidos una vez cesado elacogimiento familiar.

c) La ley no trata el acogimiento familiar como el resi-dencial, de modo que cuando la administración entiendaque el acogimiento familiar debe ser la medida de protec-ción, pueda formalizarlo —aunque no haya autorizaciónde los padres—, con la posibilidad de que lo recurran si noestán de acuerdo y, sólo en ese caso, judicializarlo.

d)—La Administración no debería participar en acogi-mientos consentidos por ambas partes, padres biológicos yfamilia extensa. Debería clarificarse en el artículo 173.2del Código Civil y establecerse en la Ley Orgánica 1/1996el principio de subsidiariedad de la intervención adminis-trativa ante figuras más estables del Código Civil como,por ejemplo, la tutela ordinaria (que judicialmente no seadmite ya que se interpreta que los padres deben estar pri-vados de patria potestad). Por otra parte, el desarrollo nor-mativo de la figura de la guarda de hecho, contemplada enel Código Civil, es escaso en la legislación actual.

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3.3 Adopción

Las dificultades que existen y pueden influir en elnúmero de adopciones nacionales son las siguientes:

——Son cuestionables los criterios que se utilizanpara valorar que un menor debe ir en adopción (que, ade-más, no siempre son idénticos en todas las CCAA), por loque se estima que los niños deben ser oídos, sobre todo apartir de determinada edad.

——No siempre se encuentran familias susceptiblesde adoptar a todos aquellos niños que son propuestos paraadopción (como ocurre con los niños con necesidadesespeciales, niños mayores o grupos de hermanos de másde dos miembros), por lo que, en estos casos, debe funcio-nar la relación y solidaridad intercomunidades.

——Es imprescindible una agilización de los proce-dimientos para la adopción, unificando los criterios deinterpretación de las instancias judiciales. Para ello seríanecesario:

i) En relación con el artículo 173 bis del CódigoCivil, que se aclare que la Administración puede hacer lapropuesta de adopción cuando los padres puedan estarincursos en causa de privación de patria potestad —aun-que ésta todavía no esté determinada—, de forma que enel mismo proceso judicial de constitución de la adopciónse abra una pieza aparte para determinar si procede o no laprivación de patria potestad y se resuelva la adopción evi-tando dos procesos diferentes que dilatan en el tiempo lamedida estable de protección (hasta uno o dos años, enprimera instancia, o incluso tres o cuatro años en audien-cia, si la privación de patria potestad es recurrida por lospadres).

ii) En relación con los casos de abandono del niño enel hospital, que se establezca un plazo para el asentimien-to por la madre para la adopción, transcurrido el cual no sepierdan meses en buscar a la madre, y que se aclare si espreciso contar con la familia extensa o no.

Además, sería preciso introducir en la legislación,junto con la valoración para la idoneidad de la adopción—para la que deberían establecerse criterios unificados—,la necesidad de formación para la adopción, así como elapoyo post adoptivo; y aclarar la legitimidad de los padresy madres que dieron a sus hijos en adopción para su bús-queda, así como la de otros familiares, como los hermanos.

3.4 Otras fórmulas

Cada día son más los técnicos que se posicionan afavor de la adopción abierta en su variante de adopcióncon contacto en la que sea posible el mantenimiento derelaciones entre el adoptado o adoptada y su familia bio-lógica al considerar que esta modalidad puede ser benefi-ciosa para una tipología de niños, como los adolescentes oaquellos que tienen una larga vinculación con su familiaextensa y que por determinados motivos no han podido seradoptados por esa familia o ir en acogimiento con ella. Tam-bién podrían regularizarse los acogimientos de urgencia ylos acogimientos profesionalizados.

SESIÓN DEL DÍA 27 DE ABRIL DE 2009

Comparecencia del Jefe de la Unidad de PediatríaSocial del Hospital Infantil Universitario Niño Jesús deMadrid, D. Jesús García Pérez


Se plantea la necesidad de revisar los modelos de ges-tión, de forma que los solicitantes de adopción internacio-nal sean dados de alta en los registros de adopción nacional.


Nuestro ordenamiento jurídico no siempre resuelveadecuadamente el conflicto entre el interés de los padresbiológicos y el interés superior del menor porque muchasveces es más garantista de los derechos de la familia bio-lógica (casos de Piedad, Sara e Iván, «Niño de El Royo»).Se propone: revisar los plazos que se brindan a las fami-lias biológicas para resolver sus dificultades con un crite-rio realista y promover rápidamente su adopción, cuandose considere inviable su retorno a la familia biológica; y pro-mover una adecuada valoración por parte de los ServiciosTécnicos (psicólogos, educadores y trabajadores sociales)del real beneficio que representa para el menor mantenercontacto con su familia biológica.



Actualmente nuestro sistema de institucionalizaciónestá gestionado en parte por entidades privadas y organi-zaciones no gubernamentales, lo que podría retrasar ladesinstitucionalización de los menores. Sería, pues, nece-sario revisar el actual sistema de gestión y aumentar losrecursos humanos y materiales para promover el acogi-miento familiar; aumentar el control de la gestión y la cua-lificación de los profesionales encargados del cuidado delos menores en los centros para tratar de evitar situacionesde maltrato institucional; e intensificar los servicios deapoyo a la familia biológica porque muchas de las situa-ciones de internamiento se cronifican porque la familia deorigen está en situación de dificultad, sin que haya un ver-dadero trabajo de los servicios sociales para que se recu-pere (de, al menos, para que sea efectiva, una o dos vecespor quincena).


Se propone: que los acogimientos seas establecidospor las administraciones competentes, sin previa autoriza-ción judicial (no tiene sentido que la administración tute-lar pueda ingresar a un niño en una institución y la fami-lia no pueda oponerse, pero que, en cambio, para que estéatendido en una familia necesite autorización judicial);suprimir la necesidad de consentimiento de la familia bio-lógica para la convivencia del menor con otra familia;brindar apoyos técnicos multidisciplinares suficientes a las

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familias acogedoras; establecer mecanismos de seguimien-to y control efectivo del desarrollo del niño en la familiade acogida; establecer plazos realistas de duración delacogimiento; y fomentar los acogimientos profesionaliza-dos, de familias adecuadamente preparadas y remuneradaspara brindar este servicio.

3.3 Adopción

Se proponen como medidas: crear centros posadoptivos,para afrontar los problemas posteriores a la adopción, deadopciones truncadas por un mal desarrollo de la parenta-lidad, o por problemas de baja tolerancia a la frustraciónante un niño adoptado (lo que genera el incremento de losingresos de muchos niños en centros de acogida); introdu-cir la figura de los mediadores familiares para la solu-ción de conflictos en las familias, y modificar el ConsejoConsultivo de Adopción Internacional y denominarloConsejo Consultivo de Adopción porque las realidades sonlas mismas.

3.4 Otras fórmulas

Se consideran de eficacia bastante adecuada la figurade las open adoptions o adopciones abiertas que hay, porejemplo en Estados Unidos, Inglaterra o Alemania, convisitas simbólicas de la familia de origen, siguiendo unesquema parecido al de los regímenes de visitas en casosde divorcio.

Comparecencia de la Presidenta de la Asociación parala Defensa, Amparo y Garantías en la adopción y en elacogimiento de menores (DAGA), D.ª María del MarCalvo Cortés


Es preciso reforzar los modelos de cooperación inter-territorial:

——Debería crearse en el seno del Ministerio de Edu-cación, Política Social y Deporte (actual Ministerio deSanidad y Política Social) una red de protección de lainfancia como instrumento de cooperación, cuya finalidadsea funcionar como referencia de experiencia para lasentidades públicas y, a su vez, elemento de divulgación yasesoramiento de prácticas interautonómicas, establecien-do una especie de código de buenas prácticas; red de pro-tección en la que se deberían poder inscribir las familiasdispuestas a realizar acogimientos familiares y, con lascautelas necesarias, los menores en situación de desampa-ro y necesitados de una familia.

——Debe reforzarse el Observatorio de la Infancia,ampliando los campos de estudio y análisis.

——Es importante modificar el Consejo Consultivo deAdopción Internacional y convertirlo en Consejo Consul-tivo de Adopción y Acogimiento de menores, incorporandocomo miembros permanentes a la Fiscalía de menores y aun miembro del Consejo General del Poder Judicial, esta-

bleciendo que se reúna con carácter obligatorio una vezcada mes y no una vez al año como ocurre en la actuali-dad, sin perjuicio de las reuniones de trabajo, y definien-do objetivos y protocolos de trabajo.

——Es imprescindible una mayor transparencia en lainformación y en la sistemática de la gestión de proteccióna la infancia para la toma de decisiones, creando servicios deinspección en las CCAA que no los tengan (Las Memoriasde la Fiscalía General del Estado en materia de protección demenores del año 2005 al 2008 hablan de que no hay datosde control de tutelas, que no se puede cumplir correcta-mente con las inspecciones y las visitas a los centros demenores, se destaca la falta de medios, el abuso de lasentidades públicas al remitir información bajo fórmulasesteriotipadas sin contenido individual de información delmenor, la falta de criterios unánimes de la propia fiscalía,etc.).

En el marco jurídico de referencia, se sugieren lassiguientes reformas:

——Realizar una refundición normativa que recojaen un solo texto la normativa legal de protección a lainfancia. Se propone ampliar la actual Ley de AdopciónInternacional integrando en ella tanto la adopción nacio-nal como el acogimiento y la normativa que actualmenterecoge el Código Civil.

——Modificar la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC)estableciendo procedimientos propios en materia dedesamparo y, en especial, en materia de regulación de laadopción nacional, cuya tramitación no debe ser preferen-te —como en la actualidad— sino privilegiada —por enci-ma de cualquier otro asunto. Asimismo, es preciso que seregule en la LEC la forma de prestación del consentimien-to por parte de las familias biológicas para la adopción ola declaración de su innecesariedad.

——Modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial yatribuir a la actual jurisdicción de menores (que cuentacon fiscalías de menores y equipos psicoeducativos) lacompetencia para conocer de todos los temas de menores,no solo los derivados de la delincuencia, sino también loscasos civiles, los casos de declaración de desamparo yprocesos de menores extranjeros. Asimismo, es imprescin-dible la designación obligatoria de un abogado de oficio oprivado en las declaraciones de desamparo de menores, deconstitución de acogimiento y de reintegro a las familias(siendo insuficiente la notificación al Ministerio Fiscal,que no tiene la misión de proteger al menor, sino de vigi-lar a la entidad pública).

——Modificar el Código Civil para que se faculte a lasCCAA a constituir per se, con trámite de audiencia a lafamilia biológica, el acogimiento familiar, lo que agiliza-ría el sistema, y también para que sólo se contemplara elacogimiento residencial y el familiar, ambos con la ver-tiente de provisional o permanente y, desde el acogimien-to permanente, regular la posibilidad de adopción nacionalde ese menor, facultando a las familias acogedoras a ins-tar su adopción. Se debe eliminar el acogimiento preadop-tivo porque genera confusión terminológica en familias yprofesionales. Asimismo, deben establecerse en el artícu-

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lo 169 del Código Civil causas expresas de privación de lapatria potestad o por lo menos describir conductas de lasque se derive.

——Modificar la normativa contenida en el CódigoPenal en relación con los abusos sexuales a menores.Actualmente si un padre o una madre son condenados porabusar sexualmente de su hijo o hija el Código Penalfaculta al juez —faculta pero no obliga— a imponer comopena accesoria la inhabilitación especial del ejercicio de lapatria potestad, pero no su privación. Y en el Código Civillos abusos sexuales o deshonestos no son causa de priva-ción expresa de la patria potestad, sino que serán libre-mente apreciados por el juez.


Se entiende que la regulación contenida en el artículo 170párrafo 2 del Código Civil, que establece que los tribuna-les podrán, en beneficio e interés del hijo, acordar la recu-peración de la patria potestad cuando hubiese cesado lacausa que motivó la privación, es una de las causas por lascuales muchos menores se pasan la vida institucionaliza-dos y no pueden ser adoptados por otras familias.



La colaboración del sector privado en la gestión nopuede obviar la dirección, el control y la responsabilidadde las administraciones públicas. Por ello, es precisa unamayor intervención en la gestión de los centros de las enti-dades públicas y racionalizar los recursos, para dar másmedios al sistema (la dotación económica necesaria paramantener a 10 menores institucionalizados permitiríasufragar los gastos de los menores en acogimiento familiary crear un equipo que hiciera un seguimiento real, perma-nente y efectivo, con medidas de corrección de cadamenor, en su caso). En este sentido, se propone aprobar unreglamento de ámbito estatal, bien de carácter básico, biende aplicación supletoria, que regule el funcionamiento delos centros de acogida.


Se observa una desconfianza del ordenamiento jurídi-co hacia la gestión de los menores por parte de las CCAA.La declaración de desamparo es inmediatamente comuni-cada al Ministerio Fiscal. Para constituir un acogimientofamiliar necesita permiso del juez; para declarar la suspen-sión del derecho de visita al menor de los padres biológi-cos, necesita autorización judicial. Esto no se correspondecon la realidad. Por tanto, hay que avanzar hacia un siste-ma en el que se confíe más en la gestión de las CCAA yse someta su actividad al control judicial.

El acogimiento familiar de un menor desamparadorequiere que las familias tengan la necesaria formación yrecursos personales para afrontar las dificultades que con-lleva. Es preciso establecer el estatuto básico o derechosde los acogedores y establecer una formación mínima ade-

cuada a los profesionales que trabajen con menores. Ade-más, habría que regular la mediación para la solución deconflictos entre familias acogedoras y biológicas.

3.3 Adopción

El objetivo no debe ser la ampliación de las adopcionesnacionales. El fin es el bienestar del menor. Sería necesa-rio establecer en el ordenamiento jurídico causas tasadasde privación de la patria potestad o, al menos, desarrollarcon rango de ley criterios a tener en cuenta para su decla-ración que marque o indique el camino al juez y minimi-ce el ámbito discrecional del mismo.

3.4 Otras fórmulas

Se propone hacer estudios de protección de la infanciaen otros países. Se ha hablado del modelo de Inglaterra, dela no institucionalización, pero también es importante elmodelo alemán de las adopciones abiertas, en el que fami-lias acogedoras y biológicas se conocen.

SESIÓN DEL DÍA 18 DE MAYO DE 2009

Comparecencia del Presidente de la Federació D’Asso-ciacions per l’Adopció (FADA), D. Francesc AceroÁlvarez


La distribución competencial no es negativa. Es nece-saria la máxima proximidad entre administración y ciuda-dano, y dad la diversidad y pluralidad en cada territorio,aunque existan elementos que puedan ser consideradoscomunes, la gestión de los problemas familiares y socialesde los menores, precisan ser tratados de forma particularen cada territorio. Otra cosa es que deba existir una«mesa» o espacio de reunión por parte de todos los res-ponsables que tenga por objeto compartir y «transferir»experiencias y coordinar actuaciones entre las diversasAdministraciones.

Se sugieren las siguientes reformas en la legislaciónvigente:

——La modificación de la Ley Orgánica del Poderjudicial para la creación de juzgados especializados enmateria civil (imprescindible para un tratamiento adecua-do de los conflictos en materia de abandono de menores,privación de la patria potestad, guarda y custodia en cual-quiera de sus formas, la adopción nacional e internacionaly todos aquellos aspectos del ámbito civil relacionadoscon el menor). La vía penal ya dispone de juzgados demenores, si bien sus competencias deberían ampliarse acuando los menores son víctimas y no imputados. Esosjuzgados especializados de lo civil en materia de menoresdeberían contar con todos los recursos necesarios, no sóloeconómicos sino profesionales (con psicólogos, psiquiá-tras ordinarios, psiquiátras pediátricos, asistentes sociales,mediadores, etc), que podrían ser compartidos por losmagistrados de lo penal especializados en menores.

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——La modificación de la Ley de EnjuiciamientoCivil para crear procedimientos judiciales específicosprioritarios, con unos plazos ágiles, con medidas provisio-nales y/o cautelares que tengan por objeto garantizar almáximo el interés del menor.

——La aprobación de una Ley de adopción nacional ysistematización consiguiente del Código Civil mediante suactualización, desarrollando unas normas comunes a todaslas figuras adoptivas, internacionales o internas, con susposteriores especificidades para cada una de ellas.


Hay que distinguir entre un menor en situación de ries-go y un menor abandonado. En el primer caso se requiereuna intervención activa por parte de la Administración,pero quizás no sea necesario más que un actuación deseguimiento y de apoyo en el seno de la familia nuclear.Incluso puede que sea adecuado que la Administraciónasuma la custodia sin necesidad de asumir también laguardia, es decir, la Administración se convertirá por eltiempo que sea necesario en tutor legal del menor. Es en elcaso del abandono cuando se procedería a promover unaintervención no sólo en custodia sino también en la guardadel menor, llegándose incluso a una posible suspensión dela patria potestad de los progenitores sobre el menor.

Además, se destaca la importancia de la elaboración deplanes de colaboración y de un protocolo para la protec-ción ante los malos tratos; la existencia de un registroautomático unificado y único de malos tratos infantiles;los programas de detección de malos tratos y atenciónprioritaria a los menores víctimas; o el fomento del dere-cho de información del menor y la creación de la figuradel procurador del menor (elementos todos ellos recogidosen el anteproyecto de ley de los derechos y de las oportu-nidades de la infancia y la adolescencia de Cataluña).


La ponderación de la medida debe seguir la siguienteescala. Primero, el acogimiento simple en familia extensao en una tercera familia; segundo, el acogimiento plenoen familia extensa o en una tercera familia; tercero, elacogimiento en una unidad convivencial de acción educa-tiva; y, por último, el acogimiento en un centro público oconcertado. Asimismo, la Administración debe contem-plar las medidas oportunas para facilitar el tránsito de lapersona acogida desde su mayoría de edad hasta su plenaautonomía personal.


El acogimiento residencial debe ser una opción altamen-te residual y sólo para casos de extrema complejidad justi-ficada por razones de diversa índole, ya sea de salud, decomportamiento del menor, por antecedentes penales, etc.


Es necesario potenciar mucho más los acogimientofamiliares, ya sea en familia etensa o ajena. El acogimien-

to preadoptivo es una figura esencial, aunque quizás elnombre induzca a confusión por el uso del concepto deacogimiento. Es preciso regular de forma adecuada estafigura y sus consecuencias procedimentales, administrati-vas y judiciales (establecer de forma clara y precisa losrecursos, establecer un plazo relativamente corto para quedichas acciones puedan ejercitarse, etc.). Es importantedestacar que una familia con un menor en acogimientopreadoptivo debe ser titular a su vez de una tutela simplede dicho menor. Pues no es lógico que cada decisión espe-cial, como puede ser, por ejemplo, tomar una medicacióno llevar de vacaciones al menor fuera del país requiera unaautorización específica por parte de la Administracióncompetente, sin perjuicio del deber de informarla con cier-ta periodicidad.

3.3 Adopción

Se recomienda una mayor homogeneización de todaslas CCAA en cuanto al sistema de evaluación de la idonei-dad de los adoptantes y criterios, y sobre todo una mayorformación por parte de las administraciones a las familiasadoptantes, que las ayude realmente a afrontar tanto laespera del hijo al que van a adoptar como la adaptación deese menor a esa nueva familia.

3.4 Otras fórmulas

Debe potenciarse el acogimiento profesionalizado, cuan-do las circunstancias del menor requieran, y el acogimientode urgencia, ante situaciones extremas. En cuanto a laadopción abierta, debe contar con un pronunciamientofavorable de los equipos profesionales, debe llevarse acabo un seguimiento adecuado para ver la evolución delmenor, toda vez que los padres biológicos deben tener ple-namente asumido su situación jurídica respecto del menor,es decir, que a todos los efectos jurídicos ya no son padresdel menor.

Comparecencia del Vicepresidente y Portavoz de laAsociación Pro Derechos del Niño y la Niña (PRODENI),D. José Luis Calvo Casal


La gestión del sistema en cada Comunidad Autónomadebería regirse por criterios comunes. Se recomienda lacreación de una base de datos nacional donde estén reco-gidas las familias en riesgo social (para su localización enel caso de traslados); la generalización de los juzgados defamilia a todo el país y la especialización y dedicaciónexclusiva de los fiscales; la descentralización municipalis-ta (mediante la elaboración de planes integrales de infan-cia de ámbito municipal) y el desarrollo de políticas hori-zontales (en los ámbitos estatal, autonómico y local).


Se recomienda que se incluyan en la ley los criteriosbásicos que deben orientar al juzgador a una correcta apli-

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cación de la norma en función de las necesidades y dere-chos del menor (propuestos por la fiscal Begoña Polosiguiendo el modelo del derecho civil británico): a) De lasnecesidades básicas y vitales del menor; b) De sus deseos,sentimientos y emociones; c) Del mantenimiento del statuquo material y espiritual del menor e incidencia que todaalteración del mismo pueda tener en su personalidad ypara su futuro; d) Consideración particular por la edad,salud, sexo, personalidad, afectividad, creencias religiosasy formación espiritual y cultural del menor y su entorno,actual y potencial; e) Valoración de los riesgos de un cam-bio de la situación actual por otra; f) Atención a las pers-pectivas personales, intelectuales y profesionales de futu-ro del menor, en particular para el adolescente. En defini-tiva, aceptar a los menores en su rol de personas titularesde derechos.

Asimismo, escuchar a los niños es una tarea pendientedesde la ratificación en 1990 de la Convención de la ONUsobre derechos del niño. Para ello se propone: i) la crea-ción de un observatorio específico de escucha a los meno-res que estén bajo tutela administrativa o judicial (comoespacio reglado de ámbito estatal donde tengan acceso consus testimonios, opiniones, quejas, vivencias y propues-tas); ii) que se potencie la participación del menor y elderecho a ser oído en todos los asuntos que le afecten, conla debida concreción en la forma o el método de llevarlo acabo en sede judicial o administrativa, y en este sentido sepropone que se graben las sesiones de exploración de losmenores en ambas sedes; iii) que los menores con sufi-ciente juicio tengan el derecho reconocido por la ley anombrar un representante, distinto del padre o la madre, yen este sentido se propone que la ley disponga el derechodel menor a la asistencia de un abogado de oficio en lascausas administrativas o judiciales que le afecten en igual-dad de condiciones con las partes personadas.



Gran parte de la gestión de centros está en manos pri-vadas que no se controlan debidamente. El principio delinterés superior del menor exige engordar los presupuestosen políticas de prevención y ayuda a la familia y fijar cri-terios de mayor calidad en los sistemas de protección. Eneste sentido, se proponen las siguientes medidas. Estudioy evaluación rigurosa de los acogimientos residenciales—centros y pisos de acogida—. Un sistema de evaluacióny seguimiento riguroso desde los servicios de protecciónde menores y fiscalía como vía para asegurar el bienestarde los menores en acogimiento residencial. Adecuación delos recursos residenciales a la nueva demanda. Servicioespecializado de inspección. Diferenciación clara y espe-cífica de gestión económica de los centros de menores confacturación por servicio para asegurar el «sin ánimo delucro». Clarificación del personal, sueldos, horarios, des-cansos, titulación exigida, control por parte de colegiosprofesionales y de la Administración. Regulación a nivelestatal de los centros de protección. Regulación de los des-plazamientos de menores no acompañados —niños de

Chernobil, niños saharauis—. Y un registro de familias deriesgo para su localización en caso de desplazamientos.


Se propone la regulación sobre la formación, declara-ción de idoneidad/adecuación y posteriores seguimientospara que en el ámbito estatal no exista la divergenciaactual en materia de acogimiento familiar. La regulaciónde los acogimiento familiares de menores promovidos porresidentes en España no comunitarios. Que se refuerce elpapel de las familias acogedoras, que reciban más apoyo yse reconozca su papel de parte en los procedimientos.

3.3 Adopción

Para que en España tengamos más niños en adopción,los servicios de protección de menores tendrían que actuarconforme a los criterios de detección precoz, intervencióninmediata y acortamiento del tiempo del procedimiento.Deberían unificarse los procedimientos de solicitud, valo-ración y declaración de idoneidad haciéndolo único paraadopción nacional e internacional. Establecer la obliga-ción de los seguimientos en adopción nacional e interna-cional. Y más apoyo a las familias biológicas en atencióna una política de prevención social y familiar, implicandoa los municipios.

3.4 Otras fórmulas

Habría que incluir un apartado especial para los aco-gimientos de menores inmigrantes magrebíes, subsaharia-nos, etc., en familias de su mismo origen y cultura comoalternativa a su estancia en acogimiento residencial.


Comparecencia de la Presidenta de la Asociación esta-tal de acogimiento familiar (ASEAF), D.ª FranciscaPruna Fernández


Aunque no disponemos de datos suficientes, el sistemaactual parece ser en buena medida un sistema todavíadependiente de la buena voluntad de personas, colectivosy asociaciones, que tradicionalmente han venido ocupán-dose de la infancia, aunque se ha evolucionado del asisten-cialismo hacia un modelo de corresponsabilidad y alactual y preocupante de subcontratación de la gestión deforma generalizada. Además, se producen diferenciasnotables en el acento que se pone en unas medidas de pro-tección respecto de otras, según la realidad de cada terri-torio y las opciones y apuestas que hacen los gobiernosautonómicos. Quizá faltaría hacer un mayor esfuerzo enhomologar procesos e intentar al menos enmarcarlo enunos mínimos comunes, estableciendo determinadosestándares de calidad, por ejemplo.

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Se destaca la necesidad de prevenir las situaciones deriesgo social. De poco sirve proteger a los menores si nose trabajan medidas de reinserción e intervención familiarcon sus familias de origen y con ellos tras estar viviendodependientes del sistema de protección durante gran partede su vida.



Partiendo de que el acogimiento familiar se deberíapotenciar más, los centros son necesarios y responden a lanecesidad de cumplir con una protección a la infancia quede otra manera, mientras no se desarrollen o se impulsenotras medidas (como nuevas modalidades de acogimientoo adopciones desde perspectivas más abiertas y flexibles),sería imposible de cumplir por la Administración. Contodo, habría que pensar en establecer límites temporalesen los ingresos en centros, con el fin de intentar agotar lostrabajos de retorno a su familia o la búsqueda de otrasalternativas en un plazo de tiempo razonable. Así se evi-taría que muchos niños permanezcan en centros de pro-tección gran parte de su vida, ocupen plazas de forma per-manente y saturen las instituciones en contra de su desarro-llo normalizado.


Se proponen una serie de actuaciones en relación conel acogimiento familiar:

——Dar prioridad al acogimiento familiar sobre elresidencial.

——Elaborar un estatuto del acogedor, cada comuni-dad autónoma a su nivel, en la medida de lo posible, o anivel nacional, en el que se recoja como una de las prime-ras normas la obligación para las familias acogedoras de larealización de los seguimientos y la exigencia de una pre-paración realizada desde la Administración.

——Reclamar derechos de alimentos a las familiasbiológicas en todas las guardas y tutelas, modulándolo enfunción de las posibilidades económicas, por poco quesea, a fin de que la familia biológica siga sintiéndose com-prometida con el menor. Este dinero pasaría al menordirectamente y la familia acogedora sería la administrado-ra del mismo como mera guardadora.

——No distinguir en las ayudas y apoyos entre el aco-gimiento familiar en una familia acogedora o en familiaextensa (que es la situación en la que están, sin ningunaayuda, la mayoría de los menores acogidos en el sistemade protección).

——Los menores acogidos deberían computar deforma especial para favorecer ayudas a las unidades fami-liares que los acogen (al igual que un hijo discapacitadopuede computar como dos a efectos de considerar unafamilia como numerosa). Deberían tener ciertos beneficiossociales, fiscales o del tipo que se crea conveniente; faci-

lidades sanitarias, de acceso a servicios, ocio y educación;escolarización preferente, incluso en el tramo de la ense-ñanza obligatoria; y otros apoyos como la gratuidad de loscomedores o de los libros.

——Corregir la desatención en el ámbito escolar conmás formación del profesorado y atención a las peculiari-dades de los menores acogidos.

——Trabajar por tener una amplia gama de familiasdisponibles para las necesidades del sistema.

——Ampliar hasta los 23 años del menor las medidasde protección, ya que a los 18 años los menores no tienenautonomía para valerse por sí mismos.

——Dar prioridad a los procedimientos de declaraciónjudicial del acogimiento.

3.3 Adopción

La adopción no debe ser un fin en sí misma. Desde elpunto de vista de la protección sólo tiene sentido su pro-moción en cuanto a que debiera crecer más respecto deotras medidas y, aun así, la adopción generalizada sólo esla mejor opción en casos determinados y no de formageneralizada. La primera tarea deber ser reflexionar sobrela calidad del sistema de adopción, que debe incidir másen la preparación de las familias, trabajando en la culturade la protección y creando una buena bolsa de familiasadoptantes que permita, eventualmente, un crecimientosostenible de las adopciones.

3.4 Otras fórmulas

Se debería ensayar la implementación del acogimientofamiliar profesionalizado, que ya existe en otros paíseseuropeos. Asimismo, se debería implantar de forma gene-ralizada las familias de urgencia y diagnóstico, que evitanla permanencia de menores en centros de primera acogiday recepción, familias a las que se les debe exigir especialdedicación, formación y disposición. Por ello deben serremuneradas, estar sujetas a formación constante y a otrosrequisitos específicos, como que al menos uno de los cón-yuges debe estar liberado para el ejercicio de esa activi-dad. También se debería estudiar la búsqueda y forma deobtener familias para el acogimiento de menores discapa-citados graves o severos.

Comparecencia de la Presidenta de la AsociaciónFamilias para la Acogida, D.ª Belén Cabello Albendea


Las CCAA deberían dar competencias a las adminis-traciones locales para gestionar los acogimientos en fami-lia ajena —porque en familia extensa, al menos en laComunidad de Madrid, ya lo hacen—.


El interés superior del menor implica que el menortiene derecho a vivir en una familia y que todos los recur-

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sos y esfuerzos deben estar encaminados a defender estederecho. Para el niño la posibilidad de identificarse comoun sujeto único e irrepetible está vinculada a tener unaexperiencia de un vínculo en el que experimente una rela-ción de pertenencia, de saber cuál es su origen y a quiénpertenece. El menor tiene derecho a crecer y a ser educa-do en su propia familia. El Estado, las comunidadesautónomas, los ayuntamientos en el ámbito de sus compe-tencias, tienen el deber de apoyar con intervenciones ade-cuadas a las familias en riesgo. Ese es el primer punto. Eltrabajo se debe hacer en la prevención y, si no se hace, esinútil todo lo demás. Si a pesar de todos los esfuerzos, elmenor se ve privado del ambiente familiar idóneo, se recu-rre entonces a la adopción o al acogimiento dependiendode los casos.



El sistema de institucionalización no responde al inte-rés superior del menor. Otra cosa es los recursos de los quese dispone y si es posible prescindir de él o no.


No debe confundirse el acogimiento con la adopción,no sólo en términos jurídicos, sino también como recurso.Cuando un técnico se encuentra ante una posible situaciónde riesgo o desamparo tiene la tarea y la responsabilidadde realizar una valoración de inadecuación de los padrespara hacerse cargo de las necesidades de los hijos; distin-ta de la valoración de abandono. Son dos valoracionesdiferentes que dan lugar a recorridos diferentes. Una valo-ración de abandono inicia un itinerario de adopción. Unjuicio de inadecuación abre la posibilidad de ayudar a unafamilia, con la que se cree beneficioso que el menor man-tenga los vínculos. Existen dos tipos de acogimientos,administrativos, cuando hay consentimiento por parte dela familia biológica, y judicial, cuando hay oposición, encuyo caso el menor puede vivir la llamada doble pertenen-cia, es decir, la pertenencia a dos familias, por el problemade lealtad que se le genera si no existe un mínimo sí porparte de la familia biológica. Esto puede dificultar el éxitode una medida de protección, por eso la familia acogedo-ra debe favorecer la relación del menor con su familia bio-lógica como punto imprescindible del recorrido educativodel niño. La hipótesis del acogimiento se basa en la posi-bilidad de reconstruir algo. Por eso los servicios socialesde la Administración local, junto con algún órgano de con-trol y seguimiento deben trabajar seriamente con la fami-lia biológica para intentar que supere sus dificultades.

3.3 Adopción

Las adopciones nacionales que se producen en laComunidad de Madrid son de bebés cuyas madres hanrenunciado en el hospital a su hijo. El resto de los meno-res susceptibles de ser adoptados son las que se denomi-nan adopciones especiales: niños con minusvalías, mayo-

res de ocho años, grupos de hermanos o niños con trastor-nos de conducta, para los que es más difícil encontrarfamilias.

3.4 Otras fórmulas

Respecto al concepto de acogimiento profesionalizadose plantean dudas. Si se está hablando de familias forma-das y familias a las que se les da un apoyo económico,entonces se entiende que todas las familias acogedorasdeberían, en efecto, ser profesionalizadas. Pero si se intro-duce el concepto de remuneración como si fuera un traba-jo, entonces no es adecuado, porque nadie cuida a sushijos porque le paguen. Precisamente la relación paternofilial se caracteriza por la gratuidad y esto desvirtuaría elconcepto mismo de acogimiento.

En Italia existe lo que se llaman casas familia. Tienenun régimen desde el punto de vista del tratamiento jurí-dico, incluso de las ayudas, de residencia, pero son aco-gimientos familiares; de hecho, se establecen vínculospaterno-filiales y estos niños además tienen hermanos(como recomienda la ley italiana).

SESIÓN DEL DÍA 8 DE JUNIO DE 2009

Comparecencia del Director Gerente del Institutoaragonés de servicios sociales, D. Juan Carlos CastroFernández


Aunque las competencias en este campo recaen en losGobiernos autonómicos, se dispone de varios organismosde coordinación y deliberación a nivel estatal. Es unmodelo descentralizado que tiene en cuenta los distintosagentes de la sociedad y que está regulado por normas yleyes de rango general, con desarrollos específicos en cadacomunidad. Los principios generales de intervención soncoincidentes en su gran mayoría y existe un consensogeneralizado, con una vigilancia del ámbito judicial quegarantiza la legalidad de las actuaciones. Este modelo nospermite trabajar con la suficiente independencia paratomar iniciativas de mejora ante una realidad cambiante,pero con el suficiente control para no desviarnos demasia-do. Lo que se necesita no es una modificación de la LeyOrgánica de Protección Jurídica del Menor, sino la optimi-zación de los recursos normativos, técnicos y asistencialespara que los derechos contenidos en la ley sean efectivos.Deben destacarse como principios generales la importan-cia de la prevención, así como la participación de los entesterritoriales en el ámbito local en funciones de detección yderivación.

No se considera adecuada la existencia de una listaúnica que supusiera que niños, niñas o menores de unacomunidad autónoma puedan ser acogidos o adoptados enotra, porque lo que hay que tener en cuenta es la situaciónreal de cada uno de los menores y, por lo tanto, si es posi-ble, las soluciones hay que darlas en el entorno territorialy familiar.

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Nuestro ordenamiento jurídico regula suficientementelos posibles conflictos de intereses entre los padres y elmenor. La intervención de la Administración únicamentepersigue sustituir a la familia cuando esta, por acción uomisión, constituye un evidente entorno perjudicial para elmenor y aun así, el principio fundamental que inspira todaactuación es el de intentar recuperar a la familia y la inte-gración natural del menor en ella. En todo caso, quizásfuera necesaria una modificación legislativa en el sentidode que los plazos de impugnación del desamparo fueranmás breves y se sustanciara a través de un procedimientode urgencia.



La institucionalización es el recurso más cómodo, aun-que no el mejor ni el más barato. Una institucionalizaciónprolongada atenta de manera directa contra el interéssuperior del menor. Cualquier medida que se adopte, yespecialmente si es institucionalizadora, deberá tener mar-cados los tiempos de aplicación. Y todo proceso de aten-ción al menor deberá incluir una actuación sobre la fami-lia de origen con el fin de convertirla en el entorno correc-to del menor. Si eso no se hace, o no es posible, habrá quetener previstas medidas alternativas para normalizar conrapidez la situación del menor, en la línea del acogimien-to permanente en familia extensa o ajena, o la adopción.


Es un excelente recurso si se observan los principiosdel acogimiento, si el menor tiene claros los objetivos desu acogida, si se le explica adecuadamente el sentido de susalida de la familia de origen y si tiene expectativas realis-tas y claras sobre el final del acogimiento y el retorno consus padres, y siempre que el acogimiento no se prolonguepor encima de lo razonable. Si esto es así, el menor man-tiene una estabilidad emocional y su capacidad de vínculono se ve afectada, porque la familia acogedora ejerce sufunción de puente y de preservadora del vínculo. En elacogimiento permanente es necesario un acompañamientotécnico con la mínima intervención con el fin de normali-zar el proceso del menor en la familia acogedora y valorar,regular y apoyar adecuadamente sus contactos con lafamilia de origen, sin olvidar que se ha decidido que elnúcleo de convivencia, el núcleo educativo y el núcleoafectivo del menor sea el de la familia acogedora.

Sería muy interesante dejar claro que adopción yacogimiento no preadoptivo son dos recursos distintos,que no tienen nada que ver el uno con el otro en cuanto aobjetivos, situación jurídica que provocan, duración ysituación del menor y la familia de origen. Por ello, pare-ce lógico que los procesos sean distintos y que la ley regis-tre de forma nítida los matices diferenciales entre uno yotro. Deben ser distintos los procesos de captación defamilias, la información, la valoración de los candidatos,

la formación y los procesos de adaptación familiar y aten-ción posterior. Hay que introducir en el acogimiento pro-cedimientos más ágiles y rápidos de actuación con lasfamilias, favoreciendo procesos de formación y valoración,y atendiendo de modo especial a la formación permanente.

3.3 Adopción

En la adopción se debería optar sin reservas por pro-mocionar de modo claro la nacional, agilizando los proce-sos y favoreciendo la participación de los solicitantes conprocesos adaptados a sus necesidades, horarios, facilida-des para entrevistas, primar verdaderamente a quienesoptan a adopciones más complicadas, dando especialimportancia a los procesos técnicos, al acompañamientode las familias, etc. Una medida posible para promocionarla adopción nacional frente a la adopción internacional esrealizar campañas institucionales de publicidad para dar aconocer qué es y qué significa la adopción.

En muchas ocasiones la percepción del solicitante esque los procedimientos de adopción son largos y complejos.En la Comunidad Autónoma de Aragón, todo el procesopara la adopción previa nacional es gratuito. Se llevan acabo sesiones informativas, cursos de formación para lasfamilias interesadas, valoración de idoneidad y resolución.Todo este proceso, que es el necesario para poder adoptar,se realiza en un tiempo de tres meses y medio. Si la fami-lia que quiere adoptar está dispuesta a recibir un niño conuna discapacidad, con VIH o con diez años de edad,podría tener en casa a su futuro hijo en acogimiento prea-doptivo a partir de esos tres meses y medio de tramitaciónprevia.

También parece coherente insistir en los procesos deformación e información para que la gente se sienta mejorpreparada y no tema asumir las exigencias de la adopciónnacional.

3.4 Otras fórmulas

Para conseguir la mejor adaptación del niño a la nuevafamilia, en Aragón existe un centro residencial específica-mente destinado a estos menores que tiene como objetivola preparación del menor para el acoplamiento a la nuevafamilia.

Comparecencia de la Consejera de Igualdad y Empleode la Junta de Extremadura, D.ª Pilar Lucio Carrasco


El actual modelo de gestión cuenta con las ventajas einconvenientes propios de un modelo complejo y diverso;así, las posibilidades de colaboración entre administracio-nes, las opciones de arbitrar soluciones distintas en fun-ción de los casos, etc.; y, como puntos débiles, que con eltraspaso de las competencias en esta materia se han adju-dicado estas funciones y responsabilidades pero no se hanarbitrado correlativos poderes para su ejercicio; uno de losejemplos son las dificultades durante el proceso de inves-

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tigación de situaciones de desprotección para obtenerinformación sobre la situación del menor y la familia,donde se topa con la legislación de protección de datos delas instituciones a las que se ha de recurrir como fuentepara obtener dicha información. Además, no entendemosuna política de atención a la infancia y a las familias si noes desde la transversalidad, incluyendo aspectos como laescolarización, la atención sanitaria, la discapacidad, lavivienda, el ocio, el tiempo libre, etc. Esta transversalidaddota de una importancia vital a la siempre necesaria cola-boración entre las administraciones. En este sentido, seríanecesario que a través de los órganos de participación queya existen se profundizase en la transferencia de buenasprácticas entre CCAA.

En cuanto al marco normativo de referencia, se sugie-re una modificación de la Ley Orgánica de ProtecciónJurídica del Menor para solventar algunas de las lagunasque se detectan como la indefinición de la situación deriesgo, la nueva articulación de la audiencia al menor queevite su doble victimización o la regularización de la figu-ra de las colaboraciones familiares (para aliviar transito-riamente la institucionalización durante cortos periodos detiempo).


Nuestro ordenamiento jurídico resulte el conflictodecantándose claramente por el superior interés del menor.El problema es que su excesiva laxitud e indeterminaciónlo hace demasiado vulnerable frente al denominado «biolo-gicismo» que termina primando en demasiados supuestos.En este sentido, se considera acertada la línea de reformasde la Ley de Adopción Internacional, introduciendo limi-taciones. La sociedad reclama unos plazos aún más brevesy concretos. Puede que el camino sea el de, asumiendo laimposibilidad práctica de definir por ley lo que en cadacaso es lo mejor, intentar arbitrar mecanismos que permi-tan compatibilizar la urgencia con la seguridad jurídicapara posibilitar una respuesta inmediata por parte de lospoderes públicos, a modo de los llamados incidentes judi-ciales, de carácter sumario, en los que en un plazo obliga-toriamente breve un equipo multiprofesional decidiera deforma ejecutiva, aunque recurrible, qué es el interés delmenor, con posibilidad de audiencia de este, si es posible.Se trataría, dicho gráficamente, de una especie de hábeascorpus de protección infantil de carácter administrativo.Otra opción a considerar es la de impulsar los protocolosde actuación inmediatos.



No hay uniformidad en los modelos de intervención.Se recomienda la formación integral para todos los profe-sionales que intervienen desde diversas áreas —social,sanitaria y judicial—; así como la elaboración de unosindicadores comunes para evaluar el sistema y proponermedidas correctoras.


Es la figura que mejor responde a las necesidades delniño. Por ello, es esencial proporcionar apoyo institucio-nal, teórico y económico a las familias acogedoras. Lascomunidades autónomas concienciadas de ello concedenen mayor o menor medida a los acogedores prestaciones eco-nómicas, sin embargo sería necesario revisar el tratamientofiscal de estas ayudas para evitar efectos de gravamenindeseados. Por otro lado, sería interesante que la Ley defamilias numerosas contemplara como beneficiarias de lasprestaciones a las familias con menores en acogimientossimples. Además, es conveniente la realización de campa-ñas de captación de familias acogedoras con el fin princi-pal de dar salida a niños acogidos residencialmente que nopueden ser atendidos con los demás recursos. Asimismo,debería darse el mismo tratamiento en la formalización dela guarda que a una familia. Muchas veces, por falta delocalización de uno de los progenitores, se ha de derivar elexpediente al juzgado para su formalización, demorándo-se la legalización de la acogida. E igualmente determinarlos derechos de los acogedores mediante un protocolo deámbito nacional, reforzando el papel de los serviciossociales de los ayuntamientos como Administración máscercana a las familias.

3.3 Adopción

Se propone la definición y ampliación de las compe-tencias administrativas en determinados supuestos con elfin de conseguir una mayor celeridad; y evitar el retraso endictar los autos, que muchas veces se produce porque losjuzgados deben dedicar mucho tiempo a la localización delos padres para el asentimiento, por ejemplo. Se podríasolucionar si se aumentase el plazo de vigencia del con-sentimiento materno para al adopción (en los casos denacimiento de bebés en un hospital) de seis meses a dosaños, a fin de evitar una nueva citación judicial para lamadre, que además puede ir en contra de su derecho a pre-servar su intimidad.

3.4 Otras fórmulas

Se apuesta por la figura del acogimiento profesionalizado,especialmente para niños con problemas sanitarios, por laespecial dedicación que requiere, porque la atención en losrecursos residenciales generales es difícil y porque la per-manencia en un ambiente familiar normalizado se convier-te en su propia terapia.


Comparecencia de la Directora Gerente del InstitutoMadrileño del Menor y la Familia, D.ª Paloma MartínMartín


En el modelo de gestión actual, en general, puedehablarse de patrones comunes de protección, con algunas

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pautas muy similares, pero también con diferenciasimportantes (hay CCAA que priorizan los acogimientospreadoptivos, otras los permanentes; algunas distinguenentre preadoptivos temporales o preadoptivos en familiasde apoyo; otras reconocen los acogimientos profesionaliza-dos). La Comisión de Tutela de la Comunidad de Madrides un órgano colegiado con presencia de todos los respon-sables de las distintas áreas funcionales que se reúnesemanalmente y aporta mayor seguridad jurídica a lasdecisiones que se toman.

En relación con el marco normativo de protección, seseñala que es preciso desarrollar en toda su extensión elplazo máximo de dos años para impugnar la medida admi-nistrativa de protección que introdujo la Ley de AdopciónInternacional de 2007, que reforma el Código civil, pro-mocionando las medidas de acogimiento preadoptivo delmenor que se ha visto abandonado, desatendido por sufamilia o que recibe visitas familiares que no repercutenen su beneficio. Se sugiere, por consiguiente, el estudio dela posibilidad de reformar el artículo 172.7 del Códigocivil con objeto de analizar la contradicción que puede supo-ner el plazo de dos años para impugnar la medida de tutelacon el plazo de un año que establece el artículo 173 bis,apartado 3, párrafo 2, del Código civil para la presentaciónde la demanda de adopción en el caso de los acogimientospreadoptivos.


La adopción es una medida excepcional a la que serecurre cuando las otras fallan, para aquellos para quienes,por el superior interés del menor, es necesaria una solu-ción permanente fuera de su familia (que no se le ha podi-do ofrecer en su propia familia o en su familia extensa). Elproceso de protección del menor se justifica por el dere-cho del niño a tener una familia y no por las necesidadeso expectativas legítimas de quienes le quieren adoptar. Poreso, como novedad, la última convocatoria de la Comuni-dad de Madrid utiliza el término de oferentes para referirsea las familias que quieren adoptar, en vez de solicitantes,pues siempre se trabaja desde la perspectiva del interés delmenor.



Sólo el 38% de los menores tutelados en la Comunidadde Madrid está en residencias, con perfiles variados: ado-lescentes próximos a la mayoría de edad, entre los que seencuentran muchos menores extranjeros no acompañados;menores en tratamiento terapéutico o en situación de dis-capacidad; y más de 50 con problemas de salud mental.Son muy importantes los «planes de caso» de los serviciossociales municipales con los menores y sus familias, asícomo los seguimientos periódicos de los profesionales. Esindispensable fijar plazos, marcar objetivos de recupera-ción con las familias y, si éstos fracasan, incrementar lasalida de los niños en acogimiento familiar o adoptivo.Asimismo, es muy necesario abordar una regulación espe-cífica sobre la extranjería de los menores en dos apartados:

a) la permanencia y condiciones de estancia en España delos menores no acompañados, con específicos pronun-ciamientos sobre los criterios de edad que deben acordar-se cuando entran en España sin documentación; y b) desdela perspectiva contraria, es preciso facilitar la coordina-ción entre administraciones regionales y Delegación delGobierno cuando los menores extranjeros son tutelados yentran definitivamente en el sistema de protección espa-ñol, en cuyo caso deben considerarse preferentes sus dere-chos a la obtención de tarjeta de residencia y pasaporte,pues sus «padres» o sus tutores legales pasan a serlo lasadministraciones españolas.


Existen tres tipos de acogimientos familiares en laComunidad de Madrid: permanentes o indefinidos, tem-porales y preadoptivos. La diferencia básica con la adop-ción es la aceptación de visitas a la familia biológica. Elmotivo más frecuente del cese del acogimiento en familiaextensa tiene lugar por la mayoría de edad del acogido,habida cuenta de que en España los abuelos no puedenadoptar como hijos a sus nietos. En familia ajena el cesemás frecuente tiene lugar por la promoción de la adopcióndel acogido. El problema es la escasez de familias acoge-doras. Las familias acogedoras disponen de ayudas comobecas de comedor de concesión directa, deducciones en lacuota autonómica del IRPF, el cómputo de hijos acogidospara los beneficios que comporta la familia numerosa, asícomo el resarcimiento de los gastos que supone la aten-ción del menor en lo que la Seguridad Social no cubre, esdecir, ortodoncias, prótesis, atención psicoterapéutica...,que son abonados por el Instituto Madrileño del Menor yla Familia.

3.3 Adopción

La adopción en la Comunidad de Madrid es multirra-cial y diversa, de niños fundamentalmente recién nacidosy que se entregan en acogimiento preadoptivo, lo quesupone que transcurrirá un periodo de tiempo hasta que lafamilia obtenga el auto de adopción en el juzgado, deaproximadamente un año. El proceso de formación yselección de las familias a través de cursos y entrevistascon psicólogos y trabajadores sociales es gratuito y selleva a cabo por el Instituto Madrileño del Menor y de laFamilia.

3.4 Otras fórmulas

Dos iniciativas que contribuyen a mejorar los acogi-mientos familiares son los acogimientos de urgencia y elPrograma de Vacaciones en Familia.

Los acogimientos de urgencia, que funcionan tambiénen otras comunidades bajo el nombre de urgencia-diag-nóstico, proporcionan el acogimiento familiar temporal alos más pequeños, evitando su ingreso en una residencia.Este programa permite elegir y formar a familias sensibiliza-das con el acogimiento con un perfil más profesionalizado.

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En la Comunidad de Madrid se exige que al menos unode los dos miembros de la pareja no trabaje, y se retribu-ye su disponibilidad. Son acogimientos cuya previsión esque no duren más de tres meses, mientras se instruye ydecide la mejor medida de protección para el niño.

El Programa de Vacaciones en Familia acoge cadaverano a niños saharauis, ucranianos o bielorrusos y se haofrecido como posibilidad también a los menores de nues-tras residencias.

Comparecencia de la Directora General de Familia dela Consejería de Bienestar Social de la ComunidadValenciana, D.ª Carolina Martínez García


Se trata de un modelo acertado de gestión que otorga alas entidades públicas la competencia en los procesos deprotección y guarda de menores, poniendo en sus manosun instrumento muy eficaz para la protección del menor:la declaración de desamparo o la tutela por ministerio dela ley, y estableciendo un sistema amplio de garantíasmediante tutela judicial.

Con todo, pueden constatarse algunas deficiencias:

——Es necesario integrar la situación de riesgo entrelas medidas jurídicas de protección, en cuya prevenciónpuede trabajarse adecuadamente.

——Por otro lado, hay una ambigua regularización dela cesión de guarda a la entidad pública por parte de lostitulares de la patria potestad, prevista en el artículo 172del Código Civil. Las circunstancias graves que impidan elcuidado de un menor deberían ser acotadas para evitar quebajo esa figura se ampare una dejación de responsabilida-des, o que los problemas de convivencia, de salud mentalo de adaptación social, lejos de resolverse mediante actua-ciones especializadas, se oculten o atemperen mediante lasalida del menor del medio familiar. Sería conveniente lamodificación del artículo 172 del Código civil para permi-tir a la entidad pública delegar la guarda del menor en per-sonas o instituciones debidamente acreditadas sin necesi-dad de que deba formalizarse siempre un acogimientoresidencial.

——En el ámbito judicial, la regularización de losprocedimientos es compleja y dispersa, y lleva a que sesustancien de forma simultánea o sucesiva diversos pro-cedimientos con un sustrato material muchas veces en dis-cusión. Por eso sería de gran utilidad articular un únicoprocedimiento en el que desembocaran las oposiciones alas resoluciones administrativas de declaración de desam-paro, que pudiera ser promovido también por la propiaentidad pública, en el que se determinase el derecho de lospadres biológicos a decidir sobre el futuro de sus hijos, loque facilitaría la seguridad jurídica de la toma de decisio-nes. Asimismo, se destaca la utilidad de las comisionesmixtas que existen en la Comunidad Valenciana (o comi-siones de tutela, en la Comunidad de Madrid), de las queforman parte los técnicos que están en contacto con elmenor para la toma de decisiones y para que en el ambien-

te judicial se lleve a cabo un buen desarrollo de esa tomade decisión.


Aunque se han producido avances —por ejemplo, laslimitaciones temporales en la legitimación procesal o en losplazos de impugnación introducidas por la Ley 54/2007,de 28 de diciembre, de Adopción Internacional—, todavíahay un manifiesto desequilibrio. El propio concepto depatria potestad debería ser revisado, en primer lugar, paraponer más el acento en los deberes de los progenitores res-pecto de sus hijos que en los derechos que les asisten y, ensegundo lugar, para detallar el abanico de funciones paren-tales, lo que permitiría adoptar medidas más matizadas encuanto al ejercicio de cada una de ellas. Hay que poner encuestión el derecho a relacionarse con los hijos de nuestroordenamiento, que se blinda hasta el extremo en el artícu-lo 160 del Código civil, al preservarlo aun en el supuestode privar de la patria potestad, lo que muchas veces secubre formalmente mediante un exiguo régimen de visitaspara mantener la relación paterno o materno-filial. Estederecho siempre debe supeditarse al interés del menor,que debe disponer de unas figuras de apego que le permi-tan el adecuado desarrollo afectivo y educativo, tan impor-tante en su vida. De manera que quien no asuma sus res-ponsabilidades como progenitor tampoco pueda impedirque otros desempeñen plenamente esa facultad. Por ello,se deberían buscar fórmulas de temporalización de losprogramas de reunificación familiar que se ofrecen a lospadres (se señala el plazo de 18 meses como referente),definiendo un plan concreto del caso y un plan de pro-tección de menores.



Además del incremento del número de menores en elsistema de protección, es importante destacar el cambio deperfil. Sin desaparecer los menores en situación de maltra-to, desatención o marginación, en estos últimos siete años—aproximadamente— han aparecido nuevos colectivos,especialmente menores inmigrantes y menores con pro-blemas de conducta, para los que los centros no son ade-cuados, pues precisan de contención, lo que choca con elcarácter abierto que muchas veces deben tener los centros.Por eso, es preciso ir a una especialización de centros.Actualmente, en la Comunidad Valenciana hay centros deacogida infantil, centros de acogida para niños mayores,centros de acogida para extranjeros, centros de acogidapara formación especial —cuando hay problemas de saludmental o trastornos de comportamiento—, e incluso cen-tros de acogida para menores embarazadas. Se deberíaregular el internamiento de menores que, por presentaralguna psicopatología, requiera un internamiento en algúnestablecimiento de salud mental.


El acogimiento familiar es una de las medidas de pro-tección más importantes porque permite crecer al menor

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en un ambiente familiar adecuado. Se proponen comomejoras:

——Que la entidad pública pueda formalizarlo, concarácter provisional, en los casos que no tienen el consen-timiento de los padres o en que éstos se oponen de formadefinitiva, pues carece de fundamento que los acogimien-tos residenciales, en los que tampoco existe consentimien-to paterno o incluso consta la oposición de los padres, seadopten provisionalmente y, en cambio, los acogimientosfamiliares deban elevarse al juzgado.

——Que se faculte a la entidad pública directamente,sin necesidad de intervención judicial, para que dé a losacogedores aquellas facultades de tutela que faciliten eldesempeño de sus responsabilidades, con el fin de favore-cer una integración familiar estable.

——Que el artículo 173 bis del Código Civil establez-ca, para el acogimiento preadoptivo, en un año —que es elplazo máximo para este tipo de acogimiento— el períodoque puede transcurrir entre el asentimiento de los padres odel cónyuge del adoptado y la propuesta o solicitud deadopción sin que sea necesaria su renovación ante el juez.

3.3 Adopción

La adopción debe seguir siendo una medida subsidia-ria, reservada a los supuestos en que un menor no tengaposibilidad de seguir adelante con su familia de origen ocuando no se pueda realizar la reagrupación en un futuro,por lo que el aumento de su número no debe ser un obje-tivo en sí mismo. Sí se debe agilizar la toma de decisionesy desarrollar instrumentos y procedimientos que facilitenun rápido pronóstico. En este sentido, se propone:

——Que el artículo 175 del Código Civil, además deestablecer un requisito de edad mínima y una diferencia deedad mínima entre el adoptante y el adoptado, para asegu-rar una distancia generacional adecuada, fije asimismouna edad máxima y una diferencia de edad máxima entreel adoptado y el adoptante que también se correspondacon la filiación biológica.

——Que el artículo 177 del Código Civil mantenga elplazo de 30 días posteriores al parto en los que la entidadpública no pueda elevar propuesta de adopción, pero per-mitiendo que el consentimiento materno prestado conanterioridad a ese plazo sea válido, pues muchas veces alos 30 días ya no se localiza a la madre. Esto exigiría tam-bién modificar el artículo 1830 de la Ley de EnjuiciamientoCivil.

3.4 Otras fórmulas

Puede contemplarse la posibilidad de una integracióndefinitiva y plena en un medio familiar ajeno que norompa totalmente los lazos con la familia de origen, análo-ga a lo que en otros países se denomina adopción simple.Y se podría llegar a ello mediante la modificación de lafigura de un acogimiento permanente, otorgando al acoge-dor funciones tuitivas.

SESIÓN DEL DÍA 14 DE SEPTIEMBRE DE 2009

Comparecencia de la Directora General del InstitutoCatalán del Acogimiento y la Adopción, D.ª SilviaCasellas Serra


La Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de ProtecciónJurídica del Menor tiene una enorme importancia porquesienta las bases en el ámbito de la protección del menor,pero con el paso de los años resulta insuficiente, sobretodo en lo relativo a la adopción y al acogimiento. Portanto, sería necesaria una actualización o un desplieguereglamentario que estableciese procesos administrativos yjudiciales modernos, seguros y ágiles para dar mayor pro-tección y estabilidad al menor.

En Cataluña se está llevando a cabo una nueva regula-ción legislativa que pasa por dos proyectos de ley: el pro-yecto de ley del Libro II del Código Civil, que introduceuna serie de novedades en el ámbito de la adopción; y elproyecto de ley de los derechos y oportunidades de lainfancia y de la adolescencia, que abarca toda la legisla-ción catalana sobre infancia y adolescencia, independien-temente de si los menores están o no en situación de ries-go o desamparo. Como principales novedades en materiade protección se destaca: la protección ante el maltrato yla victimización secundaria; priorizar las medidas admi-nistrativas y judiciales que permitan la salida del maltrata-dor y la permanencia del menor en la residencia familiar;la creación de un centro de investigación sobre el maltra-to infantil; aumentar los servicios de atención al maltratoinfantil y distinguir entre situaciones de riesgo y desampa-ro; además, mejorar el procedimiento de desamparo; posi-bilitar el establecimiento de medidas cautelares antes de laresolución de desamparo; y limitar el plazo para que lafamilia biológica pueda oponerse judicialmente a las reso-luciones de desamparo y de adopción de medidas de pro-tección. Se establece un plazo de dos meses para que lafamilia biológica pueda presentar recurso a las resolucio-nes del organismo competente, y, a partir de estos dosmeses, la resolución es firme. Siempre se deja un margende dos años para que en casos excepcionales la familiabiológica pueda presentar una impugnación.


A nivel general del Estado, y teniendo en cuenta entodo momento el interés superior del menor, se hace nece-sario, por una parte, abreviar los procedimientos judicialesde acogimiento y adopción, sin disminuir la seguridadjurídica y dando las garantías suficientes a los padres bio-lógicos; y, por otra, dar más credibilidad y confianza porparte de jueces y magistrados al trabajo desarrollado porlos profesionales de servicios sociales durante todo elperíodo previo al acogimiento y a la adopción. Por otraparte, también hay que extender la figura del acogimientopreadoptivo administrativo a todo el Estado, a través deuna nueva ley orgánica. Y también aprobar una nueva leyde jurisdicción voluntaria que actualice y mejore los pro-

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cesos judiciales actuales para dar respuesta a: la lentituden la resolución de los expedientes judiciales; que existandiferentes procedimientos judiciales para un mismo caso;o las excesivas garantías para los padres biológicos endetrimento de los derechos del niño o niña a vivir con unafamilia. Y, en fin, garantizar una mayor formación enmateria de infancia y adopción para jueces, magistrados yfiscales que les permita conocer la realidad y las dificulta-des actuales de los menores y también de la idoneidad delas familias de acogida.



La tendencia del sistema debería ser una disminuciónde la institucionalización y la creación de medidas alterna-tivas, a partir de los diferentes programas de acogida fami-liar, que contemplen las necesidades de los menores y másmedidas de apoyo a las familias. Asimismo sería necesa-rio establecer unos plazos máximos de internamiento encentros de protección.


El acogimiento familiar no pretende sustituir a la fami-lia de origen del niño sino complementarla. Por ello,mientras el niño conviva con la familia acogedora mantie-ne visitas y salidas con su familia de origen. En Cataluñaexisten tres tipos de acogimientos simples: el acogimientode urgencia y diagnóstico (normalmente, para niños entrecero y seis años), durante un período no superior a seismeses mientras se realiza el estudio y la evaluación decuál es su situación personal; el acogimiento de cortaduración, que no puede superar los dos años en principio,mientras su familia de origen supera sus problemas; y elacogimiento de larga duración, superior a los dos años yque incluso puede prolongarse hasta la mayoría de edad apesar de que el menor continúa teniendo visitas y contactoscon su familia de origen. Y, con el proyecto de ley de dere-chos y oportunidades de la infancia y la adolescencia, seintroduce también la figura del acogimiento permanente,que hasta ahora no existía en Cataluña. Como propuestasse plantea:

——La necesidad de crear una cultura del acogimientomediante campañas de difusión y captación de familiasacogedoras, que deben reunir una serie de característicaspersonales, como no sufrir ninguna enfermedad física opsíquica que imposibilite la atención del menor y tenercapacidad de adaptación a las nuevas circunstancias; unaestabilidad emocional y de posibilidades de educación;circunstancias socioeconómicas adecuadas, como unavivienda digna; y una motivación adecuada, que les permi-ta aceptar los contactos con la familia biológica.

——La necesidad de crear más medidas de apoyo alas familias. Actualmente, desde el Instituto Catalán delAcogimiento y la Adopción, el ICAA, se dan prestacioneseconómicas mensuales que se complementan con ayudaspor cuestiones varias, por acogimientos por especial difi-

cultad, ayudas para reeducación, ortodoncias, ventajasespeciales para la matriculación en las escuelas, ademásde todos los programas de seguimiento y apoyo al niño ya la niña y a las familias de acogida.

3.3 Adopción

En los últimos diez años, y principalmente en Cataluña,las cifras de adopción han aumentado de forma espectacu-lar sobre todo debido a la adopción internacional, mientrasque la adopción nacional se ha incrementado a ritmo máspaulatino (no obstante, en 2009 el incremento de las soli-citudes de adopción nacional va a ser del 53% debido a losproblemas que se plantean en algunos países de adopcióninternacional y debido también a la crisis económica, puesla adopción nacional es absolutamente gratuita en Cataluña).En este momento el 70% de los niños/niñas que van a unacogimiento preadoptivo son recién nacidos, que provie-nen de renuncias hospitalarias de la madre en el momentodel parto y, por tanto, que cuentan con el asentimiento deesta madre, por lo que se puede constituir el acogimientopreadoptivo administrativo por el organismo competente,que es la Dirección General de Atención a la Infancia ypor el Instituto Catalán del Acogimiento y de la Adopción.En el resto de los casos, que sería aproximadamente el 30%,en que no se cuenta con este asentimiento de los padresbiológicos, se debe iniciar un proceso judicial para que sepueda constituir el acogimiento preadoptivo judicial antesde poder iniciar el proceso judicial de adopción. Estoimplica dos procesos judiciales, con lo cual el proceso sealarga indebidamente y va en detrimento de lo que sería elinterés del menor. Por eso, el proyecto de ley del Libro IIdel Código Civil de Cataluña regula el acogimiento prea-doptivo como parte de la filiación adoptiva y plantea elacogimiento preadoptivo administrativo sin necesidadde asentimiento de los padres biológicos, evitando pro-cedimientos judiciales dobles; fija plazos para la oposi-ción a las resoluciones administrativas por parte de losprogenitores; y, además, prohíbe la adopción a quien tengala patria potestad suspendida y señala el procedimientopara acceder a la historia biológica del niño o de la niña,estableciendo procesos de mediación antes de la revela-ción de los orígenes.

Por otro lado, se destaca la importancia de la existen-cia de servicios de atención posadoptiva. Se trata de unservicio público y gratuito de asesoramiento y orientaciónpsicológica y educativa integrado por un equipo multidis-ciplinar formado por psicólogos, pedagogos y trabajado-res sociales.

3.4 Otras fórmulas

El proyecto de ley catalana de los derechos y las opor-tunidades de la infancia y de la adolescencia crea la figu-ra del acogimiento profesionalizado por personas con for-mación especializada, de cara a poder formalizar acogi-mientos con niños que tengan alguna dificultad (algún tipode déficit, grupos de hermanos o niños de mayor edad).También se establecen medidas de transición a la vidaadulta.

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Comparecencia de la Consejera para la Igualdad yBienestar Social de la Junta de Andalucía, D.ª MicaelaNavarro Garzón


El modelo de atención a la infancia y a la familia enAndalucía está definido en la Ley 1/1998, de 20 de abril,de los Derechos y la Atención al Menor, que establece elmarco jurídico de actuación en materia de promoción yprotección de los derechos de los menores y viene a con-formar lo que se ha denominado sistema de atención a lainfancia. En este marco, las actuaciones de carácter pre-ventivo a desarrollar en el propio medio del menor debecorresponder, en su ejercicio, a las corporaciones locales,reservando las actuaciones relativas a la separación delmenor de su familia y las medidas alternativas posterioresa la Administración de la Junta de Andalucía.


El principio del interés superior del menor determinaun sistema de protección estructurado en Andalucía sobreuna serie de criterios sociales de preferencia. En primerlugar, la prioridad de las actuaciones preventivas y de lapermanencia del menor en su familia. En segundo lugar, laprioridad de la alternativa familiar cuando el menor ha desalir de su ámbito familiar previo. En tercer lugar, la prio-ridad de la reinserción del menor en su núcleo familiar. Y,por último, el criterio preferente de no separación de loshermanos.

En el orden judicial, ha sido importante establecer lostiempos para poder recurrir las medidas de protección porparte de los padres biológicos, pero una vez que se recurrees necesario el establecimiento de plazos para las senten-cias judiciales dado que el tiempo que transcurre desde elrecurso hasta la resolución definitiva crea una situación dehecho en la vida y en el entorno del menor que resulta difí-cil cambiar después.


Debe redefinirse el concepto de guarda y concretar cuá-les serían las responsabilidades parentales en cuanto a laadquisición de habilidades y a la corresponsabilidad; tantoen este caso como en el desamparo debería vincularse el noejercicio de la guarda parental al pago de alimentos para elhijo sin necesidad de previos procesos judiciales.


El perfil de familia y menores atendidos por el sistemade protección ha venido cambiando significativamente,fundamentalmente por lo que se refiere a los menoresextranjeros no acompañados y a los jóvenes con trastornosde conducta. En todo caso, se deberían establecer plazosmáximos para la permanencia de un menor en acogimien-to residencial.


Hay que destacar la importancia del acogimiento fami-liar como experiencia familiar más adecuada para la adqui-sición y desarrollo de un apego seguro. Se recomienda:

——Crear en toda la ciudadanía española una culturadel acogimiento familiar, recabando la colaboración de losmedios de comunicación.

——Consensuar indicadores relativos a la aplicaciónde las medidas de integración familiar (acogimiento sim-ple o permanente), mediante una mayor coordinaciónentre las entidades públicas.

——Regular la obligatoriedad de las entidades públi-cas a la hora de establecer planes de preparación de lospadres biológicos de los menores para la aceptación de lasmedidas de integración familiar.

——Trabajar en clave de mediación familiar entre lafamilia biológica del menor y la familia acogedora paraplanificar y trabajar el retorno del menor con su familiabiológica.

Además, se destaca que en Andalucía los acogimientostambién pueden realizarlos las parejas del mismo sexo.

3.3 Adopción

Tiene un carácter cada vez más restrictivo y comomedida de protección ha descendido de manera muy con-siderable en los últimos años en Andalucía. Los paísesmás desarrollados tienen menos niños para adopciónnacional porque van cubriendo sus necesidades trabajandocon la familia o dando otras alternativas también dentrodel propio sistema. Se proponen las siguientes mejoras:

——Diseñar campañas de sensibilización que den aconocer a la población las características de los menoresdel sistema de protección y sus necesidades con la finali-dad de garantizar el éxito de las adopciones.

——Diferenciar la medida de acogimiento familiar dela adopción y eliminar el término de acogimiento preadop-tivo porque a veces se confunde con el acogimiento.

——Estudiar la posible revisión del límite a la adop-ción establecido en el artículo 175.2 del Código Civil parasupuestos de grupos de hermanos, en los que los hermanosmayores superen la mayoría de edad.

——Regular la búsqueda de orígenes en la adopciónnacional (al igual que se encuentra prevista para la adop-ción internacional).

——Estudiar la posibilidad de adopción de menores porparejas de hecho del mismo sexo (en relación con lo estable-cido en la disposición adicional tercera de la Ley 21/1987),pues puede ocurrir que no se pueda adoptar como parejapero sí individualmente.

3.4 Otras fórmulas

a)—El servicio de posadopción es una actuación pio-nera que se viene prestando de manera gratuita desde elaño 2002 para dar respuesta a las necesidades de atención

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especializada detectadas tanto en las familias adoptivascomo en los menores adoptados.

b)—El acogimiento familiar de urgencia consiste enuna modalidad especial de acogimiento simple, que seaplica a menores sobre los que hay que intervenir de formainmediata, pues, en muchos casos, después del parto, toda-vía no han salido del centro sanitario. Ser familia deurgencia significa tener un teléfono abierto las 24 horasdel día, porque en cualquier momento se puede presentaresa urgencia, con el objetivo de que el menor pase del cen-tro a la familia sin que tenga que pasar previamente por uncentro de protección. Su duración máxima es de seismeses, prorrogable por otros tres, y es remunerado en elcien por cien de los casos.

c)—El programa Mayoría de Edad o P+18, se dirige alos menores tutelados que cumplen los 18 años.

d)—Debería regularse la adopción abierta para aque-llos casos en los que los menores desean pertenecer a sufamilia adoptiva con todos los derechos como hijo pero,por su edad, manteniendo el contacto con algunos miem-bros de su familia biológica.

SESIÓN DEL DÍA 21 DE SEPTIEMBRE DE 2009

Comparecencia del Consejero de Política Social, Mujere Inmigración de la Región de Murcia, D. JoaquínBascuñana García


Sería conveniente que el sistema de protección delmenor fuera igual en todo el territorio nacional. Además,sería aconsejable la coordinación entre CCAA en el ámbi-to de la adopción, para que niños que están en los progra-mas de adopción dentro de la Comunidad de Murciapudieran ser adoptados en otras comunidades distintas yque los padres que viven en la Comunidad de Murciatuvieran la facilidad de hacerlo también en distinta comu-nidad autónoma, evitando así los encuentros con la fami-lia biológica del menor.

Además, se apuntan algunos aspectos a estudiar en unaposible revisión del sistema jurídico de protección delmenor respecto de la situación de desamparo:

——Las demandas sociales con problemáticas relacio-nadas con drogas, discapacidad y desajustes de caráctersocial, psicológico y psiquiátrico, no deben ser objeto deprotección de menores si estas causas no están vinculadas acomportamientos de desprotección de los padres o tutores.

——La asunción de la guarda por parte de la Adminis-tración se debería producir únicamente cuando la situa-ción de desprotección esté basada en causas atribuibles alos propios padres.

——Se debería establecer un procedimiento judicialabreviado para sustanciar y resolver las oposiciones aldesamparo, régimen de visitas, acogimiento familiar yadopción, tanto en primera como en segunda instancia.

——La Administración se ve precisada a solicitar elauxilio judicial para hacer efectivas determinadas medidas

(mandamiento judicial de entrada en domicilio), que deacuerdo con la normativa actual se formulan ante los Juz-gados de lo Contencioso-Administrativo, proponiendo quesean los Juzgados de Familia los que realicen esta función.

——Se debería prever la obligación de la Administraciónde informar a los padres o tutores sobre la posibilidad dedisponer de justicia gratuita, exigiendo que los letrados deturno de oficio estén especializados en asuntos de protecciónde menores.

——Establecer la exigencia de que todos los profesiona-les que prestan sus servicios en Juzgados de Familia y Fisca-lía de Menores sean dotados de la necesaria especialización.

——Establecer claramente que el establecimiento,modificación y suspensión del régimen de visitas corres-ponde a la Administración.

——Regular que la Entidad Pública quede legitimadapara solicitar informes relativos a antecedentes referentesa salud, educación y policiales en la fase de instrucción delos expedientes de menores.


Si bien con la Ley de Adopción Internacional se resuel-ven muchos de estos problemas, existen todavía conflictosen cuanto a tiempos y plazos, porque a veces se pretendellevar a acabo actuaciones sin dar prioridad al criterio delinterés del menor.



El acogimiento residencial cumple la función de medi-da protectora difícilmente sustituible por otras, aunquepuede complementarse con otras fórmulas que permitan alos menores salir temporalmente de los centros. Se planteancomo propuestas: reforzar el personal cualificados (ratiosmás pequeñas); formar a los educadores en el ejercicio defunciones como la evaluación, programación y aplicaciónde técnicas más terapéuticas; incorporar una adecuadaatención clínica para reforzar la tarea educativa; mejorar lacoordinación con otras instituciones (salud mental, justicia,educación y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado,inmigración, etc.); regular en la norma la obligación de lospadres que tienen medios económicos a indemnizar a losmenores cuando estos están institucionalizados por faltade protección de la familia; establecer la aplicación deestándares de calidad y manuales de buenas prácticas en laatención residencial; establecer en la Ley que los Centrosdeben de estar dotados de instrumentos básicos para unadecuado funcionamiento (reglamento de régimen interno,proyecto educativo y plan de caso); y recoger la diversifi-cación especializada de este recurso en función de la pro-blemática de los menores en situación de desamparo, dise-ñando programas para los nuevos perfiles de menores queactualmente son atendidos por el sistema de protección(adolescentes con problemas de conducta, con problemasde salud mental, menores extranjeros no acompañados,jóvenes en edad de emancipación, etc.), sin olvidar queeste tipo de menores puede tener como mejor opción el

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acogimiento profesionalizado, que ha empezado a regla-mentarse en algunas CCAA.


Se debe potenciar el acogimiento, que debe ser siem-pre previo a la adopción; incluso en muchos casos elacogimiento sin adopción posterior es un recurso que estádando resultados extraordinarios. Como medidas concre-tas se sugiere: contemplar la prestación de alimentos porparte de los padres; incluir a los acogedores como legiti-mados para ser parte en los procesos judiciales; o preverque sea la Administración, cuando tenga la tutela o guar-da del menor, quien acuerde los acogimientos simples ypermanentes y conceda las facultades de tutela a los aco-gedores, es decir, que no sea el tribunal, sino que pueda serla propia administración.

3.3 Adopción

La adopción se contempla como última alternativa,después de buscar los medios para que el menor esté en suambiente, primero con su familia biológica y si no, enperiodo de acogimiento antes que adopción. El proceso enla Región de Murcia suele durar un año desde que se soli-cita hasta que se obtiene la idoneidad, y el proceso totalsuele durar una media de dos años y medio. Hay que man-tener los plazos legales para valorar convenientemente larelación de ese menor en el entorno de esa familia, peroeso no significa que no haya que hacer todo lo posible paraque los plazos sean menores. Como medidas concretas serecomienda: insistir en un proceso informativo correctodirigido a la sociedad; que en el acogimiento preadoptivose exijan los mismos requisitos que para la adopción —queno tengamos en un caso dos años y en otro uno— para queno exista un conflicto temporal; e incluir el límite de dife-rencia de edad entre el adoptante y adoptado, al menos paralas adopciones que requieran propuesta previa de la entidadpública; o, en su caso, establecer el límite de tiempo pararecurrir la resolución administrativa de no idoneidad.

3.4 Otras fórmulas

Existen varios hogares o mini residencias con unacapacidad de entre siete y veinte menores para que puedanestar fuera de los centros. Y se han puesto en marchavarios programas como la campaña de Navidad en familiao Vacaciones en familia, con la misma finalidad, para quelos menores en centros puedan pasar los periodos vacacio-nales en familia; o el Programa de Acogimiento FamiliarTemporal, dirigido a evitar la institucionalización demenores entre 6 y 16 años, en los que el objetivo es quelas familias que se puedan llevar a varios menores puedantener incluso una remuneración efectiva si el menor tienecualquier discapacidad o si es más de un menor, perosiempre partiendo de que no es como tal una remunera-ción, sino una compensación o ayuda por el gasto quepueda suponer a la familia.

Comparecencia del Consejero de Familia e igualdad deoportunidades de la Junta de Castilla y León, D. CésarAntón Beltrán


En lo nuclear, se está llevando a cabo una protecciónefectiva de modo similar en todo el territorio nacional.Partiendo de un mismo marco formado por las medidasestablecidas en la Ley Orgánica 1/1996, de ProtecciónJurídica del Menor, se han ido desarrollando modelos yprocedimientos más adaptados a los problemas que se pre-sentan en cada territorio e implantando diferentes progra-mas y recursos para atender la casuística que se plantea.No obstante, es preciso que se sigan llevando a caboacuerdos con las regiones limítrofes mediante protocolospara colaborar en el funcionamiento uniforme de los casosde menores protegidos, sobre todo, para los casos de adop-ción, cuando las familias solicitantes, o ya adoptivas, cam-bian de domicilio y es seguro que hay que realizar algunaactividad de seguimiento para apoyarlas. Y, por otro lado,aún no se ha concretado el papel de las corporacioneslocales dentro del sistema no cuáles son realmente susfunciones, y falta una regulación básica estatal, que síexiste en lo que se refiere al papel de las CCAA.


El concepto de patria potestad regulado en el CódigoCivil debe reinterpretarse a la luz del principio de prima-cía del interés superior del menor. La referencia descrip-tiva más adecuada hoy en día a las funciones y derechosque corresponden a los padres sobre sus hijos sería la deresponsabilidad parental, más acorde con la concepciónde los niños y adolescentes como titulares de derechos.Los problemas que se plantean en su aplicación concretason dos:

1)—El primero deriva de la modificación operada enlos artículos 172 del Código civil y 780 de la Ley deEnjuiciamiento Civil, llevada a cabo por la Ley de 28 dediciembre, de Adopción Internacional, al establecer losdistintos supuestos y plazos de oposición de los padres otutores de un menor protegido frente a las resolucionesadoptadas por la entidad pública en esta materia y, en con-creto, la posibilidad de solicitar la revocación de la decla-ración de desamparo por desaparición de las causas ocambio de las circunstancias que la motivaron, en un plazode dos años. El problema es que esta reforma, de hecho,constituye un obstáculo para plantear medidas protectoraspara el menor de carácter definitivo durante este tiempo.La Fiscalía General del Estado, a estos efectos, mantieneen la circular 1/2008, de 22 de diciembre, que la suspen-sión de la patria potestad inherente a la declaración dedesamparo no priva de legitimación para ejercer estaacción y que ello lleva a la consecuencia lógica de que, enprincipio, en tanto transcurra el plazo de dos años, nodebieran adoptarse decisiones sobre el menor incompati-bles con una posible reinserción en la familia biológica:adopciones o acogimientos preadoptivos. Por lo que será

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aconsejable que, en estos casos, bien la entidad pública,bien el ministerio fiscal, promuevan la privación definitivade la patria potestad conforme a las previsiones del artícu-lo 170 del Código Civil.

2)—De ahí el segundo de los problemas, puesto quelos fiscales, siguiendo el criterio recomendado, vienen ainstar a la entidad pública de protección para que, en aque-llos casos en los que haya de plantearse una medida defi-nitiva como la adopción y no se cuente con el asentimien-to anticipado de los padres, promueva formalmente y concarácter previo ante la Fiscalía la privación de la patriapotestad de los progenitores. Tal criterio determinaría,cuando menos y de llevarse a cabo, una prolongación delprocedimiento en el juzgado y un retraso notable en laconstitución de la adopción, que la entidad pública haentendido como medida idónea para el caso. El resultadofinal es que se considera la protección de los intereses delos padres biológicos por encima del de los niños, ya quese imposibilita o bloquea el proceso de adopción duranteel tiempo en que es posible la impugnación.

Se propone que se pueda proponer al juez la adopciónde un menor sin que sea preciso promover, en el caso deque haya consentimiento de los padres, la previa privaciónde patria potestad; y que en el propio proceso se puedandirimir de forma sistemática todas las oposiciones que seplanteen, especialmente para determinar si la familia estáincursa en causa de privación de patria potestad.



Hoy por hoy, los centros cumplen un papel fundamen-tal dentro del sistema de protección, siempre subsidiario yde carácter temporal, pero necesario para cuando otrasmedidas resultan inviables, inadecuadas o insuficientes.Por otro lado, en ocasiones puede constituir la medida idó-nea que hay que considerar en determinados supuestos,atendidas las necesidades y condiciones del menor, losobjetivos fijados y el contenido planificado de la interven-ción que se debe desplegar; así ocurre en casos de gruposde hermanos, adolescentes, primera acogida, menoresextranjeros, etc. Estaría pendiente de regulación desde unmarco unitario para todo el Estado, y de acuerdo con lapropuesta del defensor del pueblo en su reciente informesobre esta materia, la posibilidad de adoptar medidas espe-ciales excepcionales en los centros de protección en rela-ción con menores que presentan problemas de conducta.


Constituye siempre la medida más natural, especial-mente para los niños de menor edad. Lo más preocupantees la situación de provisionalidad a que esta medida estásujeta, debido al régimen de impugnaciones y, sobre todo,al plazo para resolverlas, por lo que debería establecerseuna priorización en la sustanciación de dichos procesostanto en el ámbito administrativo como sobre todo en eljudicial.

3.3 Adopción

La adopción se encuentra con la dificultad de encontrarfamilias dispuestas a adoptar determinados niños, puesmás del 60% son niños con riesgos o con determinadosproblemas de salud física o discapacidades. Como actua-ciones concretas se sugieren las siguientes:

——impulsar las reformas o mejoras normativas quepermitan instaurar procedimientos ágiles, que no dilaten latoma de decisiones definitivas.

——poner en marcha una sensibilización en la pobla-ción en general y en los medios de comunicación para unmejor conocimiento del papel de las administracionespúblicas en relación con la protección de la infancia y elverdadero alcance y sentido del principio de consideraciónpreferente del interés superior del menor.

——favorecer la formación especializada de jueces yfiscales en esta materia.

——desarrollar medios y recursos destinados al apoyoa la posadopción, que no sólo debe ir dirigido a los adop-tantes y adoptados, sino también, cuando sea necesario odemandado, a los padres biológicos.

——fijar legalmente un techo de edad para los solici-tantes, a partir del cual no procediera la adopción.

——desarrollar programas de intervención familiarque intenten durante un tiempo máximo la recuperaciónde las familias antes de proceder a una separación defini-tiva. Aunque, si se demuestra su inviabilidad, es necesarioproceder a tomar decisiones sobre alternativas definitivascomo la adopción. Si no se realiza esta intervención, haycasos en los que, al no tener suficiente constancia sobre larecuperabilidad de una familia, la actuación protectora seprolonga de manera indefinida hasta un momento en elque la adopción es imposible. En la comunidad autónomade Castilla y León esta intervención está totalmente regu-lada, y la normativa autonómica prevé que, de no alcanzar-se un mínimo éxito, no debe prolongarse en ningún caso,y como máximo, más de 18 meses.

3.4 Otras fórmulas

Se propone regular las adopciones con contacto entre eladoptado y sus familiares biológicos, o los acogimientospermanentes con funciones tutelares, con posibles visitasa la familia biológica del niño, con carácter excepcional,siempre que concurran una serie de presupuestos tales queresulte demandado por el interés del menor, o éste la soli-cite o consienta cuando tenga edad o madurez para ello.

SESIÓN DEL DÍA 22 DE OCTUBRE DE 2009

Comparecencia del Catedrático de Psicología Evolutivay de la Educación de la Facultad de Psicología de laUniversidad de Sevilla, D. Jesús Palacios González


La legislación española actual recoge muy claramenteunos cuantos criterios fundamentales para una buena

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actuación. En primer lugar, la prevención es siempre pre-ferible al tratamiento. Donde aparecen graves problemas—disfunción familiar, riesgo en la familia— la primeraopción debe ser siempre la preservación familiar, portanto, el niño se queda en su familia y se ayuda a la fami-lia a resolver sus problemas. La segunda opción, cuandono haya más remedio, es sacar al menor temporalmente desu entorno para que pueda volver una vez que los proble-mas en la familia de origen se hayan resuelto. A eso se lellama reintegración familiar. La tercera opción es la desacarlo sin previsión de que vuelva, es decir, una separa-ción más permanente, cuando se considere que la situa-ción de riesgo es irrecuperable.

Sin embargo, el modelo actual de gestión de proteccióndel menor es muy desacertado. Las dos alternativas quemás recursos, profesionales y económicos, absorben sonla institucionalización y la adopción internacional. Losacogimiento familiares y la adopción nacional ocupan unlugar mucho menos prominente y claramente más secun-dario. Respecto a los acogimientos, los más usados son losque se llevan a cabo en la familia extensa, que en un muyelevado porcentaje se hacen solos sin intervención inicialde la administración y con muy poco apoyo tras su forma-lización. En definitiva, hay un sobre-abuso de la institucio-nalización y un muy escaso apoyo a los acogimientos enfamilia extensa. Además, hay bastante opacidad estadísti-ca, por lo que es difícil saber si la protección efectiva delmenor se lleva a cabo de forma similar en todas lasCCAA. No hay un organismo que centralice informacióndetallada más allá de las cifras de altas y bajas, pero laimpresión general es de bastante homogeneidad.


Tanto en el caso de la reintegración, en el caso de laseparación temporal, como en el caso de una separaciónpermanente, la primera opción para cualquier niño quetiene que ser separado de su familia es siempre otra fami-lia. El acogimiento residencial debiera ser absolutamenteexcepcional, nunca debiera ser un alternativa para niñospequeños; no debiera ser una alternativa y, desde luego, nola primera, para niños antes de su adolescencia, y sola-mente en circunstancias totalmente excepcionales —comoen el caso de adolescentes con graves problemas de con-ducta— sería aconsejable, y ello con la menor duraciónposible. La alternativa prioritaria debiera ser otra familia,el acogimiento familiar, bien sea en el seno de su propiafamilia extensa, bien sea en familia ajena. Pero no es sufi-ciente con conseguir un emplazamiento en familia alterna-tiva, hay que apoyar a esa familia para hacer frente a losretos y dificultades que se van a presentar, y hace falta pro-fesionales formados, que tengan una cierta estabilidad,que se puedan hacer cargo de un número razonable decasos y que puedan hacer un seguimiento a la familia.



Sigue siendo la alternativa prioritaria del sistema de pro-tección, en contra de lo que exige la ley. En el 2006 —últi-

mo año del que tenemos datos oficiales— el 80% de losniños tutelados entran en acogimiento residencial. Sonniveles de institucionalización, especialmente de niñospequeños, que no tienen parangón con ningún país denuestro entorno. En el sistema de protección español se daesta extraña anomalía. Somos los que más niños de fueraadoptamos y los que más niños de dentro tenemos en ins-tituciones. Es la alternativa más cómoda para el sistema, lamás fácil de organizar, la más fácil de manejar y de ges-tionar, pero también la más cara. Se debería plantear comometa el cierre progresivo de la mayoría de las institucionesactualmente existentes, dejando sólo algunas muy espe-cializadas para casos en que el acogimiento familiar esconflictivo (típicamente, algunos adolescentes con muygraves problemas de conducta). Para ello, hay que dedicarimportantes esfuerzos previos de cara a promover el inte-rés de las familias, a formarlas, valorarlas y apoyarlas.


El acogimiento familiar tiene una presencia muy esca-sa y la mayor parte de los acogimientos familiares los hacela propia familia extensa mucho antes de que los profesio-nales intervengan. Es un tipo de acogimiento que tienemuchas ventajas: suelen empezar a una edad temprana delacogido; son acogimientos que duran mucho tiempo y elniño no va dando saltos de una familia a otra o de unafamilia a un centro, y asegura más la continuidad social,emocional y cultural del niño o de la niña. Sin embargo,no se debe olvidar que en el acogimiento en familia exten-sa se dan también unos cuantos factores importantes deriesgo: estamos hablando de acogedores que suelen sermayores, frecuentemente alguno de los dos con problemasde salud, más capaces de atender las necesidades de losnietos cuando son más pequeños; son familias que estánsujetas a un elevado nivel de estrés; tienen que lidiar conel difícil problema de que las fronteras entre la familiaacogedora y la biológica son muy difusas. Paradójicamen-te son los que reciben menos recursos. Tienen sistemática-mente menos formación que el resto de las familias acoge-doras, tienen sistemáticamente menos compensación eco-nómica que el resto de las familias acogedoras y tienensistemáticamente menos apoyo profesional.

3.3 Adopción

La adopción nacional languidece. Con que la adopciónnacional y el acogimiento familiar hubieran recibido lacuarta parte de los recursos humanos, profesionales y eco-nómicos que se han destinado a la adopción internacional,la situación sería muy diferente.

3.4 Otras fórmulas

Se deberían favorecer los acogimientos de urgencia,especialmente de niños pequeños, los acogimientos profe-sionalizados o el acogimiento de inmigrantes.

En cuanto a la adopción abierta se señala que el pro-blema que tenemos es que la Ley 21/1987 establece que laadopción supone la ruptura de los vínculos y en el caso de

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la adopción abierta hay niños y niñas adoptados que man-tienen algún tipo de vínculos. Una adopción abierta esaquella en la cual la entrada en una nueva familia, en lafamilia adoptiva, no supone necesariamente la rupturacompleta con todos los miembros de la familia de origen,sino que hay contactos de distinto tipo entre el menor ymiembros de su familia biológica. En España hacemosadopción abierta cuando por alguna razón dos, tres o cua-tro hermanos deben ser separados. Permitimos que esoshermanos que están adoptados, por ejemplo, en familiasdistintas, se vean entre sí. Eso es una forma de adopciónabierta. Una adopción abierta es, por ejemplo, cuando a unniño que ha sido adoptado mayor, después de haber vivi-do muchos años con sus abuelos con los que mantienebuenas relaciones, los adoptantes le permiten que manten-ga el contacto con sus abuelos biológicos. Lo que no tene-mos aquí es la fórmula más extrema de adopción abierta,que es cuando el contacto se da entre los padres biológi-cos y los padres adoptivos o entre el niño y sus padresadoptivos. Eso para algunos casos concretos puede ser unabuena solución. Hay que recordar que en todos los paísesen los que existe la fórmula de adopción abierta, esta esminoritaria; la adopción abierta es una opción para aquellasfamilias que están dispuestas a ella; no se puede imponer.

Comparecencia del Catedrático de Pedagogía de laUniversidad de Barcelona, D. Pere Amorós Martí


En la década de los setenta había solamente dos alter-nativas: la institucionalización y la adopción de niñospequeños. Ha sido la Ley Orgánica 1/1996, de ProtecciónJurídica del Menor, junto con las leyes autonómicas, la queha ido consolidando la desinstitucionalización del sistemade protección y consolidado el acogimiento familiar. Peroes una consolidación inicial, existe pero todavía es invisible.


Hasta ahora parecía que en las familias biológicas y enlos niños solamente teníamos que valorar los factores deriesgo, las dificultades que tenían. Hoy en día hemosentrado en un nuevo modelo, el modelo de las potenciali-dades, el de la resiliencia, porque tan importante es cono-cer cuáles son los factores de riesgo que tiene esa familiacomo cuáles son los factores de protección, a partir de loscuales generalmente se puede intervenir mucho mejor afavor del interés superior del menor que hoy se entiende queexige favorecer, si es posible, su permanencia en el propioentorno familiar. En los países que dedican grandes esfuer-zos a la intervención familiar, muchos de los menores pue-den volver a sus casas y las familias pueden resolver lasdificultades que en un momento puntual hayan tenido.



Para favorecer la desinstitucionalización, es fundamen-tal realizar campañas de captación de familias, con un

doble objetivo: por una parte, captar familias y, por otra,sensibilizar a la sociedad de que el acogimiento familiar esun acogimiento normalizado de familias que ayudan aotras familias.


Todavía tenemos muy pocos acogimientos familiaresen relación con los acogimientos que podríamos tener. Talvez el problema es que están muy mal diagnosticados ovalorados desde el inicio. Realmente denominamos acogi-miento simple a un acogimiento que podría ser en muchosocasiones permanente o preadoptivo. El problema es lametodología de intervención. La determinación de lasituación del desamparo se toma en un momento determi-nado sobre la base de una valoración de un equipo de pro-fesionales. Pero en muchas ocasiones es una sola persona,o dos personas como mucho, las que realizan la valora-ción, tal vez ni con los criterios ni con los aspectos ade-cuados para poder realizarla. Y esta decisión no se vuelvea replantear durante muchos años. En la práctica en unagran parte de las CCAA se determinan en la mayoría delos casos los acogimientos simples porque son los menoscomprometidos desde el punto de vista legislativo. Pero enrealidad en la mayoría de las ocasiones estos acogimien-tos simples son pseudosimples. El apoyo económico esfundamental. Las familias de acogida no acogen por motivoseconómicos pero sin dinero no podemos hacer acogimiento.Además, la valoración de las familias tiene que ir conjun-tamente con un proceso de formación para que las familiasse sensibilicen acerca de los retos que tendrán que asumiren el acogimien to familiar. Se debe cambiar el método deintervención de un modelo individualizado a un modelo demetodología grupal, que muchas CCAA ya están llevandoa cabo en los procesos de selección o valoración y, poste-riormente, en el seguimiento, para que las familias seencuentren más acompañadas. Además, es fundamental laformación de los profesionales con los equipos que exis-ten, y no de manera individualizada, implicándoles en latoma de decisiones. Y finalmente, también favorecer lainvestigación desde la Universidad para aumentar nuestrosconocimientos y, en consecuencia, mejorar la práctica.

3.3 Adopción

Si se hace una valoración adecuada de todos los niñosque están institucionalizados, nos daremos cuenta de quemuchos de ellos podrían estar perfectamente adoptados.Ahora bien, muchas veces es muy difícil adoptar a niñosde 12, 13 ó 14 años. Lo que ocurre es que principalmenteen el acogimiento institucional, pero también en el acogi-miento familiar, se toma una decisión que significa tomarla decisión de no tomar ninguna decisión, es decir, dejarlas cosas como están. Esto es lo que legalmente tendría-mos que intentar prevenir. En Estados Unidos elaboraronuna ley, que llamaban de medidas drásticas, por la que alcabo de 18 meses se tenía que revisar aquel caso y no sepodía repetir la misma alternativa.

3.4 Otras fórmulas

Se propone la ampliación de las medidas de acogi-miento familiar, haciendo mención a los acogimientos de

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urgencia y a los acogimientos profesionalizados; así comola ampliación de la adopción nacional, con la modalidadde la adopción abierta, que podría resolver muchas situa-ciones de menores que actualmente están en una situacióntemporal de acogimiento permanente y podrían pasar auna situación definitiva por medio de esta fórmula.

SESIÓN DEL DÍA 2 DE NOVIEMBRE DE 2009

Comparecencia del Psicólogo y terapeuta familiar,técnico especializado en acogimiento y adopción en elservicio Arlobi-adoptia de Agintzari, Sociedad Coope-rativa de Iniciativa Social, D. Javier Múgica Flores


El actual sistema de protección al menor es acertado,aunque es preciso ir hacia medidas de protección máshomogéneas. Las 21 autoridades de protección infantil quehay en España no ayudan a que el sistema de protecciónsea homogéneo. Sería necesario un Instituto centradoexclusivamente en materia de protección infantil comohay en muchos países europeos.


Desde la visión biologicista se están defendiendo jurí-dicamente vínculos inseguros y dañinos a los intereses ynecesidades de los menores. El punto de partida de todomenor que ha sido acogido o adoptado es que en todos loscasos son niños abandonados. Se les debe reconocer el sta-tus de víctima (víctimas del abandono, víctimas de expe-riencias de negligencia, de malos tratos, de abuso o desituaciones de institucionalizaciones muy prolongadas) yque, por tanto, el status de víctima les conceda ya dere-chos de reparación, derecho a saber, derecho a la memo-ria. Hay que incorporar el concepto de resiliencia. Contar,para la reparación, con su temperamento, es decir, con lascapacidades con las que le dotó la biología, con soportessociales —la familia tiene que contar con recursos parareparar a ese niño— y con la significación cultural (de ahíla importancia del derecho a saber de las personas adopta-das o de los menores que viven en el sistema de protección).El proceso de reparación normalmente es regresivo, exigevolver al origen del cuidado, de la protección y de la segu-ridad para poder aprender la autonomía y desarrollar elapego. Por eso, es habitual que niños de siete u ocho añosempiecen a tener comportamientos propios de un niñopequeño. De ahí que sea importante contemplar comomedidas:

——contemplar legalmente la posibilidad de un añode permiso maternal para las madres adoptivas y de aco-gida, pues el apego con los padres adoptivos o acogedoreses fundamental.

——permitir legalmente que el menor pueda escolari-zarse en un grupo de edad distinto (inferior) al de su edadcronológica. Muchos de estos niños llegan con muchosaños de retraso al sistema educativo y la familia adoptiva

o acogedora no es un aula de apoyo que pueda suplir estasdiferencias, sino que la implicación del colegio es funda-mental en el buen diagnóstico de la problemática de estosmenores. Se les trata el problema de la atención, de lahiperactividad o de las dificultades de comprensión de larealidad de forma aislada, cuando lo cierto es que estosmenores presentan carencias en muchas áreas de formaparalela. Los comportamientos más habituales en niñosacogidos y adoptados son: dificultad para atender; dificul-tad para manejar la frustración; desapego por las cosas;baja tolerancia a la crítica; incapacidad para manejar ade-cuadamente las sensaciones, las emociones; dificultadpara respetar y acatar las normas, entenderlas e interiori-zarlas; un miedo que abarca infinidad de espacios de suvida; olvidos y vacíos de memoria, etc. En este sentido,muchos de ellos dicen que no les caben las cosas queaprenden en el colegio porque en su vida ha habido tantoque no hay espacio para más.

——obligar legalmente a que las instituciones deninformación, apoyo y ayuda a estas personas. Una de lasmayores dificultades de las personas adoptadas es enten-der su realidad, saber quiénes son y de dónde vienen. Esteproceso no empieza a los 18 años, que es cuando se lesdeja ver expedientes, sino cuando empiezan a preguntarcon cinco años por qué. Hemos practicado hasta la sacie-dad la adopción de incógnito y la adopción forzosa y tene-mos que saber que estos mecanismos generan daño en losprocesos de identidad de las personas adoptadas.



No debería haber acogimientos residenciales paramenores de seis años. Y debería prohibirse terminante-mente para los menores de tres años. Todos estos niñosdeberían ir a familias porque si no se está destruyendo unade las mayores capacidades del ser humano, la del apego,la capacidad de pegarse a alguien para, desde ese alguien,aprender, desarrollarse y construirse como ser humano.Junto con Bélgica, somos de los países europeos conmayor porcentaje de niños menores de seis años acogidosen residencias y hogares de acogida. En este sentido, esimportante establecer planes para la disminución y el con-trol del maltrato institucional.


El acogimiento familiar es una de las medidas más efi-cientes en materia de protección pero a la vez la más infra-dotada. El discurso a veces es que no hay familias. Perohabría familias si se pusieran los instrumentos adecuadospara que las hubiera. El acogimiento en España es unmilagro porque cae sobre las espaldas de los acogedores ypoco sobre la comunidad y las administraciones. Y la rea-lidad es que es más barato que el acogimiento residencial,pero tenemos una tradición fortísima de acogida residen-cial. Es preciso establecer una reglamentación de los dere-chos y deberes de los acogedores, acogidos y familiares deestos; contemplar una dotación económica superior; dar

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un mayor apoyo escolar; prever tratamientos psicoterapéu-ticos específicos; y habilitar acogedores especializadosmediante procesos formativos específicos para problemá-ticas diversas (maltrato, psicosis infantiles, abusos, urgen-cias, bebés).

3.3 Adopción

Hay que crear puentes entre el acogimiento y la adop-ción. Muchos acogimientos permanentes deberían ser yaadopciones que es como crecen las adopciones nacionalesen la mayor parte de los países europeos; son reconversio-nes de sistemas de acogida a adopción. Para muchos téc-nicos, esto es una vía rota y si un niño acogido durantecinco años tiene que ser adoptado porque para sus padresya no hay probabilidad de recuperación, los técnicos estánoptando por acogimientos permanentes, porque si no,según los procedimientos establecidos, tendrían que sacara ese niño que lleva cinco años en la familia de acogida, yllevarlo a una familia adoptiva, es decir, volver a abando-narlo para poder adoptarlo. Debería impedirse legalmente.El adoptante prioritario tendría que ser el acogedor; pordelante de cualquier otro.

3.4 Otras fórmulas

Habría que buscar también nuevas modalidades de aco-gimiento familiar. Tenemos muy poco elenco en varieda-des. Habría que pensar en otras modalidades de acogimien-to (acogimiento de día, especializado en minusvalías,especializado en niños con trastorno, de fin de semana yperiodos vacacionales) y en otras modalidades de adop-ción. Por ejemplo, se habla de la adopción abierta, que esaquella en la cual los niños adoptados mantienen relacióncon sus orígenes, que pueden ser hermanos, abuelos, tíoso personas de su entorno, incluso también con sus propiospadres biológicos, pero es el adoptante el que ejerce losderechos de la patria potestad, con lo cual tiene el podersuficiente para gestionar adecuadamente la situación y, ala vez, el niño mantiene los orígenes cercanos porque sonlos que mejor le van a permitir entender por qué tuvo quesalir de aquella familia. Muchos acogimientos permanen-tes en España no son acogimientos, son adopciones abier-tas, en las que además las personas que ejercen el rol másimportante, que es el de criar a los niños, con frecuenciason las que menos poder tienen en todo el sistema.

Comparecencia del Profesor titular de PsicologíaSocial de la Universidad de Oviedo, D. Jorge CarlosFernández del Valle


Tenemos un marco de protección consecuente y apro-piado. Es bueno que existan sistemas autonómicos dife-rentes, porque en algunos se están ensayando cosas muyinteresantes. El problema es que no circula la informacióny se producen diferencias de criterio importantes. HayCCAA que tienen manuales de procedimiento y otras que

no —y entre las que lo tienen hay comunidades que cuan-do utilizan un centro de primera acogida para los niños tie-nen 45 días para la evaluación del menor, mientras queotras disponen de seis meses—; hay comunidades quepagan más a la familia ajena que a la extensa, mientras queen otras ocurre al revés; y muy pocas comunidades dispo-nen de un plan de infancia para saber qué han estadohaciendo durante estos años y cuáles son sus objetivospara la infancia en los próximos años.


Tanto las líneas que marca la Ley 21/1987, que rom-pieron con todo el sistema de institucionalización vigenteentonces, como la Ley Orgánica 1/1996, señalan una seriede criterios con los que difícilmente se puede estar endesacuerdo. En primer lugar, el desarrollo del niño enfamilia como derecho fundamental (por lo tanto, no sepa-rar al niño de su familia, como se hacía en los años ochen-ta, por cuestiones económicas, y colocarlos en institucio-nes). Si se separa al niño de su familia, se debe dar priori-dad a la propia familia para un proceso de reunificación. Yel acogimiento familiar pasa a ser la primera medida y laprioritaria cuando un niño debe salir de su hogar familiar.También el impulso a la adopción para aquellos niños tute-lados cuyos padres no van a poder recuperarlos por algu-na razón. Por consiguiente, los planteamientos legalesdejan bastante claro el supremo interés del menor. En estesentido, uno de los grandes logros fue el establecimientode los dos años para la posibilidad de que una familia cam-bie las circunstancias que llevaron a asumir la tutela de sushijos. Pero sólo será un logro real si se trabaja paralela-mente de manera contundente en programas de interven-ción familiar, pues si transcurren dos años sin ayuda, lafamilia no va a modificar sus circunstancias y entonces sele retira definitivamente la tutela del niño. Son dos lostipos de programas: de preservación, cuando tenemos alniño en la familia y apoyamos situaciones de riesgo; dereunificación, cuando hemos separado al niño de su fami-lia y hemos de ayudarla a recuperarse.



Todavía tenemos un uso intensivo del acogimientoresidencial, cuya tendencia es a crecer. Es una caracterís-tica de España, que nos diferencia mucho de los paíseseuropeos, especialmente de los anglosajones. Hay unainercia en la facilidad del uso del acogimiento residencialfrente a las dificultades del acogimiento familiar. Se debe-ría prohibir por ley el acogimiento residencial para losmenores de tres años y, si es posible, para los menores deseis años. Y, en general, por debajo de los nueve o doceaños, el uso debería estar tremendamente justificado.Ahora bien, también es cierto que el acogimiento residen-cial tiene funciones positivas (de aprendizaje, de tratamien-to, de educación) y necesarias en algunos casos, como losde los menores extranjeros no acompañados (que repre-sentan actualmente el 70% del acogimiento residencial).

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Junto a este fenómeno, se observa un aumento considera-ble de los menores fuera de control parental y agresores desus padres. Además, la Ley de responsabilidad penal delmenor coloca a los menores de 14 años infractores concomportamientos graves dentro del sistema de protección.Por lo que se hace precisa una reforma de la Ley 1/1996que responda a nuevas realidades que actualmente noestán contempladas. Hoy en día el acogimiento residen-cial es un caos, está lleno de adolescentes y hay una cri-sis de personal, sobre todo en el sector privado donde notienen la estabilidad laboral de los funcionarios y haymuchos altibajos de personal. Se ha intentado ponerorden en ello diferenciando programas, especializándo-los y, en este sentido, se ha avanzado mucho. Hoy tene-mos centros para diferentes tipos de problemas, perocomo no hay normas ni criterios establecidos a nivelgeneral, la solución que cada comunidad autónoma estádando a estos problemas es muy diferente y en algunasmuy preocupante.


El acogimiento familiar tiene una tendencia creciente(no muy acusada). El problema es que el acogimientofamiliar en familia ajena representa sólo el 8% de la pro-tección a ala infancia en España y esto sí es muy preocu-pante. El problema es que en España las permanencias enacogimiento familiar en familia ajena son larguísimas ymuchos menores acaban cumpliendo la mayoría de edad.Si esa familia hubiera tenido un caso un año, otro casoocho meses y otro dos años, habríamos tenido una familiaacogedora que habría tenido distintas experiencias y habríapasado a formar parte de la cultura del acogimiento, que eslo que hay en los países anglosajones, mientras que aquí elacogimiento familiar en familia ajena es una cuasiadop-ción. Para que exista cultura del acogimiento es necesariala profesionalización, que las familias acogedoras tenganel apoyo de un equipo con técnicos, terapeutas, que losayude durante el proceso.

Por su parte, el acogimiento familiar en familiaextensa la ventaja que tiene es que nos da permanencia.En Inglaterra un niño que haya estado cinco años enprotección ha podido pasar con mucha facilidad por cua-tro o cinco familias. Es decir, tienen un serio problema derotación, igual que en EEUU, porque al no tener centrosde menores, si una familia no va bien hay que colocar aese niño en otra y así sucesivamente.

3.3 Adopción

El problema de la adopción es que sólo un 15% de losniños que hay en los centros tienen menos de seis años, ymuchas veces con perfiles que no son los que busca eladoptante (enfermedades, retrasos intelectuales o trauma-tismos de todo tipo). Una forma de aumentar la adopciónes tratando de que los menores no estén mucho tiempo encentros de acogimiento familiar esperando por una reuni-ficación que no llega.

3.4 Otras fórmulas

Falta desarrollar la gran riqueza de posibilidades queexisten: el acogimiento de emergencia; el acogimiento

profesionalizado (si me gasto 4000 euros para tener unbebé en un centro, podría gastarme 1800 en una familiapara que me lo cuidase y dejaran de trabajar él o ella); elacogimiento terapéutico (semiprofesionalizado, con unequipo terapéutico a su disposición permanentemente,para casos de adolescentes con graves problemas de con-ducta); o el seguimiento necesario cuando los menorestutelados cumplen la mayoría de edad.

SESIÓN DEL DÍA 16 DE NOVIEMBRE DE 2009

Comparecencia de la Fiscal de Sala Coordinador deMenores de la Fiscalía General del Estado, D.ª ConsueloMadrigal Martínez Pereda


La mayor parte de las CCAA han adaptado su norma-tiva y la han desarrollado, no sólo legal sino reglamenta-riamente, a la Ley Orgánica 1/1996, de Protección Jurídi-ca del Menor, pero lo cierto es que en ese desarrollo nor-mativo posterior se ha producido una gran disparidad decriterios en muchos aspectos puntuales. Es esencial dotaral sistema de protección de menores de estabilidad y deseguridad jurídica y esto sólo puede hacerse ampliando lasleyes de mínimos que serían estatales. Hoy en día esta leyde mínimos es la Ley Orgánica de Protección Jurídica delMenor, que debe reformarse en el sentido de ser una pla-taforma más estable, más unitaria en todo el territorio delEstado junto con las distintas normativas autonómicasque, por supuesto, deben existir, pero acomodándose aunos criterios más unánimes y más estables.


Reiteradamente la Fiscalía del Tribunal Supremo hapedido con ocasión de sus informes en recursos de casa-ción la fijación de pautas o parámetros del determinacióndel concepto jurídico indeterminado del «interés delmenor», pero subsiste la amplitud legal del concepto. Enrealidad, en los casos de separación del niño de su familiabiológica, sólo en las primeras etapas será posible compa-tibilizar los intereses de los padres en recuperar a su hijocon el interés de este en la reinserción en su familia. Conel paso del tiempo esta concreción se hace más problemá-tica. La teoría psicológica del apego establece desde 1969que los niños desarrollan precozmente un vínculo afectivoestable o con vinculación de estabilidad y permanenciacon la persona o personas que principalmente realizan lasfunciones de cuidado. Esto condiciona el aprendizaje, laevolución de sus capacidades cognitivas y sus posibilida-des de prestar atención, en definitiva, el desarrollo de supersonalidad. Cuando los referentes de apego se compor-tan de manera ambivalente, muchas veces se genera unapego patológico, ansioso, que produce toda una serie dedisfunciones (déficit intelectual, cognitivo, trastornos deconducta, dificultades de adaptación social) que derivanhacia una serie de patologías que, primero y principalmen-te son de origen adaptativo o social, pero que pueden

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degenerar en patologías psiquiátricas o psicológicas másseveras y, en definitiva, en grave riesgo de victimizar a losdemás, de ser víctimas de ellos mismos y de exclusiónsocial. Por lo tanto, es muy importante mantener o asegu-rar en lo posible la creación de un apego estable, seguroy sólido. El problema es que desde la Convención deDerechos del Niño de Naciones Unidas se insiste siempreen la necesidad de que se dé parte en los procedimientosadministrativos o judiciales, como garantía de fiabilidad, atodas las personas que tengan un interés legítimo. Lo quecomplica enormemente la necesidad de afinar las deci-siones desde la perspectiva de lo que pueda ser mejorpara el interés del menor. Y este panorama en nuestropaís se complica todavía más por la lentitud de algunosprocedimientos judiciales y la lentitud de respuesta aalgunas decisiones judiciales.



El acogimiento residencial es en la previsión legal ydebería ser en la práctica el último recurso. Es precisa unanormativa de rango orgánico y ámbito estatal que prevealos recursos de protección para menores con trastornos deconducta y dificultades de adaptación social, como centrosespecializados de protección, debidamente delimitadospero coordinados con los recursos de la red sanitaria,sujetos al régimen de autorización judicial para los ingre-sos no voluntarios del menor usuario y justificados exclu-sivamente en razones de protección (educación y terapia)y nunca en razones de defensa social. En tal sentido, seríaindispensable delimitar la naturaleza de estos centros, surégimen interno, la disciplina —sanciones y recursos,seguridad (cualificación del personal encargado, registros,contenciones)—, y el control de los tratamientos médicosy farmacológicos.


Es incuestionable que el acogimiento familiar en fami-lia extensa constituye el soporte principal de los acogi-mientos en España, a diferencia de lo que ocurre en otrospaíses como Inglaterra en los que alrededor del 15% de losacogimientos familiares se ubican en la familia extensa,frente al 85% que lo hace en la ajena. Y se ha constatadoque el acogimiento en familia extensa suele tener mejoresresultados en cuanto a la reunificación familiar, por lo quees imprescindible impulsarlos con mayores apoyos econó-micos y mayor calidad en los apoyos psicológicos, educa-tivos y sociales de todo tipo. Por otra parte, el acogimien-to familiar (en extensa o en ajena) debe ser un programasocial especializado, que debe tener un cuidadoso diseñomultidisciplinar y una evaluación constante.

3.3 Adopción

Para hacer posible el incremento del número de adop-ciones nacionales, se plantean algunas cuestiones precisa-

das de reforma, siguiendo el orden sistemático y expositi-vo de la propia Ley Orgánica de Protección del Menor:

1)—La situación de riesgo —que aparece mencionada,más que regulada, en la Ley del Menor— precisa de unanormativa y una clarificación a nivel legal general. Prácti-camente ninguna de las legislaciones autonómicas regulaqué ha de hacerse en situación de riesgo desde el punto devista administrativo. Todas las CCAA actúan, pero lohacen con técnicas de trabajo social. Solamente las legis-laciones de La Rioja y Cantabria prevén que debe adoptar-se una resolución administrativa y un procedimiento espe-cífico. Y Baleares, Canarias y Castilla y León hablan deque debe adoptarse una resolución administrativa pero sinmención del procedimiento. Y es esencial regular el pro-cedimiento para garantizar los derechos de los padres yfamiliares, porque la situación de riesgo requiere unaactuación administrativa de urgencia y en algún momentohay que declarar con un acto administrativo esa situacióny documentar el trabajo social que se está realizando;incluso sería interesante garantizar también sus asistencialetrada. Es muy importante que en casos de impugnaciónla Administración cuente con un aprueba suficiente deltrabajo realizado y sobre todo de si se han seguido los cri-terios de proporcionalidad y progresión en la injerencia enla vida privada de las personas. En este sentido, sería útilque la propia ley consagrase los criterios de actuación enel ámbito previo a la declaración de riesgo; por ejemplo,primero la intervención; segundo, la importancia de queen esta primera fase toda la actuación se dirija a manteneral menor en su núcleo familiar; tercero, la declaración dedesamparo debe interpretarse con carácter restrictivo, laprogresividad de la actuación, etc. Y es esencial la regula-ción de esta fase porque sólo en ella puede hacerse efecti-vo el derecho del menor en riesgo de exclusión social a suentorno familiar. Hablar después del derecho del menor ala reinserción en su entorno familiar pierde todo sentidoporque cuando se han adoptado otras medidas alternativasel derecho del menor a la reinserción deja de ser un dere-cho para entrar en conflicto la mayoría de las veces con suinterés superior. Por eso, la Fiscalía General del Estadorecomienda a las fiscalías menores que se opongan adeclaraciones prematuras de desamparo en la primera fasesi no se ha realizado suficiente trabajo social.

2)—La guarda voluntaria no está regulada con la sufi-ciente precisión en lo que se refiere a quiénes pueden soli-citarla. La mayor parte de las legislaciones autonómicasse refiere a los padres como los titulares de la patria potes-tad que voluntariamente pueden pedir a la Administraciónque acoja temporalmente a sus hijos hasta que estos supe-ren sus dificultades. Y sería mucho mejor que pudieranpedir la guarda no sólo los padres sino también los guar-dadores de hecho (abuelos, tíos), pues ocurre muchasveces que, a falta de regulación expresa, la Administracióndebe proceder a dictar una declaración de desamparo,ingresando al menor en un centro, hasta que se puedaconstituir nuevamente un acogimiento en familia extensacon los mismos acogedores si pudiera ser, o un acogimien-to residencial, y esto alarga los trámites. Vale la pena tam-bién atender a aquellos casos en los que se solicita la guar-

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da voluntaria solo por parte de uno de los progenitores, sinla anuencia o el consentimiento del otro, porque en estosámbitos sociales tan desfavorecidos son muy frecuenteslas familias virtualmente monoparentales; aunque hayaotro padre, está ausente de la vida del menor. Muchascomunidades autónomas, por ejemplo la de Canarias,requieren el asentimiento de los dos progenitores paraacceder a la guarda voluntaria o, caso contrario, inicianuna investigación que conduce muchas veces a la declara-ción de desamparo. Pero sería más útil permitir que unosolo de los progenitores solicite la guarda voluntaria siem-pre que se dé oportunidad al otro de ser oído, si es que sele puede localizar.

3)—También es preciso regular la necesidad de unprocedimiento administrativo, de una resolución y de losplazos en que debe ser resuelto, en relación con las decla-raciones de riesgo y guarda voluntaria y sobre todo enrelación con la declaración de desamparo. Asimismo, exis-te una ausencia de previsión legal de lo que debe ocurrir ode lo que ocurre cuando no se ha dictado la resolución dedesamparo, a pesar de haberse iniciado el expediente. Afalta de previsión legal, hay que acudir a la Ley de Proce-dimiento de Régimen Jurídico de las AdministracionesProcedimiento Administrativo Común, que en sus artícu-los 43 y 44 dicen qué hay que hacer cuando la Administra-ción guarda silencio, bien con procedimientos iniciados deoficio o bien con procedimientos iniciados a instancia delinteresado. Normalmente se inicia de oficio, lo inicia laAdministración. En este caso, si no hay resolución, seríanecesario dictar una resolución de caducidad del expedien-te e incoarlo nuevamente, según la Ley del procedimientoadministrativo común. Sin embargo, si el procedimientose inicia a instancias del interesado —y esto puede ocurrir,por ejemplo, cuando se trata de menores extranjeros noacompañados—, habrá que entender que tiene unos efec-tos positivos. No obstante, si hubieran sido los propiospadres los que hubieran iniciado una petición de guardiavoluntaria que acabara en una declaración de desamparo,existiría la posibilidad de entender, ante el silencio admi-nistrativo, que los efectos de este último son negativos yque determinan, por tanto, la suspensión de la patria potes-tad inherente a la declaración de desamparo. Pues bien,esto es lo suficientemente confuso como para precisaruna regulación unitaria y más clara de los plazos y delprocedimiento. En cuanto a las impugnaciones de lasdeclaraciones de desamparo, existe jurisprudencia menor,de audiencias provinciales, pero dispersa. En algunos juz-gados han entendido que la declaración de desamparo,como todas las resoluciones administrativas de protección,son administrativas y, aunque puedan y deban impugnarseante la jurisdicción civil por la vía de la jurisdicciónvoluntaria, deben estar sujetas también a la jurisdiccióncontencioso-administrativa, que sería competente en estecaso en cuestiones de procedimiento, en cuestiones relati-vas a la corrección de la restricción de derechos funda-mentales. Pues bien, debe establecerse con total claridadcuál es la jurisdicción competente y que sea solo una.Aunque la verdad es que, tras la publicación de la Ley deAdopción internacional, con las disposiciones finales que

modifican los plazos de las posibilidades de impugnar ladeclaración de desamparo, parece haberse unificado estecriterio, y la mayoría de los tribunales civiles, con buencriterio, resuelven también sobre cuestiones como la faltade motivación o incluso la ausencia de notificación. Lanovedad más importante de la ley es que la impugnaciónde la declaración de desamparo establece un plazo de tresmeses —y nada más—, en el momento en que se adoptaesa decisión. La impugnación, en este plazo de tres meses,se limita a la corrección de la decisión administrativa siconcurren o no las causas de abandono del menor y lasituación de desvalimiento. No obstante, se otorga tam-bién un plazo de dos años para una acción de revocación,en tanto en cuanto —y esto es lo más interesante— solo seconcede este plazo de dos años desde la notificación de ladeclaración de desamparo, no tanto para impugnar estadeclaración como para invocar que, en este período detiempo no superior a dos años, los padres han podido reha-bilitarse. Plazo que es razonable si durante el mismo hayun trabajo social para la reinserción. Pero este no es elsupuesto habitual, por lo que en casos en los que consta lainexistencia de trabajo social o la inexistencia de coopera-ción de los padres, este plazo puede ser excesivo. Y, encualquier caso, no debería ser óbice para la constitución deacogimientos preadoptivos y de adopciones, sobre todocuando estamos hablando de niños muy pequeños que nohan generado el vínculo de apego saludable con sus pro-pios padres y sí pueden generarlo saludablemente conotros acogedores o adoptantes.

4)—La privación de la patria potestad debe tener unadoble perspectiva, una primera de sanción que debe figu-rar en el Código Penal; y otra que no es sancionadora y símeramente protectora del interés del menor. Esta es lapostura que adopta el Tribunal Supremo en ocasiones,atendiendo no a si el padre es o no culpable, sino al hechode que el padre o la madre no están en condiciones de ejer-cerla ni pueden estarlo durante los años que le queden alniño de mayoría de edad. Esto tiene mucha importanciacon vista en las adopciones, porque en el momento de laadopción, no se va a pedir que los padres no estén incur-sos en causas legales de privación de la patria potestad.

5)—La condena por malos tratos o abusos sexuales noes prejudicial, aunque sí es importante, y no debe vincu-lar la decisión administrativa; no deben suspenderse defacto los procedimientos de la Administración ni los pro-cedimientos judiciales de impugnación en la declaraciónde desamparo o cualquier otra medida de protección, por-que el que haya una absolución no querrá decir con totalclaridad que no procede el desamparo, el riesgo o la medi-da de protección.

6)—Otros aspectos relacionados que pueden desata-carse son: la protección del nasciturus, cuando la madrees toxicómana o cuando tiene cualquier tipo de adicción;la protección jurídica del adolescente, respecto del cuallas posibilidades de adopción son muy limitadas pero quesin embargo está muy necesitado de protección especial; olos casos de emancipación fraudulenta de menores, queen realidad esconden situaciones virtuales, reales, dedesamparo.

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3.4 Otras fórmulas

Sería conveniente la regulación y potenciación delas figuras intermedias del acogimiento funcional y elacogimiento profesional. El artículo 173 del Código Civilmenciona el «hogar funcional» sin definirlo. El acogimien-to profesional podría ser una solución más adecuada queel acogimiento residencial, siempre y cuando se regule lafigura, las condiciones de cualificación profesional de losacogedores, el número máximo de menores que puedentenerse en este tipo de acogimiento, el régimen retributivoy los necesarios mecanismos de control y supervisión.

Comparecencia del Magistrado Juez del Juzgado deFamilia Número 7 de Sevilla, D. Francisco SerranoCastro


Es esencial la homologación de criterios de actuación,partiendo de un concepto claro de lo que debe entendersepor interés prioritario en situaciones de riesgo y desampa-ro en cada comunidad autónoma. En este sentido, es nece-saria una definición más concreta de lo que ha de enten-derse por situación de desamparo, a la luz de lo estableci-do escuetamente en el artículo 172 del Código Civil, paraque no haya divergencias e interpretaciones distantes.La Ley andaluza de derechos y asistencia a los menoresde 1998 establece como situación de desamparo el aban-dono voluntario del menor por parte de su familia; laausencia de escolarización habitual del menor; la existen-cia de malos tratos físicos, psíquicos o de abusos sexualespor parte de personas de la unidad familiar o de terceroscon consentimiento de estas; la inducción a la mendicidad,delincuencia, prostitución o cualquier otra explotacióneconómica del menor; la drogadicción; alcoholismo, otolerancia por parte de padres o guardadores; trastornomental grave de los padres o guardadores; drogadicciónhabitual de las personas que integran la unidad familiar, enespecial los padres, tutores o guardadores; la convivenciaen un entorno socio familiar que deteriore gravemente laintegridad moral del menor o perjudique el desarrollo desu personalidad; la falta de las personas a las que corres-ponde ejercer las funciones de guarda o cuando esténimposibilitadas para ejercerlas o en situación de ejercerlascon peligro grave para el menor; es decir, no es una situa-ción única, y en muchas ocasiones es necesario valorar elcontexto socio familiar. Los indicadores de riesgo podríanser: que el niño estuviera hambriento o tuviera trastornosde conducta alimentaria; vestuario inadecuado para eltiempo atmosférico; la falta de higiene personal; la inasis-tencia o retraso en la atención médica; la falta prolongadadel cuidado de un adulto, dando lugar a múltiples acciden-tes domésticos; y una falta repetida e injustificada de asis-tencia a la escuela por el menor. Se destaca la reforma de laLey de Medidas de Protección Integral contra la Violenciade Género que establece la condena a un padre por maltra-to con privación de patria potestad.


La sentencia del Tribunal Supremo, de 31 de juliode 2009 viene a confirmar que el interés del menor tieneque prevalecer sobre el interés de los padres en cuanto a lareinserción. Si pasa un tiempo y los niños se encuentran enuna situación de entroncamiento, lo que viene a decir estasentencia es que el interés del menor ha de prevalecersobre el derecho de los padres a solicitar y obtener la rein-serción de sus hijos. Pero hemos de seguir prestandoapoyo a las familias. En un Estado social no solamentehemos de velar por el interés del menor, sino que hemosde partir de que el interés del menor ha de estar conectadocon su propia familia. Hay que crear turnos de oficio espe-cializados en esta materia y, además, que todo el que seencuentre con estos problemas tenga derecho a una asis-tencia jurídica letrada gratuita. Es importantísima la espe-cialización, de los abogados; de los jueces, mediante lacreación de una jurisdicción de familia; de los técnicos dela Administración que lleven cuestiones de protección yque sean los encargados de elaborar los expedientes einformes que llegan al juzgado para justificar —desde eltrabajo social, desde el mundo de la psicología—, queunos padres no están capacitados para dar a sus hijos ladebida atención moral y material.



Debe quedar reservado prácticamente a aquellas situa-ciones en las que la adaptación familiar puede fracasar. Lamejor política de protección de menores ha de ser la pre-ventiva. Por eso, hay que propiciar la creación de centrosque proporcionen un tratamiento adecuado (sobre todo detipo reeducativo y en su propio entorno familiar) y un ade-cuado sistema de control y supervisión de los mismos porel ministerio fiscal.


En materia de acogimiento es preciso que se acumulenlos procedimientos (de oposición a la medida de lospadres y de solicitud de la constitución judicial del acogi-miento por la Administración); que los acogedores dehecho (parientes, familiares, abuelos y allegados) tenganlegitimación a la hora de oponerse a las medidas de acogi-miento, porque tienen un interés legítimo (mediante lareforma del artículo 173.3 del Código Civil); que se dejeclaro que la suspensión, limitación o restricción del régimende visitas es una competencia sólo de la Administración,que no es preciso que solicite al juzgado, dejando a lospadres la posibilidad de oponerse a esa resolución adminis-trativa en el plazo de dos meses. En este sentido, sería con-veniente que el artículo 780.1 de la Ley de EnjuiciamientoCivil estableciere el dies a quo del plazo de dos meses,desde el que los padres o tutores pueden oponerse a laresolución de acogimiento, que sería desde el instante enque expresan no consentirlo y se opongan al mismo anteel Juzgado que les citaría para conocer su voluntad.

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3.3 Adopción

En materia de adopción, el problema fundamental esque faltan niños. Hay que prestar toda la ayuda sanitaria,económica y médica que sea precisa a las madres adoles-centes que quieran abortar para que, antes de tomar esadecisión, se planteen dar a su hijo en adopción; y dar con-fianza en el sistema a las familias adoptantes, a través demedidas como las establecidas por la Ley de AdopciónInternacional fijando plazos. En la misma línea, se deberíasuprimir la necesidad de asentimiento para la adopciónque establece el artículo 177.2 del Código Civil. Ha deentenderse que en el momento en que se declare el desam-paro esos padres están incursos en una causa de privaciónde la patria potestad, y que en el expediente de adopción, sepodrá oír a los padres pero no será necesario su asentimien-to. Además, debería preverse por ley que ante el auto queponga término al expediente de adopción ya no queparecurso (mediante la introducción de un nuevo apartadoen el artículo 780 de la LEC en el que se estableciera queContra el Auto que ponga término al expediente de adop-ción sólo podrá interponer recurso de apelación elMinisterio Fiscal). Y sería importante que estos expedien-tes de protección se exigiera la presencia de padres ymadres, porque muchas veces se oponen —porque tienenjusticia gratuita— por oponerse (mediante la adición de unnuevo apartado en el artículo 780 de la LEC, en el que seestablezca que La falta de asistencia personal de losdemandantes debidamente citados sin causa justificada alacto de la vista determinará la pérdida de la acción deimpugnación).

3.4 Otras fórmulas

Se valora la posibilidad de mantener la vinculaciónafectiva del menor adoptado con la familia de origen, por-que aunque la ley dice que la adopción rompe la vincula-ción con la familia de origen, lo que se rompe ineludible-mente es la vinculación jurídica.


Comparecencia del Director de la Línea de Acogimientoy Adopción de Agintzari, Sociedad Cooperativa deIniciativa Social, D. Alberto Rodríguez González


El sistema de protección es adecuado pero debe actua-lizarse sobre la base de la experiencia. En muchos de losdecretos autonómicos y, sobre todo, en las regulacionestécnicas de funcionamiento de muchas de las comunida-des ya existen otro tipo de acogimientos que nos hace pen-sar si realmente los acogimientos simples, permanentes ypreadoptivos son las únicas modalidades que pueden figu-rar en la ley.


El límite del plazo de dos años para reclamar de lospadres biológicos introducido por la Ley de Adopción

Internacional genera, en la práctica, muchos problemasporque lo que viene a decir la disposición final es quepasado un período de tiempo de dos años decae el derechode los padres. Pero decaer no es suprimir, ni eliminar, nisuspender. Por lo tanto, dependemos de la interpretaciónjudicial que en cada uno de los ámbitos se pueda hacer ynos hemos encontrado con interpretaciones muy distintassegún qué comunidades autónomas.

El problema no es sólo que no hay criterios que espe-cifiquen cuál es el interés general del menor, sino tam-bién que hay un conflicto entre el sistema judicial y laAdministración competente de tomar decisiones. En lapráctica, si los padres no están de acuerdo con una medi-da que se ha puesto en marcha —un acogimiento familiaro un régimen de visitas—, ésta va a ser revisada judicial-mente. Y esto significa que se van a volver a implementartodas las actuaciones hechas anteriormente con la Admi-nistración ahora como parte interesada, con lo que pasa-mos de un sistema de protección a un sistema supervisa-do. Hay que valorar si se tiene que seguir dando pasos paradesjudicializar todavía más los procedimientos, por lomenos en el acogimiento familiar.



Se debería prever legalmente que los menores de tresaños y, si es posible, los menores de seis años, no puedanestar en un centro de acogida. Es difícil encontrar familiasde acogida para niños de nueve años, pero para niños dehasta seis sí es probable, dependiendo del tipo de campa-ñas que se puedan realizar. Para niños de entre seis y diezaños se debería exigir que se fundamente por qué tienenque estar en un centro de acogida y no en una familia deacogida.


Se realizan las siguientes propuestas:

——Hay que actualizar las modalidades de acogida,estableciéndolas en función de su duración, de si son máso menos especializadas o de si hay un pronóstico de reu-nificación o no, y ampliando el objeto de intervención másallá de los 18 años.

——Hay que hacer un seguimiento con las familias deacogida y un trabajo con los padres.

——Debe regularse con mayor precisión el conceptodel régimen de visitas, establecer de manera homogéneapara todo el Estado con qué criterios se puede hacer, sidebe haber una frecuencia, etc., incorporando como prin-cipio de actuación la integralidad, es decir, no que haya unresponsable, una comunidad autónoma o una provinciaconcreta, que dirija el caso, sino que los profesionales queintervengan lo hagan con todas las partes.

——Que la Administración pueda modificar el régi-men de visitas, cuando estén de acuerdo el menor, los

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padres biológicos y la familia de acogida, sin necesidad deesperar a que el sistema judicial lo apruebe.

——Que se establezcan plazos máximos más flexiblespara la recuperación de los menores, de tal forma que losmenores de seis meses no estén en situación de espera masde seis meses (dos años de plazo es mucho tiempo para unbebé), y que los menores de entre tres y seis años tenganun tiempo de espera de un año como mucho.

——Que se establezca un procedimiento para valorarla adecuación de las familias de acogida, que esté recogi-do legalmente para que sea homogéneo en todo el Estado.

——Que se establezca una carta de derechos de lasfamilias de acogida que determine si tienen derecho a seroídas cuando se va a hacer una modificación del régimen devisitas, o si tienen derecho a una compensación económicao a beneficios de cualquier otro tipo.

3.3 Adopción

La ampliación del número de adopciones nacionalesno puede ser de por sí un objetivo a perseguir. Y hay queseparar la reflexión del aumento del número de adopcio-nes de la situación de los menores institucionalizados. Noes verdad que sea la solución para muchos menores queestán en centros de acogida, porque si fuera así ya sehabría gestionado la propuesta de adopción. Sí se conside-ra necesario revisar y agilizar los procesos ligados la pri-vación de patria potestad que en ocasiones se prolonganinnecesariamente generando situaciones confusas e inter-medias hasta que se constituye la adopción.

3.4 Otras fórmulas

Los acogimientos de urgencia están instaurados, perose considera un tipo de acogimiento simple. No somos par-tidarios de la profesionalización del acogimiento familiaren ningún caso porque la voluntariedad de las familias y elhecho de que no vivan directamente sólo del acogimientoes un valor que los menores perciben. En cuanto a la adop-ción abierta, la práctica desarrollada en los procesos demediación de orígenes muestra cómo la posibilidad deestablecer un contacto con la familia de origen generainestabilidad en la situación adoptiva, por lo que debevalorarse con precaución. Por su parte, el acogimiento defin de semana y/o vacaciones, denominado en otrasCCAA acogimiento referencial, debe ser contempladocomo una alternativa complementaria al acogimiento resi-dencial (para menores de edad que llevan mucho tiempoinstitucionalizados con un perfil para el que se hace difícilencontrar una familia adoptiva o de acogida), que no hasido suficientemente articulada ni definida legalmente.Asimismo, debería regularse la generación de espaciosresidenciales de estancias breves para situaciones de crisisdurante los acogimientos familiares o las adopciones queno requieran la modificación de la medida de protecciónvigente y que contribuyan a aportar soluciones de respiroa situaciones de cierta gravedad y se orienten principal-mente a un trabajo de reconexión y reparación de la rela-ción del menor con la familia de acogida/adoptiva.

Comparecencia del Presidente de la Associació deFamílies Acollidores de Barcelona (AFABAR), D. LluísVallés Casanova y del Vocal de la Associació de Famí-lies Acollidores de Barcelona (AFABAR), D. JorgeVidal-Quadras Trias de Bes


En relación con la legislación vigente, se plantean lassiguientes reflexiones:

——Se destaca como una medida muy necesaria laadoptada el pasado 8 de enero en el Consejo de Ministros,que aprobó un informe con un anteproyecto de ley dereforma del Registro Civil, que establece la obligatoriedadde los centros sanitarios de remitir los nacimientos alRegistro Civil, para evitar los casos de menores desampa-rados que no están inscritos en el Registro Civil.

——Se debería revisar la legislación fiscal para consi-derar a los menores acogidos equivalentes a los hijos. Porejemplo, en las deducciones familiares en renta o en labonificación del 95% en la transmisión lucrativa de unnegocio familiar o de la vivienda habitual.

——En general, se debería revisar la legislación esta-tal si cuando habla de hijos incluye a los acogidos, cuan-do sea necesario. Por ejemplo, en las becas a estudiantespor situaciones familiares. O quizás plantear el accesodirecto a las distintas becas de ayuda al estudio o al mate-rial escolar.


Podría definirse el interés superior del menor como elconjunto de legislaciones y actuaciones administrativasencaminadas a obtener el bienestar del menor y el desarro-llo de su personalidad. El contenido para alcanzar el inte-rés superior del menor debe ser respetar el orden de lasmedidas de protección, y que la Administración ponga losmedios necesarios en las familias y los centros para queese menor recupere su personalidad y su bienestar, esdecir, que la Administración tutele de forma positiva. Eneste sentido, tanto en una ley estatal, que pueda servir dereferencia, como en las leyes autonómicas debería figurartaxativamente el siguiente orden de prelación en las medi-das de protección: Primero, priorizar la declaración desituación de riesgo antes que la de desamparo; segundo, encaso de declarar a un menor en situación de desamparodebe prevalecer el acogimiento familiar; tercero, en casode que exista un informe que así lo recomiende, podráinternarse a un menor; cuarto, en caso de que a un menorsin informe de internamiento no se le encuentre una fami-lia, debería permanecer el mínimo tiempo posible en uncentro, hasta se podrían fijar plazos por ley y, por qué no,en caso de agotar esos plazos plantear la adopción.



No puede ser que la razón por la que muchos niños nosalen de los centros sea que no tienen informe favorable de

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acogimiento. Por defecto, todos los menores deben seridóneos para ser acogidos en familia, y cuando para unmenor sea aconsejable vivir en un centro, debe existir uninforme estableciendo como medida aconsejable el inter-namiento y no al revés.


El acogimiento familiar no es una medida temporal,ni su objetivo debe ser el retorno. El fin principal delacogimiento familiar es la recuperación del menor desam-parado. Es una medida indefinida en el tiempo que debetener tres objetivos. Primero, la recuperación del menor.Segundo, si es posible, la relación con su familia biológi-ca, pero no de cualquier manera y no como un derecho dela familia biológica, sino como un deber de asumir su res-ponsabilidad parental. El niño no debe ser un instrumentopara la recuperación de la familia sino que la familia debeservir para recuperar a ese menor. El tercer objetivo es elestudio y elaboración de una propuesta de futuro para elmenor, ya sea realizando las actuaciones necesarias en lasfamilias de origen para un posible retorno del menor oestableciendo medidas alternativas, y en todo caso con unlímite de tiempo, transcurrido el cual se debe tomar unadecisión definitiva. El acogimiento familiar consta de cua-tro fases:

1)—Las previas al acogimiento. A las familias se lesdebe advertir de lo siguiente: Primero, que existe una pro-babilidad de retorno. Segundo, que es necesario favorecerlas relaciones con la familia biológica, siempre y cuandola Administración lo considere oportuno. Tercero, que elacogimiento no es temporal sino indefinido en el tiempo,por lo que se debe advertir a los futuros acogedores quepuede no haber retorno, pero sí relación con la familia bio-lógica y ello puede durar hasta que el menor alcance lamayoría de edad. Cuarto, la familia de acogida adquieredirecta o indirectamente las funciones tutelares personalessobre el menor, por lo que no es un complemento de lafamilia biológica sino que la sustituye y le debe acompañar,educar, cuidar, alimentar y darle una formación integral.

2)—El acoplamiento. Con la Ley de Igualdad se haconseguido el permiso de maternidad y paternidad paralos acogimientos de carácter permanente, pero debería darseuna baja, aunque sea de un mes, para los acogimientos deurgencia. Lo cual es fundamental para que el acoplamien-to sea fácil.

3)—El acogimiento en sí, en relación con el cual seplantean diversas cuestiones. Debe haber un seguimientoy un apoyo administrativo. Los recursos económicos noson suficientes; debe revisarse la tardanza para abonar losgastos extraordinarios y necesarios que deben adelantarlas familias acogedoras (como psicólogos, ópticos, dentis-tas), y revisar las ayudas de las familias extensas, normal-mente más necesitadas y, por lo menos en Cataluña, peortratadas que las ajenas. Deben realizarse visitas, porqueson necesarias para la recuperación del menor, pero no decualquier manera; debe escucharse a la familia acogedoray las visitas deben adaptarse a la vida del menor, nuncarealizarse en horario escolar y en un lugar adecuado para

el encuentro. Y en cuanto a las expectativas de retorno,éstas deben ser reales para plantearlas al menor, que debesaber cuanto antes si existe posibilidad de retorno o no.

4)—La finalización del acogimiento, por el retorno, laadopción u otro acogimiento, el fallecimiento y la mayo-ría de edad. En este último caso, al menor se le debe infor-mar, desde que tiene suficiente conocimiento, de sus dere-chos para cuando llegue a la mayoría de edad.

3.3 Adopción

La diferencia básica que existe con el acogimientofamiliar es que no existe posibilidad de retorno y por ellono hay que favorecer necesariamente las relaciones con lafamilia biológica.

3.4 Otras fórmulas

Los acogimientos de urgencia suelen ser para estudiarla situación del menor, para que en seis o nueve meses setome una medida definitiva, el acogimiento simple o per-manente, la adopción o el retorno. En caso de acogimien-to o adopción nos hemos encontrado casos en los que lafamilia de urgencia quiere ser la adoptiva o la acogedorasimple y la Administración opta por separarlos. Esta medi-da la podemos entender cuando la Administración cumplelos plazos de estudio, pero cuando la Administración estáun año o dos estudiando y no seis meses, se debe tener encuenta a la familia que lo ha acogido en urgencia. El retra-so en la adopción de medidas, pasado el tiempo de diag-nosis en los acogimientos de urgencia implica, además,tener ocupada a la familia acogedora y por tanto disminuirlos recursos de acogimiento de urgencia.


Comparecencia de la Comisionada de Género y Pre-sidenta de la Comisión de Mujer del Comité Españolde Representantes de Personas con Discapacidad(CERMI), D.ª Ana Peláez Narváez

Partiendo del artículo 23 de la Convención de NacionesUnidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad,que reconoce su derecho de mantener la capacidad de serfértiles y de aportar a la sociedad los hijos que esta necesi-ta, se dirigen a la Comisión una serie de recomendaciones:

En primer lugar, revisar la legislación vigente y norma-tivas sobre adopción y acogida de niños y niñas con disca-pacidad, niños y niñas cuyos padres y madres tienen dis-capacidad, especialmente intelectual o enfermedad men-tal, en el ámbito estatal y también en el ámbito de lascomunidades autónomas, para incorporar el principio deno discriminación por razón de discapacidad.

En segundo lugar, impulsar la realización de una inves-tigación de ámbito nacional en relación con la retirada oamenaza de retirada de bebés y de niños de padres ymadres con discapacidad intelectual o especialmente conenfermedad mental, sin ningún tipo de evaluación previani evaluación real y efectiva.

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En tercer lugar, sensibilizar a los profesionales de lasanidad, de la judicatura y de los servicios sociales deatención al menor y a la discapacidad y a todos aquellosque intervengan en los procesos de custodia y adopción,sobre los derechos y capacidades de las personas con dis-capacidad en relación con el ejercicio de la paternidad yde la maternidad, bien sea biológica, o a través de la adop-ción o el acogimiento familiar, para que no se produzcansituaciones de discriminación.

En cuarto lugar, formar a los profesionales de la sanidad,la judicatura y los servicios sociales de atención al menor ya la discapacidad sobre los ajustes necesarios relacionadoscon la discapacidad en los servicios que proporcionen.

En quinto lugar, recoger datos estadísticos apropiadosdesagregados por discapacidad y otras variables relevantesy realizar investigaciones para guiar las políticas, la finan-ciación y el desarrollo de servicios que apoyen el dere-cho a la paternidad y a la maternidad de las personas condiscapacidad.

En sexto lugar, investigar y difundir las experiencias dela maternidad de las mujeres con discapacidad, que coad-yuven a su correcta percepción social.

En séptimo lugar, impulsar el desarrollo de los servi-cios específicos de cuidadores de hijos e hijas, dirigidos amadres y padres con discapacidad.

Finalmente, impulsar la flexibilización de los sistemas deservicios de atención, que integren las necesidades de todaslas partes, evaluando conjuntamente las de los niños y losadultos.


Comparecencia del Abogado del Estado y ex Diputado,D. Jesús López-Medel Báscones


Se debería tratar en un solo texto legal toda la proble-mática de las adopciones cualquiera que fuese el origen delos niños. Tanto la Ley de Adopción Internacional, comoparticularmente el Código Civil, la Ley de Protección Jurí-dica del Menor o la Ley de Enjuiciamiento Civil contienentratamientos no suficientemente coherentes o similaresentre sí y requieren al menos una armonización, si no unaunificación. Asimismo, no deberían mantenerse regulacio-nes como la de los abusos sexuales de hijos e hijos, que noconllevan automáticamente privación de la patria potestaden el Código Civil ni tampoco en el Código Penal, quefaculta —pero no obliga— al juez a imponer en estoscasos como pena accesoria la inhabilitación de la patriapotestad pero no su privación.

En cuanto al nivel de gestión, esta corresponde a lasCCAA, entre las que existen diferencias notables, por loque deberían armonizarse mucho más los protocolos y lasformas de actuación. La mayoría de los niños que sondeclarados en desamparo van a familias de acogida yadoptantes de su comunidad. No obstante, cuando la cer-canía de la familia biológica puede convertirse en un peli-gro y en una inseguridad debería darse más movilidad aesos niños. Por eso, deberían mejorar los canales de comu-nicación, de información e interlocución entre las CCAA

y con el ministerio fiscal, reforzando los mecanismos decooperación en el seno del Ministerio de Sanidad y Asun-tos Sociales, con un representante tanto de la fiscalía comode la judicatura en el consejo asesor.


Desde el prisma del interés del menor, los tribunalesciviles asumen una posición incorrecta en los pleitos sobreuna declaración de desamparo o sobre acogimientos, por-que sobre todo hacen un enjuiciamiento de la actuación dela Administración, comportándose más bien como órga-nos de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuandolo que debería enjuiciarse fundamentalmente es si se da ono una situación de desamparo.



Debe estipularse el principio de que el internamientosea lo más breve posible y dirigido, en el menor plazoposible, a la integración en una familia, si no es la bioló-gica, una de acogida, a la que debe brindarse el máximoapoyo, tanto en el ámbito social como jurídico.


El acogimiento es una medida positiva de protección,pero deberían agilizarse los procedimientos y reforzar lasgarantías en pro de los menores.

3.3 Adopción

Hay que defender la generalización de una jurisdicciónde familia como orden jurisdiccional especializado dentrodel orden civil para conocer de todos los temas de derechode familia, incluidos los referidos a la adopción. La espe-cialización no es garantía de éxito en la resolución, pero sípresupone, en principio, mejores condiciones de forma-ción y de sensibilidad sobre estos asuntos, además de teneruna relación mucho más frecuente con los equipos psico-sociales que están a disposición de los juzgados y cuyocriterio tiene un importante valor para asesorar u orientaral juez. Además, así como en otras materias, por ejemplo,en el ámbito mercantil, el Consejo General del PoderJudicial ha impulsado una mayor formación de los juecesen materia mercantil, deberían ser mucho más frecuenteslos cursos que promoviese sobre temas de acogimientos yadopciones.


Comparecencia de la Vicepresidenta de la AsociaciónLa voz de los adoptados, D.ª Anna María Badía Munill


El sistema de protección al menor ha evolucionadomucho en los últimos años, pero aún queda por hacer en

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cuanto se ha desarrollado de forma desigual en las distin-tas CCAA. Sería preciso un Centro de Trabajo del Menorque coordine trabajos, recopile experiencias, organice laformación básica para todos, dirija investigaciones, pro-mueva nuevas y buenas prácticas y sea un referente técni-co para todos los que trabajan en protección infantil.


Es necesario reconocer a los niños adoptados el statusde víctima y, por tanto, los consiguientes derechos dereparación: derecho a saber, derecho a la memoria, dere-cho a que no se les olvide y se les acompañe en su proce-so especial y doloroso. El derecho a la información nodebe empezar al llegar a la mayoría de edad, que es cuan-do legalmente se tiene acceso a los documentos y registrosoficiales, sino que debe empezar antes, cuando se conoceel hecho de la adopción. En relación con ello, se sugiere laposibilidad de incluir en la Seguridad Social un estudiogenético completo y de forma gratuito para los adoptados(para muchos la búsqueda de los orígenes también es unacuestión de incertidumbre genética).



Añade otros factores de riesgo para el desarrollo de lapersonalidad: entre otros, una desconfianza creciente,basada en las carencias afectivas y emocionales difícilesde compensar ya en la etapa adolescente y, posteriormen-te, en la vida adulta. Habría que destacar el carácter nece-sariamente temporal de esta medida.


Es la medida más importante siempre y cuando losacogedores estén adecuadamente preparados, y se dejeclaro que su función en la sociedad, como colaboradoresdel sistema de protección (y no sólo como personas soli-darias), que deben estar en contacto permanente con lostécnicos de la administración encargados de la proteccióndel menor, con apoyo en todas las fases, no sólo en laselección y en el acoplamiento.

3.3 Adopción

La adopción es una medida de protección de menores,que debe considerarse como medida subsidiaria, no comoun mecanismo de reproducción asistida sobre la base deun supuesto derecho a adoptar de los adultos. Son losmenores en situación de desamparo los que tienen derechoa ser adoptados. Los comportamientos más habituales sonla dificultad para atender, dificultad para manejar la frus-tración, baja tolerancia a la crítica, incapacidad paramanejar adecuadamente las sensaciones y las emociones,descontrol, dificultad para respetar, entender y acatar lasnormas y poca disciplina; en definitiva, una provocaciónconstante a la sociedad procedente de una necesidad deponer a prueba sus relaciones con el entorno. Es preciso

que los profesionales de la educación tengan formación ysensibilización en relación con la especificidad de estosproblemas. En relación con ello, se propone: que la leypermita la escolarización de menores en grupos de edaddiferentes a los de su edad cronológica (por debajo de suedad, si corresponde); que se disponga de un protocoloprevio de incorporación educativa, de integración y deadaptación, en el que se evalúe la madurez física, emocio-nal y afectiva de cada menor para poder actuar en conse-cuencia; proporcionar a los menores el refuerzo escolarque necesitan (psicomotricistas, logopedas, terapeutasocupacionales en integración sensorial); y dotar a lospadres y madres adoptivos de cuantos recursos precisen(charlas, talleres, escuelas de padres y madres, orienta-ción, etc.).

Comparecencia del Coordinador General y de la Vice-coordinadora General de la Federación CORA, Coor-dinadora de Asociaciones en Defensa de la Adopción yel Acogimiento, D. Javier Álvarez-Ossorio García deSoria y D.ª María del Río Sánchez


El mapa de atención a la infancia en España es muydesequilibrado en función de cada uno de los territorioscon competencia en la materia, que tienen mecanismos ynormativas muy diferentes. Habría que poner todos losmedios para conocer la situación real, no sólo desde elpunto de vista legislativo sino también desde el de lasprácticas en cada una de las CCAA o provincias compe-tentes en la materia.

En cuanto a la normativa de protección, las propuestasson:

——fomentar la celeridad y eficacia en los procedimien-tos judiciales relativos a la protección del menor.

——que se creen salas especializadas del menor enlos juzgados de Familia o en los de Primera Instancia eInstrucción para las actuaciones que afecten a los menoresy que, en todo caso, se prioricen los procedimientos en losque intervienen.

——debe desarrollarse una formación especializadade jueces y fiscales.

——que los niños y niñas declaren una sola vez ygocen de un fuero especial, preservándose su identidad.

——que los errores administrativos se resuelvan conceleridad y eficacia, y no a la espera de resolución judicialsino por el procedimiento administrativo común.

——que se habilite un procedimiento administrativoabreviado para resolver la ausencia del documento de rati-ficación de renuncia en los casos de no comparecencia porparte de los progenitores.

——dotar de más capacidad ejecutiva a las resolucio-nes de las comunidades autónomas en las medidas de pro-tección propuestas, sin perjuicio del derecho de recurso delos progenitores, de forma que la oposición por parte deestos a esas medidas no las paralice ni las retrase en eltiempo.

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——regular una reducción drástica de los plazos deevaluación de un menor, que en todo caso no deberíanexceder de los treinta días.

——habilitar mejores sistemas de colaboración ycomunicación entre los técnicos de protección de menoresde las CCAA, las fiscalías de menores y los juzgados deFamilia.


En aras del interés superior del menor, se propone:

——reducir el periodo de corrección y de reclamaciónpor parte de las familias biológicas a la mitad.

——que si los progenitores de un menor no asumensus responsabilidades, se les retire la patria potestad parasiempre por un procedimiento urgente y de manera eficaz.

——crear en cada comunidad autónoma la figura delDefensor del Menor, que los menores sean escuchados apartir de los 12 años en todas las actuaciones que les afec-ten y que no se interfiera en su futuro, que los representan-tes de las familias participen activamente en el Observatoriode la Infancia y que se cree un centro de estudios delmenor en situación de desprotección dependiente de esteObservatorio.



Se plantean las siguientes medidas:

——Transparencia en los criterios de selección delpersonal que trabaja con los menores acogidos; necesidadde formación continua y apoyo hacia los profesionales;estabilidad laboral de los que trabajan en centros residen-ciales, que permita a su vez estabilidad emocional de losmenores de los cuales son tutores; tutores de resilienciapara los menores y también para los educadores.

——Eliminación de la institucionalización de menoresde 6 años (la de los menores de 3 años en un plazo máxi-mo de dos años, y la de los menores de 6 en un plazo decuatro años).

——Una apuesta seria y comprometida de todas lascomunidades autónomas para que la mayor parte demenores declarados en desamparo pasen el menor tiempoposible en los centros. Es absolutamente inaceptable queel 71% de las interrupciones en acogimientos en familiaajena finalicen en un acogimiento residencial.


Se realizan las siguientes propuestas:

——Creación de equipos de asesoramiento psicológi-co externo para familias acogedoras y trabajo de segui-miento y apoyo por parte de profesionales.

——Fomentar la disposición de familias acogedoras yla colaboración e intercambio de familias entre diferentescomunidades autónomas. Es necesaria la realización de

campañas de captación adecuadas en las que se ponga envalor la satisfacción y la recompensa afectiva que recibe lafamilia acogedora.

——Las comunidades autónomas se deben dotar depolíticas que incidan en la inversión de los acogimientosfamiliares en detrimento del acogimiento residencial. Nosolo es más ventajoso desde el punto de vista psicológicoy emocional de los menores sino también desde el puntode vista económico para las administraciones.

——Formalización de los acogimientos familiares enfamilia ajena, extensa o profesional por resolución admi-nistrativa con reconocimiento de los fiscales de menores.La familia extensa acogedora debe contar con recursos yapoyos, de igual manera que los tienen las familias ajenas,con dos seguimientos mínimos anuales.

——Derecho de la familia acogedora y de los menoresa ser escuchados, tanto en los procedimientos administra-tivos como judiciales.

——Ayudas económicas a las familias que tenganmenores acogidos, que podrían ser directas o indirectas:prioridad en la escolarización de los hijos, así como delsistema sanitario.

3.3 Adopción

——Se deben reconocer las necesidades especiales delos niños adoptados en el ámbito escolar, por parte detodos los elementos que intervienen en la enseñanza y,especialmente, por el colectivo del profesorado. Todos losniños adoptados deberían recibir una valoración específi-ca en el momento de su incorporación a la etapa escolar,por profesionales expertos en adopción, priorizando laadaptación, la integración, la reparación del daño y laconsecución del vínculo con su familia frente a otrosrequerimientos, como la adquisición de conocimientos.Debe desarrollarse una educación integradora frente alracismo y la xenofobia.

——Es preciso sustituir la denominación de acogi-miento preadoptivo por otra que incida únicamente en elcarácter de proceso adoptivo y la diferencie claramente delos acogimientos, como medidas distintas de protección almenor.

——Reformular la idoneidad tanto para las familiasadoptantes como acogedoras, y plantearla como parte dela formación de estas familias.

——Desarrollar formación preadoptiva obligatoriapara todas las familias solicitantes y establecer para todaslas CCAA unos criterios mínimos de calidad respecto a laduración, contenidos y metodología de esta formación.

——Que los equipos de valoración de adopción pue-dan identificar, entre el colectivo de familias solicitantesde adopción, una posible bolsa de familias acogedoras ydesviarlas hacia los equipos de acogimiento, valorandoadecuadamente sus motivaciones, sobre todo su capacidadpara respetar a la familia de origen de los menores y losvínculos que existen entre ellos y aceptar los contactos yvisitas cuando sean aconsejables.

——Que las familias en espera de adopción recibanuna mayor comunicación y contacto por parte de las admi-nistraciones durante el tiempo de espera.

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——Que se desarrollen en todas las CCAA programasde búsqueda de los orígenes con equipos especializados deapoyo en esa búsqueda y en el encuentro.

——Que las universidades establezcan sistemas quepermitan compartir investigaciones.

3.4 Otras fórmulas

——Es necesario crear una bolsa de familias acoge-doras de urgencia. Esta bolsa debería tener un incremen-to mínimo anual del 25%, de forma que en el plazo detres años se llegue a una cobertura del 110% de las nece-sidades de cada comunidad autónoma para este tipo deacogimiento.

——Mejorar y dar continuidad a los programas demenores cuando estos lleguen a la mayoría de edad, espe-cialmente para todos aquellos que cumplen los 18 añosviviendo en un centro, aumentando el número de pisos detransición.

——Regular la adopción abierta, que en la mayoría delos casos puede ser una medida alternativa y más garantis-ta en sustitución de los acogimientos permanentes.


Comparecencia de la Responsable de Política Interiory Relaciones Institucionales de Amnistía Internacional,D.ª Virginia Álvarez Salinas

Se presenta a la Comisión el Informe de AmnistíaInternacional sobre centros terapéuticos en España, que secentra en las tres CCAA que concentran el 55% de estoscentros (Madrid, Cataluña y Andalucía) y que arroja lassiguientes conclusiones: que los menores en centros de pro-tección terapéuticos son invisibles para la Administración(las estadísticas, en caso de existir, no son accesibles),pero que sí son visibles los abusos y violaciones de dere-chos humanos que sufren en dichos centros. Muchos notienen información sobre su diagnóstico, desconocen eltratamiento que se les va a poner y, por tanto, no puedendar consentimiento para su aplicación. Todos estos abusosvan acompañados de una falta de investigación y supervisiónadecuada por parte de la Fiscalía y una ausencia del PoderJudicial en el proceso de intervención de los menores.Según la información proporcionada por el Defensor delPueblo en su informe, solo el 32% de estos ingresos encentros terapéuticos, que suelen tener un régimen cerradoo semicerrado, cuentan con autorización judicial; mientrasque en una prisión, cualquier medida de aislamiento debeser autorizada por un juez de vigilancia penitenciaria, enlos centros terapéuticos de menores cualquier medidasobre medicación forzosa, sometimiento a contención físi-ca o celdas de aislamiento no tiene apenas supervisión.Muchos de estos menores son sometidos a sanciones disci-plinarias prohibidas por el derecho internacional. De lasentrevistas mantenidas, se desprende que el abuso físico esconsiderado como una facultad discrecional del centro.Ante este panorama las recomendaciones del centro son:

1)—Establecer un marco jurídico general que vincule atodas las CCAA, que incluya: la tipología de centros resi-

denciales y terapéuticos, claramente diferenciados de losde reforma; los requisitos generales para el internamiento oderivación no voluntaria de los menores en centros tera-péuticos, exigiendo resolución judicial motivada, evalua-ción psicosocial del caso particular y diagnóstico psiquiá-trico; los estándares mínimos de selección y formación delpersonal; regímenes de funcionamiento de cada tipo decentro; condiciones de las instalaciones atendiendo a lanormativa internacional; los requisitos mínimos para laelaboración de protocolos para el control y la supervisiónde todos los centros de protección terapéuticos.

2)—Introducir las reformas necesarias para garantizarun control judicial efectivo durante el tiempo que unmenor está siendo intervenido por la Administración, ase-gurando que tanto la ley como los reglamentos que esta-blecen el funcionamiento de los centros sean claros entodo lo relativo a limitaciones de la coerción física y deluso de la fuerza y los procedimientos disciplinarios.

3)—Elaborar un Plan estratégico nacional de infanciay adolescencia, que incluya la implantación y el funcio-namiento de una red de recursos sanitarios de alcanceestatal para los menores en centros terapéuticos.

4)—Que el Ministerio de Sanidad y Política Socialdesarrolle una estrategia de salud mental del SistemaNacional de Salud, estableciendo un marco específico delos servicios de salud accesibles y adecuados para losmenores con trastornos de conducta.


Comparecencia de la Concejala de Acción Social yMedio Ambiente del Ayuntamiento de Alicante,D.ª Asunción Sánchez Zaplana


Las competencias de la Administración local estáncentradas, sobre todo, aunque no exclusivamente, en eldiagnóstico y actuación de las llamadas situaciones deriesgo. Dicho concepto, dentro de la legislación valencia-na, queda definido como aquella situación en que, por cir-cunstancias personales, familiares o del entorno delmenor, se le ocasiona un perjuicio para su desarrollo y bie-nestar personal o social, de forma que, sin ser necesaria laasunción de la tutela de la ley por el ministerio, sí es pre-cisa la intervención de las administraciones competentes.Sería conveniente que en una futura modificación de la leyse recogiera una figura de resolución administrativa quedejara claros los parámetros que habría que valorar en unasituación de riesgo, con los mismos criterios para todas lasadministraciones y profesionales, así como cuáles seríanlos programas y las medidas que deberían aplicarse. Así,se aconseja una modificación de la Ley Orgánica 1/1996para concretar ese concepto de situación de riesgo, paraestablecer la obligatoriedad de emitir resoluciones admi-nistrativas de reconocimiento de dicha situación, y porúltimo para implantar medidas que deben ponerse en fun-cionamiento por las administraciones públicas.

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Se pueden tener en cuenta como indicadores de riesgola organización familia; los rasgos psicológicos delmenor; los aspectos psicológicos del padre, la madre o eltutor; el hábitat, como es la vivienda, qué régimen tienendentro de ella.



Se debe establecer cuando las medidas de acogimientoen familia extensa o en educadora se hayan agotado, encuyo caso debe ser lo más corta posible y debe ir siempreacompañada de actuaciones con la familia de origen delmenor para prevenir nuevas situaciones de desprotección.Para ello, se hace necesaria la especialización de los recur-sos institucionales para la atención de menores.


Es una medida muy importante, que permite al menordesarrollarse en un ambiente normalizado, no debe plantear-se como sustitutivo de a familia de origen, sino como com-plementario de ésta, y debe incluir medidas de apoyo a lafamilia de origen cuando el plan de protección del menortenga por objeto el retorno del menor a ésta. En cuanto asu duración, los acogimientos permanentes están duran-do, aproximadamente, siete años y ocho meses, y en aco-gimientos simples, un año. Por eso, este tipo de medidasvan a requerir de un equipo de profesionales especializa-dos a lo largo de todo el proceso de acogimiento y en todassus etapas.

3.3 Adopción

Sería conveniente que se agilizar el proceso y quepudieran ser adoptados en un plazo razonable todos losmenores para los que no se valore como opción el retornoa la familia de origen.

3.4 Otras fórmulas

Un recurso que está funcionando muy bien en la actua-lidad son las viviendas tuteladas, que no son como el aco-gimiento residencial o los centros de recepción o de día,sino entornos un poco más reducidos, que proporcionanun ambiente acogedor y familiar y permiten, por ejemplo,que se les pueda atender de forma adecuada en el caso devarios hermanos.

Comparecencia de la Consejera de Asuntos Sociales dela Ciudad de Ceuta, D.ª Carolina Pérez Gómez


Es necesario establecer una ley de mínimos que debeser estatal y que debe dotar al sistema de protección deseguridad jurídica y estabilidad. La aparición de nuevas

realidades, como el fenómeno de los menores extranje-ros no acompañados, especialmente intenso en Ceuta, ola incorporación al sistema de protección de los meno-res de 14 años infractores que introdujo la Ley 5/2000,exigen una revisión del sistema. En concreto, se proponelas siguientes medidas:

——El establecimiento de la tramitación judicial de losexpedientes de los menores como procediendo urgente.

——La formación especialización de jueces tanto enprimera como en segunda instancia.

——La obligatoriedad de escuchar a los menores, porsí mismos o a través de profesionales especializados, entodos los procedimientos administrativos y judiciales.

——En relación con los plazos establecidos por laLey 54/2007 de Adopción Internacional para la oposiciónde padres o tutores a las medidas de protección, aclararcómo proceder con las medidas de protección respecto amenores con antelación a esa fecha.

——Delimitar los supuestos que constituyen despro-tección infantil.

——Establecer un régimen sancionador en materia deinfancia para que los padres se vean obligados a colaborarcon la Administración que ejerce la tutela.

——Establecer una única fórmula para todo el territo-rio español en relación con los procedimientos para ladeclaración de idoneidad para la adopción y para la capa-citación de los acogedores.


Las cuestiones que deberían ser abordadas en la próxi-ma ley son las siguientes:

——El término del «interés superior del menor» debeser definido en la ley para evitar posibles arbitrariedades.

——La guarda voluntaria debe ser regulada no sólopara aquellos que ostentan la patria potestad, sino tambiénpara los guardadores de hecho, estableciendo un procedi-miento y los plazos para resolverlo y concretando las res-ponsabilidades parentales o familiares en cuanto a lacorresponsabilidad.

——Las situaciones de riesgo deben resolverse conuna declaración formal administrativa, que debe clarificar-se y regularse, limitando los plazos en los que debe serresuelto y documentado el trabajo social, con asistencia deuna letrado.

——Hay que redefinir el concepto de desamparo, con-templar criterios de actuación teniendo en cuenta el casoconcreto, y reducir los plazos de revocación de desampa-ro para los casos de irrecuperabilidad.

——Regular la posibilidad de repercutir compensacio-nes económicas a los padres de menores desamparadosque tengan recursos económicos suficientes.



Es necesario un marco jurídico que determine las diver-sas tipologías, el régimen interno, las sanciones, las medi-

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das de contención y un registro de Centros de Protección,además de los plazos máximos de internamiento. En estesentido, se considera que el Protocolo de Trastornos deConducta que ha elaborado el Observatorio de la Infanciaes una buena noticia pero el procedimiento debería tenerrango legal.


Es imprescindible regular los apoyos tanto económi-cos, como de cualquier otra índole, especialmente los pro-gramas de apoyo psico-educativo, que deber ser realizadospor un equipo técnico especializado.

3.3 Adopción

En general, se observa un descenso paulatino y conti-nuado del número de personas que desean acceder a lapaternidad adoptiva. Uno de los obstáculos que presentaCeuta en materia de acogimientos preadoptivos está direc-tamente relacionado con su reducido tamaño, es decir, conel hecho de que en Ceuta haya un único municipio. Porello, y a fin de garantizar el principio de no relación y rup-tura de vínculos con la familia de origen, se hace absolu-tamente imprescindible la colaboración con otras comuni-dades autónomas, a las que se solicitan familias idóneas,seleccionadas al efecto. Ello ha obligado a la elaboraciónde un nuevo procedimiento de actuación que garantice laintegración de los menores en sus nuevas familias, queespecifica que el acogimiento provisional —con finalidadadoptiva— se formalizará con las familias de otras comu-nidades autónomas, tras una breve fase de cuatro o cincodías de acoplamiento del niño en la Ciudad Autónoma deCeuta y siempre que el resultado de estos primeros contac-tos sea satisfactorio.

3.4 Otras fórmulas

——Sería conveniente regular el acogimiento deurgencia, para niños de entre 0 y 7 años, para que no fueraimprescindible el consentimiento de los padres, de modoque tenga la agilidad que tiene el acogimiento residencial.

——En el caso de menores con necesidades especialesque se encuentran en centros, es necesario establecer laobligatoriedad de un acogimiento profesionalizado.

——Debe regularse el procedimiento para la protec-ción del nasciturus en el caso de madres toxicómanas oalcohólicas.


Comparecencia de la Letrada del Gobierno de Cantabria,D.ª Alejandra Fernández Prieto


Es esencial la coordinación entre las CCAA, pues hayocasiones en que no puedes darle un niño a una familiaajena de las misma comunidad autónoma. Se apoya la idea

de un órgano de coordinación nacional, de modo quetodos los datos respecto a familias acogedoras y respectoa menores estén informatizados. En relación con ello,sería conveniente introducir una previsión expresa en elcapítulo V del Título I del Libro IV (artículo 780) de laLey de Enjuiciamiento Civil, similar ala ya existente en elartículo 1826 en relación con los procedimientos de juris-dicción voluntaria, relativa a la confidencialidad de losdatos contenidos en los expedientes y prever consecuen-cias por su vulneración.


El interés del menor se prioriza en la ley, pero en suaplicación muchas veces no se hace. En concreto, se pro-ponen las siguientes medidas:

——La modificación de la Ley de EnjuiciamientoCivil, añadiendo un apartado 5 al artículo 780, que esta-blezca expresamente la imposibilidad de adoptar medidascautelares en los procedimientos de oposición a las reso-luciones administrativas en materia de protección demenores. Cuando el órgano jurisdiccional, antes deconocer el fondo del asunto, acuerda una medida caute-lar —por ejemplo, unas visitas que después de una inter-vención exhaustiva se han considerado inadecuadas por laAdministración—, supone perjudicar el interés del menory condicionar el éxito de la propia medida que la entidadpública ha adoptado para protegerlo.

——La modificación del artículo 525 del la Ley deEnjuiciamiento Civil, para se manifieste expresamenteque no cabe ejecución provisional en los procedimientosde posición de medidas en materia de menores. Se dispen-sa una protección desigual a los hijos de padres inmersosen procesos de crisis matrimoniales —respecto de los cua-les el régimen de visitas no podría ejecutarse provisional-mente hasta que no se confirme en segunda instancia— ya los menores declarados en riesgo o desamparo los cua-les, por definición, están más necesitados de que se velepor su superior interés. Y no hay caución que permitareparar el daño ocasionado a un menor por la ejecuciónprovisional de una sentencia que luego resulta revocada (yque determine, por ejemplo, que ante la revocación deldesamparo una niña vuelva a una familia biológica de laque previsiblemente tendrá que volver a salir cuando laaudiencia confirme el desamparo).

——Establecer una limitación a la legitimación activapara la oposición a medidas administrativas de protecciónde menores. Con frecuencia se busca en las familias bio-lógicas al pariente que más garantías de estabilidad econó-mica presente, con la intención fraudulenta de que gane elpleito y después entregue al menor a los progenitores quelo colocaron en situación de desamparo.



La institucionalización es un mal menor que debe exis-tir, porque hay casos en que no es posible buscar otra alter-

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nativa. En todo caso, los centros deben estar muy biendotados de personal y de material, y sería interesante quelos niños estén en centros de menor tamaño, con tres ocuatro personas adultas de referencia y cinco o seis meno-res, como si se tratara de una pequeña familia.


——La modificación del artículo 173 del CódigoCivil, estableciendo que sólo se elevará la propuesta deacogimiento al juez cuando la Administración no tenga nila guarda ni la tutela del menor. En el caso de haber asu-mido la tutela, la Administración no tendría por qué ele-var el acuerdo de constitución de acogimiento familiar aljuez, puesto que este acogimiento, según el artículo 172.3del Código Civil (modificado por la Ley de AdopciónInternacional) puede ser impugnado judicialmente en elplazo de dos meses. La constitución del acogimiento resi-dencial no es necesario elevarla al juez en ningún caso yasí debe ser también en el caso del acogimiento familiaratendiendo al interés superior del menor, pues supone unadilación judicial.

——La modificación del artículo 1828 de la Ley deEnjuiciamiento Civil de 1881, para impedir la suspensióno denegación de la medida de protección hasta que seresuelva definitivamente la oposición de medidas. Cuandohay un procedimiento de oposición de medidas vigente yla Administración eleva la propuesta de acogimiento aljuez, sucede muchas veces que éste entiende que quedasuspendido o, incluso lo deniega, haciendo imposible quese reitere la petición respecto de los mismos acogedores ydel mismo menor, que se ve abocado a la institucionaliza-ción durante el tiempo que dure el procedimiento.

——La modificación del artículo 1828 de la Ley deEnjuiciamiento Civil de 1881, para señalar que El juez reca-bará el consentimiento de la Entidad pública, si no fuera lapromotora del expediente, el de las personas que reciban almenor y el de éste desde que tuviera doce años, salvo en loscasos en que dichos consentimientos se hubieren prestadoya de conformidad con lo previsto en el artículo 173.2 delCódigo Civil. Algunos Juzgados de 1.ª Instancia exigen, enlos procedimientos de jurisdicción voluntaria de consti-tución de acogimiento, que por parte de los acogedores,de la entidad pública y del menor se preste consentimien-to a dicha medida, aún cuando este se haya aportado yaen el documento previsto en el artículo 173.2 del CódigoCivil, lo que provoca una duplicidad de trámite y dilataaún más los procedimientos, sin que aporte ningunagarantía adicional.

3.3 Adopción

——La modificación del artículo 173 bis apartado 3 dela Ley de Enjuiciamiento Civil, estableciendo que nopodrán tener lugar visitas ni contactos con un menor queesté en acogimiento preadoptivo. Los contactos conmiembros de la familia biológica a la que el menor proba-blemente no habrá de regresar son perniciosos para elmismo, por cuanto dificultan su integración en el seno dela familia adoptiva. Actualmente, según el artículo 161 del

Código Civil el derecho a las visitas sólo puede ser regu-lado o suspendido por el juez, y no por la Administraciónque ostenta su tutela.

——La modificación del artículo 1831 de la Ley deEnjuiciamiento Civil de 1881 para introducir que el autopor el que se acuerde la adopción deberá dictarse en elplazo de tres meses desde la presentación de la propuesta,salvo en aquellos supuestos en que el procedimiento sesuspenda para la celebración del correspondiente juicioverbal para determinar la necesidad de asentimiento delos padres a la adopción, en cuyo caso estos tres mesesdeberían computarse desde que finalice este procedimien-to por sentencia. Con la finalidad de evitar la prolongaciónde los acogimientos preadoptivos durante años. Y añadirque: La investigación del domicilio de los padres o tutoresno se prolongará más allá de un mes desde la presenta-ción de la propuesta ante el órgano jurisdiccional. Losórganos judiciales se embarcan en una búsqueda sine die depadres y tutores para que presten su consentimiento o asen-timiento, oficiando a instituciones y dirigiendo exhortos adistintos Juzgados, y existen procedimientos con dilacio-nes superiores al año por esta causa.

3.4 Otras fórmulas

Tiene que seguir existiendo el acogimiento en las fami-lias de urgencia o canguro, que son provisionales, para unrecién nacido o un bebé de muy corta edad.

Comparecencia del Secretario General de PolíticaSocial y Consumo, D. Francisco Moza Zapatero


El modelo de gestión de protección al menor se articu-la en dos niveles: el primer nivel, referido a los sistemasde atención social primaria que realizan los propios ayun-tamientos; y un segundo nivel en el ámbito autonómico,especializado, a través de los servicios sociales territoria-les de atención a la infancia. El Ministerio debe garantizarla homogeneidad en el tratamiento de los menores, poten-ciando las líneas convergentes y revisando en cadamomento el marco jurídico español para asegurar esaadaptación a cada una de las realidades de las CCAA, perotambién para asegurar que los derechos de los niños sonrespetados. En este sentido, se anuncia que el Ministerioesta esperando las conclusiones finales de la Comisiónpara llevar a cabo, si es necesario, las modificacioneslegislativas que se propongan.


Si analizamos los datos extraídos de la EstadísticaBásica de Medidas de Protección a la Infancia, observa-mos que las situaciones de desamparo permanecen esta-bles, con una leve tendencia al crecimiento. Se observa unligero incremento en el número de medidas de acogimien-to residencial, a diferencia del acogimiento familiar admi-nistrativo y del acogimiento judicial. También observamosuna disminución de los autos de adopción.

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Deberían delimitarse las circunstancias en que debenproducirse las inspecciones de los centros, para aumentarla seguridad jurídica, y replantear si el tiempo debe de serinferior a seis meses, estableciendo medidas fundamenta-les como la formación y el apoyo a los profesionales quetrabajan en este medio.


Es preciso diferenciar bien el acogimiento de la adop-ción para que no se creen falsas expectativas en las fami-lias, que desembocan en muchos casos en perjuicios parala educación de los menores; darle al menor cada vezmayor participación en el proceso de toma de decisionespara garantizar el éxito final de la educación del menor; ydotar de la agilidad necesaria el proceso de toma de deci-siones, tanto administrativas como judiciales.

3.3 Adopción

Para favorecer el aumento de las adopciones naciona-les se debería dar mayor agilidad a los trámites y estable-cer que las pruebas y diagnósticos realizados por los equi-pos técnicos de las administraciones públicas tengancarácter de prueba plena, a efecto de que el juez no sólolas tenga en cuenta, sino que tengan la consideración decargo de prueba o prueba plena para evitar demoras en lastramitaciones.

3.4 Otras fórmulas

Otras opciones que pueden contemplarse son la adopciónabierta, que permite mantener contactos con la familia deorigen y en algunas ocasiones supone una mejor adapta-ción a las circunstancias; los programas de acogimiento deurgencia, para los menores de tres años; y el acogimientoprofesionalizado.

III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DELA COMISIÓN.

III.1 CONCLUSIONES DE LA COMISIÓN ESPE-CIAL PARA EL ESTUDIO DE LA PROBLEMÁTICADE LA ADOPCIÓN NACIONAL Y OTROS TEMASAFINES.

I. NORMATIVA DE PROTECCIÓN Y MODELO DEGESTIÓN

El modelo de gestión de protección al menor respondea un modelo complejo de participación de todas las admi-nistraciones —estatal, autonómicas y, en algunos casos,incluso locales—, que plantea problemas de homogenei-dad en su aplicación práctica. El sistema ha mejoradomucho en los últimos 20 años, pero el desarrollo legislati-

vo en las CCAA ha sido desigual, con normas que sesuperponen o entrecruzan, produciendo una merma en laseguridad jurídica e implicando dificultades para determi-nar la aplicación más idónea para salvaguardar el interésdel menor.

Las diferencias de modelo en las CCAA se hacenpatentes en los distintos criterios utilizados para promul-gar normas relativas a la protección en función de losrecursos disponibles, en la ausencia de indicadores comu-nes que permitan evaluar de modo riguroso las diferentesmedidas de protección, en la variedad de procedimientos,en la diferente tipología de los centros de acogida, en lavariación de los costes por menor acogido, en la informa-tización de los sistemas, o en el diferente sistema organi-zativo de servicios sociales de cada Comunidad Autóno-ma. Existen diferencias entre CCAA que afectan a cues-tiones nucleares del sistema de protección.

Desde el punto de vista técnico, una de las asignaturaspendientes del modelo de protección a la infancia es lafalta de datos que permitan tener una radiografía del siste-ma para poder evaluarlo: hay pocas memorias de gestión,no existen estadísticas fiables y la información normaliza-da accesible es escasa. En definitiva, la calidad de losdatos e información que aportan las CCAA es deficientepor lo que el análisis es en muchos casos especulativo.Desde la óptica de la Fiscalía, se observa un deficientecumplimiento de la obligación de remitir la informaciónsemestral de cada menor, y es de destacar, también, lapoca información que la Fiscalía maneja de los menoresen situación de desamparo en comparación con la existen-te en materia de menores infractores.

Por esta razón, una de las conclusiones más repetidasen la Comisión ha sido la necesidad de una mayor coordi-nación de los agentes implicados, que permita la homolo-gación de procesos y estándares de calidad, así como elintercambio de datos y de buenas prácticas y experiencias.En este sentido, se ha sugerido:

——Profundizar en las funciones de las CorporacionesLocales como administraciones competentes en materiade protección de menores, de tal manera que a los ayun-tamientos les corresponda el estudio, análisis e interven-ción en las situaciones de riesgo, es decir, las actuacionesde prevención, y a las Comunidades Autónomas, la ejecu-ción del desamparo.

——Utilizar con mayor regularidad y dando mayor con-tenido a algunos de los foros existentes en la actualidad: elObservatorio de la Infancia (en el que sería deseable laincorporación y participación activa de los representantesde las familias); la Comisión Interautonómica de técnicos;y la Comisión Interautonómica de directores.

——Crear un Centro de Estudios del Menor (o Centrode Estudios para la protección de la Infancia), que recojadatos, recopile experiencias, dirija investigaciones, coor-dine la publicación de trabajos, organice la formación paralos profesionales y administraciones que trabajen en laprotección de menores, promueva buenas prácticas y seaun referente técnico para el sistema de protección a lainfancia.

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——Elaborar un Registro Centralizado de familias enproceso de acogimiento y adopción, después de haber sidoaprobada su idoneidad, al cual tengan acceso todas lasCCAA, de modo que una familia de Galicia pueda acoger oadoptar un niño de Andalucía sin que suponga una gran difi-cultad; asimismo, revisar los modelos de gestión, de modoque se conserven las actuaciones administrativas válidascomunes para las adopciones nacional e internacional.

——Mejorar la transversalidad y la coordinación entrelas distintas Consejerías con competencias que afecten alsuperior interés del menor, tales como las áreas de salud,educación, bienestar social, vivienda, etc.

En general, se reconoce el marco jurídico actual comoapropiado, aunque precisado de revisión y mejoras. Tras 14años de funcionamiento de la Ley Orgánica 1/1996, deProtección Jurídica del Menor, parece oportuno introducircambios significativos que adapten el ordenamiento jurídi-co español a la realidad, aunque el problema no es sólo deinadecuación de la norma sino, en demasiadas ocasiones,de las distintas interpretaciones de su articulado. En con-creto, se propone una armonización e integración norma-tiva, asimilando la problemática de las adopciones nacio-nal e internacional. Asimismo, como modificaciones espe-cíficas se observa:

——La necesidad de que a la tramitación judicial delas impugnaciones de las resoluciones sobre proteccióndel menor, así como de los procedimientos de adopción, sele dote de un carácter de urgencia.

——La especialización de jueces, fiscales, abogados,forenses, educadores sociales y equipos técnicos (equipospsico-sociales de formación y asesoramiento o serviciosespecíficos de Inspección de Menores). Si no es posibletener juzgados especializados, los especializados en mate-ria civil de menores y familia así como la fiscalía de meno-res, deberían contar con profesionales psicólogos, psiquia-tras infanto-juveniles y trabajadores sociales cualificadosen atención de menores, que tuvieran parte activa en losexpedientes.

——La posibilidad de adecuar físicamente los juzga-dos para que no exista contacto entre personas con intere-ses contradictorios, evitando la doble victimización en laque se puede ver afectado el menor.

——Que el sistema de protección de menores esté pre-sente en la regulación de otros sectores como la sanidad,la educación o la protección de datos.

II. EL INTERÉS SUPERIOR DEL MENOR

El interés superior del menor queda reconocido cuan-do se respeta su derecho a vivir en una familia.

Nadie pone en duda que cualquier iniciativa relativa ala protección de la infancia debe regirse por este principio,si bien dicho interés, recogido tanto en los Tratados Inter-nacionales como en el Derecho español común y autonó-mico, quiebra en la aplicación práctica en demasiadasocasiones. Se detecta claramente, tanto en la actuación delas Entidades Públicas como, sobre todo, en la judicatura,

un excesivo biologismo, entendido como una pretericióndel interés superior del menor frente a otros intereses delos padres biológicos, que van más allá de la admitida yrecomendable pretensión de mantener al menor en elmedio familiar de origen cuando ello sea posible. Esteexcesivo biologismo tiene una de sus manifestaciones enla forma de llevarse a cabo las visitas de los progenitoresdonde suele primar el adultismo, esto es, el interés de losadultos, sobre el bienestar de los menores. Por otra parte,no parece casual que se detecte dicho biologismo a la vezque se constata de modo general una ausencia de preven-ción de situaciones conflictivas en el seno familiar que,debidamente tratadas por las Entidades Públicas, evitaríaque se llegaran a tomar medidas de protección. Es más, encasos de niños muy pequeños, de familias que tienensituaciones crónicas de desatención, que ya tienen otroshijos tutelados por la Administración o cuya situación esirreversible, no constituye impedimento alguno para queel menor salga desde el primer día con una familia acoge-dora, el plazo de los dos años que los padres tienen deimpugnación de la medida de protección. Los deseos eintereses de los padres biológicos no pueden condicionarla adopción de la que se considere como mejor opciónpara el menor de edad, puesto que estaríamos anteponien-do el interés de unos padres que tienen suspendida lapatria potestad sobre su hijo, sobre el interés del propiomenor de edad.

No obstante lo dicho, empieza a vislumbrarse un hori-zonte diferente, fruto de la sentencia del TS 565/2009,donde se afirma que «el derecho de los padres biológicosno es reconocido como principio absoluto cuando se tratade adoptar medidas de protección respecto de un menordesamparado y tampoco tiene carácter de derecho o inte-rés preponderante, sino de fin subordinado», fallándose eneste caso a favor de los acogedores ya que «la sentencia deinstancia no valora, partiendo de los hechos probados, elinterés del menor, de forma razonable, en la medida quehace prevalecer el interés de la familia biológica… y vul-nera los preceptos legales que ordenan la prevalencia delinterés del menor como norma general frente a otros bie-nes en conflicto».

Es importante, en este sentido, dar a dicho principio undesarrollo legal que posibilite una interpretación homogé-nea por parte de los operadores jurídicos. Una medida quepuede resultar positiva, que apoyan muchos expertos y queesta Comisión hace suya, consiste en la necesidad de con-cretar más dicho concepto jurídico indeterminado de«interés superior del menor». Algún compareciente reco-mienda, a modo de ejemplo, siguiendo el modelo del dere-cho civil británico, incluir en la ley los criterios básicos, quedeben orientar al juzgador a una correcta aplicación de lanorma en función de las necesidades y derechos del menor.

a)—De las necesidades básicas y vitales del menor. b)—De sus deseos, sentimientos y emociones.c)—Del mantenimiento del statu quo material y espiri-

tual del menor e incidencia que toda alteración del mismopueda tener en su personalidad y para su futuro.

d)—Consideración particular por la edad, salud, sexo,personalidad, afectividad, creencias religiosas y forma-

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ción espiritual y cultural del menor y su entorno, actual ypotencial.

e)—Valoración de los riesgos de un cambio de la situa-ción actual por otra.

f)—Atención a las perspectivas personales, intelectua-les y profesionales de futuro del menor, en particular parael adolescente.

g)—Cualesquiera otros que puedan menoscabar sudesarrollo personal y social.

Ello sitúa al menor como titular de derechos. Dehecho, la plena realización del principio del «interés supe-rior del menor» y su razón de ser debería incluir la plenasatisfacción de sus derechos. Esta idea nuclear, avaladapor la Convención de la ONU sobre los derechos del niñoque fue ratificada por España en 1990, debería tener sumanifestación más acabada con la participación del menoren la toma de decisiones sobre aquellas cuestiones que leafectan, de modo que su opinión debería ser más consul-tada y tenida en cuenta. Esta participación del menor enlos asuntos que le conciernen debería ser la regla de fun-cionamiento y no la excepción como ocurre en estosmomentos, valorando y concretando en cada caso laforma, el método y su pertinencia en función de la edad ycircunstancias. En este sentido, se hace necesario garanti-zar el derecho de audiencia del menor. Debe reconocerseal menor el derecho a conocer su situación, el derecho asaber, el derecho a la memoria; y prestar las medidas quepuedan ayudar a su superación (por ejemplo, tratamientoescolar que permita estar en cursos inferiores a su edad),para paliar problemas de atención, y dificultades emotivasy para respetar y acatar la norma.

Asimismo, es preciso definir con una mayor claridadpara todo el Estado los conceptos de riesgo, de desampa-ro y de patria potestad.

a)—El riesgo debe ser tratado con medidas de apoyo alas familias dirigidas a la prevención. El primer deber dela administración es apoyar con intervenciones adecuadasa las familias en riesgo. Son necesarios programas socia-les de intervención con las familias de carácter multidisci-plinar y protocolos uniformes de atención inmediata encualquier medida de protección. Se debe intentar recupe-rar a la familia y la integración natural del menor en ella.Pero no puede alargarse en el tiempo y debe fijarse unplazo a la posibilidad de recuperación de los padres bioló-gicos. En este sentido, debe perfeccionarse el tratamientolegal de la actividad administrativa de protección en casode situación de riesgo.

b)—Una vez que se produce el desamparo, la reinser-ción del menor en su propia familia no puede ser un obje-tivo absoluto a costa de cualquier cosa, sin perjuicio deque se facilite información a los familiares sobre asisten-cia letrada desde el inicio del procedimiento. Pero esteprocedimiento deberá ser por urgencia —debe corregirsela indeterminación actual de los plazos de resolución delprocedimiento de desamparo— y los plazos de impugna-ción del desamparo deben ser más breves. El plazo de dosaños concedido a los padres para solicitar la revocación dela declaración de desamparo contenido en la disposición

adicional primera de la Ley de Adopción Internacional hasido muy valorado por todo el mundo, pero puede resultarexcesivo en aquellos supuestos en que consta con claridadla imposibilidad de retorno por la cronicidad de las causasque determinaron la declaración de desamparo. En estoscasos, sería útil instar la privación de la patria potestad delos padres incursos en dicha causa. Asimismo, procederegular el procedimiento a seguir en casos de guardavoluntaria. Aunque algunas legislaciones autonómicasprevén un procedimiento administrativo especial para laguarda de menores, destaca la disparidad de criterios sobrelos efectos de la falta de resolución y plazos para resolvero sobre la posibilidad de declarar el desamparo cuando lospadres solicitan la guarda. Igualmente, se estima oportunoque se considere en situación desamparo al menor reciénnacido, siempre que no existan familiares que pudieranhacerse cargo adecuadamente del mismo, si una vez naci-do se constata que padece alguna lesión o enfermedadcomo consecuencia directa del comportamiento de lamadre durante la gestación, sin perjuicio de las eventualesresponsabilidades en que ésta hubiera podido incurrir. Entodo caso, la Administración adoptará las medidas de pro-tección necesarias para preservar la seguridad del menor,hasta tanto se determine la posibilidad de protección porparte de la familia biológica. Además, ante la necesidad deactuar con celeridad para evitar que el niño quede desaten-dido, deben imponerse también protocolos de actuaciónpara el seguimiento preventivo cuando se detecten o setenga noticia de situaciones de maltrato prenatal paragarantizar que el recién nacido quedará debidamente asis-tido cuando se llegue a verificar el nacimiento.

c)—En relación con el concepto de patria potestad, seseñala la necesidad de revisarlo, poniendo los deberes delos progenitores delante de sus derechos y estableciendo elconcepto de responsabilidad parental. Asimismo, sería útilla fijación de criterios de privación de la patria potestadante la jurisprudencia a veces contradictoria, incluso delTS (por ejemplo, la condena firme por abuso de menoresdebe llevar aparejada la pérdida del ejercicio de la patriapotestad). Y debe revisarse también el Código Civil en loque compete a la recuperación de la patria potestad cuan-do han cesado las causas que lo motivaron, de tal maneraque el niño/a no pueda variar de condición.

Finalmente, entre otras medidas propuestas para laplena realización del interés superior del menor puede des-tacarse la necesaria sensibilización de la sociedad española,en general, y, en particular, de los profesionales de la sani-dad, de los servicios sociales y de los operadores jurídicosque intervienen en procedimientos relativos a menores.

III. MEDIDAS DE PROTECCIÓN

Si el interés superior del menor es que viva con unafamilia, el acogimiento residencial debe tener caráctersubsidiario respecto de otras medidas, y debe potenciarseel acogimiento familiar por ser más ventajoso psicológi-ca y emocionalmente, además de claramente mas rentabledesde el punto de vista económico (incluso en el supues-to de acogimiento profesionalizado). En este sentido,

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podría ser de interés priorizar legalmente de forma nítidala alternativa del acogimiento familiar frente al residen-cial, dado que, en la práctica, el modelo se caracterizaactualmente por un uso intensivo del acogimiento resi-dencial (75% de los menores), que absorbe la mayoría delos recursos, y, en el caso del acogimiento familiar (25%de los menores), por un uso excesivo de la familia extensay escaso del acogimiento en familia ajena (sólo 8%) conpocos apoyos en los dos últimos casos. Aun cuando lascifras reales del número de menores institucionalizados o,técnicamente, en acogimiento residencial, es difícil deconocer (los representantes de CCAA nos han aportadodatos muy fragmentados) la Comisión entiende que haydemasiados niños y niñas viviendo en acogimiento residen-cial, en centros de diferentes tamaños y en el mejor de loscasos en pisos tutelados. Incluso entiende que el actual siste-ma, de archipiélago legal, falta de estadísticas, desconoci-miento social de la situación de los menores desamparados, ydeficiente impulso por parte de las Administraciones Públi-cas, no propende a cambiar la situación sino que la consagra.

Además, cuando se utilice un modelo de gestión indi-recto (contratos con entidades privadas), donde domina laactividad de cuidado y guarda del menor, es necesario unadecuado control de los estándares de calidad previamen-te fijados. De hecho, en muchas ocasiones los problemasno son de legislación (estatal o autonómica) aun cuandopuede y debe mejorarse, sino de los mecanismos de tomade decisiones. En este sentido es muy importante la forma-ción de equipos psicosociales que permanezcan en eltiempo. Nadie niega la preparación de los profesionales ennuestro país pero parece generalizada la falta de continui-dad de dichos equipos, bien por razones administrativas,fatiga laboral o de otro tipo. A su vez, parece oportunoracionalizar los recursos humanos de modo que los equi-pos psicosociales tengan una ratio de atención de menoresque haga su trabajo más eficaz.

El problema es que en muchas CCAA se ha constata-do la escasez de familias adoptantes y de acogida. Anteesta realidad, potenciar la captación de familias ha de serun objetivo prioritario que requiere de acciones conjuntasde carácter insterinstitucional y del respaldo de los respon-sables de las Administraciones Públicas. Estas actuacionesse hacen más necesarias si recordamos que tanto la adop-ción nacional como, sobre todo, el acogimiento son medi-das casi desconocidas para el conjunto de la ciudadaníaque necesitan de campañas estatales para darlas a conocer,explicar sus diferencias, tipología y procedimiento deconstitución y sensibilizar socialmente sobre la eficaciadel acogimiento como medida de protección al menor,entendiendo que no pretende sustituir a la familia biológi-ca sino complementarla, durante el tiempo para el que sehaya diseñado en función de su objetivo y sin que se pro-longue más allá del mismo.

3.1—Acogimiento residencial

El acogimiento residencial en España es excesivo yprecisa de reformas en su funcionamiento. Hay que valo-rar dos tipos de situaciones:

a)—Aquéllas en las que es necesaria la institucionali-zación, como es el caso de los menores extranjeros no

acompañados. Tema en el que se debería trabajar desde elámbito estatal en coordinación con las administracionesautonómicas. En este grupo estarían también los menorescon graves trastornos de conducta, para los que debenhabilitarse centros especializados y destinarse programasespeciales.

b)—Los grupos que presentan especiales dificultades,esos niños que podríamos denominar especiales, que sealejan de la demanda de los futuros adoptantes y acogedo-res (problemas de salud, grupos de hermanos, mayores deseis años, etc.). En este grupo deberían estudiarse alterna-tivas al internamiento, como el acogimiento especializadoo el acogimiento profesionalizado.

En todos los casos es importante intensificar el trabajodesde los centros con la familia del menor para lograrcuanto antes su reintegración y dar apoyo profesional eincluso personal a los profesionales para evitar que losequipos de trabajo sean poco estables y facilitar que losniños puedan tener un único técnico de referencia. En estesentido, se hacen necesarios tutores de resiliencia para evi-tar que se produzca el síndrome de Burnout (por bajasretribuciones, falta de formación continua y condicionesde trabajo que dificultan un apego entre el educador y elmenor), de modo que cada educador pueda atender deforma personalizada a un número adecuado de menores yfomentar así el vínculo entre ellos.

Son muy importantes los «planes de caso» de los servi-cios sociales municipales con los menores y sus familias,así como los seguimientos periódicos de los profesionales.En esta línea, se debería implantar el Sistema de evalua-ción y registro en acogimiento residencial (SERAR), queya funciona en 8 CCAA y cuyo objetivo es asegurar quecada niño acogido en hogares tiene una evaluación indivi-dualizada, un proyecto de intervención ajustado a susnecesidades y una valoración continua del alcance de losobjetivos logrados.

Asimismo, es indispensable fijar plazos máximos, mar-car objetivos de recuperación con las familias y, si éstosfracasan, incrementar la salida de los niños en acogimien-to familiar o adoptivo.

Aunque no hay unanimidad entre los comparecientes,se ha planteado por la mayoría la posibilidad de preverlegalmente que los menores de 6, o al menos de 3 años, nopuedan estar en centros de acogida. Todo niño o niña quedurante los 3 primeros años de vida no haya podido esta-blecer vínculos seguros con una o dos personas estables,va a ver afectado su desarrollo personal de forma muy sig-nificativa para confiar en el ser humano, aprender de laexperiencia, comprender y regular las propias emociones,tener autoestima, relacionarse o aprender a convivir. Paramás de 9 años puede haber dificultad pero para bebés esfácil encontrar acogedores, aunque depende de las campa-ñas o los programas estables de captación de familias quese hagan al efecto. La posible medida debería hacerseefectiva de modo escalonado, aplicándose en primer lugara los menores de 3 años para posteriormente irla amplian-do hasta llegar a los 6 años.

Respecto de los centros de acogida, se precisan nor-mas estatales comunes, por mínimas que sean, que clarifi-

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quen su funcionamiento y hagan posible que se garanticenlos derechos de los menores (regulando el régimen inte-rior, sanciones, controles, recursos, tratamientos médicosy farmacológicos, etc.). En este sentido varios compare-cientes plantearon la revisión del actual sistema de gestiónde los centros de acogida y un aumento del control de losmismos. La colaboración del sector privado en la gestiónno puede ni debe obviar la dirección, el control y la res-ponsabilidad de las Administraciones Públicas. La impor-tancia de esta faceta de la protección de menores ha con-ducido a que la Comisión especial para el estudio de laproblemática de la adopción nacional y otras figuras afi-nes, continúe sus trabajos analizando monográficamentela situación actual de estos centros para emitir un informeespecífico sobre ello.

3.2—Acogimiento familiar

El acogimiento familiar se considera la medida de pro-tección más eficiente para la estabilidad emocional delmenor y la que consigue mayores resultados, sobre todoen su variante de familia extensa. Debería ser por tanto laopción prioritaria y mayoritaria frente a otras medidas deprotección. Por el contrario, paradójicamente, se trata dela medida más infradotada.

Por ello, son imprescindibles las medidas dirigidas apotenciar el acogimiento:

a)—Medidas de carácter positivo encaminadas a suimpulso, como lo son la realización de campañas de infor-mación y sensibilización para crear en España una «cultu-ra del acogimiento» como la existente en otros paíseseuropeos; y la preparación y seguimiento posterior de lasfamilias (sin distinción entre las familias extensas y lasajenas), con apoyos técnicos (creando equipos de asesora-miento psicológico) y ayudas económicas, de preferenciaen la escolarización, becas comedor o deducciones fisca-les, que impidan que la aportación de recursos económi-cos suponga, en la práctica, un gravamen fiscal para lasfamilias acogedoras. Este tipo de acogimiento tiene unagran potencial a explotar si se le dota de recursos y apo-yos. La inversión necesaria es muy pequeña y presentabuenos datos de ruptura (sólo el 17%), con una tasa dereunificación del 30%.

b)—Medidas dirigidas a evitar determinadas prácti-cas administrativas que dificultan los acogimientos, porejemplo, evitar el uso de fórmulas tipo en las resolucionesy la falta de motivación en algunos expedientes, así comolos retrasos incomprensibles de determinadas prácticasadministrativas (resoluciones de las impugnaciones, con-testaciones a los ciudadanos, etc.), dando unos plazosmáximos para ello.

Asimismo, entre otras medidas propuestas, se señalaque es preciso que se establezca un procedimiento, si node idoneidad, como en la adopción (artículo 176CC), síde adecuación para las familias acogedoras, de formaque exista una valoración psicosocial de los futuros aco-gedores que ahora no existe. Además, debe establecerseun estatuto básico o carta de derechos de las familias

acogedoras, que reconozca su derecho a ser parte en losprocedimientos judiciales que les afectan (los acogedoresdeben ser oídos porque son quienes mejor conocen la pro-blemática del niño y su experiencia puede ayudar a afinarlas medidas de protección); así como su derecho al mante-nimiento de relaciones con el menor al cesar el acogimien-to, sobre todo si es de larga duración; también el derechoa una compensación económica; a recibir apoyo técnicoespecializado; a ser escuchado; y a acceder a la informa-ción sobre el menor que pueda ser clave para su manejo ycuidado. Debe modificarse la tramitación administrativaque regula el acogimiento familiar con el objeto de equi-pararla al residencial (artículo 177.2 CC), en el sentido deno exigir su ratificación judicial, potenciando así la des-judicialización iniciada por la Ley Orgánica 1/1996, deProtección Jurídica del Menor. En este sentido, debe regu-larse la constitución del acogimiento familiar únicamentepor vía administrativa, aunque no conste el consentimien-to de los padres biológicos, que, en caso de desacuerdo,siempre podrán recurrir la resolución administrativa anteel juez. Y, en fin, debe regularse con precisión el régimende visitas de las familias biológicas, estableciendo legal-mente para todo el Estado con qué criterios se deben lle-var a cabo. Igualmente, es conveniente regular que debensuspenderse las visitas con las familias biológicas cuandose haya adoptado una resolución para el acogimiento pre-adoptivo del menor.

3.3—Adopción

La incorporación de menores a nuevas familias a travésde la adopción es un fenómeno que, en nuestro país, apa-rece de forma progresiva a medida que España mejora sudesarrollo y bienestar, al igual que había sucedido enaquellos países europeos que alcanzaron altos niveles debienestar, progreso y modernidad antes que el nuestro. Sinembargo, de un tiempo a esta parte la adopción se ha nutri-do, casi esencialmente, de niños procedentes del exterior.Hay quienes achacan que esto se debe al fuerte arraigo dela estructura familiar tradicional que impide la existenciade menores adoptables en nuestro país, puesto quemuchos de ellos se quedan en la familia extensa. Puramitología si lo confrontamos con la cruda realidad de losmiles de niños que están en acogimiento residencial.Varias son las causas que explican este descenso en laadopción nacional y el auge de la internacional: descen-so de la natalidad; perfil de los menores susceptibles de seradoptados; saturación en las listas de espera; dilación enlos procesos legales; realidades que saltan a los medios decomunicación denunciando casos dramáticos que hacenque potenciales adoptantes se «echen atrás» y la disper-sión legal existente en materia de adopción. Además, exis-te un excesivo desplazamiento de recursos, tanto materia-les como humanos, del sistema de protección de menoreshacia la adopción internacional, reduciendo las posibilida-des de intervención en el ámbito de la adopción nacional.

Las medidas propuestas para luchar contra este fenó-meno son:

a)—La definición del concepto de idoneidad de lossolicitantes, detallando los criterios de selección y unifi-

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cando los procedimientos de solicitud, valoración y decla-ración de idoneidad, tanto para la adopción nacional comointernacional y con independencia del territorio del queprocedan los solicitantes.

b)—La agilización de procedimientos, que podría con-seguirse (en la línea inaugurada por la Ley de AdopciónInternacional) dotando a las tramitaciones judiciales deadopciones del carácter de preferentes y urgentes; introdu-ciendo plazos en la legislación estatal para que las familiasbiológicas puedan solicitar a la entidad pública y recurrirante el juez las decisiones que afecten a sus hijos; y unifi-cando criterios de interpretación en las distintas instanciasjudiciales. Además, como medidas concretas, se propone:

——revisar la necesidad de doble consentimiento de lamadre que entrega a su hijo en adopción, regulando aque-llas situaciones en las que, transcurrido el plazo legal (seissemanas según la normativa europea), no se haya llevadoa cabo la ratificación por parte de la madre, evitando así lademora sine die que a veces produce que el juzgado orde-ne la localización de la madre.

——suprimir la necesidad de asentimiento de lospadres biológicos cuando ya se hayan desestimado suspretensiones con anterioridad;

——e incluir la obligación de comparecencia personalpara los padres biológicos en el momento en el que se pro-duce administrativamente la separación definitiva, determi-nando, su ausencia, la pérdida del derecho a la impugnación.

c) Que se dé información para diferenciar claramen-te entre la medida del acogimiento familiar (medida enprincipio temporal, en espera de que cesen las causas queprovocaron la declaración de desamparo) y de la adopción(medida definitiva que rompe los lazos de filiación con lafamilia biológica), sustituyendo el término de «acogimientopreadoptivo», que induce a error, por el de «preadopción»,más explicativo y cercano al objetivo de la medida, regu-lándolo como una nueva figura jurídico-administrativa.

d) Delimitar la legitimación activa para impugnar lasresoluciones de protección de menores.

e) Establecer las consecuencias de vulnerar la confi-dencialidad de los datos de los expedientes de adopción, y,en particular, que se haga llegar los mismos a las familiasbiológicas.

f) Conservar las actuaciones administrativas válidaspara la adopción internacional y nacional.

g) Y, en fin, otras medidas como: que se complemen-te la regulación del Código Civil que establece la diferen-cia de edad entre adoptantes y adoptados, fijando el lími-te máximo; que se establezca la excepción de la aplicaciónde las medidas de protección a los mayores de edad paralos supuestos de la adopción de grupos de hermanos; laposibilidad de separar grupos de hermanos para que algu-no de ellos pueda ser adoptado cuando no exista un víncu-lo afectivo anterior; la potenciación de la formación prea-doptiva obligatoria y de servicios de atención posadoptiva,asesoramiento y orientación, para evitar el fracaso de laadopción o las denominadas adopciones truncadas; o elestablecimiento de acuerdos entre CCAA para evitar lapresencia de los padres biológicos en la misma poblaciónque los adoptivos.

3.4—Otras fórmulas

a) Debería hacerse un esfuerzo por diferenciar entre:acogimiento profesionalizado (familias que hacen del aco-gimiento su principal actividad profesional y perciben porello una remuneración económica) y acogimiento especia-lizado (familias que tienen una cualificación y formaciónespecial para abordar el acogimiento de niños con proble-mas de salud, discapacidad, trastornos de conducta uotros, y que reciben una compensación parea suplir losgastos ocasionados con el acogimiento). Por ejemplo, elacogimiento terapéutico sería un caso de acogimientoespecializado para casos de menores con graves proble-mas asociados a distintas patologías.

b) Es preciso impulsar el acogimiento de urgencia,ya recogido en algunas CCAA, especialmente para bebésmenores de 3 años. Sería deseable una buena coordinaciónente las CCAA que hiciera posible una bolsa de acogedo-res de todo el Estado para estos acogimientos de urgencia.Esta medida debería ir acompañada de campañas de cap-tación de familias y de un cuidadoso sistema de forma-ción, valoración y apoyo a dichas familias.

c) La llegada a la mayoría de edad no debería impe-dir un seguimiento tutelado de los menores que han esta-do sometidos a medidas de protección por medio de siste-mas de transición a la vida adulta (pisos de transición,viviendas tuteladas, etc.). En este sentido, una propuestallevada a cabo en algunas CCAA y cuya generalizaciónresultaría beneficiosa, es la continuidad asistencial enforma de hogares o centros de transición para adolescen-tes hasta alcanzar su plena autonomía personal.

d) Se podrá favorecer, excepcionalmente, en la ges-tión de la adopción, la posibilidad de contemplar el con-tacto con la familia biológica cuando sea en interés supe-rior del menor, si así lo aconseja el caso concreto y es pro-puesto por los técnicos de protección de la infancia.

e) Finalmente, se destaca la posibilidad de la delega-ción de guarda temporal en personas o instituciones paraperiodos de fin de semana, vacaciones o alivio.

III.2 RECOMENDACIONES DE LA COMISIÓNESPECIAL PARA EL ESTUDIO DE LA PRO-BLEMÁTICA DE LA ADOPCIÓN NACIONAL YOTROS TEMAS AFINES.

I.—NORMATIVA DE PROTECCIÓN Y MODELO DEGESTIÓN

La regulación positiva de la adopción y, en general, dela protección del menor, deberá, en todo caso, responder alos siguientes criterios:

1. Garantizar que todas las administraciones facilitendatos homogeneizados, mediante las correspondientesmemorias de gestión, estadísticas fiables e informaciónpreestablecida sobre las medidas de protección del menor,que favorezcan el conocimiento de la situación real y posi-biliten su mejor evaluación; en especial, garantizar unmayor celo por parte de las Administraciones autonómicas

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en el cumplimiento de su obligación de envío a la fiscalíade los informes semestrales de evolución de los menoresen acogimiento residencial y familiar.

2. Fijar las bases que vengan a garantizar una mayorcoordinación entre Estado, Comunidades Autónomas, Cabil-dos Insulares, Diputaciones Provinciales y Ayuntamientos,que permita la homologación de procesos y estándares decalidad, así como el intercambio de datos, buenas prácti-cas y experiencias.

3. Reforzar las competencias municipales sobre pre-vención en la protección de menores, correspondiéndolesla detección inicial de las situaciones de riesgo en suámbito local, así como el estudio, análisis e intervenciónen dichas situaciones, coordinando su actuación con losservicios de las Comunidades Autónomas en los expedien-tes que requieran la adopción y ejecución de una concretamedida de protección.

4. Dotar de mayor contenido y eficacia a los forospara el estudio de la problemática de la infancia y la ado-lescencia, tales como el Observatorio de la Infancia —enel que sería deseable la participación activa de losrepresentantes de las familias y la adscripción a él de unCentro de Estudios del Menor, con los objetivos de reco-pilar experiencias, realizar investigaciones, formar profe-sionales, promover buenas prácticas, ser centro de docu-mentación y, en general, servir de referente técnico paralos profesionales y las administraciones que trabajen en laprotección de menores, y que contaría con una web propiaque recoja y actualice toda la normativa internacional,estatal y autonómica sobre protección de menores—, laComisión Interautonómica de técnicos y la Comisión Inte-rautonómica de directores.

5. Incluir entre los trabajos de la Comisión Interauto-nómica de directores, la realización de un protocolo deunificación de datos relativo a medidas de protección de lainfancia.

6. Transformar el Consejo Consultivo de AdopciónInternacional en el Consejo Consultivo de Acogimiento yAdopción, adaptando la normativa (Real Decreto 521/2005,de 13 de mayo, por el que se crea el Consejo Consultivode Adopción Internacional) y los objetivos (artículo 2 delRD 521/2005).

7. Instituir en el organigrama del Ministerio compe-tente, un Registro Centralizado accesible para los servi-cios de las Comunidades Autónomas encargados de laprotección de la Infancia y la adolescencia. Y en esemismo ámbito, facilitar a las CCAA el acceso a un listadocomún de familias pendientes de participar en procesos deacogimiento o adopción, una vez aprobada su idoneidaden sede autonómica.

8. Mejorar la transversalidad y la coordinación entrelas distintas Consejerías con competencias que afecten alsuperior interés del menor, tales como las áreas de salud,educación, bienestar social, vivienda, etc.

9. Revisar los modelos de gestión, de modo que lossolicitantes de adopción puedan simultáneamente accedera la adopción nacional e internacional, si así lo desean,regulándose las cautelas procedimentales necesarias paraque en ningún caso la tramitación coincidente en el tiem-po, pueda generar algún tipo de perjuicio para un menor.

10. Armonizar e integrar la normativa legal para poderfacilitar el procedimiento de adopción, conservando cuan-tos actos se viene duplicando en la actualidad para lasadopciones nacional e internacional, abordando de mane-ra unitaria la problemática común que les afecta.

11. Garantizar que la tramitación judicial de lasimpugnaciones de las resoluciones sobre protección delmenor, así como de los procedimientos de adopción, serealicen con carácter de preferencia. Así mismo fijar unplazo común de dos meses para la impugnación de todaslas resoluciones dictadas para la protección de menores,así como un procedimiento de tramitación preferente congarantías para su cumplimiento.

12. Promover por parte de las instituciones competen-tes, incluidas el Consejo General del Poder Judicial y elConsejo Fiscal, la especialización de jueces, fiscales, abo-gados, forenses, psicólogos, psiquiatras infanto-juveniles,trabajadores sociales, educadores sociales y equipos técni-cos, intervinientes en procesos judiciales sobre protecciónde menores; y crear equipos multiprofesionales que colabo-ren con los jueces en la toma de decisiones que afecten a lasituación del menor, sin que ello suponga alterar los meca-nismos que en la actualidad funcionan con efectividad.

13. Establecer las medidas adecuadas para que en losjuzgados o tribunales no exista contacto entre personascon intereses contradictorios, así como entre familias bio-lógicas y acogedoras o adoptantes, evitando la doble vic-timización en la que se puede ver envuelto el menor.

14. Establecer mecanismos para mejorar la implicacióndel Ministerio Fiscal en el seguimiento y protección demenores en situación de desamparo, dotándole para ello delos medios técnicos necesarios que lo hagan posible.

15. Velar, especialmente, por la aplicación en el ámbi-to judicial de la Circular 3/2009, de la Fiscalía General delEstado, sobre protección de menores víctimas y testigos.

16. Para llevar a término algunas de las recomenda-ciones anteriores se precisa la modificación de distintosartículos de la Ley de Enjuiciamiento Civil para introdu-cir las modificaciones con el fin de:

Que el Juez recabe el consentimiento de la Entidadpública, si no fuera la promotora del expediente el de laspersonas que reciban al menor, y de éste desde que tuvieradoce años, salvo en los casos en que dichos consentimientosse hubieran prestado ya.

Que el auto por el que se acuerde la adopción deba dic-tarse en el plazo de tres meses desde la presentación dela propuesta, salvo en aquellos supuestos en que el pro-cedimiento se suspenda para la celebración del corres-pondiente juicio verbal para determinar la necesidad deasentimiento de los padres a la adopción, que deberáresolverse en un plazo máximo de otros tres meses.

Que se añada que la investigación del domicilio de lospadres o tutores no se prolongará más allá de un mes desdela presentación de la propuesta ante el órgano jurisdiccional.

Que se introduzca una previsión expresa relativa a laconfidencialidad de los datos contenidos en los expedien-tes, previéndose las consecuencias de su vulneración.

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II.—EL INTERÉS SUPERIOR DEL MENOR

17. Definir el interés superior del menor de maneraque deje de ser un concepto jurídico indeterminado entoda su extensión, y permita una interpretación más homo-génea por parte de jueces y tribunales, introduciéndosecriterios básicos para su determinación, conforme a lasconclusiones.

18. Garantizar la valoración de cada supuesto con laaplicación de criterios flexibles que permitan tener encuenta conceptos como la buena fe, la urgencia, o el pro-pio interés público, sin que en ningún caso quepa decirque los mismos están vacíos de contenido.

19. Refrendar en la legislación española el vínculo quedebe haber entre el interés superior del menor y el derechoa vivir y crecer en una familia, de manera especial en losmenores de 0 a 6 años.

20. Establecer como normativa básica común paratodo el Estado los conceptos de riesgo, desamparo y patriapotestad, para evitar tratamientos desiguales en perjuiciode los menores, por distintas aplicaciones del Derechoaplicable.

21. Crear para las situaciones de riesgo programassociales de intervención con las familias de carácter mul-tidisciplinar y protocolos uniformes de atención inmedia-ta, de modo que se intente la integración natural del menoren su familia, fijándose unos plazos máximos de interven-ción en función de la edad de los menores, de modo que elriesgo no pueda llegar a cronificarse, provocando secuelasen perjuicio del menor.

22. Incluir entre los trabajos de la Comisión interauto-nómica de directores, la homogeneización de criterios res-pecto de la determinación de las situaciones de riesgo, asícomo la realización de protocolos uniformes de interven-ción con las familias.

23. Fijar también plazo máximo para los supuestos enque la situación de desamparo se prolonga en el tiempo enperjuicio del menor, y, en aquellos supuestos en que cons-ta con claridad la imposibilidad de retorno a la familia bio-lógica por la cronicidad de las causas que determinaron ladeclaración de desamparo, establecer que la Administracióndeba instar la privación de la patria potestad de los padres,para acelerar el proceso de estabilidad de los menores.

24. Establecer como situación de desamparo la quesufre el menor recién nacido (siempre que no existan fami-liares que pudieran hacerse cargo adecuadamente delmismo), si una vez nacido se constata que padece algunalesión o enfermedad como consecuencia directa del com-portamiento de la madre durante la gestación, sin perjui-cio de las eventuales responsabilidades en que hubierapodido incurrir. En todo caso, garantizar que la Adminis-tración adoptará las medidas de protección necesariaspara preservar la seguridad del menor, hasta tanto sedetermine la posibilidad de protección por parte de lafamilia biológica. Además, ante la necesidad de actuarcon celeridad, imponer también protocolos de actuaciónpara el seguimiento preventivo cuando se detecten o setenga noticia de situaciones de maltrato prenatal, paragarantizar que el recién nacido quedará debidamente asis-tido cuando se llegue a verificar el nacimiento.

25. Regular la posibilidad de fijar la obligación de ali-mentos, como se recoge en el Código Civil, en la resoluciónadministrativa de declaración de desamparo, sin perjuiciode la posible impugnación ante el órgano jurisdiccional.

26. Redefinir el concepto de patria potestad para intro-ducir el concepto de responsabilidad parental, fijando crite-rios de privación que vengan a solventar la Jurisprudenciacontradictoria hasta la fecha, estableciendo como causaexpresa de privación aparejada a la pena, la condena firmepor abusos sexuales o maltrato físico o psíquico de meno-res, así como la violencia familiar o machista, de la que elmenor es víctima directa o indirecta.

27. Reforzar el reconocimiento del menor como titularde derechos, tal como se contempla en la Convenciónsobre los Derechos del Niño, aprobada por la Asamblea deNaciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 y ratificadapor España.

28. Instar a los operadores jurídicos y sociales intervi-nientes en los procedimientos relativos a protección demenores a cumplir y promover especialmente en el ámbi-to administrativo el cumplimiento del derecho de audien-cia del menor reconocido en nuestra legislación y en laConvención de los Derechos del Niño (Resolución 44/25,de 20 de noviembre de 1989 de la Asamblea General deNaciones Unidas).

29. Modificar la legislación vigente en materia de pro-tección de menores para incluir el derecho del menor aconocer sus orígenes biológicos, en términos similares alos regulados en el artículo 12 de la Ley de AdopciónInternacional.

30. Sensibilizar a la sociedad mediante campañas alefecto, y a los profesionales de sanidad, educación, servi-cios sociales y operadores jurídicos que intervienen enestos procedimiento de la necesidad de profundizar entodo lo que integra el concepto del superior interés delmenor.

31. Para llevar a término algunas de las recomendacio-nes anteriores se precisa la modificación del Código Civily de la Ley de Enjuiciamiento Civil para introducir, entreotras precitadas, las siguientes modificaciones:

Que se indique que no caben medidas cautelares eneste tipo de procedimientos.

Que expresamente se corrija el olvido del legislador yse manifieste que no cabe ejecución provisional en estetipo de procedimientos.

Impedir la suspensión de la medida de protección,hasta que se resuelva definitivamente la oposición a medi-das de protección.

Determinar la incompatibilidad entre la preadopción(actual acogimiento preadoptivo) y las visitas de la fami-lia biológica.

Reducir, con carácter excepcional, el plazo legal de dosaños contemplado en el mismo, para aquellos supuestosdonde conste con claridad la imposibilidad de retorno delmenor por la cronicidad de las causas que determinaron ladeclaración de desamparo; y supeditarlo, en todo caso, aque la familia biológica se someta o coopere con los pla-nes de trabajo social que se le propongan, dando lugar, elincumplimiento de dicha obligación, a la privación de lapatria potestad.

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III. MEDIDAS DE PROTECCIÓN

3.1—Acogimiento residencial

32. Considerar al acogimiento residencial como subsi-diario respecto de otras medidas más adecuadas para losmenores, priorizando legislativamente la alternativa delacogimiento familiar frente al residencial.

33. Establecer un control de los estándares de calidadpreviamente fijados, tanto en la gestión de medios propiosde la Administración, como cuando se utilice un modelode gestión indirecto (contratos con entidades privadas),donde domina la actividad de cuidado y guarda del menor.

34. Promover la formación de equipos psicosocialesestables que permanezcan en el tiempo, mediante laoportuna incentivación profesional por parte de lasAdministraciones autonómicas de psicólogos, trabajado-res sociales, etc., intentando así que los menores puedantener un único técnico de referencia. Fomentar la figura detutores de resiliencia para evitar que se produzca el síndromede Burnout (por bajas retribuciones, falta de formacióncontinua y condiciones de trabajo que dificultan un apegoentre el educador y el menor), de modo que cada educadorpueda atender de forma personalizada a un número ade-cuado de menores y fomentar así el vínculo entre ellos.

35. Racionalizar los recursos humanos de modo quelos equipos psicosociales tengan una ratio de atención demenores que haga su trabajo más eficaz, y un plazo parala emisión de los informes que impida la dilación de losprocedimientos.

36. Implantar Sistemas de evaluación y registro delacogimiento residencial, como el SERAR, que funcionaen algunas CCAA, con el objetivo de asegurar que cadamenor acogido en hogares tenga una evaluación indivi-dualizada, un proyecto de intervención ajustado a susnecesidades y una valoración continua del alcance de losobjetivos logrados, adoptando un protocolo de plan decaso.

37. Fijar plazos máximos para el acogimiento residen-cial, marcando objetivos de recuperación con las familiaspara que, si éstos fracasan, se incremente la salida de losniños en acogimiento familiar o adoptivo.

38. Suprimir legalmente el acogimiento residencialpara menores de seis años, de forma escalonada, de modoque la medida sea efectiva, en un primer momento, en eltramo de 0-3 años y, en un plazo razonable, se extiendahasta los seis años.

39. Diferenciar los distintos supuestos que dan lugara la institucionalización, a través del acogimiento resi-dencial, para su adaptación a las necesidades de losmenores, distinguiendo, entre otros, el caso de los meno-res extranjeros no acompañados o de menores con caren-cias socio-familiares que, por su edad o circunstanciasno puedan adaptarse al ámbito familiar, del caso de losmenores con graves trastornos de conducta, para los quedeben habilitarse centros especializados y destinarseprogramas especiales.

40. Aprobar un marco común estatal de funcionamien-to de los centros de acogida, que garantice los derechos delos menores (regulándose el régimen interior, sanciones,

controles, recursos, tratamientos médicos y farmacológi-cos, etc.).

41. Revisar el actual sistema de gestión de los centrosde acogida para mejorarlo, con un adecuado control ydirección de las Administraciones Públicas.

42. Potenciar los sistemas de inspección autonómicosde centros.

43. Crear, y/o reforzar, en su caso, unidades de saludmental infanto-juveniles.

3.2.—Acogimiento familiar

44. Aprobar acciones conjuntas de carácter interinsti-tucional para sensibilizar a la ciudadanía, explicando lacolaboración que se puede prestar en materia de protec-ción de menores, detallando la figura del acogimiento, susdiferencias, tipología y procedimiento de constitución,mostrando la eficacia del acogimiento como medida deprotección al menor.

45. Transmitir la naturaleza del acogimiento familiar(no preadoptivo), desde la premisa de que éste no preten-de sustituir a la familia biológica, sino complementarla,durante el tiempo para el que se haya diseñado en funciónde su objetivo y sin que se prolongue más allá del mismo.

46. Establecer plazos de duración del acogimiento enfunción de los objetivos perseguidos con el mismo; así,distinguir entre el acogimiento breve, para bebés, con unaduración de hasta seis meses; y el acogimiento simple, conuna duración de hasta dos años, en función de la edad delmenor (hasta los seis años, con una duración inferior a unaño; y en los demás casos, con una duración de entre 12 y 24meses, asegurando, en todo caso, que a los 18 meses estétomada la decisión sobre el futuro del menor).

47. Cambiar la denominación de «acogimiento perma-nente» por la de «acogimiento indefinido», más acordecon la finalidad del mismo.

48. Potenciar la preparación y seguimiento posteriorde las familias que acojan (sin distinción entre las familiasextensas y las ajenas), con apoyos técnicos (creando equi-pos de asesoramiento psicológico) y ayudas económicas,de preferencia en la escolarización, becas comedor odeducciones fiscales, que impidan que la aportación derecursos económicos suponga, en la práctica, un gravamenfiscal para las familias acogedoras. En particular, extenderlos beneficios de las familias numerosas a las familias deacogida por el tiempo del acogimiento.

49. Corregir determinadas prácticas administrativasque dificultan los acogimientos, evitando el uso de fórmu-las tipo en las resoluciones y la falta de motivación enalgunos expedientes, así como los retrasos injustificados.

50. Establecer un procedimiento de idoneidad para lasfamilias acogedoras, con una valoración psicosocial, simi-lar a la idoneidad requerida para las familias adoptantes.

51. Aprobar la carta de derechos de las familias acoge-doras, que reconozca su derecho a ser parte en los proce-dimientos judiciales que les afectan (los acogedores debenser oídos porque son quienes mejor conocen la problemá-tica del niño y su experiencia puede ayudar a afinar lasmedidas de protección); el derecho al mantenimiento derelaciones con el menor al cesar el acogimiento, si es lo

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mejor para el menor, cuando el acogimiento haya sido delarga duración; el derecho a una compensación económi-ca; a recibir apoyo técnico especializado; a ser escuchado;y a acceder a la información sobre el menor que pueda serclave para su manejo y cuidado.

52. Potenciar la desjudicialización iniciada por la LeyOrgánica 1/1996, de Protección Jurídica del Menor, regu-lando la constitución del acogimiento familiar únicamenteen vía administrativa, aun cuando no conste el consenti-miento de los padres biológicos, que, en caso de desacuer-do, siempre podrán recurrir la resolución administrativaante el juez.

53. Regular con precisión el régimen de visitas de lasfamilias biológicas, estableciendo legalmente para todo elEstado con qué criterios se deben llevar a cabo.

54. Potenciar la mediación familiar voluntaria.

3.3.—Adopción

55. Detallar y unificar criterios y valoración sobre laidoneidad de los solicitantes de adopción nacional, en losmismos términos que los exigidos en la Ley de AdopciónInternacional para los solicitantes de adopción en elextranjero.

56. Conservar las actuaciones administrativas válidasque sean comunes para la adopción internacional y nacional.

57. Agilizar los procedimientos dotando a las tramita-ciones judiciales del carácter de urgentes y preferentes.Asimilar los supuestos en que conste el asentimiento indu-bitado de la madre a la adopción dentro de las seis sema-nas posteriores al parto y no hubiese sido posible locali-zarla, con la imposibilidad de prestar el asentimiento con-templado en el art. 177.2.2.º del Código Civil. Suprimir lanecesidad de asentimiento de los padres biológicos cuan-do se hayan desestimado anteriormente sus pretensionesen sede judicial, estando incursos en causa de privación depatria potestad; y establecer la comparecencia obligatoriade los padres biológicos en el momento administrativo dela separación definitiva, con pérdida, en caso contrario, desu derecho a la impugnación.

58. Regular la situación de adoptabilidad del menor,anterior a la constitución de la adopción y de su registro.

59. Substituir el término de «acogimiento preadoptivo»por el de «preadopción», dotándolo de la diferenciaciónnecesaria con el acogimiento, dado que la finalidad de lapreadopción es la total integración del menor en la familiapreadoptiva, y, por ende, la ruptura de vínculos con lafamilia biológica.

60. Fijar un límite máximo de edad entre adoptantes yadoptados, acorde con la naturaleza biológica, estable-ciendo en el Código Civil esa diferencia máxima de edad.

61. Potenciar la formación preadoptiva obligatoria ylos servicios de atención postadoptiva, asesoramiento yorientación, para evitar el fracaso de la adopción.

62. Coordinar las políticas en materia de adopción de lasdistintas CCAA para evitar la cercanía de residencia entre lafamilia biológica del adoptado y su familia adoptiva.

63. Delimitar la legitimación activa exclusiva de losprogenitores para poder oponerse a la preadopción, modi-ficando para ello la LEC.

64. Establecer las consecuencias de vulnerar la confi-dencialidad de los datos de los expedientes de adopción, y,en particular, cuando se haga llegar los mismos a las fami-lias biológicas.

3.4.—Otras fórmulas

65. Estudiar alternativas al internamiento para aque-llos menores que presentan especiales dificultades, poralejarse de la demanda de los futuros adoptantes y acoge-dores (problemas de salud, grupos de hermanos, mayoresde seis años, etc.), como el acogimiento especializado o elacogimiento profesionalizado.

66. Reconocimiento del acogimiento profesionaliza-do, entendido como el realizado por aquellas familias quehacen del acogimiento su principal actividad profesional yperciben por ello una remuneración económica.

67. Reconocimiento del acogimiento especializado,entendido como el realizado por aquellas familias que tie-nen una cualificación y formación especial para abordar elacogimiento de niños con problemas de salud, discapaci-dad, trastornos de conducta u otros, y que reciben unacompensación parea suplir los gastos ocasionados con elacogimiento.

68. Reconocimiento de las modalidades de acogimien-to especializado como el acogimiento terapéutico paracasos de menores con graves problemas asociados a dis-tintas patologías médicas.

69. Impulsar el acogimiento de urgencia, ya recogidoen algunas CCAA, especialmente para bebés menores de 3años, previa coordinación ente las CCAA para crear una«bolsa» de acogedores en todo el Estado para estos acogi-mientos de urgencia; y fijar un cuidadoso sistema de for-mación, valoración y apoyo a dichas familias de urgencia.

70. Establecer normativamente la posibilidad de conti-nuar un seguimiento tutelado para quienes hayan cumpli-do la mayoría de edad mientras estaban sometidos a medi-das de protección, por medio de la aprobación de modelosde transición a la vida adulta (pisos de transición, vivien-das tuteladas, etc.), posibilitando la continuidad asisten-cial en forma de hogares o centros de transición para ado-lescentes hasta alcanzar su plena autonomía personal.

71. Establecer nuevas figuras de colaboración, como ladelegación de guarda temporal en personas o institucionespara periodos de fin de semana, vacaciones o alivio familiar,siempre que ello redunde en el bienestar del menor y seadopte para su superior interés, lo que habrá de motivarseadecuadamente.

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