CONAFE Politicas de Equidad Educativa en Mexico

7/31/2019 CONAFE Politicas de Equidad Educativa en Mexico

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Nstor Lpez (Coord.)

Silvina Corbetta

Nstor Lpez

Cora SteinbergEmilio Tenti Fanfani

Polticas de equidadeducativa en Mxico

Anlisis y propuestas


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Polticas de equidad educativa en MxicoAnlisis y propuestas

Nstor Lpez (Coord.)

Silvina CorbettaNstor LpezCora SteinbergEmilio Tenti Fanfani


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Palabras clave:Desigualdad, polticas educativas, sociologa de la educacin, educacin primaria yuniversal, disparidades regionales en educacin.

Edicin en MxicoD.R. Consejo Nacional de Fomento EducativoRo Elba Nm.20,Col. CuauhtmocMxico D.F.C.P.06500ISBN:970-740-071-4

Copyright UNESCO 2008International Institute for Educational Planning7 - 9 rue Eugne - Delacroix75116, Paris, France

IIPE - UNESCO Sede Regional Buenos Aires

Agero 2071C1425EHS Buenos Aires, Argentina

Coordinacin: Nstor LpezOficina de publicaciones: Liliana ParedesEdicin y correccin del estilo: Carmen CrouzeillesDiseo: Pablo Barragn

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Polticas de equidad educativa en Mxico : anlisis y propuestas /Silvia Corbetta ... [et.al.] ;

coordinado por Nstor Lpez. - 1a ed. - Buenos Aires :

Inst. Internac. de Planeamiento de la educacin IIPE - Unesco, 2008.376 p. ; 26x20 cm.

ISBN 978-987-1439-45-4

1. Polticas Educativas. I. Corbetta, Silvia II. Lpez, Nstor, coord.CDD 370


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Este libro rene dos textos elaborados por IIPE - UNESCO Buenos Aires

que fueron publicados separadamente por el Consejo Nacional de

Fomento Educativo de Mxico como parte de la Serie Poltica

Compensatoria en Educacin: Evaluacin y Anlisis. El primer texto de

este libro corresponde al Tomo II de esa serie, publicado bajo el ttulo

Anlisis de la focalizacin en los programas compensatorios. El segundo

texto corresponde al Tomo III: Los contextos sociales de las escuelas

primarias de Mxico.


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Silvina Corbetta

Es licenciada en Ciencias Polticas (UBA) y especialista en Educacin Ambiental para el DesarrolloSustentable (Escuela Marina Vilte - UNCO). Su campo de especializacin es el diseo y aplicacin

de metodologas y tcnicas cualitativas en investigacin y evaluacin, principalmente en temas depolticas sociales, educacin, ambiente y territorio. Ha realizado numerosos trabajos en las reasmencionadas, entre los cuales se destaca el estudio para el IIPE-UNESCO Escuela y Pobreza.Desafos educativos en dos escenarios del Gran Buenos Aires, en coautora con Mara del CarmenFeijoo. En el mbito acadmico dicta clase sobre tica ambiental y sociologa urbana en posgra-dos y posttulos docentes.

Emilio Tenti Fanfani

Es licenciado en Ciencias Polticas y Sociales y posee el Diploma Superior de Estudios eInvestigaciones Polticas de la Fondation Nationale des Sciences Politiques de Pars. Es profesortitular ordinario de la ctedra Sociologa de la Educacin en la UBA, investigador del CONICET ycoordinador del rea de investigacin del IIPE-UNESCO Buenos Aires. Fue profesor e investigadoren Colombia, Mxico y Francia y ha ocupado cargos de gestin en centros acadmicos de AmricaLatina. Ha publicado numerosos libros y artculos en revistas especializadas, en la Argentina y elexterior.

Nstor Lpez

Es socilogo y coordinador de estudios y proyectos de educacin y equidad de la oficina regionaldel IIPE-UNESCO Buenos Aires. Coordina, adems, el Sistema de Informacin sobre TendenciasSociales y Educativas de Amrica Latina (SITEAL), una iniciativa conjunta del IIPE-UNESCO BuenosAires y la Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI). En el mbito acadmico, es profesor enprogramas de posgrado de diversas universidades argentinas, en los que dicta clases sobre ladinmica de la estructura social y el anlisis de la pobreza. Es autor de diversos libros y artculos

referidos a cuestiones relativas el anlisis de la dinmica social, mercado de trabajo, condicionesde vida y educacin.

Cora Steinberg

Es sociloga (UBA) y Master in Science in Social Policy and Planning, London School of Economics.Especializada en estadsticas aplicadas en Ciencias Sociales, en el mbito acadmico ha realizadopublicaciones y dictado cursos sobre Metodologa de la Investigacin, Planificacin de PolticasPblicas, Evaluacin y Diseo de Programas Sociales, y Desarrollo Social y Educacin. En su trayec-toria profesional se ha desempeado en diversos proyectos de investigacin y formacin en elIIPE-UNESCO Buenos Aires, y en otros organismos internacionales y no gubernamentales. En elsector pblico, ha trabajado en programas sociales a nivel nacional en el Ministerio de Trabajo yen el Ministerio de Salud y Desarrollo Social. En la actualidad, se desempea como asesora del

Ministro de Educacin de Argentina.


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ndice

Prlogo 11

Anlisis de la focalizacin en los programas compensatoriosen Mxico 13Nstor Lpez, Cora Steinberg, Emilio Tenti Fanfani

Introduccin 15

I. Notas preliminares para el anlisis de los programas compensatorios del CONAFE 19

Sentidos y problemas de la focalizacin 19

Aprendizajes sobre focalizacin a partir de tres experiencias latinoamericanas 55El programa de Mejoramiento de la Calidad de las Escuelas Bsicas deSectores Pobres (P-900) en Chile, 1990-2003 55Programa Bolsa Escola Federal (BEF) en Brasil, 1997-2003 62Plan Social Educativo (PSE) en Argentina, 1993-1999 70

Tendencias sociales y educativas de Mxico 89Consideraciones generales sobre la performance socioeconmica de Mxico 89Ciclo econmico y mercado de trabajo 93El anlisis de la evolucin de la pobreza 94Perfil sociodemogrfico de los hogares pobres 98

Pobreza y educacin 99

II. Diez ejes para el anlisis de las estrategias de focalizacinde los programas compensatorios del CONAFE 103

Eje 1. Focalizacin y universalismo en la poltica educativa 105Eje 2. Rezago educativo o pobreza? 110Eje 3. Diagnstico social y focalizacin 117Eje 4. La relacin del CONAFE con las unidades coordinadoras de los Estados 121Eje 5. Articulacin de la Unidad de Programas Compensatorios del CONAFE

con otros programas educativos y sociales 125

Eje 6. Entrada y salida de beneficiarios: el problema de la graduacin de las escuelas 131Eje 7. La escuela como unidad de focalizacin 135Eje 8. La informacin en la base de la focalizacin 139Eje 9. Una mirada sobre la focalizacin y la cobertura de las acciones 145Eje 10. Integralidad y focalizacin de las acciones 173

III. Consideraciones finales: elementos para una agenda de trabajo 179

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Los contextos sociales de las escuelas primarias de Mxico 183Silvina Corbetta, Nstor Lpez, Cora Steinberg

Introduccin 185

I. Hacia una igualdad educativa en Mxico 189

Sobre las metas educativas de Mxico 189Las polticas de equidad como estrategia para el logro de la igualdad educativa 191

II. Los escenarios de la educacin: una aproximacin a la heterogeneidadcultural y social en Mxico 197

Las prcticas educativas, entre la escuela y el territorio 197

De los indicadores de pobreza al uso de tipologas 200Un ejercicio de aproximacin a la heterogeneidad social y cultural en Mxico 203

III. Sobre los desafos de educar en los diferentes escenarios socialesy culturales de Mxico 213

Escenarios urbanos 217

Escenarios urbanos socioeconmicamente integrados 217Escenarios urbanos socioeconmicamente vulnerables 225

Escenarios urbanos marginales 232Similitudes y diferencias entre los escenarios urbanos 239Escenarios urbanos marginales indgenas de las grandes metrpolis 240Escenarios urbanos marginales indgenas en ciudades intermedias 251Similitudes y diferencias entre los escenarios urbanos indgenas 261

Escenarios rurales 264

Escenarios rurales integrados al espacio urbano 264Escenarios rurales en localidades intermedias 274Escenarios rurales indgenas en localidades intermedias 283

Escenarios rurales dispersos 294Similitudes y diferencias entre los escenarios rurales 304

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IV. Notas para el debate en el campo de las polticas de equidad educativa 307

Siglas y acrnimos 315

Programas, organizaciones y asociaciones mencionados en las entrevistas 317Bibliografa 319Documentos CONAFE y evaluaciones 323Sitios web consultados 324Manuales operativos de los Programas Compensatorios 324Anexos 325Ficha tcnica del estudio 327Anexo metodolgico 330Anexo de cuadros de la Parte I 334Anexo de cuadros de la Parte II 350

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Agradecimientos

Son muchas las personas e instituciones que estuvieron vinculadas, en diferentes momentosy de modos muy diversos, con los estudios que aqu se presentan, y es nuestro deseo agra-decerles aqu su participacin. En primer lugar, a la Oficina Regional de la Organizacin deEstados Iberoamericanos en Mxico, a sus directivos y al personal que all se desempea, porofrecer el marco institucional y el apoyo necesarios para que este trabajo sea posible.

A todos los funcionarios y tcnicos de la Unidad de Programas Compensatorios del ConsejoNacional de Fomento Educativo por permitir el acceso a la informacin y los recursos quefueron utilizados para la realizacin del estudio.

A los coordinadores generales de las Unidades de Coordinacin del Consejo Nacional deFomento Educativo (CONAFE) en los estados de Mxico y dems funcionarios que nos apo-yaron, desde sus diversas funciones, para poder avanzar ms productivamente en nuestrasindagaciones.

A Mnica E. Orozco Corona y a Ricardo Andrs Prez Schechtel quienes, desde la Secretarade Desarrollo Social de Mxico, acercaron comentarios y sugerencias muy valiosos, y prove-yeron generosamente informacin sumamente til para los estudios.

A Teresa Bracho, Carlos Gardiazbal y Sylvia Schmelkes, quienes compartieron con nosotrossu experiencia y su visin en torno a los programas compensatorios en Mxico.

A Miguel ngel Vargas Garca, a Mariana Castro y al equipo de profesionales que trabajcon ellos en el CONAFE, nuestros interlocutores permanentes durante todo el proyecto, por

el apoyo integral que nos ofrecieron desde el inicio hasta el final de estas investigaciones.

Finalmente, a Arturo Senz Ferral, Director General del CONAFE, y a Lucero Nava Bolaos,Directora de la Unidad de Programas Compensatorios, por la consideracin que otorgaron aestos textos en el rediseo de las polticas de equidad que promueve el CONAFE, y por per-mitir al IIPE - UNESCO Buenos Aires reunirlos en esta nueva edicin, luego de la realizada porel CONAFE en 2006.

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Prlogo

En los ltimos aos se ha actualizado el debate sobre universalismo y focalizacin en las pol-ticas educativas, teniendo en cuenta distintas experiencias desarrolladas en pases deAmrica Latina, sus efectos en trminos de la reduccin de desigualdades y su mayor omenor efectividad en relacin con los propsitos que las impulsaron. En distintos pasescomo Argentina, Brasil, Chile y Mxico, aunque no solo en ellos se implementaron polti-cas y programas orientados a ese fin en las dcadas de 1980 y 1990, a medida que la pobre-za adoptaba nuevas formas en la regin (con matices segn los distintos pases) y, funda-mentalmente, se ampliaban o acentuaban las brechas de la desigualdad.

Cuando se aborda la discusin de fondo, a partir de los enfoques sociolgicos, filosficos oeducativos que sustentan las distintas propuestas, es habitual encontrar ciertos planteos dile-

mticos. Por momentos, el nfasis se pone casi exclusivamente en la consideracin de los fac-tores contextuales incluidas diferentes perspectivas sobre el desarrollo social y econmico,y los aspectos culturales; otras veces se tiende a analizar los factores especficamente edu-cativos en relacin con ciertas configuraciones propias del desarrollo de los sistemas educa-tivos historia y tradiciones y con las polticas del sector que se implementaron en unmomento especfico en los pases de la regin. Asimismo, se confrontan planteos normati-vos que prescriben aquello que debe orientar las polticas cuando no definen el deberser con planteos sociolgicos, los cuales, especialmente cuando aportan un anlisis de larealidad con sustento emprico, ponen en evidencia las condiciones y determinaciones estoes, las construcciones histricas y sociales que profundizan la desigualdad.

Un intento por superar estos planteos dilemticos crece a la par de la demanda de polticasintersectoriales e integrales que, en consecuencia, deben tener como objetivo a distintosorganismos de gobierno, de acuerdo a las incumbencias que les corresponden por formarparte del aparato del Estado.

La decisin de intervenir activamente en la reduccin de las desigualdades y atender las dife-rentes formas en que la diversidad cultural se expresa en la regin requiere, a la vez, un com-promiso tico y la capacidad poltico-tcnica para implementar medidas. Sin estos requeri-mientos es difcil superar los meros actos declarativos y producir efectos que generen cam-bios en la realidad desigual de la regin.

En este sentido, el presente libro considera distintos aspectos cruciales para el debate, orien-tados en todas las ocasiones por una mirada relacional. Por un lado, avanza en la discusinde la equidad educativa como una estrategia de bsqueda de la igualdad en logros, sin des-conocer las condiciones que la hacen posible. Adems, aborda la heterogeneidad de los esce-narios sociales y educativos en un anlisis que excede una visin esquemtica de la nocinde pobreza y ruralidad para afrontar sus distintas manifestaciones. Asimismo, hace hincapien la importancia del enfoque centrado en el territorio que, como unidad de observacin,

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anlisis e intervencin, permite apreciar la distribucin espacial de los procesos sociales yeducativos y revisar los debates en torno a lo central y lo local en las polticas en esta mate-ria. As, mientras el universalismo subraya la importancia del centro, la sensibilidad a la diver-

sidad cultural requiere del espacio local. La pregunta acerca de cmo se relacionan y articu-lan los distintos mbitos subnacionales y locales con el centro representado por el espacionacional o federal, segn los pases requiere revisar debates y poner transitoriamente ensuspenso tomas de posicin en abstracto. Es preciso analizar los contextos especficos y losprocesos histricos concretos de las ltimas dcadas en los que la reorganizacin del gobier-no de los sistemas educativos ha constituido y constituye an una de las claves para pen-sar y gestionar cambios orientados por las polticas sociales y educativas.

Deseamos agradecer especialmente a la OEI y al CONAFE de Mxico, que permitieron alIIPE - UNESCO Buenos Aires realizar los estudios y la asistencia tcnica con autoridades deesos organismos durante 2005 y 2006, para responder al objetivo de revisar crticamente

los temas anteriormente mencionados y, con ello, hacer un aporte ms al debate sobre laspolticas sociales y educativas con fuerte anclaje en Amrica Latina.

No obstante, el planteo no se reduce solo a un anlisis de los temas planteados, sino que pre-tende avanzar en la produccin de aportes concretos para las polticas sociales y educativasa partir de un anlisis de los escenarios complejos en los que se desarrollan. Si bien la baseemprica se sustenta en el caso mexicano, las reflexiones retoman planteos tericos msgenerales. En conclusin, no dudamos de que, sin pretender una transpolacin simple ylineal, el texto pueda ofrecer alternativas para realizar anlisis equivalentes en otros pasesde la regin, en el marco de polticas orientadas por el principio de la igualdad educativa.

Margarita PoggiDirectora del IIPE - UNESCOSede Regional Buenos Aires

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Anlisis de la focalizacinen los programas compensatorios en Mxico

Nstor LpezCora Steinberg

Emilio Tenti Fanfani

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Introduccin

En el mes de diciembre de 2004 se firm un acuerdo entre la sede en Mxico de laOrganizacin de Estados Iberoamericanos y el IIPE - UNESCO Buenos Aires. En dicho acuer-do IIPE - UNESCO se comprometi a realizar un estudio diagnstico sobre las estrategias defocalizacin de las polticas y programas compensatorios de la Unidad de ProgramasCompensatorios del CONAFE, el cual deba contener un anlisis de las justificaciones tericasy filosficas implcitas o explcitas que han sustentado las polticas, as como de las metodo-logas y tcnicas utilizadas para definir a los beneficiarios de las mismas.

El estudio deba contemplar, adems, un anlisis de las dificultades y de las adaptaciones msfrecuentes realizadas en el momento de la aplicacin de los programas en el nivel de losEstados, y un balance de ventajas y desventajas de las metodologas empleadas en trminosde su eficacia para alcanzar a las poblaciones y territorios ms desfavorecidos.

El texto del acuerdo indicaba que, como resultado, esta investigacin deba proponer estra-tegias para definir beneficiarios de polticas educativas. Tales estrategias deban integrar unaagenda de aspectos a considerar, orientados a garantizar ms y mejor educacin a quienesms lo necesitan y reducir disparidades en la cobertura, eficiencia y logros de la educacinbsica mexicana.

A partir de los lineamientos generales establecidos en ese acuerdo, se elabor un proyectode trabajo orientado a contextualizar las polticas compensatorias del CONAFE en el marcode la experiencia latinoamericana, producir un diagnstico de las principales estrategias defocalizacin implementadas por la Unidad de Programas Compensatorios del CONAFE en losltimos diez aos y proponer una agenda con los principales desafos en la focalizacin delas polticas educativas de equidad a la luz del aprendizaje acumulado. Las estrategias defocalizacin implementadas por la UPC son el resultado de una sistematizacin del marcofilosfico - conceptual y de los dispositivos operativos utilizados.

Los objetivos especficos son:

Sistematizar los principios terico - filosficos que orientaron los programas compensa-torios del CONAFE durante la ltima dcada.

Identificar analogas y diferencias entre los programas compensatorios del CONAFE yotros programas similares implementados en otros pases de Amrica Latina.

Analizar la evolucin de los criterios operativos de focalizacin de los principales com-

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ponentes de los programas compensatorios del CONAFE, describir los procedimientosempleados, las frmulas operativas de identificacin de beneficiarios, y los instrumentosy sistemas de informacin implementados.

Analizar la participacin de los actores en los diferentes niveles de implementacin de losprogramas compensatorios (nivel central, estatal, local, institucional, comunitario, etc.).

Analizar la divisin del trabajo y la articulacin entre las diferentes instancias institucio-nales que definen las poblaciones objeto de los programas compensatorios (CONAFE,Secretara de Educacin Pblica [SEP], secretaras de educacin pblica estatales, delega-ciones estatales del CONAFE, instituciones comunitarias, municipios, etc.).

Proponer recomendaciones respecto de los principales desafos a resolver para perfeccio-nar los sistemas de focalizacin en el contexto del diseo de programas ms eficaces yeficientes para reducir disparidades educativas en Mxico.

En el presente informe se dan a conocer los resultados del estudio diagnstico sobre lasestrategias de focalizacin de los programas compensatorios del CONAFE. El mismo estorganizado en dos partes. En la primera se presentan elementos que definen y explicitan elencuadre desde el cual se analizaron las estrategias de focalizacin del CONAFE: el estudiose realiza teniendo presente el debate actual sobre las polticas sociales y educativas focali-zadas, considerando la experiencia que brinda la observacin de otros programas compen-satorios desarrollados en la regin y teniendo en cuenta las particularidades de la dinmicasocial mexicana. En el primer captulo se presenta una revisin del debate sobre las polticasfocalizadas en la regin, con nfasis en aquellas llevadas a cabo en el campo de las polticas

educativas. En el segundo se sintetizan algunos aprendizajes de la revisin del diseo y delas estrategias de focalizacin de tres programas muy relevantes en la regin: el Plan SocialEducativo (Argentina), Bolsa Escola (Brasil) y P-900 (Chile). En el tercero se presentan losresultados de una revisin bibliogrfica y de un anlisis de datos orientados a dar cuenta dela dinmica social de Mxico en los ltimos diez aos.

En la segunda parte del libro se presentan los principales hallazgos del estudio a travs dediez ejes de anlisis para la discusin de las estrategias de focalizacin del CONAFE. Cadauno de estos ejes identificados como relevantes durante el trabajo de investigacin operacomo puerta de entrada a un anlisis en profundidad de las estrategias de focalizacin y, almismo tiempo, propone discusiones necesarias para avanzar hacia criterios y formas de selec-

cin de beneficiarios ms adecuadas a los desafos que representa hoy una educacin de cali-dad para todos.

El libro finaliza con unas breves conclusiones en las que se proponen una serie de recomen-daciones orientadas a construir una agenda de trabajo para la redefinicin de las estrategiasde focalizacin de la Unidad de Programas Compensatorios del CONAFE.

Para finalizar, dos aclaraciones relevantes respecto a los alcances de este trabajo. En primer

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Polticas de equidad educativa en Mxico


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lugar, explcitamente se decidi no encarar este estudio como una evaluacin del impactode los programas compensatorios del CONAFE, sino que el centro de atencin estuviera enexaminar las estrategias de focalizacin a partir de un anlisis de los procedimientos imple-

mentados. Hacer alguna reflexin o dar recomendaciones basadas en el impacto de lasacciones desarrolladas requerira una aproximacin al programa distinta de la elegida, enfuncin de los objetivos propuestos. En segundo lugar, cada uno de los temas desarrolladospodra ser profundizado a partir de la informacin disponible, y de los aportes hechos porlas personas entrevistadas. Priorizar la apertura de los temas tratados y la diversidad deentradas por sobre una posible profundizacin fue una decisin tomada en el momento dedisear un trabajo cuyo objetivo era proveer insumos para la toma de decisiones en unplazo de seis meses.

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Anlisis de la focalizacin en los programas compensatorios


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I. Notas preliminares para el anlisisde los programas compensatorios del CONAFE

Sentidos y problemas de la focalizacin

Las caractersticas de un sistema educativo estn en interaccin. La modificacinde un parmetro puede afectar el equilibrio del conjunto, ya sea provocandouna dinmica cuyos efectos positivos sobrepasen las esperanzas puestas, ya seaengendrando efectos perversos en otros elementos del sistema.

Todo sistema educativo es el producto de la historia de una sociedad. Sus carac-tersticas resultan de una lenta decantacin durante la que se solucionan las pre-siones de grupos con intereses divergentes.

Esto explica por qu resulta delicado pretender que una medida que se demues-tra acertada aplicada en un pas produzca los mismos efectos en otro pas.

La lucha contra el fracaso escolar: un desafo para la construccin europea.

Comisin Europea, 1994.

Para analizar apropiadamente los procesos de focalizacin (que consisten en la definicininstitucional de los beneficiarios de programas educativos) que caracterizan a los programascompensatorios desarrollados en Amrica Latina desde principios de la dcada de 1990 esnecesario explorar sus relaciones con los estilos de poltica social y con los modelos de desa-rrollo predominantes en ese perodo. En las dos ltimas dcadas del siglo pasado, las socie-dades contemporneas sufrieron transformaciones profundas en casi todas las dimensiones.

Los programas compensatorios en educacin forman parte de un estilo de poltica socialque, en cierto modo, rompe con el modelo predominante desde la posguerra. El modelo dedesarrollo de sustitucin de importaciones y desarrollo endgeno, dominante hasta media-dos de los aos setenta, fue sustituido progresivamente por otro cuyos ejes centrales son ladesregulacin, la expansin de la lgica de mercado y la apertura econmica al mercadomundial. Mientras el capitalismo de posguerra fue acompaado de una poltica social quetena su fuente de inspiracin en el modelo del Welfare State (universalismo, gratuidad, ciu-dadana, etc.), las polticas sociales del capitalismo actual hablan de subsidios del Estado,focalizacin, eficiencia, lucha contra la pobreza, etc.

En aquel contexto era inevitable que los sistemas educativos se vieran obligados a cuestionartanto sus sentidos y objetivos sociales como su propia estructura y funcionamiento. El nuevocontexto llev al planteo de tres problemas: la gobernabilidad, la calidad y la equidad.

La expansin del sistema, su complejidad creciente y el desarrollo desigual de las capacida-

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des e iniciativas subestatales (provincias, regiones, municipios e instituciones) alentaronprocesos de desconcentracin y descentralizacin de la gestin y la poltica educativa, y labsqueda de nuevos dispositivos de gobierno. La expansin de la escolarizacin, desigual

pero permanente en los tres niveles de los sistemas educativos, contribuy a poner en laagenda el tema de la calidad, es decir, de la cantidad y relevancia de los conocimientosefectivamente desarrollados por los alumnos portadores de certificados y ttulos escolares.Por un lado, la escolarizacin masiva es un proceso extremadamente desigual, tanto en tr-minos de resultados como de los recursos que ofrece el sistema educativo a los distintosgrupos sociales. Por otro lado, como resultado de las grandes transformaciones econmi-cas y sociales de las dos ltimas dcadas, tambin es desigual la distribucin de los recur-sos de las familias para sostener la escolarizacin de los nios y adolescentes. Los recursosescolares y los recursos sociales desiguales contribuyen a alimentar lo que en Mxico sedenomina rezago educativo; de esta situacin surge la necesidad de imaginar y desarro-llar polticas para neutralizar la fuerza de estas desigualdades, introduciendo mecanismos

correctivos en los diversos planos del proceso escolar (acceso, permanencia, rendimiento,aprendizajes, etc.).

Todo pareca indicar que los mecanismos tradicionales de poltica educativa (regulaciones ymodelos de asignacin de recursos) no constituan una respuesta adecuada para luchar con-tra las viejas y nuevas formas de la desigualdad escolar. En este contexto se aconsejaronintervenciones pblicas especficamente orientadas a fortalecer capacidades relacionadascon diversos aspectos de la oferta educativa y de la demanda social de educacin. El resulta-do fue una nueva configuracin del campo de las polticas educativas que apareci comouna mezcla de intervenciones tradicionales de tipo universalista (que siguen acaparando elgrueso de los recursos destinados al sector educacin) destinadas a toda la poblacin esco-

larizada, e intervenciones especficas los programas compensatorios, que buscan benefi-ciar a determinados grupos sociales definidos como en situacin de pobreza, exclusin social,vulnerabilidad y de rezago educativo.

En este marco ms amplio de problemas es posible encontrar una racionalidad y un sentidoa la discusin sobre las polticas compensatorias y las tcnicas de focalizacin utilizadas. Paraentender el sentido de estas nuevas intervenciones es preciso analizar los procesos que sedesarrollan en el campo de la poltica educativa en cada pas. All participan actores intere-sados en definir reglas y orientar recursos hacia determinados sectores sociales. De ms estdecir que en esta construccin de las polticas y programas compensatorios no se juegan ni-camente intereses y puntos de vista tcnicos, sino tambin polticos. La definicin misma delproblema (el rezago educativo) y de las estrategias ms adecuadas para resolverlo es, enprimer lugar, objeto de voluntad y decisin polticas. En esta instancia se definen los recur-sos que se van a invertir, las modalidades de la intervencin y los beneficiarios de las mismas.En la definicin de estas cuestiones intervienen funcionarios polticos, agentes administrati-vos, cuerpos tcnicos, sindicatos y organismos financieros internacionales, actores dotadosde intereses, perspectivas, recursos y capacidades desiguales. Las relaciones de fuerza y las

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de que la demanda de mano de obra en la regin tienda a favorecer a los trabajadores cali-ficados es un enigma, ya que, segn la teora econmica, la liberalizacin del comercio debahaberse traducido en un incremento de la demanda de bienes que se producen con mano de

obra no calificada. Sin embargo, de las varias explicaciones propuestas, la ms plausible y lams citada por los especialistas afirma que la globalizacin, la desregulacin financiera y lareactivacin de las corrientes de capital abarataron el precio de los bienes de capital que seactivan con mano de obra calificada, la cual, por lo tanto, recibe mayor demanda.

Organizaciones de Naciones Unidas como CEPAL , UNESCO y UNICEF han expresado repetida-mente voces disonantes con el emergente consenso de Washington sobre los costos sociales delajuste y sobre la importancia de atender a la pobreza. La CEPAL ha abordado en repetidas oca-siones el tema del aumento de la pobreza durante la dcada de 1980 y, en colaboracin conUNESCO, public el libro Educacin y Conocimiento, en el que propone que la educacin esnecesaria para la transformacin productiva de la regin y para el aumento de la equidad.

Es muy importante que CEPAL se haya atrevido a sealar la necesidad de preservar la ciuda-dana, junto con la competitividad, a comienzos de la dcada, y que haya destacado laimportancia de la equidad en la provisin educativa con el fin de preservar la ciudadanademocrtica. No es de extraar, sin embargo, que en el marco del modelo neoliberal estapropuesta de preservar la equidad como objetivo estratgico, junto con la competitividadeconmica, no se traduzca en proposiciones operativas concretas. El nfasis de las polticaspara implementar esta estrategia se mantiene en la bsqueda por mejorar la eficiencia y lacompetitividad y, con excepcin de la propuesta de aspirar a la universalizacin de los cdi-gos de la modernidad, las siete estrategias de este documento se centran en superar el ais-lamiento de los sistemas educativos de la sociedad y de la economa, establecer sistemas de

evaluacin de resultados, mejorar la calidad y la eficiencia, y modernizar la gestin.Ante estas limitaciones del modelo de crecimiento, las tendencias observadas en el mercadode trabajo y el patrn de distribucin de la riqueza, se imponen polticas especficas parareducir la pobreza. Entre ellas, los especialistas ponen en un plano prioritario el mejoramien-to del capital humano y el aumento de la especializacin (Lustig, 1998). Esto podra hacer-se de dos maneras: reduciendo el crecimiento demogrfico, sobre todo de los grupos mspobres de la sociedad, y aumentando la especializacin de la mano de obra, sobre todo lade los que se van a incorporar al mercado de trabajo (educacin de las nuevas generaciones).

El capital humano (educacin), captulo fundamentalde la estrategia de lucha contra la pobreza

Las polticas sociales influyen en la disminucin de la pobreza y el mejoramiento de las con-diciones de vida de la poblacin mediante la inversin en capital humano (educacin ysalud). Como el conocimiento se ha convertido en un factor de produccin, ya no es necesa-rio usar nicamente argumentos ticos o filantrpicos para justificar la inversin en educa-

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cin. En la produccin moderna, la competitividad y el crecimiento econmico dependen delcapital humano disponible en una sociedad determinada. Por lo tanto, se puede concebirla competitividad y la equidad como objetivos que pueden perseguirse simultneamente y

retroalimentarse (Franco y Sinz, 2001, p. 63). Pero la distribucin de este capital es un pro-ceso extremadamente complejo, pues se trata de un bien que en cierta medida se hereda,ya que los logros educativos (tanto en aos de escolaridad, como de calidad de los aprendi-zajes efectivamente incorporados) dependen de ciertas caractersticas de los hogares de ori-gen de los alumnos, tales como el nivel socioeconmico, el nivel educativo de los padres, laestructura de la familia y otras condiciones de vida de los hogares.

Por otra parte, es preciso tener en cuenta que la educacin es un bien relacional cuyo valorsocial (en el mercado de trabajo, por ejemplo) se devala a medida que se generaliza. Poreso se necesitan ms aos de escolaridad y ttulos cada vez ms elevados para ocupar las mis-mas posiciones sociales. Hoy en Amrica Latina solo un tercio de los jvenes alcanzan el nivel

mnimo de escolaridad formal de 12 aos requerido para evitar la pobreza a lo largo del ciclode vida (CEPAL, 1999).

Pero es generalizada la opinin de que no basta con polticas educativas adecuadas parasuperar la falta de equidad en la distribucin del capital cultural. Cabe tener presente undato fundamental: el conocimiento no es un bien que se distribuye como el dinero o losrecursos materiales tales como el agua potable, la vivienda o las computadoras. El conoci-miento se incorpora en las personas a travs del proceso de aprendizaje. Por lo tanto, no esun bien que se compra hecho, sino que se coproduce, es decir, en su desarrollo es tanimportante lo que pone el aprendiz y su familia, como la contribucin de los factores dela oferta educativa. La poltica educativa tradicional solo puede intervenir sobre estos lti-

mos. Pero esto no es suficiente para garantizar el aprendizaje. Por lo tanto, hay que consi-derar los factores extraescolares del rendimiento educativo, y compensar las diferencias liga-das al hogar de origen de los alumnos, como nica manera de evitar que el sistema educa-tivo funcione como mecanismo de reproduccin de diferencias preexistentes (Franco ySinz, 2001, p. 64).

Pero tambin hay que compensar la distribucin de los bienes y servicios que conformanla oferta. Los programas compensatorios en educacin surgen con un doble propsito com-pensatorio: por el lado de la demanda y por el lado de la oferta.

Por su parte, se afirma que el gasto social es una herramienta poderosa para corregir des-igualdades en la distribucin de la riqueza. En especial se sealan los efectos positivos de la

inversin en capital humano, particularmente en educacin, que permite intervenir sobreuno de los principales determinantes de la distribucin del ingreso. En efecto, existen evi-dencias que muestran que una mayor asignacin de recursos a la educacin, que permitamejorar la distribucin del capital humano en la sociedad, puede tener efectos sobre la dis-tribucin del ingreso muy superiores a los que se han estimado en los estudios de incidenciadistributiva de corto plazo. Sin embargo, el mismo autor se encarga de moderar la creen-

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cia en las potencialidades de la educacin para achicar diferencias sociales cuando recuerdaque hay tambin pruebas de que un gran esfuerzo en materia de educacin tender a tra-ducirse en una rentabilidad decreciente de la inversin en ella, por lo cual sus consecuencias

redistributivas (aunque no aquellas sobre el crecimiento) pueden estar algo sobreestimadas(Ocampo, 1998, p. 5).

Ms all del desarrollo del capital humano

Lejos de la primera visin simplista de la pobreza como un problema que se resuelve enforma automtica a travs de los efectos mediatos e inmediatos del crecimiento econmico,no solo se reconoce la necesidad de programas integrales de intervencin social, sino queincluso se plantea la necesidad de recurrir a otras polticas estructurales igualmente relevan-tes para reducir la pobreza. En este contexto y ms all de las necesarias polticas de desa-rrollo del capital humano, en el mbito de diversas organizaciones internacionales tambinse proponen estrategias, tales como:

1. Una mejora en la distribucin de los activos (por ejemplo, programas de reforma agraria).

2. La mejora en el acceso de los pobres al mercado (corrigiendo las fallas del mercado decrdito, reduciendo prcticas discriminatorias, aumentando la capacidad de los pobresde dar sus bienes en garanta, garantizando condiciones mnimas de seguridad para faci-litar los desplazamientos, etc.).

3. Mejoras en la calidad de vida de los pobres (en especial mediante el mejoramiento delos barrios en las zonas urbanas y las inversiones en servicios, saneamiento, etc., medidasque adems valorizaran los activos de los pobres).

4. Transferencias directas a los pobres. De hecho se calcula que bastara transferir del 0.5 al2% del PIB a las personas que viven en pobreza extrema para eliminarla. Si los recursosse distribuyen mediante becas podran tambin contribuir a una mejora del capitalhumano.

5. La creacin de mecanismos especficos para que los pobres puedan hacer frente a las cri-sis (sistmicas o idiosincrsicas como enfermedades, discapacidades, desocupacin, etc.).Aqu, los programas de trabajo comunitario podran ser una solucin.

6. Proteccin social para los que no estn en condiciones de trabajar por razones de enfer-medad crnica, edad avanzada, incapacidad, etc. (Lustig, 1998).

Por otra parte, hay ciertas cosas que tienen que hacer las naciones ms desarrolladas paracontribuir a reducir la pobreza en los pases en vas de desarrollo. Entre ellas, se mencionanla necesidad de proporcionar capital a los pases que carecen de l en la forma de donacio-nes y prstamos a largo plazo en condiciones concesionarias, de reducir la deuda oficial, deabrir los mercados a los productos agrcolas e impulsar las exportaciones de los pases msdbiles, de transferir derechos de propiedad intelectual en condiciones no onerosas para

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facilitar el acceso a las tecnologas modernas. Por ltimo, las instituciones multilateralespodran cooperar con el diseo de polticas racionales y, mediante sus programas de crdi-tos y el dilogo poltico, influir sobre las polticas y la distribucin de los recursos de los pa-

ses en favor de los pobres (Lustig, 1998, p. 8).Entonces, como todas las evidencias indican que no basta el crecimiento para eliminar lapobreza y corregir las desigualdades en la distribucin, se insiste en la necesidad de ponerespecial atencin a las polticas econmicas y sociales que tienen directa incidencia en aspec-tos de carcter distributivo, especialmente en aquellas reas donde la sensibilidad por la des-igualdad se manifiesta con mayor fuerza (Manzi y Catalan, cit. en Franco y Sinz, 2001, p. 61).

La desconfianza en las virtudes mgicas del crecimiento econmico y sus teoras del derra-me dan lugar a un cambio de perspectiva radical. No solo la igualdad y la integracin socialno son el resultado automtico del crecimiento, ni se afirma que se requieren polticas acti-vas, sino que se llega a afirmar que incluso para crecer es preferible una mayor igualdad en

la distribucin del ingreso (Franco y Sinz, 2001, p. 61). De este modo, cierto grado de igual-dad no es una consecuencia del crecimiento, sino una condicin necesaria.

El combate a la pobreza: la vuelta a los factores estructurales

En el mbito del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el InternationalPoverty Center est animando un debate que pone el tema de la pobreza en el corazn delas polticas econmicas y los modelos de crecimiento. El debate consiste en definir un mode-lo de desarrollo econmico que no solo garantice el crecimiento del producto, sino tambinuna reduccin de la pobreza. A su vez, Siddiq Osmani, de la universidad de Ulster del Reino

Unido, interviene en la polmica entre Martin Ravaillon y Nanak Kakwani diciendo que nobasta celebrar cualquier crecimiento que reduzca la pobreza, sino que es preciso demandaralgo ms. En este sentido concuerda con Kakwani cuando afirma que un proceso de creci-miento es favorable a los pobres nicamente cuando los beneficios de los pobres son pro-porcionalmente mayores que los beneficios de los ricos (Osmani, 2005, p. 2).

Todos estos debates acerca de la naturaleza del modelo de desarrollo y acerca de las condi-ciones que debe reunir el proceso de crecimiento econmico para beneficiar proporcional-mente ms a los pobres que a los ricos vienen despus de un perodo de experiencia, envarios pases de Amrica Latina, donde el crecimiento del PIB no estuvo acompaado poruna disminucin de la proporcin de pobres y excluidos, sino por un aumento del desempleo

y la exclusin social. En otras palabras, los hechos y sus dolorosas consecuencias vinieron adesmentir dos versiones falsas de la relacin entre crecimiento econmico y bienestar social.Una es la teora de las etapas o secuencias: lo primero y prioritario es lograr el crecimientoeconmico; luego, en un segundo momento, hay que ocuparse del problema de la distribu-cin de la riqueza. Otra deca que el crecimiento de la economa automticamente benefi-cia al conjunto de la poblacin, ya que la riqueza se distribuye por derrame y no como

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resultado de polticas e instituciones especficas. Las dramticas cifras de pobreza en AmricaLatina a principios de este nuevo siglo vinieron a desmentir este supuesto. Por eso todaestrategia integral de combate a la pobreza excede el campo especfico y sectorial de las

polticas sociales. La preocupacin por la integracin social debe estar presente en el cora-zn mismo de las polticas econmicas, lo cual requiere criticar la vieja distincin entre loeconmico y lo social.

Pero, adems de la definicin e implementacin de un modelo de crecimiento pro-poor, espreciso pensar en polticas sociales, es decir, intervenciones e instituciones pblicas especfi-camente orientadas al logro de la integracin social. Aqu es preciso tomar posicin respec-to de cuestiones estratgicas tales como el modelo mismo que estructura estas polticas.

Debera ser obvio que no basta aumentar el gasto social (que en Amrica Latina aument el38% entre 1990-91 y 1996-97, duplicando el producto por habitante); sin embargo, se insis-te en que gastar mucho no significa necesariamente gastar bien, siendo una de las tareas

pendientes el incrementar la eficiencia, la eficacia y el impacto (Franco y Sinz, 2001, p. 59).En este punto se introducen las propuestas de reforma de las polticas sociales que general-mente se reducen a proponer la descentralizacin, la focalizacin y la participacin.

Para que no queden dudas de lo que se trata, en una nota de pie de pgina los autores men-cionados agregan que la eficiencia mide la relacin que existe entre costos y productos (bie-nes y servicios) entregados por el proyecto. El objetivo del anlisis de la eficiencia es encontrarla alternativa que minimiza los costos por unidad de producto. La eficacia da cuenta del gradoen que se han alcanzado las metas de produccin del proyecto, en un perodo de tiempo, conindependencia de los costos en que se haya incurrido. El impacto expresa la magnitud delbeneficio recibido por la poblacin objetivo, segn los fines del proyecto: por ejemplo, el por-

centaje de reduccin de la desnutricin de grado 1 y 2 en el grupo meta, que se alcanz porun proyecto orientado a ese fin (Franco y Cohen, 1992, cit. en Franco y Sinz, 2001, p. 59).

Los avatares de las polticas educativas durante las ltimas dos dcadas responden a estecambio de paradigma. Corresponde pues tener en mente estas grandes transformaciones enla sociedad y en sus principales dimensiones para comprender mejor el sentido de las polti-cas pblicas en general, y educativas en particular, para hacer frente a problemas estructu-rales tales como los que se derivan de las complejas relaciones que mantienen los procesos yproductos educativos con el resto de las dimensiones del desarrollo social.

Polticas sociales compensatoriasPara eliminar la pobreza no basta el crecimiento, sino que se requieren polticas en el senti-do ms fuerte de intervenciones especficamente orientadas hacia un objetivo. Cuando semencionan estas polticas, muchas veces se recurre a la metfora de la lucha contra lapobreza. En este contexto cobra importancia la propuesta de montar redes de proteccinsocial. Estas seran conjuntos de intervenciones compensatorias que incrementan el ingre-

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so y otros activos mediante transferencias focalizadas, y que estn diseadas especficamen-te para sostener o aumentar el bienestar de los grupos pobres o vulnerables en perodos detransicin econmica (Graham, 1994, cit. en Franco y Sinz, 2001, p. 64).

Pero las polticas compensatorias no solo son recomendables para luchar contra la pobreza.Tambin tienen efectos polticos en la medida en que pueden utilizarse para garantizar unabase de legitimidad a las reformas econmicas generalmente calificadas como neoliberalesque se implementaron en Amrica Latina durante la dcada de los aos ochenta y noventa.

Un poderoso argumento en favor de la concentracin de los recursos en los sectores mspobres de la poblacin consiste en criticar la distribucin del gasto social en Amrica Latinaque, segn indican los datos, beneficia ms a los sectores con ms altos ingresos. En este sen-tido, el gasto social sera regresivo. Sin embargo, relacionada con el ingreso de cada estratosocial, la asignacin del gasto social es proporcionalmente mayor para los sectores mspobres de la poblacin.

Pero los componentes del gasto social tienen diferente impacto distributivo. La focalizacinhacia los ms pobres (es decir, la proporcin del gasto que se destina a los pobres en rela-cin con la proporcin de la poblacin en Estado de pobreza) es elevada cuando se trata degastos en salud, educacin primaria y, en menor medida, educacin secundaria. Por el con-trario, los gastos en seguridad social y en educacin superior tienen una tendencia general-mente regresiva (Ocampo, 1998, p. 5). De esta manera, la focalizacin se convierte en elindicador del nivel de progresividad/regresividad del gasto social y no simplemente en unacaracterstica de ciertos programas sociales.

Gasto social en Amrica Latina, equidad y focalizacinDurante la dcada de 1980 el gasto social se contrajo notablemente. El gasto social real percpita se redujo en un 24%. Pero en 1995 superaba en 18% los niveles reales prevalecientesantes de la crisis. Sin embargo, el componente que ms creci fue el gasto en previsin social(que es el ms regresivo). En cambio,

() en el caso de la educacin, el gasto real per cpita para el conjunto de la regin apenashaba retomado en 1995 los montos de 1980 y se encontraba todava por debajo de dichonivel en un conjunto amplio de pases. () [En sntesis], existe un margen importante paraconjugar las polticas de liberalizacin econmica con una poltica social ms activa (...) Estoexige reorientar el gasto pblico hacia el sector social y focalizar este gasto para maximizar

sus efectos distributivos favorables (Ocampo, 1998, p. 6 - 7).Las polticas y reformas sociales de segunda generacin1 se han orientado a solucionar las

fallas del Estado en la provisin de servicios pblicos. Los captulos centrales de estas refor-mas son: la introduccin de la competencia en los sistemas de prestacin (creacin de cuasi-

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1 Las reformas de primera generacin son aquellas denominadas estructurales vinculadas a las privatizaciones,apertura de la economa y achicamiento del Estado.


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mercados), los cambios en el financiamiento estatal (de la oferta a la demanda), la descen-tralizacin, la autonoma de las instituciones prEstadoras, la participacin ciudadana en elcontrol de los servicios, etc.

Las nuevas polticas sociales tienden a establecer una nueva divisin del trabajo entre elEstado y el mercado, junto con un nuevo rol asignado a la denominada sociedad civil. Por unlado se considera que en sociedades tan desiguales como las de Amrica Latina, el mercadotiende a orientar su oferta hacia los ms privilegiados. Como esta tendencia no es modifi-cable, solo queda intervenir sobre el Estado para que oriente sus distribuciones hacia losms pobres. En otras palabras, el mercado es como es. Solo se puede influir sobre las polti-cas pblicas. Para ello, el Estado debe abandonar toda pretensin universalista y concentrar-se exclusivamente en los pobres. En teora, segn este paradigma toda la poltica socialdebera orientarse segn el criterio de la focalizacin.

Lmites y defectos de los sistemas universalistas en Amrica Latina

Pero los Estados latinoamericanos tuvieron una capacidad muy desigual de desplegar polti-cas y sistemas de prestacin con vocacin universalista. Es probable que la educacin pbli-ca, al menos en pases como Mxico, Argentina, Chile y Uruguay, haya constituido el sistemacon criterios de acceso ms universalista. Esto explica que la inversin en educacin primaria(la educacin histricamente obligatoria para todos) tenga un carcter progresivo. Pero aunen este caso, los sectores medios urbanos tuvieron la fuerza suficiente como para beneficiar-se con las mejores oportunidades educativas (en trminos de tiempo de aprendizaje, calidadde la infraestructura y equipamientos didcticos, calidad de los docentes, etc.). En cambio,las reas rurales, en especial las ms alejadas de los centros urbanos, habitadas mayoritaria-

mente por poblacin originaria, han sido menos beneficiadas en trminos de inversionespblicas en educacin.

Los graves problemas de equidad en el acceso, rendimiento y calidad que padece el sistemade educacin bsica obligaron a desplegar intervenciones que se proponen achicar las dife-rencias observadas. Los programas compensatorios en educacin constituyen un captulo delas polticas educativas y comienzan a desplegarse desde los inicios de la dcada de 1990.Estos programas buscaron incorporar a los excluidos de la educacin bsica y mejorar lasoportunidades de aprendizaje de los grupos sociales con mayores necesidades, en especialde las reas rurales ms abandonadas.

De cualquier manera, no es fcil llegar con servicios a los sectores ms pobres de la pobla-cin por varias razones. Una revisin somera de la teora y la experiencia de la focalizacinpermitir elaborar una idea ms detallada de los dilemas que se presentan y de las solucio-nes que se proponen.

Las polticas focalizadas se fundamentan, en primer lugar, en la crtica y la demostracin delfracaso de las polticas tradicionales implementadas en Amrica Latina.

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Las polticas tradicionales implementadas en Amrica Latina han fracasado en el esfuerzo dellegar a los pobres y sacarlos de esa condicin. El ejemplo tpico es la educacin primaria.Cuando se analiza el desgranamiento de las cohortes se aprecia que, por un lado, ese fen-meno alcanza gran importancia y, por otro, que son los nios procedentes de hogares

pobres los que abandonan anticipadamente, contribuyendo as a repetir el crculo vicioso dela pobreza. Ello sucede as aunque se les brinde educacin gratuita, abierta e incluso obli-gatoria (Franco, 1991, p. 185).

Como aun en una poltica con vocacin universalista como la educativa los ms pobres lle-van siempre la peor parte es preciso definir mejor la poblacin beneficiaria de los servicios.La focalizacin se convierte en

() un criterio para el diseo de programas, que se caracteriza por identificar, con la mayorprecisin posible en cada caso, al conjunto de los beneficiarios potenciales, con el objetivode provocar un impacto per cpita elevado mediante transferencias monetarias o entregade bienes o servicios (Franco, 1991, p. 184).

Se considera que las polticas sociales universalistas tienen dos caractersticas distintivas:

1. Estn disponibles para todos, ya que el nico requisito de acceso a las transferencias esla condicin de ciudadana (los bienes o servicios estn disponibles para todos).

2. Son uniformes, es decir, a todos se les asigna lo mismo, sin discriminar por condicinsocial o condicin de necesidad.

Pero los crticos consideran que este modelo de distribucin tiene muchos defectos. Entreotras cosas, se dice que las transferencias uniformes son excesivas en gastos por dos motivos:la fuga de los no pobres y las recompensas a los pobres que exceden sus necesidades. La con-dicionalidad de los beneficios o transferencias se impone como una manera de corregir estos

dos defectos. En efecto, una mejor delimitacin de la poblacin beneficiaria permitiraincrementar la eficiencia y la eficacia del gasto social.

Se dice que las polticas universalistas no son neutrales. En otras palabras, aunque a todosse les entregue el mismo servicio, el mismo bien o la misma suma de dinero, en la prcticapueden estar beneficiando de distinta manera a los individuos o grupos puesto que estos notienen la misma posicin en la estructura originaria de distribucin de la riqueza. El ejemploque se cita con mayor frecuencia es el de la educacin universitaria gratuita. Aunque todosreciben el mismo servicio, en realidad quienes efectivamente lo frecuentan son los grupossociales ms favorecidos, por lo que la educacin universitaria gratuita termina por tener uncarcter regresivo, es decir, incrementa las desigualdades iniciales (Grosh, 1994). Este es un

poderoso argumento que se utiliza para justificar intervenciones focalizadas que instauranun principio de inclusin/exclusin en la ejecucin de polticas pblicas.

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Igualdad, justicia y compensacin en educacin

Igualdad y justicia escolar

Qu es una escuela justa? se preguntan los socilogos franceses Franois Dubet y MarieDuru-Bellat (2004). Para responder, hacen una revisin crtica del concepto de igualdad deoportunidades y de mrito. Estos dos principios parecen estructurar toda la escuela moder-na; sin embargo, es preciso volver una vez ms sobre los supuestos que estn detrs deestos valores.

La igualdad de oportunidades se tradujo en la bsqueda de una escuela igualitaria, es decir,de un sistema que ofreciera las mismas oportunidades de aprendizaje (el mismo programa,el mismo mtodo, la misma infraestructura tecnolgica, los mismos recursos humanos, losmismos tiempos y secuencias de aprendizaje, etc.) a todos. Lo igualitario deba estar en lasoportunidades, no en los resultados de aprendizaje, ya que estos dependen tambin del tra-

bajo y el esfuerzo, es decir, del mrito de los aprendices. El mrito es un factor legitima-dor de diferencias. Cuando se ofrece la misma educacin para todos, las mismas oportunida-des de aprendizaje para todos, los eventuales se deben al mrito, que legitima las diferen-cias en los aprendizajes y en todas las ventajas sociales que se le asocian. La escuela, cuandoofrece igualdad de oportunidades para todos, puede producir diferencias legtimas. Este erael modelo ideal que orient las primeras intervenciones educativas del Estado capitalista enlas primeras fases de su desarrollo. Es preciso tener en cuenta que bajo este paradigma, laescuela est ms all de toda sospecha, ya que las desigualdades en las carreras escolares delos alumnos se imputan genricamente al mrito. La escuela cumpla una funcin claramen-te selectiva: solo los mejores tenan xito y completaban la carrera escolar, es decir, comple-taban los niveles y obtenan los diplomas ms valiosos.

Crticas internas: la igualdad de la oferta no existe

A este modelo ideal se le han formulado muchas crticas. Estas son de dos tipos. El primerconjunto de crticas son internas al modelo. Muchas evidencias muestran que existe una grandistancia entre la realidad y el modelo postulado. Las evidencias sobran para mostrar que elsistema escolar realmente existente no ofrece igualdad de oportunidades educativas paratodos y que, en la mayora de los casos, la igualdad que se pregona es puramente formal(igualdad en la duracin de los niveles, las secuencias, el valor jurdico de los ttulos y diplo-mas que se distribuyen, etc.). En los hechos se observan diferencias variables en cuanto a la

cantidad y calidad de los insumos bsicos de la oferta educativa: calidad de los programas,tiempo de aprendizaje, infraestructura y recursos pedaggicos, calidad de los docentes, etc.

En Amrica Latina las diferencias en la oferta educativa varan en funcin del hbitat urba-no o rural y en general son diferentes segn las caractersticas tnicas y la posicin social queocupan los grupos en la estructura social. Las escuelas indgenas, por ejemplo, estn gene-ralmente menos dotadas de recursos que las escuelas urbanas de clase media, para no com-

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pararlas con las instituciones escolares frecuentadas por los hijos de las lites ms privilegia-das de las zonas metropolitanas. No se aprenden las mismas cosas (el ingls, por ejemplo) entodos los establecimientos escolares. La jornada escolar es, por lo general, ms extensa en

ciertas reas urbanas y en establecimientos privados de clase media alta que en escuelaspblicas populares. Las evidencias en cuanto a las diferencias entre establecimientos sontales que en muchos casos incluso es difcil hablar de la existencia de un sistema escolar uni-ficado en cada uno de los pases de Amrica Latina.

Crticas estructurales: el aprendizaje no depende solo de la oferta

Un segundo conjunto de crticas al programa de la igualdad de oportunidades y a la ideolo-ga del mrito son ms complejas y apuntan a la estructura misma del modelo. En efecto,este puede presentarse como verosmil, solo a condicin de que permanezcan ocultos otrosfactores que son fundamentales para producir el aprendizaje.

Lo primero que hay que decir es que el modelo es demasiado simplista, ya que el aprendiza-je no solo depende de una buena escuela y del mrito (el esfuerzo y el trabajo de los alum-nos). En verdad, el modelo tiende a desconocer el peso que tienen los factores que antece-den y acompaan a la escolarizacin en el aprendizaje de los alumnos. Gran parte de lainvestigacin en el campo de la sociologa de la educacin muestra que:

1. La escuela reproduce las desigualdades existentes al relacionarse con los alumnos, peda-ggicamente hablando, del mismo modo, sin contemplar sus particularidades culturalesy sociales.

2. La escuela reproduce desigualdades porque las desigualdades sociales existentes impi-

den que muchas familias dispongan de los recursos necesarios para sostener y acompa-ar a la escolarizacin de sus hijos. La investigacin sociolgica demostr cunto pesanlas caractersticas sociales y culturales de las familias para explicar los resultados desigua-les de aprendizaje.

Por lo tanto, se imponen tres conclusiones:

1. No se ofrece la misma calidad de la educacin para todos. La educacin que se ofrece alos ms pobres y excluidos es una educacin ms pobre, es decir, no es ecunime all dondedebiera serlo (por ejemplo, en cuanto a los tiempos de aprendizaje, determinados conteni-dos culturales, las lenguas o valores culturales y sociales que se aprenden, la calidad de la

infraestructura, los espacios y equipamientos didcticos, etc.). Pero no solo son desiguales losrecursos e insumos que el sistema asigna a los diferentes grupos sociales, sino que tambines desigual el trato que les dispensa. Hay mucho conocimiento acumulado acerca de estaimportante cuestin que tiene que ver con las expectativas y caractersticas de los docentesy los diferentes modos de interaccin que mantienen con sus alumnos. Esta importantedimensin de la oferta escolar es tan inequitativa como la anterior.

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puede tener acceso, etc. La escuela, con sus veredictos, funciona como la gran distribuidorade posiciones y recursos sociales. Grosso modo, se espera que los mejores en la escuela ocu-pen las mejores posiciones sociales, aun cuando esto no es siempre lo que ocurre en la rea-

lidad, que siempre es ms compleja que los modelos.

Tipos de desigualdad educativa

Franois Orivel (2003) diferencia dos tipos de desigualdad educativa. La primera es la que semanifiesta en las primeras etapas del desarrollo de los sistemas educativos y tiene que vercon el acceso a los diferentes niveles del sistema educativo.

La segunda desigualdad, que algunos llaman cualitativa, para diferenciarla de la anterior,que se califica como cuantitativa, remite al rendimiento o aprendizaje desigual de losalumnos por efecto de diferentes factores. Respecto de esta ltima Orivel dice que depen-

den menos de la accin de las autoridades pblicas, pues bsicamente se originan en loscomportamientos diferenciados de las familias (Orivel, 2003, p. 13). Las desigualdades en elaprendizaje se deben a causas que son difcilmente manipulables desde el campo de la pol-tica. Al respecto, solo polticas abiertamente discriminatorias en favor de los nios de ori-gen modesto pueden oponerse eficazmente a este movimiento natural. En este campo espreciso reconocer que estas polticas demandan un capital de voluntad y recursos pococomn. Por otro lado, la extrema complejidad del aprendizaje contrasta con el poco conoci-miento disponible acerca de los factores que lo determinan y sus combinaciones posibles.

Una pregunta sobre objetivos: disminuir la diferencia o levantar el nivel de los ms pobres?Esta es una cuestin central. En cuanto a los objetivos de las polticas, se trata de evitar la

degradacin y el empeoramiento de las escuelas con mayores dificultades? En este caso,mantener el nivel es un indicador de xito de las polticas.

Otra pregunta que tambin tiene que ver con los objetivos se refiere a la igualdad de ofer-ta o bien de resultados. Es probable que en pases tan desiguales como los de AmricaLatina haya que pensar en un objetivo intermedio que busque achicar las grandes diferen-cias en la oferta. Desde este punto de vista habra que utilizar el concepto de oportunida-des educativas. Los factores de la oferta tienen que ver justamente con estas oportunidadesya que las desigualdades son fuertes y muy notorias en casi todos los componentes princi-pales de la educacin que se ofrece: desde el tiempo de aprendizaje hasta los equipamien-tos de infraestructura o tecnologa. La calidad de la oferta parece calcada sobre las lneas

de la desigualdad social. Las evidencias sobran para constatar que las polticas educativasfueron claramente regresivas: basta comparar la educacin indgena o comunitaria con laeducacin primaria ofrecida por las Secretaras de Educacin de Amrica Latina a los secto-res medios urbanos.

Por qu un programa especial para mejorar la distribucin de recursos, es decir, para hacer-la ms equitativa y justa? Cunto debe durar esta intervencin? Se trata de una interven-

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cin transitoria o bien permanente? Cul es su horizonte de actuacin? Es realista pensaren una duracin limitada? Qu es lo que define su mantenimiento, la realizacin o alcancede los objetivos? Determinar cules son estos objetivos no es una cuestin simple, dada la

diversidad de intervenciones y factores que intervienen en la produccin de la oferta escolar.Estos programas pueden servir para que, como deca un ex Ministro de Educacin francs,el plus, es decir, la dotacin suplementaria de medios, cubra o mantenga lo menos, esdecir, la mediocridad de la oferta escolar y del funcionamiento pedaggico de los estableci-mientos (Lang, 2003, p. 4). Segn el Ministro, la intencin no es financiar una red de edu-cacin de segunda en determinados territorios en dificultad. Este es el peligro de crear unsistema o varios sistemas educativos paralelos para los nios de diferentes clases sociales queconforman una sociedad nacional.

La discriminacin positivaCuando se aplica a la poltica educativa, el principio de discriminacin positiva da lugar a loque en nuestro continente se llaman programas compensatorios. Estos forman parte de loque genricamente se conoce como polticas de discriminacin positiva y tienen una largahistoria que se remonta a la dcada de 1960. A lo largo del tiempo y en diversos contextospoltico-econmicos fueron adquiriendo diversas modalidades.

La idea de discriminacin positiva tuvo un estatuto legal en la ley que constitua el captuloeducativo del programa de lucha contra la pobreza decretada en 1965 durante la presiden-cia de Lyndon B. Johnson en los Estados Unidos. Esta modalidad de intervencin se expan-di ms rpidamente en los pases sajones (Australia, Gran Bretaa, Holanda, etc.) que en

pases latinos de Europa continental. En efecto, hay que esperar hasta 1981 para que enFrancia se implemente la poltica de las ZEP (Zonas de Educacin Prioritaria). Sus caracters-ticas bsicas son las siguientes:

1. No selecciona establecimientos aislados sino territorios prioritarios. As, se intervienesobre el conjunto de los equipamientos educativos y culturales situados en el mismoespacio territorial.

2. No solamente se propone dar ms a quienes menos tienen, sino dar lo mejor. De allla nocin de polo de excelencia pedaggica. Esta excelencia debe materializarse en lainfraestructura, en las tecnologas pedaggicas, en la conformacin de equipos pedag-gicos de calidad y con estabilidad en los establecimientos.

3. La poltica consiste no solo en actuar en el interior de la escuela, sino en la relacin entrela escuela y la comunidad local, en especial las familias. Se espera que las familias, ade-ms de jugar el rol tradicional de auxiliares de la tarea docente (como acompaar enlas salidas de los alumnos, colaborar en las fiestas escolares, pintar la escuela, etc.), semovilicen y exijan calidad de la educacin.

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Focalizacin

El sentido comn aconseja que si hay menos gente compartiendo la misma torta las porcio-nes sern ms grandes. Si se quieren corregir ciertas distribuciones desiguales y se disponede una suma fija de recursos, basta el sentido comn para aconsejar que estos se asignen alos que tienen menos. Muchas propuestas de focalizacin contienen modelos normativosque suponen que los recursos a distribuir son una suma fija y la estrategia de focalizacintiene la finalidad de maximizar el bienestar social. Por lo tanto, todos los mecanismos defocalizacin buscan evitar dos errores tpicos: excluir individuos que deberan ser incluidos(error de tipo 1) e incluir individuos que deberan ser excluidos (error de tipo 2).

Pero el supuesto que estructura este razonamiento puede ser puesto en discusin. Tambinpodra decirse que es preciso empezar por un clculo de las necesidades y de los beneficia-

rios para luego determinar el presupuesto a distribuir. En este segundo caso, la focalizacinque consiste en la identificacin de los eventuales beneficiarios es la variable independien-te que determina el monto de los recursos que es preciso obtener y distribuir para maximi-zar el bienestar social.

Tipologas y estrategias de focalizacin

Existen distintos tipos de focalizacin de polticas. Al respecto se han propuesto diversas cla-sificaciones. Una de ellas (Wanda, 2004) sostiene que existe una focalizacin dbil y unafocalizacin fuerte. La primera consiste en establecer un orden de pobreza o de necesidad apartir del cual pueden determinarse prioridades para la distribucin de recursos. En estecaso, todos se benefician, pero de distinta manera. En cambio, la focalizacin fuerte estable-ce una clara distincin entre incluidos y excluidos del beneficio que se trata de distribuir. Estosupone encontrar indicadores que permitan establecer una diferencia cualitativa entre quie-nes merecen recibir una ayuda y quienes no la merecen y deben permanecer excluidos. Eneste caso, la focalizacin consiste en establecer quines son los beneficiarios legtimos deuna determinada distribucin.

Tambin estn quienes distinguen entre focalizacin amplia y focalizacin estrecha o broadfocalization y narrow focalization (Van de Walle, 1998). Esta clasificacin en parte se super-pone con la primera, pero es ms operativa y menos abstracta. La focalizacin amplia remi-te a concentrar el gasto pblico del Estado en aquellas polticas que, por su historia y estruc-tura, benefician prioritariamente a los sectores con menos recursos de la sociedad. Este es elcaso, en especial, de polticas tales como educacin, salud primaria, saneamiento ambiental,etc. La focalizacin estrecha es una tecnologa que sirve para determinar quines son los des-tinatarios de las intervenciones pblicas y permite trazar una lnea de delimitacin entreinclusin y exclusin, como lo hace la focalizacin fuerte arriba mencionada.

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En cuanto a los procedimientos y tcnicas empleados, la literatura identifica distintas estra-tegias. Una es la focalizacin territorial, otra es la focalizacin de familias e individuos. Paraalgunos (Wanda, 2004), esta es una simple distincin de etapas de la focalizacin ya que

muchas veces se comienza por identificar reas o territorios objeto de poltica para luegodefinir sujetos o familias merecedoras de la ayuda.

La estrategia de focalizacin territorial no selecciona a los individuos o a las familias, sino adeterminados espacios geogrficos donde la poblacin pobre es dominante. En estos casos,las caractersticas que se toman en cuenta no conciernen a atributos de personas o de hoga-res, sino de territorios. Estos se seleccionan en funcin de la presencia ms o menos domi-nante de grupos u hogares dotados de ciertas caractersticas.

Es obvio que este mecanismo de identificacin y seleccin funciona cuando la poblacin quese quiere beneficiar se concentra en determinados espacios territoriales. La identificacin deespacios geogrficos permitira evitar el efecto de estigma que generalmente se asocia con

los programas focalizados. Pero, por otra parte, la concentracin de los beneficios en deter-minados lugares puede constituir un incentivo para la migracin hacia las reas focalizadas(Legovini, 2004).

En todos los casos pueden tomarse en cuenta los grados de urgencia o nivel de carenciacomo criterio de seleccin. De cualquier manera, la identificacin de los beneficiarios puedehacerse en dos etapas. En una primera instancia se identifican y seleccionan territorios. Enun segundo momento se asignan beneficios individuales.

La necesidad de definir criterios objetivos de seleccin de beneficiarios de los programasfocalizados gener una gran demanda de informacin estadstica que tendi a satisfacerse

mediante la implementacin de sistemas nacionales de informacin social. Estos constituyenun hito importante en el proceso de racionalizacin de las polticas sociales tradicionalmen-te calificadas como asistenciales.

La estrategia territorial tendra varias ventajas ya que, al poseer identidad sociocultural,permite definir metas y objetivos pactados, y adems facilita la participacin de los benefi-ciarios. Otra ventaja de la unidad territorial es que permite actuar en forma integradadesde diferentes polticas sectoriales (programas y servicios integrados). A su vez, la unidadfamiliar, en tanto clula madre del proceso de reproduccin, permite intervenciones dife-renciadas y organizadas por etapas del ciclo de vida (infancia, adolescencia, tercera edad,gnero, etc.).

La segunda estrategia, que algunos califican como focalizacin estricta (narrow targeting),es la que busca orientar las asignaciones exclusivamente a las familias o individuos mspobres. Esta selectividad es directa ya que la seleccin de beneficiarios se realiza indivi-dualmente (Sojo, 1991). Para seleccionar individuos es preciso contar con informacin preci-sa acerca de los potenciales beneficiarios en relacin con el contenido del programa que sedesea implementar. Por lo general, se aconseja tomar como criterio de referencia el nivel de

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ingreso percibido. Pero resulta que a menudo es difcil medir y verificar bajos ingresos, sobretodo en pases en desarrollo en los que hay mucho empleo irregular o informal y en los quela definicin del hogar es problemtica (Besley y Kanbur, 1990). Por otra parte, tambin

hay que incluir los problemas de incentivo y de estigma, ya que muchos individuos puedenno querer participar en los programas para no someterse a investigaciones detalladas, llena-do de formularios complejos, entrevistas, etc.

Para evitar el efecto de estigma, se aconseja hacer una seleccin probabilstica basada envariables asociadas con la pobreza (el nivel educativo, las caractersticas del hbitat, el tama-o de la familia, etc.). En este sentido, se dice que usar unos pocos indicadores para focali-zar disminuye los costos administrativos y aumenta la posibilidad de reducir la pobreza.Cuantas ms categoras sean introducidas se consigue una focalizacin ms refinada; pero,por otro lado, ms indicadores aumentan los costos administrativos, por lo cual se hace nece-sario encontrar un equilibrio entre ambos (Legovini, 2004).

Otro mecanismo de tipo individual es la autoseleccin. En este caso se trata de desincentivarla participacin en los programas mediante dispositivos tales como requisitos de inscripcin,tiempo de espera y baja calidad de los servicios otorgados. En otras palabras, se trata de ele-var el costo de la participacin tratando de atraer nicamente a aquellos que verdaderamen-te lo necesitan. Esta estrategia reproduce los mecanismos de la vieja filantropa (las casas decaridad del primer capitalismo) que funcionaban con la lgica de la menor elegibilidad (lesselegibility).

Por ltimo, cabe sealar que toda estrategia de focalizacin en sentido estricto tiene susinconvenientes. Tres de ellos son citados reiteradamente por la bibliografa especializada:

1. El primero tiene que ver con los costos administrativos que resultan de identificar conprecisin quines son los beneficiarios (los pobres, los excluidos del conocimiento, losrezagados, etc.). La obtencin de datos y su actualizacin por las variaciones a lo largodel tiempo es costosa. Por lo general no basta con un indicador para identificar a losbeneficiarios, sino que se requiere combinar varios indicadores para sintetizarlos en unndice, lo cual aumenta los costos.

2. Los efectos de incentivo tambin constituyen un problema en la medida en que pue-den inducir a la poblacin a modificar sus conductas con el fin de ser elegibles por undeterminado programa.

3. Por ltimo se citan los costos polticos de la focalizacin. Estos resultan del hecho de

que los gastos que se concentran exclusivamente en los ms pobres suelen ser asociadoscon un achicamiento de las asignaciones que benefician a la clase media, la cual sueletener un peso electoral determinante. En la medida que esta clase percibe que los pro-gramas focalizados le provocan una prdida de beneficios puede poner en peligro lalegitimidad de los programas de lucha contra la pobreza.

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Tasas de participacin

Los criterios de seleccin determinan la tasa de participacin de un programa (nmero debeneficiarios sobre el total de la poblacin) que puede ser general (Grosh, 1994). Este es el

caso cuando se construye el porcentaje de alumnos del nivel primario de un pas que sebeneficia con determinado programa compensatorio. Pero tambin pueden construirsetasas de participacin especficas, que expresan el porcentaje de personas beneficiarias delprograma sobre el total de personas o unidades tericamente merecedoras de la asignacin(por ejemplo, el nmero de alumnos cubiertos por un programa compensatorio sobre eltotal de alumnos de nivel primario en situacin de pobreza o rezago educativo).

Lo que define la tasa de participacin de un programa son las necesidades, los criterios dedefinicin de la poblacin que padece una situacin de necesidad determinada o bien elmonto de los recursos disponibles. Por lo general ocurre lo segundo, ya que la poblacin abeneficiar depende de la cantidad de recursos disponibles para la distribucin. Este parme-

tro es el que determina la tasa de participacin. Pero el proceso es un poco ms complejopuesto que la cantidad de poblacin efectivamente cubierta tambin depende de las deci-siones que se toman en cuanto a la cantidad y tipo de bienes o servicios a distribuir. Si lamasa de recursos financieros es limitada, puede optarse por dar mucho a pocos o por darpoco a muchos. Se puede priorizar el satisfacer completamente determinadas necesidadesde algunos (dejando a otros afuera o en lista de espera) o bien se pueden distribuir palia-tivos a muchos. Estas opciones se presentan a menudo en el campo de la educacin.

Las polticas compensatorias en educacin se caracterizan por tener mltiples componentesque tienen costos muy desiguales. Por eso, la focalizacin es un complejo que suponemuchas decisiones estratgicas. No es lo mismo distribuir computadoras que lpices y cua-

dernos. A su vez, no es lo mismo garantizar a cada nio todo o solo una parte del paquetede tiles escolares que va a necesitar en un ao acadmico. La tasa de participacin efectivadepende:

1. Del monto de recursos disponibles para distribuir.

2. De los criterios que se usan para identificar a la poblacin beneficiaria: regiones, escue-las o familias en situacin de rezago educativo.

3. De las decisiones estratgicas que se toman acerca del tipo y calidad de recursos a asig-nar (libros o computadoras, biblioteca de aula o libros para el alumno, construccionesescolares o servicios sanitarios bsicos, etc.).

4. De la proporcin total o parcial de satisfacciones a distribuir.

Cabe tener en cuenta que el principal desafo que deben resolver las polticas focalizadas eneducacin consiste en descubrir cul es la combinacin de estrategias y recursos que tienenla ms alta probabilidad de reducir el rezago educativo con un presupuesto determinado.

De ms est decir que no existe un conocimiento cierto acerca de cules son los medios ms

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eficaces para lograr determinados objetivos educativos prioritarios (la escolarizacin, la dismi-nucin de la repeticin, el aprendizaje de las matemticas o de la lengua, etc.). Este hechoagrega complejidad a los procesos de focalizacin y, en caso de no encontrarse soluciones ade-

cuadas, puede minar la aceptacin social y la legitimidad de los programas compensatorios.Lo primero que hay que decir es que las polticas deben tener en claro cules son los objetivosque realmente se busca alcanzar. En segundo lugar, es preciso saber con precisin cul es elmonto de los recursos financieros disponibles para el programa. Luego vienen las decisiones yprocesos que tienen que ver especficamente con la definicin de la poblacin objetivo.

Las condiciones del full-targeting

El full-targeting, o sea, gastar tanto como se pueda en transferencias focalizadas y tan pococomo sea posible en las universales (sin violar el incentivo de compatibilidad del sector de

trabajo formal para las clases medias y los agentes ricos), maximiza el bienestar social cuan-do los recursos a distribuir no varan. A este resultado llegan Gelbach y Pritchett (1997) cuan-do imaginan un juego donde interviene un electorado (que dispone de un espacio estrat-gico para determinar el nivel del presupuesto) y un agente que determina la poltica cuyoespacio estratgico consiste en elegir entre transferencias focalizadas o universales.

Segn los autores recin citados, existen dos tipos ideales de polticos. El primero es el pol-tico naf, que toma la tasa de impuestos como inmodificable y por lo tanto est obligado amaximizar el bienestar social afinando el grado de focalizacin. Pero tambin estn los pol-ticos sofisticados. Estos reconocen que la tasa de impuestos polticamente posible depen-der del grado de focalizacin, es decir, de la identificacin previa de las necesidades y los

eventuales beneficiarios. Este razonamiento los lleva a la conclusin siguiente:Mientras el enfoque convencional consiste en tomar al presupuesto como fijo y maximiza elbienestar social con respecto al grado de focalizacin, nosotros demostramos que este pro-cedimiento minimiza el bienestar social en un equilibrio poltico. Donde el conocimientoconvencional sugiere que por lo menos debera emplearse cierta focalizacin, nosotros mos-tramos que el bienestar social se maximiza en un equilibrio poltico solo si todos los ingre-sos se gastan en transferencias universales y no se focaliza ningn ingreso. Donde el cono-cimiento convencional dice que la focalizacin debera beneficiar a los pobres, tener efec-tos ambiguos sobre los de ingreso medio y redistribuir desde los ricos, nosotros mostramosque la focalizacin redistribuye desde los pobres, empeora el ingreso de los sectores mediosy beneficia a los ricos en un equilibrio poltico (Gelbach y Pritchett, 1997, p. 22-23).

La novedad de este razonamiento y de sus conclusiones se basa en la incorporacin de unelemento estratgico en el modelo: la dimensin poltica, la cual permite introducir variacio-nes en las tasas de impuestos y, por lo tanto, en la suma de recursos disponibles para trans-ferir con fines de equidad.

Dados estos dos modelos tpicos, algunos expertos, luego de construir un modelo de com-portamiento de tres agentes (los de bajos ingresos, los de ingresos medios y los ricos) con-

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tanto, quedan destinados exclusivamente a ciertos grupos poblacionales, sin necesidad deninguna seleccin ni exclusin intencional e institucional.

En otros casos la focalizacin opera por va indirecta, cuando determinados servicios pbli-

cos formalmente universales se deterioran hasta el punto de no interesar a quienes tienenotras opciones y emprenden la va de la salida (Hirschman, 1977). En efecto, la generaliza-cin ms o menos espontnea y automtica del mecanismo de la salida o abandono de losservicios pblicos opera como un factor indirecto, pero eficiente de focalizacin (por exclu-sin de los privilegiados y no por identificacin de los beneficiarios legtimos). Este meca-nismo funciona cuando se empobrecen los beneficios o las asignaciones de los programasfocalizados y se vuelven no elegibles para quienes tienen recursos para proverselos porotras vas (el mercado, la familia, etc.). Este es un mecanismo que refuerza el conocido efec-to de estigma que muchas veces acompaa la participacin en programas sociales focali-zados y tiende a considerarse como un costo adicional.

La reduccin de beneficios a lo mnimo, a lo bsico, el deterioro de su calidad y unaumento del efecto estigma son todos mecanismos indirectos de focalizacin. Si el objeti-vo estratgico de las polticas sociales consiste precisamente en alcanzar exclusivamente a losms pobres, estos mecanismos pueden ser explcitamente reforzados. Esta lgica desincenti-va la mejora en la calidad y cobertura de los servicios pblicos. En este sentido la focaliza-cin contribuye a fortalecer al mercado y al tercer sector (la solidaridad, el cooperativis-mo, las redes afectivas, etc.) como mecanismos proveedores de bienes o servicios socialmen-te necesarios. Algunos especialistas califican a este mecanismo como auto-focalizacin.Como ejemplo se cita el uso de la red de salud pblica, donde los no pobres optan por el sis-tema privado de salud, que implica menos costos de tiempo o mayor calidad en la provisin

del servicio (Grosh, 1994).

Focalizacin, universalismo y caractersticas del problema a resolver

De lo anterior se deduce que la combinacin de focalizacin y programas universales parapelear contra la pobreza depende de mltiples factores, tales como las caractersticas de lospobres. En efecto, antes de elegir y disear una estrategia es preciso hacerse algunas pregun-tas estratgicas tales como: quines son los pobres? cuntos son?, y por qu son pobres?De este modo, cuando la pobreza est muy extendida y las capacidades son bajas, los gastossociales tradicionalmente calificados como universales (salud y educacin bsica, por ejemplo)

son los ms adecuados. En sntesis, la sensatez aconseja que la focalizacin siempre tiene queser considerada como un instrumento y nunca como un objetivo en s mismo, tal como loplantean algunas posiciones doctrinarias fundamentalistas (Van de Walle, 1994).

Las polticas universalistas encuentran su fundamento ltimo no en argumentos de eficienciaen el uso de los recursos, por naturaleza escasos, sino en principios ticos y filosfico-polti-cos. Desde este punto de vista, la experiencia de los welfare states europeos es ejemplar. All

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el Estado tuvo la funcin de garantizar de manera efectiva los derechos bsicos distribuyen-do los recursos disponibles entre todos los ciudadanos. Con este fin mont un sistema impo-sitivo que gener los recursos necesarios para el sostenimiento de las polticas distributivas,

tanto en trminos de distribucin del ingreso como de oferta de servicios pblicos formal-mente abiertos para todos. La justicia social sera el efecto de la accin de dos estrategias fun-damentales: los servicios sociales pblicos universales y un sistema tributario progresivo.

Esta estrategia supone que, ms que identificar y seleccionar a los beneficiarios merecedo-res de servicios y asignaciones pblicas (los pobres), lo que hay que hacer es alentar laautoidentificacin de los ricos (Vargas, 2003). Focalizar, por el contrario, consiste en reali-zar dos operaciones simultneas de seleccin. La primera y ms evidente co

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