Comité del CESOP...las democracias contemporáneas; en tanto, Dunia Ludlow ofrece un análisis comparativo de lo que establece la teoría sobre las funcio-nes del poder legislativo

Reporte CESOP, núm. 12, mayo de 2008. Publicación mensual del Centro de Estudios Socialesy de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, LX Legislatura. Av. Congreso de la Unión 66,Edificio I, primer piso, Col. El Parque, México, D.F., Tel. 5036 0000 ext. 55237. Correo electrónico:[email protected] • Los artículos contenidos en esta publicación son elaborados por losinvestigadores del CESOP y las opiniones vertidas no reflejan la postura de la Cámara deDiputados.

Comité del CESOPComité del CESOPComité del CESOPComité del CESOPComité del CESOPMesa DirectivaMesa DirectivaMesa DirectivaMesa DirectivaMesa Directiva

Dip. Salvador Barajas del ToroPresidente

Dip. Fabián Fernando Montes SánchezSecretario

Dip. Cuauhtémoc Sandoval RamírezSecretario

Centro de Estudios SocialesCentro de Estudios SocialesCentro de Estudios SocialesCentro de Estudios SocialesCentro de Estudios Socialesy de Opinión Públicay de Opinión Públicay de Opinión Públicay de Opinión Públicay de Opinión Pública

Francisco Guerrero AguirreDirector General

Arturo Maldonado TapiaDirector de Vinculación y Gestión

Gustavo Meixueiro NájeraDirector de Estudios de Desarrollo Regional

Francisco J. Sales HerediaDirector de Estudios Sociales

Eduardo Rojas VegaDirector de Opinión Pública

Ernesto Cavero PérezSubdirector de Análisis

y Procesamiento de Datos

Saúl Munguía OrtizCoordinador Administrativo

Juan Carlos Amador HernándezEfrén Arellano Trejo

José de Jesús González RodríguezDunia Ludlow Deloya

María Guadalupe Martínez AnchondoSalvador Moreno Pérez

Alejandro Navarro ArredondoSara María Ochoa León

César Augusto Rodríguez GómezOscar Rodríguez Olvera

Octavio Ruiz ChávezInvestigadores

Nora León RebolloMariela Monroy Juárez

Roberto Ocampo HurtadoEdgar Pacheco BarajasApoyo en Investigación

Francisco J. Sales HerediaDirector del Reporte CESOP

Elizabeth Perdomo ReyesCoeditora

Alejandro López MorcilloEditor

11111L A N U E V A D I N Á M I C A D E L D E B A T E P Ú B L I C O

El debate público tiene en México, hoy en día, una nueva dinámica.Esto obedece, en gran medida, a la intensidad que ha adquirido lacompetencia partidista; la pluralidad y amplia cobertura que ofrecenlos medios masivos de comunicación; un marco jurídico que ha evolu-cionado para transparentar la gestión pública; y, entre otras cosas, elavance y proliferación de las nuevas tecnologías que ha facilitado lastareas de búsqueda, consulta y, en no pocos casos, discusión de losasuntos públicos.

Este dinamismo en su conjunto es relativamente reciente; sin em-bargo, los factores que lo impulsaron tienen orígenes y periodos deincubación muy diversos. El periodismo crítico, masivo, inició en losmedios impresos en los años setenta; en tanto, la segunda cadenacomercial de televisión surgió casi dos décadas después; la alternan-cia política proliferó en los municipios en los ochenta y alcanzó laPresidencia de la República en el año 2000; el derecho a la informa-ción pública fue establecido en la Constitución desde 1977, aunquesu ley reglamentaria (Ley Federal de Transparencia y Acceso a laInformación Pública Gubernamental) cumplirá apenas seis años devigencia.

En todo este proceso, accidentado y emplazado en diversas pistas,es posible identificar un hilo conductor y una nueva prioridad. El plu-ralismo parece conducir las principales transformaciones: se ha multi-plicado el número de actores y medios con capacidad para incidiren la agenda pública. En tanto, la nueva prioridad es ejercer y robuste-cer la capacidad de convencimiento sobre las audiencias disponibles.A la legitimidad proveniente de las urnas es necesario arroparla con lalegitimidad que otorga el debate público y mediático.

Las audiencias, por otra parte, son algo más que plurales: estánfragmentadas y son heterogéneas. La fragmentación ha sido creadapor la dispersión de los medios de comunicación. Cada medio de difu-

Efrén Arellano Trejo

Introducción: la nuevadinámica del debate público

22222 R E P O R T E C E S O P

sión tiene un segmento específico del públicoal cual se dirige, en gran medida cada mediova creando a sus audiencias. La televisión abar-ca el sector más amplio, pero sus contenidosdistan todavía de ofrecer la profundidad quealcanzan otros medios. Sin desconocer su ca-pacidad de influencia y penetración, hay queadvertir que fenómenos trascendentes de opi-nión se han gestado al margen de los canalestelevisivos.

Las audiencias son heterogéneas porquecuentan con diversos niveles de escolaridad,acceso diferenciado a los medios, variados ni-veles y formas de socialización, variopinta ymutable identidad partidista y, consecuente-mente, diversos grados de atención a la políti-ca, a sus temas y a sus líderes de opinión.

El debate público, sin embargo, es sólo unade las formas de expresión de la opinión pú-blica. Amplios sectores de la sociedad no cuen-tan con los recursos para participar en estamoderna ágora. De tal manera que sus nece-sidades, prioridades y perspectivas sólo sonintuidas o reconstruidas a través de este deba-te. Una desventaja de esta peculiaridad es quela selección de los temas y el tiempo dedicadoa los mismos, por lo general, son determina-dos por los intereses y perspectivas de quienessí pueden participar en el debate.

Otro instrumento para construir y mesurara la opinión pública son las encuestas, las cua-les tienen una gran relevancia, desde hace dé-cadas, en las democracias representativas másconsolidadas del mundo. Incluso, algunos au-tores sostienen que el espacio público es de-terminado por la actuación de los tres actoresque “tienen legitimidad para expresarse”: 1 lospolíticos, los periodistas y la opinión pública através de las encuestas. Para el caso de Méxi-

co, las encuestas ganaron importancia preci-samente a partir del crecimiento de la compe-tencia partidista y la pluralidad que se fue asen-tando en los medios.2

Las encuestas, sin embargo, distan muchode ser perfectas. No lo son porque las opinio-nes de los ciudadanos están en constante trans-formación. Sólo retratan un momento y unaperspectiva de esta evolución. Si bien la cul-tura y los valores sociales son más resistentesal cambio, las opiniones sobre los temas decoyuntura cambian constantemente. Se creany transforman en función de la informacióncon que cuentan los individuos, del interés queexista en los temas a debate, de la informa-ción que propalan medios y políticos y, entreotras cosas, del contraste que hacen los ciuda-danos de su bagaje informativo con su vidacotidiana.

Las encuestas, sin embargo, tienen una granvirtud: pueden crear opinión pública. Nospermiten conocer opiniones y actitudes quede otra manera no podrían trascender la dis-persión de ciudadanos no organizados. Por laslimitantes ya mencionadas, las encuestas noson un demiurgo al cual acudir para definir elrumbo del país, pero sí son capaces de esta-blecer algunos límites y prioridades a la ac-tuación política.

Como lo señala Alejandro Muñoz-Alonso,al referirse a la relación entre opinión públicay parlamento, la opinión de la gente es, en lasdemocracias contemporáneas, el fundamentoy uno de los límites de la ley. La opinión pú-blica no deriva su poder de su capacidad parainiciar algún tipo de acción concertada; deri-va su influencia, en última instancia, de sucapacidad de negar apoyo al órgano legisla-dor. La opinión pública es un poder negativo–dice Muñoz-Alonso– que mediante su capa-

1 Dominique Wolton, “La comunicación política:construcción de un modelo”, en Jean-Marc Ferry et.al., El nuevo espacio público, Gedisa (Col. El mamíferoparlante), Barcelona, 1995, p. 31.

2 Yolanda Meyenberg Leycegui (coord.), El dos dejulio: reflexiones posteriores, Flacso/ IIS-UNAM/ UAM-Iztapalapa, México, 2001.

33333L A N U E V A D I N Á M I C A D E L D E B A T E P Ú B L I C O

cidad de retirar el apoyo popular, puede limi-tar cualquier poder positivo.3

El estudio de la opinión pública y la interac-ción en el debate público, son dos herramien-tas que permiten resolver a las autoridadeselectas, la paradoja en que ha sido puesta larepresentación política: ¿qué es más impor-tante: el resultado de la elección o las priori-dades que va definiendo la veleidad de laopinión pública?4 Al momento de emitir unsufragio, los ciudadanos definen un mandato,acotado en el tiempo y con ciertas atribucio-nes, pero no por ello claudican a su derechode opinión. Los ciudadanos mantienen, en todomomento, su derecho a evaluar a sus repre-sentantes, de hacerles saber los límites a suactuación. Con todas sus imperfecciones, eldebate público (necesariamente mediático) yel estudio de la opinión pública contribuyen aconstruir un gobierno democrático –entendi-do como lo definió Giovanni Sartori– comoun gobierno de opinión.5

Por todo lo anterior, este Centro de Estu-dios dedica un segundo número de su ReporteCESOP a ofrecer un panorama de los múltiplesvasos comunicantes que existen entre la opi-nión pública y el trabajo legislativo.6 En estaocasión se ofrecen siete diferentes artículos. Losdos primeros realizan un recorrido desde laperspectiva teórica hacia las valoraciones y

percepciones que tienen los ciudadanos. Gus-tavo Meixueiro revisa la evolución histórica delconcepto de opinión pública y su relación conlas democracias contemporáneas; en tanto,Dunia Ludlow ofrece un análisis comparativode lo que establece la teoría sobre las funcio-nes del poder legislativo y las opiniones pre-dominantes de los ciudadanos mexicanos.

Los siguientes tres artículos de este Reporteabordan sendos aspectos que ilustran cabalmen-te el proceso de tránsito en que se encuentra laCámara de Diputados y el impacto que ello tie-ne en el debate público. Jesús González abordala polémica existente en torno al número delegisladores que integran la Cámara de Dipu-tados; sus antecedentes jurídicos, las iniciativasque existen para modificar esta composición ylas opiniones predominantes sobre el tema;Octavio Ruiz trata el tema del cabildeo, sus an-tecedentes, sus vínculos con la opinión públicay con la representatividad política de los legis-ladores; en tanto, Salvador Moreno realiza unanálisis de la opinión pública en torno al go-bierno dividido, a partir de las característicasgenerales del sistema político mexicano y lasmutaciones que ha sufrido en los últimos años.

Los dos últimos artículos ofrecen datos yargumentos que pueden contribuir a reposi-cionar la imagen de la Cámara de Diputados.Efrén Arellano destaca en su trabajo que, pesea las opiniones predominantes en los medios,durante la etapa de los gobiernos divididos, elnúmero y eficacia de los actores políticos queinciden en el proceso legislativo se han incre-mentado y que si bien los ciudadanos califi-can mal a los diputados, tienen un alto apreciopor la institución como parte constitutiva delsistema democrático. Por último, Oscar Rodrí-guez e Italy Ciani explican el contenido de lareciente reforma realizada al sistema de justi-cia penal, los beneficios que conlleva para lavíctima y la alta valoración que esta reformaha despertado en la opinión pública.

3 Alejandro Muñoz-Alonso, “Opinión pública yparlamento. Las transformaciones del régimen parla-mentario”, en: Alejandro Muñoz-Alonso y Juan Igna-cio Rospir (coords.), Comunicación política, Universitas,Madrid, 1995, p. 76.

4 Una análisis de la relación entre representaciónpolítica y opinión pública se encuentra en María de losÁngeles Mascott, “La representación en la Cámara deDipuatdos: ¿regla de mayoría?”, en Boletín del CESOP,núm. 5, enero de 2004, Cámara de Diputados, Méxi-co, pp. 30-43.

5 Giovanni Sartori, Teoría de la democracia 1. El de-bate contemporáneo, 3a reimp., Alianza, Madrid, 2001.

6 El número anterior, dedicado a este tema, es Re-porte CESOP, núm. 8, noviembre de 2007.


Aunque el término opinión pública es de uso común y cotidiano parapolíticos, comunicólogos y ciudadanos, para Laura Gingold definir elconcepto de opinión pública es difícil, sobre todo porque en el pasodel tiempo este vocablo se ha referido a distintos modos de entender-lo.1 Sus primeras acepciones se remontan al siglo XVIII, primero enFrancia y después en Inglaterra, y se refieren a una opinión formadaen la discusión pública por medio del raciocinio y la educación; esdecir, en la deliberación de asuntos de interés general de la sociedad,por personas que tenían conocimiento, que eran ilustradas.2

El público se entendía como un conjunto de personas que teníancierto grado de importancia en la sociedad y en los hechos funcionaroncomo intermediarios y mediadores entre quien ejercía el poder y losintereses privados de la burguesía. De esta forma la opinión públicaera una opinión ilustrada que discriminaba las opiniones de los analfa-betas.3

Con el tiempo y con la aparición de los primeros periódicos, explicaGingold, el público se fue transformando; ya no eran sólo los ilustra-dos, sino un público lector, conformado por ciudadanos y burgueses,que estaba al corriente de los asuntos de interés de la sociedad y losdiscutía en espacios como salones, cafés o clubes. Fueron estos espa-cios donde comenzaron a generarse las críticas a la dominación políti-ca; por esta razón, desde la Ilustración la opinión pública funcionócomo un freno al despotismo y como fuente de soberanía.4

Gingold describe que con la llegada de la democracia y de los me-dios de comunicación de masas, el espacio público siguió modificándose,

Gustavo Meixueiro Nájera

Opinión pública ydemocracia: unaaproximación

1 Laura Baca Olamendi (comp.), Léxico de la política, Flacso/ FCE, México, 2000,p. 481.

2 Idem.3 Idem.4 Ibid., pp. 482-483.

55555O P I N I Ó N P Ú B L I C A Y D E M O C R A C I A

y el concepto de opinión pública cambió desentido, agrupando un cúmulo de opinionesparticulares que expresan intereses diversos ydivergentes.5

En el mismo orden de ideas, GiovanniSartori menciona que aunque puede existir unaopinión generalizada sobre cualquier tema,una opinión pública se genera en un conjuntode ciudadanos con una opinión sobre la ges-tión de asuntos públicos, de interés general yque afecta o beneficia a la colectividad; y se-ñala que “una opinión es pública en funciónde dos características: la difusión entre el pú-blico y la referencia a la cosa pública”.6

En este punto es útil definir qué es el pú-blico y qué es la cosa pública. Habermas men-ciona que la esfera pública es el espacio endonde los particulares discuten los asuntospúblicos y donde se forma la opinión pública.La esfera pública limita con la esfera privada,cuyos asuntos sólo interesan a los particularesy no conciernen al debate público.7

Para Carreño, lo público es el espacio enque los particulares ejercen y disfrutan de susderechos y libertades, y donde se hacen valerlos intereses asociados a los miembros de lassociedades democráticas, y el público es el con-junto de personas libres que conviven en unasociedad democrática.8

Para explicar el vínculo entre opinión pú-blica y democracia, Sartori expone que las elec-ciones, eventos que establecen quién gober-nará, son una suma de las manifestaciones yopiniones individuales de los ciudadanos; unmedio que forma un gobierno que debe res-ponder y corresponder a la opinión pública y

citando a Dicey9 anota que el fundamentode todo gobierno es la opinión de los gober-nados.

Partiendo del supuesto de que las eleccio-nes son libres, el politólogo italiano señala quelas opiniones también deben serlo, que la de-mocracia descansa en la opinión pública quenace en el público que piensa y opina libre-mente, y que como el voto expresa la opiniónde los ciudadanos, el gobierno nace de las opi-niones de los electores.10

Pero, ¿cómo y dónde se forman las opinio-nes? Sartori sugiere que la opinión pública noes innata, sino que las opiniones de los indivi-duos se constituyen e interactúan con los flu-jos de información. Así, se dan tres procesosdiferentes de formación de opinión: una queva de las élites a la masa, otra que fluye desdela masa hacia arriba, y una última que se ge-nera entre los grupos de identificación, queson los grupos de personas con quienes convi-vimos, como la familia, los amigos, los com-pañeros de trabajo, entre otros.

En este proceso, explica, hay influyentes einfluidos, y los procesos de opinión van de losprimeros a los segundos.

De esta forma, las opiniones tienen dosfuentes diferentes, por un lado los mensajesinformativos, y por el otro los referidos gru-pos de identificación, donde es común encon-trarse opiniones sin información. Sartoriconcluye entonces que la opinión que llega aser pública se forma por muchos, en lugaresdiferentes y de diversos modos.11

Así, la opinión pública es base de la demo-cracia como un gobierno de opinión, siemprey cuando ésta se forme libremente. Para ello

5 Idem.6 Giovanni Sartori, ¿Qué es la democracia?, Taurus,

México, 2003, p. 89.7 Jurgen Habermas, Historia y crítica de la función

pública. La transformación estructural de la vida pública,Gustavo Gili, España, 2004.

8 José Carreño, Para entender los medios de comunica-ción, Nostra Ediciones, México, 2007, p. 14.

9 A.V. Dicey, Lectures on the Relation Between Lawand Public Opinion in England During the XIX Century,Macmillan, Londres, 1905, citado en Sartori, ¿Qué esla democracia?, op. cit., p. 87.

10 Giovanni Sarori, Op. Cit., pp. 88-92.11 Ibid, pp. 93-99


es necesaria la libertad de pensamiento y lalibertad de expresión, ya que para poder exte-riorizar lo que pensamos, debe existir un régi-men jurídico que tutele esta libertad y que noexista temor de expresarse, ya que “quien temedecir lo que piensa acaba por no pensar lo queno puede decir”.12

Los sistemas totalitarios, además de contarcon una estructura de los medios de comuni-cación –principales difusores de información–monocéntrica y controlada o manipulada porel Estado, se entrometen –o buscan hacerlo–en la esfera privada de los ciudadanos, y aca-ban por atrofiar la libertad de opinión. De estaforma, Sartori afirma que la opinión públicasólo se da en las democracias y que en el tota-litarismo la opinión pública no existe.13

Comentarios finales

Hoy en día los datos demoscópicos son indis-pensables durante los procesos electorales po-

12 Ibid, p. 10113 Ibid., pp. 102-104.

líticos y para la conformación de los gobier-nos. Las encuestas proporcionan una fotogra-fía de las actitudes generales de los ciudadanosrespecto a la política e informan a los gober-nantes sobre las reacciones en la población alimplementar políticas públicas.

Si los gobiernos democráticos están basa-dos en la voluntad del pueblo, el compromisode los políticos es interpretar las opiniones dela sociedad y servir a ésta, desde la adminis-tración, de acuerdo con aquellas opiniones.

Un elemento esencial de los sistemas de-mocráticos es la participación ciudadana, yaque es fuente de expresión del sentir popular,origina el consenso social, y acota o conducelas decisiones políticas gubernamentales. Poresta razón algunos autores sugieren que parala formulación y ejecución de las políticas pú-blicas, la opinión pública debe ser tomada enconsideración.

77777L A R E P R E S E N T A C I Ó N Y L A P E R C E P C I Ó N C I U D A D A N A

A lo largo de este artículo, tomando como punto de referencia tantola teoría de Montesquieu como la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos, se abordarán los siguientes planteamientos en tor-no al Poder Legislativo: división de poderes, principio de representa-ción, la composición de dicho poder y su funcionamiento.

Lo anterior, a fin de contrastar estos planteamientos con las percep-ciones que tiene la ciudadanía al respecto, para retomar posteriormentealgunas consideraciones.

División de poderes

Cuando los poderes Legislativo y Ejecutivo se reúnen en la misma perso-na o en el mismo cuerpo, no puede haber libertad… Asimismo no haylibertad si el Poder Judicial no se encuentra separado del Poder Legislati-vo y Ejecutivo… Todo se habría perdido si el mismo hombre, o el mismoorganismo, ya sea de los nobles o del pueblo, ejercieran tres poderes: el dedictar las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar lascausas y pleitos entre particulares.1

El artículo 49 de nuestra Constitución recoge el principio de la di-visión de poderes, cuando establece la división del “Supremo Poder dela Federación”, para su ejercicio, en tres órganos distintos: Legislativo,Ejecutivo y Judicial.

Lo anterior, según Montesquieu, a fin de poner en práctica unateoría de contrapesos, en la que un poder equilibre a otro.

La representación y lapercepción ciudadana

Dunia Ludlow Deloya

1 Montesquieu, Del espíritu de las leyes, Porrúa, México, 1971, L. XI, p. 133.


Es decir, la motivación central de la divi-sión de poderes, según Montesquieu, es la li-bertad. La libertad del individuo en donde noconsten abusos de poder, y puesto que para elautor existe una tendencia natural de abusardel poder, la única manera posible de evitarese abuso es enfrentando al poder con el po-der mismo.

Para ello, Montesquieu explica en su obraDel espíritu de las leyes, el modelo político in-glés de separación de poderes. Para él, dentrode un estado existen tres poderes, en dondecada uno de ellos tiene funciones diferentes:

• Poder Legislativo: elabora y modifica lasleyes existentes conforme a las necesida-des de la ciudadanía.

• Poder Ejecutivo: dicta y hace cumplir lasleyes, además de ser el garante de nuestraseguridad.

• Poder Judicial: en este poder se sustentael derecho civil. Es el poder que imponelos castigos a los delitos o juzga las dife-rencias entre los particulares.

En este trabajo se tratará de manera breve yresumida la explicación del primero de ellos, elPoder Legislativo, para equipararlo después conla percepción que los mexicanos tienen de él.

El Poder Legislativo

Siguiendo la teoría de Montesquieu, los ele-mentos que dan sentido al Poder Legislativopueden sintetizarse en tres:

1. El principio de que el hombre nace libre ypor tanto debe ser capaz de gobernarse así mismo.

2. La prueba empírica que muestra la invia-bilidad e imposibilidad del principio an-terior.

3. El respeto a la libertad a través del princi-pio de representación como viabilidad yposibilidad del autogobierno.

Montesquieu parte del precepto de que elser humano, en su esencia, es un ser libre, portanto, cada individuo tiene el derecho deautogobernarse, por lo que la ciudadanía,como conjunto, debiera constituirse entoncesen el Poder Legislativo.

Sin embargo, Montesquieu reconoce que esimposible que todos los miembros de una co-munidad participen de manera activa en lavida legislativa y, justamente, es esta imposi-bilidad la esencia de la representación, es de-cir, el círculo virtuoso del principio de repre-sentación se inicia cuando los representanteshacen de la labor de legislar una posibilidad,2

y se cumple cuando los legisladores son capa-ces de plasmar, en la concepción estatal, lasnecesidades y demandas de las comunidadesque representan. En síntesis, si el pueblo notiene la capacidad para legislar directamente,sí la tiene para seleccionar a los representan-tes que lo harán por él.

Al respecto, en nuestra Constitución se es-tablece que la soberanía nacional reside esen-cial y originariamente en el pueblo y que hasido su voluntad constituirse en una Repúbli-ca representativa, democrática y federal quepractique su soberanía por medio de los Po-deres de la Unión.

Entonces, si el principio esencial del PoderLegislativo es la representación, ¿cómo debeconstituirse este poder para su funcionamien-to?

Para Montesquieu, el poder legislativo debeser un poder equilibrado, un poder que estéconstituido por representantes del pueblo, porun lado, y representantes de la clase política,

2 Es más factible que 628 personas (500 diputadosy 128 senadores) se pongan de acuerdo con 100 mi-llones.


económica y social, por el otro. Compuestopor dos cámaras que deliberen con indepen-dencia y con influencia de intereses y motiva-ciones separados. Con esta separación y esteprecepto, la democracia, así, se convierte endivisión del poder para evitar sus abusos y noen la voluntad de la mayoría.

Este sentido bicamaral se contempla en elartículo 50 de nuestra Constitución, donde seadvierte que el Poder Legislativo de los Esta-dos Unidos Mexicanos se deposita en un Con-greso General, que se dividirá en dos cámaras:una de diputados y otra de senadores.

La justificación de esta división es, aparen-temente, la misma: en la Cámara de Diputa-dos se encuentran los representantes de lanación y en la de Senadores se encuentran losrepresentantes de los estados que componenla federación.

Por su parte, las funciones básicas que es-tán contenidas dentro del Congreso generalpueden sintetizarse en tres: función legislativa,función presupuestaria y función de control.3

1. Función legislativa es, en términos gene-rales, la elaboración de las leyes.

El Poder Legislativo como órgano de re-presentación es el responsable de produ-cir las normas que expresen la voluntadde la población.

2. Función presupuestaria es la que tienecomo objeto supervisar qué se gasta y có-mo se gasta.

La Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos le otorga al Congresogeneral, la facultad presupuestaria y finan-ciera que comprende, además de todas lasatribuciones previstas en el artículo 73, laaprobación de la Ley de Ingresos, del Pre-

supuesto de Egresos de la Federación y larevisión de la Cuenta Pública.

3. Función de control, se ejerce a través detodas las actividades que engloban el que-hacer legislativo, por ejemplo, muchos delos aspectos de la función presupuestariatienen una estrecha relación con el con-trol, debido a su subsiguiente fiscalizacióny vigilancia.

Asimismo, en el artículo 93 constitucionalse establecen los siguientes mecanismoscontroladores:

• La obligación de los secretarios de despa-cho de comparecer ante el Congreso paradar cuenta del estado que guardan sus res-pectivos ramos.

• La posibilidad de citar, cualquiera de lascámaras, a los secretarios de Estado, al Pro-curador General de la República, así comoa los directores y administradores de losorganismos descentralizados federales o delas empresas de participación estatal ma-yoritaria, para que informen cuando sediscuta una ley o se estudie un negocioconcerniente a sus respectivos ramos oactividades.

• La facultad de las dos cámaras de integrarcomisiones para investigar el funciona-miento de los organismos descentraliza-dos y empresas de participación estatalmayoritaria.

La percepción ciudadana

Ahora bien, una vez planteados a grandes ras-gos el origen (la división de poderes), la esen-cia (la representación), la composición(bicamaral) y las funciones del Poder Legisla-tivo tanto en el plano de lo teórico como de lonormativo, sería importante constatar cómo

3 Colegio de Profesores del Área Constitucional dela Escuela de Derecho de la Universidad Anáhuac delSur, en: www.cddhcu.gob.mx/bibliot/publica/temasdp/presenta.htm

1010101010 R E P O R T E C E S O P

se han permeado esas ideas en la percepciónde la ciudadanía.

Sobre el origen del Poder Legislativo (la di-visión de poderes), los resultados vertidos enlas recientes encuestas publicadas vislumbranuna considerable aceptación por parte de laopinión pública al respecto. Si bien es ciertoque poco menos del 50% de la población nosabe cuáles son los poderes que conforman losPoderes de la Unión,4 existe la idea de queesta división puede resultar benéfica.

Encuestas realizadas por el Centro de Estu-dios Sociales y de Opinión Pública (CESOP),arrojan que 67% de la gente considera, especí-ficamente, que los diputados son algo/ muyimportantes para la ciudadanía. Asimismo, el55% considera que la democracia no puedefuncionar sin diputados.5

Estos resultados concuerdan con otrosrubros que tienen que ver más con las funcio-nes que ejerce el Poder Legislativo, por ejem-plo, a la pregunta ¿qué tan importante es quelos diputados vigilen el trabajo del presidentede la república y de su equipo? El 82% con-testó entre algo y muy importante.6

De la misma manera, el 70% respondióestar más de acuerdo con la frase “el presi-dente debe pedir autorización a los diputa-dos para definir cuánto y cómo ejercer el gastode gobierno” contra tan sólo el 16%, queconcordó con la frase “el presidente debe de-cidir por sí solo cuánto y cómo ejercer el gas-to de gobierno”.7

Es decir, nuestra ciudadanía tiene una no-ción vaga, pero reiterada de los beneficios quetrae para una democracia la división de po-deres.8

No obstante al emitir una opinión y/o cali-ficación sobre el poder legislativo en sí mis-mo, es decir, no como los beneficios de ladivisión de poderes, sino el desempeño delPoder Legislativo y el nivel de representaciónper se, los resultados no han sido favorables taly como se refleja de manera generalizada enotras instituciones gubernamentales.

• Tan sólo el 6% dijo sentirse representadopor los diputados dentro de una lista depersonas en las que se encontraban elpresidente de la república con un 30%,ninguno con un 18%, los presidentes mu-nicipales o delegados con un 16%, los go-bernadores o jefe de gobierno del DistritoFederal con un 15%, todos con un 7%, yfinalmente los partidos políticos con unporcentaje igual al obtenido por los dipu-tados.9

• Según una encuesta publicada por Con-sulta Mitofsky a la pregunta, “si tuvieraque calificar a las instituciones de 0 a 10como en la escuela, donde 10 es muchaconfianza y 0 es nada de confianza, ¿Quécalificación le daría usted a…?”, la cali-ficación otorgada tanto a la Cámara deDiputados como a la de Senadores es des-favorable en comparación con otras insti-tuciones como la Iglesia, como se muestraen la Gráfica 1. Esta percepción es com-partida prácticamente con todas las enti-dades del gobierno, excepto la del presi-dente de la república y el ejército.

4 Consulta Mitofsky, abril 2006. En: www.consulta.com.mx

5 CESOP, “Percepciones y evaluación de la Cámarade Diputados”, en La opinión ciudadana en temas nacio-nales. Encuestas CESOP 2007, Cámara de Diputados,México, 2008, con base en una encuesta nacional envivienda, levantada del 14 al 18 de diciembre de 2007,1 200 entrevistas a ciudadanos de 18 años y más, conun nivel de confianza de 95% y margen de error aproxi-mado de +/- 3.2%, en: www.diputados.gob.mx/cesop

6 Ibidem.7 Idem.

8 No confundir las percepciones positivas en cuantoa división de poderes con las de gobiernos divididos,en las que los resultados pueden resultar adversos y ala vez contradictorios.

9 CESOP, “Percepciones…”, op. cit.


• A pesar de que el 89% considera que a lahora de votar una ley los intereses de loshabitantes que representan deben ser másimportantes que los intereses del partidoque representan,10 la percepción en losúltimos años ha sido que los legisladorestrabajan principalmente por los interesesde partido y no por los intereses de la ciu-dadanía (Gráfica 2).

Algunos analistas han atribuido esta per-cepción negativa al poco interés que las per-sonas sienten para con los asuntos nacionales(al 61% le interesa poco o nada los asuntosque se discuten en la Cámara de Diputados),11

pero sobretodo, lo imputan al desconocimientoque existe en cuanto a la conformación, fun-cionamiento y funcionalidad de las cámaras.

Si bien es cierto que en la población existeuna noción de las funciones básicas que reali-zan los diputados (el 41% piensa que la prin-

cipal función de los diputados es generar le-yes, 39% saben que la Cámara de Diputadoses uno de los órganos facultados para hacerreformas a la Constitución),12 la realidad es quela gente en general no sabe quiénes son susrepresentantes, cómo se constituyen, no com-prenden sus funciones ni los beneficios que lesreportan. El 82% no ubica y es incapaz denombrar a algún diputado federal; el 66% nosabe cuántos diputados conforman la cámarabaja. El 50% no sabe cuántas cámaras confor-man el Congreso general.13

Este desconocimiento y falta de interés porparte de la ciudadanía, que a su vez repercuteen la calificación o percepción negativa que setiene acerca de los legisladores, puede refor-zarse a través de una estrategia principalmen-te de comunicación del Poder Legislativo, lacual fue prevista en el documento “Comuni-cación Social de la Cámara de Diputados”, ela-borado por este Centro de Estudios Sociales yde Opinión Pública en 2004.

10 Ibidem.11 Resultado que de cierta manera valida el princi-

pio de representación en la relación elector-represen-tante. Es decir, el elector deposita en el representantelas facultades que lo atribuyen, pero no encuentra unarespuesta equiparable. Ibidem.

Calificación de Confianza

0123456789

10

2004 2005 2006 2007 2008

Año

Senadores Diputados Iglesia

Fuente: Consulta Mitofsky, Roy Campos Research, 20 de febrero de2008.

Gráfica 1

12 Idem.13 Idem.

1212121212 R E P O R T E C E S O P

Dicho documento se sustenta en dos pre-ceptos fundamentales:

1. La gente no sabe quién es su diputado nisu senador. En resumen, la población nosabe quiénes son sus representantes. Eneste sentido, es vital el diseño de una es-trategia de comunicación que empiece acapitalizar el trabajo legislativo para queel ser legislador reditúe en un beneficio yno en un costo político frente a la pobla-ción.

2. Existe un gran desconocimiento del que-hacer legislativo y, en consecuencia, la atri-bución incorrecta al Poder Legislativo deproblemas nacionales ajenos a su respon-sabilidad real. La población no entiendeel procedimiento parlamentario y muchomenos el sentido del voto de quienes lorepresentan. No existe un vínculo de co-municación entre el quehacer legislativoy los electores. Para la población el traba-jo parlamentario empieza y se agota enlas votaciones en pleno.

La necesidad de comunicación del Congreso esmayor a la del Ejecutivo, toda vez que no dis-pensa servicios ni ofrece productos directamentea los ciudadanos, y su trabajo genera resulta-dos intangibles, más difíciles de entender y asi-milar.14

Hasta el momento, la estrategia de comu-nicación empleada no ha logrado transmitirun mensaje institucional para el Poder Legis-lativo que lo defina, lo explique y lo distinga.Lo anterior aunado al hecho de que los me-dios –como el Canal del Congreso– se desco-noce por el 75% de la población.15

Finalmente, que los mexicanos no sepamosquiénes son nuestros representantes, no co-nozcamos la composición y el funcionamientodel Poder Legislativo, impide el círculo vir-tuoso del principio de representación plantea-do por Montesquieu.

Gráfica 2

¿Con lo que usted ha visto o ha oído, cómo califica la manera como los diputados están trabajando?

8% 7% 6% 9% 10% 9% 7%

82%

93%

81%77%

85%

86%

85%85%85%

81%

81%

83%

82%82%

86%

80%

75% 74%

77% 81%

82%

83%

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2%5%5% 9%7%5%5%5%8% 7% 11%

17%

7% 7% 6% 7%

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20%

30%

40%

50%

60%

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100%

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Oct

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Mar

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Abr

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4

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Sep

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Nov

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Ene

-05

Abr

-05

May

-05

Toman decisiones que benefician a sus partidosToman decisiones que benefician a los mexicanos

Sumando “Ns/Nc” = 100%Se reportan promedios mensuales

74% expresa desacuerdo con la manera como está trabajando los diputados,

76% opina que es inadecuada su forma de trabajar. Esta percepción se atribuye principalmente, a que se percibe que los legisladores trabajan principalmente por sus intereses personales o de partido y a la falta de acuerdos. También comparado con la opinión expresada en el 2001, desaparece la referencia a que buscan obstaculizar al Presidente y aparece la nueva referencia a que no trabajan.

Fuente: Acontecer Nacional y opinión Pública, BGC, Ulises Beltrán y Asocs.,mayo de 2005 en www.bgc.com .mx

TelefónicaNacional

2 y 3 de mayo de 2005

TelefónicaNacional

2 y 3 de mayo de 2005

14 CESOP, “Comunicación Social de la Cámara deDiputados”, octubre de 2004.

15 CESOP, “Percepciones…”, op. cit.


16 De acuerdo con el documento “Percepciones yevaluación de la Cámara de Diputados”, en: La opiniónciudadana en temas nacionales. Encuestas CESOP 2007. Ala pregunta: A la hora de votar una ley, ¿qué debe sermás importante para un diputado: los intereses de laspersonas que representa o los intereses del partido querepresenta? El 89% respondió que los intereses de loshabitantes que representan.

El reto actual será, entonces, acercar a lasociedad al Poder Legislativo. Que los ciuda-danos conozcan a sus legisladores y entiendanlos quehaceres que desempeñan, para que en

cada asunto que les concierne, los ciudadanossepan que sus representantes están llevandoal debate nacional su realidad.16

1414141414 R E P O R T E C E S O P

Presentación

La instauración del principio de representación proporcional dentrode nuestro sistema electoral en los procesos para integrar las cámarasdel Congreso de la Unión tuvo lugar en un contexto en donde preva-lecía el predominio de un partido prácticamente único y en donde lasrestantes opciones partidarias ejercían sus actividades de manera testi-monial o en los linderos de la marginalidad. En ese ámbito se crea lafigura denominada de manera original “diputado de partido”, mismaque evolucionaría hasta los actuales legisladores de representación pro-porcional.

Ante el proceso de transformaciones sociales dado en el país en losúltimos años y frente a la evidencia de que las circunstancias que die-ron lugar al surgimiento del principio de representación proporcionalhan desaparecido prácticamente en la actualidad, muchas voces se hanpronunciado por la revisión y el replanteamiento tanto de la plurino-minalidad en la integración del Congreso como de la reducción delnúmero de legisladores que integran las cámaras.

A resultas de los diferentes ejercicios de consulta que se han efec-tuado sobre la percepción ciudadana acerca de la conveniencia o no dereducir el número de integrantes de las cámaras del Congreso, se handado resultados interesantes que permiten advertir la evolución de laopinión pública acerca de este particular que cíclicamente surge en losmedios de comunicación como un inevitable tema accesorio al exa-men de las tareas legislativas y las actividades propias del Congreso ode sus integrantes.

De ahí que el objetivo de este documento sea el presentar algunosdatos sobre el número de integrantes de la Cámara de Diputados delCongreso de la Unión, sus antecedentes normativos, las propuestaslegislativas tendientes a modificar la cantidad de diputados y la per-cepción ciudadana sobre el particular.

José de Jesús González Rodríguez

Tamaño de la Cámarade Diputados, propuestaslegislativas y opinión pública

1515151515T A M A Ñ O D E L A C Á M A R A D E D I P U T A D O S

Antecedentes

El Congreso Constituyente de 1916-1917 fijócomo base para determinar el proceso de elec-ción de diputados un criterio poblacional, esdecir, el texto original de la Constitución ge-neral establecía que por cada 70 mil habitan-tes, o por una fracción que rebasara los 20 mil,se nombraría un diputado.

Debe tenerse presente que en las dispo-siciones constitucionales primigenias no seestablecía la figura de diputados de distrito,diputados de partido o de representación, mo-dalidades electorales que surgirían algunosaños más tarde.

En lo referente a las disposiciones constitu-cionales relativas al número de integrantes delas cámaras del Congreso federal, las normasaplicables han tenido diversas adecuaciones.Los artículos 52, 53, 54 y 56 constitucionalesque son los numerales que se abocan al parti-cular han tenido diferentes reformas y adicio-nes al paso de los años. En agosto de 1928 semodifica el artículo 52 para establecer que labase poblacional para elegir a un diputado seincrementa a 100 mil o por una fracción querebase de 50 mil para la elección de diputadosconforme al censo general de cada estado; peroestableciendo que en ningún caso la represen-tación de un estado sería menor de dos dipu-tados.

En una reforma posterior dada en diciem-bre de 1942, la base poblacional para la elec-ción de diputados se elevó a 150 mil o poruna fracción que rebasara los 65 mil habitan-tes. Más tarde, en 1951, dicha base se elevó a170 mil habitantes, y la mínima fue de 80 milhabitantes.

La cantidad de personas necesaria que fijóla reforma de diciembre de 1960 en el proce-so de elección de diputados al Congreso de laUnión fue de 200 mil habitantes y una basemínima de 100 mil. Con motivo de los cons-

tantes incrementos de la población, fue a tra-vés de una reforma más, aprobada en 1972,cuando se incrementa a 250 mil habitantes,con una base mínima de 125 mil, el númerode habitantes requerido para el nombramien-to de un legislador en la cámara baja.

Ahora bien, en lo que se refiere a la figurade diputados de partido, ésta se crea comoresultado de una iniciativa del presidenteAdolfo López Mateos, en donde se establecíaque para que un partido político tuviera de-recho a la asignación de cinco diputados, de-bería alcanzar cuando menos 2.5% de lavotación total nacional y por cada medio porciento adicional obtendría un diputado mássin que pudiera rebasar de un máximo de 20diputados.

Para 1976 la Cámara de Diputados estabaintegrada por un total de 238 legisladores, delos cuales 196 fueron electos por el principiode mayoría relativa y 41 diputados de parti-do. Con la reforma de este año se redujo elporcentaje mínimo requerido de la votacióntotal para poder acceder a una curul de di-putado de partido, pasando de 2.5 a 1.5 porciento.

Con las reformas a la Constitución y a lanormatividad electoral de entonces, para di-ciembre de 1977 se suprimió la figura de losdiputados de partido, estableciéndose un sis-tema mixto en el que predominaba el princi-pio de mayoría relativa por encima del yallamado principio de representación propor-cional.1

En esas fechas 400 legisladores integraban

1 Varias modificaciones de importancia han tenidolugar desde la abrogación de la Ley Federal de Organi-zaciones Políticas y Procesos Electorales. El nuevo Có-digo Federal de Instituciones y ProcedimientosElectorales se publica en agosto de 1990 y a partir deentonces es objeto de diferentes reformas: en enerode 1991, en julio de 1992, en septiembre y diciembre de1993, en mayo y junio de 1994, en octubre y noviem-bre de 1996 y la más reciente de enero de 2008.

1616161616 R E P O R T E C E S O P

la Cámara de Diputados, 300 de ellos eranelectos mediante el sistema de mayoría relati-va y 100 de acuerdo con el de representaciónproporcional. El territorio nacional se dividiódesde entonces en 300 distritos electorales paraelegir a un diputado de mayoría relativa porcada distrito, siendo electos 100 diputados másmediante un sistema de listas regionales, queserían votadas en circunscripciones plurino-minales.

Algunos años más tarde, en 1986, se aprue-ban nuevas reformas a la Constitución con elobjeto de incrementar la cantidad de integran-tes de la Cámara de Diputados electos por lavía de representación proporcional a través delsistema de listas regionales, votándose en cir-cunscripciones plurinominales para sumar, apartir de entonces, un total de 500 diputados.

Propuestas legislativas en la materia

Las propuestas que versan sobre la convenien-cia de modificar el número de integrantes dela Cámara de Diputados del Congreso de laUnión han sido presentadas de manera recu-rrente en diversos periodos.

En el lapso que media entre el inicio de laLVII Legislatura –en septiembre de 1997– yhasta la actual, se han presentado ante la Cá-mara de Diputados más de 20 iniciativas so-bre el particular. Algunas de ellas planteandola desaparición de la figura de los diputadosde representación proporcional, otras propo-niendo la reducción en el número de éstos,unas más considerando la conveniencia de re-ducir la cantidad de legisladores electos porambos principios, encontrándose frente a es-tas propuestas, otras que por el contrario plan-tean incrementar el número de legisladores,proponiendo por ejemplo la creación de doscircunscripciones electorales especiales, unapara indígenas y otra para mexicanos en el

exterior. Los datos numéricos acerca de la si-tuación anotada, se muestran en la Gráfica 1.

De manera reiterada se han interpuesto ini-ciativas encaminadas a abordar la necesidadde modificar el número de integrantes de laCámara de Diputados. Del total de propues-tas presentadas entre septiembre de 1997 yoctubre de 2007 –fecha de presentación de lamás reciente iniciativa sobre el tema–, dos detales iniciativas se han promovido en la LVIILegislatura, siete en la LVIII, otras siete en laLIX y las restantes en la actual.

Respecto al origen de las propuestas, hanpredominando las iniciativas planteadas porlegisladores del PRI con 10 propuestas en to-tal, siguiéndole cinco presentadas por inte-grantes de la bancada panista, tres de los di-putados del PRD, dos iniciativas emanadas delos legisladores del PVEM y una más del de-saparecido Partido Alianza Social.

Una de las argumentaciones más divulga-da en los medios de comunicación al respecto,versa sobre el tema financiero y acerca de losahorros monetarios que llevaría implícita unareforma legislativa.

Sobre el particular y según la visión conte-nida en la exposición de motivos de la iniciati-va presentada en abril de 2003 por el diputadoJuan Ramón Soto Reséndiz, del grupo parla-mentario del PAN, para ese ejercicio fiscal cadadiputado federal representaba, según el le-gislador anotado, una erogación de 6 551 106pesos, aseverándose en ese documento que lareferida cantidad incluye el salario de los di-putados y demás gastos administrativos deinfraestructura y de personal.2

2 Iniciativa con proyecto de decreto que reforma yadiciona diversas disposiciones a la Constitución Polí-tica de los Estados Unidos Mexicanos y al Código Fe-deral de Instituciones y Procedimientos Electoralessobre la reducción de legisladores del Congreso de laUnión, presentada por el diputado Juan Ramón SotoReséndiz, del PAN, véase Gaceta Parlamentaria de la Cá-


Es de tener presente que las cifras anotadasameritarían una revisión y un dictamen finan-ciero que permita aseverar de forma tajante siuna eventual disminución del número de le-gisladores llevaría implícita una disminuciónproporcional del presupuesto de la Cámara deDiputados. Independiente de ello y frente aun tentativo debate al respecto, el tema debeser manejado con cautela en la medida en quela racionalidad financiera y la disciplina pre-supuestaria son temas muy sensibles ante laopinión pública, pero igualmente lo es la per-cepción que se tiene dentro de los partidospolíticos del concepto de pluralidad y de losmárgenes de gobernabilidad que se derivande los espacios legislativos emanados de losdiputados electos bajo el principio de repre-sentación proporcional.

Opinión pública y tamañodel Congreso

Constantemente el tema de la integración delCongreso respecto al número de integrantesque conforman ambas cámaras es examinadopor medio de los diferentes instrumentos demedición socioscópica, empleados para iden-tificar la percepción de la ciudadanía sobre eltema.

El particular ha sido abordado en diferen-tes momentos por las empresas dedicadas alexamen de la opinión pública. Entre abril de2005 y diciembre de 2007, se han efectuadoal menos cuatro encuestas nacionales sobre eltema.

De acuerdo con los resultados generados porel ejercicio muestral efectuado por la empresaIpsos-Bimsa, 68% de la población encuestadaen abril de 2005 era de la opinión de que de-bía reducirse el número de diputados federa-

mara de Diputados del Congreso de la Unión del 11de abril de 2003.

22

1

9

5

1 1

Incrementar la cantidad dediputados

Desaparición de diputados deRepresentación proporcional

Creación de diputados de primeraminoría

300 diputados de mayoría y 100de R.P.

Reducir el número de diputadospor ambos principios



Gráfica 1Iniciativas sobre número de integrantes de la Cámara de Diputados,

LVII-LX legislaturas

Fuente: Elaboración propia con datos contenidos en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados delCongreso de la Unión.

1818181818 R E P O R T E C E S O P

les y esa opinión era compartida en porcenta-jes similares por ciudadanos con orientaciónpartidista diferenciada.3

En un ejercicio de consulta posterior efec-tuado por la empresa Consulta Mitofsky –queconsideraba al total de integrantes del Con-greso de la Unión, no solamente a los diputa-dos–, se concluía que 58.9% de las personasencuestadas en diciembre de 2006 pensabaque debía disminuir el número de integrantesdel Congreso, frente a 25.5% que sentía queel número de legisladores era suficiente, 6.2%que pensaba que debía de aumentar y 9.4%que no expresó posición al respecto.4

En ese ejercicio consultivo, los ciudadanosentrevistados argumentan cuatro razones prin-cipales para sustentar su opinión de reducir elnúmero de congresistas. En primer término47% alega que es costoso; 19% sustenta quees difícil que los legisladores se pongan deacuerdo cuando son muchos; 15% de los en-trevistados hace valer que al ser muchos legis-ladores “siempre hay algunos muy malos queechan a perder el trabajo”, y por último otro15% asevera que apoya la disminución demiembros de las cámaras porque su trabajo“no sirve a la ciudadanía”.5

Unos meses más tarde, la misma empresallevó a cabo otro ejercicio de consulta con al-cances similares. Dicho ejercicio arrojó resul-tados muy parecidos a la encuesta anteriorlevantada por la misma empresa. En este nue-vo ejercicio muestral, casi 62% de los encues-

tados concluía la necesidad de disminuir elnúmero de legisladores, frente a 5.7% queseñalaba lo contrario; 20% expresaba que elnúmero actual era suficiente y 12% no expre-só su posición al respecto.6

Sobre el mismo tenor, el Centro de Estu-dios Sociales y de Opinión Pública de la Cá-mara de Diputados, solicitó el levantamientode una encuesta en materia de evaluación ypercepción ciudadana sobre la Cámara de Di-putados, cuyos resultados confirman que talpercepción es relativamente constante al pasode los meses, puesto que si bien es cierto quevarían los porcentajes que consideran excesi-vo, reducido o adecuado el número de inte-grantes de la Cámara de Diputados, tambiénes cierto que la tendencia de opinión adverti-da en los anteriores ejercicios consultivos se-ñalados se mantiene inalterada.7

Lo anterior se advierte al examinar los da-tos que se ilustran en la Gráfica 2.

Comentarios finales

Entre las aseveraciones esgrimidas para justi-ficar una reducción del número de diputadosse ha señalado, entre otras cosas, que la actualconformación de la Cámara de Diputados nopermite una actividad funcional en los traba-jos de ésta y que su integración no permite eldebate responsable, impidiendo el procesa-miento ordenado del trabajo de las comisio-nes, dificultando la asignación de responsa-bilidades adecuadas, generando altos costos3 Ipsos-Bimsa, Temas de la agenda legislativa, refor-

mas a la Cámara de Diputados, encuesta nacional caraa cara levantada del 1 al 15 de abril de 2005, tamaño dela muestra mil entrevistas.

4 Consulta Mitofsky, Encuestas: reforma electoral;reforma eléctrica; tamaño del Congreso y otras. En-cuesta nacional en vivienda levantada del 9 al 13 dediciembre de 2006, tamaño de la muestra 1 200 per-sonas, p. 10.

5 Consulta Mitofsky, “Encuestas: reforma electo-ral…”, op. cit., pp. 8-9.

6 Consulta Mitofsky, Serie Las reformas posibles,La reforma política, encuesta nacional en vivienda le-vantada del 16 al 19 de marzo de 2007, tamaño de lamuestra mil personas, p. 16.

7 Sobre el tema consúltese: Centro de Estudios So-ciales y de Opinión Pública, La opinión ciudadana entemas nacionales, Encuestas CESOP 2007, Cámara de Di-putados del Congreso de la Unión, México, 2008, p.184.


financieros y entorpeciendo la formación deconsensos para la definición de prioridades le-gislativas.

Independiente de los escenarios legislativosen que propuestas de esta naturaleza se ins-criben, el análisis político-legislativo que sehaga frente a la eventual aprobación de medi-das de esta naturaleza debe enfocarse esencial-

mente a reflexionar si este tipo de propuestasserían oportunas para el momento que vive elpaís, además de meditar acerca de que si unareducción del número de diputados permiti-ría mejorar de manera significativa el sistemaparlamentario mexicano de nuestros días, oque por el contrario una reforma en ese senti-do generaría un escenario de mayor rispidez.

3

68

22

7

6.2

58.9

25.5

9.4

5.7

61.9

20.4

12

13

71

12

4

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Menos de losnecesarios/aumentarlo

Mas de losnecesarios/reducirlo

Es apenas suficiente/mantenerlo igual

NS/NC 2007Dic.

2007Mzo.

2006

2005

Fuente: Elaboración propia con datos de encuestas nacionales en vivienda de Ipsos-Bimsa (abril de 2005 y diciem-bre de 2007) y Consulta Mitofsky (diciembre de 2006 y marzo de 2007).

Gráfica 2Opinión pública sobre el número de legisladores, 2005-2007

´

2020202020 R E P O R T E C E S O P

Introducción

La presente investigación surge con un planteamiento inicial acercadel trabajo y las prácticas realizadas en los distintos congresos o parla-mentos del mundo. El cuestionamiento hecho para la presente es si lasprácticas legislativas pueden ser consideradas como un tipo de cabil-deo legislativo.

La actividad del cabildeo, realizada por organizaciones e institucio-nes, es una realidad y una práctica cada vez más constante en nuestroCongreso. Pero a diferencia de otros congresos y parlamentos, en Méxicono se encuentra regulada.

El tema de cabildeo legislativo ha tomado fuerza dentro de la opi-nión pública. Principalmente, el detonador de este interés son las elec-ciones del 2000, cuando en realidad se da inicio a una composición delas cámaras, de Diputados y Senadores, más heterogénea. Y como severá más adelante en esta investigación, la actividad del cabildeo le-gislativo se realizaba de manera primordial a través del Poder Ejecuti-vo y sus secretarios de gobierno hacia los miembros del Congreso de laUnión. En la actualidad el Ejecutivo también sigue desempeñando unpapel importante en el cabildeo legislativo, pero ahora los legisladorescuentan con mayor poder de cohesión, lo que propicia un resurgi-miento del Congreso en la toma de decisiones.

Cabildeo y el marco teórico

Los autores Lerdo de Tejada y Godina, en su libro El Lobbying en Méxi-co,1 afirman y reconocen las aportaciones que Giovanni Sartori realiza

Octavio Ruiz Chávez

¿Cabildeo legislativoo práctica legislativa?

1 Sebastián Lerdo de Tejada y Luis Antonio Gomina Herrera, El Lobbying enMéxico, Porrúa, México, 2004, pp. 23-24.

2121212121¿C A B I L D E O L E G I S L A T I V O O P R Á C T I C A L E G I S L A T I V A?

en su libro ¿Qué es la democracia?, a la explica-ción y surgimiento del cabildeo. Ahí mismo seextrae de Sartori que

[...] el Estado que nosotros conocemos, el Es-tado como un conjunto complejo y vastísimode estructuras de mando, de administración yde legislación, sostenido por una variedad deaparatos, es para Occidente una entidad quecomienza a transformarse en gigantesca sólo conla Primera Guerra Mundial.2

Asimismo, para tales autores, Sartori agre-ga un concepto que perfila el necesario desem-peño del cabildeo en las tareas que el Estadolleva a cabo:

[...] en la doctrina de la división de los poderes,el gobierno puede gastar sólo cuanto el Parla-mento le pasa; y de hecho, el Parlamento eraun guardián que tenía buena vista y avaro, por-que representa a quien pagaba. Caminó asímientras así fue. Pero con la extensión del su-fragio se convirtieron también en electores losque tenían nada o tenían poco, aquellos que nopagaban. Y así, el representante que frena elgasto porque representa a los contribuyentes,se sustituye poco a poco con el representanteacelerador del gasto, porque representa a losbeneficiarios. Al final, queda la fórmula notaxation without representation.3 Con el sufragiouniversal, aunado a la transformación del Es-tado mínimo (al que sólo se pedía orden y le-yes) en el Estado hace-todo, al que se pide queremedie todo, los parlamentarios llegan a sertambién los más gastadores de los gobiernos.4

Y en este mismo sentido, Max Weber, ensu texto de Economía y sociedad, establece queel Estado es particularmente útil para vincu-lar la negociación desde afuera con los pode-res públicos; es decir, el Lobbying (cabildeo)como una opción para moderar la relaciónEstado-sociedad civil: “el Estado moderno sólopuede definirse en última instancia a partir deun medio específico que, lo mismo que a todaasociación política, le es propio, a saber: el dela coacción física”.5

De manera generalizada, una definición másmoderna y transformadora del concepto decabildeo legislativo es toda aquella acción o ac-tividad que involucra procesos a manera deinfluir en la toma de decisión de una políticapública, así como influir en los tres niveles degobierno, a fin de defender un interés que estásiendo afectado o pudiera ser afectado.

La práctica del Lobbying [cabildeo] proporcio-na un espacio para la solución de los conflictosentre distintos puntos de vista, proporcionaninformación, análisis y opiniones a los legisla-dores y los altos mandos del gobierno, para quese puedan dar decisiones informadas y balan-ceadas, y crea el sistema del “checks and ba-lances” –pesos y contrapesos– que permiten unacompetencia entre los grupos de interés, nodejándolos a ninguno de esos grupos permane-cer mucho tiempo en el poder, los lobbyistastambién pueden ayudar a que el proceso legis-lativo funcione más eficicazmente, ya que pro-vee a los “hacedores de leyes” de datos y refe-rencias precisas de los efectos de una ley.6

2 Ibid., pp. 23-24.3 El significado de “no taxation without representation”,

es que sin representación no hay impuestos. Lo que decierta medida le otorgaba un poder particular al legis-lador al momento de asignar los recursos provenientesde los impuestos, particularmente.

4 Lerdo de Tejada y Gomina Herrera, El Lobbyingen..., op. cit., pp. 23-24.

5 Ibid., pp. 23-24.6 Claudia Gamboa Montejano y Sandra Valdés Ro-

bledo, Cabildeo; marco teórico conceptual, estudio y análisisde derecho comparado en diversos países del mundo, Centrode Documentación, Información y Análisis, Cámara deDiputados, 2006, p. 14.

2222222222 R E P O R T E C E S O P

Como ya se ha hecho mención, el cabildeorepresenta una importante y seria actividaden la toma de decisiones, por lo que las perso-nas encargadas de realizar dicha actividad de-berán ser profesionales en el tema. Para Galavizexisten cuatro tipos de profesionales del ca-bildeo, y éstos se clasifican en:

1. Los dirigentes de asociaciones empresaria-les que se pueden dedicar a influir en lasdecisiones gubernamentales.

2. Los abogados cuyo trabajo no es principal-mente el cabildeo, sino la práctica legal.Para ellos, el cabildeo por un proyecto deley sólo representa otro caso legal.

3. Los profesionales del cabildeo, que ofrecensu experiencia y conocimientos en deter-minada área de políticas públicas.

4. Los funcionarios del Poder Ejecutivo quebuscan influir en el proceso legislativo.7

Como bien categoriza el autor Galaviz, losfuncionarios del Poder Ejecutivo son aquellosprofesionales que buscan de cierta manera in-fluir en el proceso legislativo, pero asimismoes importante precisar que no son los únicosque buscan hacer lo dicho. Hoy en día, y de-bido a la composición política en el Congresode la Unión, el Poder Legislativo, que repre-senta un poder constituyente, es sin duda otroactor de suma importancia en el trabajo y ca-bildeo legislativo. Los legisladores comúnmen-te monitorean y supervisan el trabajo de losotros grupos parlamentarios, comisiones or-dinarias y especiales, inclusive llegan a influiren las decisiones de los congresos estatales,entre otras muchas.

Cabildeo legislativoe incentivos de supervisión

De acuerdo con muchos estudios realizadossobre la supervisión legislativa (cabildeo legis-lativo), ésta se encuentra sustentada en unode dos temas generales. El primero enfatiza laausencia de incentivos positivos hacia los le-gisladores para participar en actividades de su-pervisión. El otro se enfoca hacia los impe-dimentos políticos para supervisar esfuerzosen los raros casos de intereses legislativos enlas decisiones de la administración pública. Laconclusión general establece que esa supervi-sión es intermitente y selectiva, asimismo queesa efectiva supervisión legislativa de las acti-vidades de la administración no puede ser al-canzada dentro del sistema actual.8

La expansión del papel del legislador en latoma de decisiones en el Congreso es vistacomo una función de ideología, opinión y deuna mayor fuerza estructural. Por ejemplo, al-gunos observadores establecen que se debe auna respuesta del crecimiento de la opiniónpública concerniente en temas como el gastoy la mala administración de los recursos pú-blicos. Algunos autores afirman que la expan-sión en las actividades de supervisión en elCongreso se debe en parte al “resurgimiento”del Congreso en respuesta a los excesos delEjecutivo federal que se han presentado y pu-dieran presentarse. Sin embargo, otros auto-res atribuyen dicha expansión al incrementoen la escasez de recursos, lo que ha propiciadouna preocupación legislativa por una políticade evaluación. Para Ethridge la supervisión le-gislativa se debe al cambio de patrones de in-fluencia entre agencias e intereses organizacio-nales, lo que representa que los legisladores

7 Efrén Elías Galaviz, El cabildeo legislativo y su regu-lación, UNAM, México, 2006, p. 45.

8 Marcus E. Ethridge, “A Political-InstitutionalInterpretation of Legislative Oversight Mechanisms& Behavior”, Jstor- http://www.jstor.org/stable/3234511, pp. 340-359.


muestran un cambio sustancial, haciendo unaganancia en la supervisión, en donde no exis-tía anteriormente.

En encuestas realizadas y publicadas recien-temente por el Centro de Estudios Sociales yde Opinión Pública (CESOP) en materia de per-cepción y evaluación sobre la Cámara de Di-putados, se observa cómo la opinión públicaen México alienta, en la mayoría de los casos,el crecimiento de sus legisladores hacia unamayor supervisión. Lo anterior fortalece la teo-ría del cambio de patrones de comportamien-to de los legisladores y el resurgimiento delCongreso en materia de supervisión legislati-va y toma de decisiones.

En la Gráfica 1 se puede observar cómo laopinión pública indica que los diputados de-ben consultar con sus representados el senti-do de su voto en un 86%. Y, en contraparte,tan sólo un 10% afirma que los diputados nodebieran consultarle el sentido de su voto. Delo anterior se podría desprender que es la mis-ma ciudadanía la que indirectamente les otor-ga mayor poder a los legisladores y los inducea ejercer presión dentro del grupo de presiónpara poder influir en la toma de decisiones.

Al momento de preguntarle a la opiniónpública acerca de qué intereses deberían sermás importantes para un diputado a la horade votar una ley, en los resultados mostradosen la Gráfica 2 se observa claramente que el89% opina que los diputados deben represen-tar los intereses de los habitantes de su distri-to, mientras que el 8% opina que deben re-presentar los intereses de los partidos políticosa los que pertenecen. Lo anterior se presentaquizá, debido en parte al poco conocimientosobre el trabajo legislativo y la complejidaddel mismo. La opinión pública en todo mo-mento tiene un papel importante en la tomade decisiones del legislador, acrecentando asi-mismo los incentivos de los legisladores paraejercer presión en alguna de las etapas del ca-

bildeo o trabajo legislativo. De igual manera,el incentivo para los legisladores de fortalecerel contacto con su distrito es cada día mayor.9

Por otro lado, así como la opinión públicadesempeña un papel principal en la toma dedecisiones de los legisladores, los cabilderos pú-blicos y privados tienen una habilidad parainfluir en la toma de decisiones y alterar loscálculos de los legisladores en relación con elcosto-beneficio político de la actividad de su-pervisión.10

La influencia de los grupos de interés en losmodelos económicos recae en dos categorías.11

En la primera categoría los grupos de inte-rés12 ofrecen contribuciones a campañas u otrosrecursos políticamente valiosos en intercam-bio por servicios o favores legislativos. Mu-chos de los modelos realizados en relación coneste tema estudian cómo un grupo coloca susrecursos entre varios miembros de una legis-latura para asegurar el apoyo necesario. En lasegunda categoría se estudia el fragmento en

9 Para mayor información sobre incentivos de loslegisladores a fortalecer el contacto con sus distritos yel fenómeno de pork barrel, se recomienda consultar elartículo de Gustavo Meixueiro y Octavio Ruiz, “Ree-lección consecutiva de los legisladores federales”, Re-vista Socioscopio, núm. 14, Centro de Estudios Socialesy de Opinión Pública, Cámara de Diputados, diciem-bre de 2007.

10 Ethridge, “A Political-Institutional...”, op. cit., pp.340-359.

11 Morten Bennedsen y Sven E. Feldmann,“Lobbying Legislatures”, Jstor- http://www.jstor.org/stable/3078541, pp. 919-946.

12 “Un grupo de interés se puede describir como ungrupo o asociación que trata de influir en las políticaspúblicas en la dirección que les conviene, sin asumir laresponsabilidad directa del gobierno. Si bien, cuandolos grupos de interés actúan no sólo para influir enpolíticas públicas, sino a nivel político directamente,algunos académicos los llaman ‘grupos de presión’, estoes solamente una distinción semántica, porque aun enese caso su interés en la política de partidos es un me-dio para influir en las decisiones públicas que los re-presentantes populares toman”. Elías Galaviz, El cabildeolegislativo..., op. cit., p. 28.

2424242424 R E P O R T E C E S O P

el cual los grupos de interés pueden afectarlos resultados de las políticas, debido a que seproporciona información relevante al hacedorde las leyes. Los grupos de interés tienen unincentivo para ofrecer información si y sólo siellos pueden influir en el resultado a su favor.

Por otro lado, las teorías informativas decabildeo se enfocan notoriamente en un solotomador de decisión y no se dirigen al hechoque las decisiones de una legislatura son to-madas por compromiso o vía la regla de ma-yoría.

En la Figura 1 se muestra la línea del tiem-po del cabildeo o trabajo legislativo donde pri-meramente el grupo de interés decide iniciaruna búsqueda de información para una mejorevaluación del bien o servicio público en losestados o municipios y de igual forma, a ma-nera de estrategia, proveer esta información alos legisladores. Los autores asumen que ladecisión de cabildeo a la búsqueda en los esta-dos o municipios es una decisión de largo pla-zo y que el grupo de cabilderos son neutralesal riesgo en la provisión del bien o serviciopúblico. En esta primera etapa de búsquedael grupo de cabilderos puede establecer unnivel de utilidad en relación con el costo debúsqueda de la información. De igual forma,en esta primera etapa de búsqueda, el grupode interés recibe algún tipo de señales. Des-pués de esbozar o concretar una propuesta oiniciativa, el grupo de interés envía uno o va-rios mensajes a la legislatura; en otras pala-bras, lo anterior quiere decir que el grupo pue-de transmitir la información que encontró opretender que no encontró nada, pero no pue-de mentir acerca de información moldeada.Para Bennedsen y Feldmann una asunciónprincipal que simplifica su modelo acerca dela “información dura” puede ser interpretadacomo la necesidad del grupo de cabilderos paramantener la reputación de credibilidad de serefectiva en el largo plazo. Como ejemplo prác-

Los intereses de los habitantes

que representan89%

Los intereses del partido que

representan8%

NS/NC3%

Gráfica 2 A la hora de votar una ley, ¿qué debe ser más importante

para un diputado: los intereses de las personas que representao los intereses del partido que representa? (%)

Fuente: CESOP 2007, “La opinión ciudadana en temas nacionales”.

Sí86%

No10%

NS/NC4%

Fuente: CESOP 2007, “La opinión ciudadana en temas nacionales”.

Gráfica 1En su opinión, ¿los diputados deben consultar o no deben

consultar con los ciudadanos el sentido de su voto? (%)


tico, un grupo de interés puede comisionar unestudio independiente acerca del impacto decierta política en varios estados, mientras quela credibilidad del estudio recae sobre la re-putación de la institución de investigación ypreviene en cuanto a la manipulación de losresultados de la investigación; el grupo de ca-bilderos puede escoger entre publicar los re-sultados o parte de ellos, sólo cuando éstosapoyen sus intereses.

Después de que el o los mensajes han sidoenviados, el encargado de hacer la propuestarealiza una iniciativa o propuesta y la sometea votación. Luego de dicha propuesta, la le-gislatura emite su voto, posiblemente con elvoto de confianza adjunto o por una simpleregla de mayoría.

En los cuadros 1 y 2 se observa un índicedenominado de cohesión partidaria y el prome-dio de disidentes en ambas cámaras del Con-greso. Para el caso de la cohesión partidaria,éste mide el grado de consenso de los legisla-dores por fracción o grupo parlamentario, enrelación con una iniciativa o propuesta en co-mún. Este índice representa una gran herra-mienta para los cabilderos legislativos al mo-mento de realizar la búsqueda de información,una posible coalición y emitir los mensajescorrespondientes para tratar de persuadir oinfluir en la toma de decisión. Asimismo, elresultado de la medición de este índice nos

dice cómo ha sido el trabajo del o los encarga-dos del cabildeo dentro de cada grupo parla-mentario, o el trabajo legislativo que es reali-zado en su mayoría por sus coordinadores yvicecoordinadores de bancada y por la propiaJunta de Coordinación Política.

De acuerdo con los resultados más recien-tes obtenidos por el Centro de Investigación yDocencia Económicas (CIDE), en su proyectode investigación legislativa denominado Mo-nitor Legislativo, se observa en el Cuadro 1,para el caso de la Cámara de Diputados, quede los tres partidos más representativos (Par-tido Acción Nacional, PAN; Partido Revolucio-nario Institucional, PRI y Partido de la Revo-lución Democrática, PRD), el PAN posee el índicede cohesión partidaria más elevado con 0.98,seguido del PRI con 0.96 y posteriormente con0.92 el PRD.

Para el caso de la Cámara de Senadores, enel Cuadro 2 se observa que de igual formacomo sucede en la Cámara de Diputados, lacohesión partidaria se presenta en el mismosentido dentro de los tres partidos más repre-sentativos. El partido con mayor índice de co-hesión es el PAN, con 0.99, seguido por el PRI

con 0.98 y con 0.91 el PRD.En el caso del promedio de disidentes para

ambas cámaras, el partido que siempre obtu-vo un número elevado de disidentes en rela-ción con los otros partidos fue el PRD.

Figura 1Línea del tiempo

El grupo elige dónde buscar

Escenario natural (coalición gubernamental)

El grupo envía el mensaje

La (s) propuesta(s), se somete a votación

Legislatura vota la iniciativa o propuesta de ley

Fuente: Bennedsen y Feldmann, “Lobbying Legislatures”, p. 925.

2626262626 R E P O R T E C E S O P

Conclusiones

Es importante señalar que un grupo de inte-rés que cabildea a una institución o grupo ma-yoritario deberá tener en cuenta el efecto desu información en la composición de la mayo-ría que apoya una iniciativa o propuesta.

Algunos de los resultados sobresalientes delos estudios realizados por varios de los auto-res presentados en esta investigación consis-ten en que el incentivo de los grupos de interéspara realizar cabildeo o trabajo legislativo de-pende de la estructura de la legislatura sobrela cual el grupo opera. Asimismo, los estudiosdemuestran que en los congresos los líderesrealizan coaliciones legislativas de acuerdo conlas preferencias de los legisladores sobre cadatema de la política.

Los grupos de interés se han convertido enun elemento importantísimo en los mecanis-mos de la toma de decisiones públicas. Y loanterior no ha sido per se, se debe en gran me-dida a la capacidad de estos grupos para en-causar información a los hacedores de políticaspúblicas, administradores públicos, etcétera.Por lo que el intercambio de información en-tre los grupos de interés y los funcionarios selimita en gran parte en aquellas áreas dondelos grupos poseen numerosa e importante in-formación . Se debe tener en consideración quela influencia del grupo en la toma de decisio-nes debe estar en función no sólo de la canti-dad de información que puedan aportar, sinotambién de la calidad de la misma.

En México el cabildeo no se encuentra regu-lado como en otros congresos y parlamentosdel mundo, por lo que es más complicado defi-nir y afirmar con certeza que el cabildeo legis-lativo es lo mismo que hacer política, trabajo ypráctica legislativa. Sin embargo, de acuerdocon la presente investigación, se puede inferirque el cabildeo legislativo es una forma y he-

Partido Cohesión partidaria1 Promedio disidentes2

Alternativa 0.88 0.20

Convergencia 0.94 0.35

Nueva Alianza 0.98 0.07

PAN 0.98 1.84

PRD 0.92 3.65

PRI 0.96 1.35

PT 0.96 0.13

PVEM 0.99 0.07

1 La cohesión o disciplina de partido se calcula utilizando el Índice de Rice Corregi-do (IRC). “La medida comúnmente empleada para la medición de la disciplina departido es el Índice de Rice. A pesar de su antigüedad, el índice es un buen instru-mento para determinar la cohesión gracias a la simplicidad de su construcción ma-temática”. Monitor Legislativo (7 de mayo de 2008).2 El promedio de disidentes estima el número de legisladores que no vota junto conla posición de su partido.Fuente: Monitor Legislativo. http://www.monitorlegislativo.org/indicadores.php?tab=1#disc_partido (fecha de consulta: 7 de mayo de 2008).

Cuadro 1Disciplina de partido, LX Legislatura.

Cámara de Diputados

Cuadro 2Disciplina de partido, LX Legislatura.

Cámara de Senadores

Partido Cohesión partidaria1 Promedio disidentes2

Convergencia 0.97 0.05

Nueva Alianza 1.00 0.00

PAN 0.99 0.18

PRD 0.91 0.78

PRI 0.98 0.24

PT 0.93 0.11

PVEM 0.97 0.06


rramienta de hacer política y trabajo legislati-vo en el Congreso mexicano.

Además del poder que la Constitución lesconfiere, hoy en día la propia ciudadanía deigual forma les otorga de manera indirecta alos legisladores poder e incentivos de supervi-sión para buscar influir en la decisión de apro-bar o rechazar alguna propuesta o iniciativade ley. Sin embargo, debido a la situación po-lítica que vive actualmente el país, esta pre-sión por parte de la opinión pública hacia loslegisladores contrasta con los resultados delíndice de la cohesión partidaria en los tres par-tidos más representativos en el Congreso, paralo cual en caso de México los grupos de inte-

rés deberán identificar al tomador de decisiónque impulsará la votación vía la regla de ma-yoría.

En la actual LX Legislatura, después de unlargo proceso de validación de la elección del2 de julio de 2006 y la composición políticaque se presenta en las cámaras de Senadores yDiputados, así como la contundente negaciónde una gran fuerza política por no reconoceral Poder Ejecutivo federal ni al partido del cualél emana, ha originado que las prácticas legis-lativas y el cabildeo legislativo de los gruposde interés hagan mayor uso de este tipo deherramientas.

2828282828 R E P O R T E C E S O P

Introducción

El presente artículo tiene como objetivo analizar la opinión públicaen México sobre el gobierno dividido, entendido como aquél donde elpartido que llevó al presidente a ocupar la titularidad del Poder Ejecu-tivo no cuenta con el control mayoritario, esto es, con al menos 50%más uno de los escaños de la Asamblea Legislativa (o en una de las 2cámaras, si se trata de un sistema bicamaral) por ello para alcanzaracuerdos es necesario establecer alianzas.1

En primer lugar, se describen algunas de las características genera-les del sistema político mexicano, posteriormente se revisa el procesode cambio de un sistema político dominado por un partido hegemóni-co a un sistema de gobierno dividido, por último, se describe la opi-nión ciudadana en relación con la pluralidad del Poder Legislativo conbase en los resultados de algunas encuestas de opinión, en particular,las Encuestas del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública(CESOP) del año 2007.2

El sistema político mexicano

Después de la revolución mexicana lo que caracterizó al régimen polí-tico mexicano, según Alonso Lujambio, fue su carácter no democráti-

La opinión pública sobreel gobierno dividido

Salvador Moreno Pérez

1 Alonso Lujambio, “Adiós a la excepcionalidad: régimen presidencial y gobier-no dividido en México”, Jorge Lanzaro (comp.), Tipos de presidencialismo y coalicionespolíticas en América Latina, CLACSO, Buenos Aires, 2001.

2 Percepciones y evaluación sobre la Cámara de Diputados, encuesta encargada a laempresa Ipsos-Bimsa que consistió en un levantamiento en vivienda realizado del14 al 18 de diciembre de 2007, a través de 1 200 entrevistas a ciudadanos de 18

2929292929L A O P I N I Ó N P Ú B L I C A S O B R E E L G O B I E R N O D I V I D I D O

co y el enorme poder del presidente basado enun régimen presidencial “puro”, con prerro-gativas acotadas para el poder ejecutivo.3

Nuestro sistema presidencial es monocéfalo,esto significa que en el presidente se fundenlos papeles de jefe de Estado y jefe de gobier-no, y se rige por el principio de separación depoderes. En él la elección del presidente y ladel Congreso se hacen mediante el voto po-pular, de ahí que sean recíprocamente inde-pendientes, por tanto es un sistema de legiti-midad democrática dual.4

El presidente es elegido para un periodo deseis años, sin posibilidad de reelección y éstepuede nombrar y remover libremente a susmiembros de gabinete, aunque el Senado ra-tifica algunos nombramientos como el del pro-curador general de la república, los ministros,agentes diplomáticos y cónsules generales, loscoroneles y demás oficiales superiores del ejér-cito, armada y fuerza aérea nacionales, y losempleados superiores de Hacienda.5

El presidente también puede iniciar leyes obien vetar proyectos de ley emitidos por elCongreso; sin embargo, los poderes del presi-dente mexicano son limitados constitucional-mente y el enorme poder presidencial que lle-gó a tener, se explica por lo que en un inicioJorge Carpizo definió como “facultades meta-constitucionales”, destacan aquéllas que otor-gaban de facto al presidente de la república lajefatura principal del partido en el gobierno;la atribución para designar a su sucesor en la

presidencia; las facultades de designación yremoción de los gobernadores de los estados;y el control político de los poderes públicos, através de la “aprobación” de las personas queintegraban las legislaturas y la judicatura fe-deral. Tales facultades metaconstitucionalesle permitieron al presidente en turno contro-lar no sólo al gobierno y a la administraciónpública y paraestatal, sino también a los po-deres Legislativo y Judicial y a los gobiernosestatales.6

Años más tarde, Jeffrey Weldon se refirió aellas como “poderes metaconstitucionales”,que se deben a arreglos institucionales y a con-sensos de la elite política, cuya combinaciónllevó a una delegación de poderes del partidooficial hacia el presidente.7

Los poderes metaconstitucionales fueron losfactores determinantes en la existencia de unhiperpresidencialismo que tenía como premi-sa el régimen presidencial con un gobiernounificado “no dividido”, con mayorías parla-mentarias en ambas cámaras, una disciplinaparlamentaria en el partido mayoritario y ellíder del partido hegemónico era a su vez titu-lar del Poder Ejecutivo.

Durante más de 60 años los poderes meta-constitucionales caracterizaron el sistema pre-sidencial mexicano, lo que algunos autoresconsideran como una deformación del siste-ma presidencial que en la literatura especiali-zada se ha denominado “presidencialismo” yque se caracterizó por ser un sistema de parti-do hegemónico, donde las reglas se subvier-ten y la separación rígida de poderes devienecon confusión de los mismos, con un debilita-miento y sometimiento del Congreso por par-

años y más, con un nivel de confianza de 95% y unmargen de error aproximado de +/- 3.2%.

3 Lujambio, “Adiós a la excepcionalidad...”, op. cit.,p. 256.

4 David Pantoja Morán, “Una ojeada comparativaa los sistemas parlamentario y presidencial de go-bierno”, Este País, núm. 2003, febrero de 2008, Méxi-co, p. 14.

5 Cámara de Diputados, “Artículo 76 y 89”, Consti-tución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México,2008.

6 Jorge Carpizo, El presidencialismo mexicano, Méxi-co, Siglo XXI, 1978 (18a ed., 2004).

7 Jeffrey Weldon, “The logic of presidencialismo inMexico”, en: Scott Mainwaring y Matthew SobergShugart, Presidentialism and Democracy in Latin America,Cambridge University Press, Reino Unido, 1997, pp.225-228, en: http://books.google.com.mx

3030303030 R E P O R T E C E S O P

8 Pantoja, “Una ojeada comparativa…”, op. cit., p. 16.9 Lujambio, “Adiós a la excepcionalidad...”, op. cit.,

p. 253.10 Banco Mundial, Gobernabilidad democrática en

México: más allá de la captura del Estado y la polarizaciónsocial, México, 2007.

te del presidente al contar con una mayoríaabsoluta en ambas cámaras.8

El “presidencialismo” sufre un cambio sig-nificativo a partir de 1997, como resultado delas elecciones intermedias para el Congreso dela Unión, donde el Partido RevolucionarioInstitucional (PRI), pierde la mayoría absolutaen la Cámara de Diputados y se ve obligado aconstruir coaliciones parlamentarias con otrospartidos para poder gobernar. A partir de esemomento, se da un proceso de aprendizajedemocrático para el cual, según Alonso Lu-jambio, los actores políticos no estaban pre-parados.9

El carácter gradual es lo que distingue latransición democrática en México, para ilus-trarlo basta un dato, en 1985, no más de 3%de la población era gobernada por partidosdiferentes al PRI; en el año 2006 ese porcenta-je representó 60% de la población.10

La opinión pública sobreel gobierno dividido

La opinión pública sobre el gobierno divididoha experimentado cambios importantes a lolargo del tiempo. En 1997, año de la transi-ción hacia el gobierno dividido, 67 de cada100 personas consideraba este hecho comobueno para el país, sólo uno de cada cuatrociudadanos consideraba que era malo. En eltranscurso de 10 años la percepción sobre ladivisión y fragmentación en el Congreso haido cambiando, a principios de 2008 las opi-niones a favor y en contra prácticamente sehan divido en partes iguales, 45 de cada 100

opinan que es bueno para el país la divisiónen el Congreso y 48% opina en sentido con-trario (Gráfica 1).

En 1997 el hecho de que el partido del pre-sidente perdiera la mayoría absoluta en unade las cámaras legislativas se entendía comoun mecanismo democratizador que acotaría elpresidencialismo.

Durante el periodo considerado se observaun cambio en la percepción de la opinión pú-blica sobre el gobierno dividido. Entre 2004y 2005, la percepción de que la división esmala para el país es mayoritaria, mientras quepara 2006 y 2007, predomina la percepciónde que la pluralidad en el Congreso es buenapara el país. Los medios de comunicación in-fluyen en la opinión ciudadana sobre plurali-dad en el Congreso ya que existe la percepciónde que los gobiernos divididos provocan pará-lisis legislativa y de ser un obstáculo para laaprobación de reformas estructurales.11

En el año 2007, prácticamente dos de cadatres ciudadanos consideraba que la división enlas cámaras del Congreso mexicano fomenta-ba el conflicto, sólo 16% de la población con-sidera que ese hecho fomenta la cooperación(Gráfica 2).

A pesar de que la mayor parte de los ciuda-danos considera que la no existencia de mayo-rías en las cámaras fomenta el conflicto, lamayoría prefiere que en el futuro no hayamayorías en la Cámara de Diputados (73%),sólo a 1 de cada 5 ciudadanos le gustaría queexistiera una mayoría en el Congreso, lo quenos indica que la ciudadanía está de acuerdocon la pluralidad interna de la Cámara de Di-putados (Gráfica 3).

La opinión ciudadana sobre el hecho de queel Congreso frene las iniciativas del presiden-te se encuentra muy dividida, ya que prácti-

11 Enrique Ochoa Reza y Emilio Pineda, “Los go-biernos divididos y sus beneficios”, Este País, núm. 194,mayo de 2007, México, p. 41.


45%47%50%

38%

37%38%

52%

45%

51%

42%

57%

44% 40%

36%

45%

55%

62%

48%45%

48%46%

47%50%48%

61%

73%

63%

55%54%54%

49%

54%

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47%53%

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55%

67%

74%

66%

64%

67%

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43%42%43%41%41%

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55%

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36%36%30%

47%51%

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33%

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25%

22%

17% 15%

38%

38%37%

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34%

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37%29%

26%20%

28%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

24/0

6/97

12/0

8/97

31/0

8/97

08/0

9/97

02/1

0/97

17/1

0/97

15/0

4/98

22/0

9/98

26/1

0/98

27/1

1/98

16/1

2/98

09/0

2/99

04/0

3/99

23/0

4/99

05/0

5/99

03/1

2/99

14/1

0/99

15/0

5/01

14/0

6/01

03/0

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02/0

1/02

07/0

3/02

11/0

4/02

23/0

7/02

07/0

8/02

18/1

2/02

03/0

9/03

11/1

2/03

13/1

2/03

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1/04

27/0

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03/0

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23/1

1/04

16/1

2/04

02/0

5/05

06/0

9/05

22/0

3/06

29/0

6/06

10/1

0/06

09/1

1/06

16/0

4/07

10/0

1/08

Es buena/ buena en parte Es mala/ mala en parte

Fuente: BGC, Ulises Beltrán y Asociados, Acontecer nacional y opinión pública, enero de 2008.

Gráfica 1Actualmente tenemos en el país un presidente del PAN y una Cámara deDiputados y Senadores divididas principalmente entre el PAN, el PRI y el

PRD. ¿Usted cree que esta situación es buena o mala para el país?

Depende12%

Fomenta el conflicto65%

Fomenta la cooperación

16%

Ns/Nc7%

Fuente: Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, La opinión ciudadana en temas naciona-les. Encuestas CESOP 2007, México, 2008.

Gráfica 2Como usted quizás sabe, en la Cámara de Diputados no existe ningúnpartido con mayoría. En su opinión, ¿usted cree que esto fomenta la

cooperación entre los partidos o fomenta el conflicto entre ellos?

3232323232 R E P O R T E C E S O P

camente un tercera parte de la población loconsidera como un hecho malo y muy malo,casi la misma proporción se observa con losque consideran que es un hecho bueno o muybueno. Mientras que 27% de la población con-sideran que no es ni bueno y malo (Gráfica 4).

Al preguntar a los ciudadanos sobre quégrupo parlamentario les gustaría que tuvieramayoría en la Cámara de Diputados el grupomás grande se inclina por el partido en el go-bierno, Partido Acción Nacional (38.1%), 27de cada 100 preferiría al Partido Revolucio-nario Institucional y sólo 18.8% le gustaríaque el Partido de la Revolución Democráticatuviera la mayoría (Gráfica 5).

Comentarios finales

La transición democrática experimentada ennuestro país a finales del siglo pasado no hapuesto en entredicho la gobernabilidad del sis-tema político. En ese proceso se ha limitado elpoder presidencial, han ganado autonomía las

instituciones electorales, se ha incrementadola competitividad electoral y los partidos po-líticos han experimentado procesos de demo-cratización interna.

A partir de 1997 el presidente y su partidotienen que construir coaliciones para sancio-nar reformas constitucionales.12

La opinión ciudadana es que el gobiernodividido fomenta el conflicto entre los parti-dos; sin embargo, los ciudadanos no están deacuerdo en que un sólo partido tenga mayoríaen la Cámara de Diputados.

A más de 10 años de un sistema de gobier-no dividido en México el saldo ha sido positi-vo, así lo señala Enrique Ochoa que destaca,como resultados importantes, el ejercicio res-ponsable de las finanzas públicas nacionales,el perfeccionamiento de los mecanismos defiscalización y que se ha favorecido el gastosocial en infraestructura.13

12 Ibid., p. 260.13 Ibid., pp. 42-44.

Prefiere que no haya mayoría

73%

Prefiere mayoría20%

Ns/Nc7%

Fuente: Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, La opi-nión ciudadana en temas nacionales. Encuestas CESOP 2007, México,2008.

Gráfica 3En el futuro, ¿usted preferiría que en la Cámara deDiputados haya un partido con mayoría o prefiere

que no haya mayoría? (%)


38.1

27

18.8

1.6 1.4 13.4

6.3

0

5

10

15

20

25

30

35

40

PAN PRI PRD PT PVEM NUEVAALIANZA

NINGUNO NS/NC

Fuente: Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, La opinión ciudadana en temas nacionales. EncuestasCESOP 2007, México, 2008.

Gráfica 5¿Qué partido le gustaría que tuviera la mayoría en la Cámara de Diputados?

Mala/muy mala35%

Buena/muy buena32%

NI buena ni mala27%

Ns/Nc6%

Fuente: Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, La opinión ciudadana en temas naciona-les. Encuestas CESOP 2007, México, 2008.

Gráfica 4Como consecuencia de la actual composición de la Cámara de Diputados,si se juntan todos los diputados de oposición pueden frenar las propuestasdel presidente Felipe Calderón. ¿Usted cree que esta situación es buena o

es mala para el país? ¿Muy o algo?

3434343434 R E P O R T E C E S O P

14 Pantoja, “Una ojeada comparativa…”, op. cit.,p. 21.

No existe una forma ideal de gobierno paratodos los países. Existe, sí, una forma de go-bierno que se acomoda mejor a las condicio-nes de cada país.14 En ese sentido la transición

democrática mexicana genera incertidumbreacerca de la posible evolución del sistema po-lítico en el futuro.

3535353535A R G U M E N T O S P A R A R E P O S I C I O N A R A L P O D E R L E G I S L A T I V O

Este artículo ofrece una serie de argumentos dirigidos a explicar ycontrarrestar la mala imagen de los legisladores, a partir de dos he-chos centrales: uno, durante la etapa de los gobiernos divididos se haincrementado el número y eficacia de los actores políticos que incidenen el proceso legislativo; es decir, el Congreso ha otorgado funcionalidada la nueva pluralidad política del país. Y dos, si bien la poblacióndesaprueba y desconfía de los legisladores, tiene un alto aprecio por lainstitución como parte constitutiva del sistema democrático.

La importancia del Poder Legislativo

En muchos países, tal como ocurre en México, existe una gran distan-cia entre el escaso aprecio que tienen los ciudadanos por sus legislado-res y el papel que han tenido los congresos y parlamentos en los procesosde transición y consolidación de la democracia. Como lo han mostradodiversos estudios de opinión, diputados y senadores son de las figuraspolíticas con los niveles más bajos de confianza y aprobación entre laciudadanía.1 Sin embargo, la bibliografía especializada en el tema co-incide en señalar que los congresos han tenido, entre otras, las siguientesaportaciones a los procesos de transición democrática: un papel decisi-vo en la reforma o creación del orden jurídico posterior a las dictadu-ras; han sido los foros y espacios para las negociaciones entre las nuevaselites; han canalizado el conflicto y la reproducción del consentimien-to democrático; y han revestido de una nueva legitimidad al régi-men.2

Argumentos para reposicionaral Poder Legislativo

Efrén Arellano Trejo

1 Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados,Tendencias predominantes en estudios de opinión. Confianza y evaluación de las institucionespolíticas, agosto de 2007, con base en diversas encuestas nacionales, en vivienda ytelefónicas, México, disponible en: www.diputados.gob.mx/cesop (fecha de consul-ta: abril de 2008).

2 José Ramón Montero, “Parlamento y opinión pública: las percepciones y los

3636363636 R E P O R T E C E S O P

Para el caso del Congreso mexicano, variasde estas aseveraciones son válidas. En la me-dida en que se diversificaron las preferenciaspartidistas de los ciudadanos, las cámaras le-gislativas contribuyeron a articular una nuevacorrelación de fuerzas, tanto en su interiorcomo en su relación con los otros poderes. En1999 se aprobó la nueva Ley Orgánica Gene-ral del Congreso, que sustituyó a la de 1979,con el propósito de adecuar el Poder Legisla-tivo a la nueva pluralidad política que ahoraalberga. A partir de 1997 se realizaron diver-sos esfuerzos para profesionalizar a su perso-nal: se establecieron los Centros de Estudios,la Secretaría de Servicios Parlamentarios y ladisposición de darle a la Cámara un serviciocivil parlamentario.3 En el año 2000 inició sustransmisiones el Canal del Congreso, con unaventana permanente de contacto con la socie-dad y con el ánimo de darle una mayor trans-parencia al trabajo legislativo.4

Por lo que se refiere a sus relaciones con losotros poderes, el Congreso mexicano represen-ta, como ningún otro poder instituido, la plu-ralidad y diversidad del país; es el foro para eldebate de las principales transformaciones le-gales y estructurales del país; el espacio privi-legiado para el encuentro y negociación de lasprincipales fuerzas políticas; y, entre otras co-sas, la principal caja de resonancia de los te-mas de interés para el debate público.5

Diversos autores han señalado, de manerareiterada, que aún falta una gran transforma-ción del Congreso que le otorgue una mayoreficacia y eficiencia a sus decisiones políticas yque mejore su representatividad política.6 Ce-cilia Mora-Donatto califica a este proceso comoun tránsito necesario desde la legitimidad re-presentativa, que ya tienen las cámaras legisla-tivas, hacia una legitimidad funcional, que entreotras cosas les permita hacer frente de unamanera más eficaz a los medios de comunica-ción y sus efectos sobre la opinión pública.7

niveles de apoyo a las Cortes Generales”, Revista delCentro de Estudios Constitucionales, núm. 2, enero-abrilde 1989, pp. 65-97, disponible en: www.cepc.es_rap.pdf (fecha de consulta: octubre de 2007); con base en:Leonardo Morlino, “Consolidación democrática. Defi-nición, modelos, hipótesis”, Revista Española de Investi-gaciones Sociológicas, núm. 35, pp. 7-61, 1986; GuillermoO’Donnell y Philippe Schmitter, Transitions fromauthoritarian rule. Tentalive conclusions about uncertaindemocracies, The Johns Hopkins University Press,Baltimore, 1986; Giuseppe Di Palma, “La consolida-ción democrática: una visión minimalista”, Revista Es-pañola de Investigaciones Sociológicas, núm. 42, pp.67-92, 1988; y Geoffrey Pridham, “The party-politicalcontext of parliamentary institutionalization in Sout-hern Europe: theoretical and empirical perspectives”,ponencia presentada en la conferencia sobre Parliamentsand democratic consolidation in Southern Europe, Barcelo-na, 1987.

3 José Abel Rivera Sánchez, “Cambio institucionaly democratización: la evolución de las comisiones en laCámara de Diputados de México”, Política y gobierno,revista del Centro de Investigación y Docencia Econó-micas, vol. XI, núm. 2, segundo semestre de 2003,México, p. 282.

4 José Antonio Fernández, “El Canal del Congreso

subió el nivel del diálogo parlamentario. Entrevista conRogelio Montemayor”, en: Canal 100.com.mx, versióndigital de la revista Telemundo, agosto de 2006, dispo-nible en: www.canal100.com.mx (fecha de consulta:marzo de 2007).

5 Teresa Carbó, “Sobre por qué hacer un estudio dediscurso parlamentario en un régimen presidencialista”,en: Esteban Krotz, El estudio de la cultura política enMéxico, Consejo Nacional para la Cultura y las Artes,México, 1996, pp. 215-252.

6 Jean Paul Huber Olea y Contró, “El Congresomexicano después de la alternancia: apuesta de legiti-midad por legitimación”, en: Rosa María Mirón Lincey Luisa Béjar Algazi (coords.), El congreso mexicano des-pués de la alternancia, Senado de la República, Asocia-ción Mexicana de Estudios Parlamentarios, México,2003, pp. 159-173.

7 Cecilia Mora-Donatto, “La transformación delCongreso mexicano desde la perspectiva de la reformadel Estado”, en: Centro de Estudios Sociales y de Opi-nión Pública, Gobernabilidad y consenso en el Poder Legis-lativo, México, Cámara de Diputados, 2006, pp. 87.


El reto de la opinión pública

Pese a la importancia institucional y funcionaldel Congreso para la democracia mexicana, elpredominio de opiniones negativas en tornoal trabajo legislativo se explica, en gran medi-da, por la conjunción de una serie de fenóme-nos que se pueden agrupar en los siguientescuatro rubros:

a) Factores históricos. Antes del surgimiento dela pluralidad partidista, en México el Po-der Legislativo estaba prácticamente re-legado a las decisiones del Ejecutivo. Labibliografía sobre el tema señala que elCongreso ejercía un papel simbólico quedaba legitimidad a las decisiones del pre-sidente, que servía como un instrumentopara recompensar la lealtad de la clasepolítica y, entre otras cosas, para prepararcuadros políticos.8 No era el foro para eldebate y la confrontación partidista. Entérminos de percepciones políticas, estasituación retrasó la pedagogía del debatepúblico en México, en donde se ejerce,entre otros, el aprecio por la tolerancia, elrespeto por las minorías y la toma de de-cisiones a través de la discusión y la nego-ciación.

b) Factores culturales. Como se desprende delinciso anterior, durante décadas la culturapolítica mexicana estuvo dominada por undoble discurso: el predomino formal de lademocracia y la escasa importancia de lamisma en la distribución del poder políti-co. Almond y Verba, en un estudio pione-ro sobre este tema, identificaron un ca-rácter esquizoide en dicha cultura, tanto

en sus élites como en sus bases: los ciuda-danos sentían cierto orgullo del gobierno,depositaban su fe en las “metas de la Re-volución” e incluso creían que el gobiernonacional estaba poniendo en marcha pro-gresivamente esas metas; pero al mismotiempo los políticos, funcionarios y, sobretodo, la policía eran poco estimados y elsoborno, el nepotismo y el clientelismo seconvirtieron en recursos frecuentes en larelación con la autoridad.9

Esta situación generó, entre otras co-sas, un amplio distanciamiento entre po-líticos y ciudadanos. A la desconfianza tra-dicional de los gobernados se sumó ladesconfianza en la participación ciudada-na.10 Las elecciones eran un rito, no unalucha estratégica entre actores y proyec-tos políticos. Todo ello impidió profundi-zar en el establecimiento y funcionamien-to de mecanismos de rendición de cuentasy transparencia.

Como es sabido, la transformación dela cultura política requiere procesos de lar-ga maduración. En la etapa actual, deacuerdo con los estudios disponibles en lamateria, no se han registrado grandes cam-bios. Como lo expresó Jacqueline Pes-chard, la mayoría de la población, siguerelacionándose con la política “a partir dela desconfianza en las instituciones, condesapego respecto a las normas legales yaunque tiene mayor acceso a la informa-ción –dada la expansión de los medios de

8 Cfr. Pablo González Casanova, La democracia enMéxico, Era, México, 1965, pp. 32-33; y Peter Smith,Los laberintos del poder (El reclutamiento de las élites po-líticas en México), El Colegio de México, México, 1981,p. 279.

9 Alan Knight, “México bronco, México manso: unareflexión sobre la cultura cívica mexicana”, Política ygobierno, vol. III, núm. 1, primer semestre de 1996,México, p. 10.

10 Luis Salazar, “Cultura política y democracia enMéxico. Una perspectiva global”, Revista A, vol. IX,núms. 23/24, enero-agosto de 1988, p. 176; e IvánZavala, Diferencias culturales en América del Norte, FCPyS-UNAM/ Miguel Ángel Porrúa, México, 2001.

3838383838 R E P O R T E C E S O P

comunicación– sigue manifestando desin-terés en la política”.11

El desinterés, la poca y mala informa-ción política y la escasa influencia que per-cibe en sí misma la población sobre loslegisladores, son factores que delimitan engran medida el aprecio que pudieran te-ner los ciudadanos por el trabajo de loslegisladores.

c) Debilidades en el debate mediático. Como lohan sostenido diversos analistas, los me-dios masivos de comunicación han impues-to sus propias modalidades al debate pú-blico contemporáneo. La informaciónpersonalizada (que proviene de una per-sona fácilmente identificable por el públi-co), fragmentada, dramatizada y especta-cular es preferida por los medios, ya quese adapta mejor a sus formatos de trans-misión y las preferencias de sus audien-cias.12

La información que proviene del Con-greso no embona con dichos requerimien-tos. Se trata de un órgano colegiado, en elcual es difícil que pueda prevalecer unacomunicación personalizada con el públi-co. Lo espectacular o lo dramático es el des-acuerdo, las protestas y las expresiones deinconformidad, no así el consenso o el aná-lisis ponderado de las disyuntivas que ne-

cesariamente conlleva la adopción de unapolítica pública.

El legislador discute y aprueba el pre-supuesto público, pero la parte más visi-ble (y televisable) no le corresponde: noinaugura obras ni entrega los beneficiostangibles de los programas sociales. Elproceso dilatado que conlleva la elabora-ción de un diagnóstico sobre la necesidadde una reforma legal, la discusión de unao varias iniciativas y su eventual aproba-ción no son llamativos para los telespecta-dores. Peor aún, la ley en sí misma o elrespeto a su correcta aplicación son pocovalorados por la opinión pública.13

d) Vulnerabilidad frente a otros poderes. Uno delos riesgos más identificados que correnlas democracias contemporáneas son losllamados poderes fácticos, tales como losmercados financieros, los organismos in-ternacionales de crédito y diversos gruposde interés (empresarios y terratenientes),que limitan y coaccionan a las institucio-nes.14 En diversas coyunturas, el Congre-so mexicano ha sido objeto de diversascampañas provenientes de poderesinstitucionales y fácticos, cuando algunode ellos ha sentido afectados sus interesespor las acciones legislativas y de controlinherentes a la labor legislativa.

Resultados favorablesdel gobierno dividido

Contrariamente a la versión más difundida porlos medios, las últimas tres legislaturas, ca-

11 Jacqueline Peschard Mariscal, “El perfil de la cul-tura política predominante”, en: Autores varios,Deconstruyendo la ciudadanía. Avances y retos en el desa-rrollo de la cultura democrática en México, Secretaría deGobernación y Miguel Ángel Porrúa Grupo Editorial,México, 2002, p. 146.

12 Cfr. Gingras, Anne-Marie, “El impacto de lascomunicaciones en las prácticas políticas”, en: GauthierGilles, Gosselin André y Mouchon Jean (comps.), Co-municación y política; Gedisa, editorial, Colección ElMamífero Parlante, Barcelona, 1998, pp. 34-40; y JeanMouchon, Política y medios. Los poderes bajo influencia,Gedisa editorial, colección El mamífero parlante, Es-paña, 1999, p. 16.

13 Secretaría de Gobernación, Segunda Encuesta Na-cional sobre Cultura Política y Prácticas Democráticas, fe-brero de 2003; IFE/ IIS-UNAM, La naturaleza del compromisocívico: capital social y cultura política en México, julio de 2003.

14 PNUD, La democracia en América Latina. Hacia unademocracia de ciudadanas y ciudadanos, Aguilar Altea,Argentina, 2004, pp. 160-167.


racterizadas por la presencia de gobiernos di-vididos y un mayor protagonismo del Con-greso, han permitido incrementar el númerode iniciativas presentadas y discutidas, ha dadouna mayor presencia a los partidos de oposi-ción, ha disminuido el predominio del PoderEjecutivo y, entre otras cosas, han hecho mástransparente el debate entre los distintos ac-tores políticos. Así lo demuestra, como se veráa continuación, un informe preparado por elBanco Mundial.15

De acuerdo con este documento, la ocurren-cia de las reformas introducidas a la Constitu-ción sí ha disminuido. Con cifras a mayo de2006, el número de reformas constituciona-les, durante los últimos tres sexenios, pasó de52 y 76 en los sexenios de los presidentes Sa-linas y Zedillo respectivamente, a 23 en elperiodo del presidente Fox. Asimismo, el nú-mero de días que llevó aprobar las reformasen el Congreso fue mucho mayor en el gobier-no del presidente Vicente Fox (más de 550días), en comparación con los dos sexeniosanteriores (entre 83 y 186 días).16

El panorama es más complejo y sutil -diceeste informe- cuando se observa el proceso le-gislativo con mayor amplitud. El número dereformas a las leyes federales no se redujo du-rante la gestión del presidente Vicente Fox.Por el contrario, las iniciativas discutidas en elCongreso pasaron de 250 entre 1991 y 1997y 600 entre 1997 y 2000, a más de 1 200entre 2000 y 2003. Como se puede observaren el Cuadro 1, este incremento cuantitativose debió al mayor activismo desplegado porlos partidos políticos como proponentes deiniciativas.

Entre 1991 y 97, cuando el Partido Revo-lucionario Institucional (PRI) aún mantenía el

control de la mayoría en ambas cámaras, elPoder Ejecutivo presentó 208 iniciativas, ob-teniendo la aprobación de 205; es decir, unatasa de éxito de casi 99%. En cambio, los par-tidos políticos, incluyendo al PRI, presentaron286 iniciativas y sólo 52 de ellas fueron apro-badas (menos de 20% de éxito). Entre 1997 y2003, con el gobierno dividido, el número depropuestas del Ejecutivo cayó a 93, aunqueaún presentaba una alta tasa de aprobaciónde 84%. En contraste, el número de iniciati-vas presentadas por los partidos políticos sedisparó a 1 720 durante el mismo periodo,resultando 334 aprobaciones (casi 20%).

En opinión del documento elaborado porel Banco Mundial, estas cifras muestran quela “hiperactividad” de los partidos pudo com-pensar, con creces, la baja tasa de aprobaciónde las iniciativas; y también representan uncambio sustantivo en el proceso legislativo:antes el presidente y el partido en el podersólo presentaba aquellas iniciativas que teníangarantizada su aprobación, “negociando elcontenido de ellas antes de su presentación alproceso legislativo formal”.17 Es decir, las ne-gociaciones eran más cerradas.

Por otra parte, el Cuadro 2 muestra quedurante la gestión de los presidentes VicenteFox y de Ernesto Zedillo, cuyo gobierno sedividió durante la segunda mitad de su sexe-nio, se registraron un mayor número tanto dereformas a las leyes federales existentes comopromulgación de nuevas leyes, que durante lagestión del presidente Carlos Salinas. Este ni-vel de productividad legislativa –dice el Ban-co Mundial– “es incongruente con la afirma-ción de que el gobierno dividido paraliza eldiseño de las políticas públicas en México”.18

Por último, el Cuadro 3 muestra las refor-mas introducidas a una serie de leyes. En la

15 Banco Mundial. México, Gobernabilidad democrá-tica en México. Más allá de la captura del Estado y lapolarización social, Banco Mundial, 2007, pp. 61-86.

16 Ibid., p. 64.

17 Ibid., p. 67.18 Ibid., p. 68.

4040404040 R E P O R T E C E S O P

Fuente: Tomado de Banco Mundial, Gobernabilidad democrática en México…, op. cit., p. 68; con baseen: “Sumario de reformas a las leyes federales vigentes”, Cámara de Diputados, 1 de junio de 2006.

1988-2006 Salinas Zedillo Fox

Reformas a leyes federales 792 180 263 349 Nuevas leyes 96 17 38 41

Cuadro 2Reformas a leyes federales por administración presidencial, 1988-2006

Cuadro 1Iniciativas presentadas y aprobadas en la Cámara de Diputados del Congreso de

la Unión, 1991-2006

Leyes aprobadas/Iniciativas presentadas Proponente 1991-1994 1994-1997 1997-2000 2000-2003 2003-2006

Poder Ejecutivo 122/124 83/84 28/32 50/61 16/32 PRI 11/30 7/19 15/86 54/306 114/749 PAN 4/26 8/79 31/168 65/265 56/368 PRD 2/32 3/45 30/157 45/294 37/320

Otros 10/31 7/24 43/163 61/281 56/504 Total 149/243 108/251 137/606 275/1 207 279/1 973

Fuente: Tomado de Banco Mundial, Gobernabilidad democrática en México…, op. cit., p. 67; con base enSistema Integral de Información y Difusión de la Cámara de Diputados.

Fuente: Tomado de Banco Mundial, Gobernabilidad democrática en México…, op. cit., p. 69; con base en“Sumario de reformas a las leyes federales vigentes”, Cámara de Diputados, 19 de septiembre de 2006.

Leyes con reformas frecuentes Sector Ley Salinas Zedillo Fox

Código Penal Federal 13 13 13 Justicia penal Código Federal de Procedimientos Penales 8 9 9 Ley del Impuesto al Valor Agregado 7 8 12 Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 6 8 7 Tributación*

Ley del Impuesto sobre la Renta — — 11 Salud Ley General de Salud 1 3 22

Total 35 41 74 Leyes con reformas limitadas

Energía Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica 3 — —

Petróleo Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el ramo del Petróleo — 2 2

Pensiones Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro — 4 4 Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123

— 1 1 Trabajo

Ley Federal del Trabajo — 1 1 Total 3 8 8

Cuadro 3Reformas a una selección de leyes federales, 1988-2006


parte superior se agruparon aquellas con unmayor número de modificaciones. Se trata deleyes relacionadas con asuntos fiscales y tribu-tarios y de justicia penal. En estos rubros, eldesempeño durante los tres periodos es muysimilar, excepto en el rubro de salud, ya quedurante el periodo del presidente Vicente Foxse observó una gran actividad legislativa.

En la parte baja de este mismo cuadro seagruparon aquellas áreas vinculadas a las lla-madas “reformas estructurales” (energía/petró-leo, pensiones y laboral). Las cifras muestrandos aspectos relevantes: uno, este conjunto deleyes experimentaron una menor cantidad dereformas que las leyes analizadas en los rubrosanteriores; y dos, durante los periodos deZedillo y Fox ocurrieron una mayor cantidadde reformas.

Nuevamente, y a contracorriente de las ver-siones de prensa y de los argumentos de cam-pañas utilizadas en contra del Congreso, laexistencia de los gobiernos divididos no pare-ce ser la causa fundamental para explicar lafalta de avance en las llamadas “reformas es-tructurales”. Como concluye el Banco Mun-dial, “los intereses creados que han obstaculi-zado la reforma desde 2000, parecen habertenido por lo menos el mismo nivel de influen-cia que en años anteriores”.19

Opinión favorablepara el pluralismo legislativo

Como se señalaba líneas arriba, las condicio-nes de competencia política propicias para laconstrucción de una cultura democrática sonmuy recientes en México. Como se aprecia enla Gráfica 1, la etapa reciente del país, de in-tensos cambios en la vida institucional, no hadespertado en la ciudadanía un mayor interés

ni ha propiciado un mayor conocimiento so-bre los aspectos básicos del funcionamiento delCongreso mexicano.

Pese al escaso conocimiento que existe so-bre las actividades del legislativo, la mayoríade la población considera importante el tra-bajo de los diputados y cree que su presenciaes imprescindible para el funcionamiento dela democracia. Así, de acuerdo con una en-cuesta realizada por el Centro de Estudios So-ciales y de Opinión Pública (CESOP), 60% delos entrevistados considera que la Cámara deDiputados es “muy” o “algo” importante paralos ciudadanos.20

La Gráfica 2 permite comparar otro reactivode esta encuesta con los resultados de los es-tudios Latinobarómetro 2005 y 2006. Ahí seobserva que existe un importante sector de lapoblación, cercano al 55%, que considera quela democracia no puede funcionar sin Congresoo sin diputados.

En la Gráfica 3 se observan crecimientosen las percepciones ciudadanas que identifi-can atributos positivos en las actividades delos diputados, entre los años de 2004 a 2006.Así, la identificación de estos legisladores con“leyes y acuerdos” y como “contrapeso al pre-sidente” crecieron nueve puntos en ambos ca-sos; en tanto, la asociación con “diálogo” subiótres y con “conflictos” disminuyó 11 puntos.No hay mayorías en ningún caso, pero en lamedición más reciente los sectores más gran-des están inclinados hacia las opiniones favo-rables.

19 Ibid., p. 69.

20 Centro de Estudios Sociales y de opinión Pública,“Percepciones y evaluación de la Cámara de Diputa-dos”, en: La opinión ciudadana en temas nacionales. En-cuestas CESOP 2007, Cámara de Diputados, México,2008, con base en una encuesta nacional en vivienda,levantada del 14 al 18 de diciembre de 2007, 1 200entrevistas a ciudadanos de 18 años y más, con un ni-vel de confianza de 95% y margen de error aproxima-do de +/- 3.2%, disponible en www.diputados.gob.mx/cesop (fecha de consulta: marzo de 2008).

4242424242 R E P O R T E C E S O P

Gráfica 1¿Sabe usted cuánto tiempo duran los diputados en el cargo? (porcentajes)

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35

52

40

0

10

20

30

40

50

60

1a ENCUPNov /2001

Mitof sky Dic/2002Mitof sky May o/20033a ENCUP/Dic 2005

Tres años

Fuente: Secretaría de Gobernación, Primera y Tercera Encuesta Nacional de Cultura Políticay Prácticas Ciudadanas, con base en encuestas nacionales en vivienda; y Consulta Mitofsky,también con base en encuestas nacionales en vivienda.

66

54 55

0

10

20

30

40

50

60

70

Latinobarómetro 2005 Latinobarómetro 2006 CESOP 2007

Fuente: Latinobarómetro, reportes de prensa 2005 y 2006, disponibles en: www.latinobarometro.org (fecha de consulta: enero de 2008) y CESOP, op. cit., p. 100.

Gráfica 2Porcentaje de la población que considera que la democracia no

puede funcionar sin Congreso o sin diputados


La Gráfica 4 muestra que entre la mayoríade la población se ha incrementado la percep-ción de que el Congreso de la Unión es unpoder independiente del presidente de la re-pública. Así, el porcentaje que sostiene estaopinión pasó de 38 a 59% entre 2004 y 2006;en tanto, se redujo el porcentaje de quienesno tenían una opinión al respecto.

A lo anterior hay que añadir, como lo mos-tró la encuesta del CESOP, que si bien los ciu-dadanos dudan de la representatividad de lasautoridades electas, tienen en alta estima laposibilidad de que los diputados vigilen y sir-van como contrapeso a las decisiones del Eje-cutivo, pero sin que esto implique obstruir laacción de gobierno.21

Como se observa en la Gráfica 5, mayoríasde entre 60 y 80% se muestran a favor de quelos diputados vigilen al presidente y a su equi-po de trabajo; y valoran positivamente el he-cho de que el presidente pida autorización paradefinir y ejercer el presupuesto. En tanto, sólopara un tercio de la población es “bueno” o“muy bueno” que los legisladores “frenen” eltrabajo del presidente.

Los ciudadanos mantienen estima por elfuncionamiento plural de la Cámara de Di-putados, a pesar de que asumen que esta cir-cunstancia puede “fomentar el conflicto”.Como se observa en la Gráfica 6, tres cuartaspartes de los entrevistados están a favor deque todos los partidos participen en las deci-siones importantes y prefieren que “no hayamayoría”.

El hecho de que 65% reconozca que la fal-ta de mayorías fomenta el conflicto, se puedeexplicar al asumir que los ciudadanos buscanla difícil combinación de un pluralismo eficaz,aquel en el cual participen todos los partidos,

21 Un análisis más amplio de esta encuesta se en-cuentra en Efrén Arellano Trejo, “El Poder Legislativoy la construcción de la cultura democrática”, en: CESOP,documento de trabajo número 34, Cámara de Diputa-dos, México, febrero de 2008, pp. 24, disponible en:www.diputados.gob.mx/cesop (fecha de consulta: mar-zo de 2008).

27

3640

24

1215

7

16

0

5

10

1520

25

30

35

40

Con leyes yacuerdos

Con conflictos Con diálogo Comocontrapeso del

presidente

N o v-04 Jul-06

Nota: para cada año, con “no sabe” y “no contestó” = 100%Fuente: Parametría, “Diputados incomprendidos, pero bien calificados”, con baseen encuestas nacionales en vivienda”, www.parametria.com.mx (fecha de con-sulta: enero de 2008).

Gráfica 3Le voy a mencionar una lista de opciones, por favor dígamecon cuál de ellas identifica más a la Cámara de Diputados

4444444444 R E P O R T E C E S O P

38

59

2529

37

12

0

10

20

30

40

50

60

Son independientes No lo son Ns/Nc

no v-04 jul-06

Fuente: Parametría, “Diputados incomprendidos, pero bien calificados”, con baseen encuestas nacionales en vivienda”, www.parametria.com.mx (fecha de con-sulta: enero de 2008).

Gráfica 4En su opinión, ¿actualmente existe o no independencia entre

el Congreso de la Unión y el presidente de la república?

82

70

63

32

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Muy o algo importante que vigilen al presidente y asu equipo

El Presidente debe pedir autorización para f ijar yejercer presupuesto

Los Diputados deben aprobar presupuesto quepermita ahorrar al país

Es bueno que frenen las iniciativas del presidente

Fuente: CESOP, op. cit.

Gráfica 5Percepciones predominantes sobre la relación con el Poder Ejecutivo, 2007

(porcentajes)


que sirva como contrapeso político, pero queno redunde en parálisis. 22

Conclusiones

La división e independencia entre los podereselectos es una novedad reciente en la largahistoria de la democracia mexicana. Dichanovedad se encuentra aún en proceso de reco-nocimiento y asimilación por la opinión pú-blica. Sólo hasta hace dos años se encontróevidencia empírica de que la mayoría de losciudadanos identificaron dicha cualidad deindependencia entre los poderes Ejecutivo yLegislativo.

A partir de este hecho, un nuevo reposi-cionamiento del Congreso mexicano enfrentavarios retos. Algunos de los más relevantes son:

el escaso conocimiento e interés de los ciuda-danos en la política; la escasa representatividadque la ciudadanía atribuye a legisladores ypartidos políticos; un debate mediático concaracterísticas desfavorables para la estructu-ra y funciones del Congreso; y, entre otros, lascampañas negativas y los embates provenien-tes de poderes institucionales y fácticos.

En este artículo se revisó una serie de as-pectos favorables que son susceptibles de uti-lizarse para coadyuvar a este nuevo reposicio-namiento. En primer lugar, el hecho de quedurante los gobiernos divididos, etapa en lacual el Congreso adquiere un mayor prota-gonismo, se ha incrementado el número deiniciativas presentadas y aprobadas en la Cá-mara de Diputados; ha crecido el número yeficiencia de los actores políticos para presen-tar y lograr la aprobación de iniciativas; y seha intensificado el debate legislativo y la trans-parencia del mismo. Como lo señala el BancoMundial, la nueva pluralidad partidista no seha traducido en una supuesta “parálisis legis-lativa”.

22 Es necesario tomar en cuenta que desde 1997ha disminuido el porcentaje de la población que apo-ya un gobierno dividido. Al respecto, resulta de inte-rés revisar en este mismo Reporte CESOP, el artículo deSalvador Moreno, “La opinión pública sobre el go-bierno dividido”.

75

73

65

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Todos los partidos deben tomar lasdecisiones importantes

Prefiere que no haya mayoría en la Cámara

La falta de mayorías fomenta el conflicto

Fuente: CESOP, op. cit.

Gráfica 6Opiniones en torno al pluralismo en la Cámara de Diputados, 2007

(porcentajes)

4646464646 R E P O R T E C E S O P

En segundo lugar, se identificaron diversasopiniones mayoritarias entre los ciudadanos fa-vorables para los legisladores: la ya citada in-dependencia respecto del Poder Ejecutivo; lapercepción de que los diputados son impres-cindibles para el funcionamiento de la demo-cracia; la necesidad asumida de que losdiputados vigilen al presidente y a su equipode trabajo; de que aprueben y vigilen el pre-supuesto; y de que no exista mayorías y que

éstas involucren a las minorías en la toma dedecisiones.

Todos estos elementos pueden ser útiles paraconstruir, desde el Congreso, una nueva legi-timación de la política, que explique y justifi-que ante los ojos de los ciudadanos a lasinstituciones democráticas y, como parte deellas, la importancia y aportaciones del traba-jo legislativo.

4747474747O P I N I Ó N P Ú B L I C A S O B R E L A R E F O R M A P E N A L

Introducción

En el presente artículo se pretende exponer la alta valoración que lasociedad mexicana tiene sobre la reforma integral al sistema de justi-cia penal que llevó a cabo el Poder Constituyente Permanente, asícomo resaltar los beneficios que conllevará para la víctima u ofendidopor algún delito.1

Se trata de una reforma constitucional ampliamente discutida porlos legisladores federales y locales del país. Fue necesario que tanto laCámara de Diputados como la de Senadores aprobaran dos dictáme-nes cada una, debido a las modificaciones que, en su momento, hicie-ran al dictamen.

Así fue como el pasado 12 de diciembre de 2007 la Cámara deDiputados aprobó el primer dictamen; al día siguiente, el Senado apro-bó el Dictamen, pero con modificaciones.2 Después, la Cámara de Di-putados dio su aprobación, de nuevo con modificaciones, el 26 defebrero de 2008, y finalmente, el Senado aprobó la reforma el 6 demarzo de 2008, enviándola a las legislaturas estatales. Al momentode escribir el presente artículo, 17 legislaturas estatales ya la aproba-ron,3 lo cual significa que ya se cumplió con el requisito establecidopor el artículo 135 de la Constitución mexicana4 y a la brevedad se

Opinión públicasobre la reforma penal

Oscar Rodríguez Olverae Italy Ciani

1 Para efectos del presente artículo, la “víctima u ofendido del delito” es la per-sona que ha sido agraviada en sus derechos, integridad física y moral, así como ensus propiedades y posesiones personales a consecuencia de un acto ilícito tipificadocomo delito por las leyes.

2 Se puede consultar en http://gaceta.diputados.gob.mx/, en la Gaceta Parlamen-taria del 12 de diciembre de 2007.

3 Campeche, Chihuahua, Coahuila, Durango, Guanajuato, Jalisco, Michoacán,Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Quintana Roo, Sinaloa, Tabasco, Veracruz,Yucatán y Zacatecas.

4 “Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada.Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que elCongreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos pre-sentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoríade las legislaturas de los estados.

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procederá a su declaratoria y publicación. Pos-teriormente se tendrá un plazo máximo deocho años para que se lleven a cabo las refor-mas legales secundarias e innovaciones insti-tucionales necesarias en todo el país.

Los 10 artículos constitucionales reforma-dos son los siguientes: 16, 17, 18, 19, 20, 21,22, 73, 115 y 123.

Beneficios procesales a favorde la víctima en el artículo 20constitucional

El artículo 20 constitucional fue reestructura-do para crear el proceso acusatorio dando ca-bida a los principios jurídicos que se debenaplicar en el debido proceso legal. Con el ob-jeto de concentrar al máximo las reglas quedisciplinan ese proceso, se estructuró el artí-culo referido en tres apartados. En el aparta-do A se diseña y regula el proceso penal en susdistintas fases que son: la investigación some-tida a control judicial, las audiencias prelimi-nares al juicio y por último el juicio oral; todasellas regidas por los principios de publicidad,contradicción, concentración, continuidad e in-mediación. Los apartados B y C prevén los de-rechos de la persona imputada y los de lavíctima u ofendido, respectivamente.

Apartado “A” del artículo 20(Principios generales del procesopenal)

En el apartado “A” se establecen los principiosgenerales del proceso penal, mismos que al seraplicados por las autoridades representarán

mayores garantías procesales para la víctima,como los siguientes:

1. La reparación del daño es uno de losobjetos del proceso penal

En la actualidad, pareciera que el objetivo delproceso penal es agotar todas las etapas pro-cedimentales, cumplir con formalismos exce-sivos y absolver o condenar; con la reformapenal, el objetivo central es solucionar conflic-tos, así como reparar el daño a la víctima en lamedida de lo posible.

2. El juez siempre debe estar presente en lasaudiencias y no puede delegar en ningunapersona el desahogo ni la valoración de las

pruebas

Esto implica que a partir de la entrada en vi-gor del nuevo texto constitucional, en ningúncaso el secretario de acuerdos del juzgado po-drá hacerse cargo del desarrollo de las audien-cias, tampoco ningún otro servidor público,sino que el juez asumirá dicha responsabili-dad, tal como debió haber sido siempre. Laausencia del juez en las audiencias, las nulifica.

3. Se puede recibir la prueba anticipada enaudiencias preliminares a juicio

Si bien habrá que esperar a que en la ley se-cundaria se establezcan las excepciones y losrequisitos para admitir la prueba anticipadaen las audiencias previas a juicio, es impor-tante señalar que en los considerandos del pri-mer dictamen, aprobado en la Cámara de Di-putados, se especifica que esto se podrá hacercuando se trate, por ejemplo, de delincuenciaorganizada y exista algún riesgo acreditadopara la víctima.

Cuando exista riesgo para la víctima, po-drán tener valor probatorio las actuaciones

El Congreso de la Unión o la Comisión Permanen-te en su caso, harán el cómputo de los votos de laslegislaturas y la declaración de haber sido aprobadaslas adiciones o reformas”.


realizadas durante la investigación, según elarbitrio judicial.

4. El juicio será público, acusatorio y oral

Para asegurar el buen funcionamiento delmodelo procesal que se pretende implementar,es indispensable aplicar diversos principiosgenerales del derecho penal, entre los cualesse destacan los de publicidad, contradicción,concentración, continuidad, e inmediación,además de la herramienta de la oralidad.

Todo proceso acusatorio se caracteriza porla estricta separación que debe existir entreel órgano de investigación y de persecucióncon el de jurisdicción; es decir, debe existiruna plena independencia entre autoridades,lo cual significa que cada una de ellas debepertenecer a un poder diferente. Tal es el casode que el Ministerio Público pertenece al Po-der Ejecutivo, mientras que el órgano juris-diccional es parte del Poder Judicial. Esteprincipio de independencia entre autorida-des ya está establecido en el artículo 18 cons-titucional, por lo que hace al Sistema Integralde Justicia para Adolescentes, y también enel 21 del ordenamiento citado.

Es de mencionarse que la oralidad no es unprincipio procesal; sin embargo, es una carac-terística que permite actualizar y dar eficaciaal resto de los principios que más adelante seexplicarán.

La oralidad implica que todo el procedi-miento ya no se desarrolle de manera escrita,sino que obligatoriamente se debe hacer demanera oral frente al juez, a la contraparte yal público en general, trayendo consigo los si-guientes beneficios compartidos para la vícti-ma y para el imputado:

1. Facilita la fluidez en los juicios.2. Abona a la concentración y continuidad

del juicio, simplificándose las etapas

procedimentales (la duración promedio ac-tual de los procesos es de 26 meses).5

3. Fortalece la inmediación; porque el juezdebe estar presente en el desahogo de laspruebas, de esa manera las percibe demanera directa para formar su convicción.

4. Propicia la transparencia, contribuyendoa erradicar la opacidad y combatir la co-rrupción.

El principio de publicidad se refiere a quetodo acto jurisdiccional debe ser público, sal-vo que existan razones fundadas para la pro-tección de las víctimas o del interés público.Dicha salvedad se encuentra establecida en lafracción V del apartado B, del artículo 20 cons-titucional, toda vez que en ocasiones es nece-sario limitar la publicidad de los juicios paraproteger bienes de superior jerarquía como esel de la integridad de las víctimas.

El principio de contradicción hace referenciaa que las partes pueden debatir los hechos yargumentos jurídicos de la contraparte, y con-trovertir cualquier medio de prueba duranteel juicio, e incluso la imposición de algunamedida cautelar, desde la etapa de investiga-ción.

El principio de concentración consiste en queel desahogo de las pruebas, el desarrollo deldebate y la emisión de la resolución debenocurrir en un mismo acto procesal.

Por su parte, el principio de continuidad adu-ce a que la presentación, recepción y desaho-go de las pruebas, así como todos los actos deldebate se desarrollarán ante el juez y las par-tes en una audiencia que será continua, suce-siva y secuencial.

El principio de inmediación se refiere a quelos jueces deben tomar conocimiento perso-nal del material probatorio desahogado en la

5 Muestreo representativo del Centro de Investiga-ción y Docencia Económica (CIDE) en las cárceles deMorelos, D.F. y Estado de México en 2006.

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audiencia y escuchar directamente los argu-mentos de las partes, así como de los sujetosprocesales que deben participar en ella.

Es importante destacar que por disposiciónde la fracción X del apartado A del artículo20 constitucional, todos los principios antesreferidos que favorecen a la víctima, tambiéndeberán observarse en las audiencias prelimi-nares al juicio, es decir frente al juez de con-trol durante la investigación.

5. La parte acusadora tendrá igualdadprocesal frente a la defensa

El principio general del proceso penal acusa-torio llamado “igualdad procesal entre las par-tes” es muy importante para la víctima. Sehacen extensivas a su favor diversas garantíasque tiene el inculpado en el apartado B. Porejemplo, en la fracción IV del apartado B, delartículo 20, se preserva el derecho del incul-pado a que se le auxilie para obtener la com-parecencia de los testigos que solicite. Porefecto de la igualdad entre las partes dentrodel proceso, esta garantía compartida puedeser ejercida por la víctima.

6. La víctima o su representante siempreestará presente cuando el juez trate algúnasunto del proceso con el inculpado o su

representante

Se prohíbe al juez tener contacto con algunade las partes sin que esté presente la otra. Deesa manera se evitará que el juez se alleguede información unilateral y que ello sesguesu criterio en contra de los intereses de la víc-tima.

Se exceptúan aquellas diligencias que soli-cite el Ministerio Público y que sean necesa-rias para garantizar la efectividad de la inves-tigación.

Apartado “B” del artículo 20(Derechos de las personas imputadas)

No obstante en el apartado B, del artículo 20constitucional se establecen los derechos de laspersonas imputadas, ahí también se establecenalgunos beneficios procesales a favor de la víc-tima, tal es el caso de las garantías siguientes:

1. El juez reservará el nombre y los datos delacusador cuando se trate de delincuenciaorganizada.

2. La publicidad de la audiencia pública po-drá restringirse por razones de proteccióna las víctimas.

Apartado “C” del artículo 20(Derechos de la víctima)

En el apartado C, del artículo 20 constitucio-nal se establece la mayor parte de los derechosde la víctima u ofendido.

Además de conservarse importantes dere-chos y garantías procesales de la víctima, seincorporan nuevos beneficios a favor de ésta,que le permitirán salvaguardar sus interesesde manera más efectiva, así como gozar de unamayor certeza jurídica cuando se encuentreinvolucrada en un proceso penal.

Nuevos derechos y garantías procesales

Los nuevos derechos que le fueron reconoci-dos a la víctima, previstos en el inciso C, delartículo 20 constitucional, son los siguientes:

1. Intervenir en el juicio

El derecho de coadyuvancia ya estaba recono-cido en la Constitución federal, agregándoseahora el derecho a intervenir en el juicio, cu-


yos alcances son muy promisorios para la víc-tima, debido a que dicha intervención ya noquedará sujeta a la voluntad del MinisterioPúblico.

2. Interponer recursosante autoridad judicial

Se amplía el alcance del derecho a impugnarante los jueces las resoluciones de no ejerciciode la acción penal, incluyendo ahora tambiénlas demás omisiones y determinaciones delMinisterio Público, por la vía jurisdiccional.

Diversos criterios jurisprudenciales ya pre-veían esa posibilidad, la cual ahora se estable-ce expresamente en la Constitución.

3. Resguardo de identidady de otros datos personales

El resguardo de la identidad y de los datospersonales, procede cuando se trate de meno-res de edad; o bien por delitos de violación,secuestro o delincuencia organizada. Asimis-mo, procederá cuando a juicio del juzgadorsea necesario proteger a la víctima.

Esto significa que, por ejemplo, cuando setrate de secuestro, por ejemplo, se podrá au-torizar que el nombre de la víctima se reserve,por lo que no se hará del conocimiento delinculpado, por lo menos durante su primeracomparecencia ante el Ministerio Público oante el juez de la causa.

No obstante que el inculpado tiene el de-recho de ser juzgado en audiencia pública, elderecho que tiene la víctima a ser protegidoes superior. Es por ello que la publicidad delos juicios orales puede limitarse cuando seaindispensable proteger a la víctima.

4. Protección garantizadapor el Ministerio Público

El Ministerio Público debe garantizar la pro-tección de la víctima; además ésta tendrá a sufavor que los jueces deben vigilar que el Mi-nisterio Público le garantice tal protección. Deesa manera ya no sólo recibirá atención médi-ca y psicológica.

Beneficios procesales a favorde la víctima establecidos en otrosartículos constitucionales

Artículo16

En el artículo 16 constitucional se establecenlos siguientes beneficios procesales a favor dela víctima:

1. Cualquier persona puede deteneral indiciado en el momento en que estécometiendo el delito o inmediatamente

después de haberlo cometido

La posibilidad de que cualquier persona de-tenga al indiciado en el momento en que estácometiendo el delito, o inmediatamente des-pués de haberlo cometido, permite a la vícti-ma hacer ella misma la detención o recibirapoyo de otras personas, sin tener que espe-rar a que se presente alguna autoridad en ellugar de los hechos. Esto ya es –en términosgenerales– vigente; sin embargo, con la re-forma se perfeccionó la definición de flagran-cia, para evitar su mal uso por parte de lasautoridades.

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2. Se podrá decretar el arraigo cuandosea necesario proteger a la víctima

En casos de delincuencia organizada, el arrai-go6 servirá para evitar daños a la integridadfísica o a los intereses de la víctima, en casosde delincuencia organizada.

No se puede negar que la percepción socialde inseguridad pública se debe en gran medi-da a la delincuencia organizada, es por ello quepara disminuir a esa enorme y muy poderosadelincuencia es necesario incorporar a la legis-lación nuevas medidas cautelares que permi-tan a las autoridades garantizar a la víctima laprotección de su integridad y el resarcimientodel daño que se le ocasionó, así como la co-rrecta aplicación de la justicia.

3. Grabación de conversaciones entreparticulares en caso de secuestro, entre otros

Para dar mayor protección a las víctimas, sebrinda la posibilidad de que ella aporte comopruebas las grabaciones de las comunicacionesque se hayan hecho con el indiciado, que con-tengan información relacionada con la comi-sión del delito; por ejemplo cuando durante laprivación ilegal de la libertad en su modalidadde secuestro, los familiares de la víctima hayangrabado las conversaciones con los secuestra-dores y las aporten como prueba.

Existen constantes debates debido a la po-sibilidad tecnológica de que alguno de los par-ticipantes en una comunicación privada lagrabe y posteriormente la utilice, sin tener elconsentimiento de su interlocutor para su pu-blicidad. No obstante es diferente cuando unode los participantes graba una conversaciónen la que se incluye información sobre un even-to o conducta delictiva; en tal caso es uno delos partícipes quien de manera voluntaria di-vulga la conversación, sin que ningún tercerola intercepte, y más aún cuando el contenidoes referente a un ilícito o proporciona infor-mación para conocer o esclarecer un probabledelito.

4. Los jueces de control garantizarán losderechos de las víctimas u ofendidos

El Poder Judicial (de la federación y de los es-tados) resguardará de mejor manera los dere-chos de las víctimas u ofendidos mediante unnuevo mecanismo de control de la legalidadde las determinaciones del Ministerio Públi-co, a través de los nuevos jueces de control,tanto federales como estatales, los cuales ten-drán, entre otras, las siguientes facultades vin-culadas con la víctima:

1. Resolver de inmediato y por cualquiermedio sobre las solicitudes del MinisterioPúblico respecto de: cateos, arraigos, in-tervenciones de comunicaciones privadasy órdenes de aprehensión. Lo anterior serápara evitar riesgos en contra de la víctimaderivados de la demora en la ejecución delas diligencias ministeriales.

2. Conocer de las impugnaciones que pre-sente la víctima contra las determinacio-nes del Ministerio Público sobre: las reso-luciones de reserva, el no ejercicio de laacción penal, desistimiento y suspensiónde la acción penal. Esto para erradicar los

6 El arraigo consiste en detener a un individuo, pororden judicial, durante un periodo determinado, a pe-tición del ministerio público, durante la investigaciónpreliminar o el proceso penal, a fin de evitar que elimputado se evada del lugar de la investigación o seoculte de la autoridad, o afecte a las personasinvolucradas en los hechos materia de la indagatoria.Existe el arraigo en el domicilio físico del investigado oel que se cumple en un lugar distinto, inclusive de lademarcación donde reside. El primero se ha utilizadopara delitos calificados como graves por la ley y el se-gundo sólo para presuntos miembros de la delincuen-cia organizada, siempre con autorización judicial previa.


efectos negativos del monopolio que tie-ne el Ministerio Público sobre el ejerciciode la acción penal, lo cual impide el pron-to acceso de la víctima a la justicia y aldebido resarcimiento de los daños inferi-dos en su contra.

3. Llevar a cabo las audiencias previas al jui-cio, en donde, entre otros supuestos, po-drá recibir las pruebas anticipadas ofreci-das por la víctima.

Artículo 17

Los mecanismos alternativos de solución decontroversias se refieren a que una vez inicia-do el procedimiento penal y hasta antes deque inicie el juicio oral, las partes pueden op-tar por una solución alterna, a través de lanegociación entre las partes, bajo supervisiónjudicial, siempre y cuando se garantice la re-paración del daño.

Un dato interesante al respecto es que de90 mil procesados preventivamente, 74 millo están por delitos patrimoniales por montosmenores a cinco mil pesos,7 lo cual pone demanifiesto que la aplicación de mecanismosalternativos contribuirá, por una parte, a des-presurizar nuestras prisiones, y por la otra, agarantizar la reparación de los daños sufridosa las víctimas, evitando además que todos losconflictos se resuelvan en juicio. En Chihuahua,que ya aplica un sistema acusatorio y oral, sólo20% de los asuntos llega a juicio.

Asimismo, se hará más eficiente el sistemade justicia, permitiendo que el Estado centresus esfuerzos en conductas que afectan de for-ma sensible a la sociedad.

Artículo 19

En el artículo 19 constitucional, se establecenlos siguientes beneficios procesales a favor dela víctima:

1. La prisión preventiva podrá ser aplicadapara garantizar la protección de la víctima

Antes de abordar este tema, es importanteprecisar que hoy la prisión preventiva es laregla; hay una sobrepoblación penitenciaria.Existen 90 mil procesados preventivamente,de 210 mil que conforman la población total.Otro dato preocupante es que el Estado gasta15 millones de pesos diarios en su manuten-ción; 61 mil pesos anuales por cada uno; 5 500millones de pesos al año.8

Con la reforma penal la prisión preventivase decretará de oficio sólo para casos de delin-cuencia organizada, homicidio doloso, viola-ción, secuestro, delitos cometidos con armasde fuego y explosivos, delitos en contra de laseguridad de la nación, trata de personas ynarcotráfico. Estos delitos son los que afectande manera más sensible a la sociedad.

Para el resto de delitos, la prisión preventi-va se aplicará sólo cuando otras medidas nogaranticen la comparecencia del inculpado aljuicio, el desarrollo de la investigación, la pro-tección de víctimas, testigos o la comunidad.De esta manera, siempre que exista la necesi-dad de proteger a las víctimas, se deberá apli-car alguna medida cautelar que esté previstaen la ley secundaria, y en caso de que se esti-me que ninguna de las medidas cautelares essuficiente para lograr tal protección, entoncesse podrá aplicar al imputado la prisión pre-ventiva.

7 Estadística emitida por la Secretaría de SeguridadPública Federal, en junio de 2007.

8 Cifras obtenidas del muestreo representativo delCIDE en las cárceles de Morelos, D.F. y Estado de Méxi-co en 2006.

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Artículo 21

Para hacer congruentes todas las modificacio-nes al sistema de procuración y administra-ción de justicia que contempla esta reforma,es evidente la necesidad de romper con elmonopolio de la acción penal que actualmen-te tiene el Ministerio Público, permitiendo ala víctima ejercer de manera directa la acciónpenal privada en los casos que en forma ex-presa prevea la ley secundaria.

Respecto del ejercicio de la acción penal seprevén dos modalidades: la primera relativa ala posibilidad de que la víctima se adhiera a laacusación del Ministerio Público, y la segun-da, a través del ejercicio autónomo de esa fa-cultad para determinados casos previstos enla ley.

Los beneficios procesales a favor de la vícti-ma serán los siguientes:

1. La procuración y la administración de jus-ticia serán más transparentes.

2. La actuación de las autoridades se centra-rá en delitos que afectan de manera direc-ta el interés público, permitiendo que lavíctima se ocupe de la investigación deilícitos que irrumpen en su esfera de inte-rés privado.

3. Habrá un control ciudadano sobre las fun-ciones de procuración de justicia.

4. Se evitará que las denuncias o querellassean archivadas por el Ministerio Públicode manera indebida.

Artículo 22

Para toda pena que se prevea se debe valorarel delito que se sanciona y el bien jurídico afec-tado. Se deberá determinar, en la legislaciónsecundaria, penas que sean congruentes conla importancia del bien jurídico que se tutela,

garantizándose que la pena no sea inferior albien jurídico afectado de la víctima.

Opinión pública

En esta parte se expondrá la opinión que elpueblo de México tiene respecto de la necesi-dad de reformar el sistema de justicia penal,así como de la viabilidad de algunas de las fi-guras jurídicas que forman parte de esta re-forma.

En septiembre de 2007, el Centro de Estu-dios Sociales y de Opinión Pública de la Cá-mara de Diputados (CESOP) dio a conocer latendencia de la percepción social respecto decuál es el principal problema nacional. Enmayo del 2001, según esa percepción social,el principal problema era la crisis económica,mientras que el segundo problema era el de lainseguridad y delincuencia. Dicha tendenciase mantuvo hasta que a partir de mayo del2005, la población manifestó que la inseguri-dad y delincuencia es el principal problemadel país.9

Posteriormente, en noviembre del 2007, elCESOP también hizo saber que a más del 70%de la población le preocupa ser víctima de al-guno de los siguientes delitos: robo con vio-lencia, secuestro o extorsión.10

En diciembre de 2007, el CESOP hizo saberlo siguiente:

[...] la población manifiesta que la delincuen-cia está afectando cada vez más su calidad devida y no tiene plena confianza en el sistema de

9 Oscar Rodríguez Olvera y Sandra Espinosa Mora-les, “Narcotráfico”, Reporte CESOP, núm. 5, vol. 1,CESOP, Cámara de Diputados, septiembre de 2007,p. 10.

10 Pulso Ciudadano (indicadores selectos de opinión pú-blica), núm. 39, CESOP, Cámara de Diputados, noviem-bre de 2007, p. 23.


justicia, tanto en el ámbito federal como en elestatal… los resultados de la Cuarta EncuestaNacional sobre Inseguridad (ENSI-4/Urbana) delInstituto Ciudadano de Estudios sobre la Inse-guridad (ICESI) señalan que más de la mitad delos encuestados (50.3%) dijo que la criminali-dad ha afectado en mucho o algo su calidad devida, siete de cada 10 personas consultadas sesienten inseguras.

Por otra parte, una encuesta de El Univer-sal señala que “la mayoría de la población con-sultada (69%) dijo que la ineficiencia ycorrupción de los jueces y del ministerio pú-blico es el origen de la impunidad”.11

Es de destacarse que a finales del 2007, elCESOP llevó a cabo sus propias encuestas res-pecto de los temas nacionales más importan-tes.12 Entre esos temas se encuentran los si-guientes:

1. La Modernización del Sistema de Justiciaen México.

2. La Reforma Constitucional de la JusticiaPenal.

Encuesta del CESOP sobrela Modernización del Sistemade Justicia en México

La reforma integral del sistema de justicia pe-nal cuenta con un gran apoyo social, toda vez

que 97% de los encuestados considera que síes necesario modernizar la justicia penal enMéxico, y sólo 9% tiene la convicción de quela reforma es mala o muy mala.

Paradójicamente, junto con la muy ampliaaceptación social de la reforma, se da el fenó-meno de que 94% sabe poco o nada sobre ella,y que a 95% le gustaría saber más, por lo quesería útil que el Congreso comunique con másclaridad los alcances del trabajo legislativo aeste respecto, y de esa manera dar respuesta a96% de los encuestados que consideraron lesserviría de algo saber más sobre el tema quese está analizando.

De esa manera la alta aprobación social sesumaría al amplio conocimiento del tema yse lograría una verdadera socialización delmismo.

La alta valoración pero escaso conocimien-to y discusión social es un fenómeno generali-zado respecto de la Constitución en su con-junto, no sólo en lo referente a la justicia penal.“La sociedad mexicana tiene una alta valora-ción de la Constitución… no obstante… elconocimiento y la discusión sobre ella son muyescasos”.13

Es por lo anterior que se reitera la perti-nencia de promover institucionalmente el co-nocimiento social, no sólo de esta reformapenal sino, de todo el texto constitucional aefecto de fortalecer la cultura de la constitu-ción en nuestro país.

11 Oscar Rodríguez Olvera y Sandra Espinosa Mo-rales, “Opinión pública sobre justicia”, Reporte CESOP,núm. 8, CESOP, Cámara de Diputados, diciembre de2007, p. 48.

12 CESOP, “La opinión ciudadana en temas naciona-les. Encuestas CESOP 2007”, México, febrero de 2008.Ficha técnica: Levantamiento telefónico, con aproxi-madamente 600 entrevistas efectivas por encuesta, conprobabilidad de acuerdo con el tamaño de cada esta-do, nivel de confianza de 95% y margen de error aproxi-mado de 4.8%. Empresa responsable: Telemark, S.A.

de C.V. El método utilizado implica que los resultadosson representativos para aproximadamente 81 de loshogares mexicanos que cuentan con línea telefónica.

13 Oscar Rodríguez Olvera, “Justicia constitucionalindependiente en el marco de la reforma del Estado”,Socioscopio, núm. 14, CESOP, Cámara de Diputados, di-ciembre de 2007, p. 93.

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Encuesta del CESOP sobre la ReformaConstitucional de la Justicia Penal

Diversas figuras jurídico-procesales que estáncontempladas en la reforma constitucional enmateria penal cuentan con amplia aprobaciónsocial. Tal es el caso de que las grabaciones delas comunicaciones con el inculpado puedanser valoradas como pruebas por el juez cuan-do la víctima las aporte al juicio: 86% de apro-bación.

Incluso el 81% de los encuestados acepta-ron dicha posibilidad cuando ellas sean la per-sona imputada. Es decir que un amplio sectorde la población está de acuerdo en que estanueva determinación jurídica se les aplique aella misma, lo cual significa que la psicologíasocial está abierta a la aplicación efectiva yobjetiva del Estado de derecho a efecto de lo-grar una convivencia social más segura paratodos.

El 72% de los encuestados manifestó estarde acuerdo en que el juez debe estar presenteen todas las audiencias.

En cuanto a los juicios orales, en julio de2007, el CESOP dio a conocer que sólo 3% delos entrevistados consideró que estos juiciosno contribuirán a mejorar la impartición dejusticia en nuestro país.14 Lo anterior significaque su aceptación social es bastante amplia.

Conclusiones

Con esta reforma constitucional en materiapenal se dará plena vigencia al derecho quetiene

[...] toda persona… a que se le administre jus-ticia por tribunales, los cuales deben ser expe-ditos para impartirla, emitiendo sus resolucionesde manera pronta, completa e imparcial con-forme a la ley,15

reconociendo que la seguridad pública no sólocomprende la tranquilidad de no ser víctimade hechos delictivos, sino también la certezade vivir en un Estado constitucional de dere-cho en el que se tiene pleno acceso al benefi-cio de los derechos civiles, políticos, económi-cos, sociales y culturales. Por eso es un biencomún… “directamente relacionado con la ca-lidad de vida individual y colectiva”.16

Tal como debió haber sido desde siempre,ha llegado el tiempo de que el Estado, en suconjunto, garantice un debido proceso, conigualdad procesal para quienes han sido trans-gredidos en su integridad física, moral o pa-trimonial.

Esta reforma goza de una muy amplia acep-tación social, aunque sus alcances aún no sonsuficientemente conocidos por la población.

15 Oscar Rodríguez Olvera y Sandra Espinosa Mo-rales, “Impacto de la inseguridad pública en los dere-chos fundamentales”, Reporte CESOP, núm. 4, CESOP,Cámara de Diputados, agosto de 2007, p. 11.

16 Ibid., p. 12.

14 Oscar Rodríguez Olvera, “Opinión pública sobrela procuración e impartición de justicia”, Reporte CESOP,núm. 3, CESOP, Cámara de Diputados, julio de 2007,p. 12.

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Comité del CESOP...las democracias contemporáneas; en tanto, Dunia Ludlow ofrece un análisis comparativo de lo que establece la teoría sobre las funcio-nes del poder legislativo