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Año 12, Núm. 1 / Enero-Marzo 201930
ECONOMÍA ACTUAL
Comportamiento del precio de la gasolina en México en el sexenio de EPN
Pablo Mejía Reyes
Sandra Ochoa Díaz1
Introducción
Uno de los cambios emprendidos por el gobierno sa-liente de Enrique Peña Nieto (EPN) fue la liberaliza-ción del precio de la gasolina a partir de enero de 2017. Tal decisión implicó la eliminación del subsidio que se mantuvo en años anteriores y la modificación del Im-puesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) a los combustibles fósiles, lo cual tuvo efectos importan-tes en diferentes variables, especialmente en la inflación y, por tanto, en el poder de compra de los ingresos de la población.
En ese marco, el objetivo del presente documento es analizar la dinámica del precio de la gasolina antes y después de su liberación, así como la de sus determi-nantes principales, Para ello, se considera el sexenio de EPN, tomando su evolución durante los tres años pre-vios como elemento de contraste.
El resto de este documento se divide en cuatro secciones. En la primera se identifica a la caída en los
ingresos petroleros como la causa principal para pasar de una política de subsidios a otra de impuestos a la gasolina. En la segunda se explica brevemente la forma como se determina el precio de la gasolina, mientras que en la tercera se presenta su comportamiento duran-te el periodo de análisis. Finalmente, se establecen las conclusiones.
1. Precio internacional y reservas mexicanas de petróleo
El precio de la gasolina se convirtió en tema central en la discusión de las políticas fiscal y monetaria a raíz del sustancial incremento del precio internacional del pe-tróleo desde la década pasada. Como ha sido documen-tado en la literatura, el precio internacional del petróleo inició un proceso de incremento continuo solamente interrumpido por la caída en la demanda asociada a la Gran Recesión. De esta forma entre 2010 y 2014 el pre-cio promedio se mantuvo en torno a los 100 dólares por barril. De ahí, presentó una caída que llevó el precio de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) hasta un mínimo de alrededor de 27 dólares a principios de 2016 (Reyes y Mejía, 2016). No obstante, durante los siguien-tes 32 meses los precios internacionales del petróleo empezaron una recuperación que los ha llevado hasta niveles que oscilan entre los 70 y 78 dólares por barril,
1 Profesor-Investigador del Centro de Investigación en Ciencias Económicas, Facultad de Economía, Universidad Autónoma del Estado de México, y Profesora de Asignatura de la misma Facultad. Correos electrónicos: [email protected] y [email protected], respectivamente.
Pablo Mejía Reyes y Sandra Ochoa Díaz
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los valores más altos después del colapso previo.2 Sin embargo, a pe-sar de la recuperación reciente, el precio de la MME ha experimen-tado una reducción de 30.8% con respecto al mayor precio de 2014 y de 75.7% entre este último y el va-lor más bajo de 2016.
La situación se tornó aún más complicada para el país a partir de 2014 cuando los ingresos pe-troleros empezaron a disminuir como consecuencia de la caída en el precio internacional de la MME y, adicionalmente, de la reducción de las reservas petroleras del país. Como se puede ver en la gráfica 1, entre 2010 y 2013, éstas se ubicaron en alrededor de 30 mil millones de barriles, pero desde 2014 se inició una disminución que las ha llevado hasta alrededor de 15,700 en lo que va de 2018.3
La combinación de estos dos factores, la reducción de los precios internacionales de la MME y la reducción en la capacidad exportadora de petróleo del país, lleva-ron a una reducción sustancial de los ingresos petrole-ros. Después de un incremento sostenido hasta 2012, los recursos que recibía el gobierno federal por este con-cepto empezaron a descender, especialmente a partir de 2015. De hecho, estos ingresos presentaron una caída en términos reales de alrededor de 57% entre su valor más alto (2012) y el más bajo (2017). Aunque la reciente recuperación del precio del petróleo ha permitido elevar estos ingresos, no ha sido suficiente para revertir su de-terioro (véase gráfica 1).
Para compensar los menores ingresos petroleros, el gobierno federal ha adoptado varias estrategias que han permitido elevar los otros tipos de ingresos. En par-ticular, ha elevado la recaudación del Impuesto sobre la Renta (ISR), mediante incentivos a la formalización de los contribuyentes, y ha introducido modificaciones al IEPS para elevar la recaudación por concepto de la ven-ta de combustibles fósiles. Este es el tema de las siguien-tes secciones.
2 Este repunto reciente se ha explicado a partir de las expecta-tivas de disminución de los inventarios de crudo en Estados Unidos y al escalamiento de las tensiones geopolíticas atribui-das a la salida de los Estados Unidos del acuerdo nuclear con Irán (SHCP, 2018a).
3 De acuerdo con Petróleos Mexicanos (PEMEX), la caída en las reservas se debe al agotamiento de importantes yacimientos y a los menores descubrimientos por parte de la paraestatal y de empresas privadas. De hecho, uno de los objetivos de la refor-ma energética de 2013 fue aumentar la inversión en PEMEX con capital privado para superar las limitaciones financieras de la paraestatal para realizar exploraciones en aguas profundas y aumentar la producción.
Los datos 2018 corresponden de enero a septiembre. Las re-servas están expresadas en miles de millones de barriles y los ingresos en millones de pesos (índice 2013=100).
Fuente: Elaboración propia con datos de PEMEX (2018) y SHCP (2018b).
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2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Ingresos petroleros Ingresos no petroleros Reservas mmb
Gráfica 1
Reservas de petróleo e ingresos petroleros y no petroleros mexicanos, 2010-2018
(Reservas en miles de millones de barriles e ingresos en millones de pesos,
índice 2013-100)
Fuente: elaboración propia con datos de PEMEX (2018) y SHCP (2018b).
2. Criterios para determinar el precio de la gasolina
El precio de la gasolina ha respondido a diferentes es-quemas determinados principalmente por disponibili-dad de ingresos petroleros del país. Antes de 2017, se realizaba un ajuste mensual y gradual definido de ma-nera discrecional por parte del Gobierno Federal. Los
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factores que influían en esta decisión eran el precio internacional del petróleo y el tipo de cambio, aunque siempre se utilizaba un importante subsidio que com-pensaba los altos niveles del primero.4 De hecho, este esquema empezó a ser severamente cuestionado debido a la importante transferencia de recursos al consumidor que significaba, especialmente cuando el precio del pe-tróleo era más elevado (Reyes y Mejía, 2016).
La combinación de una débil recaudación tributa-ria y el descenso de los ingresos petroleros incentivaron la eliminación del subsidio a combustibles fósiles que mantenía los precios de la gasolina por debajo de los precios internacionales. Para ello, el gobierno de EPN realizó modificaciones sustanciales a la Ley del Impues-to Especial sobre Producción y Servicios (LIEPS). En una primera etapa, en 2016, se implementó un meca-nismo de bandas de flotación en el que se establecía un precio máximo y uno mínimo. La siguiente etapa, ini-ciada en enero de 2017, consistió en la liberalización del
4 Boletín del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (2017). Consultado el 12 de noviembre de 2018 en ciep.mx/oO8N.
5 La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) estable-ció los precios máximos por región para las gasolinas Magna, Magna Premium y diésel.
6 Primera etapa Baja California y Sonora; segunda etapa Chi-huahua, Coahuila, Nuevo León, Tamaulipas y el municipio de Gómez Palacio en Durango; tercera etapa Baja California Sur, Sinaloa y el resto de Durango; cuarta etapa estados del centro y sureste del país.
7 Comisión Reguladora de Energía. Comunicado de Prensa. Publicado en https://www.gob.mx/cre/prensa/la-cre-ade-lanta-la-flexibilizacion-de-mercados-de-la-quinta-eta-pa-y-establece-las-condiciones-y-metodologia-de-pre-cios-de-vpm-que-realice-pemex?idiom=es (fecha de consulta 13 de noviembre de 2018).
Cuadro 1
Tarifas aplicables a combustibles automotrices
(Pesos por litro)
Tipo de combustible fósil 2016 2017 2018
Gasolina menor a 92 octanos (Magna) 4.16 4.3 4.59
Gasolina mayor o igual a 92 octanos (Magna Premium) 3.52 3.64 3.88
Fuente: elaboración propia con datos del artículo 2, inciso D, de la LIEPS (SEGOB, 2018).
precio por zonas geográficas, lo que permitió establecer nuevas tarifas a la gasolina (ver cuadro 1), que se su-maban a la aplicación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) (SEGOB, 2018).
Las tarifas que forman parte del cálculo del precio de la gasolina se encuentran establecidas en el artículo 2, inciso D de la LIEPS para cada ejercicio fiscal. Asimis-mo, en el inciso H del artículo 1 de las disposiciones ge-nerales de la misma ley se establecen cuotas expresadas en centavos por litro a gasolinas y gasavión. Además, la LIEPS dicta que esas tarifas deberán ser ajustadas con-forme al factor de actualización establecido en el artícu-lo 17-A del Código Fiscal de la Federación. Artículo 2-A Fracción I y II.
Sumado a las modificaciones a la LIEPS en 2017 y a la liberalización nacional del precio de la gasolina y diésel, el Gobierno Federal, a través de la Comisión Reguladora de Energía (CRE), implementó un Crono-grama de Flexibilización5, cuyo objetivo era generar
un modelo abierto y competitivo del mercado de gasolinas y diésel. Estas disposiciones se pusieron en marcha en cuatro etapas6 iniciando el 30 de marzo y finalizando el 30 de noviem-bre de ese año. A partir de esta última fecha los combustibles se venderían a precio de libre mercado en las 11,774 estaciones de servicio establecidas en territorio nacional.7
3. Evolución del precio de la gasolina y de sus determinantes
Los precios de la gasolina Magna y Magna Premium, que son las que se usan en México, se determinaban de manera discrecional por parte del Gobierno Federal hasta 2016, como se ha comentado. Esto se refleja en el comportamiento suave, regular y creciente de sus pre-cios, como se observa en la gráfica 2. Se puede ver que en varios momentos de este periodo el precio interna-cional de la gasolina (medida en pesos por litro) estaba por encima del precio de las gasolinas Magna y Magna Premium, por lo que el subsidio era el factor que per-mitía mantener un precio relativamente bajo y estable.
Pablo Mejía Reyes y Sandra Ochoa Díaz
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Sin embargo, ante la baja en los ingresos petroleros, provocada, en principio, por la caída en el precio internacional del petróleo, y la acele-rada depreciación cambiaria de 2015 y 2016, los precios nacionales de la gasolina empezaron a aumentar por encima de su precio internacional, como se precia en la gráfica 2.
La agudización de la caída de los ingresos petroleros, explicada adicionalmente por la reducción de las reservas internacional, llevó a la liberalización de su precio y al in-cremento del impuesto cobrado por estos productos a partir de enero de 2017. En la gráfica 2 esto se refleja en un salto en las series de precios, los cuales aumentaron de $13.98 a $16.00 en el caso de la Magna y de $14.81 a $17.81 para la Magna Pre-mium entre diciembre de 2016 y enero de 2017. Más aun, desde enero de 2017 se ha abierto más la brecha entre los precios nacionales y los in-ternacionales debido a la introduc-ción de impuestos y al aumento de los existentes.8 En particular, en 2017 y 2018 esa diferencia se debía al im-puesto de 4.30 y 4.59 pesos por litro de gasolina Magna y de 3.64 y 3.88 al de Magna Premium, respectivamen-te (véase cuadro 1). Nótese que, en general, durante el sexenio de Peña Nieto los precios crecieran entre ocho y nueve pesos para la gasolina Magna y para la gasolina Magna Pre-mium, respectivamente.
Entonces, como resultado de esta estrategia, el gobierno federal dejó de pagar subsidios al consumo de gasolina a partir de 2015; de hecho, esos subsidios se redujeron drástica-mente en 2014, como se observa en la gráfica 3. A partir de 2015, la recaudación por IEPS ha sido positiva, lo que ha permitido compensar parcialmente la pérdida de in-
Gráfica 2
Precio internacional de la gasolina, de la Magna y de la Magna Premium y tipo de
cambio en México 2010-2018 (Pesos por litro y pesos por dólar)
Fuente: elaboración propia con datos de la SHCP, 2018a y Banco de México (BANXICO)
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Magna Magna premium Tipo de cambio Internacional
Gráfica 3
Ingresos petroleros e IEPS 2010-2018
(Millones de pesos)
Nota: para los ingresos petroleros se utilizó la base 2013.
Fuente: elaboración propia con datos de la SHCP (2018b).
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Ingresos petroleros IEPS gasolina y diésel
8 A partir de esta reforma y hasta la fecha se continua publi-cando de manera semanal el porcentaje del estímulo fiscal, el monto del estímulo fiscal y la cuota disminuida (pesos /litro) que son aplicables a las cuotas de las gasolinas y diésel del Ar-tículo 2-A de la LIEPS.
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gresos por concepto de la exportación de petróleo crudo del gobierno.
Conclusiones
El control discrecional del precio de las gasolinas en nuestro país hasta 2014 se pudo mantener gracias a los importantes ingresos petroleros que se registraban como resultado de los altos precios internacionales del petróleo. Sin embargo, la reducción de estos últimos y de la base exportadora de México llevaron al cuestiona-miento de este esquema desde 2015.
Cuando la situación se complicó aún más, el go-bierno federal decidió cambiar a una estrategia de gra-vamen efectivo a las gasolinas y diésel a partir de enero de 2017, lo que ha contribuido parcialmente a mejorar las finanzas públicas.
Las perspectivas en la materia no son halagüeñas. En primer lugar, no se espera una renovación de las reservas de petróleo de México en el corto plazo, y, en segundo, aunque los precios del petróleo han aumenta-do recientemente, han mostrado una alta volatilidad, lo que permite prever que los ingresos petroleros no me-jorarán en el futuro cercano. Más aun, es previsible que el tipo de cambio peso-dólar mantenga su crecimiento, con una relativa volatilidad. Por ello, lo más probables es que se mantenga el impuesto a las gasolinas como meca-nismo para compensar la pérdida de ingresos por la ex-portación de petróleo crudo y, por lo tanto, que el precio de la gasolina siga creciendo de manera sostenida, con efectos adversos en la inflación y el poder de compra de los salarios.
Referencias
Banco de México (2018). “Sistema de información económica. Tipo de cambio al final del periodo”, Banco de México. <http://www.banxico.org.mx/SieInternet/consultarDi-rectorioInternetAction.do?accion=consultarCuadro&i-dCuadro=CF85> (20 de noviembre de 2018).
SEGOB (2018). “Diario Oficial de la Federación en que se pu-blicó la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (2018)”. <http://www.ordenjuridico.gob.mx/
Documentos/Federal/pdf/wo83174.pdf> (12 de no-viembre de 2018).
Petróleos Mexicanos (2018). Base de Datos Institucional. <http://ebdi.pemex.com/bdi/bdiController.do?ac-tion=temas> (17 noviembre de 2018).
Reyes, M. y Mejía, P. (2016). “Efectos del precio internacional del petróleo en los ingresos públicos en México, 2005-2016”, Economía Actual, Año 9, Núm. 3, pp. 14-18.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2018a). Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2018b). “Estadís-ticas Oportunas”. Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-blico. <http://presto.hacienda.gob.mx/EstoporLayout/estadisticas.jsp> (15 de noviembre de 2018).
