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Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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Créditos
Supervisión
Jonathan Menkos Zeissig — Director ejecutivo, Icefi
Coordinación
Ricardo Castaneda Ancheta ― Economista sénior, Icefi
Redacción y elaboración de insumos
Ricardo Castaneda Ancheta – Economista sénior, Icefi
Abelardo Medina – Economista sénior, Icefi
Michelle Molina – Economista investigadora, Icefi
Hugo Roldán – Economista investigador, Icefi
Administración
Débora Alvarado Franco — Coordinadora de Desarrollo Institucional, Icefi
Portada, diagramación y proceso de publicación
Mónica Juárez Balcárcel — Oficial de comunicación, Icefi
Difusión por medios electrónicos
José Ochoa —Oficial de comunicación, Icefi
© Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi)
12 avenida, 14-41, zona 10, Colonia Oakland
Ciudad de Guatemala, Guatemala
Noviembre de 2019
ISBN: 978-9929-674-78-3
Con el apoyo de:
Este documento ha sido elaborado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). El contenido
del mismo es responsabilidad exclusiva del Icefi y no refleja necesariamente los puntos de vista de las
instituciones
cooperantes antes mencionada. Cualquier parte de este volumen puede reproducirse total o parcialmente sin
permiso expreso de los autores o editores, siempre y cuando se de crédito a la publicación y las copias se
distribuyan
gratuitamente. En Icefi consideramos que el conocimiento siempre está en construcción, por lo que cualquier
comentariou observación es bienvenido en el correo electrónico: [email protected]
La reproducción comercial requiere permiso por escrito previo del Icefi a: [email protected].
Puede descargarse la versión electrónica en www.icefi.org
GT 0X-2019
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
4
Documentos para el diálogo fiscal
Exponer elementos políticos, económicos y fiscales
medulares para allanar el camino hacia
el diálogo y la búsqueda de acuerdos fiscales.
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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Resumen Ejecutivo
Altos niveles de pobreza y desigualdad, baja cobertura de los servicios públicos, crisis
de migración, deterioro de la institucionalidad democrática, así como una economía
vulnerable frente al contexto internacional, son algunos de los elementos que
caracterizan el contexto en el que se realiza la discusión del Proyecto de Presupuesto
General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal
2020. Por el lado de los ingresos, se continúa con la mala práctica de subestimar
ingresos tributarios, para luego tener absoluta discrecionalidad al asignar el destino de
gasto público proveniente de los ingresos adicionales que se recauden, dado que estos
no estarán sujetos a asignaciones presupuestarias aprobadas por el Congreso. La
búsqueda de la sostenibilidad de las cifras fiscales se hace a costa de la reducción de
asignaciones al gasto social y a la inversión pública. El servicio de la deuda pública es
la mayor partida presupuestaria y pone en evidencia el alto costo de oportunidad de
estos recursos que debieran destinarse a la mejora en el bienestar de la población. La
discusión del presupuesto público es una oportunidad para crear espacios de
participación y mecanismos de fiscalización para que la ciudadanía vea en el
presupuesto, un instrumento legitimo para mejorar sus condiciones de vida, empujar el
crecimiento económico y la construcción de un Estado democrático.
Palabras clave: Honduras, 2020, proyecto de presupuesto, ingresos, gastos,
deuda, déficit.
Abstract
High levels of poverty and inequality, low levels of public service coverage, a migration
crisis, a deterioration of democratic institutions, as well as a vulnerable economy in the
face of the international context, are some of the elements that characterize the
context in which the draft budget 2020 of Honduras is being discussed. In the
revenue’s budget, continues the bad practice of underestimating tax collection to
define discretionally the destination of the additional collected revenues, since these
will not be subject to budget allocations approved by the Congress. The search for
fiscal sustainability is based on reducing social spending and public investment. The
public debt service is the largest budgetary line and demonstrates the high opportunity
cost of these resources that should be used to improve the welfare of the population.
The discussion of the public budget is an opportunity to create spaces for participation
and oversight mechanisms, that allow citizens to recognize the budget as a legitimate
instrument to improve their living conditions, boost economic growth and the
construction of a democratic State.
Key words: Honduras, 2020, draft budget, revenues, expenditure, debt, deficit
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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Contenido
Siglas y acrónimos .................................................................................................................... 8
Introducción.............................................................................................................................. 9
1. Contexto económico: una economía vulnerable frente a la deceleración mundial ................ 10
2. Contexto social: un país seguro excepto para los hondureños .............................................. 12
3. Contexto político: una institucionalidad democrática que continúa debilitándose ................ 16
4. Contexto fiscal: unas finanzas públicas condicionadas por los Acuerdos de Stand-by .......... 18
5. Presupuesto de ingresos 2020: continúa la subestimación de los ingresos tributarios .......... 20
6. Presupuesto de gastos 2020: el gasto social y el de capital las variables de ajuste .............. 22
7. El déficit fiscal y la deuda pública: una aparente mejora macrofiscal que puede empeorar el
bienestar de la población hondureña .................................................................................... 27
8. La ausencia de transparencia y participación ciudadana ...................................................... 29
9. Avances insuficientes en la igualdad de género .................................................................... 30
10. Reflexiones finales ................................................................................................................ 33
11. Recomendaciones ................................................................................................................. 36
12. Referencias bibliográficas ..................................................................................................... 38
Gráfica 1. Honduras: Crecimiento del PIB a precios constantes e inflación promedio interanual
(2010-2020) .............................................................................................................. 10
Gráfica 2. Honduras: Remesas e inversión extranjera directa, como porcentaje del PIB (1998-
2019.. ........................................................................................................................ 11
Gráfica 3. Honduras: Índice de Desarrollo Humano, comparado con el promedio
centroamericano y mundial (1990-2017)................................................................... 13
Gráfica 4. Hondura: Niñas, niños y adolescentes no acompañados migrantes, por lugar de
aprehensión (2009-2019) ......................................................................................... 14
Gráfica 5. Honduras:Condiciones de vida de acuerdo a línea de pobreza nacional (2000-2018) 15
Gráfica 6. Honduras: índice de Gini (2001-2018) ....................................................................... 15
Gráfica 7. Honduras: comportamiento de la carga tributaria ejecutada 2012-2019 y proyecto de
presupuesto 2020 ...................................................................................................... 21
Gráfica 8. Honduras: trayectoria del gasto público ejecutado y presupuestado, período 2014-
2020 (presupuesto). Cifras como porcentaje del PIB ................................................ 23
Gráfica 9. Honduras: composición del gasto público, período 2015-2020 (proyecto de
presupuesto). ............................................................................................................ 24
Gráfica 10. Honduras: rubros de gasto, a partir de la clasificación funcional, como porcentajes
del PIB. Montos ejecutados 2017-2018 y presupuestos 2019-2020. ...................... 25
Gráfica 11. Honduras: Variaciones relativas en las asignaciones de gasto público de la
Administración Central por entidad del proyecto de presupuesto 2020 respecto al
presupuesto vigente de 2019, como porcentajes del PIB ....................................... 27
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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Gráfica 12. Honduras: Déficit fiscal ejecutado 2015-2018, presupuesto 2019, y proyecto de
presupuesto 2020, con y sin fideicomisos, como porcentaje del PIB. ...................... 28
Gráfica 13. Honduras: composición y trayectoria del saldo de la deuda pública 2012-2019, como
porcentaje del PIB .................................................................................................... 29
Tabla 1. Honduras: comportamiento de las principales variables macroeconómicas
2014-2020……… ........................................................................................................... 11
Tabla 2. Acuerdos Stand-by entre Honduras y el FMI (2008-2019) ............................................. 19
Tabla 3. Honduras: estructura porcentual del presupuesto total ejecutado 2014-2018,
presupuesto vigente 2019, y proyecto de presupuesto 2020, asignado por clasificación
funcional del gasto ....................................................................................................... 25
Tabla 4. Honduras: Presupuesto asignado a la atención integral a la mujer, presupuesto
aprobado 2019, y proyecto de presupuesto 2020. ....................................................... 31
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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Siglario y acrónimos
BCH Banco Central de Honduras
CBP Aduanas y Protección Fronterizas (siglas en inglés)
CEM-H Centro de Estudios de la Mujer - Honduras
Cepal Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos
Colef Colegio de la Frontera Norte
EPHPM Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (siglas
en inglés)
FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (siglas en inglés)
FMI Fondo Monetario Internacional
IBP International Budget Partnership
IDH Índice de Desarrollo Humano
INE Instituto Nacional de Estadísticas
ISR Impuesto sobre la renta
ISV Impuesto sobre ventas
LAPOP Proyecto de Opinión Pública de América Latina de Vanderbilt University (siglas en
inglés)
LRF Ley de Responsabilidad Fiscal
MACCIH Misión de Apoyo Contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras
MMFMP Marco Macro Fiscal de Mediano Plazo
NNA Niñas, niños y adolescentes
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
OEA Organización de Estados Americanos
OIT Organización Internacional de Trabajo
OPS Organización Panamericana de la Salud
PIB Producto Interno Bruto
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
SBA Acuerdos de Stand-by (siglas en inglés)
SBC Servicio de Crédito Stand-by (siglas en inglés)
Sefín Secretaría de Finanzas de Honduras
Segob Secretaría de Gobernación de México
SPNF Sector Público No Financiero
UFECIC – MP Unidad Fiscal Especial contra la Corrupción de la Impunidad del Ministerio Público
de Honduras
Unicef Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (siglas en inglés)
WFP Programa Mundial de Alimentos (siglas en inglés)
WHO Organización Mundial de la Salud (siglas en inglés)
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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Introducción
Esta publicación de la Serie de Documentos para el Diálogo Fiscal está dedicada al
análisis del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de
Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020. El documento parte de un análisis breve de los
contextos económico, social, político y fiscal. En estos contextos se señalan los
principales desafíos a los que el presupuesto debería dar respuesta, destacándose los
altos niveles de pobreza y desigualdad, baja cobertura y calidad de los bienes y
servicios públicos, un deterioro creciente de la institucionalidad democrática, así como
una economía que está supeditada a lo que suceda en el concierto internacional.
Posteriormente, se presenta un análisis del proyecto de presupuesto 2020 abarcando
los distintos componentes de la política fiscal: ingresos, gastos, deuda, así como
transparencia y participación ciudadana. Además, se incluye una reflexión sobre el
presupuesto y la construcción de la igualdad de género. Finalmente, el documento
incorpora una serie de reflexiones finales y recomendaciones, para que puedan ser
tomadas en cuenta por los organismos Legislativo y Ejecutivo de cara al proceso de
aprobación y posterior ejecución del presupuesto.
Entre las principales conclusiones a las que llega este análisis es que se continúa con
prácticas opacas como la subestimación de ingresos y el registro inadecuado de las
aplicaciones financieras para fondos y fideicomisos. Se prolonga un ajuste fiscal
caracterizado principalmente por la contención del gasto público. Los gastos totales
considerados en el proyecto de presupuesto para la Administración Central ascienden a
L130,469.5 millones, excluyendo el monto destinado a las amortizaciones de deuda,
pero incluyendo las asignaciones que se reportan como aplicaciones financieras y que
implican trasferencias de recursos a fondos y fideicomisos, equivalentes al 19.7% del
PIB, inferior al 21.5% estimado para 2019. Dentro de los rubros que se recortan,
destacan aquellos asociados al gasto social y a la inversión pública, lo que revela que
el ajuste fiscal está siendo a costa del bienestar de las personas y de la reducción del
crecimiento potencial en el corto y mediano plazo.
Finalmente, se plantea una serie de recomendaciones que pretenden mejorar la
trasparencia de las cuentas fiscales, así como ajustar el presupuesto para maximizar
las posibilidades de que este se convierta en un instrumento que permita garantizar los
derechos de las personas, y cumpla con los compromisos internacionales asumidos por
el Estado hondureño, entre los que destacan los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la
Convención sobre los Derechos del Niño, incluyendo la Observación General número
19. Se recomienda también la generación de espacios de participación ciudadana en
las diferentes etapas del ciclo presupuestario, para que la ciudadanía sea la que pueda
definir las prioridades del presupuesto; esto permitiría darle más legitimidad al
presupuesto, tomando en cuenta el contexto actual de la sociedad hondureña.
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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1. Contexto económico: una economía vulnerable
frente a la deceleración mundial
El contexto económico mundial es convulso, lo cual se puede apreciar con una
desaceleración del ritmo de crecimiento a nivel mundial. Para 2019, las proyecciones
continúan a la baja y se estiman en 3.0% —la más baja desde 2009—, inferior al 3.6%
que registró la económica mundial en 2018 (FMI, 2019). Los principales factores que
explican esta desaceleración son la guerra comercial entre China y Estados Unidos y la
inestabilidad política generalizada.
En el caso de Honduras, como se observa en la gráfica 1, después de la recuperación
de la crisis financiera internacional, desde 2010 la economía ha experimentado un
crecimiento constante aunque modesto con un promedio de 3.5%. En 2018, se
experimentó un crecimiento de 3.7% debido al consumo privado y el fuerte flujo de
remesas familiares. Sin embargo, el Fondo Monetario Internacional (FMI, 2019)
proyecta una desaceleración, por lo que se espera que el crecimiento en 2019 sea de
3.4%, debido principalmente al deterioro términos de intercambio, en especial del
sector agrícola; mientras en 2020 la actividad económica crecerá 3.5%, de acuerdo a
las estimaciones del Banco Central de Honduras (BCH).
Gráfica 1. Honduras: Crecimiento del PIB a precios constantes (2010-2020)
Fuente: Icefi (2019) con base en datos del FMI (2019)
Por su parte, la inflación en Honduras, en 2017 y 2018 fue de 3.8 y 4.5%,
respectivamente. Conforme el último informe del Índice de Precios al Consumidor
emitido por el Departamento de Gestión de Información Económica del BCH, la
inflación interanual se ubicó en 4.4% a septiembre de 2019, mientras que la
acumulada registró una tasa del 3.1%, comportamiento que se explica por el
incremento de precios del petróleo y del suministro de electricidad (BCH, 2019). Para
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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2020, el Marco Macro Fiscal de Mediano Plazo (MMFMP) considera que la inflación
continuará comportándose conforme el rango de política monetaria definido por el
BCH, lo que significa que se espera una tasa de alrededor del 4.0% y una desviación de
un punto.
A nivel externo, la economía hondureña es pequeña, abierta y vulnerable a choques.
Su vulnerabilidad es resultado, primero, de su canasta exportadora poco diversificada y
principalmente enfocada en productos primarios; y, segundo, por la alta dependencia
de la actividad comercial con Estados Unidos. Lo anterior, genera gran susceptibilidad
a los cambios en los precios internacionales de materias primas, así como a las
externalidades de las políticas estadounidenses y sus tensiones comerciales. Aun así,
se estima que para 2020, las exportaciones crecerán 4.8% y las importaciones 5.0%.
Por otro lado, es importante mencionar que en la última década el déficit comercial se
ha financiado con remesas, flujos de ayuda exterior e inversión extranjera directa.
Gráfica 2. Honduras: Remesas e inversión extranjera directa, como porcentaje del PIB (1998-2019)
Fuente: Icefi con base en datos de SECMCA (2019) y del Banco Mundial (2019)
Honduras tiene una alta dependencia de las remesas: casi 1.2 millones de hondureños
que viven en el extranjero de acuerdo a la Dirección de Asuntos consulares de la
Cancillería; alrededor del 76.3% de ellos viven en Estados Unidos y 10.5% en España.
Los flujos de remesas son una de las principales fuentes de ingreso de los hogares
(entre 5 y 6% de los ingresos mensuales, superado únicamente por salarios y
ganancias por cuenta propia) y potencian el crecimiento económico potenciando el
consumo privado. En 2018, las remesas equivalieron al 20.5% del PIB, evidenciando un
crecimiento del 6.9% con respecto a 2017 (España, Oficina de información diplomática,
2019; BCH, 2018; INE 2018). No obstante, los cambios en la política migratoria de
Estados Unidos podrían incrementar el flujo de migrantes retornados, lo que podría
agravar el contexto social y afectar el crecimiento económico.
Finalmente, el MMFMP considera una depreciación del tipo de cambio del 5.0% para
2020, que tendrá un impacto significativo sobre los ingresos derivados de los
impuestos al comercio exterior y sobre los gastos externos del Gobierno. Al 30 de
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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septiembre el tipo de cambio promedio para el año alcanzaba 24.636 lempiras por
USD1.0, lo que resultaba en una depreciación acumulada del 2.35%, por debajo de las
expectativas previstas y que podría implicar una reducción en los ingresos tributarios.
Adicionalmente, el BCH reportó al 31 de agosto de este año, una apreciación del tipo
de cambio efectivo real del 0.4%, que implica una pérdida teórica en la competitividad
de las exportaciones hondureñas y que podría estar afectando el comportamiento de
dicho rubro.
Tabla 1. Honduras: comportamiento de las principales variables macroeconómicas 2014-2020.
2014 2015 2016 2017 2018 2019 est. 2020 py.
PIB nominal 10.1 11 7.7 9.4 5.6 5.1 9.9
PIB real 3.1 3.8 3.9 4.8 3.7 3.4 3.5
Inflación 5.8 2.4 3.3 4.7 4.2 4.3 4
Importaciones CIF 1.6 1.4 -5.4 8.7 8.4 -2.5 4.4
Exportaciones FOB 4.4 -2.3 -1.3 16.3 -3.4 -7.5 3.3
Tipo de cambio 3.1 4.6 4.1 2.9 1.8 2.4 5
Concepto Historia
Tasa de variación relativa interanual
Fuente: Icefi con base en información oficial; años 2019 y 2020 con base en Programa Monetario 2019 y 2020 y Marco Macrofiscal de Mediano Plazo 2020-2023.
2. Contexto social: un país seguro excepto para los
hondureños
El presupuesto público debe responder a los principales desafíos de la sociedad hondureña. El
contexto social que atraviesa este país centroamericano es poco halagüeño: altos niveles de
pobreza, desigualdad y violencia, lo que, sumado a la baja calidad y cobertura de los servicios
públicos, se traduce en limitados índices de desarrollo humano. Teniendo presente que «el
desarrollo humano comienza por dar un lugar a las personas para que no sean sujetos
dominados por el azar, la necesidad o la voluntad de otros. Pero la libertad no es sólo un asunto
de autonomía individual. También consiste en tener oportunidades accesibles de las cuales
escoger. Por esta razón, el desarrollo humano es el potencial que tienen las personas para ser o
hacer; es la posibilidad de vivir como se desea» (PNUD, 2007, pág. 169).
Bajo este marco, no es de extrañar que miles de hondureños tengan que huir de la actual
realidad, principalmente migrando hacia Estados Unidos. En muchos casos migrar, no es una
decisión sino la única opción para aspirar a tener mejores condiciones de vida. Este fenómeno no
es nuevo, pero sí es nuevo que se haga por medio de éxodos masivos, retratando así la
desesperación generalizada ante la situación económica, social y política. El Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2007) afirma que la variable explicativa más robusta
para los flujos migratorios durante la historia, son las brechas de desarrollo entre regiones o
países. En la gráfica 3, se evidencia que en términos del Índice de Desarrollo Humano (IDH),
Honduras es el país con menores niveles de desarrollo en Centroamérica; y a nivel mundial, el
país se ubica en el puesto 133 de un total de 189 países; reflejando grandes rezagos.
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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Gráfica 3. Honduras: Índice de Desarrollo Humano, comparado con el promedio centroamericano y mundial (1990-2017)
Fuente: Icefi con base en PNUD (2018)
La tendencia ascendente del flujo migratorio en la última década, puede observarse a partir de
uno de los grupos más vulnerables como lo es la niñez y adolescencia. En 2014 se registró la
crisis de niñas, niños y adolescentes migrantes no acompañados. Sin embargo, el número de
niños, niñas y adolescentes (NNA) no acompañados, que fueron aprehendidos en Estados Unidos
hasta agosto de 2019, supera el número que alcanzó en 2014, lo que muestra que este
fenómeno se ha continuado agravando. Si se suman además los NNA capturados en México y en
Estados Unidos, se alcanzan los 24,000, cifra similar a la de 2018 y prácticamente el doble de
2017.
De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal, 2019) las causas
estructurales de la migración son: «el crecimiento económico insuficiente y excluyente; los bajos
niveles de gasto y protección social per cápita; la demografía demandante con la masiva
incorporación de jóvenes al mercado laboral; la explosiva urbanización y los persistentes rezagos
rurales; la alta vulnerabilidad a sequías e inundaciones vinculadas al cambio climático; las
violencia crónica que rompe el tejido social; así como la legítima ansia de reunificación familiar y
la persistente brecha salarial y de productividad con Estados Unidos […]». Lo anterior coincide
con la información recolectada por el Colegio de la Frontera Norte (Colef, 2019), que estima que
el 71.5% de los migrantes hondureños afirman que el principal motivo por el cual migró a los
Estados Unidos fue por la falta de empleo o la crisis económica en su país de origen, en mayor
medida que en los migrantes del resto de Centroamérica; la siguiente causa es por tener
ingresos muy bajos o malas condiciones de trabajo (24%); le sigue violencia o inseguridad (2.2%)
y motivos familiares (2.1%). De acuerdo con datos del Pew Research Center (2016), en el 2014
se estimaba que alrededor de 350,000 hondureños en Estados Unidos tenían un estatus
migratorio irregular.
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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Gráfica 4. Honduras: Niñas, niños y adolescentes no acompañados migrantes, por lugar de aprehensión (2009-2019)
Fuente: Icefi con base en datos de la Unidad de Política Migratoria, (SEGOB, 2019); y U.S. Customs and Border Protection, (CBP, 2019) *Datos de 2019 abarcan, en la frontera de Estados Unidos hasta el agosto; y en la México hasta junio.
La aparente recuperación y estabilidad del crecimiento económico no se ha traducido en mejoras
significativas en el bienestar de la población. De acuerdo a las estimaciones de la Cepal (2019),
Honduras se posiciona como uno de los países más pobres de América Latina y el Caribe, ya que
en el país la tasa de pobreza y pobreza extrema fue, de forma relativa, 53.2% y 18.8% en 2016,
mientras que el promedio latinoamericano para el mismo período, fue de 30.2% y 9.9%, muy por
debajo de los niveles reflejados en Honduras. Además, cabe decir que este flagelo es mayor en
algunos grupos sociales como los niños, niñas y adolescentes, mujeres, residentes de áreas
rurales y pueblos indígenas.
De acuerdo al Instituto Nacional de Estadísticas (INE), la pobreza en Honduras ha fluctuado
alrededor del 60.0% desde inicios del siglo, teniendo como último resultado que 61.9% de los
hogares hondureños enfrenten una situación de pobreza, es decir casi 6 millones de personas,
según los resultados que arroja la Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples de
2018. A pesar de que en el último año se redujo la tasa de pobreza, estos niveles son superiores
a los que presentaba Honduras en el 2007. Pero el mayor agravante es el estancamiento de los
hogares en situación de pobreza extrema el cual, según la misma encuesta, mantiene a 4 de
cada 10 hogares hondureños en esta situación, es decir, 3.8 millones de personas no tienen los
ingresos suficientes siquiera para comprar alimentos.
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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Gráfica 5. Honduras: Condiciones de vida de acuerdo a línea de pobreza nacional (2000- 2018)
Fuente: Icefi con base en datos del INE.
Estos alarmantes niveles de pobreza están directamente relacionados con los exorbitantes
niveles de desigualdad. A nivel mundial, Honduras llegó a estar entre los tres países más
desiguales del mundo, utilizando el índice de Gini, solo atrás de Sudáfrica y Haití (Banco Mundial,
2016). Con el pasar de los años la desigualdad se ha incrementado. Según los datos del INE, en
2018, el índice de Gini fue de 0.53, lo que marca una tendencia creciente desde 2015, de hecho,
los valores de 2018 son los mismos que tuvo ese país centroamericano en 2009.
Gráfica 6. Honduras: índice de Gini (2001-2018)
Fuente: Icefi con base en datos del INE.
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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Los altos niveles de pobreza y desigualdad están vinculados con las condiciones del mercado
laboral. De acuerdo a datos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2019), aunque la
tasa de desempleo es solo de 5.9%, el fenómeno de la informalidad (legal) asciende al 75.6% del
empleo no agrícola, mientras el subempleo fue de 14.5%; ambos se concentran sobre todo en
mujeres y en actividades que generan bajo valor agregado, que además requieren mano de obra
poco calificada. Por otro lado, las mujeres son las que tienen una baja participación en el
mercado laboral, pues para el 2018 fue apenas de 47.2% mientras que el promedio en América
Latina y el Caribe es 51.7% (OIT, 2019); la brecha entre hombres y mujeres de este indicador es
aún elevada (36.4%).
A esta dura realidad hay que sumarle la baja cobertura y calidad de los bienes y servicios
públicos. De acuerdo a la Secretaría de Educación, en 2018, había 889,116 niños, niñas y
adolescentes afuera del sistema escolar. La tasa neta de matrícula de pre básica fue de 39.8%,
la básica de primer y segundo ciclo de 84.0%, la básica de tercer ciclo de 44.8% y la de
educación media de 30.4% (Secretaría de Educación, 2019). Además, el país ha mostrado un
pobre desempeño tanto en pruebas internacionales como nacionales (Duarte, Jaureguiberry, &
Racimo, 2017).
En el caso de salud, aproximadamente 1.8 millones de hondureños, (el 18.0% de la población) no
tiene acceso a los servicios de salud, principalmente en áreas rurales de municipios pobres
(Carmenate-Milián, Herrera-Ramos, & Ramos-Cáceres, 2016). Esto como resultado de que los
servicios de salud son limitados y de baja cobertura: entre 2005 y 2013 la densidad de
profesionales de la salud fue 3.1 por cada 10,000 habitantes (WHO, 2019) y, en el índice de
cobertura de servicios esenciales de salud en Honduras para el 2015 fue del 64.0% comparado
con el 79.0%, de Uruguay quien tiene los mejores resultados en toda la región (FAO, OPS, WFP y
UNICEF, 2018). Adicionalmente, Honduras se encuentra entre los tres países de América Latina y
el Caribe con mayores niveles de desnutrición para menores de cinco años, con un 22.0% (FAO,
FIDA, OMS, PMA y UNICEF, 2019).
Por otro lado, aunque los niveles de violencia, en términos de la tasa de homicidios, esté
disminuyendo desde el punto más alto en 2011 con 86.5 homicidios por cada 100,000
habitantes, hasta un 40.3 en 2018, los niveles de violencia persisten siendo sumamente altos y
continúan ubicando al país dentro de los diez más violentos del mundo (Igarape Institute, 2019).
Finalmente, el diseño de la política fiscal no ha aportado a reducir significativamente la pobreza
en Honduras. Mientras que en el resto de América Latina y el Caribe la pobreza se reduce 25.3%,
después de la intervención de la política fiscal, en Honduras la pobreza se incrementa en un
8.0%, principalmente debido al bajo nivel de gasto social del país y a la alta dependencia de los
impuestos indirectos (OCDE, 2016; Icefi/FIDA, 2016).
3. Contexto político: una institucionalidad
democrática que continúa debilitándose
La situación política en Honduras sigue siendo crítica. El golpe de Estado de 2009 y la
cuestionada legalidad de las elecciones de 2017 son solo dos ejemplos de una suma de sucesos
que ponen en predicamento el sistema democrático hondureño. De hecho, el 47.7% de los
ciudadanos cree que Honduras no es una democracia (LAPOP, 2019). Una débil institucionalidad
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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democrática propicia que el Estado se configure únicamente para el beneficio de pequeños
grupos de poder, en donde llegan a alinearse relaciones de poder difusas entre lo lícito y lo ilícito
(Waxenecker, 2016).
Muestra de ello son los doce casos que ha revelado la Misión de Apoyo Contra la Corrupción y la
Impunidad en Honduras (MACCIH), junto a la Unidad Fiscal Especial contra la Corrupción de la
Impunidad del Ministerio Público de Honduras (UFECIC-MP): Fraude sobre el Gualcarque; Red de
Diputados; Caja Chica de la Dama; Pacto de Impunidad; Pandora; Aseguramiento de Bienes; Caja
chica del Hermano; Licitación Fraudulenta del Seguro Social; Arca Abierta; Patuca III Colusión y
corrupción, así como el requerimiento de aseguramiento de bienes relacionados al caso Caja
Chica de la Dama y el más reciente denominado «Narcopolítica», en donde está involucrado el
expresidente de la República Porfirio Lobo (OEA, 2019). A pesar del trabajo realizado por la
MACCIH, en el Congreso se han aprobado diversas reformas para entorpecer la lucha contra la
corrupción, la más reciente es la Ley Especial para la gestión, asignación, liquidación y rendición
de cuentas de fondos públicos para proyectos de orden social, comunitarios, infraestructura y
programas sociales, que entró en vigor el 18 de octubre de 2019, que de acuerdo a la MACCIH,
introduce nuevos mecanismos que podrían retrasar hasta en siete años el inicio de
investigaciones por parte del Ministerio Público1.
Sobre la narcopolítica, debe destacarse que en octubre de este año fue condenado, en Estados
Unidos, Juan Antonio Hernández, excongresista hondureño y hermano del actual presidente de la
República, Juan Orlando Hernández, por tráfico de drogas y armas. Como resultado de este caso,
los fiscales estadounidenses han señalado al presidente Hernández, de haber recibido dinero de
narcotráfico (Insight Crime, 2019). A raíz de esta situación se ha conformado la denominada
Coalición de Unidad Opositora, liderada por los ex candidatos presidenciales Salvador Nasralla y
Luis Zelaya, así como el expresidente Manuel Zelaya, para sumar esfuerzos con el propósito de
concretar la renuncia de Hernández.
Además, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha presentado su reciente
informe Situación de derechos humanos en Honduras, en donde además de señalar la debilidad
institucional, la concentración del poder en el Órgano Ejecutivo, advierte que a fines de 2017 y
2018, la situación de defensoras y defensores de derechos humanos se habría agravado con
motivo de los hechos de violencia reportados luego de la crisis poselectoral; señalando que entre
2014 y agosto de 2018 se produjeron al menos 65 asesinatos contra personas defensoras de
derechos humanos, y sólo entre 2016 y 2017 se reportaron más de 1,232 ataques contra
defensores, sus familias, y sus organizaciones. La principal conclusión de la CIDH es que:
« [...] para que exista un pleno disfrute de los derechos humanos, resulta indispensable
que Honduras avance en su proceso de institucionalidad democrática, garantice una
auténtica separación de poderes y fortalezca el Estado de Derecho. En este contexto,
resulta crucial que la ciudadanía recobre la confianza en sus instituciones estatales. Para
ello, el Estado debe tomar medidas decisivas en la administración de justicia y en la
lucha contra la impunidad y corrupción, así como en reformas al sistema electoral
conforme a las recomendaciones internacionales elaboradas en dicho sentido. Asimismo,
el Estado debe asegurar una transformación real y efectiva para la erradicación de la
1 Véase: http://www.oas.org/es/sap/dsdme/maccih/new/docs/MCH-017.MACCIH-expresa-su-preocupacion-por-contenidos-
de-la-Ley-de-reactivacion-del-Fondo-Social-Departamental.pdf
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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situación de pobreza, exclusión y desigualdad estructural que persiste en el país, que
impactan en el ejercicio y disfrute de los derechos humanos, sobre todo en los grupos en
situación de particular riesgo. Lo anterior requiere la adopción de medidas efectivas y
acordes con los estándares internacionales aplicables». (CIDH, 2019)
Al contexto político, debe añadírsele que recientemente los gobiernos de Estados Unidos y
Honduras firmaron un acuerdo de cooperación entre ambos países con el fin reducir la migración
irregular del país centroamericano2; por medio de este acuerdo, Honduras se comprometería a
recibir a migrantes extranjeros mientras tramitan su solicitud de asilo en la nación
norteamericana; así como proteger a los migrantes para que no sean víctimas de trata. Sin
embargo, esto es paradójico, tomando en cuenta el contexto social antes descrito, pues el
Estado hondureño no logra garantizar el bienestar de sus propios ciudadanos en cuanto a
seguridad, alimentación, salud, educación, vivienda o trabajo. Por lo que levantan serias dudas
sobre la capacidad del país de hacerlo además con las personas en tránsito que sean asiladas en
su territorio. Adicionalmente, el propio Ejecutivo hondureño había afirmado, que un acuerdo de
tercer país seguro sería una carga «difícil» para Honduras, entre otros motivos, por la carencia
de los recursos y la infraestructura necesaria (AFP, 2019), pues actualmente son las
organizaciones de la sociedad civil las que juegan un rol crucial en la asistencia y orientación a
los migrantes, refugiados y víctimas de tráfico humano.
4. Contexto fiscal: unas finanzas públicas
condicionadas por los Acuerdos de Stand-By
La situación fiscal hondureña también ha sido convulsa, marcada por altos niveles de déficit
fiscal y un incremento en el saldo de la deuda pública. De hecho, desde 2008, el país ha suscrito
cuatro Acuerdos Stand-By (SBA) con el Fondo Monetario Internacional. Como se muestra en la
tabla 2, en el papel, todos ellos se han enfocado en la estabilidad macroeconómica, a la vez que
persiguen el doble objetivo de alcanzar un crecimiento sostenible e inclusivo, y reducir la
pobreza. No obstante, y de forma consistente con la evidencia que vincula los efectos sociales
con la condicionalidad del FMI3, en Honduras, el nivel de pobreza en 2018 fue más elevado que
lo registrado en 2008, antes de los Acuerdos Stand-By, por lo cual se cuestiona seriamente la
efectividad de estas medidas para atender los desafíos socioeconómicos que enfrenta el país. Así
mismo, se evidencia un repunte de la desigualdad, así como el deterioro en las condiciones
sociales y laborales, como se ha establecido anteriormente.
2 Véase: https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-49835024
3 Específicamente con el empeoramiento de la desigualdad económica (Furceri, Ge, Loungani, & Melina, 2018 ), la
reducción del gasto social y el gasto en salud y el gasto social (Kentikelenis, Stubbs, & King, 2015), así como los impactos
económicos negativos de forma desmedida en las mujeres (Bretton Woods Project , 2019).
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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Tabla 2. Acuerdos Stand-by entre Honduras y el FMI (2008-2019)
Fecha de aprobación
Monto Duración Objetivo
8 de abril de 2008 (Comunicado de Prensa No. 08/76)
USD 63.5 millones
Acuerdo Stand-By (SBA) de 12 meses.
Afianzar la estabilidad macroeconómica Sostener un alto crecimiento y la reducción de la pobreza Reorientación de la política fiscal hacer frente a las deficiencias en el sector de la energía.
1 de octubre de 2010 (Comunicado de prensa No. 10/374)
USD 201.8 millones
Dos líneas de crédito, un SBA por un período de 18 meses a favor de Honduras, respaldado por un Servicio de Crédito Stand-by (SCS).
Restablecer la estabilidad macroeconómica
Fortalecer las finanzas públicas,
Restaurar la confianza de los inversionistas y propiciar la recuperación económica.
Implementar reformas económicas consistentes con los objetivos de crecimiento y reducción de la pobreza, y que mejoren la eficiencia del sector público.
4 de diciembre 2014 (Comunicado de prensa No. 14/545)
SBA de USD 113.2 millones y SCS por USD 75.4 millones; Total de USD 188.6 millones (o 100% de la cuota de Honduras).
Dos líneas de crédito, un SCS de dos años y un SBA de tres años
Mantener la estabilidad macroeconómica.
Mejorar las condiciones de crecimiento económico sostenible y de reducción de pobreza.
16 de julio de 2019 (Comunicado de prensa No. 19/284)
SBA por USD 207.35 millones y un SCS por USD 103.78 millones; Total de USD 311 millones (o 90% de la cuota de Honduras).
Dos líneas de crédito, SBA y SCS por un período de dos años.
Afianzar la posición fiscal y preservar la estabilidad macroeconómica
Reducir vulnerabilidades, proteger a los más vulnerables y fomentar el crecimiento inclusivo.
Fuente: Icefi con base en FMI (2008; 2010; 2014; 2019)
Reconociendo esto, el propio FMI (2019: Parr. 8) plantea que el Acuerdo de Stand-By aprobado
este año, también deberá promover: « [...] Iniciativas para proteger a los pobres y fomentar la
igualdad de género. Define el gasto social prioritario que se protegerá en los próximos años; e
incluye un conjunto de intervenciones de alto impacto con el fin de aliviar la pobreza, promover
la inversión en capital humano y apoyar la participación de la mujer en la actividad empresarial y
en los mercados de trabajo, factores que son críticos para el crecimiento a largo plazo».
Adicionalmente, el contexto fiscal que envuelve la discusión del contexto de la discusión del
presupuesto de 2020, está marcado por la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) aprobada por
medio del Decreto 25-2016 del 7 de abril de 2016, para reducir la discrecionalidad del Gobierno
en la gestión de la política fiscal y garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Por medio
de esta legislación, el Sector Público No Financiero (SPNF) de Honduras, debe cumplir tres reglas
fiscales que definen la ruta para las decisiones estratégicas de la política fiscal, con el fin de dar
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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guías «para una mejor gestión de las finanzas públicas, garantizar la consistencia en el tiempo
de la política presupuestaria; así como garantizar la consolidación fiscal, sostenibilidad de la
deuda y reducción de la pobreza» (Sefín, 2018). Lo anterior, se debe materializar en el Marco
Macro Fiscal de Mediano Plazo (MMFMP).
En dicha ley se establece que para el 2019, por medio de una implementación gradual, se
debería alcanzar que el techo máximo de déficit fiscal para el Sector Público No Financiero
(SPNF) sea del 1.0% del PIB. Asimismo, se concreta que el crecimiento del gasto corriente no
podría ser mayor que el promedio anual de los últimos diez años del crecimiento real del PIB más
la proyección de la inflación promedio para el siguiente año. Y, por último, se establece que la
deuda flotante del Gobierno al cierre del año fiscal no deberá ser mayor al 0.5% del PIB nominal.
Sobre los ingresos no se dejó establecida ninguna regla fiscal.
Sin embargo, es importante advertir que pese a que el objetivo de disciplina fiscal es necesario,
las reglas fiscales restan capacidad a la política fiscal en su margen de acción anticíclico;
además, suele ser el gasto social y la inversión pública los rubros que salen más perjudicados
con los ajustes fiscales. Además, Icefi y Setelec (2017:25) apuntan que:
«Las reglas fiscales son el complemento idóneo para centrar la política económica en
metas de inflación, implementadas por la política monetaria. Los esquemas basados en
metas de inflación consideran que toda inflación tiene un origen monetario. En
consecuencia, para tener control sobre la inflación, es necesario que el Gobierno no se
exceda de ciertos parámetros. El mayor problema de concentrar la política económica en
metas de inflación reside en que el logro de otras variables, como el crecimiento
económico, el empleo y la inversión, pasa a un segundo plano. Todo se reduce a
mantener una inflación baja y estable».
En esta Ley se establecen reglas de excepción, cuando se dan casos de emergencia nacional,
recesiones y otras vicisitudes. No obstante, bajo ninguna circunstancia se permite que el déficit
fiscal sea mayor que 2.5% del PIB, y es imperativo que se retome la regla del déficit fiscal
equivalente al 1.0% del PIB en un período no mayor a los dos años.
5. Presupuesto de ingresos 2020: continúa la
subestimación de los ingresos tributarios
El proyecto de presupuesto de ingresos totales para 2020 asciende a L155,570.4 millones,
equivalentes al 23.5% del PIB, de los cuales L119,920.3 millones provendrían de ingresos
corrientes y de capital, mientras que los restantes L35,650.1 millones a través de
endeudamiento, tanto por medio de préstamos como por la emisión de bonos soberanos por el
Estado. Esto significa que, del presupuesto total de 2020, Honduras financiará con recursos
ajenos el 22.9% del total, mientras el restante 77.1% provendrá de los ingresos que el Estado
genera con su actividad regular. Los ingresos tributarios serán la principal fuente de
financiamiento, representado el 70.5% del total del presupuesto.
La recaudación tributaria estimada para 2020 es de L109,721.8 millones, 1.2% por encima de lo
considerado en el presupuesto para 2019 y de la estimación de cierre realizada por el Icefi para
el presente año. Lo estimado para 2020 equivale a una recaudación tributaria del 16.6% del PIB,
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
21
muy por debajo del 18.0% del PIB esperado para el cierre del presente año, sin justificaciones
técnicas que permitan concluir que existirá un deterioro de la capacidad real de recaudación de
la Secretaría de Finanzas (Sefín). El Icefi ya ha advertido esta situación en años anteriores4, pues
se subestima el monto esperado de recaudación con el fin de poder tener absoluta
discrecionalidad al asignar el destino de gasto público proveniente de los ingresos adicionales
que se recauden, dado que estos no estarán sujetos a asignaciones presupuestarias prejuzgadas.
También es pertinente comentar que la carga tributaria esperada en el presupuesto se
encuentra en contraposición a lo definido como parte de la estrategia fiscal de mediano plazo de
la Sefín, contenida en el MMFMP 2020-2023, que establece que los ingresos tributarios se
mantendrían alrededor del 17.9% durante todo el período.
Gráfica 7. Honduras: comportamiento de la carga tributaria ejecutada 2012-2019 y proyecto de presupuesto 2020
14.7 14.9
16.5 16.9 17.9 17.9 18.1 18.0
16.6
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 est. 2020 pres
Po
rcen
taje
del
PIB
Fuente: Icefi con base en información oficial. Estimaciones del Icefi.
La única posibilidad de que el valor esperado de la recaudación para el siguiente año, tuviera
realmente una caída como la prevista, es que las autoridades hondureñas estén esperando una
reducción del nivel de productividad de los impuestos vigentes, pues no existe una reforma
tributaria que pudiera provocar dichos efectos. Efectivamente, la estimación de la productividad
esperada del impuesto sobre ventas (ISV) a partir de los datos del presupuesto 2020, muestra
que se esperaría una reducción del nivel de eficacia recaudatoria en dicho impuesto, al pasar la
productividad de 51.7% a 47.1% del potencial teórico a recaudar. Sin embargo, no existe
ninguna explicación técnica que permita validar la realidad de dicha disminución. Por ello, y
ante la ausencia de estudios de evasión tributaria, tanto del impuesto sobre renta (ISR) y del ISV,
es pertinente que las autoridades de la Sefín expliquen las causas por las que se estima dicha
caída recaudatoria para 2020.
Con los datos considerados en el proyecto de presupuesto, la estructura tributaria prevista
muestra una reducción del peso relativo del IVA, porque durante 2019 su importancia dentro de
4 Véase por ejemplo: http://icefi.org/comunicados/honduras-persigue-estabilidad-de-sus-finanzas-publicas-
por-sobre-la-atencion-de
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
22
la recaudación alcanzará el 44.9% del total, mientras en el proyecto de presupuesto se considera
de solo 44.1%. En sentido contrario, el proyecto de presupuesto muestra un aumento del peso
relativo del ISR que incrementará su importancia del 33.5% previsto para 2019 al 33.7% en
2020; igual trayectoria se considera para los impuestos específicos sobre servicios y actividades
que incrementarían su importancia del 16.8% al 17.0% del total.
La discrecionalidad que ha mostrado históricamente la Sefín en la estimación de los ingresos que
se consideran en los proyectos de presupuesto, también es reflejo de la opacidad recurrente en
la publicidad de las cifras relacionadas con la medición de la eficiencia recaudatoria,
especialmente a nivel del Sector Público No Financiero, las cuales se publican sin regularidad y
sin el nivel de profundidad deseado para evaluar apropiadamente el comportamiento del sector
público en su integralidad.
Por otro lado, el proyecto de presupuesto contiene la perspectiva del gasto tributario para 2020,
que ascendería a L46,128 millones, un equivalente al 7% del PIB, mismo valor que se tuvo en
2018 y se proyecta en 2019 por la Sefín. Estos valores reflejan que el sacrificio fiscal de
Honduras es el más alto de toda la región centroamericana. Se debe destacar que en las
disposiciones del presupuesto se vuelve a plantear que la Sefín, con el apoyo de la
administración tributaria, la administración aduanera y el BCH, en un plazo máximo de seis
meses, luego que ente en vigencia el presupuesto, debe realizar un análisis costo/beneficio y
evaluación del cumplimiento de los objetivos por el cual se otorgaron los beneficios, privilegios,
prerrogativas, incentivos tributarios o aduaneros, exenciones exoneraciones y franquicias
aduaneras que se otorgan para beneficiar o promover determinadas actividades, sector, región o
grupo de contribuyentes en Honduras.
6. Presupuesto de gastos 2020: el gasto social y el de
capital las variables de ajuste
Por el lado de los egresos, el proyecto de presupuesto, excluyendo el monto destinado a las
amortizaciones de deuda, pero incluyendo las asignaciones que se reportan como aplicaciones
financieras y que implican trasferencias de recursos a fondos y fideicomisos, asciende a
L130,069.6 millones, equivalentes al 19.7% del PIB, inferior en 0.7% al presupuesto aprobado
para 2019 (21.8% del PIB), y en 0.7% a la estimación de cierre de Icefi para 2019, que utiliza el
comportamiento actual y estacional del Gobierno, y que implica un tamaño del Gobierno
equivalente al 21.5% del PIB. Es decir que para 2020, se espera una reducción del gasto público
de 1.8 puntos del PIB, respecto a lo que se ejecutaría en 2019.
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
23
Gráfica 8. Honduras: trayectoria del gasto público ejecutado y presupuestado, período 2014- 2020 (presupuesto). Cifras como porcentaje del PIB
Fuente: Icefi con base en información oficial.
Del total del gasto previsto en el proyecto de presupuesto, el 78.3% corresponde a gastos
corrientes, 12.1% a gastos de inversión y el restante 9.6% a aplicaciones financieras para fondos
y fideicomisos. Los valores asignados para 2020 representan aumentos nominales del 1.0% en
los gastos corrientes, 31.5% en los rubros de aplicaciones financieras para fondos y fideicomisos,
aunque representan una fuerte contracción en gastos de capital por 16.6%, respecto a la
estimación de cierre de gastos realizada por Icefi para 2019.
Las remuneraciones consideradas en el presupuesto alcanzan el equivalente al 49.6% de los
gastos corrientes y al 38.9% del total del gasto presupuestado; no obstante, muchas de las
transferencias y de las aplicaciones para fondos y fideicomisos son utilizadas para estos rubros,
se desconoce el monto total de los mismos. Por su parte, los intereses de la deuda representan
el 13.0% del gasto, debajo de los valores críticos señalados por las instituciones financieras.
Llama la atención que los intereses de la deuda registran una contracción del 0.8% respecto del
valor de cierre estimado por Icefi, pues la deuda no ha disminuido y tampoco ha existido ningún
proceso de recolocación o reconversión de portafolio de la misma, lo que pudiera implicar que el
valor considerado en el proyecto de presupuesto para 2020 se encuentra subestimado.
En cuanto a las transferencias corrientes y las aplicaciones financieras para fondos y
fideicomisos, en su conjunto representan el 24.9% del total presupuestado y presentan una
disminución del 0.6% respecto del valor de cierre esperado por Icefi para 2019.
Al comparar el presupuesto aprobado para 2019, con el proyecto de presupuesto para 2020,
también se puede apreciar una fuerte contracción en varios rubros: 0.8% en los intereses para la
atención al servicio de la deuda; 9.5% respecto en las transferencias corrientes; y de 33.5% en
los rubros de gastos de capital. Esta situación es resultado ineludible de la puesta en vigencia de
una segunda fase de ajuste en el gasto, para intentar mantener bajos los niveles de déficit fiscal,
dejando en segundo plano el impacto que esto puede tener en el bienestar de la población
hondureña.
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
24
Dentro de la reducción en las transferencias corrientes, se destacan significativamente las
disminuciones a las transferencias a instituciones sin fines de lucro que reportan una contracción
del 60.0%, las transferencias a las universidades públicas se reducen en 23.1% (adicionalmente
se reducen 20.6% las transferencias de capital), las asignaciones a becas nacionales disminuyen
un 27.5% y las becas externas un 37.5%. En general esta dinámica se presenta en muchos de
los rubros destinados al apoyo social, los cuales presentan fuertes contracciones en las
asignaciones para 2020.
En los gastos de capital o de inversión en activos, se reducen las asignaciones en 33.5% para
bienes capitalizables, 38.5% para maquinaria y equipo y 34.6% en construcciones; pero en
sentido contrario, en este rubro, destaca el aumento del 39.6% en inversión para equipo militar y
de seguridad.
Esto confirma, que el plan de ajuste, con el propósito de reducir el tamaño del sector público se
está haciendo principalmente con los rubros de gasto social y en gastos de capital; además deja
muy claro que, se prefiere incrementar rubros del gasto militar, incluso anteponiéndolos a
destinos de gasto vinculados directamente a la atención de necesidades primordiales de la
población.
En cuanto a los gastos reportados como aplicaciones financieras para fondos y fideicomisos, es
importante señalar que en muchas oportunidades el Ejecutivo ha decidido registrarlas como
«datos por debajo de línea», para que aparenten no afectar el déficit fiscal. En esta ocasión, a
pesar de que se visibilizan, no implica que el Gobierno reconozca los mismos como gasto —
aunque en algunos cuadros sintéticos del presupuesto ya empiezan a ser tomados como tal—,
pues no los incluyen dentro del déficit fiscal. Por ende, es recomendable que la Sefín termine de
transparentar dichos rubros y que los mismos sean registrados en los tipos de gasto que
corresponde.
El crecimiento interanual de los gastos corrientes, incluyendo los rubros de aplicaciones
financieras para transferencias a fondos y fideicomisos, al margen de los impactos sobre el
bienestar social que pueda provocar su manejo, es de 1.9%, convergente con lo determinado por
la Ley de Responsabilidad Fiscal.
Gráfica 9. Honduras: composición del gasto público, período 2015-2020 (proyecto de presupuesto)
Fuente: Icefi con base en información oficial.
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
25
En lo referente al presupuesto de egresos —el presupuesto total incluyendo las necesidades de
pago de las amortizaciones de la deuda—, basados en la clasificación de acuerdo a las funciones
del Estado, el rubro que demandará una mayor cantidad de recursos del Gobierno es la atención
al servicio de la deuda que ocupa el 27.2% del monto total presupuestado, por encima del 25.2%
que fue considerado en el presupuesto del 2019. Le sigue en orden de importancia el rubro de
educación, investigación, cultura y actividades recreativas, que absorberá el 19.4% del
presupuesto para el próximo período fiscal, por debajo del 19.9% considerado en el presupuesto
para 2019, mostrando una pérdida de su prioridad fiscal.
El tercer rubro que más recursos del Estado absorbe son los servicios públicos generales que
implican el 18.6% del total, por debajo del 19.4% que fue considerado en 2019; por su parte, el
rubro de defensa y seguridad ocupará el 14.4% del total presupuesto, ligeramente por debajo del
14.5% presupuesto el año anterior. Finalmente, las asignaciones para servicios de salud
ocuparán el 10.2% del total, por encima del 9.7% planteado en 2019 y la protección social, que,
aunque ínfima, crecerá del 1.9% en 2019 al 2.5% en 2020.
Tabla 3. Honduras: estructura porcentual del presupuesto total ejecutado 2014-2018, presupuesto vigente 2019, y proyecto de presupuesto 2020, asignado por clasificación funcional del gasto
Concepto 2014 2015 2016 2017 2018 2019 pres.
2020 pres.
Deuda pública 26.8 27.0 19.3 24.6 24.5 25.2 27.2 Educación, investigación, cultura y actividades recreativas 21.1 20.8 18.0 19.7 20.4 19.9 19.4
Servicios públicos generales 19.8 19.5 29.1 19.4 20.2 19.4 18.6
Defensa y seguridad 11.6 12.5 12.5 14.0 14.5 14.5 14.4
Servicios de salud 9.7 10.2 9.7 10.2 9.8 9.7 10.2
Asuntos económicos 6.2 6.1 8.0 8.2 8.0 8.8 6.8
Protección social 3.8 2.7 2.3 2.7 1.8 1.9 2.5 Protección del medio ambiente 0.8 0.9 0.7 0.6 0.5 0.5 0.5
Vivienda y servicios comunitarios 0.2 0.3 0.4 0.6 0.3 0.1 0.4
Total general 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Fuente: Icefi con base en información oficial.
La atención del servicio de la deuda pública representará el 6.4% del PIB, según el
proyecto de presupuesto de 2020, monto similar al planificado en 2019. Por su parte, el
rubro de educación, investigación, cultura y actividades recreativas reporta un recorte
desde el 5.0% del PIB asignado en 2019 al 4.6% planteado para 2020. Asimismo, la
asignación para servicios públicos generales dispondrá del 4.4% del PIB, por debajo del
4.9% considerado en 2019. En términos del PIB, todas las asignaciones, salvo la
relacionada con protección social, asa del 0.5% al 0.6% del PIB, sufren un recorte
respecto de lo planificado en 2019, confirmando la continuación de ajuste en el gasto.
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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Gráfica 10. Honduras: rubros de gasto, a partir de la clasificación funcional, como
porcentajes del PIB. Montos ejecutados 2017-2018 y presupuestos
2019-2020.
Fuente: Icefi con base en información oficial.
Al analizar, el proyecto de presupuesto para 2020 por entidades se reafirma el enfoque
de ajuste del gasto público, pues prácticamente la mayoría tendrían un recorte. Por su
importancia destaca la reducción en la Secretaría de Educación, que pasaría de 4.85 a
4.49% del PIB, entre 2019 y2020; también la Secretaría de Salud se reduciría al pasar
de 2.39 a 2.37% del PIB. La institución que sufre más recortes en términos relativos es
la Secretaría de Infraestructura y Servicios Públicos, pues pasa de 0.82 a 0.40% del
PIB. Las únicas entidades con variaciones positivas en sus asignaciones serían la
Secretaria de Finanzas, Secretaria de Desarrollo e Inclusión Social, Secretaria de
Trabajo y Seguridad Social, Secretaria de Derechos Humanos, el servicio de la deuda
pública y la Secretaria de Energía. Los recortes en áreas sociales contravienen lo
establecido en la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) y la Observación
General número 19 (OG#19), la cual establece que, en la elaboración del presupuesto
público, los Estados no deben adoptar medidas regresivas de manera deliberada para
afectar los derechos de la niñez.
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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Gráfica 11. Honduras: Variaciones relativas en las asignaciones de gasto público de la
Administración Central por entidad del proyecto de presupuesto 2020
respecto al presupuesto vigente de 2019, como porcentajes del PIB
Fuente: Icefi con base en información oficial.
7. El déficit fiscal y la deuda pública: una aparente
mejora macrofiscal que puede empeorar el
bienestar de la población hondureña
El déficit fiscal debe interpretarse, conforme la literatura teórica existente, como la
diferencia entre los ingresos y los gastos públicos, excluyendo de ambos extremos, los
movimientos financieros derivados de la captación de financiamiento y de las
amortizaciones de la deuda. No obstante, el déficit fiscal también equivale al cambio
en el saldo de la deuda pública en un período al otro, residual a las contrataciones y
amortizaciones de deuda soberana.
Lo comentado reviste particular importancia, pues algunos gobiernos de la región, y en
Honduras es una práctica recurrente, para dar la apariencia de cumplimiento de ciertos
estándares de control del gasto gubernamental, han utilizado la estrategia de registrar
ciertos gastos como transferencias de fondos a fideicomisos, en forma de aplicaciones
a activos, cuando en realidad son transferencias corrientes que deberían estar
reflejadas en la parte de los gastos públicos. De esa forma, al consignar dichas
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transferencias «bajo la línea», el déficit fiscal no crece, pero el saldo de la deuda
pública, sí; por lo que no puede desligarse un análisis del otro, para verificar el
comportamiento integral de las finanzas públicas.
Así, dada la trayectoria de los ingresos y los gastos considerados por el presupuesto de
Honduras «sobre la línea», el resultado fiscal para 2020 es superavitario en 0.4% del
PIB. Sin embargo, al considerar las aplicaciones financieras para fondos y fideicomisos,
el nivel del déficit fiscal es de 1.5% del PIB, uno de los más bajos en la región pero a
costa de significativos recortes en el gasto de interés social y en gastos de capital.
Con los valores reportados en el proyecto de presupuesto para 2020, el déficit total
previsto es consecuencia primariamente de la subestimación de alrededor del 1.4% del
PIB en la recaudación total, porque si se hubiera registrado un valor más certero, el
nivel esperado de déficit quedaría en torno al 0.1% del PIB, prácticamente mostrando
equilibrio en las finanzas públicas hondureñas. Por lo que el no incluir dicho valor en el
pronóstico del presupuesto, al margen de los impactos sociales destacados, parece
sugerir que prevalece el espíritu de subestimación de los ingresos para evitar las
rigideces fiscales, antes que mostrar un bajo déficit fiscal.
Gráfica 12 Honduras: Déficit fiscal ejecutado 2015-2018, presupuesto 2019, y proyecto de presupuesto 2020, con y sin fideicomisos, como porcentaje del PIB.
Fuente: Icefi con base en información oficial.
En cuanto a la deuda pública, conforme a la estimación de Icefi, se esperaría que el
saldo al cierre de 2019 alcance los L297,554.5 millones, equivalente al 49.4% del PIB.
De este total, alrededor del 61.6% ha sido contratado con agentes externos y el resto
con el sector privado hondureño.
Considerando el déficit total de la Administración Central de Honduras, incluyendo el
gasto derivado de la formación de «activos financieros» por transferencias de recursos
a fondos y fideicomisos, y que producirán un déficit fiscal del 1.5% del PIB, el saldo
esperado de la deuda pública para Honduras alcanzaría en 2020 el 46.5% del PIB e
implicaría el alcance de la sostenibilidad fiscal, logrando así una reversión a la
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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tendencia de los últimos años. No obstante, dicho monto final realmente dependerá de
los valores finales que tomen los ingresos y los gastos del presupuesto para 2020, así
como las transferencias de recursos que la administración central continúe realizando
a las empresas públicas.
Gráfica 13 Honduras: composición y trayectoria del saldo de la deuda pública 2012-2019, como porcentaje del PIB
Fuente: Icefi con base en información oficial.
8. La ausencia de transparencia y participación
ciudadana
La transparencia y la participación ciudadana son los mejores antídotos para la
corrupción, por lo que para el fortalecimiento del sistema político, requiere crear
espacios para que la ciudadanía pueda participar en los asuntos públicos,
particularmente en todas las etapas del presupuesto. Al final de cuentas el
presupuesto es el espacio en donde se definen quiénes se beneficiarán o no del gasto
público que es financiado principalmente por los impuestos que paga toda la
ciudadanía.
Los desafíos de legitimidad del presupuesto público se pueden constatar en el
Barómetro Global de la Corrupción de América Latina y el Caribe 2019, donde se señala
que en Honduras el 91.0% de los entrevistados piensan que la corrupción en el
Gobierno es un problema grave y el 54.0% considera que la corrupción aumentó en el
último año (Transparencia Internacional, 2019b). Esto se suma a lo reflejado por el
Índice de Percepción de la Corrupción, también elaborado por Transparencia
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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Internacional. Este índice evalúa a los países en una escala de 0 a 100, en el que entre
más alta sea la puntuación, menos corrupto es un país. Desde 2015, Honduras había
presentado un deterioro en su desempeño en este indicador, y para 2018 mostro un
estancamiento al tener el mismo valor que en 2017, de 29/100, ubicándose en la
posición 132 en el ranking de los países en función de sus niveles de corrupción.
Asimismo, uno de los indicadores íntimamente relacionado a la transparencia en el
presupuesto, es la Encuesta de Presupuesto Abierto, realizada por el International
Budget Partnership (IBP), en la que se hace una evaluación comparativa e
independiente sobre la transparencia, vigilancia y participación fiscal a nivel nacional.
En la edición 2017 de la encuesta se utilizaron 109 indicadores que, ponderados
equitativamente, conforman el Índice de Presupuesto Abierto que mide la
transparencia presupuestaria, en una escala de 0 a 100. Para el 2017, Honduras
obtuvo una puntuación de 54/100, lo que en el ranking de 115 países le ubicó en la
posición 41, con niveles similares a los de 2012. Sin embargo, en el apartado de
participación ciudadana es donde tiene su peor nota al tener una calificación de 7/100,
lo que revela la falta de espacios para que la ciudadanía pueda participar en el proceso
presupuestario (IBP, 2018).
En este sentido, el proyecto de presupuesto para 2020, en materia de transparencia,
vuelve a incorporar algunas disposiciones que se han incluido en años anteriores, como
el establecimiento que todos los procesos de selección de contratistas deben difundirse
en el sistema «Honducompras» y deben cumplir con los principios de las
contrataciones abiertas promovidos por Open Contracting Partnership; además se fija
la divulgación de informes como, los lineamientos de política presupuestaria, techos
sectoriales e institucionales, marco macro fiscal de mediano plazo, informes
trimestrales de ejecución entre otros. Aunque estas medidas son necesarias son
insuficientes, para revertir la grave percepción negativa sobre la transparencia del
Gobierno, la probidad de sus funcionarios y dignatarios, así como de su compromiso
con la lucha contra la corrupción y la impunidad. Adicionalmente, el proyecto de
presupuesto no contiene normas que abonen a una discusión presupuestaria más
cercana a la población.
Por otro lado, aunque las consideraciones del presupuesto hacen alusión al «Sistema
Presidencial de Gestión por Resultados», el proyecto de presupuesto no es
acompañado por ninguna documentación sobre Gestión por Resultados (GpR), que de
cuentas sobre las metas y resultados que se comprometen las distintas instituciones
públicas; sin esa información, se limita el rol que pueda jugar la ciudadanía en la
discusión y fiscalización de los recursos públicos.
9. Avances insuficientes en la igualdad de género
Al revisar las disposiciones del proyecto de presupuesto, en los artículos 8, 9 y 10 se
establece el enfoque de género en el presupuesto general de ingresos y egresos de la
República de Honduras: se establecen una serie de indicaciones para que las
instituciones públicas puedan avanzar en la producción de bienes y servicios que
favorezcan la inclusión, incluyendo acciones para verificar las dimensiones de la
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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desigualdad, especialmente por razón de género, edad y etnia, y para lograr un
alcance transversal en materia de igualdad. También en los articulos 66 y 261 hay
lineamientos para la lucha contra la violencia dómestica, que son el resultado del
trabajo de organizaciones feministas para que el presupuesto recoja sus demandas
(CEM-H, 2019).
Sin embargo, esta situación no es nueva, de hecho ya se han aprobado disposiciones
similaes en años anteriores, que solo se han quedado en el papel; por lo que los
desafíos se encuentran en el cumplimiento de dichas disposiciones, particularmente en
la implementación de la perspectiva de género en el presupuesto, en visibilizar las
inversiones en género y la desagregación de la información estadistica que permita dar
cuenta los avances o retrocesos que se estan teniendo esta materia.
La unica información para el analisis dentro del proyecto de presupuesto se establece
en el apartado denominado «Presupuesto asignado a la atención integral a la mujer»,
en donde se pueden ver las asignaciones al programa Ciudad Mujer, a la Comisión de
investigación de muertes violentas de mujeres y femicidios, así como «otras
asistencias a mujeres», tales como la asignación del Ministerio Público para
investigación de muertes de mujeres, el presupuesto del Instituto Nacional de la Mujer
y del Fideicomiso Vida Mejor (Credimujer). Todos estos programas en su conjunto
suman L286.0 millones, un 9.7% más que el asignado en 2019. Sin embargo, al ver su
prioridad macroeconómica y fiscal, se puede apreciar que apenas representa el 0.04%
del PIB y 0.19% del total de egresos, respectivamente.
Tabla 4. Honduras: Presupuesto asignado a la atención integral a la mujer, presupuesto aprobado 2019, y proyecto de presupuesto 2020.
Programa/ institución 2019 aprobado
2020 presupuesto
Variación porcentual
Ciudad Mujer
Secretaria de Educación 10.54 3.56 -66.3%
Secretaria de Salud 7.94 14.00 76.4%
Secretaria de Seguridad 10.84 4.20 -61.3%
Secretaria de Trabajo y Seguridad Social 2.00 4.22 111.0%
Secretaria de Agricultura y Ganadería 2.09 1.57 -24.9%
Registro Nacional de las Personas 0.26 0.98 283.9%
Dirección de la Niñez, Adolescencia y Familia 4.13 4.00 -3.1%
Dirección del Programa Ciudad Mujer 88.13 75.28 -14.6%
Secretaría de Desarrollo e Inclusión Social 5.91 6.32 7.0%
Secretaria de Desarrollo Económico 0.73 0.73 0.0%
Instituto Nacional de Formación Profesional 5.00 3.50 -30.0%
Patronato Nacional de la Infancia 0.10 0.00 -100.0%
Instituto Nacional de la Mujer-PCM 6.66 11.11 66.7% Universidad Nacional Autónoma de Honduras 0.45 19.79 4297.3%
Banco Nacional de Desarrollo Agrícola 2.87 2.27 -21.0%
Otras asistencias a la mujer
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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Programa/ institución 2019 aprobado
2020 presupuesto
Variación porcentual
Ministerio Público * 40.00 40.00 0.0% Instituto Nacional de la Mujer-Presupuesto Institucional** 25.68 29.14 13.5%
Fideicomiso Vida Mejor (CrediMujer) 35.00 35.00 0.0%
Comisión de investigación de muertes violentas y femicidios
Comisionado Nacional de Derechos Humanos 0.00 1.85 100.0%
Ministerio Publico 0.00 27.28 100.0%
Secretaria de Desarrollo Económico 0.00 0.73 100.0%
Secretaria de Derechos Humanos 0.00 0.47 100.0%
Casa Refugio (INAM) 10.00 2.00 -80.0%
Total 258.32 287.98 11.5%
Como porcentaje del PIB 0.04% 0.04% 4.0%
Como porcentaje del total de egresos 0.17% 0.19% 9.2% * Corresponde a la investigación de muertes de mujeres.
** Se incluye el presupuesto del INAM, por tener a cargo la política de género (funcionamiento).
Fuente: Icefi con base en información oficial.
Al revisar por entidades asociadas a estos rubros, son preocupantes las caídas que
tienen instituciones como la Secretaría de Educación (-196.4%), la Secretaria de
Agricultura y Ganadería (-32.2%), el Banco Nacional de Desarrollo Agrícola (-26.6%) y
la Dirección de la Niñez, Adolescencia y Familia (-3.2%), y La casa refugio del Instituto
Nacional de la Mujer, que tendrá un recorte del 400%.
En general, los recursos asignados en esta materia son muy bajos, lo que provoca un
cuestionamiento sobre las posibilidades de avanzar en la construcción de la equidad de
género, cumplir con los compromisos asumidos en la normativa nacional y en la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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10. Reflexiones finales
1. Los alarmantes niveles de pobreza y desigualdad, así como los bajos niveles de
desarrollo, provocan que la única búsqueda de mejores condiciones sea el migrar.
El incremento de niños, niñas y adolescentes no acompañados capturados en
Estados Unidos y México retratan que este drama humano cada vez se agudiza
más. Por lo que es importante que la política fiscal pueda transformarse en una
herramienta para el desarrollo, por medio de una mejorar en la cobertura y calidad
de los bienes y servicios públicos, así como en la reducción de la pobreza y
desigualdad a través de cambios en la forma como se financia el Estados
hondureño.
2. El contexto económico nacional está marcado por una convulsa economía mundial,
que se concreta en una desaceleración económica. La continuación de la guerra
comercial entre Estados Unidos y China, el incremento de los precios del petróleo,
así como un endurecimiento de las políticas migratorias pueden afectar el
crecimiento hondureño. A lo que se suma el riesgo de inestabilidad política y el
deterioro de los indicadores sociales.
3. La situación política en Honduras sigue siendo crítica. La percepción de la
ciudadanía de que Honduras no es una democracia, los casos de corrupción, los
vínculos de la política con el narcotráfico, así como un debilitamiento de la
institucionalidad democrática, son un caldo de cultivo para que se perciba la
discusión del presupuesto con falta de legitimidad y como la imposibilidad de que
se transforme en un instrumento para resolver los problemas que aquejan a la
población.
4. El contexto fiscal evidencia que la Ley de Responsabilidad Fiscal, los Acuerdos de
Stand-By y las propias decisiones del Ejecutivo han establecido metas y decisiones
fiscales que han provocado un fuerte ajuste, el cual se ha concentrado
principalmente en la reducción del gasto público, en áreas sociales y de inversión
pública. Todo parece indicar que no hay interés en medir y mitigar el impacto que
estas medidas tienen en el deterioro del bienestar social.
5. El proyecto de presupuesto de ingresos para 2020 asciende a L119,920.3 millones
en términos nominales —23.5% como porcentaje del PIB—, de los cuales un 91.5%
provienen de impuestos. Sin embargo, preocupa la significativa caída de la carga
tributaria, que pasa de representar el 18.0% del PIB en 2019, a tan solo 16.6% en
2020. No hay justificaciones técnicas que expliquen este desplome de la
recaudación, por el contrario, se continúa con la mala práctica de subestimar el
monto esperado de recaudación con el fin de tener absoluta discrecionalidad al
asignar el destino de gasto público proveniente de los ingresos adicionales que se
recauden, dado que estos no estarán sujetos a asignaciones presupuestarias
aprobadas por el Congreso. Este tipo de prácticas debilita la confianza en los
responsables de la política fiscal y resta credibilidad a las cuentas fiscales.
6. Los gastos totales considerados en el proyecto de presupuesto para la
Administración Central ascienden a L130, 469.5 millones, excluyendo el monto
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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destinado a las amortizaciones de deuda, pero incluyendo las asignaciones que se
reportan como aplicaciones financieras y que implican trasferencias de recursos a
fondos y fideicomisos, equivalentes al 19.7% del PIB, inferior al 21.5% estimado
para 2019.
7. Del total del gasto previsto en el presupuesto, el 78.3% corresponde a gastos
corrientes, 12.1% a gastos de inversión y el restante 9.6% a aplicaciones
financieras para fondos y fideicomisos. Los valores asignados para 2020
representan aumentos nominales del 1.0% en los gastos corrientes, 31.5% en los
rubros de aplicaciones financieras para fondos y fideicomisos, aunque representan
una fuerte contracción en gastos de capital por 16.6%, respecto a la estimación de
cierre de los gastos realizada por Icefi para 2019.
8. Dentro de la reducción en las transferencias corrientes, se destacan las
significativas disminuciones a las transferencias hacia instituciones sin fines de
lucro que reportan una contracción del 60.0%, las transferencias a las
universidades públicas se reducen en 23.1% (adicionalmente se reducen 20.6% las
transferencias de capital), las asignaciones a becas nacionales disminuyen un
27.5% y las becas externas un 37.5%. En general esta dinámica se presenta en
muchos de los rubros destinados al apoyo social, los cuales presentan fuertes
contracciones en las asignaciones para 2020. En los gastos de capital o de
inversión en activos, se reducen las asignaciones en 33.5% para bienes
capitalizables, 38.5% para maquinaria y equipo y, 34.6% en construcciones; pero
en sentido contrario, en este rubro, destaca el aumento del 39.6% en inversión
para equipo militar y de seguridad. Esto confirma, que el plan de ajuste, con el
propósito de reducir el tamaño del sector público lo hará primariamente con los
rubros de gasto social y en gastos de capital.
9. Al analizar, el proyecto de presupuesto para 2020 por entidades se reafirma el
enfoque de ajuste del gasto público, en donde prácticamente la mayoría tendrían
un recorte. Por su importancia destaca la reducción en la Secretaría de Educación,
que pasaría de 4.85 a 4.49% del PIB, entre 2019 y2020, también la Secretaría de
Salud se reduciría al pasar de 2.39 a 2.37% del PIB. La institución que sufre más
recortes en términos relativos es la Secretaría de Infraestructura y Servicios
Públicos, pues pasa de 0.82 a 0.40% del PIB.
10. Los recortes en áreas sociales contravienen lo establecido en la Convención sobre
los Derechos del Niño (CDN) y la Observación General número 19 (OG#19), la cual
establece que, en la elaboración del presupuesto público, los Estados no deben
adoptar medidas regresivas de manera deliberada para afectar los derechos de la
niñez.
11. El análisis de los indicadores macrofiscales muestra que el proyecto de presupuesto
para 2020 considera que la Administración Central incurrirá en superávit de 0.4%
del PIB, superior al déficit de 0.3% del PIB estimado para el cierre de 2019. Sin
embargo, al incorporar al análisis el traslado de recursos a los fideicomisos ―lo que
permite conocer más apropiadamente el comportamiento del sector fiscal―, se
hace notar el incremento del déficit del proyecto de presupuesto para 2020, el cual
ascendería a 1.5% del PIB, por debajo del 1.9% estimado para el cierre del presente
año.
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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12. El saldo de la deuda pública de la Administración Central, de acuerdo al proyecto de
presupuesto de 2020 sería de 48.5% del PIB, inferior al 49.4% de 2019; sin
embargo, el servicio de la deuda seguirá siendo la mayor partida presupuestaria de
los egresos, representando casi un tercio del proyecto de presupuesto de 2020.
13. A pesar de que establecen disposiciones específicas para avanzar en la producción
de bienes y servicios que favorezcan la inclusión, el proyecto de presupuesto para
2020 no permite verificar el cumplimiento de los ODS desde una perspectiva de
inclusión e igualdad, especialmente en términos de género, edad y etnia.
Adicionalmente, las asignaciones establecidas a la atención integral a la mujer, son
sumamente bajas al representar apenas el 0.19% del total de egresos.
14. La percepción de corrupción es alta, de acuerdo al Barómetro Global de la
Corrupción de América Latina y el Caribe 2019, en Honduras el 91% de los
entrevistados piensan que la corrupción en el Gobierno es un problema grave y el
54% considera que la corrupción aumentó en el último año. A esto hay que sumarle
la falta de espacios para que la ciudadanía pueda participar en la discusión del
proyecto de presupuesto.
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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11. Recomendaciones
1. Corregir la estimación de carga tributaria para 2020, para reducir el margen de
discrecionalidad con la subestimación de ingresos tributarios. Asimismo, es
fundamental que la Secretaría de Finanzas defina estrategias y metas claras para la
reducción de la evasión y elusión de impuestos, y haga público un plan para el
aumento de la productividad tributaria.
2. Es indispensable que se evalúe la eficiencia y efectividad del gasto tributario y que
tanto el Ejecutivo, como el Legislativo se abstengan de promover iniciativas de ley
que contengan exenciones, exoneraciones y/o incentivos sin estudios técnicos que
demuestren que los beneficios sean más altos que sus costos.
3. Incluir dentro de las disposiciones del presupuesto, la obligatoriedad de la
publicación oportuna y a profundidad de las cifras relacionadas con la medición de
la eficiencia recaudatoria, especialmente a nivel del Sector Público No Financiero.
4. Se debe establecer que el proyecto de presupuesto incluya las metas y resultados
que se comprometen las distintas instituciones públicas, de esa manera se podrá
avanzar en un presupuesto por resultados donde la ciudadanía puede jugar un rol
más activo en la discusión y fiscalización de los recursos públicos.
5. Es importante que los gastos reportados como aplicaciones financieras para fondos
y fideicomisos sean registrados en los tipos de gasto correspondiente, esto
permitiría que desde la información oficial se reconozca el déficit fiscal real de la
administración pública.
6. La discusión del presupuesto público en el Congreso se debe realizar desde un
enfoque de derechos humanos, que ponga en el centro a la universalidad de la
provisión de bienes y servicios públicos, particularmente la educación y la salud.
Deben establecerse disposiciones que permitan blindar las asignaciones
presupuestarias en áreas claves como salud y educación, así como las relacionadas
a las inversiones en niñez y adolescencia, para evitar que las cuentas del ajuste
fiscal disminuyan el bienestar de la población, particularmente de los grupos más
vulnerabilizados.
7. Establecer dentro de las disposiciones para mejorar la transparencia y la rendición
de cuentas, la realización de un informe cuatrimestral consolidado de la ejecución
presupuestaria de la inversión pública en niñez y adolescencia. Este informe debe
como mínimo incluir: (i) un reporte del seguimiento físico y financiero; (ii)
desagregación de la información y datos de la niñez y adolescencia
derechohabiente por sexo, etnia y ubicación geográfica; (iii) contener los resultados
del seguimiento y monitoreo del cumplimiento en Honduras de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible; (iv) y, contener los resultados del seguimiento y monitoreo
del cumplimiento de las disposiciones del artículo cuarto de la Convención de los
Derechos del Niño de las Naciones Unidas, y con énfasis especial y particular al
cumplimiento de la Observación General número 19 sobre Gasto Público y los
Derechos del Niño.
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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8. Incrementar sustancialmente las inversiones destinadas hacia las mujeres.
Asimismo, en las disposiciones agregar la publicación de un informe cuatrimestral
consolidado de la ejecución presupuestaria con base en el Índice de inversión de
género. Asimismo, establecer sanciones en el caso de incumplimiento de las
disposiciones de los artículos para avanzar en el enfoque de género en el
presupuesto.
9. Es primordial que se generen los espacios de participación ciudadana en las
diferentes etapas del ciclo presupuestario: más allá de la socialización de la
información, la ciudadanía debe participar en la definición de las prioridades del
presupuesto. Esto permitiría darle más legitimidad al presupuesto, tomando en
cuenta el contexto político adverso que atraviesa Honduras.
10. Las autoridades del Ejecutivo deben fortalecer los esfuerzos de planificación de
corto plazo, de tal forma que los presupuestos públicos sean congruentes con los
objetivos y compromisos asumidos en la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible.
Proyecto de Presupuesto Análisis y recomendaciones al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020
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Esta publicación de la Serie de Documentos para el Diálogo Fiscal está dedicada al
análisis del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República de
Honduras para el Ejercicio Fiscal 2020. El documento parte de un análisis breve de los
contextos económico, social, político y fiscal. En estos contextos se señalan los
principales desafíos a los que el presupuesto debería dar respuesta, destacándose los
altos niveles de pobreza y desigualdad, baja cobertura y calidad de los bienes y
servicios públicos, un deterioro creciente de la institucionalidad democrática, así como
una economía que está supeditada a lo que suceda en el concierto internacional.