calidadsocial.dipcas.es Congreso Nacional... · Colección Servicios Sociales Serie: Debate 13. II Jornadas sobre la Calidad en los Centros de Servicios Sociales. 14. V Jornadas sobre

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II CONGRESO NACIONAL SOBREPLANIFICACIÓN EN SERVICIOS SOCIALES

Colección Servicios Sociales

Serie: Debate

13. II Jornadas sobre la Calidad en los Centros de Servicios Sociales.14. V Jornadas sobre Servicios Sociales.15. Jornadas informativas de la Ley de Protección de Menores de La Rioja.16. III Jornadas sobre la Calidad en los Centros de Servicios Sociales.17. IV Jornadas sobre la Calidad en los Centros de Servicios Sociales.18. II Jornadas sobre Detección, Notificación y Registro de casos de

maltrato infantil.19. Primeras Jornadas Nacionales sobre Planificación en Servicios Sociales.20. Ley de Protección de Menores de La Rioja y su desarrollo reglamentario.

Seminario práctico.21. VI Jornadas sobre Servicios Sociales Comunitarios: La Actualidad de la

Intervención Social.22. I Congreso Nacional sobre Planificación en Servicios Sociales.23. II Congreso Nacional sobre Planificación en Servicios Sociales.

II CONGRESO NACIONAL SOBREPLANIFICACIÓN EN SERVICIOS SOCIALES

Logroño, 18 y 19 de noviembre de 2010

2011

© Gobierno de La Rioja, 2011Consejería de Servicios SocialesC/ Villamediana, 1726071 Logroño. La RiojaT. 941 29 11 [email protected]

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Depósito Legal: LR-376-2011

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Congreso Nacional sobre Planificación en Servicios Sociales (2ª. 2010. Logroño)

II Congreso Nacional sobre Planificación en Servicios Sociales : Logroño, 18 y 19de noviembre de 2010. – [Logroño] : Consejería de Salud y Servicios Sociales, 2011

275 p. ; 24 cm. -- (Servicios Sociales. Debate ; 23)

Depósito Legal: LR-376-2011

Servicios Sociales-Congresos y asambleasLa Rioja. Consejería de Salud y Servicios SocialesColección Servicios Sociales (La Rioja. Consejería de Servicios Sociales).Serie Debate

364.4.042 (460) (063)

PRESENTACIÓN

Tiene en sus manos el libro que recoge las ponencias y principales comunicaciones que se hanpresentado en el II Congreso Nacional sobre Planificación en Servicios Sociales que se realizóen Logroño los días 18 y 19 de noviembre de 2010.

El gran nivel de las aportaciones que ahora podemos hacerle llegar, nos llena de satisfacción por-que supone que el Gobierno de La Rioja está cumpliendo su compromiso de impulsar la divulga-ción del desarrollo científico y técnico en materia de Servicios Sociales. Desde el Gobierno de LaRioja hemos apostado desde hace tiempo por impulsar estos espacios que consideramos im-prescindibles para el desarrollo de unos Servicios Sociales de calidad. Pero además, la gran de-manda de inscripciones procedentes de toda la geografía nacional, que nos obligó a colgar elcartel de no hay plazas, refleja que la planificación en Servicios Sociales es un tema que requierede una especial atención en el desarrollo actual de los servicios sociales y que un espacio comoeste, que supera los límites de lo local, es imprescindible para facilitar el encuentro, el debate, elintercambio de experiencias… Ante esta realidad no podemos por menos que sentirnos orgullososde la contribución que desde La Rioja estamos haciendo al desarrollo de los Servicios Sociales.

En los últimos años se ha producido un intenso desarrollo de los servicios sociales en todo el paísy las Leyes de Servicios Sociales tercera generación ya dedican a la planificación un apartado es-pecífico. En este sentido, hay que destacar que la Ley 7/2009, de 22 de diciembre, de ServiciosSociales de la Rioja, resalta la importancia de la planificación dedicándole un capítulo en exclusivay estructurándola en un plan estratégico cuatrienal en el que se incluye como novedad un mapade servicios sociales que permita concretar su aplicación y garantizar la cohesión territorial.

Tal desarrollo ha requerido de un importante esfuerzo técnico en el ámbito de la planificación quepodríamos agrupar en dos grandes áreas de trabajo que, como no podía ser menos, están muyinterrelacionadas.

Por un lado estaría el ámbito de la creación, organización y distribución territorial de los recursos,servicios y prestaciones propias de los servicios sociales. En este terreno resulta fundamentalcontar con sistemas de información capaces de identificar las necesidades y demandas actualesy hacer las correspondientes previsiones.

Por otro lado tendríamos el ámbito de la gestión interna que se orienta a conseguir la máximaeficacia y eficiencia en el uso de los recursos para hacerlos capaces de proporcionar a los ciu-dadanos unos servicios y prestaciones de calidad.

Para conseguir estos objetivos, la Consejería de Servicios Sociales está desarrollando un trabajoque se orienta fundamentalmente a la integración de todos los recursos disponibles para que, apesar de la creciente complejidad del sistema, los ciudadanos se encuentren con unos servicios

sociales cada vez más accesibles, conozcan mejor sus derechos y los recursos de que disponeny les resulte más sencillo la relación con la administración sea cual sea la competente.

Son muchas las herramientas y actuaciones que son necesarias desplegar para conseguir esosobjetivos, pero voy a destacar algunas en las que nuestro sistema de planificación está jugandoun papel fundamental: Destacamos, en primer lugar la Implantación de un modelo de gestiónde calidad que persigue poner al ciudadano como referente de la actividad de la administraciónen general y de los servicios sociales de forma muy particular. Este requiere de una meticulosaorganización tanto de los procesos a través de los que se “producen” los servicios y prestacionesque han sido definidos a través de la nueva cartera de servicios, como de aquellos otros quehacen posible el funcionamiento interno de la administración. A través de este trabajo se desa-rrolla en la práctica y sin “para máquinas” un verdadero proceso de reingeniería organizativa quebusca la simplificación, la identificación de sinergias, la mejora de la comunicación y una tomade decisiones basada en la evidencia y el conocimiento sistematizado.

En segundo lugar, el Impulso de la administración electrónica. Estrictamente relacionado con laanterior, puesto que la introducción de las nuevas tecnologías es la palanca a través de la que esposible reducir costes de gestión, orientar la capacidad de los recursos humanos hacia actividadesmás complejas y satisfactorias, proporcionar nuevos servicios antes inimaginables (teleasistencia)y acercar la administración al ciudadano logrando el “milagro” de hacer más simple el acceso a unsistema de recursos y prestaciones muchísimo más complejo y en continuo desarrollo.

La Creación de un sistema de información constituye otro eje fundamental. Conseguir unagestión de calidad capaz de aprovechar todas las potencialidades de las nuevas tecnologías,pasa, en la actual sociedad de la información, por la articulación de un sistema de informaciónintegrado, robusto, fiable, seguro, accesible… De él depende el que podamos disponer de todala información de un usuario, (sea cual sea su puerta de entrada al sistema, haya tomado el iti-nerario que sea o lo haya hecho en cualquier momento) para poder prestarle una atención ade-cuada a sus necesidades. De él depende, también, el que dispongamos de una informaciónestadística actualizada, fiable, unívoca que permita una toma de decisiones apoyada en eviden-cias reales y contrastadas.

Y todo ello desde una especial sensibilidad y cuidado hacia la Seguridad y protección de la in-formación. No puede olvidarse que detrás de los datos hay personas y que su seguridad y laprotección de sus derechos es una premisa básica. Nuestros sistemas han de ser seguros y fia-bles para proporcionar a usuarios y administrados toda la seguridad y fiabilidad que necesitan ya la que tiene derecho.

Resulta evidente que esto no se consigue sin una adecuada comunicación entre el mundo de lainvestigación y la producción científica, y el de la práctica y la ejecución cotidiana de las políticas.Y es justo en ese espacio en el que se ha situado el II Congreso Nacional sobre Planificación enServicios Sociales permitiéndonos ofrecerles este documento de innegable interés y altura.

José Ignacio Nieto GarcíaConsejero de Salud y Servicios Sociales

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................... 13

PONENCIAS..................................................................................................................... 19

El debate sobre la ciudadanía social ............................................................................... 21Luis Enrique Alonso

Universidad Autónoma de Madrid

Problemas de la descentralización de los servicios sociales en España........................... 53Manuel Aguilar Hendrickson

Universitat de Barcelona

Afrontar la pobreza y la exclusión desde los Servicios Sociales utilizando la planificacióncomo herramienta para la intervención............................................................................ 65

Mª Isabel García RodríguezInstituto de Estudios Sociales Avanzados, IESA-CSIC

Integración de los Servicios Administrativos para unos Servicios Sociales de calidad.De la orquesta sinfónica a la orquesta de jazz ................................................................. 85

Luis A. Barriga Martín

Consultor de desarrollo organizacional. Miembro del Observatorio Estatal de la Dependencia

Orientación a servicios: integración versus interoperactividad. La experiencia de lahistoria clínica digital del SNS.......................................................................................... 99

Santiago Martín Acera

Consejero Técnico. Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad

Integración de los Sistemas Administrativos para unos Servicios Sociales de calidad ..... 113Nuria Rodríguez

Responsable de calidad Fundación Luis Vives

Indicadores de Protección Social e Inclusión Social en la Unión Europea ........................ 123Mª Dolores Allona

Subdirectora General de Estadísticas Sociales y Laborales. Ministerio de Trabajo e Inmigración

Conclusiones II Congreso Nacional sobre Planificación en Servicios Sociales ................. 141

TALLERES ....................................................................................................................... 143

Cómo hacer un plan municipal de Servicios Sociales...................................................... 145Núria Fustier García y Marta Recio CasanovasOficina de Planificació Estratègica. Departament d’Acció Social i Ciutadania. Generalitat de

Catalunya

9Índice

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Desarrollo de un cuadro de mando integral en Servicios Sociales ................................... 163Julián Sánchez Montenegro

Consultor quinao.com

COMUNICACIONES .......................................................................................................... 193

Sobre la implantación territorial de los servicios sociales residenciales en la CAPV

(1998-2008).................................................................................................................... 195Iratxe Aristegui Fradua y Maite Aurrekoetxea Casaus

Departamento de Trabajo Social y Sociología. Universidad de Deusto

Empleo y Servicios Sociales: distribución territorial de Andalucía .................................... 201José Antonio Camacho Ballesta y María de los Ángeles Minguela Recover

Instituto de Desarrollo Regional. Universidad de Granada.

Plan estratégico para la creación de un centro socio-comunitario en la comunidad

Ambateña de la provincia de Tungurahua en Ecuador..................................................... 207Darwin Carrera Morales

Universidad de Burgos

Servicios Sociales, desarrollo local y territorio ................................................................. 211José Manuel del Barrio Aliste

Departamento de Sociología y Comunicación. Universidad de Salamanca

¿Nuevas familias, nuevos servicios Municipales? ............................................................ 217Begoña Echezarreta Puente

Asesora Municipal de Políticas Sociales. Ayuntamiento de Camargo (Cantabria)

Planificar con los usuarios de los Servicios Sociales. La perspectiva de los estándares

de calidad....................................................................................................................... 223Víctor M. Giménez Bertomeu y Hortensia Redero Bellido

Universidad de Alicante

Planificación de los Servicios Sociales en el ámbito local intensificando la participación

ciudadana y la inteligencia cooperativa ........................................................................... 229Enrique Pastor Seller

Universidad de Murcia

Implantación y gestión de un sistema de calidad en los cuidados al usuario de la

residencia Santa Justa de Logroño. Enfermera gestora .................................................. 235José Mª Pérez Martínez, Mª Victoria Musitu Pérez, Estela Ubis Rodríguez,

Ana Isabel de Marcos Asensio y Tatiana Peña Yagüe

Residencia para personas mayores Santa Justa de Logroño

Would you know me? Experiencia intercultural en Rioja Alavesa ..................................... 241Esther Raya Díez y Sonia Pereyra

Asociación Bitartean Jolasean - Entretanto Entretente Elkartea

10 II Congreso Nacional sobre Planificación en Servicios Sociales

Un modelo alternativo de organización y gestión territorial de los Servicios Sociales:los Consorcios................................................................................................................ 247

Mª Jesús Real PascualJefa de Servicio de Programas Sociales Básico. Consejería de Salud y Bienestar Social.

Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha

Reflexiones sobre una aplicación territorializada del Sistema de Atención a laDependencia .................................................................................................................. 253

Caridad Torrecilla Gómez y Víctor Samuel Martínez Martínez

Ayuntamiento de Valladolid

La atención a domicilio. Propuesta de organización del SAD. Intervención y gestión....... 259Francisco Javier de Miguel Marqués

Mancomunidad de Servicios Sociales de Base Zona de Allo

Planificación e inversión social ........................................................................................ 265Orlanda Díaz García

Universidad de Castilla-La Mancha

El modelo EFQM como integrador de sistemas administrativos ...................................... 269Rubén Martínez Blanco, Blanca Hidalgo Camacho y Leire Méndez Yécora

Management Plus Consulting SLU (Mplus Consulting)

11Índice

INTRODUCCIÓN

El II Congreso Nacional sobre Planificación en Servicios Sociales tuvo como leitmotiv la preocu-pación por la articulación del complejo sistema Público de Servicios Sociales de forma que ladistribución de las competencias entre los distintos niveles de la administración, o dentro de ella,entre los distintos departamentos o áreas administrativas, no suponga un obstáculo a la hora deabordar las necesidades de los ciudadanos en general y especialmente las de los más vulnera-bles. El congreso abordó este tema, sin pretensión de agotarlo, despegando una estructura quese ha mantenido invariable, desde las primeras jornadas organizadas en 2006.

Esta publicación responde a esa estructura. Se parte por ofrecer un análisis general sobre loscambios sociales y sus repercusiones en el ámbito de los servicios sociales, de tal forma que seestimule el debate sobre un marco teórico de amplio alcance en el que situar las líneas de fuerzaque impulsan las transformaciones del sistema. Luis Enrique Alonso fue el encargado de abordareste apartado en el que se busca atisbar los Servicios Sociales para la nueva década con unaponencia titulada EL DEBATE SOBRE LA CIUDADANÍA SOCIAL. En ella se hace un exhaustivorepaso sobre la evolución del concepto de ciudadanía, distinguiendo en su construcción unaparte política y otra social, que será la que centre su análisis, “basada en los derechos de bien-estar, materializados en la provisión o facilitación estatal de una larga serie de bienes y serviciospúblicos gracias a un proceso de desmercantilización social de múltiples procesos de decisiónen la asignación de recursos”. El autor sostiene que en las últimas décadas se ha venido desa-rrollando un proceso de “desregulación, precarización y temporalización de gran parte de las bio-grafías y trayectorias laborales que se materializa en la pérdida de prestaciones automáticasuniversalizadas que han llevado a buscar nuevos modos de replantear la cuestión y la ciudadaníasocial, como conjunto de derechos y deberes genéricos asociados a una posición de pertenenciaa la comunidad”. Frente a ello, considera necesario “elaborar un marco analítico para la nuevacuestión social del mundo postfordista que tenga en cuenta la mutiplicidad radical de situacioneslaborales de marcado carácter transnacional”. “Se trata de buscar no tanto la reproducción deuna sociedad laboral fordista degradada, sino la construcción de una sociedad política que le déal trabajo un nuevo sentido y lo encaje en un sistema de cuestiones sociales cada vez más com-plejas e interdependientes”.

La segunda parte, esta vez bajo el formato de una mesa redonda, aborda uno de los problemascentrales en la configuración del Sistema Público de Servicios Sociales: la articulación de las com-petencias distribuidas entre las diferentes administraciones del Estado. Bajo el título de Descen-tralización y Recentralización de los Servicios Sociales, Manuel Aguilar Hendrickson aborda los“PROBLEMAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN ESPAÑA” in-vitando a un análisis más matizado que la automática valoración positiva que ha venido asocián-

13Introducción

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dose a la descentralización como expresión de la proximidad al ciudadano. Frente a ello, señalaque “las múltiples opciones que existen a lo largo del eje que va desde la absoluta centralizacióna la máxima descentralización territorial, tienen consecuencias diversas y complejas”, y proponeque su valoración y la “determinación del grado óptimo debería tratarse más como un trade–offque como una cuestión de principios”. Sugiere que el análisis a realizar parta por identificar las di-ferentes funciones de las políticas sociales (redistributiva, asignativa y estabilizadoras o anticíclicas)y que se analice la conveniencia de la descentralización en función de cada una de ellas. Esteanálisis ha de proyectarse sobre una realidad político-territorial de una elevada complejidad. Eneste ámbito señala que “la complicación de un modelo federal no articulado como tal, y super-puesto a estructuras y prácticas del estado unitario, hay que añadir la complejidad de la configu-ración de las unidades territoriales”. Una complejidad que pone en evidencia con datos que lepermiten afirmar que “las anomalías son tantas que hacen poco legible y poco viable el conjuntode niveles administrativos territoriales” y señala que el gran problema no es la diversidad territorialen sí misma, sino “la concurrencia en los mismos territorios de múltiples administraciones políti-camente competentes en materia de servicios sociales”, a lo que se añade, además, la escasaclaridad que aporta la división entre Servicios Sociales comunitarios y especializados. El autor se-ñala que los servicios sociales pueden beneficiarse de un cierto grado de descentralización dadala importancia de la función asignativa, pero a condición de una clarificación de las responsabili-dades. “La no fijación con claridad de qué se tiene que hacer y quién lo tiene que hacer, no sólose traduce en graves desigualdades en los servicios y prestaciones que reciben los ciudadanos(...). Se traduce también en graves ineficiencias en la asignación de los recursos”. Finalmente, conuna evidente implicación con la mejora del sistema, realiza una serie de propuestas en relacióncon los papeles que corresponderían a la administración central, autonómica y local que bien me-recen una reflexión en profundidad.

Por su parte Mª. Isabel García Rodríguez propone un enfoque del problema desde lo práctico através de una ponencia titulada AFRONTAR LA POBREZA Y LA EXCLUSIÓN DESDE LOS SER-VICIOS SOCIALES UTILIZANDO LA PLANIFICACIÓN COMO HERRAMIENTA PARA LA INTER-VENCIÓN. Señala la ponente que “las intervenciones de los poderes públicos con el objetivo deerradicar la pobreza y la exclusión o, más bien, de reducirla, no parecen haber obtenido los re-sultados esperados. Atribuye la dificultad, por un lado, a “un escenario caracterizado por la frag-mentación de la desigualdad social en diversos ejes” pero por otro a las dificultades derivadasde la fragmentación del sistema gubernamental con sus tres niveles en el que “las mayores difi-cultades son experimentadas por el nivel de gobierno local debido, hasta ahora, a la delimitaciónde competencias y a los recursos con los que operan”. En este escenario se proponen los Planeslocales de inclusión social como un instrumento adecuado para “articular las respuestas contrala exclusión social y para generar sinergias entre las políticas de los distintos Sistemas de pro-tección social, los diferentes niveles de gobierno y los distintos actores que participan en su di-seño e implementación, estrategia que fortalece la implicación de una ciudadanía pro-activa”.Sin embargo, se señala que “la principal dificultad, tal como indican los actores, se deriva de lafalta de reconocimiento de derechos sociales que impide articular un verdadero sistema con ca-pacidad para garantizar unos servicios mínimos a todos los ciudadanos y ciudadanas mediante


una Ley Básica de Servicios Sociales. Así, concluye, “el debate recentralización/descentralización

de los servicios sociales, encuentra en Andalucía dos posiciones que no podemos considerar

excluyentes: en primer lugar, (...) se apuesta por el diseño de una Ley Básica que garantice la

igualdad de derechos y en la prestación de servicios básicos”, por otro la apuesta por la autono-

mía local que se concreta en leyes recientes cuya eficacia está todavía por evaluar.

Una tercera parte, bajo el formato nuevamente de mesa redonda, pretende una aproximación

más técnica y práctica a uno de los problemas de los servicios sociales: la integración de los sis-

temas administrativos para unos servicios sociales de calidad. En este espacio intervino Luis Ba-

rriga con una ponencia de título muy evocador: DE LA ORQUESTA SINFÓNICA A LA ORQUESTA

DE JAZZ. El ponente, explotando el símil musical se pregunta: “¿Cuál debe ser la música de las

organizaciones de servicios sociales? ¿Cuándo debemos estructurarnos como una orquesta sin-

fónica (ORDENADA Y SIN IMPROVISACIÓN) y cuando debemos desestructurarnos para ser un

grupo de jazz (DESORDENADO Y ABIERTO AL APRENDIZAJE)”. Para buscar respuesta parte

de un análisis de los modelos organizativos aplicados a los servicios sociales y señala que: “En

esto, como en todo cambio organizativo, si las personas –individualmente consideradas– no

abrazamos la ilusión de cambio y el esfuerzo que supone desaprender (dejar de hacer lo que ve-

níamos haciendo), no nos engañemos, pocas cosas cambiarán. El paso del discurso a la realidad

no solo pasa por disponer de conocimientos y herramientas precisos; pasa indefectiblemente

por un acto de VOLUNTAD”. Finaliza señalando que “La orquesta sinfónica y la de jazz no son

excluyentes entre sí; ni mucho menos. Un mismo músico (profesional) puede organizarse de

ambas maneras, al estilo sinfónico o al estilo jazz, para hacer una música excelente, emotiva,

pasional. El asunto es contextual, situacional… ¿cuál es la música que el cliente quiere oír en

cada momento… y cuál es la que queremos interpretar los músicos? Desde esta perspectiva

sugiere una serie de criterios “Musicales” altamente inspiradores: absoluta orientación al oyente;

orquestas (que) han de poder tocar unidas; romper el compás; simplificación; participación; pro-

grama de mano; diversión.

La segunda intervención constituyó un interesantísimo esfuerzo por aprender de la experiencia

de otros con la dificultad que siempre entraña “escarmentar en cabeza ajena”. Santiago Martín

Acera abordó el tema de LA EXPERIENCIA DE LA HISTORIA CLÍNICA DIGITAL DEL SISTEMA

NACIONAL DE SALUD (HCDSNS) como un ejemplo de coordinación e integración de sistemas

de información muy diversos que se articulan para dar servicio tanto a los profesionales como a

los usuarios, algo de lo que los Servicios Sociales están tan necesitados. El autor nos regaló un

interesante esfuerzo de extrapolación de sus experiencias a los Servicios Sociales:

• La experiencia del proyecto de HCDSNS, nos dice, puede ser útil y extensible al sector de los

servicios sociales en aspectos clave tanto funcionales como tecnológicos, destacando: 1. La ne-

cesidad de contar con una única base de datos que identifique unívocamente al perceptor de

los servicios, 2. La neutralidad tecnológica, 3. La normalización de los datos y su representación.

15Introducción

• Siempre debería comenzarse definiendo el modelo de gestión de los servicios. Cualquier mo-delo que se propugne ha de cumplir con criterios lógicos y de utilidad, especialmente dos: 1.Exhaustividad (completitud) de los datos aportados y 2. Selección de lo “esencial”.

• Lo que no esté gestionado bajo la metodología de orientación a servicios, será difícilmente con-trolable y evaluable. El rol de controlador-evaluador debe recaer en el perceptor del servicio.

• Todo lo referente a la seguridad (autorización previa, confidencialidad, acceso, trazabilidad,custodia, no repudio, etc) es necesario, pero no es suficiente: se requiere además financiaciónespecífica de los mismos y un buen desarrollo organizativo.

La tercera intervención, a cargo de Nuria Rodríguez Calleja y con amplia experiencia en aseso-ramiento a diversas entidades y empresas en la adopción de sistemas de gestión de calidad,ofrece una mirada crítica y constructiva respecto de la implementación de sistemas de gestiónen servicios sociales. Comienza por señalar que ningún sistema de gestión merecerá el esfuerzosi no es percibido por los clientes-usuarios como un avance o una mejora. Continúa apuntandoque en ese proceso todas las personas deben cambiar para hacer posible el cambio general.Implantar un sistema de calidad (o mejor de organización) es: “Reflexionar sobre nuestra organi-zación y sus aspiraciones; reflexionar sobre nuestros valores, nuestra misión y la coherencia denuestras acciones; reflexionar sobre las personas: destinatarios, beneficiarios, voluntarios, con-tratados, socios, fundadores. Todas aquellas personas que tienen algo que decir en nuestra en-tidad; reflexionar sobre cómo quiero impactar y en definitiva cómo quiero que me perciban”. Noesconde la autora las dificultades del proceso ni deja de avisar sobre el carácter casi mágico quese atribuye a estos procesos, como si las cosas fueran a cambiar por sí solas, pero todo ello esnecesario para que la organización aprenda, se desarrolle la reflexión y el pensamiento crítico;mejore la planificación y con ella la claridad y la comunicación interna, y para facilitar la toma dedecisiones así como la visibilidad y la confianza entre los usuarios.

Finalmente la ponencia de clausura trata de poner de manifiesto la importancia que se da a los sis-temas de información y estadísticos. En este caso, y dentro del espíritu general del congreso, eltema giró en torno a los indicadores comunes para una política de servicios sociales. La ponencia,a cargo de Dolores Allona, aborda el tema de INDICADORES DE PROTECCIÓN SOCIAL E INCLU-SIÓN SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA. El objetivo es poner de manifiesto la necesidad de esta-blecer una estrecha relación entre los objetivos fijados por la Unión Europea en el ámbito de laprotección social y la inclusión y el desarrollo de un sistema de indicadores adecuados para medirla evolución de los principales parámetros relacionados con estas materias, que se pone de mani-fiesto a través de las distintas etapas que caracterizan al denominado “método abierto de coordi-nación” en el que la existencia de un sistema de indicadores compartidos constituyen la piedraangular con la que la Comisión elabora un informe conjunto sobre la protección social y la inclusiónsocial, en el que evalúan el progreso, identifican las buenas prácticas del sistema y establecen lasprioridades. Las estadísticas armonizadas en todos los países de la Unión Europea, en base a Re-glamentos Comunitarios, para la elaboración de los indicadores de protección e inclusión socialson las siguientes: Encuesta Europea de Condiciones de Vida (EU-SILC); Encuesta de Fuerzas deTrabajo (LFS) y Estadísticas integradas de protección social en términos SEEPROS.


Además se aborda también la Estrategia Europea 2020 que, a través de la directriz 10: “Promoverla inclusión social y luchar contra la pobreza”, prevé el establecimiento de un marco conjuntopara la evaluación de la estrategia. A través de áreas como inclusión en el mercado laboral, sis-temas de protección social, pobreza infantil, edad activa, mayores e inclusión social de los gruposde especial riesgo y discriminación, se establecen un conjunto de indicadores que han de hacerposible una evaluación conjunta de los pasos dados por los distintos países de la UE.

Estas líneas de trabajo se completan con la realización de dos talleres prácticos destinados aproporcionar a los congresistas ejemplos concretos de la aplicación de instrumentos a los quehabitualmente se alude cuando se habla de planificación en servicios sociales.

Por un lado, el taller sobre “Cómo hacer un plan municipal de Servicios Sociales”. En él, tras ex-poner la importancia de la planificación se desarrolló de forma participativa la metodología delWorld café. Según refieren en su ponencia: “Si tuviésemos que definirla de alguna manera po-dríamos decir que el World café es un proceso de conversación humana cálida y significativaque permite a un grupo de personas dialogar sobre cuestiones importantes para generar ideas,acuerdos y caminos de acción creativos e innovadores, en un ambiente acogedor y amigablesemejante a una cafetería o un bar”.

Por otro, y paralelamente, el taller sobre un instrumento tan central para la gestión de los serviciossociales como el Cuadro de Mandos Integral, y sin embargo, con tan escasos desarrollos prácti-cos. En este sentido la adaptación del Cuadro de Mando Integral de una organización sin ánimode lucro implica redefinir las perspectivas básicas sustituyendo conceptos como el beneficio fi-nanciero por la rentabilidad social. Así se daría lugar a las siguientes perspectivas básicas: Pers-pectiva de la Rentabilidad Social: para tener éxito desde el punto de vista de la rentabilidad social,¿cómo debemos aparecer ante la sociedad que aporta los recursos?; Perspectiva de los Clientes:para conseguir nuestra visión, ¿cómo debemos aparecer ante nuestros clientes sean estos quie-nes sean?; Perspectiva de los Procesos Internos: para satisfacer a nuestros clientes y financiadores¿en qué procesos debemos alcanzar la excelencia?; Perspectiva de Aprendizaje y Crecimiento:para conseguir nuestra visión, ¿cómo mantenemos nuestra capacidad de cambiar y mejorar?

Por último, se presentan las comunicaciones con dos temas centrales relacionados con la te-mática de cada una de las mesas redondas: la integración de los servicios sociales en el territorioy la integración de los sistemas administrativos. A través de ellas se puede acceder a una pano-rámica actualizada sobre los temas que preocupan a los profesionales y estudiosos en relacióncon estas dos grandes áreas que centraron los trabajos del Congreso y la reflexión de más de250 personas congregadas en torno a la planificación en servicios sociales.

17Introducción

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EL DEBATE SOBRE LA CIUDADANÍA SOCIAL

Luis Enrique AlonsoUniversidad Autónoma de Madrid

INTRODUCCIÓN

El concepto de ciudadanía que desde la salida de la segunda guerra mundial hasta la tan traíday llevada crisis del Estado del bienestar se había venido construyendo, provenía, del cruce depor una parte, una ciudadanía política, basada fundamentalmente en el derecho al voto y la par-ticipación política indirecta y, por otra, de una ciudadanía social, basada en los derechos de bien-estar, materializados en la provisión o facilitación estatal de una larga serie de bienes y serviciospúblicos, considerados dentro de consenso democrático como responsabilidad de las naciones,garantes y avalistas –parcial y conflictivamente, por supuesto– del bienestar básico de sus ciu-dadanos, considerado éste como libertad positiva, gracias a un proceso de desmercantilizaciónsocial de múltiples procesos de decisión en la asignación de recursos.

El fordismo como modo de fabricación y distribución de mercancías en masa, había generalizadolos bienes privados de consumo estandarizado y masivo, hasta institucionalizar una nueva normade consumo que regulaba el funcionamiento del capitalismo muy lejos del miserabilismo obrerodecimonónico. Pero a este fordismo como modo de regulación parcialmente socializado, habríade venir a asociársele directamente un keynesianismo que se encargaba de suministrar bienespúblicos que servían de base para la reproducción de la mercancía trabajo, a la vez que comoinfraestructura colectiva de los consumos privados y como activadores anticíclicos de los estran-gulamientos de la demanda efectiva. Con ello la ciudadanía a partir de la segunda guerra mundialse ensanchaba así en sus contenidos y empezaba a tener características de ciudadanía total,fusión prácticamente inseparable de elementos de naturaleza política, social y económica. A laslibertades políticas negativas tradicionales –aunque si miramos hacia atrás en la historia no sontan tradicionales como pudiésemos pensar– había que añadirle ahora una larga serie de derechosconcentrados en el suministro de bienes que no eran mercantilmente ofertados de una maneradirecta, y otro buen número de derechos laborales derivados de la institucionalización públicadel conflicto industrial y la regulación garantista del mercando laboral. Intervenciones estas queconvertían en elementos de derecho público el proceso contractualización y uso de la mercancíatrabajo, regulada y amparada, de manera creciente en acuerdos entre los diferentes agentes so-ciales y el propio Estado intervencionista.

Esta trayectoria histórica que conformó lo que habitualmente hemos venido conociendo comoeconomía mixta –un capitalismo del bienestar que conjugaba la existencia de amplios mercadosde consumo privado de masas con un robusto código de derechos de suministro de bienes pú-blicos– supuso un avance sustancial con respecto al capitalismo miserabilista del siglo XIX, un

21Ponencia Inaugural: Servicios Sociales para la nueva década

capitalismo aquel caracterizado por el subconsumo de masas y por la existencia de las mínimasfunciones socializadoras del Estado. La ciudadanía política decimonónica, de esta forma, no ge-neraba ningún consumo social o garantía laboral significativa y sus intervenciones en este campo,si es que se sustanciaba tales intervenciones, no se basaban en ningún principio de equidad, re-distribución o reconocimiento de derechos no vinculados a la propiedad o el linaje, sino quetenían un carácter fundamentalmente disciplinario, es decir, de simple adecuación de la fuerzade trabajo a su uso privado productivo. El primer Estado liberal generó, por tanto, la base jurídicafundamental para la constitución de los grandes mercados modernos mediante un sistema deleyes y ordenanzas que incrustaba en la sociedad los, por entonces, nuevos mercados indus-triales disciplinando a todos los sujetos sociales sobre los que se construía la hegemonía de lapropiedad mercantil.

1. LA CIUDADANÍA SOCIAL COMO CIUDADANÍA LABORAL: EL TRIUNFO DE LA

CUESTIÓN SOCIAL

El mercado moderno lejos de ser la extensión del mercado local tradicional –el horizontal mercadode pueblo que idealizan los teóricos de la libre competencia– es la creación de un entramado ju-rídico que inscribía en la sociedad los nuevos valores, poderes y jerarquías de las burguesías in-dustriales triunfantes. Este Estado liberal disciplinario y ordenancista no tomaba cartas en lo quehoy consideramos como suministro público (y universal) de servicios, y todas sus intervencionespara atajar el subconsumo; por entonces la recién descubierta cuestión social no pasaban deconcentrarse en unas mínimas y vergonzantes leyes laborales –inspiradas antes en el pietismo ola caridad que en el más elemental principio de igualdad, justicia o razón social, lo que, cuandomás regulaba ciertos colectivos especialmente desprotegidos, como en los casos de la normativasobre trabajo infantil, femenino, jornadas desproporcionadas de trabajo, etc–. Ese Estado cuandoacometía algún tipo de función asistencialista tomaba la forma de Estado de pobres, de menes-terosos, de beneficencia marginal y degradada para resolver antes un problema de orden públicoque de reproducción regular de la mano de obra y que indicaba la situación de estrecha coexis-tencia entre el trabajo y la pobreza que se producía en la sociedad de la primera gran industria-lización. Del descompromiso público de la reproducción ordenada de la fuerza de trabajo esbuena prueba la hegemonía que tenían las instituciones de características religiosas o pías en laescueta gestión de la cuestión social a través de hospitales, conventos, casas de caridad y so-corro, asilos, roperos, sopas de pobres, etc. Estas funciones de sostenimiento mínimo y remediopaupérrimo se convertían, implícitamente, en formas de disciplina y control social de los amplí-simos márgenes del mundo del trabajo, reconocimiento latente de la naturalidad (darwinista) deun orden social regulado por la vulnerabilidad, desprotección radical y semi-indigencia en la quese movía el mundo del trabajo en el modo de regulación prefordista1.


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1. Sobre los orígenes y genealogía intelectual de las políticas sociales modernas relacionadas de manera cambiantecon el mundo del trabajo pueden consultarse dos textos clásicos ya, uno en el ámbito anglosajón como es el dePiven y Cloward (1971), otro en el contexto francés como es el de Topalov (1994).

Sin embargo, el Estado keynesiano del bienestar supuso, desde mediados del siglo XX, un en-sanchamiento de la ciudadanía, hasta tal punto que se llegó a teorizar como una ciudadanía total,que codificaba y normalizaba socialmente a amplios sectores de la población –las nuevas en-tonces clases obreras blue collars, ligadas a la producción en masa y las nuevas clases mediasfuncionales white collars, vinculadas a los servicios, a la distribución y circulación mercantil– quea la vez que se estandarizaban y construían simbólicamente sobre una norma de consumo (pri-vado) de masas, se unificaban a partir del suministro de un amplio paquete de salarios indirectoso salarios ocultos dentro de un conjunto de acciones que suponían, al mismo tiempo, elementoseficaces para evitar estrangulamientos de la demanda efectiva, así como la socialización de lasbases productivas y reproductivas de la fabricación mercantil, constituyendo una suerte de pro-piedad social diseminada y mediadora de una red de intercambios de todo tipo.

La desmercantilización parcial de considerables espacios de las economías occidentales su-pusieron a nivel nacional, por tanto, una racionalización del capitalismo moderno, en el másestricto sentido weberiano del término (burocratización, juridificación y normalización), con efec-tos complementarios positivos en la acumulación económica y la legitimación social. El nuevoconsenso democrático o compromiso histórico de los años gloriosos de la segunda postguerradel siglo XX, traía consigo una desradicalización del movimiento obrero y un cierto reparto in-directo entre los sectores intermedios (y bajos) de renta, fraguando un modelo de sociedaddel bienestar donde el pacto keynesiano supuso la aceptación por parte de las ciudadaníasoccidentales (y especialmente europeas), de la racionalidad básica del sistema de producción–el beneficio–, si se compensaba con la socialización parcial y renegociación activa por partede los agentes sociales de los costes sociales –externalidades– que se asumiían, en últimainstancia, en las esferas públicas2.

Este proceso de desmercantilización suponía, al fin y al cabo, desvincular parcialmente el procesode reproducción y gestión social de la fuerza de trabajo del puro mercado y con ello, como hemosseñalado, el reconocimiento de derechos que no solamente eran los derechos políticos, sinotambién los derechos a participar en cierto grado de distribución social –materializada en bienespúblicos–, a la vez, que el reconomiento del trabajo como identidad central y convención fundantede los Estados (sociales) contemporáneos. Este Estado funcionaba como relación social –queajustaba conflictiva, pero efectivamente acumulación y legitimación social– y se correspondía conun tipo de intervención que se presentaba en su construcción retórica como la consecución deuna sociedad de la seguridad (frente a la desprotección radical decimonónica), esto es, de con-secución de niveles de vida relativamente asegurados para ciertos grupos laborales (los trabaja-dores asalariados masculinos, maduros, fijos, industriales o administrativos, etc.), según elcompromiso político que se deriva del pacto keynesiano, dada la prioridad nominal del pleno em-pleo y del reconocimiento colectivo de los riesgos asociados a la continuidad y la salud laboralinternalizados (al menos parcialmente) por el mismo aparato de Estado.


El debate sobre la ciudadanía social

2. Dos buenas presentaciones de los efectos sociales del compromiso histórico y el pacto keynesiano en la eradel progresismo social son las de Birnbaum (2003) y Wahl (2005).

La cuestión social que desde finales del siglo XIX venían animando a todo el pensamiento político,ético y jurídico del reformismo ilustrado; tendía simbólicamente a consolidarse y casi a cerrarseen el ciclo largo de crecimiento que iba de finales de los cuarenta a finales de los setenta delsiglo XX, con la maduración de una norma de consumo de masas, la tendencia a aceptar públi-camente la idea de equidad social y el intento de buscar un centro social enmarcado en una di-námica centrípeta de generar una ideología de clases medias laborales, a la vez que sedesarrollaba un mecanismo para encajar el conflicto social en las convenciones jurídico políticasdel bienestar nacional. Lo público se constituía así en sinónimo de bienestar y, se plasmaba pro-cesalmente en la consecución de derechos crecientes que tomaban cuerpo jurídico en un sistemade titularidades que consistían, casi, por primera vez en la historia, en libertades positivas aso-ciadas, a la condición laboral misma como condición material3. Las libertades positivas, trascen-diendo las habituales posibilidades de reunión, expresión o participación política, eran construidascomo una forma de participación en el excedente social, en forma de derechos de percepciónde elementos reproductivos que no habían sido intercambiados directamente por dinero.

El avance de lo público en general y de la producción social de bienes y servicios, en particular seproducía, por tanto, como producto de tendencias y convenciones ciertamente reformistas –queidentificaban la injusticia con una mala gestión general de los problemas sociales–, así como derefuerzo de la democracia y la ciudadanía en un contexto histórico en el que no hay que olvidar,se estaba llevando a cabo la reconstrucción social de los efectos devastadores de las dos grandesguerras mundiales, se producía el enfrentamiento contra dos grandes bloques geoestratégicos y,como marco interno, la fuerza estructural de unas clases laborales homogeneizadas y solidarizadaspor la gran planta industrial, la ciudad fábrica y normas y estilos de vida fuertemente unificados, loque obligaba a gestionar en el seno del Estado nación racional-legal (tal como Max Weber habíaprevisto) las tensiones y enfrentamientos de los grupos sociales en conflicto4. El capitalismo de laeconomía mixta no dejaba de ser capitalismo, ni dejaba de generar conflictos –más bien era lamanera de expresión dinámica de estos conflictos– ni dejaba de tener fallos en la distribución, nieliminaba la desigualdad –más bien la institucionalizaba en un sistema de transferencias parcia-les–, pero si que conformaba un círculo virtuoso entre fordismo, Estado del bienestar y represen-tación laboral activa y redistributiva, círculo que tenía como resultado social una fuerte dinámicade servicios y consumos públicos que respondían a su vez, a la institucionalización del pacto key-nesiano, implícitamente interclasista. Pacto que mediante la creación de redes y estrategias cor-poratistas –de extensión, organización y negociación de intereses entre clases socioeconómicasrepresentadas por aparatos estructurados de manera progresivamente cada vez más burocrati-zada– se concentraba en la distribución, asimétrica pero real y nominalmente pactada, de lo que


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3. No voy a desarrollar aquí las vinculaciones entre la condición laboral y ciudadanía social porque han sido objetomonográfico de trabajos anteriores (Alonso 1999 y 2001), pero sí vale la pena reclamar la atención sobre aporta-ciones que han colocado este tema en el centro de la historiografía contemporánea sobre la ciudadanía como sonlas de Noiriel (2001) y Rosanvallon (2002).4. Véanse para el tema de las relaciones entre institucionalización del conflicto laboral, ciudadanía, clase social ycambio sociopolítico las brillantes síntesis que realizan Bajoit (2003), Sánchez León e Izquierdo (2003) y Prieto(2003).

se consideraban directamente el producto del crecimiento económico (e indirectamente del trabajosocial general), así como de ciertos costes sociales de ese crecimiento.

Casi de manera milimétrica las profecías weberianas del desencantamiento, la burocratización yel ascenso de la racionalidad legal se materializaban en el Estado del bienestar, un Estado pro-ductor de bienes y servicios que no rompió en ningún momento la racionalidad básica del sistemade mercado, pero si la modificó sustancialmente, con innegable éxito social, desde la salida de lasegunda guerra mundial hasta mediados o finales de los años setenta del siglo pasado. La propialegitimación del capitalismo dependía, en buena medida, de la creación de espacios desmercan-tilizados, financiados impositivamente –o vía déficit público, o vía inflación– y que en parte suponíanla eliminación de la disciplina tradicional (miserabilista) de la relación salarial, que daba origen a lacuestión social5. De esta manera, el fuerte peso público del capitalismo de la era keynesiana res-pondía a un fenómeno mucho más complejo que el del simple cambio de titularidad jurídica departe de los activos económicos, o de la pura intervención del Estado para defender al capital –como pretendieron los análisis más mecanicistas y dogmáticos de la izquierda histórica–, respon-día, más bien, a un proceso de integración orgánica del conflicto social que desarrolla el proyectode la modernidad por el lado de la complementación de funciones económicas, políticas y socialesde los diferentes actores sociales. Para seguir con las referencias a los clásicos de las cienciassociales, podemos decir, que la división del trabajo ya no sólo era capaz de animar el proyectoAdam Smith –el del egoísmo particular, la mano invisible, la acumulación privada y la coordinaciónautonómica de las posibilidades de beneficio– sino también el proyecto Durkheim, es decir la di-visión del trabajo como complementareidad funcional, solidaridad orgánica, reconocimiento dederechos y progreso social y cultural a través de un derecho restitutivo y participativo convertidoen regulador social. La modernidad, siguiendo una dialéctica inscrita desde su propia constituciónfundacional, presentaba aquí, poniendo el pie de lo social sobre lo laboral, la cara de su razónsocial transcendente, frente a la simple razón técnico-instrumental de la acumulación mercantil6.

Lo público en sus diferentes expresiones configuraba, por tanto, un espacio de solidaridad ins-titucional, basado en el nivel nacional en un compromiso parcialmente redistributivo que igualabala cuestión social a la democracia, el pleno empleo, el avance industrial y el crecimiento econó-mico. El Estado se hacía garante de titularidades positivas que se derivaban del crecimiento eco-nómico y del mantenimiento del conflicto en niveles tolerables de invisibilidad y/o manejabilidad.Por ello la ciudadanía era un concepto ligado fundamentalmente a la desmercantilización, puestoque si el mercado era el motor del crecimiento material hasta niveles nunca conocidos en la his-



5. El texto de Jacques Ranciére (2003) sobre la manera en que una disciplina tradicional de dominación laboral vagenerando sus propios sueños emancipadores, sus relatos utópicos casi literarios y sus imaginarios laborales al-ternativos –luego fundamentales en la creación de las sucesivas convenciones sobre lo que es la cuestión social–,es no sólo modélico como investigación, sino fascinante como simple lectura, hoy mucho más accesible al habersereeditado en un nuevo y muy reformado formato.6. Las relaciones intelectuales entre trabajo y modernidad están magníficamente analizadas en Naredo (2001) yDíez (2001). El historiador francés Gérard Noiriel (2005) realiza una muy brillante perspectiva de las relaciones entrelos paradigmas intelectuales clásicos en ciencias sociales y los proyectos de reforma social.

toria de la humanidad, era el entramado institucional en torno al Estado el racionalizador socialde la situación. Creando esa sociedad de la seguridad, dándole carta de naturaleza jurídica y po-lítica y abriendo posibilidades de acceder a bienes y servicios (educación, sanidad, previsión so-cial, ocio, etc.) absolutamente medidos en su modalidad universalizada –en su forma mercantilhabitual sólo habían sido patrimonio de las clases propietarias–, se asentaba definitivamente ellargo ciclo de constitución histórica de la ciudadanía occidental, hasta un punto en que se llegabaa asimilar derechos al bienestar con derechos de lo personal, o para ser más exactos derechosdel trabajador normalizado (masculino, industrial, cabeza de familia, etc.).

La sociedad industrial llegaba así a su apogeo en el momento en el que el trabajo como categoríasocial –separado ya en importantísimas franjas de la población de la miseria y el pauperismo rei-nante en la existencia obrera tradicional– se convertía en el centro mismo de la codificación dela ciudadanía. Pero este modelo de equilibrios inestables pronto se iba a desformalizar y com-plejizar con nuevas acciones y movilizaciones imposibles de asimilar a la “cuestión social” clásica,así como, más tarde, se fragmentaría y debilitaría justo cuando el Estado del bienestar keynesianoentraba en crisis; crisis que comenzaba en forma de crisis fiscal –expresada habitualmente comoun disparo desmesurado de la inflación y el déficit público–, y que anunciaba que el sistema deintervenciones realizadas sobre el modelo productivo comenzaba a alejarse nítidamente de sutrayectoria de equilibrio.

2. LA DESFORMALIZACIÓN Y AMPLIACIÓN DE LA CUESTIÓN SOCIAL

En el momento de madurez del modo de regulación fordista-keynesiano se fueron fraguando ini-ciativas ciudadanas y movilizaciones sociales que, sobre todo a lo largo de los años sesenta yprincipios de los años setenta del pasado siglo XX, fueron transformando el concepto mismo decuestión social. Las acciones que emprendieron dieron lugar a su conceptualización como nuevosmovimientos sociales y marcarían un momento de cambio histórico en los fenómenos de accióncolectiva. Las características, en la época, de tales movilizaciones suelen asociarse a su radica-lismo, su utopismo, su tendencia a mezclar reivindicaciones sociales con elementos políticos yculturales, así como a la presencia entre sus efectivos y recursos humanos de nuevos sujetosque no había sido considerados como grupos específicos de la cuestión social tal como se en-tendía tradicionalmente en la política convencional de las sociedades occidentales: jóvenes, mu-jeres, estudiantes, minorías étnicas, grupos radicalizados de las nuevas clases medias, etc. Estospúblicos se convirtieron en agentes fundamentales de la movilización colectiva de esos años, ysobre todo de innovación en la cultura de la protesta, proponiendo con sus acciones agendastemáticas considerablemente novedosas, pues aunque esos nuevos temas estaban lógicamenteenraizados en la vida cotidiana de las democracias occidentales sobrepasaban de largo los asun-tos habituales (distributivos/laborales) de la cuestión social tal como se había fundamentado éstaen sus orígenes y primer desarrollo real.

Es evidente que el marco en que se realizaron estas protestas era una sociedad que experimen-taba el ascenso de las nuevas clases medias de servicio, teniendo, a su vez, el crecimiento eco-


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nómico sostenido y el pleno empleo nominal como convención social generalizada y normalizada.Una nueva generación de demandas (más centradas en la diferencia que en la igualdad, en elreconocimiento que en el reparto) se iban a plantear así sobre un esquema fordista-keynesianoque había construido derechos de ciudadanía crecientes y avanzado importantes parcelas en loque se refiere a la institucionalización corporatista del conflicto capital/trabajo y su materializaciónen derechos laborales. Esto es, sobre una sociedad regulada y reguladora que había consolidadoun estatuto de ciudadanía social/laboral se concentraban ahora mayores demandas de servicios,de reconocimiento de derechos (ya no tanto derechos “universales”, como derechos especialesy compensatorios), pero sobre todo reivindicaciones de grupos de identidad que trataban deconvertir ámbitos diferenciales y particulares de su estilo de vida en objetivos sociales y políticoso metapolíticos generales a reconocer y proteger jurídicamente (y muchas veces económica-mente) por el Estado del bienestar7.

Nuevas necesidades tendieron de esta manera a empezar a ser reconocidas por las políticas deintervención de los Estados del bienestar en una reivindicación de derechos de reconocimientode grupos concretos (culturales, étnicos, de identidad, de edad, cívicos, de género, etc.) queiban mucho más allá de la cuestión social tradicional que se centraba (tanto en sus versionespositivas, como en sus versiones negativas) en el eje estructurador de la división del trabajo. Todauna revolución de la vida cotidiana venía tanto a animar como a favorecer a estos nuevos movi-mientos sociales que poco tenían que ver en sus actuaciones efectivas con los movimientosobreros y sindicales tradicionales, por una parte, o con la cultura política de la burguesía liberal,por otra. Si bien tales nuevos movimientos sociales no podrían entenderse –ni en gran medidasu existencia hubiera sido posible– de no ser por la existencia previa y la presencia efectiva deestas dos referencias institucionales; por un doble motivo: económicamente, porque en su avancelos movimientos obreros ensancharon y reconstruyeron un marco de regulación económica delconflicto social que permitió la posibilidad creciente de monetarizar y materializar derechos ciu-dadanos (incluso los considerados como positivos); políticamente porque la democracia liberalinstitucionalizó el ámbito de libertades en que se hacía posible un espacio de participación mo-derna, es decir, dando a actores colectivos la posibilidad de formarse como sujetos activos, in-tervinientes en acciones y decisiones que les conciernen y conformándose como actoresinteresados que son considerados como racionales y legítimos, superando con ellos cualquierforma de dominación tradicional o despótica.

El discurso y gran parte de los efectivos de estos nuevos movimientos sociales se encontraba enlas nuevas clases medias, lo que no quiere decir que todos los grupos temas y sujetos concernidosperteneciesen fácticamente a ellos, sino que era en el marco esas clases medias donde se produ-cían intelectualmente los discursos y donde se construían las visiones del mundo que los soporta-ban. De esas nuevas clases medias procedían también los recursos (materiales e inmateriales,



7. La más clara introducción al estudio de las políticas de identidad que activan los nuevos movimientos socialesse encuentra en Melucci (2001), así como la presentación crítica a la sociología dominante de los nuevos movi-mientos sociales la hace Lyman (1995: 397-436).

humanos, relacionales e intelectuales) que servían para afianzar y difundir todas esas formas origi-nales de relato sociopolítico. Relatos que invertían y reconvertían los tópicos discursivos de las cla-ses medias patrimoniales convencionales –el conservadurismo, el puritanismo, la subordinacióndisciplinada a las élites, el honor estamental, etc.– en claves simbólicas prácticamente contrarias.Por ello conocimos una fuerte presencia del discurso de la emancipación en todos estos nuevosmovimientos sociales, discurso que se construía a partir de una mezcla novedosa (incluso muchasveces difícil de armonizar) de materiales temáticos donde se combinaba un fuerte narcisismo alter-nativo –la estética y la reivindicación de lo anticonvencional o de la diferencia– con la denuncia ycrítica a lo que se consideraban excesos civilizatorios de la sociedad industrial (temas como su ar-mamentismo, su alienación mediática y consumista, su desprecio de las minorías políticas cultura-les, su marginación de las diferencias, su represión de lo natural y el deseo, etc.)8.

Asimismo este discurso se concentraba en el descubrimiento de una nueva cuestión social, queenvolvía desde la libertad sexual o el descubrimiento del cuerpo hasta el anticolonialismo y am-pliaba el campo de la movilización más allá del de la justicia social para llegar fundamentalmenteal ámbito de las libertades radicales, libertades que trataban de tomar también su forma positivacomo derechos políticos y titularidades económicas, sobre todo como un despliegue de políticasespecíficas de carácter antidiscriminatorio (o de discriminación positiva), compensatorio o de eli-minación de barreras culturales que se dirigían fundamentalmente hacia la ampliación del espaciode competencias del Estado del bienestar. De este modo era fundamental en estos movimientossociales aparecidos en plena “edad de oro del Estado del bienestar” la conversión del reconoci-miento y la autonomía de los nuevos públicos incluidos en la cuestión social en derechos socialesefectivos, lo que de facto significaba la ampliación del ámbito de competencia del Estado socialhacia grupos, espacios y problemas hasta ese momento invisibles –o considerados como mino-rías a despreciar en el cálculo político o económico– para el ámbito de la política profesionalliberal o de la negociación colectiva corporatista.

En sus primeros pasos estos nuevos movimientos sociales desplegaron estrategias discursivasy simbólicas de marcado utopismo y radicalismo verbal, entre otras cosas, como forma en quenuevos grupos sociales de carácter muy intelectualizado reivindicaban modos de vida alternativosal estilo de vida propio (y normalizado) de la sociedad industrial fordista, marcando tanto lo quese percibían como los excesos –económicos, ecológicos y civilizatorios– de este modelo, comolo que para muchos grupos y comunidades se consideraban sus insuficiencias. Posición, pues,de estos nuevos movimientos frente a la modernización, paradójica, ya que tales movimientossólo son posibles en estadios de modernización muy avanzada, pero, a la vez, uno de los ele-mentos esenciales que ha venido defendiendo su identidad (apelando a la comunidad, a las so-


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8. Las formas que toma el concepto de emancipación en el uso contemporáneo de los nuevos movimientos so-ciales, así como su transformación según se ha ido consolidando (y degradando) el proyecto moderno está rigu-rosamente estudiada en los trabajos que presenta Pieterse (1992). Por otra parte para la relación entre losconceptos claves de la ilustración y sus relaciones –contradictorias– con la izquierda y los movimientos socialesoccidentales sigue estando magníficamente estudiada en los trabajos de Heller y Fehér (1985 y 2000).

lidaridades mecánicas directas, a las nacionalidades históricas o al contacto respetuoso con na-turaleza, entre otras) ha sido su inequívoco carácter crítico –y de sospecha– ante el proceso demodernización. Ello indica, en suma, que los nuevos movimientos sociales son productos de lamodernidad madura y representan la radicalización misma del proyecto moderno, instalándoseen una posición que trata de explorar las contradicciones de dicho proyecto y, por ende, de laciudadanía laboral que le sirve de referencia (ciudadano-trabajador maduro, masculino, industrial,etc.), tendiendo a presentarse tales movimientos como los encargados simbólicos de desarrollarla conciencia reflexiva de la modernidad misma, para así hacerla avanzar por su vertiente másrelacional y convivencial, frente a los peligros de su autobloqueo o su naufragio en dimensiónmás economicista, tecnocrática o individualista de los relatos del progreso.

Por lo tanto, los nuevos movimientos sociales supusieron la inclusión en el panorama sociopolíticoeuropeo y norteamericano de nuevos sujetos con un discurso en principio muy radicalizado –engran parte propiciado por el entorno de alto nivel de desarrollo económico y de derechos cre-cientes conseguidos en el momento de máximo rendimiento del pacto keynesiano–, con unafuerte tendencia a solicitar y elaborar intelectualmente el reconocimiento de identidades pseu-doadscriptivas, étnicas y culturales, a partir del mecanismo de la conversión de titularidades yderechos diferenciales positivos de tales identidades, que hasta ese momento no habían sido niconsideradas, ni reconocidas como sujetos específicos por las agencias normativas, políticas,sociales y económicas de los Estados occidentales contemporáneos9. Más allá de la cuestiónsocial clásica (distributiva, laboral, industrial, etc.), los nuevos movimientos sociales, tendieron acrear, construir, teorizar y reconstruir nuevas cuestiones en sus procesos activos de movilización,así nos encontramos con un importante catálogo entre estas nuevas cuestiones, como son: lacuestión del género, la cuestión medio-ambiental, la cuestión de la paz, la cuestión generacional,la cuestión del reconocimiento, etc., un etcétera que podría abarcar páginas enteras.

Cuestiones todas que desformalizaban la tradicional frontera (de la política liberal) entre lo privadoy lo público en una especie de mixtura político-cultural que se revelaría como una de las novedadesmás destacables en los procesos de participación social, movilización colectiva y cultura política.Se ensanchaba con esto el horizonte sociocultural occidental, así como se configuraban nuevasminorías activas y redes de movilización con demandas de reconocimiento de necesidades socio-culturales, identidades colectivas y derechos cívicos que desbordaban, con mucho, el catálogo denecesidades distributivas y económicas contenidas en las reivindicaciones de los trabajadores for-distas y su política corporatista –donde la negociación económica de las condiciones de asalariza-ción incluido el incremento de los salarios indirectos, da un carácter extremadamente realista a susactuaciones frente al imaginario utópico del mundo contrainstitucional de los nuevos movimientos–,pero que tampoco habían tenido presencia en el juego de poderes instituidos en torno a la política



9. Es interesante recordar, como hizo Frank Parkin, en su día en un injustamente olvidado trabajo sobre el radicalismode clase media (Parkin 1968), las nítidas raíces de clase media de las políticas del reconocimiento, la identidad, el an-ticolonialismo, etc., muy cercanas en su nacimiento al de los estudios culturales alternativos de los centros universitariosde finales de los sesenta (véase Storrey 1996). Para el tema de las luchas por el reconocimiento en el cambio de losparadigmas políticos (y éticos) contemporáneos basta aquí citar dos trabajos centrales de Honneth (1995 y 1999).

tradicional de los partidos políticos y el mercado de votos. Se inaugura así un período donde lasminorías discriminadas por motivos múltiples y diversos (que se pueden convertir en minorías activas

mediante una dinámica de reconocimiento cognitivo de movilización de sus recursos humanos,simbólicos, relacionales, etc.) toman forma, producen sentido y crean nuevos discursos que des-afían a la política de masas10.

En la política del reconocimiento se tiende, por tanto, a manejar la identidad cultural como ele-mento expresivo, y reivindicativo, central (casi siempre como identidad negada) en la acción,construcción y diseño comunicativo de los movimientos sociales. La reivindicacion de mayor in-fluencia social mediante la movilización de recursos de muy diverso tipo (cognitivos, organizativos,intelectuales) reclamaba, en un primer lugar, cambios culturales importantes (que no podían re-ducirse sólo a términos puros de interés económico), pero que acababan indefectiblemente porimpactar en la estructura política y normativa del Estado asistencial. La política competitiva delos partidos y la economía social de los mercados en expansión en la época del consenso key-nesiano del bienestar, y de la fundación mítica de una sociedad postindustrial, dejaron zonas deidentidad fuera de los espacios convencionales –y mayoritarios– de legitimación, zonas idiosin-cráticas y diferenciadas que fueron reivindicadas para ser reconocidas y relegitimadas por movi-mientos de jóvenes, mujeres, estudiantes, minorías étnicas, etc. La novedad y mayor repercusiónde esta nueva política difusa no fue el logro de objetivos electorales directos o la mera moneta-rización de sus demandas, cosas ambas que habían podido ser inmediatamente constatables ymedibles, ni tampoco un cambio radical y absoluto de estructuras jurídicas, políticas o económi-cas formales sino que su efecto fue más difuso y latente por una doble vía; en un principio porsu repercusión efectiva en los mundos, formas y estilos de vida cotidianos (transformando imá-genes, hábitos y prácticas tradicionalmente discriminatorias), en un segundo ámbito, en la presiónpara la ampliación de los derechos de ciudadanía más allá de las titularidades distributivas y la-borales, en una segunda oleada de estatalización (o semiestatalización) de responsabilidades yderechos de reconocimiento a grupos y comunidades no directamente derivados del conflictoclásico capital/trabajo. La ciudadanía sociolaboral se desformalizaba y avanzaba, dubitativa ycontradictoriamente, incluyendo en su proyecto derechos reales nuevos que comportaban efec-tos económicos y materiales innegables sobre el tamaño del Estado del bienestar.

3. LA CRISIS DE LA CUESTIÓN SOCIAL Y LA FRAGMENTACIÓN DE LA CIUDADANÍA

Desde principios de los años ochenta del siglo pasado hemos conocido una constante y pro-gresiva transformación –en cuanto a debilitamiento– de las bases sociales de la ciudadanía la-


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10. El tema de la irrupción de las minorías activas (sus percepciones y representaciones sociales) es un temaclásico de la psicología social francesa desde Moscovici (1979), más recientemente Schneider (2005) cruza teóri-camente la problemática de las minorías activas con el de las políticas de la diferencia, el reconocimiento y “lasfuentes del yo”. Por su parte José Maria Ripalda (2005: 161-179) explora las paradojas de la política pluralista delas minorías, su peligro de atomización y su falta de un proyecto de interconexión entre lo particular y lo general.

boral, así como de los límites de las formas de gobernabilidad de las demandas y derechos cívi-cos (distributivos y postdistributivos) gestionados fundamentalmente en el marco del Estado so-cial. Los fundamentos económicos, jurídicos y sociológicos de la sociedad del trabajo se hanfragmentado y virtualizado radicalmente, de manera que los principios de centralidad, sustenta-ción pública y seguridad en el empleo no son ya nada más que nominales, cuando no se atacandirectamente por disfuncionales ante el nuevo modelo de activación de todos los recursos eco-nómicos (especialmente el trabajo), dándose por hecho que en la actual sociedad ultratecnoló-gica, los puestos de trabajo (escasos, insuficientes, en degradación) por los que los individuostienen que competir, sólo son una consecuencia secundaria o un efecto añadido de la búsquedamercantil del beneficio. Por otra parte, se decreta desde todas las plataformas neoconservadorasposibles la insostenibilidad de la sobrecarga de las demandas ciudadanas sobre el Estado, conlo que se lleva a cabo una reducción de los espacios públicos sobre los que habitualmente im-pactaron las políticas del reconocimiento de los nuevos movimientos sociales, dejando a estasiniciativas en una situación abiertamente crítica además de confusa.

En lo que respecta a la ciudadanía laboral, sus fundamentos se han ido resquebrajando justocuando el modelo productivo de producción en cadena y consumo de masas ha ido flexibilizán-dose tecnológicamente, dando lugar a trayectorias laborales divergentes, excedentes estructu-rales de fuerza de trabajo (generados por el propio nuevo modo de regulación e incrustación deltrabajo en el proceso productivo) y estilos adquisitivos y modos de vida fuertemente fragmenta-dos. La cuestión social (planteada de manera nacional, distributiva, laboral e igualitaria) se quedasin referencia cuando el capitalismo se estructura en una red multinacional: dispersa, volátil ydeslocalizada. Como consecuencia de ello se ha producido una especie de desintegración de laforma tradicional de mercado de trabajo (jurídicamente diseñado y regulado desde unas leyesespecíficas que tendían a la unificación de los derechos generales y las condiciones legales dela actividad laboral, etc.), para entrar en una progresiva y acumulativa dualización y fragmentación–institucionalmente organizada– de las situaciones laborales contractuales, en una cadena desucesivo debilitamiento de las condiciones de protección, seguridad y derechos asegurados enel uso de la fuerza de trabajo. La sociedad salarial avalada por el pleno empleo deja de ser elmarco cognitivo de la sociedad del trabajo y con esta debilitación y fragilización estructural de lacondición laboral (hasta incluso llegar a invisibilizar el trabajo fijo como relación social prioritaria)la ciudadanía social se repliega hasta volver a reinagurar una ciudadanía liberal de estricta refe-rencia a las libertades negativas.

La crisis de la ciudadanía laboral se ha visto así reafirmada por la transformación de sus funda-mentos sociales de la sociedad del trabajo, entre los que destacan la individualización radical delas condiciones de trabajo (incluidas las tecnológicas) y la desinstitucionalización de la responsa-bilidad social de la nueva empresa-red y sus insondables periferias. Los pactos sociales (macro-corporatistas) que anclaban a nivel nacional la centralidad política del trabajo se han idosustituyendo por un microcorporatismo asimétrico, en el que las élites funcionales del nuevo ca-pitalismo tratan de preservar su situación de hegemonía ideológica y económica, traspasando lainseguridad y la incertidumbre hacia todos los sujetos frágiles (que son muchos) de la desregu-



lación, sometidos ahora diariamente a todas las zozobras, tensiones y desajustes de la economíaglobalizada. En consonancia con esto el Estado del bienestar ha sido sometido a una revisiónsustancial y de las políticas desmercantilizadoras, redistributivas y asistenciales se ha pasado aun Estado de la productividad basado en las políticas remercantilizadoras y de máxima activaciónde los recursos disponibles de cara a su rendimiento mercantil11.

La eficiencia económica y la rentabilidad mercantil han pasado a considerarse como el centroabsoluto de todos los discursos de legitimación social y el trabajo queda como un valor secun-dario y subsidiario que debe adaptarse a las exigencias tecnológicas para favorecer el crecimientoeconómico. Las sucesivas oleadas de transformación tecnológica que han venido a integrarseen el proceso de trabajo, han flexibilizado, intensificado, acelerado y diseminado en el espacio eluso de la mercancía trabajo y al mismo tiempo creado espacios de alta rentabilidad, a la vez quehan desestructurado las bases tradicionales de formación del trabajo como una fuerza colectivay cohesionado según los principios de una solidaridad mecánica productiva típica de la sociedadindustrial de la producción fordista. En estas circunstancias, en el marco de la globalización ytransnacionalización de todos los flujos (productivos, informativos, financieros), la productividady la rentabilidad inmediata se han hecho valores irrenunciables como objetivo general (empresarialy estatal) lo que viene propiciando un ciclo largo de sustitución de un Estado del bienestar porun Estado del rendimiento que somete cualquier concepto de ciudadanía posible de la compe-tencia mercantil y al del permanente ajuste de los individuos y los territorios a los dictámenes dela economía globalizada.

En esta misma línea, el modelo de movilización radical y utópico representado por los nuevosmovimientos sociales tiende también a entrar en crisis a partir de principios de los años ochenta,crisis asociada a la transformación de los modos de regulación social en los que se lleva a cabola actividad mercantil y las condiciones de funcionamiento del Estado del bienestar, puestas encuestión tanto por los ataques de los grupos neoconservadores, como por las propias limitacio-nes del Estado keynesiano para absorber sus disfunciones económicas. Así en este decenio delos ochenta y a principios de los noventa se produjo un fuerte desequilibrio generacional en estosmovimientos, no sólo no se integraron suficientes efectivos humanos como para asegurar el rem-plazo de las cohortes poblacionales que se retiraban de ellos, sino que además de este problemadel número bruto aparecía el escaso potencial para movilizar recursos organizacionales y simbó-licos nuevos, así como para generar un discurso que partiendo de grupos sociales concretosencontrase alguna recepción efectiva global. Se experimentaba, entonces, una tendencia a lafragmentación y desarticulación tanto simbólica –en su aspecto de cultura de la protesta–, comode los efectos de las acciones colectivas realizadas al encontrarse con la imposibilidad de au-


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11. Para un análisis de las transformaciones de la sociedad salarial, y de los efectos para las garantías laborales apartir de su redespliegue en dinámicas cada vez más diferenciadas (y desiguales) y de su tendencia a perder unaestructura estable organizada nacional, así como a ser sustituida por procesos reticulares ultradinámicos transna-cionales, véase Cohen (2004), Santos Ortega y Poveda Rosa (2002) y Brunet y Alarcón (2005). Para el debatesobre la realidad del postfordismo (postaylorismo) es de gran interés Lomba (2005: 71-91). Por fin las relacionesentre la crisis de la ciudadanía social y el modelo de mercantilización mundial está tratado en Lapierre (2003).

mentar el ámbito de los bienes públicos conseguidos y los derechos y titularidades conquistadas,cosas, todas ellas, que implicaron un cambio de rumbo real de los nuevos movimientos socialesen particular y de la cuestión social en su conjunto.

De esta manera, los nuevos movimientos sociales tendieron pronto a reflejar la fragmentaciónsocial de un modelo socioeconómico cada vez más desregulado y socialmente agresivo en elque la contención y el ajuste del Estado del bienestar impedía continuar con “la revolución” (co-tidiana) de los derechos crecientes que habían supuesto las acciones de los grupos movilizados.El resultado de todo ello se plasmó en el fuerte carácter defensivo y “a la contra” que adquirieronlas acciones de movilización –y a sus teorizaciones–, destinadas a detener el retroceso de losderechos adquiridos en cada sector particular o a plantear la diferencia específica de un gruposocial, y especialmente su cultura, como el eje fundamental para dar sentido a lo social. La culturade la protesta y el narcisisimo alternativo que se vinculaban con la transformación total del mundoen la visión del mundo los movimientos reivindicativos (lo que ampliaba, a su vez, la cuestión so-cial) se torna ahora en una cultura (y en gran medida en una celebración) de la fragmentación yla reivindicación de lo particular, “lo raro”, lo local, la diferencia intraducible de las culturas, ne-gando en muchos momentos lo social mismo12. De hecho las retóricas de las movilizaciones fue-ron adquiriendo tintes y justificaciones intelectuales muy diferentes que van desde lo dramático,o lo pesimista, hasta lo estrictamente culturalista, o mejor, multiculturalista. Vimos así la reorien-tación del pensamiento medioambiental hasta convertirlo en una desesperada llamada de aten-ción ante el peligro inminente de una catástrofe ecológica y civilizatoria, o el renacer demovimientos antiarmamentistas ligados a las intervenciones concretas de los ejércitos occiden-tales en países con escasa fuerza militar internacional, pasando por todo tipo de denuncia por laexclusión social (nacional e internacional) producida por el nuevo desorden económico neoliberala nivel mundial. Paralelamente la identidad como forma de afirmación de una cultura diferencialy específica (ya sea basada en el género, la étnia o nación) se abría camino como motor de losdiscursos intelectuales muy desconfiados ahora a la hora de reclamar valores universales o me-tarrelatos de progreso general.

En este sentido, a partir de los años ochenta el discurso de los movimientos cívicos empiezaa estar modelado antes por el imaginario de los riesgos civilizatorios que por visiones utopi-zantes proactivas; y, de ahí, que tanto la selección de objetivos y temas de acción, como laconstrucción de la verosimilitud de estas acciones colectivas (y hasta su existencia misma) pa-sase por la posibilidad de mostrar una reacción ante lo que se consideran agresiones externas(de la modernidad occidentalista) a la identidad, la cultura, el territorio, la paz o la naturaleza.El concepto de ciudadanía social (y laboral) se veía así doblemente asediado, por una partepor las políticas remercantilizadoras de la era “postelfarista”, por otra parte, por la crítica inte-



12. Es el argumento central de los análisis que hace Eagleton (2005) sobre las sensibilidades críticas postmodernas,de tal forma que una especie de fuga cultural (hacia culturas particulares) acababa dejando sin sustrato social ysin mayorías sociales significativas a los relatos postmodernos de la vida cotidiana. Una visión no tan agria de lapolítica postmoderna como “política de las culturas” está en Jordan y Weedon (1995).

lectual que las retóricas de la diferencia hacían de cualquier marco de ciudadanía que se cons-truyese reclamando el trabajo como valor social fundamental. Asimismo la presentación utópicay radical de grandes frentes culturales y movilizaciones ómnibus de carácter abiertamente ex-presivo y espontaneista que habían caracterizado a los nuevos conflictos sociales surgidos enlos años sesenta y primeros setenta, fueron conociendo un cierto declive histórico y su susti-tución por iniciativas más puntuales, más concretas, más referidas a grupos con problemas yculturas concretas y más fragmentadas en el tiempo. Estrategias, en buena parte, dependientes–como defensa, reacción y contención– del avance de las políticas neoliberales, remercantili-zadoras y neoconservadoras en alza, pues al dar estas por acabada la era de las expectativassociales crecientes hacían encerrarse a los colectivos movilizados en una agenda cada vezmás particularista, confiando más en el reconocimiento cultural o en la reivindicación de la iden-tidad diferencial (o en la constitución de movimientos problema o de temática mínima) que enla política redistributiva universalista en la que habían cristalizado la mayoría de las demandasde la era keynesiana.

El reflejo de los discursos emancipatorios totales, la desarticulación de los efectivos organizacio-nales y humanos, el avance del mercado y la propia crisis del keynesianismo como paradigmade la intervención estatal, tendieron a configurar una cultura del desencanto, la abstención y elapoliticismo que se tradujo pronto, tanto teórica como prácticamente, en el mundo de los movi-mientos sociales en la sustitución de los discursos ideológicos fuertes, afirmativos, redistributivosy universales por las de defensa de identidades débiles, culturales, fragmentadas, exóticas y ex-tremas (queer). Este mismo proceso llevaba a la desformalización y nuclearización del propioconcepto de movimiento social, considerado míticamente en un horizonte de objetivos imagina-rios y de derechos a conquistar generalizables a toda la población, siendo sustituido por el denúcleos, organizaciones mínimas, acciones con un solo tema o incluso sucesiones de campañasque se realizan ante políticas que son consideradas como agresiones al entorno social –o natu-ral–, y que se producen tanto en el ámbito local –la voz de colectivos históricos discriminados,minorías étnicas y nuevos sujetos afectados por la remercantilización–, como en el ámbito global–percepciones de riesgos considerados como amenazas inminentes en el campo del medio am-biente, las relaciones internacionales, los modos de vida o, incluso, las nuevas relaciones inter-personales–, pero siempre con un carácter reactivo y defensivo. Lo que se presenta en forma deuna cultura de la resistencia planteada como una serie de respuestas urgentes al riesgo de con-vertirse en víctimas de un inmediato futuro13. El progreso y la historia que parecían los más firmesaliados de la ciudadanía social, se han convertido en esta etapa (¿postmoderna?) de la culturacrítica de los movimientos sociales, en enemigos totalitarios de los que hay que desconfiar y alos que se le achaca todos los males de las culturas oprimidas y discriminadas.


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13. Es de enorme interés el análisis que hace el filósofo Richard Rorty (1999) sobre el eclipse de la izquierda refor-mista y su sustitución por una izquierda cultural, así como el tema de las campañas en la permanente reescriturade las políticas actuales, valorando (positivamente) una desfundamentación de las referencias realistas de las prác-ticas de mejora democrática. El argumento de base lógicamente se encuentra en su visión de la contingenciaconstitutiva de la comunidad liberal, mucho más defendible según este autor que cualquier noción esencial de ver-dad (Rorty 1991) o cualquier ilusión de realidad, substancia u obligación universal (Rorty 1997).

El entorno ilustrado de las clases medias intelectualizadas se ha vuelto, así, hacia la postmo-

dernidad como fenómeno cultural de referencia, fenómeno que tiende, al fin y al cabo, a primar

los elementos más nihilistas, individualistas, hedonistas y estitizantes en la definición de lo so-

cial (o mejor en la muerte de lo social); un conjunto de discursos teóricos que van desde la

celebración de la diversidad como estallido de todas las identidades posibles hasta el semio-

logismo más extremo, que convierte todo lo social en signo (cultural), van dejando sin base

de apoyo a toda argumentación en positivo del cambio social. Es el momento de la postmo-

dernidad (y de varios multiculturalismos académicos) como reverso un tanto apocalíptico y mi-

nimalista del neoliberalismo integrado, marcando el paso a un buen número de élites y

subculturas intelectuales y universitarias, así como animando a todo el que presta a la voladura

incontrolada y al posterior festejo de la bancarrota definitiva tanto de lo social como del pro-

yecto moderno. Situaciones, en suma, que tienden a traducir en las políticas del reconoci-

miento, la emergente fragmentación y dualización social, así como una reacción comunitarista

o de un grupalismo defensivo mínimo ante la disolución de los derechos sociales colectivos y

la restauración casi exclusiva de los derechos individuales y las libertades negativas como ca-

racterísticas de este tiempo.

Por tanto, la fragmentación y el endurecimiento social del modelo postfordista, han ido res-

quebrejando –dadas sus dinámicas centrífugas y neoestamentalistas– la coherencia de las cla-

ses medias y el conjunto de pactos y convenciones sociales que habían propiciado su

progresismo (y hasta incluso su radicalismo), sobre la base de la reivindicación de un estatuto

de ciudadanía cada vez más completo y universalista. Sin embargo en este otro periodo de

referencia se han tendido a tornar las percepciones de estas clases medias (cada vez más sim-

bólicamente debilitadas) en aprensión y sentimiento de riesgo de quedar excluidos del nuevo

modelo de reparto socioeconómico y de competitividad acelerada.

De esta forma, la respuesta inmediata ha ido desde el retraimiento político y la conservaduri-

zación práctica de estas clases medias hasta su fascinación por un discurso estético y/o iden-

titario en permanente distanciamiento de las propuestas sociales de carácter colectivo. Dado

este contexto, se ha señalado reiteradamente que hemos experimentado un cambio de ciclo

en lo que se refiere a la tendencia masiva a abandonar el sentido colectivo de la ciudadanía,

recreándose las capas sociales más ilustradas en una especie de autocomplaciente inflamación

de la vida privada (o como mucho de la vida comunitaria) como compensación de las satisfac-

ciones que había dejado de dar la vida pública. A lo largo de los años ochenta, y gran parte de

los noventa, el fortalecimiento de la cultura de la satisfacción de las élites promocionales, au-

padas por la economía de los servicios tendió, por tanto, a desvincular a gran parte de los gru-

pos profesionales y universitarios del radicalismo y del criticismo universalista de sólo unos

años antes, para desarrollar propuestas intelectuales que iban del retorno al liberalismo hasta

el descubrimiento del exotismo multiculturalista, pasando por todos los desencantos e ironías

postmodernas varias; y todas esas expresiones con el denominador común de la desconfianza

de lo público y lo colectivo como expresión de una voluntad general por encima de particula-



rismos y diversidades múltiples (o multiplicadas)14. Discursos, símbolos o imágenes tienden a

inscribir en todos los órdenes: intelectuales, prácticos y cotidianos, una poderosa desarticu-

lación de las propuestas colectivas de vida en común, encerrándose en todos los particula-

rismos posibles, desde el individualismo hasta el comunitarismo, pasando por todo tipo de

localismos, étnicismos y nacionalismos. La cuestión social se convierte así, en la cuestión del

sí mismo.

La sociedad neoliberal, por tanto, ha fragmentado los sujetos sociales individualizando hasta el

desmigajamiento la cohesión social básica y, con ello, las bases de la participación distributiva.

En consecuencia, la formación de los vínculos sociales se ha fraccionado y diversificado hasta

quedar fuertemente estructurada en torno a círculos, comunidades (virtuales o reales), grupos

de interés, identidades particulares, tribus, estilos de vida o redes de relación, lo que parece muy

difícil es encontrar ahora discursos unificadores para esta auténtica explosión de sentidos como

lo fueron el progreso, la modernidad, el bienestar general o el trabajo mismo en la era de la mo-

dernidad social.

Tribalismos, comunitarismos y multiculturalismos que no son más que la expresión del simple

repliegue de la identidad y sobre las identidades (cada vez más borrosas y siempre sobre la

idealización del microgrupo emocional) de un mundo de la vida amedrentado frente al riesgo

–de exclusion– que se hace presente en el sistema formal de relaciones económicas, jurídicas

y comunicacionales. Proceso paralelo al de la marcha (o retorno) hacia posiciones neoconser-

vadoras provocadas por el ultrautilitarismo y el individualismo creciente, derivado de la revuelta

de las nuevas élites postfordistas contra la simple idea de “cuestión social” y al que había que

añadir los peligros acarreados por los fenómenos de acción colectiva regresivos –sobre todo

presentes en sectores decadentes y debilitados de las viejas clases medias y medias/bajas y

en ciertos estratos sociales en peligro de quedar fuera de la nueva regulación mercantil– que

se convierten en auténticos antimovimientos sociales; movilizaciones más o menos difusas que

tienden a afirmar su identidad negando las identidades de los sujetos más frágiles, las minorías

vulnerables o los trabajadores inmigrados o clandestinos, colectivos crecientes en el capitalismo

global15. Xenofobia, racismo, prefascismo y ultraconservadurismo en diferentes grados de ins-

titucionalización política son la cara más oscura y terrible del bloqueo de la cuestión social, el

reclamo más arcaico a la identidad cuando todos los argumentos de la razón o del progreso

social se han resquebrajado y banalizado.


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14. Sobre estos aspectos de cambio en la estructura social que han traído cambios sustanciales en los compor-tamientos y los valores sociopolíticos véanse dos síntesis de primera magnitud como son las de Skeggs (2004) yZarifian (2004).15. Sobre el tema de los anti (o contra) movimientos sociales postmodernos pueden verse las aportaciones deWierviorka (1998) y Balibar (2003). Sobre el tema más general, pero fundamental, de las múltiples lecturas –algunasbien peligrosas– de las políticas de la identidad, pueden verse las magníficas presentaciones de Bauman (2005b),Lanceros (2005), y los trabajos compilados por Gómez García (2000).

4. LA PRECARIZACIÓN COMO UN REDESPLIEGUE GENERAL DE LA SOCIEDAD

DISCIPLINARIA: DE LA SEGURIDAD SOCIAL A LA INSEGURIDAD GLOBAL

Podemos observar cómo el desarrollo y transformación de la sociedad disciplinaria se han idosuperponiendo a los primeros mecanismos de control basados en instituciones cerradas, talescomo cárceles, cuarteles o fábricas, procedimientos disciplinarios basados en instituciones difu-sas, donde cada vez aparecen menos el factor de control humano directo y más las relacionesde poder codificadas y objetivadas en un esquema de actuación impersonal que incluso puedellegar a convertirse en sus versiones más actuales y refinadas en autocontrol. En este sentido, elmarco estatal institucionalizado de mediación y encauzamiento del conflicto se manifestó en laera keynesiana como un mecanismo potente de ajuste suave, pero efectivo de los individuos ala producción social. En el actual entorno posfordista este mecanismo de ajuste ha tendido a in-dividualizarse y desestatalizarse creando un vacío social de defensas y garantías jurídicas colec-tivas, a la vez que se ha plegado milimétricamente a los discursos, trayectorias y valores a losdel mercado privado. Así a una disciplina panóptica que presidió los orígenes de la organizacióndel trabajo industrial, siguiendo el modelo penitenciario de la época –en el factory sistem lastareas se disponen de tal manera que la mirada patronal pueda estar presente sobre todas lasfacetas del proceso industrial al mismo tiempo–, se le vino a superponer, más tarde, una disciplinatécnica en la que la vigilancia personal quedaba integrada en la pauta objetiva que supone el se-guimiento humano del funcionamiento de una máquina que actúa, según reglas ritmos y criteriosde control establecidos en el diseño industrial y en el pensamiento organizacional que lo sus-tenta16. Seguidamente, como extensión social de la disciplina productiva se concretó (en el con-texto de la salida de la segunda guerra mundial), una disciplina contractual, por la cual, tanto enla esfera de la producción como de la distribución, se reconoce y se consagra un modelo de go-bernabilidad en la que la acción estatal acoge el papel regulador de las organizaciones obreras,institucionalizando a todos los niveles posibles (empresa, rama o sector, Estado/nación, etc.), laidea de un nuevo contrato social en la que cada agente social trata de consagrar su estrategia,para las organizaciones situadas en la órbita del capital (partidos conservadores, patronales, etc.)es la forma de utilizar el principio de delegación corporatista como forma de relación de control;para los sindicatos y partidos de bases laborales, era la forma de conseguir avances políticossustantivos, mejoras en los niveles de vida y, sobre todo, reconocimiento expreso como partenegociadora. Este pacto social permitía sólo parcialmente otras dinámicas de reconocimiento degrupos no directamente ligados a la división del trabajo pero con fuerte presencia en el mundode la vida de la modernidad tardía (grupos que serían el sustrato genético de los nuevos movi-mientos sociales). Finalmente, en las últimas décadas, una disciplina del autocontrol ha venidoajustando los cuerpos a una producción de sentido generalizado, donde un modelo borroso eincierto de trabajo y un consumo omnipresente, precarizan, fragmentan e individualizan las formas



16. Sobre el concepto de disciplina y sociedad disciplinaria la fuente de referencia fundamental es, evidentemente,Foucault (1979) y la sistematización de Boullant (2003). Es ya también un clásico la adaptación que hace Gaudemar(1981) de los esquemas explicativos de Foucault al modelo productivo. Como extensión de este planteamientohasta el de tecnologías del yo (Foucault 1990).

de disciplina hasta convertirlos en microsistemas de ajuste, muy eficiente y rentable, de los sujetosa los sistemas postfordistas de organización. La precaridad no es así producto de una falta máso menos grave de los mercados de trabajo, sino que es el mecanismo central del ciclo discipli-nario postfordista.

La constitución de este nuevo ciclo disciplinario se ha realizado como un proceso de reactivacióny generalización del mercado y la competencia como entes absolutos (que dictan normas y de-finen la racionalidad misma) y asociado a esta remercantilización general existe también un pro-ceso paralelo de institucionalización del riesgo y la inseguridad como regulador cognitivo de losocial en todos sus niveles (del mercado de trabajo a las operaciones financieras, de la políticainternacional a la amenaza del terrorismo internacional, de las prácticas de ocio al consumo ali-mentario, etc.). De esta manera una diseminación y desformalización de las fuentes de riesgo einseguridad han alimentado un modelo de gestión privatizada e individualizada de las estrategiasde defensa, y por ello nos enfrentamos a todo tipo de prácticas de ajuste personal a los ciclosde actividad mercantil, del mismo modo que nos encontramos ante el refugio en posicionesneoconservadoras frente a la percepción construida del aumento de las amenazas y los peligrosde procedentes del exterior (terrorismo, delito internacional, inmigración incontrolada, etc.)17.Esta gestión biográfica –inestable por definición– de los horizontes de trabajo y de vida, acabaproduciendo todo tipo de fragmentaciones ofensivas y defensivas, desde la básica entre losciudadanos de pago y los que no pueden pagar su propio derecho a la ciudadanía, hasta lasmúltiples maneras de adaptación defensiva en forma de comunitarismos, localismos, multicul-turalismos y todo tipo de estrategias de cierre sobre grupos particulares en la reivindicación dederechos específicos y diferenciales, dada la imposibilidad para encontrar algún atisbo de lo so-cial en discursos genéricos de racionalidad (espacio éste, el de lo universal, en el que ya sóloreina lo descarnadamente económico).

Por lo tanto, en el actual ciclo de autocontrol mercantil la ciudadanía se ha convertido más en undeber de normalidad económica que en un derecho al reconocimiento de la naturaleza públicade lo social. En este sentido conocemos una rearticulación completa del Estado protector –be-nefactor y productor– hasta acercarse más a un Estado director o manager, que tiene como prin-cipal misión activar el mercado total o, dicho de otro modo, ajustar a los individuos a las nuevasdisciplinas competitivas de todos los mercados en juego. El Estado ya no toma el papel de ra-cionalizador y sostenedor de las riendas del mercado, sino que aumentando sus contradiccionesy desgarradoras entre las funciones de legitimación y acumulación que debe cumplir –así comoentre sus dimensiones económicas, políticas y sociales–, se pliega ante las lógicas mercantiles,reproduciéndolas, difundiéndolas y ampliándolas. Si bien, muchas veces tiene también que in-


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17. El análisis básico es evidentemente el de Ulrich Beck que encuentra su desarrollo sociológico más elevado enBeck y Beck-Gernsheim (2003). Una síntesis de calidad sobre los nuevos principios políticos asociados al riesgose encuentra en Bourg y Schlegel (2004), por fin, para los temas de las viejas y nuevas formas de riesgo, la privaciónde la violencia y la asimetría y desformalización de las fuentes de peligro en occidente (y el uso disciplinario deellas) puede verse el muy interesante libro de Münkler (2005).

ternalizar los costes sociales de la actividad mercantil nacional e internacional implementandopolíticas sociales, cada vez más asistenciales, focalizadas y parciales. La ambivalencia de la mo-dernidad estalla así con efectos ideológicos fuertemente fragmentadores e individualizadores, ala vez que produce colectivos sociales en dispersión creciente.

Desarticulado el modelo de gobernabilidad fordista y corporativo, un nuevo espíritu del capitalismoo, si se quiere, un nuevo modelo de gobernabilidad genera los relatos de legitimación, naturali-zación e incrustación de los sujetos en las lógicas de acumulación y reproducción. El modelomacro de gobernabilidad triangular (Estado social, democracia competitiva de partidos, nego-ciación colectiva laboral) y sus efectos inducidos (apertura de la acción política a los movimientossociales, ampliación de los derechos ciudadanos, etc.) se bloquea cuando lo que se consideraun exceso de expectativas democráticas, así como un grado difícilmente compatible de redistri-bución social, chocan con las necesidades de reconstrucción y ampliación en todos los órdenes(tecnológico, geográfico, ideológico, social) del ciclo de acumulación de capital, después de lacrisis de los setenta y primeros ochenta del siglo pasado. Este es el momento del paso de la go-bernabilidad a las gobernanzas, esto es, la racionalidad gubernativa se ha fragmentado en lógicasmínimas, adaptativas e instrumentales, donde los actores locales son llamados a participar y ar-monizar sus intereses, pero siempre teniendo como elemento regulador principal la racionalidadincuestionable de todos los mercados18.

Esta desgubernamentalización del Estado y su complementaria desestatalización del gobierno,nos introduce en una red de gestión de lo social progresivamente volcada hacia la responsabilidadactiva de los individuos y hacia la comunidad como primer nivel de control, formalmente apolítico,de lo social, subrayando o bien sus dimensiones procedimentales y de producción de servicios,o bien sus aspectos identitarios o culturales. Una especie de paradójico multiculturalismo liberalse viene a instalar así entre el individualismo posesivo derivado del mercado global y la comunidadlocal aceptada sólo en su dimensión de diferencia cultural, ocultando los sectores mayoritarios yla creciente degradación general de las condiciones de empleo (y muchas veces de participacióndemocrática). Parece como si una sociedad de minorías, empeñadas en autopresentarse y narrarsu identidad, aboliese las condiciones mayoritarias de vinculación (y desvinculación) con el pro-ceso productivo y los mercados de trabajo.

La empresarialización total es el argumento principal de constitución de las nuevas tecnologíasdel yo, considerado como las formas complejas de moldear las subjetividades (mentales y cor-porales) en función de las necesidades de reproducción de los poderes (económicos, políticos ysociales) comunicantes. Una multiregulación flexible y difusa (en la que se mezclan: produccióny consumo, mercados de trabajo y mercados de consumo, métodos de coerción y métodos deseducción, leyes y convenciones, etc.) se circunscribe en torno al individualismo de mercado



18. Sobre los problemas de la gobernabilidad como concepto esencial de la estructuración social su arranque seencuentra en Foucault (1981) y sus desarrollos y aplicaciones actuales para el tema de las transformaciones delmodelo de control social asociado al discurso del mercado total véase el libro de Nilolas Rose (1999).

como forma hegemónica de incrustación institucional de la gran transformación postfordista. Lavulnerabilidad, la disponibilidad y la adaptación completa a los ciclos de mercado en todos losámbitos han sustituido a los controles fabriles directos como forma de disciplina dominante enlos países centrales de la economía mundo, sin que esto quiera decir que no permanezca unalarga cadena productiva integrada fordista (y hasta preformista) a nivel internacional que combinay multiplica todo tipo de controles y dominios productivos, desde los más refinados, tecnificadosy artificiales hasta las más crueles arcaicas y rudas manifestaciones de sobreexplotación en lasperiferias (interiores y exteriores). Todo lo cual invisibiliza el trabajo en el occidente desarrollado,abarata los bienes de consumo hasta precios relativos increíbles hace unos años y refuerza ideo-lógicamente al consumidor como sujeto absoluto del mundo opulento19.

Perdida ya la moral de los productores, el paradigma de la flexibilidad se extiende por todas lasrepresentaciones sociales del trabajo, de tal manera que para muchos sectores de la poblaciónel primer dibujo del vínculo laboral posible no es tanto ya el del trabajador flexible como el del pa-rado flexible. La activación, la empleabilidad y el aprendizaje son los lugares discursivos a los queacude la actual retórica de la individualización de las responsabilidades y el autocontrol de la carreralaboral. De esta manera oscurecido el trabajo como realidad colectiva y responsabilizados los in-dividuos de adaptarse, formarse, reformarse, reciclarse y conformarse a lo largo de toda su agitaday quebrada vida postlaboral la dimensión heroica y moral del trabajo deja de tener sentido y essustituida por una simple sumisión fatalista a los ciclos de negocios. El mundo del consumo puedesuministrar ya todos los relatos para armar el mundo de la vida postfordista, donde la evasión y ladiversión dejan ya como ridículo el discurso de la emancipación y la justicia redistributiva20.

Toda la triunfal, inflamada y generalizada retórica de la nueva gestión de personas, recursos hu-manos o competencias, siempre hablando del valor de las habilidades y las emociones no dejade ser la otra cara de un modelo de uso de la fuerza de trabajo y de organización económicacentrada en el traspaso hacia las personas concretas de los costes (materiales e inmateriales,económicos y psicológicos) de explotación de la empresa-red. Esa proactividad exigida (en tér-minos de movilidad, polivalencia, formación, disponibilidad general o inseguridad) hace colecti-vamente incomprensible y personalmente ilegibles las dinámicas de la producción y circulacióndel capitalismo actual. La era de la precariedad. Así frente a la protesta colectiva o la organizacióncorporativa de intereses típica del ciclo fordista, la intensificación y la inseguridad promovidaspor las nuevas formas de gestión en la precariedad, provocan ajustes (y desajustes) individuali-


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19. La idea de la moral de los productores y el orgullo del trabajo como fuente de unificación de los conflictos la-borales y las revueltas proletarias era un viejo tema en la ciencia social que introdujo el clásico Georges Sorel. Eltema del cambio de las identidades en el trabajo por las formas de consumo y los estilos adquisitivos como prin-cipales descriptores de la posición social está desarrollado en Alonso (2005), Zygmunt Bauman con la perspicaciaque le caracteriza llega a acuñar el término de homo consumens como el representante canónico de la sociedadpostmoderna frente al homo faber que lo había sido de la moderna (Bauman 2005 a).20. Sobre la explosión de las identidades laborales tradicionales en un entorno postfordista véase Recio (2004).Como referencia general, en cuanto, que cambio de los análisis habituales de las dinámicas del capitalismo y laconstrucción social del mercado moderno véase Trigilia (2002).

zados de carácter psicológicos; formas de conflicto de baja intensidad, malestares, huidas, des-contentos y acosos que apuntan hacia una desafección creciente de la cultura laboral, así comoa una expresión del conflicto laboral cada vez más fragmentada defensiva y reactiva.

Invisibilizado, en gran parte, el trabajo se desarticulan paralelamente los resortes institucionales ycolectivos que lo convirtieron en parte principal del intercambio político y la integración social desdemediados a finales del siglo XX, mecanismos institucionales tales como el pacto keynesiano, elcompromiso histórico, el Estado social de derecho, la ciudadanía social o la simple negociacióncolectiva saltan literalmente por los aires aunque se mantienen –como todo– de una manera pre-caria. La ética del trabajo y la fuerza estructural de las clases laborales se disuelven en trayectoriasmuy diferenciadas y muchas veces enfrentadas según la capacidad de hacer valer algún capital(humano, social, económico, relacional, etc.) frente a los dictados de las dinámicas mercantiles. Eneste contexto y dada esta minimización de la cuestión social tradicional, es lógico que los discursossobre la igualdad y el universalismo de los derechos encuentren todo tipo de límites y sean las di-ferencias, las identidades, las diversidades y los espacios comunitarios los que encuentren unacierta voz social y se hagan presentes en la crítica intelectual y en las minorías activas movilizadas21.

Si, como hemos apuntado, el Estado keynesiano del bienestar materializaba una suerte de soli-daridad orgánica a lo Durkheim, generando un Estado contributivo y parcialmente distributivo,apoyado en los efectos integrativos de una división del trabajo extensiva, relativamente estabilizaday asegurada; en el ciclo postfordista la idea de solidaridad se personaliza o comunitariza perdiendosu carácter institucional, universal y anónimo. De esta forma o la solidaridad se convierte en unelemento en que las voluntades privadas actúan u operan para garantizar un cierto bienestar aotras personas concretas, según un deseo de usar su libertad de elección en menesteres másmorales que sociales, lo que supone un repliegue del discurso de la solidaridad hacia diferentesformas del neopietismo o el humanitarismo, con los que se vuelve a asociar de manera directa laidea de solidaridad. Además paralelamente a este discurso del individualismo voluntario de raízestrictamente liberal (el de los motivos del corazón, la responsabilidad del individuo y la intervenciónen la necesidad sólo a partir del deseo individual); otra acepción postmoderna de la solidaridades la que vincula a la cohesión interna de los grupos socioculturales –lo que no es nada más querescatar la vieja idea de la solidaridad mecánica del propio Durkheim generada por proximidad yreafirmada ritualmente en diferentes formas de expresión conjunta de identidad–, línea que des-institucionaliza igualmente este concepto y lo asocia a las igualdades y diferencias comunitarias,a las identidades culturales o las redes de afinidad particular. En todo caso, ya sea por la vía liberal,ya sea por la vía comunitarista, hay una fuerte privatización, individualización y fragmentación delconcepto de solidaridad que lo aleja de su versión moderna, universal e institucional –la juridifica-ción del imperativo categórico kantiano– para hacerlo recaer en el ámbito de la voluntad privadao de juego de reconocimientos de las identidades y diferencias culturales.



21. Este tema está especialmente bien reflejado en el libro de Bonny (2004) donde se recogen las principales po-lémicas sociológicas sobre el neocomunitarismo, el tribalismo, las formas de la solidaridad de proximidadad y laindividualización en el contexto postmoderno.

5. LAS NUEVAS POLÍTICAS DE LA ACCIÓN COLECTIVA

Los nuevos movimientos sociales, tal como se presentan desde los años sesenta del siglo XX, re-sisten mal su reducción al conflicto clásico de clases, aunque esto no supone que no haya sidonecesario este conflicto de clases en su estado más maduro para que se produzca el marco socialadecuado para el desenvolvimiento de estas acciones asociadas al radicalismo y ascensión socialde clases medias (que muchas veces utilizaban simbologías importadas del discurso obreristapara expresar sus propias aspiraciones de reconocimiento). Las acciones emprendidas por gruposde mujeres, jóvenes, defensores del medio ambiente o del antiarmamentismo no pueden ser con-siderados en un sentido realista, como expresiones derivadas de la contradicción capital/trabajo(o como avance de la cuestión social) y ello ha obligado a las ciencias sociales actuales a buscarconceptos interpretativos que traten de integrar la complejidad y la multideterminación de planosque cristalizan en la aparición de acciones colectivas no vinculadas a las reivindicaciones obrerastradicionales. De este modo frente a la tendencia de las explicaciones marxistas clásicas de reducirtoda contradicción a la lucha económica de clases y de evitar cualquier referencia a la subjetividadpara hacer valer el peso de las condiciones objetivas las interpretaciones contemporáneas de losnuevos movimientos sociales y las luchas por el reconocimiento, han hecho énfasis precisamenteen lo contrario, en la diferencia y la subjetividad y, por ello, en los elementos socioculturales queconstruyen la identidad colectiva de los grupos movilizados22.

Los especiales costes sociales que está imponiendo el actual capitalismo globalizado están variandolas condiciones sociales de la protesta, de tal manera que la separación entre los nuevos movi-mientos sociales generados por la reivindicación de las identidades postadquisitivas y las accionescada vez más reactivas del conflicto derivado de los mundos del trabajo, tienden a confluir en unamovilización de carácter muy defensivo que expresa el tipo, cada vez más fragmentado, de entornosocial en que nos desenvolvemos. La alterglobalización, así, está suponiendo la articulación de losnuevos modelos de trabajador disperso y difuso con las reivindicaciones de sujetos frágiles no li-berales (nacionales e internacionales) que se consideran directamente aplastados por las estrategiaseconómicas del mercado global. Una llamada hacia una nueva sociedad civil mundial (trabajadoray étnica, cultural y laboral, pacifista y cívica) se opone así a las estrategias más o menos neoimpe-riales de la sociedad económica global. La cuestión social también se ha globalizado y por esomismo se ha hecho diversa, difusa y multidimensional, el trabajo ( y más en su estado actual precarioy disgregado) se ha convertido en una dimensión más, sin ningún privilegio especial, de la cuestiónsocial global. La nueva cuestión social evidentemente, no se agota en la cuestión laboral, pero tam-poco se puede desdeñar su importancia estructural en la configuración del conflicto actual y futuro23.


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22. Para un análisis de las creaciones postfordistas de una subjetividad adaptada a nuevas condiciones de pro-ducción (y consumo) marcadas por su desvinculación absoluta de condicones de seguridad, previsión y legitimidad(así como cualquier pretensión de cierta igualdad social), véase Rodríguez Vitoriano (2003) y Accornero (2004).23. Presentaciones solventes del tema de los nuevos movimientos sociales en la era de la altermundialización sonlas de Taibo (2005); Echart, López y Orozco (2005) y en un plano más general, acercando el problema de la génesisde la alterglobalización a la nueva cuestión social: Wolton (2003).

En los planteamientos de movimientos alterglobalizadores, por primera vez en los últimos tiempos,hay una voluntad de articular las deficiencias en un discurso de acción compatible, pero que norenuncie a la diversidad y complejidad de lo social y de los orígenes diferenciales de cada grupoen la acción (incluidos los grupos laborales más tradicionales). Planteamientos que indican quefrente a la globalización triunfante se está creando una cultura de la protesta todavía extremada-mente modesta y fragmentada, pero que nos sirve sociológicamente para observar que las ca-racterísticas de expresión de la movilización por la cuestión social ha cambiado y se hadiversificado. En buena medida, si la sociedad de riesgo global ha desinstitucionalizado el conflictolaboral y cerrado el compromiso histórico corporatista24, partes no desdeñables de este conflictolaboral tienden a diversificarse y mezclarse con otras reivindicaciones defensivas, hasta en mo-vimientos tan fuertemente expresivos como las campañas de respuestas a las cumbres econó-micas o los foros sociales internacionales se puede encontrar la crítica del modelo económicode referencia y el fantasma de la precarización internacional del trabajo y de las políticas socialescomo motor discursivo de las movilizaciones.

En el contexto de una sociedad de riesgo global donde los Estados se deforman el trabajo sedesregulariza y precariza a nivel universal y, además, se mezclan todos los tipos de inseguridadposibles (desde el ecológico al financiero, del terrorismo global a la quiebra personal) los conflictosse fragmentan y reagrupan con un alto nivel de contingencia, la acción de los movimientos so-ciales se encuadra en marcos específicos de actuación y codificación social rápidamente cam-biantes, marcos en los que la expresividad y las identificaciones de sujetos concretos seconcretan sobre objetivos que ligan la construcción del propio grupo movilizado con su recono-cimiento por otros grupos y por la institucionalización normativa de estos objetivos en las con-venciones sociales generales y en los procesos de justificación discursiva dominantes. En estacoyuntura social parece que las protestas alterglobailzadoras tratan de modificar valores, per-cepciones sociales generales y estados de la opinión pública, antes que su reconocimiento jurí-dico formal, y así la baja atención e incluso la desconfianza ante las instituciones políticastradicionales de la actual protesta social parece reflejar el carácter claramente deslegitimado ydevaluado –instituciones zombies, las ha llamado algún autor– de las políticas formales nacionalese internacionales, incapaces ya de controlar el proceso de globalización mercantil, así como, porotra parte, su separación real de muchos de los problemas cotidianos de los colectivos menosfavorecidos por la reestructuración económico y tecnológica permanente25.

Esta misma situación nos hace replantearnos el mismo concepto de identidad en los movimien-tos sociales, puesto que si evidentemente en toda ación de protesta hay un substrato de iden-tidad que nos remite a una dimensión simbólica, también existe una dimensión fáctica y material



24. Para la transformación del conflicto social moderno, en un entorno en el que muchas veces se trata de esta-blecer un panorama social donde ya sólo existe “capital sin trabajo”, merece la pena que veamos las sabias refle-xiones de dos clásicos de las ciencias sociales contemporáneas: el sociólogo Ralf Dahrendorf (23005) y eleconomista Paolo Sylos Labini (2004).25. Lógicamente la referencia debe ser para Ulrich Beck, por ejemplo, máximamente sintetizado en Beck (2003).

inseparable de la génesis y desarrollo de la movilización. Toda acción necesita y produce unaimagen de acción en un proceso reflexivo que busca el reconocimeinto como primer resultadode la acción colectiva, pero inmediatamente intenta materializar este reconocimiento en formade bienes públicos, derechos de ciudadanía y garantías económicas. La identidad es, pues,una forma de visión del mundo construida desde una realidad grupal, materialidad social queproduce y es producto de prácticas, combinando, enmarcando y unificando experiencias indi-viduales hasta convertirlas en experiencias colectivas. En una sociedad como la actual, dondecomunicación y producción se entrelazan, toda identidad representa formas de expresar y com-prender simbólicamente la realidad desde una posición social y, por eso, es un concepto nosólo simbólico sino mediador entre lo ideal y lo material, lo instrumental y lo expresivo, lo objetivoy lo subjetivo, lo material y lo postmaterial.

No hay por tanto ni explicación, ni causa, ni sujeto absoluto y universal en los procesos de mo-vilización social y este fenómeno se complejiza y multidimensionaliza hoy en día, cuanto es máscomplejo y diferenciado el contexto social en el que se desenvuelve el conflicto. En la actualidadlos nuevos conflictos y movimientos sociales son formas que responden a procesos de interpre-tación y construcción del sentido en un entorno de redes sociales y subculturas (incluidas lassubculturas laborales) fuertemente diferenciadas y diversificadas. Modos de vida, categorizacio-nes de lo social y formas de acción colectiva se han ido así mezclando, hibridando y divesificandohasta crear no sólo ya un marco conflictivo multicultural, sino sobre todo transcultural (absorve,mezcla y sobrepasa culturas del conflicto hasta darle un sentido nuevo y contextual), donde elconflicto laboral tradicional, en cierta decadencia en sus formas institucionales clásicas y por lotanto cada vez más fragmentado y desformalizado, se mezcla con otras reivindicaciones sociales.El trabajo ya no circunscribe la única cuestión social, es una cuestión más de la sociedad, in-crustado además en marcos cognitivos muy diversos, pero no por ello deja de tener una impor-tancia máxima en la definición de todas las cuestiones de la sociedad. No hay pues ningunacentralidad ontológica o posibilidad historicista en el conflicto laboral, pero tampoco se puedenegar que la definición de este espacio es estratégicamente crítica en el planteamiento de todaslas cuestiones sociales. La pluralidad de instancias económicas y culturales que definen al indi-viduo en las sociedades post (postmodernas, postfordistas, postindustriales), así como su in-crustación en un sistema complejo de redes sociales formales e informales, hacen que losprocesos de movilización antes de ser la respuesta lineal y necesaria a condiciones materialespredefinidas, sean más bien propiedades emergentes que surgen de la intersección de circuns-tancias materiales y contextuales activamente percibidas, construidas y categorizadas por gruposconcretos en su interacción comunicativa y en la realización de prácticas que los definen comoactores colectivos, ante y contra otros actores en conflicto26.


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26. Para este tema que nos llevaría al fondo de uno de los debates fundamentales de las ciencias sociales actuales,conviene revisar las posturas esenciales de Pierre Bourdieu, expresadas con auténtica brillante literaria en su casitestamento intelectual: véase Bourdieu (2004). Son también fascinantes las reflexiones de Immanuel Wallerstein(2004) recomponiendo las certidumbres e incertidumbres de las ciencias sociales contemporáneas a la luz de suspropias explicaciones sobre lo global y sus resistencias.

Frente al canto a los portadores obreros de la alternativa total, del marxismo tradicional, primero,a la románica esperanza en los sujetos marginales y no integrados en el sistema del pensamientoradical moderno –sobre todo frankfurtiano– después, y a la seducción irónica por las minoríasdesidentificadas, estructural e irreconciliablemente diferentes, del último discurso postmoderno,un cierto y modesto realismo sociológico empuja a pensar en sustituir la idea de minorías y ma-yorías por la de colectivos concretos que se movilizan en contextos de acción específicos y con-tingentes. Dada la complejización, diversificación y diferenciación de lo social en el seno delcapitalismo global, las formas de expresión y realización del conflicto dependen de la formación,aprovechamiento y promoción de redes de acción que partiendo tanto de recursos y efectivoshumanos relativamente cohesionados como de problemas sociales detectados que le permitenafirmar su identidad (y su diferencia), y que son capaces de crear procesos de reclutamiento –ocuando menos de acercamiento emocional– sobre la base de la extensión de sus visiones delmundo y de sus significados compartidos de lo social. Frente a la solidaridad mecánica típica delos vínculos por proximidad o de origen comunitario (donde la identidad se da como un a prioriesencial), las nuevas líneas del conflicto y la movilización social, precisamente por moverse enun entorno social cada vez más enriquecido en información y/o comunicación, marcan un estilode solidaridad cognitiva y argumentativa, fruto de la composición activa de vínculos e interaccio-nes comunicativas desde posiciones sociales homólogas muchas veces interconectados inter-nacionalmente; la identidad en estas condiciones es más un producto que un dato fijo, unproceso dinámico de construcción de lo social antes que una segura referencia a lo inmutable27.

Si el movimiento obrero tradicional gracias a su solidaridad mecánica apelaba a un modelo dereparto social que se institucionalizaba en el Estado social nacional el proyecto más desarrolladode solidaridad orgánica, la nueva sociedad civil global, como forma de ciudadanía compleja yactiva trata de reivindicar una solidaridad discursiva, construida desde espacios concretos delmundo de la vida (que ahora ya pueden ser comunidades virtuales o círculos a distancia tecno-lógicamente interconectados)28. Nos encontramos, por tanto, antes formas de solidaridad cog-nitivas y discursivas que son forzosamente reticulares, pues no son tanto el producto causal ylógico de situaciones efectivas y, en cierta media estáticas de igualación adscriptiva en umbraleseconómicos, territoriales o étnicos, como producto de una práctica constructiva –es decir no im-puesta o sobrevenida a los grupos sino creada por ellos mediante su acción y su confrontaciónreflexiva–; y todo ello como resultado de elaborar sobre una situación de partida, vínculos y rela-ciones proyectivas, por lo que necesariamente utilizan códigos y materiales simbólicos cada vezmás híbridos y diversos, para traducir las dimensiones contextuales derivadas de la estructurasocial en elementos de agencia y acción expresiva y participativa.



27. Para las propiedades emergentes del hibridaje cultural y de la nueva constitución inter y transcultural de lossujetos sociales, pueden verse trabajos de los grandes científicos sociales latinoamericanos que han estudiadoespecialmente bien estos problemas: Martín-Barbero (2002) y García Canclini (2004).28. El concepto de sociedad civil global (que se aparta lógicamente de las versiones liberales clásicas de la ideade sociedad civil) está magníficamente bien desarrollado en Kaldor (2005). Asimismo Kaldor maneja la idea deredes cívicas transnacionales que se ha convertido en una referencia inexcusable en la literatura sobre la alterglo-balización, véase, por ejemplo, Fernández Buey (2005) y Cevi (2002).

CONCLUSIÓN

En suma, y para concluir, la profunda transformación que han sufrido las condiciones tecnológi-cas, jurídicas y sociales del uso de la fuerza de trabajo en los decenios finales del siglo XX ha su-puesto un replanteamiento polémico del lugar del trabajo en la vida social contemporánea, asícomo su posible diversificación de sentidos en la construcción de vínculos comunitarios. En prin-cipio el contexto de estos debates viene marcado tanto por la degradación y crisis de la normade empleo fordista, como por el bloqueo en las condiciones de reproducción políticas y financie-ras del Estado del bienestar keynesiano. Así tanto la desregulación, precarización y temporaliza-ción de gran parte de las biografías y trayectorias laborales, como la pérdida de prestacionesautomáticas universalizadas provenientes de un Estado del bienestar nacional de raíz socialde-mócrata –independientemente del color del gobierno de turno–, han llevado a buscar nuevosmodos de replantear la cuestión y la ciudadanía social, como conjunto de derechos y deberesgenéricos asociados a una posición de pertenencia a la comunidad. Modos que no estén exclu-sivamente vinculados a la condición laboral regular estable y a la –paralela– de contribuyente/be-neficiario pasivo de un Estado del bienestar parcialmente redistributivo.

De esta forma, al mismo tiempo que se ha producido una fuerte flexibilización individualización yremercantilización de los marcos de regulación de las relaciones laborales, asociadas a un cambiode escala en los procesos de la competencia económica –una intensificación y mundialización delas condiciones de competencia conocida como globalización–, el concepto de trabajo como tra-bajo asalariado mercantil ha empezado a cuestionarse como centro de lo social y única base deincrustación en la normalidad pública y los mecanismos de solidaridad orgánica. En este contextoa la tradicional apreciación del valor económico del trabajo se le ha venido a añadir también laconsideración de otros valores asociados a él, como es su contribución a la construcción de iden-tidades comunitarias amplias o su indispensable función de generación de cohesión y capital so-cial. De esta desformalización del concepto tradicional del trabajo (y su complementario, el decuestión social) también se deriva la visibilización de otros conceptos que habían quedado ocultosbajo el modelo dominante de trabajo asalariado-mercancía, como es el caso del reconocimientode diferencias (y dominaciones) no directamente ligadas a la división capitalista del trabajo29.

Ante la crisis de dos convenciones típicas del ciclo keynesiano: por una parte, el plenoempleo –como situación a la que tiende automáticamente el mercado de trabajo estimulado porpolíticas estatales de creación de demanda con déficit presupuestario controlado con un de-sempleo coyuntural o friccional–, así como, por otra parte, las políticas públicas expansivas degestión de los riesgos –a las que se asociaban suministros crecientes de bienes de titularidadestatal en sus diferentes niveles de administración–; se ha producido una fuerte corriente inte-lectual de replanteamiento de los valores que configuran la identidad del ciudadano en este en-torno formalmente reconocido como una etapa, que ya se ha denominado aquí, como post(postmoderna, postindustrial, postfordista), considerando que nuevas formas de integración en


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29. Este argumento se encuentra desarrollado en Miravet (2000: 356-391).

lo social que desborden estrictamente lo económico deben ser planteadas. Así se trata de apro-vechar la fuerza de los vínculos comunitarios voluntarios y civiles no derivadas directamente dela relación salarial o de la percepción de servicios en las agendas de gestión pública del riesgo,pero sin olvidar que la progresiva degradación de la relación salarial genera costes especialmentepeligrosos para las sociedades actuales. Desde este programa intelectual se tratan de encontrarnuevas formas de participación en la comunidad y de reconstrucción del Estado del bienestar30,proponiendo modelos de reconocimiento de la actividad que tengan la virtud de romper la divisiónconvencional (de la modernidad industrial) entre lo político, lo económico y lo social, modelandoun nuevo proyecto de ciudadanía mucho más activa y compleja y flexible.

La sociedad del riesgo ha modelado nuevas orientaciones normativas en el contexto de una se-gunda modernidad que se hace más reflexiva y que crea formas de intercambios entre las perso-nas –individualización– y entre la sociedad y la naturaleza mucho más flexibles, pero a la vez muchomás cargadas de fragilidad, incertidumbre e inseguridad. Las instituciones nacionales y tradicio-nales (entre ellas trabajo asalariado) tienden entonces así a adquirir una especie de identidad pa-ródica31, están desgastadas, desajustadas especialmente a los ámbitos de la globalización, perose siguen invocando en nombre de una ciudadanía cada vez más contradictoria, así las políticasde empleo dominantes son buen ejemplo de esta situación paradójica y paródica al argumentarque para crear empleo hay que eliminar todas las garantías laborales y precarizar los usos del tra-bajo hasta niveles extremos. A la vez aparecen transformaciones de las demandas políticas ca-nalizadas de forma no convencional –por protestas individualizadas o asociaciones cívicas– queseñalan la limitación de las instituciones oficiales en la evaluación y la gestión del riesgo de las so-ciedades contemporáneas. De este modo, y de manera particular, el abandono de la sociedaddel trabajo y pleno empleo de origen industrial-keynesiano, creando un ámbito laboral informali-zado, degradado y plenamente colonizado por esta sociedad del riesgo, sólo puede ser compen-sado superando el modelo de asalarización mercantil total y creando una amplia esfera de nuevosmovimientos cívicos y cuestiones sociales (entre las que la calidad y la protección del trabajo debeser considerada una cuestión más), protagonizados por sujetos que se implican de manera activay directa con la comunidad y con la reducción de los riesgos reales y potenciales.

En este proceso el diálogo entre un sindicalismo y un movimiento obrero cada vez más atento alos nuevos modelos de trabajador disperso y difuso, con los nuevos movimientos sociales, sen-sibilizados en las identidades de los sujetos frágiles no laborales es fundamental para encontrarnuevos espacios de comunicación y movilización concretos y reales. La línea entre el trabajo for-mal e informal se ha difuminado considerablemente y con ello la diferencia entre nuevos y viejosmovimientos sociales ha sufrido una considerable rearticulación. El trabajo y la relación salarialpor sí mismos cada día parecen más limitados como elemento de generación de identidad ho-



30. Michael Walzer (2004: 41) resume esto con brillantez cuando dice: “la política democrática consiste justamenteen el trato con las coerciones que ejercen la familia, la etnia, la clase o el género”.31. Dos magníficos ensayos sociológicos sobre el tema de las modernidades múltiples y los futuros posibles delcapitalismo son los de Beriain (2005) e Innerarity (2004).

mogénea y autónoma puesto que es un elemento cada vez más desarticulado socialmente ypresenta situaciones que hacen muy difícil la propia solidaridad mecánica que surge por homo-geneidad de horizontes vitales comunes, sin embargo, la defensa de lo público y de una nuevaciudadanía social compleja basada en los derechos de bienestar parece un elemento básico ysustancial para el reforzamiento de una solidaridad institucional general.

De esta manera nos encontramos que frente a cualquier determinismo tecnológico o económico,hay muchos capitalismos concretos y muchas modernidades posibles y se deben plantear enmutua relación con diseños políticos de mayor enriquecimiento cívico32. Por ello es urgente ela-borar un marco analítico para la nueva cuestión social del mundo postfordista que tenga encuenta la realidad no sólo ya multiétnica y multicultural, sino de mutiplicidad radical de situacioneslaborales de marcado carácter transnacional. Se trata de buscar no tanto la reproducción de unasociedad laboral fordista degradada, sino de la construcción de una sociedad política que le déal trabajo un nuevo sentido y lo encaje en un sistema de cuestiones sociales cada vez más com-plejas e interdependientes. Frente a las pretensiones del multiculturalismo más relativista y delportmodernismo (que enfatizaban la diferencia, la separación irreconciliable de situaciones so-ciales y el juego de las identidades) la nueva cuestión social solo puede fundarse en idea de unfuerte interculturalsimo y una transmodernidad que busca la construcción consciente de identi-dades activas a partir de diferencias concretas y de la capacidad de concertar vínculos sobreprácticas de actores concretos. Así la desarticulación de la vieja sociedad laboral fordista y laconstrucción de una nueva cuestión social multidimensional conforman un binomio que se puedeplantear racionalmente. El modelo alternativo a la sociedad laboral no es sólo el tiempo libre, nitampoco la sociedad de las actividades plurales (trabajo en casa, trabajo con la familia, volunta-riado tradicional, etc.) pues estas actividades son deudoras del imperialismo del modelo salarialconvencional. Para salir del círculo vicioso y estrecho de la sociedad laboral hay que apostar poruna nueva sociedad política que encarne para nuestro entorno la idea de nuevos derechos so-ciales y de una sociedad civil transnacional, democratizando, enriqueciendo y revitalizando, deesta manera las formas aceptadas y legitimadas de inclusión en lo social.

La dimensión cultural es fundamental en la formación y desarrollo de esta nueva ciudadanía com-pleja que se produce como resultado de múltiples cuestiones sociales y que se enmarca en esteentorno postfordista33. Pero frente a la idea de una cultura cívica y/o política en el sentido funcio-nalista y aconflictivo del término –en cuanto que se refiera a valores genéricos y armoniosos com-partidos por la comunidad creadores de normalidad social y socializadores de los individuos deuna manera homogénea y exitosa–, debemos considerar la cultura como un campo de fuerzas


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32. Traspaso aquí el análisis de Butler sobre el género al espacio social del trabajo, hoy ya imposible de registrarbajo el código histórico moderno (trabajador - no trabajador), es decir un código binario y estable, lo que aparecenson miles de figuras y relatos asimétricos y con identidades inestables (aunque muchas veces grotescas o sacrifi-cadas, cínicas, inestables, tradicionales, etc.), la referencia clásica es Butler (1990).33. Es especialmente perspicaz el análisis de Antonio Méndez Rubio de las políticas de resistencia contra los ex-cesos mercantiles de la globalización como forma contemporánea de cultura popular (véase Méndez Rubio 2003:210 y ss.).

en conflicto y de prácticas significativas cuya dinámica se desarrolla de manera paralela a losconflictos entre grupos, actores y clases sociales. De tal manera que existen culturas y subcul-turas en conflicto, culturas dominantes y culturas dominadas, culturas de protesta, resistencia yacción y, en suma, que al mito de una cultura cívica unificada y perfectamente legitimadora deun orden político de participación y elección individualizada. Los nuevos movimientos socialeshan venido a oponer las culturas políticas de los sujetos –como formas concretas y contextualesde dar sentido a lo social y de simbolización de modos de vida no convencionales– a la pretensiónde una cultura política sin sujeto. La modernidad, por lo tanto, no sólo produce una lógica de ladominación o de la reproducción controlada de los individuos por los aparatos de poder econó-mico, político o mediático, sino también una lógica de la libertad que ha permitido la autopro-ducción de los sujetos, o, si se quiere, la capacidad de los actores y colectivos sociales en generarprácticas reflexivas, de acción crítica, de otorgarse imagen a sí mismos y, en suma, de generarvisiones de lo social que por ser precisamente subjetivas los convierten en sujetos. Mientras exis-tan sujetos sociales, existirán formándose y transformándose, permanente y reflexivamente, nue-vos movimientos sociales.

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Luis Enrique Alonso

PROBLEMAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN DE LOSSERVICIOS SOCIALES EN ESPAÑA

Manuel Aguilar HendricksonUniversitat de Barcelona

1. ¿ES BUENA IDEA DESCENTRALIZAR LOS SERVICIOS SOCIALES?

Con frecuencia se ha afirmado con cierta rotundidad que la descentralización territorial de losservicios sociales (y de otros servicios) es positiva en sí misma. ¿Qué mejor sitio para prestarlos servicios que la administración que está más cerca de los ciudadanos? Este tipo de dis-cursos impregnó la fase de creación de los servicios sociales españoles tal como los conoce-mos ahora, entre finales de los años setenta y los ochenta. El impulso modernizador de losservicios sociales de finales de los años setenta tuvo un espacio importante en algunos ayun-tamientos, y el proceso de construcción del Estado de las autonomías reforzó la imagen positivade la descentralización. Mientras en otros campos de la acción pública aparecieron algunasresistencias centralistas, en el campo de los servicios sociales no fueron especialmente fuertesni exitosas.

Las afirmaciones sobre la bondad de la descentralización a menudo se han sostenido en su apa-rente evidencia. Sin embargo, es importante plantear la discusión en términos más complejos ymatizados. Las múltiples opciones que existen a lo largo del eje que va desde la absoluta cen-tralización a la máxima descentralización territorial tienen consecuencias diversas y complejas, ysu valoración y la determinación del grado óptimo debería tratarse más en como un trade-offque como una cuestión de principios.

Descentralizar (en sentido territorial, que es el que usaremos en esta ponencia) significa atribuirla responsabilidad del desarrollo de una determinada política a una unidad territorial más reducida.Significa, pues, que cada municipio (o distrito, comarca, región, etc.) se haga cargo de la res-ponsabilidad de dicha política, con un margen importante para configurarla en función de suspreferencias formuladas por su órgano de gobierno. Eso significa, en primer lugar, que la políticaen cuestión será diferente, al menos en parte, en las diversas unidades territoriales responsables.Para hacer exactamente la misma política en todas partes no parece especialmente útil la des-centralización. Significa también que el órgano de gobierno de cada territorio debe desarrollaresa política con sus propios recursos. Tales recursos pueden venir de fuentes propias o de apor-taciones de otros niveles administrativos.

¿Qué está en juego cuando se decide descentralizar una política social? Al menos hay tres tiposde funciones de las políticas sociales que deben tenerse en cuenta (Castells 2001; Castells Oli-veres, & Cubel Sánchez 2003). En primer lugar, las políticas sociales tienen funciones de tipo re-

53Mesa Redonda 1: Descentralización y recentralización en los Servicios Sociales

distributivo. Extraen recursos de unas personas y las hacen llegar a otras. Esta redistribución se

hace entre «ricos» y «pobres» (no siempre en un único sentido), entre activos e inactivos (mayores

y menores), entre sanos y enfermos, entre quienes no tienen hijos y quienes los tienen, etc. Para

esta función redistributiva apenas presenta ventajas la descentralización: resulta más fácil ver el

conjunto de las personas y establecer quién debe ser contribuyente neto y quien beneficiario de

una determinada acción. Descentralizar supone establecer espacios separados que o bien ten-

drán medios y recursos desiguales o bien requerirán de mecanismos compensatorios entre uni-

dades territoriales para hacer viable las diversas redistribuciones internas. Es probable que la

principal ventaja de la descentralización en relación con la redistribución sea la de su legitimación

política. Sentirse miembro de una misma comunidad política y social suele ser un requisito para

aceptar la redistribución.

En segundo lugar, las políticas sociales tienen funciones asignativas: hacen llegar a personas di-

ferentes servicios y prestaciones tan ajustados como sea posible a sus necesidades, oportuni-

dades y, con algo de suerte, preferencias. La demanda de especialidades de formación

profesional, el tipo concreto de programas de salud pública que se necesiten, o la forma más

adecuada de atender a las personas dependientes puede variar sustancialmente de un territorio

a otro, en función de sus características demográficas, económicas, sociales y culturales, de los

recursos y potencialidades de su entorno inmediato, y de las preferencias de sus habitantes.

Desde el punto de vista de la función asignativa, la descentralización puede presentar ventajas

importantes, de efectividad y de eficiencia, si existen diferencias importantes entre territorios.

En tercer lugar, las políticas sociales tienen funciones estabilizadoras o anticíclicas. En momentos

de contracción de la demanda contribuyen a mantenerla o incrementarla. Es el papel de las pres-

taciones por desempleo o de las rentas mínimas, entre otras. Esta función requiere de una ca-

pacidad de endeudamiento importante, ya que suele consumir más recursos cuando los ingresos

fiscales se reducen. Las situaciones que estamos viviendo en la actualidad en los ayuntamientos,

comunidades autónomas e incluso en algunos estados miembros de la Unión Europea muestran

que no sólo la capacidad de endeudamiento es más débil en los escalones más descentralizados

de la administración, sino que también el coste del crédito tiende a incrementarse a medida que

se reduce el tamaño de la unidad territorial.

Ello debería llevar a valorar la oportunidad de la descentralización de cada tipo específico de po-

lítica social en función de sus ventajas e inconvenientes, pues el peso de cada una de las men-

cionadas funciones en cada campo concreto es diferente. La política de pensiones y la de

protección del desempleo presentan un predominio claro de la función redistributiva y, en el se-

gundo caso al menos, también de la estabilizadora. Ello hace pensar que la descentralización de

las pensiones hacia el nivel regional o incluso municipal no tendría demasiadas ventajas y pre-

sentaría inconvenientes notables. Sin embargo, hay que señalar que una política uniforme de

pensiones o de renta mínima en un territorio amplio y desigual (como es el caso de España)

puede ser igualitaria en apariencia y esconder desigualdades sustanciales por efecto de las di-


Manuel Aguilar Hendrickson

ferencias del coste de la vida. En otras palabras, si la pensión no contributiva es igual en todaEspaña, su capacidad de poder adquisitivo es muy desigual1.

Otros dos elementos a tener en cuenta son el modo específico de personalización de cadacampo de política social y el tamaño óptimo de cada tipo de servicio. Los programas de políticasocial suelen tener que establecer un mecanismo para decidir a qué persona se le hace llegarqué tipo y volumen de recursos. El sistema de pensiones, por ejemplo, utiliza un cálculo en fun-ción de las características de la persona y de su registro de aportaciones. Los recursos queaporta a la persona son fácilmente ajustables en su cuantía y móviles (se trata de dinero). La edu-cación, por su parte, utiliza principalmente un sistema de servicios estandarizados en función dela edad, que se utilizan en grupo de forma simultánea, y que requieren de cierta infraestructurafísica. La atención sanitaria utiliza un sistema basado en el juicio de un «técnico», que decide,caso por caso, con un amplio margen de libertad de acción, qué recursos y servicios específicosasigna a cada persona.

Cada uno de estos modos de personalización hace más o menos oportuna su descentraliza-ción. Así, el modo de personalización del sistema de pensiones permite una fuerte centraliza-ción sin pérdida de eficacia. Por el contrario, la educación y la asistencia sanitaria se tienenque prestar desde más cerca, y el dilema entre desplazar a las personas o desplazar los ser-vicios se plantea de forma más compleja, y debe tener en cuenta tanto el problema de lostamaños óptimos de los servicios como los costes (económicos y de otro tipo) del desplaza-miento de las personas.

Hasta aquí algunas consideraciones de tipo general. ¿Qué puede decirse de manera específicasobre los servicios sociales? Entendemos en este caso por servicios sociales aquellos que seocupan fundamentalmente de tres grandes funciones, a saber, a) el apoyo en las actividadesbásicas de la vida diaria; b) la tutela y protección de menores y personas incapacitadas; y c) eldesarrollo personal y la integración comunitaria de personas con dificultades de integraciónsocial. Incluyen servicios ambulatorios y residenciales, preventivos y paliativos, individualizadoso colectivos.

En dicho tipo de servicios la función asignativa tiene un peso muy fuerte: son servicios que atien-den a personas en situaciones muy diversas, en ámbitos en los que su entorno inmediato (redfamiliar y social, las oportunidades y limitaciones del territorio en el que residen) puede ser muydiferente y afecta de manera decisiva la respuesta a su situación. Este es un fuerte argumentoen favor de la descentralización, de forma que se puedan desarrollar políticas diferentes en funciónde las necesidades específicas, de las preferencias y de las oportunidades de cada territorio.


Problemas de la descentralización de los servicios sociales en España

1. La pensión no contributiva tiene una cuantía igual en todo el territorio español, que es en 2011 de 347,60 eurosal mes. Utilizando los índices de poder de compra que calcula el Balance Económico Regional de la FUNCAS para2008 (el último disponible), el poder adquisitivo de esa pensión sería de 318,10 euros en la provincia de Barcelonay de 406,20 en la de Badajoz.

Sin embargo, ello no debería hacer olvidar que los servicios sociales tienen una importante funciónredistributiva. Existen importantes diferencias entre territorios, no sólo en nivel de renta y de ex-clusión social sino de composición demográfica, factor decisivo en la demanda de servicios so-ciales. Resultaría difícil sostener que los territorios rurales envejecidos o los muncipios urbanosperiféricos se paguen «de su bolsillo» la atención a las personas dependientes o las políticas deacompañamiento de la inserción social. Por lo tanto, la descentralización debería ir acompañadade mecanismos financieros compensatorios que aseguren una disponibilidad de recursos acordecon el volumen de necesidades.

Finalmente, hay que señalar un problema de configuración del espacio de los servicios socialesque afecta a esta cuestión de forma directa. En parte por la inercia de la tradición de la benefi-cencia pública y la asistencia social, en parte por las ambigüedades constitucionales y estatutariasacerca de la relación entre asistencia social y servicios sociales, estos últimos gestionan respues-tas económicas a la carencia de ingresos. Las pensiones no contributivas, aunque reguladas deforma central y nominalmente integradas en la seguridad social, son gestionadas por los serviciossociales de muchas comunidades en la medida en la que son una forma de asistencia social. Deforma más clara aún, la mayoría de las comunidades consideran sus programas de renta mínimaparte integrante de sus servicios sociales. No discutiremos aquí cuál es la ubicación institucionalmás conveniente para el punto de acceso a tales prestaciones. Sin embargo, hay que señalarque su naturaleza, desde el punto de vista de los criterios que acabamos de utilizar, es profun-damente diferente de la de los servicios sociales. Su función es fundamentalmente redistributivay estabilizadora, y sólo en menor grado asignativa. Las prestaciones económicas de asistenciasocial, al menos las dirigidas a asegurar un ingreso mínimo regular, son en su lógica de funcio-namiento parte del sistema de garantía de rentas, con el que tiene que ser coherentes (en cuan-tías, delimitación de las poblaciones que acceden a unas y otras, requisitos de acceso). Por estasrazones la descentralización de este tipo de prestaciones económicas no presenta las ventajasque conlleva la de los servicios sociales. La principal ventaja atribuida a su descentralización (lade la detección de los free-riders) no compensa sus inconvenientes y es subsanable con meca-nismos sólidos de inspección y control del fraude.

2. PROBLEMAS DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE LOS SERVICIOS SOCIALES

EN ESPAÑA

La organización territorial de los servicios sociales en España presenta importantes problemas,unos derivados de la propia configuración político-administrativa territorial de España, y otros decuestiones propias de su ámbito.

España tiene un sistema de organización territorial complicado. En primer lugar, España se ca-racteriza por un modelo denominado habitualmente «Estado de las autonomías» y que podríamoscalificar de «federalismo vergonzante». En esencia, la Constitución de 1978 optó por abrir lapuerta a una solución de las reivindicaciones de autogobierno basada en el modelo del estado



unitario con excepciones autónomas, ensayado en la Segunda República. Dicho modelo queríacombinar el mantenimiento del Estado unitario «centralista» para la mayor parte del territorio, conel establecimiento de excepciones autónomas, en especial la de los territorios forales vasco-na-varros y de Cataluña. Ese modelo debía combinar el mantenimiento de la organización provincialdel territorio «común» del Estado unitario con el establecimiento de regímenes de autogobierno«a medida» en los territorios mencionados (y tal vez alguno más, como Galicia), que mantendríanuna relación bilateral con el Estado central.

La dinámica de reivindicación de autogobierno durante la transición política llevó a la generalizaciónde las «excepciones» autónomas, y dio lugar a un Estado dividido en 17 territorios (y dos ciudades)con capacidad legislativa y ejecutiva. Se trata, en la práctica, de un estado federal embutido en untraje autonómico. Las razones por las que no se ha podido o querido reconocer el carácter federaldel Estado no vienen ahora al caso, pero las consecuencias (negativas) son importantes. Entre ellascabe señalar la insuficiencia de los mecanismos de cooperación y corresponsabilización horizontalentre quienes tiene determinadas competencias, las dificultades para articular un sistema de finan-ciación eficaz y equitativo, la existencia de zonas de sombra acerca de a quién corresponden de-terminadas responsabilidades, el mantenimiento de la estructura provincial sin ajustarla al nuevomodelo y la persistencia de una lógica de bilateralidad entre el centro y cada comunidad.

A la complicación de un modelo federal no articulado como tal, y superpuesto a estructuras yprácticas del estado unitario, hay que añadir la complejidad de la configuración de las unidadesterritoriales. Es evidente que los territorios nunca son homogéneos y que el sueño de un espaciodividido en unidades perfectamente equivalentes poco tiene que ver con la realidad. Pero en elcaso español hay una acumulación de elementos que llevan su complejidad a extremos difícilesde gestionar. El más visible es la existencia de comunidades con un peso no despreciable dequienes cuestionan su pertenencia a una comunidad política común, o que la condicionan a ungrado muy elevado de autogobierno. De ello se derivan mapas político-electorales claramentediferenciados del dominante en el conjunto del Estado. A ello hay que añadir la existencia o node una segunda lengua oficial, la insularidad, los niveles de desarrollo económico y la propia con-figuración de sus estructuras productivas, la posición más o menos periférica en relación con losflujos económicos principales y la propia diferencia de tamaño territorial y poblacional.

Como simple ilustración, la figura siguiente nos muestra las 17 comunidades autónomas en fun-ción de su población (eje vertical) y el número de municipios que las integran (eje horizontal). Ade-más se han incluido en columnas las provincias de más de un millón de habitantes y losmunicipios de más de medio millón. Por señalar tan sólo algunas de las anomalías más llamativas,las comunidades oscilan entre poblaciones superiores a los cinco millones de habitantes (tamañode estados europeos medios como Portugal, Austria, Finlandia o Dinamarca) o inferiores al millón(la menor, La Rioja, cuenta con 320.000 habitantes). El nivel inmediatamente inferior, la provincia(o isla en los archipiélagos) oscila entre los 5 millones y medio de habitantes de la provincia deBarcelona (mayor que 14 de las 17 comunidades) y los apenas diez mil de la isla del Hierro. Enel nivel municipal, encontramos unidades como Madrid que cuenta con una mayor poblaciónque 13 de las 17 comunidades.



Figura 1. Comunidades Autónomas por población y número de municipios

No se trata, insistimos, de señalar que existen anomalías en la división territorial. Siempre las hay,y es preciso integrarlas en el esquema general. El problema es que las anomalías son tantas quehacen poco legible y poco viable el conjunto de niveles administrativos territoriales. De hecho,en campos de la política social con un alto nivel de recursos y de exigencia ciudadana, como laeducación y la sanidad, se ha optado en la práctica por concentrar las responsabilidades en elnivel autonómico y el central. De ese modo «sólo» se tienen que integrar las disparidades de esenivel, que no dejan de ser importantes.

Sin embargo, en el caso de los servicios sociales esa clarificación de responsabilidades está porhacer. La tabla siguiente recoge una estimación de las unidades de gobierno con responsabilidadpolítica en materia de servicios sociales en España. No nos referimos a unidades con responsa-bilidad administrativa sino política, con capacidad para decidir sobre la configuración, el alcance,las prioridades y cosas como, por ejemplo, los criterios de acceso o los precios de determinadosservicios. En la mayoría de los casos con capacidad normativa, por medio de leyes, decretos,reglamentos y ordenanzas.

Entidades Tamaño

Central 1 45MAutonómico 17 8,3M-320KProvincial/Insular 54 5,5M-10KComarcal/supramunicipal 70 comarcas + ¿? mancomunidadesMunicipal mayores de 20 mil 384 3,2M-20K

menores de 20 mil ¿7.700? <20K



Como se puede ver, todos los niveles de la administración pública tienen responsabilidades enmateria de servicios sociales.

a) El gobierno y el parlamento de España pueden actuar y actúan de varias maneras, a pesardel proceso de transferencia masiva de competencias a las comunidades autónomas. Másallá de los pocos servicios de referencia que aún gestiona, o de las funciones de estudio, es-tadística y documentación, el nivel central cuenta con dos o tres vías de acción. La utilizadacon la LAPAD, es decir, el establecimiento de condiciones mínimas para asegurar la igualdadde derechos de todos los españoles; una segunda, hasta ahora no utilizada y complicada ensus efectos, que consiste en regular servicios sociales como prestaciones de la seguridad so-cial; y también, menos visible pero no menos importante, la atribución de responsabilidadesa los servicios sociales en leyes generales sobre protección jurídica de los menores, sobre sa-nidad o educación.

b) Las comunidades autónomas, sus gobiernos y parlamentos, tienen atribuida la competenciaprincipal («exclusiva») en materia de servicios sociales.

c) La administración provincial e insular, la administración con mayor peso en la gestión de labeneficencia pública hasta fecha reciente, ha evolucionado de una forma compleja desde laConstitución. La reducción del número de diputaciones por la creación de comunidades uni-provinciales se ha visto más que compensada por la desagregación de las tres provincias in-sulares en «islas» con consell o cabildo propio. En cuanto a su responsabilidad en materia deservicios sociales, la evolución también ha sido diversa. En las comunidades uniprovinciales(que también podrían verse como diputaciones reforzadas) los dos niveles se han integrado.En algunas comunidades su papel se ha reducido muy notablemente, y ha sido asumido porla comunidad. Pero en otras comunidades, su papel se ha reforzado de forma muy notable(son los casos del País Vasco y las Islas Baleares, por ejemplo). En todo caso, la Ley de Ré-gimen Local les atribuye una función de suplencia (aunque no de sustitución total) de los ayun-tamientos pequeños y de apoyo técnico al conjunto de municipios.

d) Por debajo del nivel provincial han aparecido una serie de entidades supramunicipales, bienobligatorias (consejos comarcales), bien voluntarias (mancomunidades y otras agrupaciones).Dos comunidades cuentan con un mapa comarcal establecido (Cataluña y Aragón). Sin em-bargo, el mapa completo de las agrupaciones municipales en materia de servicios socialeses difícil de conocer. A las 70 comarcas de las comunidades mencionadas hay que añadir va-rios cientos, como mínimo, de mancomunidades. Hay casos de mancomunidades superpues-tas, de diferente composicion, para ejercer funciones de servicios sociales en el mismoterritorio. Mientras que hay numerosos ejemplos de mancomunidades que funcionan muybien, es más dudoso que como solución de conjunto estén funcionando correctamente. Hayque recordar que la creación de mancomunidades o comarcas no siempre conlleva la renunciade los municipios que las integran a desarrollar algunas acciones por su cuenta, en ejerciciode una competencia que siguen ostentando.



e) El nivel muncipal tiene un peso importante en el campo de los servicios sociales. España tieneun mapa municipal muy fragmentado (más de ocho mil municipios) y muy desigual (desdemás de tres millones de habitantes hasta menos de cien). La ley de régimen local les atribuyela competencia de prestar servicios sociales, sin especificar su papel. Establece, además, laobligatoriedad para los municipios de más de 20.000 habitantes, mientras que a los menoresles reconoce la competencia «voluntaria».

El sector de los servicios sociales se halla, en buena medida, en la fase anterior a la reordenaciónque supuso, en el campo de la sanidad, la ley Lluch de 1986. La lectura de su exposición demotivos es muy recomendable para diagnosticar la situación organizativa de los servicios sociales25 años más tarde. Mutato nomine, de te fabula narratur.

Es importante subrayar que el principal problema es la superposición y fragmentación de las res-ponsabilidades, más que el de las desigualdades territoriales en su ejercicio. Los países descen-tralizados presentan problemas de desigualdad territorial y hay mecanismos para corregir (hastacierto punto) esas desigualdades. Esas desigualdades existen en España, sin duda, aunque ca-rezcamos de datos fiables para conocer bien la situación. Pero el problema territorial de nuestrosservicios sociales es anterior y más grave: es el de la concurrencia en los mismos territorios demúltiples administraciones políticamente competentes en materia de servicios sociales.

Por último, hay que señalar que esta fractura de la responsabilidad política se superpone a lafractura de la estructura interna de los servicios sociales. Dicha fractura tiene su principal divisioriaen la línea que separa los servicios sociales llamados primarios, básicos, comunitarios o genera-les, por un lado, y los llamados especializados por otro. Esta división es en buena medida resul-tado del encaje de dos procesos de desarrollo separados en los servicios sociales. Por una parte,la tradición de servicios especializados, en buena parte, aunque no exclusivamente, residenciales,de la antigua beneficencia pública y de los servicios sociales de la seguridad social. Por otra, losservicios locales formalizados a fines de los años setenta y en los ochenta, fruto de inspiracionesdiversas, desde la tradición de los centros sociales introducida en España por Caritas y recogidaen los Planes de Desarrollo en los sesenta, la reforma de los servicios sociales locales británicosa raíz del informe Seebohm, y la de la propia atención primaria de salud.

No es este el lugar para profundizar en las características, los méritos y los límites de ambos des-arrollos. En todo caso, el encaje de ambas tradiciones no parece haber sido especialmente afor-tunado. En todas las comunidades se configuraron dos tipos de servicios, orientados a gruposespecíficos de población los unos, orientados a toda la población los otros. Sus lógicas de fun-cionamiento, sus lenguajes y sus culturas técnicas son bastante diferentes. Por una parte hacedifícil el intercambio de conocimiento y experiencias (Rodríguez Rodríguez 2006; Aguilar Hen-drickson 2009), pero sobre todo, sitúa en espacios diferentes servicios complementarios o alter-nativos entre sí. Por ejemplo, al situar en el ámbito «especializado» la mayor parte de lasresidencias asistidas y de los centros de día y en el «primario» la atención a domicilio, hace difícilarticular una política coherente de atención a la dependencia en cada territorio. Esa dificultad es



técnica (fruto de la separación mencionada) y político-administrativa (dado que las responsabili-dades sobre unos y otros servicios suelen corresponder a diferentes administraciones, que pue-den establecer criterios de acceso o precios diferentes, e incluso pueden tener interés endesplazar los costes hacia otras administraciones.

3. ALGUNAS IDEAS PARA AVANZAR

Quiero concluir apuntando algunas ideas para avanzar hacia una configuración territorial de losservicios sociales más razonable. Se trata de ideas para discutir, y más de criterios para buscarposibles soluciones a un problema complejo que recetas acabadas.

En primer lugar, me parece defendible que las políticas de servicios sociales se pueden benefi-ciar de un cierto grado de descentralización. La importancia de la función asignativa quehemos mencionado antes y las notables disparidades en características de los territorios hacenpensar que hacer una misma política en todas partes causaría importantes problemas de inade-cuación e ineficiencia. De hecho, la experiencia de algunos servicios de diseño centralizado enlos años setenta y ochenta mostró esos problemas. Dicha descentralización debe tener meca-nismos correctores y redistributivos para asegurar una capacidad de cada administración res-ponsable para hacer frente a las necesidades de su población.

En segundo lugar, aunque me atrevería a decir que en primer lugar en importancia, el sector delos servicios sociales necesita de una clarificación de las responsabilidades. Hay que esta-blecer qué se tiene que hacer y quién tiene que hacerlo.

El sector público de servicios sociales ha venido funcionando hasta la LAPAD y las últimas leyesde servicios sociales como una especie de gran sector voluntario de titularidad pública, que tienemuy pocas obligaciones concretas, aunque puede, si quiere, hacer muchas cosas muy diferentes(y de hecho las hace). Este régimen de voluntariedad o discrecionalidad en la acción pública esespecialmente problemático cuando está en manos de varios cientos de gobiernos políticos di-ferentes que se solapan en los mismos territorios. Establecer qué se tiene que hacer pasa porreconocer derechos subjetivos a determinados servicios a los ciudadanos que se encuentran endeterminadas situaciones objetivables, pero también, cuando eso no sea posible o deseable,por establecer algunas obligaciones «sin derecho» formuladas con claridad. Una vez establecidocon claridad aquello que se tiene que hacer por obligación, puede haber un margen para accio-nes discrecionales, experimentales, innovadoras o para atender situaciones imprevistas. El sis-tema educativo está obligado a escolarizar y puede desarrollar proyectos como huertos escolareso campamentos de verano. Sería difícil de entender el funcionamiento de un sistema educativoque en unos territorios escolariza y en otros prefiere crear huertos escolares y no escolarizar. Algode eso le viene pasando a los servicios sociales.

Establecido qué se tiene que hacer, es necesario dejar claro quién tiene la responsabilidad dehacerlo. Lo deseable sería establecer un principio de administración responsable única y pagador



único en cada territorio, es decir, que el conjunto de los servicios sociales de un territorio (cuyo

ámbito estaría por determinar) estén en manos de una única administración, dotada de recursos

suficientes para hacer frente a esa responsabilidad global. Ello no sería incompatible con alguna

excepción menor en cuanto a servicios de muy alta especialización. Esta unidad de responsabi-

lidad debe ir unida a la disponibilidad directa de los recursos que se decida asignar para ejercerlas.

La vieja tradición de nuestro país de asignar tareas (a menudo de forma imprecisa) a una admi-

nistración que no dispone de los medios para ejercerla y que deberá ir buscándolos en otras ad-

ministraciones es el origen de un sistema de clientelismo interadministrativo (la negociación

«bilateral») y de irresponsabilidad. Algunos de los despilfarros que se encuentran en el sector de

servicios sociales (en que faltan y sobran recursos a la vez) se explican por la lógica de «sacarle»

a la administración superior los medios. Cosas que si las tuviera que pagar uno de su bolsillo se

las pensaría no crean especiales problemas, al contrario, si las paga «otro».

La no fijación con claridad de qué se tiene que hacer y quién lo tiene que hacer no sólo se traduce

en graves desigualdades en los servicios y prestaciones que reciben los ciudadanos en situacio-

nes iguales según la comunidad autónoma y municipio en el que viven, y también según el año

e incluso el mes del año en el que solicitan ser atendidos. Se traduce también en graves inefi-

ciencias en la asignación de los recursos. Sólo la escandalosa ausencia de buena información

estadística fiable sobre los servicios sociales disimula dichas ineficencias. Por ejemplo, el número

importante de plazas de residencia y de centro de día vacantes en numerosos lugares del país,

junto con las largas listas de espera en otros.

¿Qué modelo podría plantearse para configurar un sistema razonable de servicios sociales de

acuerdo con estos criterios? No resulta fácil dar una respuesta única y «definitiva». Me atreveré

a señalar algunos elementos que podrían contribuir al debate sobre la cuestión.

En mi opinión, el nivel central de gobierno debería tener como responsabilidad principal la fijación

de un nivel mínimo de derechos en el campo de los servicios sociales. Es la función que ha ejer-

cido con la LAPAD, en parte con las leyes de menores, y que podría extenderse a otros ámbitos.

Esta fijación de responsabilidades puede y debe establecer derechos subjetivos, el modo de de-

terminar quién tiene esos derechos, y unos volúmenes de atención mínimos. también debe ase-

gurar que se asignan los recursos necesarios (preferiblemente en los sistemas generales de

financiación, en su defecto por medio de mecanismos específicos) evitando los niveles negocia-

dos bilateralmente. Igualmente, debería asegurar la existencia de un sistema de información es-

tadístico fiable que garantice la transparencia del sistema y permita exigir la rendición de cuentas

a los encargados de su desarrollo. Por el contrario, debería evitar al máximo interferir en la orga-

nización concreta de los servicios y en su configuración territorial. La Ley de Régimen Local lo

hace al atribuir una competencia genérica de prestación de servicios sociales a los municipios y

diputaciones, «saltándose» la competencia presuntamente exclusiva de las comunidades autó-

nomas, que debería incluir la decisión de cómo se organizan en su territorio los servicios sociales,

y por tanto la de dar o no un papel a los municipios.



El nivel autonómico, en mi opinión, debe ser reconocido como el responsable principal en la ma-teria. Sobre el papel es así ya según los estatutos de autonomía. Las comunidades autónomasdeberían tener fijado un nivel mínimo de atención «obligatorio» de acuerdo con lo señalado en elpárrafo anterior, junto con un margen para ampliar y complementar, con sus recursos, su acción.La responsabilidad de garantizar el ejercicio de los derechos de los ciudadanos debería corres-ponder así a la comunidad autónoma, que tendría una autonomía muy amplia para decidir sugrado por encima del mínimo fijado y las formas concretas de desarrollo de la atención. El controlsobre las posibles distorsiones por efecto de políticas mal concebidas o ejecutadas debería ha-cerse por la vía de la claridad en las obligaciones (derechos de los ciudadanos) y responsabilida-des, por la transparencia informativa y, fundamentalmente, por medio de la participación políticade los ciudadanos. El principio de autonomía política hace inadecuado e ineficaz el control buro-crático formal desde arriba.

Hasta aquí no estoy sugiriendo nada que no esté ya, al menos en parte, en el diseño institucionalactual, aunque su práctica deje a veces que desear. A partir de aquí empiezan los problemasmás complicados desde el punto de vista político. ¿Qué papel correspondería en el marco decada comunidad autónoma, a las administraciones autonómica y local? Creo que es difícil ofreceruna respuesta satisfactoria y única. Descentralizar hacia el nivel local puede ser de gran utilidadpor las mismas razones expresadas anteriormente (adecuación a características diferentes delos territorios y sus poblaciones) y con las mismas condiciones (claridad y unidad de responsa-bilidad). El problema es el de la existencia o no de un nivel local de consistencia político adminis-trativa suficiente y de ámbito adecuado para el conjunto de servicios sociales. Hay municipiosde gran tamaño donde su capacidad no presenta dudas: los ayuntamientos de Madrid, Barcelonay otras grandes ciudades no tendrían especiales problemas para gestionar el conjunto de losservicios sociales de su territorio. Sin embargo, la heterogeneidad del mapa municipal hace quelas cosas se compliquen a partir de ahí.

En comunidades pequeñas, como La Rioja o Navarra, por ejemplo, sería perfectamente razonableun modelo similar al de la sanidad y a educación, en el que la administración autonómica se en-carga de la totalidad de los servicios, bien prestándolos directamente, bien comprándolos a pro-veedores. Sin duda aparecerían problemas políticos sobre todo en relación con algún municipiomedio o grande en esas comunidades.

En comunidades grandes, la conveniencia de una descentralización hacia lo local parece mayor,aunque el problema del nivel local viable se plantea en toda su crudeza. La transformación delmapa municipal por fusión de municipios parece de difícil viabilidad política (salvo una intervenciónexterna como la que ha llevado a Grecia a una drástica reducción de municipios en 2010). Latendencia es más bien la contraria, a la segregación de municipios descontentos con la gestiónde aquél al que pertenecen. La agrupación voluntaria parece haber incrementado la complejidaddel mapa, con efectos limitados en la mejora de la eficiencia de los servicios. Si no se puedenagrupar de manera forzosa, cabría la creación de un nivel (similar al comarcal) que jugara el papelde los municipios de verdad, dejando algunas funciones menores a los municipios tradicionales.



Pero ese nivel debería cumplir dos requisitos: un tamaño suficiente para hacerse con la respon-sabilidad única en servicios sociales, y ser elegido de forma directa por los ciudadanos. Si las«comarcas» en cuestión son demasiado pequeñas para hacerse cargo de servicios como los re-sidenciales que seguirían en otras manos, no harán sino incrementar la complejidad con otronivel administrativo más. En ese caso tendría más sentido la centralización autonómica. La se-gunda condición es igualmente importante. Los órganos de elección indirecta tienden a escapardel control político de la ciudadanía. Y ese control ciudadano es la clave del funcionamiento co-rrecto de un sistema descentralizado.


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RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, PILAR (2006). «El sistema de servicios sociales español y las necesidadesderivadas de la atención a la dependencia», Documentos de trabajo de la Fundación Alter-nativas 87/2006 Fundación Alternativas.



AFRONTAR LA POBREZA Y LA EXCLUSIÓN DESDE LOSSERVICIOS SOCIALES UTILIZANDO LA PLANIFICACIÓNCOMO HERRAMIENTA PARA LA INTERVENCIÓN

Mª Isabel García RodríguezInstituto de Estudios Sociales Avanzados, IESA-CSIC

INTRODUCCIÓN

Pobreza y exclusión social son dos términos que resultan muy familiares a investigadores, pro-fesionales del trabajo social, miembros de organizaciones del tercer sector y a responsables po-líticos. Con ellas se hace referencia a situaciones muy complejas, estructurales en las sociedadesdesarrolladas, que no han dejado de producirse y reproducirse incluso en las décadas de mayorcrecimiento y desarrollo económico, si bien es cierto que con importantes diferencias territoriales.La exclusión y la pobreza severa, como una manifestación de la misma, están causadas por laconvergencia y acumulación de diferentes situaciones de desventaja y desigualdad social, quese retroalimentan negativamente, afectando a individuos y a grupos sociales, así como a zonasy a territorios en los cuales se concentra una significativa cantidad de hogares en situación devulnerabilidad y/o exclusión.

Estas situaciones finalmente cristalizan como necesidades sociales, que se manifiestan en formade demanda expresada (Bradshaw, 1972) en los Servicios Sociales, sistema encargado de darlessatisfacción en virtud de sus competencias y de sus recursos. Para cumplir este objetivo, el sis-tema se dota de una estructura, de recursos, herramientas y procedimientos cuyos resultadosson más o menos exitosos en función de la complejidad e intensidad del problema planteado.Conocer las oportunidades y los recursos que el Sistema pone a disposición de los ciudadanospara satisfacer sus necesidades y conocer sus limitaciones, si las hubiese, es una premisa im-portante para logar una intervención social eficiente.

La investigación social aplicada permite obtener este conocimiento, analizar y comprender el com-plejo mundo de la exclusión y su relación con el entramado de Servicios y Políticas Sociales en elque a veces se producen fricciones o fracturas. Precisamente los problemas relacionados con laexcusión social, debido a su naturaleza estructural y multidimensional, muestran con claridad dichasfricciones mencionadas antes, los déficits y la complejidad que encuentran tanto usuarios comoprofesionales en el proceso de intervención social, pero también, la importancia de prestaciones yactuaciones que, si bien pueden ser exiguas, en ocasiones muestran gran eficacia.

Para aproximarnos con detalle a cada una de estas situaciones tomaremos como referencia unestudio de caso, la investigación titulada Pobreza y Exclusión social en Córdoba, realizada durante


2009 y 2010 cuyos resultados y conclusiones se asemejan a los obtenidos en investigacionesprecedentes realizadas en otros ámbitos territoriales.

La elección del caso nos ha parecido oportuna por varias razones:

a) La primera ya mencionada se debe a la complejidad de los problemas a tratar, que muestranlas dificultades de articulación y encaje entre los niveles del sistema de Servicios Sociales yde éste con otros sistemas de protección.

a) La segunda tiene que ver con la metodología. Esta investigación aplica la triangulación meto-dológica que permite medir y comprender los problemas, permitiendo una aproximación en-riquecedora a las dinámicas de exclusión y su interrelación con los diferentes sistemas deprotección social.

a) La investigación finalmente ha dado lugar al diseño de un Plan Local de Inclusión Social.

En definitiva, la investigación mide las condiciones de vida de la población para sustentar empí-ricamente el diseño de una política social municipal, así pues, su diseño y realización pretendenconjugar sus compromisos de rigor conceptual y metodológico con la finalidad práctica propiosde la investigación social aplicada1.

En lo que sigue, se describirán el marco conceptual, modelo de análisis y metodológico de la in-vestigación así como los principales resultados de la misma, para contextualizar asuntos comolos problemas de la población transformados en demandas sociales, la perspectiva de los pro-fesionales en relación al Sistema, la respuesta mediante la planificación y las reformas normativasen Andalucía.

1. EL ESTUDIO DE CASO: MARCO TEÓRICO, DE ANÁLISIS Y METODOLOGÍA DE LA

INVESTIGACIÓN

En el diseño de la investigación, la primera decisión a tomar fue la elección del marco o perspec-tiva teórica desde la que sería enfocada, pues este tipo de estudios tiene ya un largo recorridoen el que se encuentran diferentes tradiciones de investigación. Brevemente, las más relevantesson: el enfoque sociohistórico de la pobreza en el contexto del proceso de desarrollo socioeco-nómico y de las desigualdades de la estructura social de la sociedad española en general. El se-gundo enfoque fue el de la Sociología de la pobreza iniciado con los Informes FOESSA, que haevolucionado hacia el enfoque de la pobreza medida relativamente, es decir, en relación a unumbral y hacia la medición de la exclusión social como un fenómeno complejo y multidimensional.Un tercer enfoque utilizado en España es el de la pobreza como un problema derivado de la na-


Mª Isabel García Rodríguez

1. M. Pérez Yruela, H. Sáez Méndez y M. Trujillo Carmona, 2002 y M. Pérez Yruela, G. Rodríguez Cabrero y M.Trujillo Carmona, 2004.

turaleza del capitalismo, siendo temas clásicos de análisis las migraciones, la pobreza urbana,etc. El cuarto enfoque se viene desarrollando desde los años 80 y se interesa especialmente porel estudio de los cambios y la consolidación del Estado de Bienestar y por el debate que se desa-rrolla en Europa en torno a la pobreza y al uso de concepto de exclusión. Se consolida la ideade que la exclusión es algo más que una situación caracterizada por una insuficiencia de recursosmonetarios, se trata de una situación que impide la participación plena de las personas en sussociedades respectivas con los estándares establecidos y asumidos que disfrutan sus conciu-dadanos. Por tanto, hablamos de una situación compleja, multidimensional que incluye problemasrelacionados con el capital físico (recursos económicos) con el capital humano (la formación, lacultura) y con el capital social/relacional (las relaciones sociales, la pertenencia a redes, las rela-ciones con las instituciones) (Pérez Yruela, et al., 2009).

Asimismo se incorporan al debate español conceptos relacionados con el cambio económico yel desempleo; la inmigración; el análisis de la pobreza desde la perspectiva de género; la pobrezaen relación con los nuevos modelos de familia; o la manifestación territorial de la pobreza en fun-ción del tipo de hábitat. Este enfoque también incorpora el interés por la complejidad y multidi-mensionalidad de los conceptos de pobreza y exclusión y por la idea de proceso, por tanto,también es necesario considerar una perspectiva comprensiva.

El análisis de la exclusión social es siempre resultado de un proceso de reflexión y de análisiscomplejo. Desde hace décadas la exclusión se observa en diferentes sociedades, hecho que hapermitido acumular conocimiento y experiencias sobre su naturaleza. Prácticamente todas lasdimensiones que forman parte de su dinámica han sido investigadas desde las ciencias socialesa través de diferentes perspectivas, haciendo posible una tradición de investigación consolidadaen la actualidad. Y por esto mismo se plantean incógnitas sobre el modo de abordarla, tantodesde una perspectiva científico-técnica como desde la intervención social.

Comencemos, pues, por los conceptos principales de la investigación: qué entendemos por ex-clusión social y cómo se operacionaliza para ser medida y qué consideramos pobreza y cómose cuantifica, con el objetivo de dimensionar adecuadamente políticas sociales y preveer los re-cursos necesarios para su implementación.

El concepto de exclusión viene a referirse a uno de los fenómenos o procesos sociales causadospor el cambio y las dinámicas sociales producidas en las últimas décadas. La realidad a la quehace referencia en primera instancia, nos conduce a pensar en procesos macrosociales, en laconfiguración y el funcionamiento del sistema global al tiempo que cobran importancia las di-mensiones microsociales, incluso individuales, cuya dialéctica configura una realidad que sitúa aindividuos y a colectivos en los límites o al margen de la sociedad en la que viven, impidiéndolesser ciudadanos de pleno derecho.

Por otra parte, las sociedades nunca han sido homogéneas ni estáticas, en todos los sistemassociales se han producido alineamientos sociales, algún tipo de estratificación o tendencia a la


Afrontar la pobreza y la exclusión desde los Servicios Sociales utilizando la planificacióncomo herramienta para la intervención

polarización social (Tezanos, 1999). Desde las sociedades esclavistas a las feudales, incluso lasindustriales, a través de las clases sociales en estas últimas, en todas se han generado procesosde polarización social. Estos procesos generan una dinámica que puede representarse comodentro-fuera en la que se sitúan grupos con diferentes posiciones y características sociales.Ambos grupos hasta ahora habían sido identificables y reconocibles por “el otro”, existía un re-ferente de comparación definido con más nitidez. Actualmente, la desigualdad está fragmentada(Adelantado, 2000) en grupos heterogéneos con características e intereses distintos, por lo queel referente se vuelve más difuso.

Los procesos de las sociedades postindustriales actuales tienen sus propias especificidades,han configurado una realidad que no se ajusta exactamente a las categorías que hasta ahorapermitían describir la realidad social. La exclusión está generando lo que se llama en la literaturaanglosajona “infraclases”, grupos sociales claramente delimitados y segmentados que son lasvíctimas de procesos de segregación social (Tezanos, 1999), cuya capacidad de organizaciónpolítica es escasa. A pesar de su especificidad, los procesos actuales de exclusión social debenser analizados en el marco de las dinámicas sociales producidas a lo largo de la historia, cuyasdialécticas dentro-fuera han tenido construcciones distintas en cada etapa histórica, por ejemplo,las clases sociales en la revolución industrial.

Como decíamos antes, en un mundo inmerso en un proceso de globalización, los diferentessistemas generan factores de empobrecimiento y exclusión social a través de dinámicas pro-pias (Tortosa, 2001). Cada sistema se encuentra en una esfera diferente, excediendo la di-mensión y el ámbito estatales en muchos casos, por lo que resulta difícil intervenir sobre ellos.Sin embargo, dichos procesos sí se materializan finalmente en situaciones concretas y tangi-bles con enorme influencia sobre la vida de los ciudadanos y ciudadanas. Aquí reside en partela complejidad de la intervención: los problemas se generan y reproducen en entornos globa-lizados, mientras que las políticas sociales aún no han alcanzado una dimensión adecuadapara resolverlos.

Tabla 1. Factores de empobrecimiento y exclusión social

SISTEMA FACTORES DE EMPOBRECIMIENTO POSIBILIDADES DE ACTUACIÓNY EXCLUSIÓN POLÍTICA

Mundial Ciclos Muy escasas

Interestatal Periferización-Globalización Reales pero dificultosas

Estatal Política, Economía y Cultura Políticas Activas

Grupal Vulnerabilidad Preventivas

Individual Factores de riesgo Paliativas

Fuente: Tortosa, J. M.



A pesar de que aparecen unidas en el esquema anterior, la pobreza y la exclusión social se trata

de manera independiente, tanto en la concepción teórica de la investigación como en su análisis,

puesto que se tratan de realidades y fenómenos distintos aunque estrechamente interrelaciona-

dos. No se puede obviar que en las situaciones de exclusión la pobreza económica es un factor

de gran relevancia, sin embargo, no todos los hogares pobres tienen problemas relacionados

con la exclusión social. Veamos pues, el modelo de análisis que proponemos.

En cuanto al concepto de exclusión, en el modelo de análisis se hace un especial esfuerzo por

utilizarlo adecuadamente, para que se pueda abordar la complejidad evitando la ambigüedad.

Frente a una concepción de la exclusión que, en sus inicios, recomendaba la consideración

de situaciones caracterizadas por la ruptura con los últimos lazos sociales únicamente (por lo

que sólo era aplicable al colectivo de los más desfavorecidos), en este caso, se ha utilizado de

manera más flexible porque, al estudiar las condiciones de vida de los hogares, se ha compro-

bado que un hogar puede estar excluido de una dimensión del bienestar mientras que no lo

está de otras porque participa en ellas y no es pobre necesariamente. Dependiendo de la di-

mensión de que se trate y del grado de exclusión, podremos hablar de diferentes tipos de

hogar que se distribuyen a lo largo del continuo inclusión – exclusión. Además de complemen-

tar al de pobreza, el concepto de exclusión proporciona una visión más dinámica de la realidad

social porque tiene en cuenta otros rasgos que agravan el aislamiento de quienes se ven afec-

tados por la exclusión. En otras palabras, al hecho de ser pobre por disponer de una renta re-

lativamente baja, se une la existencia de problemas adicionales de salud, formación, vivienda,

u otros que agravan la situación inicial de los/as afectados/as. En definitiva, se propone la pers-

pectiva de reconocer que la exclusión está presente en algún grado cuando existen problemas

que obstaculizan y tienden a alejar a los sujetos de la plena participación.

Los tipos de hogar que resultan del análisis están situados en diferentes espacios sociales (Castel,

1997) determinados por sus condiciones de vida, clasificándose finalmente como incluidos, vul-

nerables o excluidos. Más tarde observaremos con detalle cada tipo.

La pobreza de los hogares tiene otra naturaleza, por tanto, su medición también es distinta. El

modelo asume el concepto de pobreza relativa, en lugar del concepto de pobreza absoluta,

sin renunciar a establecer la relación entre ambos. El concepto de pobreza relativa alude a la

desigualdad en la distribución de los recursos, considerándose pobres a quienes reciben com-

parativamente menos recursos que otros en el seno de una determinada sociedad, de acuerdo

con un criterio de comparación, con el que se suele definir el umbral de pobreza. En los últimos

años, en Europa se utiliza mayoritariamente el umbral de pobreza: el 60% de la renta mediana

disponible, ponderada con la escala de equivalencia de la OCDE modificada. Se mide la po-

breza relativa de los hogares: cuántos son y en qué estrato de la pobreza se sitúan, pues no

hay que olvidar que existe una clara diferencia entre situarse cerca del umbral de pobreza y

vivir en situación de pobreza grave o severa. Las implicaciones son grandes, sobre todo para

establecer las prioridades de intervención y las políticas sociales más adecuadas.



Gráfico 1. Representación de los espacios sociales

Fuente: Equipo de Investigación IESA-CSIC, 2009-2010.

Gráfico 2. Modelo de análisis

Fuente: Pérez Yruela, García Rodríguez y Trujillo Carmona (2008).



Hasta aquí, se ha mostrado el modelo de análisis que ha permitido medir el nivel de pobreza dela población y establecer la tipología que permite ubicar a los hogares en los diferentes espaciossociales, tomando como base sus condiciones de vida. No obstante, la complejidad del fenó-meno que abordamos exige el uso de diversas técnicas de investigación, estrategia que permitela triangulación metodológica, pues amplía la perspectiva sobre su naturaleza, comportamientoy evolución. Las técnicas empleadas en esta fase cualitativa de la investigación son la entrevistaen profundidad y las historias de vida.

Las entrevistas a informantes cualificados e Historias de Vida de personas en situación de vulne-rabilidad y exclusión social permiten determinar varios aspectos. En primer lugar permite esta-blecer las dimensiones de la vulnerabilidad y la exclusión a través de las demandas que seexpresan en los Servicios Sociales y del discurso de los propios afectados/as. En segundo lugar,permite conocer la percepción de los principales actores en relación a la evolución de fenómenoy del sistema. En tercer lugar nos acerca al discurso de las personas afectadas y usuarios po-tenciales de las políticas, que muestra las fracturas en los itinerarios individuales y la formaciónde círculos viciosos.

Tabla 2. Planteamiento de la investigación: triangulación metodológica

OBJETIVOS TÉCNICA MUESTRA

1. Cuantificar los hogares situados Encuesta Cuestionario de contacto

bajo el umbral de pobreza. (Necesidades percibidas y N = 4.710

expresadas)

Cuestionario específico

N = 1.146

Muestran indicios = 651

No muestran indicios = 495

2. Establecer una tipología de Encuesta

hogares según sus condiciones (Necesidades percibidas y

de vida: situación en el eje expresadas)

inclusión-exclusión.

3. Determinar las dimensiones de la Entrevistas en profundidad a

vulnerabilidad y exclusión social en informantes cualificados. N = 11

el discurso de los expertos. (necesidades normativas)

4. Analizar las trayectorias o

itinerarios de ciudadanos y Historias de vida N = 14

ciudadanas en situación de (Necesidades percibidas)

exclusión social

Fuente: Condiciones de vida y pobreza de la población en Córdoba, 2009-2010.



2. PROBLEMAS TRANSFORMADOS EN DEMANDAS SOCIALES EXPRESADAS

Los servicios sociales comunitarios considerados como su red de centros públicos y privados,son frecuentados en Córdoba por un porcentaje de población cercano al 12%, si bien los hogaressituados bajo el umbral de pobreza los utilizan en mayor medida, el 21%.

Las demandas expresadas en los servicios sociales tienen que ver fundamentalmente con las si-tuaciones ya expuestas: problemas económicos derivados del desempleo o de ingresos insufi-cientes y problemas relacionados con el cuidado de personas mayores dependientes. Si bienéstas son las demandas principales, buena parte de los hogares atendidos las acompañan deotras que responden a circunstancias que también merecen atención y que suponen un desafíopara el sistema. Nos referimos a los hogares en situación de exclusión.

A. LA SITUACIÓN ECONÓMICA DE LOS HOGARES

Uno de los indicadores más utilizados para valorar la situación económica de los hogares esel ingreso mediano, que puede referirse al ámbito territorial más adecuado a los objetivos dela investigación. En el caso que se está exponiendo, el cálculo del ingreso mediano debe estarreferido al territorio, puesto que los resultados orientarán la dimensión del Plan Local de Inclu-sión Social. Posteriormente, se ha determinado el umbral de pobreza establecido como el 60%del ingreso mediano, teniendo en cuenta que no existe un solo tipo de hogar. Los hogares di-fieren en tamaño y en sus economías de escala por lo que es necesario utilizar una herramientapara ponderar los resultados y obtener una medida que permita la comparación. La escala esla Escala de equivalencia de la OCDE modificada y la medida es la unidad de consumo. Loshogares cuyos ingresos sean superiores al umbral de pobreza se consideran no pobres y lossituados por debajo se consideran pobres en diferente grado según experimenten situaciónde pobreza leve o grave.

En general, la mayor parte de los hogares, más de ¾, se encuentran en una situación económicaque puede calificarse como no pobre, sus ingresos se sitúan por encima del umbral de pobreza.En este grupo de población los ingresos varían: el 49% tiene ingresos superiores al ingreso me-diano de la ciudad y el 27% tiene unos ingresos que se sitúan entre el ingreso mediano y el límiteconsiderado como umbral de pobreza.

Ser clasificado como pobre no significa necesariamente que los hogares tengan dificultades parasu supervivencia, pues los ingresos del hogar son una parte de la riqueza de los mismos. Hayque tener en cuenta que muchos de los servicios que utilizan los hogares proceden del SalarioSocial2 (Torres, 2005) o ingreso indirecto en forma de servicios públicos y que muchos son pro-



2. Salario social son ingresos que reciben los hogares que no proceden directamente del trabajo, sino del sectorpúblico: sanidad, educación, vivienda, servicios sociales, transferencias, etc… (Torres, 1995).

pietarios de sus viviendas. Por tanto, clasificarse como hogar en situación de pobreza leve no essinónimo de tener problemas para satisfacer las necesidades básicas para la vida, significa po-sicionarse en una situación de desigualdad respecto a otros hogares en relación con los ingresos.La pobreza grave sí supone un problema, y no solo por sus efectos negativos sobre el consumoy los estándares de vida, también porque sitúa a los hogares en una situación de vulnerabilidady riesgo, disminuyendo su capacidad para afrontar imprevistos y limitando sus oportunidades deacceder a los recursos. Estos hogares son, en principio, los que van a necesitar más recursossociales, seguramente en forma de garantía de ingresos o ayudas económicas de emergencia,que en el total de la ciudad suponen 10.687 hogares.

La situación de los hogares en relación a sus ingresos es diversa. En el conjunto de la ciudad,existe un 21,5% de hogares que experimenta dificultades para llegar a fin de mes. Sin embargo,el 40% y 33,5% no experimenta estas dificultades, siendo estos últimos, hogares con capaci-dad de ahorro. En el caso de los hogares con ingresos superiores, la situación es más positiva,pues la proporción de quienes experimentan dificultades por tener ingresos insuficientes esmenor, el 14,4% al tiempo que se incrementa la proporción de hogares ahorradores (40%).Naturalmente, la situación de los hogares pobres es más difícil, pues, el 45% expresa sus apu-ros para llegar a fin de mes con sus ingresos y los hogares ahorradores ahora son muchosmenos, el 13%. La característica común al casi 40% de los hogares, sean o no hogares pobreses que gastan todos sus ingresos en el mismo mes, lo cual introduce un elemento de vulnera-bilidad en sus condiciones de vida. La escasez o inestabilidad de los mismos a la hora de darrespuesta a las necesidades de los miembros de la unidad familiar, conlleva el desarrollo demecanismos y estrategias que permiten ajustar los niveles de ingresos y gastos. Con caráctergeneral, ante problemas económicos la estrategia prioritaria en los hogares consiste en reducirlos niveles de gasto en ocio y tiempo libre (57,5%), reducir o suprimir el consumo de calefaccióno aire acondicionado (32,4%) y dejar de comprar algunos alimentos para reducir gastos(27,6%).

B. LA POSICIÓN DE LOS HOGARES EN EL EJE INCLUSIÓN-EXCLUSIÓN

Recordemos que la exclusión es un proceso social continuado y complejo, no se produce de re-pente ni está ocasionado por un único evento o circunstancia. En los procesos de exclusión in-tervienen dinámicas macrosociales, individuales y grupales que cristalizan en situaciones deenorme complejidad. A la exclusión se suele llegar después de haber recorrido una trayectoriamás o menos larga, partiendo de diferentes espacios, desde la inclusión, desde la vulnerabilidad,incluso de la propia exclusión y después de haber enfrentado dificultades de muy diversa natu-raleza. Las técnicas de análisis cuantitativo, permiten situar a los hogares en los diferentes espa-cios sociales, teniendo en cuenta sus condiciones de vida, que permiten conocer cuáles son susprincipales problemas y la complejidad de los mismos. Son los siguientes:



Tabla 3. Tipos de hogar según su posición en el Eje Inclusión-Exclusión

ESPACIOS SOCIALES CONDICIONES DE VIDA

Los dos miembros están ocupados.El nivel de educación relativo del hogar es muy alto.No existen problemas relacionados con la salud o ladependencia, mayoritariamente.Niveles positivos de integración social.

INCLUSIÓN Incluidos Posición social alta.(hogares seguros) Buen estado de la vivienda.

Estabilidad en los ingresos.Proporción más alta de personas principales masculinas.Tamaño medio del hogar 3 miembros.Responde a la clase social media-alta.

Algún miembro está desempleado o subempleado.Nivel de estudios es el secundario.Ausencia de problemas de salud.

Con recursos bajos Algunos problemas de vivienda.Ingresos insuficientes. Estrategias de reducción del gasto.Tamaño del hogar superior a 3.Edad media menor que la media.

Hogares compuestos mayoritariamente por dos personas.Edades medias en torno a los 70 años.Niveles educativos bajos.Problemas de salud y necesidad de atención.

VULNERABILIDAD Mayores vulnerables Problemas de posición social.(riesgo social) Ingresos bajos y estrategias de reducción de gasto.

Prescindir de alimentos básicos.Recursos económicos estables pero bajos.Responde a clase social media-baja.

Es habitual que sus miembros estén desempleados.Nivel educativo relativo del hogar por debajo de la media.Disminuyen los contactos sociales.

Excluidos del mercado de trabajo Vivienda con problemas y falta de equipamientos básicos.Tamaño medio del hogar es 4.Poca estabilidad en los ingresos e insuficientes.La mayor parte no percibe prestaciones ni subsidios.

Nivel educativo relativo muy bajo e incluso persisteanalfabetismo.Es frecuente el desempleo de todos sus miembros.El empleo suele ser precario o de mala calidad.Graves problemas económicos e incapacidad para asumir

EXCLUSIÓN Excluidos (acumulación de gastos básicos incluso en alimentación.problemas sociales) Principales perceptores de ayudas y prestaciones.

Son frecuentes situaciones de mala salud y necesidadde ayuda.Son más frecuentes las adicciones.Déficit elevado de capital social.Peor estado de conservación de la vivienda.

Fuente: Condiciones de vida y pobreza de la población en Córdoba, 2009-2010.



Si estudiamos detenidamente las características de los hogares, observamos que su posición

está determinada en buena media por nuevos riesgos sociales, derivados de las reformas del

Estado de Bienestar producidas durante las transiciones socioeconómicas (Moreno, 2009). Estos

riesgos se asocian fundamentalmente a:

a) Los cambios producidos en el mercado de trabajo, particularmente, en lo que afecta al empleo

como principal mecanismo de integración social. Buena parte de los ciudadanos y ciudadanas

soportan “déficit de empleabilidad”, factor que incide directamente sobre la posibilidad de en-

contrar empleo y sobre la calidad del mismo. En los hogares excluidos y en buena parte de

los vulnerables el desempleo es una situación frecuente, junto con la ocupación de empleos

de baja calidad en cuanto a salarios y condiciones laborales. Los empleos de calidad son ocu-

pados mayoritariamente por las personas principales de los hogares incluidos, hecho que nos

permite constatar que efectivamente se está produciendo una polarización de los empleos

cuyos efectos sobre la igualdad social son importantes.

b) La incorporación de las mujeres al mercado de trabajo, al empleo remunerado extradoméstico

sin una incorporación simétrica de los hombres al ámbito reproductivo, ha tenido consecuencias

de una considerable importancia social. Como consecuencia directa se ha producido una crisis

en la oferta de cuidados tradicionalmente desempeñados por las mujeres, que ha planteado un

reto de gran magnitud a un Estado de Bienestar de corte familista. “La ley de Dependencia” su-

pone una respuesta específica, pero no ha finalizado su proceso de implementación por lo que

no es fácil todavía calibrar la magnitud de su impacto. Por otra parte, debería haberse promovido

y producido la incorporación de los hombres al ámbito privado reproductivo, con el objetivo de

mantener el equilibrio, la corresponsabilidad y el reparto equitativo de las tareas domésticas. No

ha sido así, este último proceso no se ha producido y las políticas de conciliación parecen no

tener potencia suficiente para modificar esta situación, cuando sus efectos no son claramente

discriminatorios. En consecuencia, las mujeres siguen siendo las principales responsables del

trabajo extradoméstico y familiar, siguen siendo superwoman (Moreno, 2000).

c) En estrecha relación con el anterior desarrollo, el envejecimiento demográfico, particularmente

el “envejecimiento del envejecimiento” (Pérez, 2004) asociado a situaciones de dependencia3,

ha sido incluido en la agenda política con el objetivo de proporcionar atención a las personas

que lo requieren y facilitar el acceso de las mujeres cuidadoras a la profesionalización o al mer-

cado de trabajo, con el objeto de evitar la discapacidad de segundo orden (Serrano, et al., 2004).

d) Por otra parte el incremento de los recursos de atención privados, que solo son accesibles

para clases medias y altas (Rodríguez Cabrero, 2006) ya sean proporcionados de manera for-

mal o informal, pueden resultar inadecuados o inseguros (Esping-Andersen et al., 2002), in-

cluso pueden tener incidencia en un deterioro progresivo de los servicios de corte universal.



3. El envejecimiento no es sinónimo de discapacidad ni de dependencia en todos los casos ni en todas las cir-cunstancias.

3. LA PERSPECTIVA DE LA INTERVENCIÓN: PLANES LOCALES DE INCLUSIÓN SOCIAL

El carácter complejo de la exclusión social está configurado por diferentes ejes de desigualdad,interrelacionados, en consecuencia las respuestas no pueden ser fragmentadas o unidimensio-nales, tampoco pueden estar constreñidas a actuaciones sectoriales o a las establecidas desdeámbitos centrales del gobierno exclusivamente. Por el contrario, como objetivo de agenda pú-blica, precisa de políticas articuladas desde la integralidad, la proximidad, el dinamismo y la di-versidad (Arias, 2000; Brugué et al., 2002; Jaráiz, 2004; Alguacil, 2006), en definitiva, políticassociales complejas que evidencian, a la par que exigen, una nueva forma de proveer bienestar.

A partir de los años ochenta, la política social asume nuevas orientaciones, estrategias y modelos,que se manifiestan en nuevas “configuraciones institucionales en la reorganización del sistemade bienestar” que vienen a redefinirlo más bien como un problema de diferencias, de mezcla yde sinergias entre los diversos actores participantes: Estado, mercado, sector terciario –privadosocial–, y cuaternario –familias y redes informales– (Herrera y Castón, 2003; Donati, 2004). Puededecirse que las políticas de inclusión no son competencia del gobierno que corresponda exclu-sivamente, son también una tarea de ciudadanía activa. En este sentido la gobernabilidad socialadquiere un nuevo sentido de cara a las nuevas formas de concebir la política social en la quelas personas beneficiaras últimas son partícipes de su futuro.

Qué duda cabe que el ámbito local se consagra como el nivel estratégico por excelencia, ya quepor su proximidad permite aprovechar los recursos endógenos del territorio, de las entidadespúblicas y privadas que directa o indirectamente operan en él y de la ciudadanía en su conjunto.La proximidad se ha ido configurando como un factor de ayuda a integrar en las respuestas a si-tuaciones de pobreza y exclusión social que requieren abordajes integrales. Por lo tanto, no esextraño que hoy los municipios sean espacios decisivos en el bienestar individual y colectivo alenfatizar la significación de la proximidad y de lo que ésta proporciona en relación a interacciones,calidad de vida y cohesión social. Pero también, y como ya se ha apuntado más arriba, por re-presentar una dimensión territorial de flujos y relaciones entre los diferentes niveles de gobiernoy actores de distinta naturaleza (Subirats, 2006).

En este sentido, los PLIS permiten concretar la Estrategia Europea de Inclusión Social en el ámbitolocal, se constituyen en el instrumento de la “autonomía de lo local”4 para articular las respuestascontra la exclusión social y para generar sinergias entre las políticas de los distintos Sistemas deprotección social, los diferentes niveles de gobierno y los distintos actores que participan en sudiseño e implementación, estrategia que fortalece la implicación de una ciudadanía pro-activa.

Al asumir un enfoque holístico e integrador de las situaciones de exclusión social, los planes,deben establecer ciertas estrategias de coordinación y promoción destinadas a la interconexión



4. El marco competencial de los municipios, establecido por la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local(LrBRL) en 1985, se ha venido desarrollando y materializando a través del proceso de descentralización y de otrasleyes sectoriales de ámbito estatal y regional que han dado un papel cada vez más protagonista al ámbito local.

de los sistemas de protección social, las sinergias entre los actores sociales y la complementa-riedad entre los distintos niveles de gobierno, teniendo presente que el proceso de implementa-ción de los planes debe estar regido por la retroalimentación entre sus distintas fases,proporcionada por una evaluación adecuada de las mismas.

Por otra parte, los planes establecen mecanismos de control y articulan objetivos y medios esta-bleciendo procedimientos de implementación e instrumentos de coordinación (mesas, comisionesde seguimiento, etc...) en relación a algunas fracturas que no pueden encajarse con facilidad.Ahora bien, parte de estas fracturas están originadas en el reparto de competencias entre los ni-veles administrativos y en el rastro de la beneficencia que aún subyace en los servicios socialescondicionando la acción social actual. A continuación veremos cómo se abordan las competen-cias municipales en las reformas legislativas llevadas a cabo en Andalucía en los últimos años.

4. LAS ÚLTIMAS REFORMAS NORMATIVAS EN ANDALUCÍA

Al analizar los servicios sociales como sistema, es una práctica muy habitual establecer compa-raciones con otros sistemas de Bienestar Social como el sistema sanitario o el sistema educativo,que ponen de manifiesto las diferencias entre unos y otros y el sentido de las mismas. En oca-siones el debate se reduce a la diferencia de recursos entre ellos, obvia por otra parte, y eludencuestiones como su estructura, el grado de concreción de sus objetivos o su capacidad de ac-tuación, etc.

En Andalucía desde la llamada fase de consolidación5 el debate sobre los servicios sociales seha centrado en aspectos como la descentralización de competencias a favor de los entes locales(principio inspirador de la Ley 2/1988, de 4 de abril, de Servicios Sociales de Andalucía) y su fi-nanciación, desarrollado en diferentes foros como el Pacto por el Bienestar desde Andalucía,2004 y el Pacto Local Andaluz. Pero también existe una reflexión importante en torno a la garantíade los derechos sociales y cuáles son los efectos de esta situación sobre la igualdad.

El punto de inflexión de estos debates se ha producido en Andalucía con la aprobación de la re-forma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobada mediante Ley Orgánica 2/2007, de19 de marzo; la aprobación de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía de Andalucía y laLey 6/2010, de 11 de junio, de Participación de los Entes Locales en los Tributos de la ComunidadAutónoma.

Estos debates forman parte del discurso de los actores de los servicios sociales presentados entodo caso como marco facilitador o limitador de la acción social. Los más representativos sonlos siguientes:



5. Decreto 203/2002 de 16 de Julio, sobre financiación de los Servicios Sociales Comunitarios; Plan Director deInfraestructura de Servicios Sociales, 2000-2006 y Plan de Inclusión Social, 2003-2006.

a. La dificultad del sistema para ofrecer respuestas integrales y articuladas se enmarca en el de-bate sobre la igualdad y la garantía de derechos como elemento indispensable para el avanceen las condiciones de vida de la ciudadanía. La vulnerabilidad de los derechos sociales y de lospotenciales beneficiarios/as de los mismos recomienda qué derechos sociales, civiles y políticosdeben situarse en el mismo nivel de reconocimiento y de efectividad, por tanto sus programasde acción y sus recursos también deben ser efectivamente garantizados.

Una muestra de este debate se sitúa en torno al sistema de Garantía de Ingresos Mínimos,del que forman parte prestaciones y subsidios de competencia estatal junto a las Rentas Mí-nimas de Inserción, competencia de las Comunidades Autónomas, por no tener capacidadpara ofrecer una respuesta articulada y consistente a la insuficiencia de ingresos. La principalcrítica al sistema es que realmente no constituye un sistema diseñado, dirigido, coordinadoy financiado para lograr un objetivo común, sino que se llama así al conjunto de dispositivoscuya finalidad última es garantizar un suelo de ingresos a personas cuyas condiciones devida lo requieren. Esta falta de articulación entre sus recursos limita significativamente su efi-ciencia en la lucha contra la pobreza y la exclusión social (Laparra, 2007). En este caso, laarticulación del sistema parece derivarse más de la naturaleza de la prestación –contributivao no contributiva– que de la distribución de competencias entre diferentes niveles de admi-nistración pública.

En el caso de Andalucía, el Programa de Renta Mínima (Programa de solidaridad con los an-daluces) está pendiente de reforma en el marco del Anteproyecto de Ley de Inclusión, 2007.Es considerado como Renta Básica por el Estatuto de Autonomía (art. 23.2), siendo una delas modificaciones principales la individualización del derecho, así como la rebaja de la edadde acceso junto con un incremento de la cuantía. Sin embargo, es aún un ingreso condicionadoy sometido a control de medios. Tampoco establece la integración como doble derecho, talcomo se introduce en otras reformas.

No es fácil garantizar derechos cuando los medios están racionados y generalmente son insufi-cientes. Estas cuestiones fueron abordadas en el Pacto por el Bienestar de Andalucía, en el cualse solicitaba la elaboración de una “Ley de ámbito estatal de Servicios Sociales que establecieraun catálogo de mínimos del Sistema Público de Servicios Sociales”. Asimismo, en este docu-mento se recogía la propuesta de creación de una mesa tripartita, con representación de la Ad-ministración Central, de la Junta de Andalucía y de la Federación Andaluza de Municipios yProvincias (FAMP) con el objetivo de demandar la garantía de las fuentes de financiación nece-sarias para su estabilidad y consolidación.

Por su parte, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado mediante Ley Orgánica 2/2007,de 10 de marzo introduce Derechos Sociales, Deberes, Políticas públicas y garantías. Recogecomo derechos la igualdad de género, la protección contra la violencia de género, la protecciónde la familia, menores, mayores, testamento vital y dignidad ante el proceso de la muerte, edu-cación, salud, prestaciones sociales, atención a la dependencia, vivienda y trabajo entre otros.



Asimismo, el EA vincula los deberes a los derechos, sin embargo, su generalidad es elevada en

la mayor parte de ellos y su perfeccionamiento se condiciona al desarrollo legislativo, aunque

con las siguientes garantías: vincular a los poderes públicos, interpretación en sentido más favo-

rable y tutela jurisdiccional.

El EA forma parte del grupo de Estatutos reformados en los últimos años. Aunque la comparación

entre ellos es compleja, pues parten de planteamientos distintos y proponen diferente intensidad

protectora, comparten una formulación genérica de los derechos, por lo que algunos de ellos

establecen que la concreción de los mismos se llevará a cabo en Cartas de Derechos específicas

(Antoni Vilá, 2009).

b. La concurrencia de competencias introduce un elemento de complejidad en la determinación

de responsabilidades y la prestación de servicios. La definición de los Servicios Sociales Comu-

nitarios como contrapuestos a los especializados está cargada de ambigüedad, pues en ambos

sistemas se solapan los grupos que deben ser objeto de atención o, si se prefiere, las necesida-

des sociales sobre las que intervenir (mayores, menores, garantía de ingresos, convivencia y fa-

milia…) al tiempo que persiguen los mismos fines (información, prevención, atención…). La

distinción parece, por tanto, más interesada en el alcance de la intervención que en el desarrollo

de una atención estructurada en relación a diferentes sectores.

Un ejemplo citado es la complejidad de la intervención sobre menores cuando ambos niveles

de la estructura no alcanzan acuerdo o cuando han agotado su capacidad de actuación. Sin

embargo, la LAPAD constituye un ejemplo positivo para los actores. Con independencia de

críticas de diversa naturaleza, es considerada como una intervención adecuada por buena

parte de los profesionales en lo que se refiere a garantía de derechos y al logro de igualdad te-

rritorial, por tratarse de una ley estatal, a pesar de su complejidad estructural y de la concu-

rrencia de competencias. Es más, el procedimiento permite la máxima proximidad al ciudadano,

pues tanto el inicio como la resolución del trámite se sitúan en los servicios sociales comuni-

tarios, a través de un profesional de referencia. Las desigualdades que efectivamente se han

producido en su desarrollo desde el inicio de su implantación responden, en opinión de los ac-

tores, a cuestiones de naturaleza política y no técnica, por tanto, no deberían ser juzgadas

desde esta perspectiva o desde el ámbito jurídico, sino desde una perspectiva de estrategia

política.

En lo que se refiere a la estructura de competencias, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía

de Andalucía establece un nuevo modelo local que fija las competencias de los ayuntamientos,

y que permite, entre otras actuaciones, la ejecución de políticas propias. Para ello son impres-

cindibles los mecanismos de financiación incondicionada y suficiencia financiera que se encuen-

tran recogidos en la Ley 6/2010, de 11 de junio, de Participación de los Entes Locales en los

Tributos de la Comunidad Autónoma.



En su Artículo 9.3 la LAULA recoge:

3. “Gestión de los servicios sociales comunitarios, conforme al Plan y Mapa Regional de ServiciosSociales de Andalucía, que incluye:

a. Gestión de las prestaciones técnicas y económicas de los servicios sociales comunitarios.

b. Gestión del equipamiento básico de los servicios sociales comunitarios.

c. Promoción de actividades de voluntariado social para la atención a los distintos colectivos,dentro de su ámbito territorial”.

La propia Ley reconoce, no obstante, en la Exposición de motivos, apartado IV, la dificultad quesupone delimitar materias inevitablemente compartidas, por tanto, nos parece prematuro realizaruna valoración de los efectos de la ley sobre los servicios sociales.

CONCLUSIONES

La exclusión social, a nuestro parecer, es un problema de primer orden en nuestras sociedadespor lo que supone en relación al principio de igualdad y por la gravedad de sus efectos. La exclusiónsitúa a individuos y a hogares en los límites del sistema, impidiéndoles ejercitar sus derechos deciudadanía, de pertenencia a una comunidad y deteriora progresivamente las habilidades y recursosque los ciudadanos hubiesen adquirido. En el plano social, la exclusión es un fenómeno que poneen riesgo la cohesión social al producir fracturas sociales de diferente naturaleza e impacto.

Las intervenciones de los poderes públicos con el objetivo de erradicarla o, más bien, de reducirla,no parecen haber obtenido los resultados esperados. Como muestran los datos oficiales, porejemplo, los que ofrecen las Encuestas sobre Condiciones de Vida y otros procedentes de dife-rentes estudios como los estudios FOESSA, ni la pobreza ni la exclusión se han reducido signi-ficativamente, incluso en los momentos de mayor desarrollo y crecimiento económico.

Y es que las intervenciones que requiere el fenómeno son complejas y exigen determinación, in-versión y tiempo. Nos encontramos en un escenario caracterizado por la fragmentación de ladesigualdad social en diversos ejes: incluidos – excluidos; hombres – mujeres; españoles – inmi-grantes; parados/as – ocupados/as; mayores – jóvenes, etc. que se manifiestan en dimensionesesenciales para la vida de los individuos: en las relaciones con el mercado de trabajo, en el ámbitodoméstico reproductivo, en el capital relacional y en la relación con los recursos públicos (Ade-lantado, 2000).

Por otra parte, hemos de considerar que nuestro sistema de gobierno es complejo al existir tresinstancias gubernamentales de ámbito nacional, junto al europeo, que ostentan competencias(en mayor o menor medida) sobre políticas sociales relacionadas con la exclusión, que producena veces fracturas en el sistema de servicios sociales. Las mayores dificultades son experimenta-das por el nivel de gobierno local debido, hasta ahora, a la delimitación de competencias y a losrecursos con los que operan.



Ante las situaciones de pobreza y exclusión, el Gobierno municipal de Córdoba está diseñando

un Plan Local de Inclusión Social que ha facilitado, por una parte, concretar la Estrategia Europea

de Inclusión social en el ámbito local y, por otra, perfilar algunos problemas con los que se enfrenta

el sistema de servicios sociales a través del discurso de sus actores principales.

La planificación a este nivel supone enfrentar algunas dificultades de estrategia tales como definir

el modelo de gobernanza, de coordinación y de evaluación sistemática, etc. No obstante, la prin-

cipal dificultad, tal como indican los actores, se deriva de la falta de reconocimiento de derechos

sociales que impide articular un verdadero sistema con capacidad para garantizar unos servicios

mínimos a todos los ciudadanos y ciudadanas mediante una Ley Básica de Servicios Sociales.

El debate recentralización/descentralización de los servicios sociales encuentra en Andalucía dos

posiciones que no podemos considerar excluyentes: en primer lugar, como acabamos de men-

cionar, desde determinados foros se apuesta por el diseño de una Ley Básica que garantice la

igualdad de derechos y en la prestación de servicios básicos, posibilidad que encuentra apoyo

constitucional en el artículo 149.17, que recoge como competencia exclusiva del Estado la Le-

gislación Básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de

sus servicios por las Comunidades Autónomas. Asimismo, ya en el año 1986 el Tribunal Consti-

tucional reconocía que la competencia autonómica en materia de asistencia social es exclusiva

de las Comunidades Autónomas, no obstante, admite la posibilidad de intervención del Estado

“en la medida en que existan problemas sociales peculiares que requieran y exijan un plantea-

miento global” (Sentencia 146/1986, de 25 de noviembre –BOE nº 86, de 10 de diciembre de

1986–).

Por otra parte la autonomía local, es un hecho en Andalucía tras la aprobación de las leyes: Ley

5/2010, de 11 de junio, de Autonomía de Andalucía y la Ley 6/2010, de 11 de junio, de Partici-

pación de los Entes Locales en los Tributos de la Comunidad Autónoma. Estas leyes determinan

las competencias municipales, así como la financiación municipal, no obstante, nos parece pre-

matura su evaluación, pues la Ley 6/2010 no estará en vigor hasta 2111.

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INTEGRACIÓN DE LOS SERVICIOS ADMINISTRATIVOSPARA UNOS SERVICIOS SOCIALES DE CALIDAD. DE LAORQUESTA SINFÓNICA A LA ORQUESTA DE JAZZ

Luis A. Barriga MartínConsultor de desarrollo organizacional.

Miembro del Observatorio Estatal de la Dependencia

1. INTRODUCCIÓN

Los profundos cambios que han sufrido las organizaciones de todo tipo desde mediados delsiglo pasado nos obligan hoy a reconocer que el éxito está reservado para aquellas que han sidocapaces de adaptarse (de reinventarse) para operar con eficacia y eficiencia en entornos muy di-námicos y complejos.

Las estructuras de corte burocrático, de las que son herederas las administraciones públicas es-pañolas, poseen indudables virtudes garantistas pero parecen incapaces de adaptarse proacti-vamente a la cambiante dinámica social y mantienen estructuras internas altamente rígidas eimpermeables entre sí.

A este marco global que afecta a cualquier subsistema de la Administración Pública española seune, especialmente en el ámbito concreto de los Servicios Sociales, la impresionante atomizaciónde los agentes intervinientes: Administraciones Públicas en todos sus niveles, operadores delTercer Sector, empresas y usuarios (clientes) individuales y colectivos.

Los Servicios Sociales se han visto inmersos en esa cultura burocrática de la que los/as profe-sionales no participaban en origen pero que han tenido que acatar como parte del sistema ad-ministrativo de garantía de ejercicio de derechos ciudadanos, viéndose muchas veces atrapadosen su labor profesional en una maraña de procedimientos administrativos encadenados cuya efi-cacia y costes conviene, cuando menos, revisar.

La diversidad de puertas de acceso de la ciudadanía a los servicios sociales, la diferenciación derespuestas desde los múltiples operadores y la falta de integralidad de muchas de las accionessobre los ciudadanos, impelen a los servicios sociales a realizar cambios muy profundos en lamanera de pensar y de actuar.

Muchas herramientas tecnológicas nos permitirían hoy centralizar y descentralizar al tiempo; po-sibilitar la inter-operatividad entre los diferentes agentes y, lo que es más importante y revolucio-nario; permiten que las personas participen activamente en la gestión de sus propios procesosde mejora o cambio; en la gestión de los servicios.

85Mesa Redonda 2: Integración de los sistemas administrativos para unos Servicios Sociales de calidad

Si, como parece, se dispone de las herramientas tecnológicas para la revolución de los servicios,¿qué es lo que está fallando? Posiblemente una parte de la respuesta hemos de buscarla ennuestros propios modelos mentales; en nuestra propia cosmovisión.

Esta breve intervención pretende hacer una mera reseña del impresionante desafío al que se en-frentan unos servicios sociales que queremos sean de calidad.

2. ALGUNAS CONSECUENCIAS DE LA FALTA DE INTEGRACIÓN DE SISTEMAS

La realidad es que la atomización de agentes intervinientes y la escasa integración entre los sistemasadministrativos y de gestión provoca desde hace tiempo una serie de efectos negativos que senos antojan imposibles de mantener en las actuales circunstancias. Veamos algunos de ellos:

PEREGRINAJE DEL CIUDADANO/A

En la búsqueda de respuesta a sus problemas, los ciudadanos se encuentran ante una marañade puertas de entrada muy diferentes, con distintos protocolos y exigencias para el acceso. Estose puede multiplicar por el número de agentes intervinientes en la política social (administraciones,entidades del tercer sector y empresas de mercado), cuya oferta (escasa) está también dema-siado preconfigurada. Así el ciudadano debe iniciar un peregrinaje para localizar donde puedeencajar su demanda concreta de atención.

El antídoto a esta cuestión pasa seguramente por el ACCESO UNIFICADO (una puerta de entradaal sistema de servicios sociales) acompañado de la figura del GESTOR/A DE CASO, es decir:una figura profesional de referencia que comprenda el caso en su globalidad y que sea capaz deinterconectar los diferentes dispositivos, intervenciones y profesionales que haya que activar.

RESPUESTAS PARCIALES E INCONEXAS

La complejidad de las demandas sociales no suele obtener sino respuestas parciales, sectoriales.Una mujer mayor, en situación de dependencia y con un problema de salud mental… ¿puedeobtener apoyos que consideren todas circunstancias? Asistimos con demasiada frecuencia adispositivos que excluyen condiciones (no integrales) de manera que quien es excluida finalmentees la persona. Se producen entonces derivaciones entre agencias (mujer, dependencia, saludmental) que, en el fondo, no están interconectadas.

La excesiva sectorialización de los Servicios Sociales es una de las barreras mentales que hayque franquear. Si no es posible la atención integral desde un servicio especializado, no quedaotra opción que incorporar otros servicios del entorno desde una coordinación de caso con visiónintegral.



IMPOSIBILIDAD PARA DISPONER DE UN CUERPO DE DATOS FIABLES PARA LA MEDICIÓN

Y LA PLANIFICACIÓN

La atomización de servicios y respuestas sin sistemas compartidos (únicos) de información hatraído como consecuencia gravísima la ausencia de un corpus mínimo de datos compartidospara la planificación. No basta obtener los datos que proporcione cada operador en el sistemade Servicios Sociales y unirlos todos. El resultado será una masa de datos que no se pueden re-lacionar entre sí.

La complejidad del funcionamiento social y lo poliédrico de cada uno de los casos sobre los quese interviene requeriría de la recogida de unos mínimos datos comunes a todo el sistema (global)puestos a disposición de la planificación y de la evaluación de políticas públicas. Dicho de otramanera… podemos intuir lo que está ocurriendo en la dinámica social, podemos compartir esasintuiciones, pero no podemos elevar esas apreciaciones a la categoría de información veraz. Nosabemos bien lo que está ocurriendo y, cuando nos interesamos por ello, carecemos de la infor-mación precisa.

Un ejemplo concreto. La situación de crisis económica actual está llevando a la pobreza a cientosde miles de ciudadanos. Los servicios Sociales de atención primaria atendieron a cinco millonesde casos en 2008 según las memorias de Plan Concertado… pero no hay información suficientepara determinar cosas tan elementales como la elaboración de un mapa de riesgo de empobre-cimiento que prevea factores tan esenciales como la pérdida de vivienda. Para ello hay que acudira fuentes indirectas de datos (datos del Consejo general del Poder Judicial sobre procedimientosmonitorios y de ejecución hipotecaria, datos del Banco de España sobre morosidad, datos delINE sobre economía familiar…) que nos dibujan el panorama cuando ya es tarde para intervenirproactivamente.

Si le preguntamos a una entidad local qué datos maneja sobre este asunto de las quiebras eco-nómicas familiares relativos a sus ciudadanos, es posible que únicamente nos puedan aportarlos datos de los que ya son atendidos por los servicios sociales o por los sistemas de Renta Mí-nima. Datos para lo reactivo, no para prevenir o proteger con carácter proactivo.

Se impone como necesidad que los Servicios Sociales cuenten con datos unificados (consen-suando un vademécum de servicios y un lenguaje compartido). Esta es una asignatura pendienteque impide avances que deberían haberse producido.

YO NO HE SIDO

La falta de datos, la falta de integración de sistemas, la parcialidad de las respuestas… son ele-mentos que alimentan la cultura del “yo no he sido”. Los diferentes dispositivos y agentes inter-vinientes en la acción social pueden defender sus actuaciones por el estricto y correctocumplimiento de “sus” protocolos. Si la intervención sobre las personas o los resultados de la


Integración de los servicios administrativos para unos servicios sociales de calidad.De la orquesta sinfónica a la orquesta de jazz

misma han sido nefastos, el problema habrá sido de otros. Podemos caer en la complacenciade haber hecho lo que teníamos que hacer según nuestras directrices… (Aunque el resultadoglobal resulte insatisfactorio). Siempre existirá algo externo a lo que culpar. Los ciudadanos SIEM-PRE deben tener información previa y comprensible del proceso a seguir, de los tiempos y delas unidades responsables…

Es imperioso apostar por sistemas que permitan asegurar la TRAZABILIDAD de las intervenciones.

FACTOR TIEMPO (VITAL)

Las situaciones sobre las que trabajan los Servicios Sociales tienen que considerar siempre elfactor temporal. Una buena respuesta a destiempo generará un mal resultado. Los plazos deactivación de muchas respuestas son poco presentables. La desconexión entre sistemas y lanecesidad de integrar procedimientos administrativos, intervenciones profesionales y multiplicidadde agentes ralentiza desesperantemente el sistema de atención. Un ejemplo evidente es la puestaen marcha de la Ley 39/2006 de promoción de la autonomía personal y atención a las personasen situación de dependencia. Desde que se presenta una solicitud hasta que se aplica un servicioo prestación al caso están transcurriendo (de media en España) 14 meses. Este dato es impre-sentable y tiene su origen no tanto en la negligencia de administraciones y profesionales sino enla complejidad de procedimientos administrativos encadenados entre sistemas no integrados.Cabe llamar la atención sobre la necesidad de desterrar la cultura del procedimiento administra-tivo de los sistemas de servicios sociales cuando se trata de atenciones sociales de derechosubjetivo basadas en un diagnóstico profesional de la situación. La asistencia sanitaria o educativasería impensable e imposible si cada actuación profesional (médica o docente) tuviera que venirprecedida de una resolución administrativa.

PÉRDIDAS POR ROZAMIENTO

Otra consecuencia de la atomización y de la parcialidad de las respuestas (de la no integración,en definitiva) son las pérdidas por rozamiento. Pocos sectores de actividad hablan tanto de co-ordinación como los servicios sociales. Los esfuerzos por coordinar tantas y tan dispersas uni-dades y actuaciones suelen acabar en desánimo por los roces que se producen entre losengranajes de nuestra compleja maquinaria. Estos roces de maquinaria (que requieren ajustespermanentes) provocan en más de una ocasión roces “anímicos” entre las personas intervinien-tes. La falta de fluidez y engrase de la maquinaria –es obvio– genera averías permanentes y pér-dida de eficacia y de eficiencia.

DESLEGITIMACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Finalmente, este panorama alimenta el injusto mensaje del mal funcionamiento de los serviciospúblicos. No es del todo cierto. Los resultados son muy mejorables, pero con las premisas de



atomización y multiplicidad de agentes que hemos comentado… ¿se hubiera realizado mejordesde lo privado?

Se impone, eso sí, una reflexión profunda sobre los cambios y mejoras a que estamos obligados,en primer lugar por cada uno de los ciudadanos y en segundo lugar, por la sostenibilidad del Sis-tema de Servicios Sociales.

3. LO QUE YA SABEMOS, PERO QUE CONVIENE RECORDAR: CÓMO SOMOS

Si admitimos, como simplificación heurística, el establecimiento de cuatro tipos de configuraciónorganizacional en función de lo dinámico o estático de los entornos internos y externos; es decir,en función de la cantidad de estabilidad o inestabilidad que existe en el interior de las organiza-ciones y de la inestabilidad o estabilidad que ofrezca el entorno, se desvelan cuatro configura-ciones organizativas1:

Cuando el entorno es estable y la estructura de la organización es estable resultan eficaceslas organizaciones de tipo [A] BUROCRÁTICO. Esta configuración organizacional está carac-



1. Este esquema es una adaptación a partir de los apuntes del Máster de Consultoría de Procesos de DesarrolloOrganizacional (Escuela de CC Económicas y Empresariales de la Universidad de Valladolid en colaboración conel Instituto GR de Desarrollo Organizacional de Israel durante los cursos 1992/93 y 1993/94).

terizada por la importancia de las NORMAS ESCRITAS y por la RIGIDEZ DE LOS PROCEDI-MIENTOS, que son GARANTISTAS (la garantía procede en parte del normativismo y de la equi-dad en su aplicación). El Poder (interno) se basa en la posición (estatus) dentro del organigramamás que por el rol que se desempeña. Lo no escrito no existe. Es una estructura muy compe-tente para entornos estáticos aunque tienda a atender más a su propio mantenimiento que alo que ocurre en el exterior. El ejemplo paradigmático de este tipo de organización es la viejaadministración pública del siglo XIX de la que somos herederos aún en las administracionespúblicas actuales.

Cuando en el mismo entorno –estable– poseemos estructuras internas más dinámicas, nos es-tamos refiriendo a organizaciones de tipo [B] ARTESANAL. Se trata de organizaciones de interior“desordenado” (el orden depende de lógicas internas inaccesibles desde el exterior, es decir,son sumamente crípticas para el observador externo). El poder se adquiere por la EXPERIENCIAEN EL OFICIO, las normas son más tácitas que explícitas. Se asciende por el aumento de laexperiencia (de aprendiz a maestro). El poder se encuentra en el “know how”. Los procedimien-tos son variables en función de las circunstancias y se está permanentemente dispuesto a lavariación –a la improvisación– si con ello se consiguen mejoras. Se trata de una organizaciónproactiva, permeable a lo que sucede en el entorno. La experiencia se adquiere con el tiempoy se transmite de unos a otros sin publicidad, casi en secreto. Son competitivas cuando el en-torno se mantiene con un alto grado de estabilidad. (Ejemplo de esto es cualquier oficio artesanaltípico de los gremios medievales). Muchas organizaciones del tercer sector nacen con esta con-figuración estructural.

En el cuadrante inferior derecho nos encontramos con las organizaciones de tipo [C] INGENIERIL,que pueden ser operativas en entornos dinámicos aún cuando funcionan (funcionaban) con es-tructuras internas rígidas y burocratizadas. Aquí el poder procede de la cualificación técnica queconfigura la situación en el organigrama. El poder está fuertemente centralizado. Los procesosde trabajo están muy protocolizados (como en el caso de la organización burocrática) y muy sis-tematizados, pero –a diferencia de las de tipo [A]– se atiende mucho más a la demanda cam-biante del exterior; a la gestión del entorno. De esta manera, la organización ha de realizarfrecuentes y denodados esfuerzos de readaptación al entorno cambiante (mercado), viéndoseinmersa en constantes revisiones de procedimiento. Intenta vislumbrar los futuros del entornopara influir en ellos (influir en la demanda). (Ejemplo de este tipo de configuración organizacionales cualquier organización fabril de finales del siglo XX.)

Las tres configuraciones anteriores están en crisis (si es que aún sobreviven). Las organizacionesde corte burocrático y de tipo ingenieril no son capaces de refundarse al ritmo exigido por la de-manda exterior y poseen graves pérdidas por falta de SINERGIA interna y por una distribucióndel poder interno muy conflictiva y discutible por su inequidad. Las de tipo artesanal tienen elpeligro de morirse al morir el “fundador” o bien al perder su valioso capital (intelectual) por faltade fidelización de sus componentes. Por otra parte, para estas últimas, la imposibilidad de pro-ducción a escala implica alta calidad pero a costes muy elevados (no competitivos).



La crisis palmaria de los modelos clásicos anteriores hace necesario avanzar en la búsqueda denuevos tipos organizacionales [tipo D] centrados en las personas, que sean extraordinariamenteadaptables al entorno, muy proactivos y cuya estructura interna se ordene y se desordene per-manentemente en función de cada situación.

Decimos que estas organizaciones son PARADÓJICAS porque simultanean en su seno plantea-mientos aparentemente contrarios entre sí:

• Deben estar CENTRALIZADAS y DESCENTRALIZADAS al tiempo. Esto quiere decir que elpoder (la información y la toma de decisiones) se debe seguir ejerciendo centralizadamentemientras simultáneamente se dota de autonomía a sus partes a través de un proceso paulatinode “empoderamiento”. Una visualización coherente con esto sería la de una RED. Una red enla que todos sus nodos están conectados entre sí, de manera que desde uno de ellos se puedeacceder a todo el conjunto. Así la información se centraliza y se descentraliza simultáneamente.Gracias a las TIC esta simultaneidad es perfectamente posible.

• El PODER ES SITUACIONAL, de manera que en función de la misión global (conectada alcliente/usuario), la relevancia de cada tarea a desempeñar en cada momento concreto es lamedida de la cantidad de poder del agente operador. Por lo tanto, sus miembros no poseenni ejercen una cantidad de poder estable, sino altamente variable.

• Lo que estaba “ABAJO” debe colocarse “ARRIBA”. La organización pasa de ser la tradicionalPIRÁMIDE (soportada en la base por los clientes) a ser una PEONZA en la que la parte másimportante son las personas a las que sirve la misión seguidas del núcleo de operaciones, esdecir, del personal de contacto directo con los clientes. (En consonancia con la visión situacionaldel poder del punto anterior, en una organización de servicios sociales, el personal que añademás valor es el personal de contacto directo con los usuarios. En términos de misión, estesería el personal que más poder atesora, que más valor añadido aporta y que “más deberíacobrar”). Obviamente, para que una organización “peonza” sea mínimamente estable, debemosimprimir el movimiento rotatorio típico de un osciloscopio: mareante pero imprescindible paraque se mantenga en pie.

• DE ESCONDER LOS ERRORES A RENTABILIZAR LOS APRENDIZAJES. Las organizacionesinteligentes son capaces de actuar como un organismo inteligente, pensante, creador. Paraello se deben romper todos los comportamientos punitivos sobre los errores bienintencionados.Es más, hasta el error mismo es una de las principales fuentes de APRENDIZAJE y de DES-APRENDIZAJE. Es por ello que se impone el trabajar con otros/as por la imposibilidad de efec-tuar aprendizajes desde la soledad o la ocultación del fallo. La valía está en la capacidad deaprender y no en los aprendizajes previos2. Se paga más por pensar y aprender que por hacer.



2. Conviene recordar los postulados de PETER M. SENGE sobre las organizaciones abiertas al aprendizaje en suobra: La Quinta Disciplina; el arte y la práctica de la organización abierta al aprendizaje. Ed. Granica. ColecciónManagement y Contexto. 1993.

Filósofos/as españoles como Daniel Innerarity3, están reflexionando últimamente sobre esteaspecto desde la premisa de que, individualmente considerados, los componentes de un sis-tema organizativo pueden ser (somos) extremadamente inteligentes y, sin embargo, asistimosen demasiadas ocasiones a comportamientos organizacionales, colectivos, de resultado es-túpidos (véase un atasco de tráfico en el que los comportamientos individuales para evitarlo opaliar sus efectos consiguen la mayoría de las veces empeorar la situación aún más). Si las si-nergias organizativas no se ponen al servicio del aprendizaje, estos comportamientos estúpidosse afianzarán como un resultado inevitable y del que nadie, finalmente, es responsable.

¿Dónde encuadrar a las organizaciones de Servicios Sociales de responsabilidad pública?

Si bien no existen tipos puros... evidentemente se comparten más elementos de uno u otro cua-drante.

En mi opinión, las organizaciones de Servicios Sociales –especialmente las de servicios socialesbásicos o comunitarios– están más en el cuadrante de lo artesanal que en ningún otro. Exagerandoun poco pensemos en el desorden interno, en la falta de sistematización, en la importancia de lavalía del saber de experto (única herramienta) y en la importancia de la experiencia práctica.

A esto hay que añadir el hecho de que se trata de organizaciones artesanales inmersas comosubsistemas dentro de estructuras burocratizadas y que el encaje en estas siempre ha sido muydificultoso. El supuesto orden interno de lo burocratizado se compadece muy mal con nuestrasorganizaciones altamente desordenadas.

Como quiera que nuestro mundo es evidentemente cambiante, el RETO es pasar de la organi-zación de tipo artesanal (más intuitiva y creativa) impregnada de una alta burocratización en laprovisión de servicios, a una de tipo ingenieril (pura sistematización y estandarización) o a la in-teligente (en la que sistematización y creatividad conviven en armonía).

No debemos perder de vista que las organizaciones ingenieriles han tenido como reto pasar alcuadrante [D] superior derecho, abrazando los equipos de trabajo, la creatividad, cuidando elaprendizaje organizativo, la calidad etc... Las que no lo han conseguido han sucumbido o ago-nizan en este momento.

La Administración Pública de corte burocrático, deslegitimada o cuando menos cuestionada porfalta de agilidad, creatividad, rentabilidad sinérgica y, sobre todo, por no atender al cliente debi-damente y por realimentarse a sí misma, está luchando por superar sus anacronismos y poradaptarse a entornos más dinámicos. Aún no sabemos si vamos a entornos ingenieriles (lo quepodría ser un error) o a entornos inteligentes.



3. DANIEL INNERARITY es catedrático de Filosofía Política y Social, investigador Ikerbasque en la Universidad del PaísVasco y director del Instituto de Gobernanza Democrática.

La pregunta es ¿podemos saltarnos algún paso? o ¿debemos pasar por todos los cuadrantesanteriores antes de que las organizaciones de servicios sociales dependientes de las administra-ciones terminen siendo “inteligentes”?

4. SI LAS PERSONAS NO CAMBIAMOS... NADA CAMBIA (INGENIERÍA, REINGENIERÍA Y

DESINGENIERÍA DE SISTEMAS Y DE PROCESOS)

Sabemos que las organizaciones de Servicios Sociales (esto era una mera sospecha que se haconfirmado con la aplicación de la Ley 39/2006 de Promoción de la autonomía personal y aten-ción a las personas en situación de dependencia), cometen sistemáticamente el pecado de po-seer una excesiva atomización en cuanto a las atenciones. Las puertas de acceso son múltiples,las intervenciones sobre el usuario provienen de operadores desconectados entre sí y la mediciónde insumos y resultados brilla por su ausencia. Además, la falta de una cultura de prescripciónfacultativa motiva que cada dispensación de un recurso social deba ir acompañada de la co-rrespondiente resolución administrativa con lo que la agilidad es mínima, cuando no nula.

Por otra parte, la ausencia de un cuerpo sistematizado de lenguajes y códigos comunes(estamos a años luz de otros sistemas en esto) provoca que cuando se intenta desarrollar siste-mas de información y gestión compartidos, la impresión inicial sea la de un caos desordenado eirresoluble. Un mismo recurso se gestiona de manera muy diferente según la administración queprotagonice la gestión. Es más, dentro de una misma organización administrativa, diferentes equi-pos hacen las cosas de maneras muy diferentes aunque exista la ilusión de que “las cosas aquísiempre se hacen así”.

LA INGENIERÍA: La ingeniería de procesos nos proporcionaría estándares sobre las interven-ciones, sus fases y las herramientas a aplicar. Proporcionaría algo imprescindible de lo que ca-recemos demasiadas veces: sistematización de los procesos. No toda la intervención social essistematizable. Se pueden sistematizar los procedimientos fásicos simples, de lógica causa-efecto (como son los procedimientos administrativos). Las intervenciones profesionales, sin em-bargo, están llenas de elementos intangibles (esenciales) para los que un flujograma se convierteen algo absolutamente inútil. (No tiene sentido elaborar el diagrama de flujo de una entrevista do-miciliaria con un usuario/a… por definición, la interacción humana –compleja– no se somete alógicas ordenadas).

No obstante, estamos ante el reto de definir qué aspectos de las organizaciones públicas de ser-vicios sociales han de ser diagramados; protocolizados. Una vez decidido esto, se debe desa-rrollar un debate técnico que aúne lenguajes y códigos para finalmente consensuar los pasos,los tiempos y los responsables. Esta es una exigencia inexcusable.

No todo cabe en protocolos… pero debemos protocolizar todo lo que se pueda. Sin los protocolosse quiebra la equidad en la atención y además se ocultan gravemente las no conformidades.



LA REINGENIERÍA: imposible de aplicar sin la ingeniería anterior, supondría analizar con miradainteligente (organizativa) todos los procedimientos estandarizados para mejorar tiempos y efectos,para evitar bucles innecesarios e, incluso, para eliminar acciones que no aportan valor añadidoa las atenciones a las personas.

El proceso de reflexión es aquí ingente y debe hacerse desde una actitud permanente de cues-tionamiento crítico que responda siempre a la mejora de las atenciones a la ciudadanía, al cliente,al usuario, al “accionista” de la cosa pública.

La Reingeniería, por otra parte, debe incorporar la PARTICIPACIÓN ACTIVA de las personas alas que se dirigen los servicios. Si la ingeniería es tecnocrática, la reingeniería ha de ser fruto delacuerdo técnico-político.

Ambas herramientas, ingeniería y reingeniería, son de aplicación URGENTE en los servicios so-ciales ya que de la sistematización básica de nuestros servicios dependen las posibilidades deincorporar sistemas de calidad total mínimamente razonables. La eficacia, la eficiencia y la efec-tividad dependen en gran medida de la racionalización de procesos.

LA DESINGENIERÍA: (El cambio de lógica). Una vez realizados los pasos anteriores –tarea pen-diente para los servicios sociales y para gran parte de las Administraciones Públicas– se trata dedescubrir que es necesario realizar los desaprendizajes oportunos a través de un cambio de en-foque radical.

Este cambio de enfoque procede de un ejercicio de metanoia4 que nos haga observar lo queantes veíamos con mentalidad ingenieril para poner el acento SIN PALIATIVOS en un enfoquedesde las personas a las que atienden nuestros servicios. Supone abrazar afectivamente muchosconceptos de los que hablamos pero que no incorporamos realmente a nuestra acción cotidiana.Si sobrevolamos los servicios sociales públicos podremos percibir cómo –aparte de las suficien-cias o insuficiencias de los recursos del sistema– permanentemente estamos forzando a las per-sonas a adaptarse a nuestros servicios. Casi nunca nuestros servicios se adaptan a las personas.Para acceder a un servicio social se plantea un condicionamiento previo de cumplimiento de re-quisitos (baremos, límites de renta y demás herramientas condicionantes). Si estos previos danlugar al Derecho de Acceso viene otra adaptación del cliente a un trágala muy habitual de servicioprediseñado sea cual sea la circunstancia a atender de forma que las personas deben adaptarsu vida (horarios, usos, economía, etc…) para la percepción del servicio.

Pensamos que cumplimos la misión cuando cumplimos escrupulosamente el “protocolo de ac-tuación” pero, en demasiadas ocasiones el resultado final no es exitoso porque no se consideróla parte esencial, la razón de ser de nuestros propios sistemas: el cliente, el/la ciudadano/a y su



4. (Gr.) Término que haría referencia a un desplazamiento del enfoque, a una bilocación para observar el sistemay a nosotros mismos/as dentro de él, sobrevolándolo.

felicidad. Los servicios sociales (como los sanitarios y los educativos) actúan aún bajo un modelomental de intervención en las personas (sanidad – pacientes; educación – discentes; serviciossociales – usuarios).

El nuevo paradigma a abrazar supondría el predominio de la felicidad de los clientes y de las per-sonas que los atienden como enfoque organizativo. El principal recurso con el que contamos enlos servicios sociales no son las herramientas o los presupuestos, sino las personas mismas.

Cuando se abraza este desaprendizaje en la intervención de los sistemas de servicios socialeses cuando se descubre que el reto fundamental está en saber adaptar todos los sistemas a cadasituación de cada persona. Es entonces cuando entra en escena la desingeniería de procesospara permitir la alteración de los protocolos si con ello se mejora cada servicio, cada atención.

En esto, como en todo cambio organizativo, si las personas –individualmente consideradas– noabrazamos la ilusión de cambio y el importante esfuerzo que supone desaprender (dejar de hacerlo que veníamos haciendo), no nos engañemos, pocas cosas cambiarán. El paso del discurso ala realidad no solo pasa por disponer de conocimientos y herramientas precisos; pasa indefec-tiblemente por un acto de VOLUNTAD.

5. DE LA ORQUESTA SINFÓNICA A LA ORQUESTA DE JAZZ

Para ejemplificar lo anterior podemos pensar en dos paradigmas musicales muy diferentes. Lamúsica (mal llamada) clásica que interpreta una orquesta frente a la música de jazz.

Ambas requieren de profesionales (músicos) que manejen unos códigos comunes y consensua-dos en la comunidad musical (la notación musical del pentagrama). Así mismo cada profesionalha de ser especialista en el manejo instrumental (desde la voz hasta cualquier instrumento decuerda, viento o percusión…).

Ahora bien, las configuraciones organizativas son muy diferentes:

En la orquesta sinfónica (resumiendo mucho la metáfora), la organización es rígida. Salvo excep-ciones, la colocación de los instrumentos en el escenario está prefijada. Cada familia de instru-mentos es un subsistema organizado en el que el estatus de cada músico se define por aspectoscomo el currículum o la antigüedad en el puesto. De hecho el ingreso se produce normalmentemediante sistemas de oposición. Por ejemplo, la posición de un violinista en su grupo –a la iz-quierda del director– indica la importancia de este en el organigrama hasta llegar al más impor-tante: el/la concertino (que viene a ser la persona de mayor rango en ausencia del director,encargada de ejecutar solos de violín si los hubiera y de otras cuestiones tan vitales como la afi-nación del conjunto). La lógica interna de una orquesta sinfónica está muy próxima a la de nues-tras administraciones públicas; a las estructuras internas ordenadas de tipo burocrático. Lo queno está escrito (en la partitura) no existe. La improvisación está prohibida –de hecho es punible–.



Cada músico/a debe interpretar lo que está escrito y SOLO lo que está escrito. Como lo que

está escrito es interpretable (tempos, aires, acentos, duración de los calderones, intensidades...)

es imprescindible un director/a. Esta es la persona que se encarga de que la complejísima or-

questa suene como un solo instrumento. De hecho, la dirección es el primer cliente de la orquesta

ya que la exige que suene como él o ella la quieren oír. No obstante –inevitablemente–, la dirección

DA LA ESPALDA AL PÚBLICO (¿!).

¿Cómo es el entorno de la orquesta? El público guarda un respeto reverencial a la orquesta y a

su música. No se puede pasar a la sala una vez se haya iniciado el concierto. Si alguien tiene un

acceso de tos… deberá aguantarse o salir de la sala ante la mirada conminatoria de los espec-

tadores de las butacas cercanas. La posición del escenario respecto al público, marca las dis-

tancias insalvables; las fronteras físicas. La arquitectura de los auditorios está calibrada para que

el sonido se dirija unidireccionalmente (del escenario al patio de butacas y nunca al contrario).

Eso sí, el público evaluará al final (siempre al final de la obra y nunca en cada movimiento de la

misma) con un aplauso mayor o menor, más o menos entusiasta, la música que ha escuchado.

Si lo que ha ocurrido en escena ha trascendido la mera corrección en la ejecución de notas y ha

estado dotado de emoción, de sentido y de pasión, esa emoción habrá sido transmitida a los

oyentes. De lo contrario, la interpretación dejará frío al auditorio.

¿Qué ocurre en una orquesta de jazz? Considerando los aspectos comunes (se trata de música

interpretada por profesionales), existen aspectos diferenciadores muy interesantes. La organiza-

ción interna es mucho más horizontal. No siempre se perciben, ni por colocación ni por otros

aspectos visibles, diferencias de estatus entre los componentes del grupo. Se trata de una or-

ganización mucho más horizontal. Normalmente (jazz clásico) existe una línea melódica (escrita

en partitura) que todo el grupo sigue en cada pieza. Sin embargo, algunas veces, un instrumen-

tista puede lanzarse a improvisar y a explorar otros caminos musicales que hacen que el tema

inicial pueda llegar a ser inexistente o irreconocible. En ese momento, otro/s instrumento/s pue-

den volver a iniciar el tema principal para ir recogiendo al argumento común a aquel que se lanzó

a la improvisación (a romper con las tesituras y con los compases ordenados). Nadie aquí da la

espalda al público y se permite no ir de frac y sonreír mientras se interpreta.

La relación con el cliente final (público) es mucho más cercana (incluso se permite beber, fumar,

hacer ruido o hasta conversar con el de al lado). Como más cercana puede llegar a ser la transmisión

de emociones bidireccionales entre el público y los músicos. Incluso a veces los músicos de jazz y

su público hablas de experiencias de comunión entre unos y otros. A la orquesta sinfónica se llega

“aprendido” de casa. Al grupo de jazz se llega para explorar, para aprender en cada minuto.

No nos engañemos. Ambos modelos pueden protagonizar una ejecución musical maravillosa o

limitarse a leer notas con corrección –algo muy distinto a hacer música–.



La clave es más bien otra. La orquesta sinfónica y la de jazz no son excluyentes entre sí; ni muchomenos. Un mismo músico (profesional) puede organizarse de ambas maneras, al estilo sinfónicoo al estilo jazz, para hacer una música excelente, emotiva, pasional. El asunto es contextual, si-tuacional… ¿CUÁL ES LA MÚSICA QUE EL CLIENTE QUIERE OÍR EN CADA MOMENTO… yCUÁL ES LA QUE QUEREMOS INTERPRETAR LOS MÚSICOS?

¿Cuál debe ser la música de las organizaciones de servicios sociales? ¿Cuándo debemos es-tructurarnos como una orquesta sinfónica (ORDENADA Y SIN IMPROVISACIÓN) y cuandodebemos desestructurarnos para ser un grupo de jazz (DESORDENADO Y ABIERTO AL APREN-DIZAJE).

6. PISTAS MUSICALES (RETOS INTERPRETATIVOS PARA LOS SERVICIOS SOCIALES)

– ABSOLUTA ORIENTACIÓN AL OYENTE: Hasta el punto de desorganizarnos y reestructu-rarnos internamente para poder aportar la música que el cliente (cada cliente) desea escuchar.Es el que paga la entrada, el que lanza su óbolo a la lata si interpretamos música callejera y larazón de ser de nuestro trabajo. Sea cual sea la música requerida, lo que siempre se nos puededemandar es interpretación, emoción, sensibilidad. Este aspecto es cultural y requiere de uncompromiso individual.

– Debemos ahondar en el LENGUAJE COMÚN COMPARTIDO UNIVERSAL. Si la comunidadcientífica y profesional no llega a un acuerdo de mínimos en cuanto a conceptos y lenguaje enmateria de servicios sociales, no podremos hacer música con otros/as. Cualquier sistema quepretenda compartir información en red debe gastar muchas energías en esta parte del proceso.Este es un trabajo eminentemente técnico en el que no estamos invirtiendo lo suficiente. Deno ser así, la ceremonia de la confusión está servida. (Prueben a interpretar a la vez una piezaleída en clave de sol por algunos y en clave de fa en cuarta por otros, o en clave de do… lasnotas musicales se colocan igual, pero no son las mismas). Sin este paso previo, lo que escu-charemos nosotros y nuestros clientes será un insoportable RUIDO.

– NUESTRAS ORQUESTAS HAN DE PODER TOCAR UNIDAS en ocasiones. Algunas obrasrequieren un volumen musical (intensidad) que requiere de la fusión coyuntural de orquestas.Ese es un momento excepcional para el aprendizaje, para el benchmarking, para CONOCERotras formas de hacer. La construcción del lenguaje común y la apertura a los desaprendizajesson las claves de ello.

– En ocasiones hay que ROMPER EL COMPÁS, improvisar, explorar, adaptarse al entorno, ima-ginar, usar el ensayo-error sin complejos (que para eso están los ensayos). No castiguemos laimaginación creativa.

– SIMPLIFICACIÓN: Como en toda obra de arte, la belleza (extremadamente compleja) sueleencerrarse en lo sencillo. Lo artificioso, lo farragoso (como el insondable lenguaje administrativo)



suele anteceder a los bodrios pseudo artísticos que dejan indiferente al público. Lo más difícilen cualquier obra artística no es añadir belleza, sino eliminar lo innecesario; las notas de más.

– PARTICIPACIÓN: Sin el concurso activo de las personas a las que va dirigida la interpretación(antes, durante y después), correremos el riesgo de no adecuar la actividad a lo requerido.Además, ¿qué pasaría si los oyentes pasivos se incorporasen también al escenario?

– PROGRAMA DE MANO: Los asistentes al concierto deben tener previamente el programa demano con la información justa sobre lo que puede y debe esperar (intérpretes, piezas, descansosi lo hubiera e, incluso, libreto si se trata de una ópera o de un oratorio).

– DIVERSIÓN: Los músicos debemos (casi por obligación) divertirnos en la interpretación. Sindiversión, perderemos interés, pasión y sensibilidad y terminaremos “solfeando” tristementepartituras en lugar de hacer buena música. Hay que cuidar a los músicos/as.

La energía para integrar los sistemas administrativos en servicios sociales debe proceder de laciudadanía. No hay estructura administrativa que no se vea impelida a modificar profundamentesus cimientos incluso hasta llegar al “pecado” de romper con las normas del “como veníamoshaciéndolo hasta ahora”.

Si no conseguimos adaptarnos a las personas a las que servimos, a sus proyectos vitales, a susesperanzas, a sus sueños… perderemos la razón de nuestra existencia.




ORIENTACIÓN A SERVICIOS: INTEGRACIÓN VERSUSINTEROPERATIVIDAD. LA EXPERIENCIA DE LAHISTORIA CLÍNICA DIGITAL DEL SNS

Santiago Martín AceraConsejero Técnico. Ministerio de Sanidad,

Política Social e Igualdad

LA HISTORIA CLÍNICA DIGITAL DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD1,2 (HCDSNS)

¿QUÉ ES?

Un sistema que: “pretende garantizar a los ciudadanos y a los profesionales sanitarios el accesoa aquella información clínica relevante para la atención sanitaria de un paciente desde cualquierlugar del SNS, asegurando a los ciudadanos que el acceso a sus datos queda restringido a quienestá autorizado”.

¿QUÉ SERVICIOS OFRECE?

• Para los profesionales: acceso a los conjuntos de datos e imágenes clínicas de un paciente,cuando éste solicite asistencia.

• Para los ciudadanos: acceso a sus conjuntos de datos sanitarios, Auditorias de acceso a datosy posibilidad de decidir que informes suyos quieren que se muestren.

¿CÓMO SE ESTÁ CONSTRUYENDO?

1ª Fase. Consenso profesional

Grupos de trabajo con expertos designados por las Sociedades Científicas y el MS: realizaronuna propuesta de consenso acerca de los contenidos mínimos que ha de reunir el o los Informesasignados, para su incorporación al denominado Conjunto Mínimo de Datos de informes Clínicospara el Sistema Nacional de Salud.

2ª Fase. Consenso institucional

Trabajo desarrollado por grupos de expertos que con una perspectiva global del sistema sanitarioelaboran propuestas encaminadas a facilitar la implantación generalizada de la HCDSNS.

1. Disponible en http://www.msc.es/profesionales/hcdsns/contenidoDoc/home.htm.2. HCDSNS_P_EDITORIAL_2010, pp 9 (Instituto de Información Sanitaria. Ministerio de Sanidad y Política Social,Madrid, 2010).



Validación de todos los trabajos, en el seno de los órganos de representación institucional (Co-

munidades Autónomas, a través del Consejo Interterritorial del SNS: aprobación el 10 / octubre

de 2007).

Durante el año 2008, el eje alrededor del cual se concentran todos los esfuerzos es la interopera-

bilidad de la HCDSNS: tanto a nivel técnico como semántico, así como la definición del escenario

y condiciones necesarias para la realización del pilotaje de intercambio de HCDSNS. A través de

3 nuevos grupos de trabajo:

• GERT. Grupo de trabajo de estándares y requerimientos técnicos3.

• GAISHC. Grupo asesor de interoperabilidad semántica de la HCDSNS.

• GCPHC. Grupo de Comunidades para el estudio piloto de HCDSNS (2009-2010).

DISEÑO TECNOLÓGICO

El Proyecto apuesta por el principio de neutralidad tecnológica para facilitar la interoperabilidad

entre los sistemas de las CC.AA.

3. “Propuesta técnica para la puesta en marcha de un Piloto para el Intercambio de datos de Historia Clínica Digitaldel SNS (HCDSNS) basado en los servicios Web del SNS” (documento interno, no publicado). Subdirección Generalde Tecnologías de la Información. Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad. Madrid, 2009.


Orientación a Servicios: Integración versus interoperatividad. La experiencia de la Historia Clínica Digital del SNS

La estrategia diseñada, partiendo de los sistemas existentes en cada CC.AA., desarrolla una capade intercambio de información, facilitando la accesibilidad a la información que se va a compartir.

Para ello, se emplea el estándar de mensajería XML como base del intercambio de informaciónentre aplicaciones, y el protocolo de comunicación HTTPS. De esta manera, se independizan lascomunicaciones entre sistemas de la plataforma tecnológica utilizada en cada uno de ellos.

Se ha implementado una Arquitectura Orientada a Servicios (SOA) dentro del SNS que permiterealizar desarrollos por composición. Las aplicaciones se apoyan en otras para reutilizar funcio-nalidades ya implementadas (por ejemplo: seguridad, firma, etc.) evitando así la existencia si losde información incomunicados y mejorando significativamente los tiempos de desarrollo.

PROTECCIÓN DE DATOS Y OTRAS GARANTÍAS

Los elementos de seguridad de este sistema tienen valor estratégico, dada la criticidad del sis-tema y la naturaleza de los datos de carácter personal que requieren el más alto nivel de protec-ción de los que establece la Ley Orgánica de Protección de Datos de Carácter Personal y el RealDecreto de desarrollo que regula su tratamiento automatizado4.

Así se refuerzan las medidas de control previo para el acceso mediante el uso de certificaciónelectrónica que ofrece mayores garantías de autenticidad, la asignación de los profesionales agrupos distintos según la función que desempeñen con acceso a contenidos de información di-ferenciados según el grupo.

4. Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. Madrid: Boletín Oficialdel Estado, 1999, pp. 43.088-43.099.Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal. Madrid: Boletín Oficial del Estado,2008, pp. 4.103-4.136.



Se refuerzan sobre todo los sistemas de control posterior mediante acceso de los propios ciu-dadanos a los Registros de auditoría interna del sistema, medida en la que juega un papel rele-vante el propio ciudadano, como auditor externo, al poder llevar a cabo el seguimiento de losaccesos realizados a sus datos de salud, o a los de su representado.

ESTADO ACTUAL

El resultado de los acuerdos y propuestas realizados por los grupos de trabajo constituidos du-rante 2008, comienza a visualizarse durante el primer semestre de 2010 a través de la incorpo-ración efectiva al pilotaje5 (con intercambio real de información) de las tres primeras ComunidadesAutónomas: Islas Baleares, La Rioja y Comunidad Valenciana y con la entrada de España, en elaño 2009, en la International Health Terminology Standards Development Organisation (IHTSDO),que permite enfrentar las estrategias de interoperabilidad semántica sobre SNOMED-CT (Syste-matized nomenclature of medicine clinica terms).

Real Decreto 1093/2010, de 3 de septiembre, por el que se aprueba el conjunto mínimo de datosde los informes clínicos en el Sistema Nacional de Salud.

Base de Datos de Tarjeta Sanitaria (BBDD TSI): identificador único para cada usuario de los Serviciosde Salud de TODAS las CC.AA. A él se vincula unívocamente la información clínica (la HCDSNS).

PROYECCIÓN A 2012

El reto hasta diciembre del año 2012, fecha de evaluación del proyecto, es conseguir integrar atodas las CC.AA. del Estado en el Sistema de HCDSNS, de forma que los 4,6 millones de ciu-dadanos españoles que, según el Barómetro Sanitario del año 20096, precisaron asistencia sa-nitaria fuera de su Comunidad Autónoma puedan recibirla con el apoyo de una información clínicarelevante, es decir útil para el proceso de atención que requieran. Ello supondrá importantes es-fuerzos de coordinación y superación de los problemas detectados en el periodo 2006-2010,para incrementar la extensión y la calidad del sistema, en términos de utilidad real para el profe-sional7 y garantías de seguridad para el ciudadano.

5. Informe del Piloto de HCDSNS presentado ante el Consejo Interterritorial de 25 de mayo de 2010 (documento in-terno). Publicado por Apiscam en http://apiscam.blogspot.com/2010/07/el-proyecto-piloto-de-historia-clinica.html6. Barómetro Sanitario 2009. Ministerio de Sanidad y Consumo.Disponible en la URL:http://www.msc.es/estadEstudios/estadisticas/sisInfSanSNS/informeAnual.htm.7. “Tensions and Paradoxes in Electronic Patient Record Research: A Systematic Literature Review Using the Meta-narrative Metod”. Greenhalg, T et al. The Milbank Quaterly, Vol 87, nº 4, 2009: 729-788.“Influencia de la Informatización de la Atención Primaria en el trabajo de los profesionales y en la salud de la Población”.García Olmos, L; Gervás Camacho, J; Bravo Toledo, R; Boñis Suárez, J. Aten Primaria 2008; 40 (Supl 1): 11-62.“Adding Health Advice to Online Medical Records”. New York Times, http://www.nytimes.com/2009/10/06/tech-nology/06bosworth.html.



La manifestación operativa del mismo será la utilización con carácter general de la Historia ClínicaResumida en formato estructurado, dinámica y disponible en tiempo real (HCR-e) construida enbase a terminología clínica (snomed-ct).

Modelo de Historia Clínica Digital del Sistema Nacional de Salud



EL ENTORNO INTERNACIONAL DE LOS “ELECTRONIC HEALTH RECORDS” (EHR)

LA PRIMERA TAREA

Que se deriva de un enfoque como el de la HCD SNS es definir qué se entiende por lo “clínica-mente relevante”, “lo esencial” de la historia clínica. Una cuestión ardua, compleja y difícil de ges-tionar en un entorno de planificación-gestión descentralizado, donde además, ya varias CC.AA.habían iniciado el diseño e incluso, implantación, de sus propios aplicativos clínicos para dar res-puesta a modelos de negocio aparentemente similares pero, en la práctica, diferenciados y adap-tados a las especificidades de sus sistemas de salud.

LA INFORMACIÓN NECESARIA

La cuestión es de tal envergadura, que:

✔ El Health Information Tecnology for Economic and Clinical Health8, en Estados Unidos de Nor-teamérica (USA), ha acuñado este mismo año 2010 el término de “meaningful use” - no sencillode traducir, por su múltiples matices, tal vez, “lo significativo”, “lo adecuado”, “lo inteligente”.Independientemente de problemas de traducción, sin lugar a duda: “el uso de los EHR, Elec-tronic Health Record, por los proveedores (de salud, se entiende) para alcanzar mejoras sig-nificativas en cuidados”.

8. The “meaningful use” regulation for electronic health records. N ENG J MED, 363; 6. August 5. 2010.



✔ El proyecto de interoperabilidad europeo epSOS-I (European Patients for Smart Open Services),en el que participa el MSPS junto a 5 CC.AA., ha establecido un MVC (Master Value Catalogue)que normaliza todos los términos utilizados en los dos servicios que ofrece: el Patient Summary(similar a una Historia Clínica Resumida) y la e-Prescription (similar a la receta electrónica).

✔ Infoway / inforoute Canadá9 desarrolla un programa de soporte a los proyectos de récord elec-trónico que están desarrollando los diferentes estados que garantiza “una visión comprehen-siva de la historia de salud de los pacientes”.

✔ En el año 2010 la OCDE define, en una de sus publicaciones (“Improving Health Sector Effi-ciency”), las funciones que definen los registros electrónicos de salud como “básicos” o “to-talmente funcionales”, en función de que permitan o no gestionar información de salud clave.

LOGROS DE LA HCDSNS

COMPARTIR INFORMACIÓN ES POSIBLE

Dos CC.AA. están en este momento intercambiando información clínica en tiempo real. Otrastres podrán hacerlo a corto plazo cuando estén “certificadas” por el MSPS, es decir, cuandocumplan todos los criterios que permiten un intercambio de información seguro y de calidad. Elresto de CC.AA. han proyectado su integración en el Sistema antes de diciembre de 2012.

El Nodo Central del SNS (arquitectura hardware y software), ubicado en el MSPS, permite inter-cambios de información, a través de la intranet sanitaria, de forma segura de lo clínicamente re-levante entre todas las CC.AA. que se integran en el Sistema y hacia los países europeos (NationalContact Point) que participan en epSOS.

El MSPS ha desarrollado y puesto a disposición de todas las CC.AA. una aplicación (incluye todala mensajería XML) que permite integrar los servicios de la HCDSNS en los aplicativos propios,para mayor usabilidad de los profesionales en su labor clínica y / o dar acceso a los ciudadanosa los servicios de la misma, a través de los portales web de sus respectivos servicios de salud odesde internet. En ambos casos, requiere el uso de certificado digital.

CONSENSUAR Y NORMALIZAR LO RELEVANTE ES FUNDAMENTAL

El SNS ha definido y consensuado (técnica e institucionalmente) los datos clínicamente relevantesy sus arquetipos10.

9. http://www.infoway-inforoute.ca.10. Real Decreto 1093/2010, por el que se aprueba “el conjunto mínimo de datos de los informes clínicos en elSistema Nacional de Salud”.



En estos momentos se está procediendo a la normalización semántica, mediante SNOMED-CT,de los subconjuntos de datos obligatorios de la Historia Clínica Resumida: vacunaciones, alergias,problemas resueltos, diagnósticos y tratamientos activos, alertas y enfermería. Con ello se podrádisponer de la información clínica relevante en la lengua o idioma del punto de atención, aunqueen el punto de origen haya sido diferente.



LECCIONES APRENDIDAS

SOBRE LA DEFINICIÓN Y GESTIÓN DEL PROYECTO

Modelo de base

De sus dos componentes más destacados: Informes e Historia Clínica Resumida, esta últimaaporta el mayor valor a la toma de decisiones clínicas, mientras que los primeros permiten “de-mocratizar” la información en el sentido de que retorne a su auténtico propietario.

Gobernabilidad liderada pero compartida

En proyectos de la complejidad del que presentamos, es fundamental conseguir que la gestiónde sus procesos de desarrollo sea un logro común de todos. No se ha de tratar de “buenasintenciones”, ni de declaraciones políticas o mediáticas, sino de un esfuerzo solidario en el quecada cual aporte al conjunto lo mejor, lo más práctico, lo más efectivo. En un proyecto cola-borativo, como este, solo lo conocido y aceptado como buena práctica, lo que puede aportarseal común, será lo que permita avances reales. Se trata de un esfuerzo fundamentalmente téc-nico que ejemplarice el soporte y la voluntad política: lo que algunos no puedan o no quieranaportar ha de ser sobradamente cubierto por lo que todos los demás aporten. Un ejercicio degestión de la asertividad a un entorno complejo.

PARA SU DESARROLLO Y EVOLUCIÓN

Normalización

En su triple vertiente: semántica (snomed-ct, mix tipo MVC,…), sintáctica (xml, cda11) y técnica(Dicom, HL7, …), pero eso si, desde el nivel de coordinación estatal. Si a nivel estatal no sedispone de catálogos y diccionarios únicos, soportados sobre normas y estándares supraes-tatales la interoperabilidad, la posibilidad de compartir información útil para gestionar el bien-estar y la salud, no es posible. Si este proceso no vincula a los profesionales clínicosespecialmente, es decir si no les aporta utilidad a lo cotidiano, la gestión del proceso clínico,tampoco lo será. El éxito posiblemente radique en la incorporación (en la “trastienda”) de loslenguajes estandarizados (rol de la tecnología tras la conceptualización funcional) que “tra-duzca” el lenguaje natural con el menor esfuerzo posible pero con la validación inteligente dela intervención humana.

11. Enlace a la Guía de HL7 CDA donde explican como son los contenidos que se incluyen en la cabecera. Dentro delíndice de la Guía viene expresamente indicado el apartado cabecera (página 33): http://www.hl7spain.org/Fiche-ros/0/Documentos/Gu%EDa%20para%20el%20desarrollo%20de%20CDA%20HL7%20Spain_v1%282%29.pdf.



Gestión

Cooperación versus co-gestión: si bien nuestro SNS está conformado en base a 17 SRS, estono tiene por qué impedir que el liderazgo de ciertos proyectos recaiga en una o varias CC.AA.Se trata de aprovechar las sinergias que se establecen entre interés por resolver correctamenteun problema o déficit identificado en una C.A. y la necesidad también real de resolver el problemacomún a todas. El trabajo de las Agencias Autonómicas de estándares, de los Institutos de Cien-cias de la Salud, etc son un buen ejemplo de utilidad de sus trabajos. Hay que gestionar de formamucho más abierta la gobernabilidad de los proyectos.

Benchmarking

En el proyecto de HCDSNS el buen trabajo de algunas CC.AA. ha servido y sirve para acelerar la in-tegración al sistema de otras más “retrasadas”, al darle soluciones concretas y prácticas a problemascomunes. Es necesario potenciar este tipo de estrategias mediante un “banco de experiencias” y/ola transparencia en la gestión del proyecto, que aporten información y conexiones en “horizontal”.La potenciación y coordinación de este tipo de estrategias aporta liderazgo profesional.

Incentivación / financiación

El sistema actual de aporte de recursos económicos al proyecto de HCDSNS se basa en la cola-boración y el cumplimiento de compromisos entre las partes (Convenios Trilaterales12 firmados concada Comunidad Autónoma, al amparo del Convenio Marco para el desarrollo de servicios digitalesen el SNS, por la entidad pública Red.es y el MSPS, la asignación de Fondos de Cohesión a cadaC.A. para el desarrollo de proyectos de interoperabilidad y / o incorporación a la HCDSNS o el Con-venio bilateral firmado por varias CC.AA. para el desarrollo del Piloto de HCDSNS).

Si se deja al seguimiento del Convenio, sin especificar, la valoración de la adecuada vinculaciónentre financiación y los hitos que han de conducir a la finalización del proyecto, sin que exista unplan de acción predefinido que los explicite ni una estimación de las cantidades necesarias parallevarlo a cabo, no es transparente ni sencillo distinguir entre lo que se financia para cubrir obje-tivos, acciones, productos básicos o intermedios del proyecto de la Comunidad Autónoma y loque se dirigirá real y efectivamente a elementos directamente relacionados con la puesta en mar-cha del proyecto global, cooperativo e interoperable.

Innovación

El modelo debe avanzar en tres ejes importantes:

12. Convenio Marco de Colaboración entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, el Ministerio de Sanidady Política Social y la Entidad Pública Empresarial Red. es para el desarrollo de servicios públicos digitales en el Sis-tema Nacional de Salud. Programa “Sanidad en Línea Fase II”. Madrid, 2 de junio de 2009.

✔ Exhaustividad (“completitud”) de la información, de forma que incorpore con garantías de fiabili-dad los datos relevantes que se encuentran dispersos en otros sistemas y subsistemas, no siem-pre de “responsabilidad” del MS pero si vinculados a la salud o a los determinantes de la saluddel ciudadano (atención socio-sanitaria y laboral), tanto de instituciones públicas como concer-tadas. Es muy discutible si también de ámbitos privados, por cuestiones de conflicto de interés.

✔ Integración (en la medida que los avances tecnológicos lo vayan permitiendo), tanto de datoscomo de presentación de los mismos. Hay que avanzar hacia una única Historia Clínica Digitaldel SNS frente al modelo actual de múltiples historias autonómicas que conforma la HCD SNS.

✔ Disponibilidad, de los datos y de la información estructurada y en tiempo real. En el caso dela HCR, esto es posible de alcanzar, por una gran parte de nuestras CC.AA., durante los años2011(proyecto europeo de Patient Summary) y 2012 (HCDSNS).

EQUILIBRIOS (¿“DE PODER”?) Y FALACIAS

SOBRE LA PARTICIPACIÓN

El consenso formal e institucional de un proyecto, no tiene por qué ser garantía de que se denlos hechos suficientes y necesarios para avanzar de la forma más idónea en la sociedad electró-nica (en el sector de la salud, en este caso).

Fórmulas de participación abiertas e inclusivas, más conectadas con la cultura electrónica actualestán aportando agilidad y buenas ideas a proyectos de este tipo, y sobre todo están “oxigenán-dolos”, es decir llenándolos de contenidos y sistemas acordes con los intereses de la sociedad ylas herramientas más modernas de la industria pública y privada, respectivamente (entiéndase ensentido amplio: universidades, centros de investigación, etc). Un reciente y buen ejemplo lo encon-tramos en la manera en que el Health Information Tecnology for Economic and Clinical Health, enEstados Unidos de Norteamérica, ha seleccionado, entre enero y julio de este mismo año 2010,los contenidos a incorporar como “meaningful use” en sus récords electrónicos médicos.

ROL DE LA TECNOLOGÍA (EN LA ORGANIZACIÓN)

Es importante la constitución de un equipo único, mixto pero integrado (funcional-tecnológico)para este tipo de proyectos, con dedicación exclusiva al mismo. Dentro de él, lo tecnológico hade supeditarse real y efectivamente a lo funcional, sin que pierda su expresividad innovadora.

UTILIDAD REAL

Tampoco un enfoque posibilista del avance tiene por qué ser capaz de obtener mejores resultados(ni siquiera a corto plazo). Pero además, ni uno ni otro han aportado aún, que se haya publicado,



un beneficio en términos de utilidad de servicio (ni en impacto clínico, expectativas iniciales, be-neficios o proactividad – inteligencia clínica) para los profesionales o los ciudadanos (ayuda a latoma de decisiones individuales sobre su salud) como usuarios.

APLICABILIDAD DE LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS A ENTORNOS SOCIALES

RUPTURA CON MODELOS DE OBTENCIÓN Y EXPLOTACIÓN DE LA INFORMACIÓN PRE-ERA TIC,ALEJADOS DE LA PRODUCCIÓN DE CONOCIMIENTO

Existe un excesivo mimetismo con el diseño de sistemas de información previos, nos parece ne-cesaria una ruptura con los modelos basados en el uso de la información en formato papel yhacer propuestas de modelos modernos, donde la electrónica dé respuesta a lo esencial: dis-ponibilidad de información para el conocimiento y gestión del servicio (clínico o social).

Hay que potenciar cuanto antes la generación de procesos que sustituyan la presentación electró-nica de datos clínicos o demográficos o sociales o de salud acumulados o cronológicos por la ges-tión electrónica de respuestas inmediatas a preguntas clínicas (o de respuesta a necesidades realesde servicio, en tiempo real). Si otras áreas de la actividad ya son capaces de emplear las tic pararesponder con inmediatez a las preguntas cotidianas, mediante la explotación de las bases dedatos, ¿qué está impidiendo un abordaje similar en el sector de la prestación de servicios de salud?,¿no estaremos excesivamente anclados a modelos mentales arcaícos, como una manifestaciónmás de “analfabetismo digital”? Conducir el proceso hacia lo clínicamente (o socialmente) necesariotiene poco que ver con limitar la capacidad innovadora de la tecnología en hacerlo.

LA IMPORTANCIA DEL MODELO DE “NEGOCIO”

Las tic aplicadas al sector salud no son de un valor incuestionable, como han querido hacernos creersectores interesados. Requieren la exigencia observada para la introducción de otras nuevas tecno-logías. No puede tratarse, pues, de una cuestión de compromisos, sino de rigor técnico y social, deeficiencia y de coste de oportunidad: conviene llamar especialmente la atención sobre el hecho deuna no definición del “modelo de negocio” (es decir, nuestro modelo de gestión de la salud o de cual-quier otro sector), está en el fondo de la inversión no recuperable de grandes cantidades de dinero.

Hay que comenzar por aquí: definiendo el modelo de gestión de… (los servicios de salud, los serviciossociales,…) sobre el que han de hacerse los esfuerzos de conocimiento, experiencia y financiación.Sin ello no estamos legitimados a quejarnos de la inadaptación de los instrumentos a las realidades.

CONCLUSIONES

✔ La experiencia del proyecto de HCDSNS puede ser útil y extensible al sector de los serviciossociales en aspectos clave tanto funcionales como tecnológicos, destacando:





1. La necesidad de contar con una única base de datos que identifique unívocamente al per-ceptor de los servicios. La pregunta que surge a continuación es: en un sistema universal(e integrador) de atención a la salud, ¿podría ser la base de datos de TSI suficiente? (notanto en su vertiente identificadora como de planificación, gestión y evaluación de los ser-vicios bajo la óptica de coste – beneficio).

2. La neutralidad tecnológica que permite avances con soluciones diferentes.

3. La normalización de los datos y su representación (sobre modelos clínicos, es decir queaportan valor al productor).

✔ Siempre debería comenzarse definiendo (o haciendo explícito, si ya existiese) el modelo de ges-tión de los servicios, del sector de que se trate: salud, servicios sociales,... Sobre él han de ha-cerse los esfuerzos de conocimiento, experiencia y financiación. Sin ello no estamos legitimadosa quejarnos de la inexistencia y / o inadaptación de los instrumentos a las realidades.

✔ Cualquier modelo que se propugne ha de cumplir con criterios lógicos y de utilidad, especial-mente con dos:

1. Exhaustividad (completitud) de los datos aportados.

2. Selección de lo “esencial”, lo relevante para el interface profesional – usuario, siempre conel foco puesto en “dar servicio”.

✔ Lo que no esté gestionado bajo la metodología de orientación a servicios, será difícilmentecontrolable y evaluable.

1. El rol de controlador-evaluador debe recaer en el perceptor del servicio. Esto generalmenteno es bien admitido por el estamento político ni corporativos.

✔ Todo lo referente a la seguridad (autorización previa, confidencialidad, acceso, trazabilidad,custodia, no repudio, etc.) es necesario: “sin ello, mejor no dar un paso”. España cuenta conun importante desarrollo legislativo13 para soportar proyectos tic aplicados a los sectores so-ciales. Pero no es suficiente: se requiere además financiación específica de los mismos y unbuen desarrollo organizativo.

13. Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad. Madrid: Boletín Oficial del Estado, 1986, pp. 15.207-15.224.Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, Boletín Oficial del Estado,Madrid, 2003, pp. 20.567-20.588.Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligacionesen materia de información y documentación clínica. Madrid: Boletín Oficial del Estado, 2002, pp. 40.126-40.132.

INTEGRACIÓN DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOSPARA UNOS SERVICIOS SOCIALES DE CALIDAD

Nuria RodríguezResponsable de calidad Fundación Luis Vives

Por situar mejor el contexto desde el que estoy hablando, quiero decir que, desde la FundaciónLuis Vives, trabajamos básicamente con ONG y fundaciones dedicadas sólo a la intervenciónsocial. Me imagino que habéis trabajado con ellas, o sea que somos, en cierta manera, respon-sables de que estas organizaciones aprendan a integrar también sistemas de gestión y en esonos ocupamos, desde el año 2003, desde la propia Fundación.

Para mí ha supuesto un enriquecimiento personal y profesional trabajar tanto tiempo con sistemasde calidad, desde el mundo de la industria hasta los servicios sociales, he podido ver cómo secomportan y van integrando las formas de gestión diversos sectores.

Ya que hablamos de planificación como tema central, mi objetivo, en esta ponencia, es bajar unpoco más a la realidad para tender un puente y ver qué hacemos para poder aplicar todas estasteorías. Planificar, al final, es posible y mucho más fácil que ponerse a trabajar de verdad en loque hemos dicho que vamos a hacer. Esto sí que cuesta más.

Comenzaré con una buena noticia. La buena noticia es que esto de “la calidad”, los papeles, lasreuniones…, todo eso que tenemos que hacer para cumplir con los sistemas actuales, no sirvepara nada si los usuarios o las personas a las que atendemos no lo entienden así. Si los usuariosno ven que con todo ese trabajo que hacemos estamos añadiendo algún valor, lo mejor es queno nos compliquemos la vida.

Entonces, vamos a empezar a pensar que lo que hace falta es que lo que hagamos sea visto ypercibido como positivo por el usuario. Los papeles, probablemente, les importan poco. No esque a nosotros no nos tengan que importar, es que tienen que servir, específicamente, para apor-tar y mejorar la calidad de vida de las personas a las que nos dedicamos.

También hay una mala noticia, sólo una: todos tenemos que cambiar. O sea, aquí todos deci-mos que el cambio es necesario pero luego a ninguno nos gusta que “nos toquen la silla” o elpuesto de trabajo. Cuando llegas a tu despacho y no tienes tu ordenador porque lo está utili-zando otro compañero..., rápidamente se nos escapan frases como: ¡esto es mío! ¡por qué noempezar por otro…!

Así que, todos decimos que hay que cambiar, pero a la vez todos esperamos que cambie algofuera, y la cosa está en que esto no cambia si no es uno mismo el que comienza a ver que tieneque cambiar.


Vemos cómo el tren se va moviendo, pero ahora decido cuál es el papel que yo juego en esetren. Puedo ser la locomotora o puedo ser el último vagón de cola. Lo que no va a pasar es queyo pueda decidir quedarme quieto. Lo del “vamos a seguir siendo como antes” “esto siempre hafuncionado así”, ya no es viable. A pesar de mí, el tren se mueve y yo tengo que elegir.

Lo que además hay que incorporar, es que el tren seguirá moviéndose continuamente y que nohay un destino final; cuando lleguemos al objetivo, tendremos que establecer otro y así conti-nuamente. A esta dinámica la llamamos mejora continua y por eso está bien el ejemplo de lapeonza. La fuerza que le tenemos que dar a una peonza para que no se caiga es similar a lossistemas de mejora continua. En el momento que nos paremos el sistema se cae.

Esa es la noticia que nos gusta menos: ¡todos tenemos que cambiar! YO TAMBIÉN.

A mí me gusta hablar de sistemas de calidad en la gestión, aunque la palabra calidad ya casi nola uso porque estamos hablando de organización. Sería más apropiado decir Sistemas de Orga-nización. Lo primero que tenemos que hacer es pensar qué hay que planificar. Tenemos que re-flexionar sobre la organización, sobre lo que queremos y hacia dónde queremos avanzar.

Cuando hablamos de reflexionar, estamos hablando de “parar”. No está incorporado en nuestracultura ver a alguien sentado sin “aparentemente” no hacer nada. Pensamos en que siempre hayalgún cargo superior al que le pagan por hacer eso. Es difícil que consideremos nuestra respon-sabilidad la reflexión como parte del trabajo.

De esta manera no avanzamos. Nos tenemos que parar a pensar. Y parar quiere decir establecerespacios físicos y mentales destinados a pensar… fijaos en Google, es un buen ejemplo. Lostrabajadores tienen un tiempo a la semana, con una sala destinada a pensar y a generar ideas.

Hay que reflexionar sobre cuáles son los valores, la misión, la coherencia de las acciones, pero nosólo como personas o individuos, también sobre la entidad o la organización en la que estamos.Aquí comienza el problema, tenemos que ponernos de acuerdo. Lo normal es que cada uno trabajeorientándose hacia donde cree que es lo mejor y no se suman fuerzas. ¿Se imaginan un tren convarias locomotoras cada una tirando hacia un destino diferente? Todos tenemos que saber cuálesson los valores, no los de las personas sino los de la organización y a dónde nos sumamos.

Para planificar es fundamental contar con todos. Muchas veces no nos damos cuenta que mien-tras nosotros seguimos haciendo lo mismo cada día, nuestro tren se sigue moviendo y tambiénlas personas que van con nosotros cambian, aprenden, se adaptan… todos vamos generandoun conocimiento que debemos compartir para aprovechar mejor los recursos. Se hace necesarioentonces contar con la opinión y la visión de los trabajadores a la hora de planificar.

Tendremos, pues, que reflexionar como organizaciones sobre cómo queremos que sea nuestroimpacto y, además, sobre cómo queremos ser percibidos. En función de cómo nos comporta-


Nuria Rodríguez

mos, las personas a las que atendemos nos ven de una manera o de otra. Tendremos que diseñar

una buena estrategia, con lo cual la planificación nos es imprescindible.

Antes de ponernos a decir lo que vamos a hacer vamos a pensar muy bien qué queremos hacer

y vamos a ponernos de acuerdo en cómo lo queremos hacer. A partir de ahí cada uno sabe cuál

es su papel y comienza a empujar en la misma dirección.

Desde aquí, ¿qué facilita o por qué creemos que es necesario implantar un sistema de gestión?

Tratamos de conseguir que lo que hacemos se parezca a lo que queremos conseguir. Es decir,

las actividades que desarrollamos diariamente tienen que estar alineadas con los objetivos que

hemos planteado previamente.

Lo ideal es, entonces, trabajar paralelamente desde el punto de vista estratégico y desde el punto

de vista operativo sin perder de vista que el objetivo es siempre prestar un mejor servicio de ma-

nera continua. No necesariamente de la forma a la que estamos acostumbrados. Para ayudarnos

en este camino, podríamos introducir un proceso más de innovación en todas las organizaciones

sociales, como ya está ocurriendo en el mundo de la industria o en el mundo de la salud. Vamos

a buscar unos sistemas que nos permitan tomar decisiones que estén basadas en hechos con-

trastables, o sea, no en lo que supongo, y que vayan más allá, incluso, del sentido común.

Si no tenemos sistemas no podemos medir nada, nos estamos basando en percepciones y siem-

pre la percepción de uno es diferente a la de otros.

Buscamos que nuestra entidad sea reconocida. También buscamos como personas ser reco-

nocidos. Normalmente cada uno de nosotros hace su trabajo lo mejor que puede y trata de me-

jorar cada día, pero ¿eso se percibe de alguna manera? Se trata de saber consolidar nuestra

posición y de demostrar de verdad qué estamos aportando. Vamos a ver si somos capaces de

demostrar que el trabajo que hacemos añade valor.

Un ejemplo rápido que puede ilustrar el concepto de buenas prácticas. Hace unos años ganó

un premio europeo el Ministerio de Hacienda del Reino Unido. Fijaos, un Ministerio de Hacienda

ganando un premio EFQM, reconocimiento de los clientes, de los usuarios, o sea, hemos pre-

miado a Hacienda. Esto suena raro ¿no? pero lo hacían bien, habían conseguido hacer llegar al

ciudadano que su trabajo diario suponía una mejora en la prestación del servicio. Habían sabido

comunicar lo que se hacía con los impuestos, conseguían implicar al ciudadano y hacerles par-

tícipes de la propia mejora del servicio que la Hacienda Pública. Habían tenido en cuenta al ciu-

dadano, les habían preguntado, habían tenido en cuenta esa opinión y los usuarios se sentían

implicados, de alguna manera, en la gestión.

Esto nos puede dar algo que pensar, ¿no?


Integración de los Sistemas Administrativos para unos Servicios Sociales de calidad

Un buen sistema de gestión nos ayuda a pensar los valores, nos ayuda a ser coherentes, o sea,lo que estamos haciendo lo estamos, de alguna manera, vinculando a los valores que tenemosy a aquellos a quienes nos dirigimos.

Pero, para quién trabajamos, esto a veces se nos olvida. Trabajamos para los compañeros, paraotros organismos, para el usuario final..., ¿dónde termina nuestro proceso?

Con los sistemas integrados, vamos a revisar también todos esos conceptos. Cada poco debe-mos plantearnos qué y por qué hacemos las cosas. En muchas ocasiones nos damos cuentaque seguimos haciendo las mismas cosas mal durante años. La inercia no nos deja analizar elpor qué y el para qué.

Vamos a ver las personas para las que trabajamos, qué opinan. Vamos a establecer métodospara saber exactamente lo que opinan. Tendemos a pensar que nuestros usuarios utilizan nuestroservicio porque les parece bueno, si no, no vendrían. Esto es un error, muchas veces el usuarioviene porque no tiene otra opción. Si la tuviera, si pudiera elegir, probablemente elegiría otra al-ternativa.

Esto pasó hace algún tiempo en el mundo de las universidades. La universidad Pública conside-raba al estudiante el alumno, no los consideraba un cliente que utilizaba los servicios porque loelegía libremente. Las normas, los métodos…, se planteaban de manera unilateral. Esto es loque hay y el alumno no tenía nada que decir. Al aparecer las universidades privadas y ser másaccesibles el acceso a un número mayor de alumnos llega el problema: el estudiante-cliente tieneopción para elegir. La Universidad Pública tuvo que cambiar muchos procesos e incorporar alalumno en la mejora del sistema.

Definitivamente, ya no hay duda, tenemos que saber e incorporar mejoras en nuestro trabajo te-niendo en cuenta la opinión de nuestros usuarios o clientes. Ya no sirve pensar que lo hacemosbien. Tenemos que tener la evidencia de cómo nuestro cliente percibe la calidad de nuestro tra-bajo. Normalmente recomendamos preguntar directamente. No todas las organizaciones se atre-ven a hacer esto.

Resumiendo, al final, la única manera de que podamos avanzar en un sistema de mejora continuaes integrar de algún modo a todos los grupos de interés. Para clarificar un poco más: estamosbuscando la intersección de aquello que como organizaciones queremos hacer, de lo que losusuarios quieren que hagamos y de lo que realmente somos técnicamente capaces de hacer.En esta intersección encontramos los objetivos estratégicos que tienen que ver con nuestra cul-tura y la de los colectivos que atendemos.

Si no hacemos este ejercicio, al final cada uno trabaja en una de las áreas de estos tres grandescírculos. Cada uno trabaja desde su punto de vista y esto no aporta para conseguir los objetivosque se plantean en la intersección. Algunos trabajan en lo que saben hacer y no incorporan el


Nuria Rodríguez

aprendizaje en el desarrollo de su trabajo. Otros trabajan para su jefe, sin conocer ni interesarsepor el propósito final.

En definitiva, nos podríamos plantear ¿a quién tenemos que tener en cuenta para definir esosobjetivos y para hacer estas planificaciones? La respuesta correcta sería a todo el mundo quetenga algo que ver con lo que hacemos.

Quienes son “todos” dentro del mundo de los servicios sociales. Pues no son sólo los usuariosfinales, que parece lo más evidente. Las familias también son usuarios de los servicios sociales.Cuando atendemos a discapacitados, enfermos de alzheimer, menores…. Queda claro quiénesson los clientes, pero las familias, también son el cliente. Tienen un criterio que debemos escu-char. Ellos también son usuarios de nuestro trabajo. Para las entidades sin ánimo de lucro, la ad-ministración pública también es un cliente. En definitiva, tenemos que identificar claramentequienes son nuestros clientes, usuarios o beneficiarios.

Preguntar tiene que formar parte de nuestro día a día. Estamos obligados a preguntar para saber.Normalmente suponemos y con esas suposiciones tratamos de mejorar los servicios que pres-tamos, sobre esas suposiciones tomamos decisiones y, en más casos de los deseables, las su-posiciones no se corresponden con la realidad.

Cuando hablamos de planificación, no sólo estamos hablando de la “gran planificación” que se hacedesde las altas esferas de la organización, también hablo de la planificación del trabajo individual.Todos tenemos que planificar independientemente del puesto que ocupemos en la organización.

Cuando planificamos, inconscientemente estamos incorporando mejoras en nuestro quehacerdiario. Normalmente incorporamos mejoras que hemos consensuado de algún modo con nues-tros compañeros, clientes o usuarios. La realidad es que, como no estamos acostumbrados,nos cuesta sentarnos a planificar. ¿Por dónde empezamos?

Primero hay que ver si estamos preparados para empezar, que esto no es cosa fácil.

¿Podemos garantizar el compromiso de todos? Si trabajo en un grupo, no puedo ni debo planificarsolo. Es cierto que son los líderes los que deben comenzar el proceso y plantear una metodologíaadecuada para incorporar en la medida de lo posible la opinión y el compromiso de todos. Tieneque quedar claro cómo y qué vamos a tener que hacer, en definitiva cuál es el compromiso.

Tenemos que tener claro quién es el líder o quiénes van a ser los líderes impulsores del proyecto.Cuando hablamos de líder todo el mundo empieza a mirar hacia arriba. El líder no siempre es eljefe, el líder es el que impulsa.

Hay un asunto importante, y es que estos sistemas, aunque desde arriba se apoyan, se hacendesde abajo, o sea, son los técnicos, de base, las personas que atienden directamente a los



usuarios los que hacen el trabajo, los que me tienen que decir cómo se hace esto bien. El res-ponsable de la planificación es el que pone de manera ordenada y visualiza para todos el trabajoque se está haciendo desde cada uno de los pequeños grupos para, desde ahí, plantear nuevosretos y mejoras.

Yo no me dedico a la intervención psicológica, por ejemplo, y sin embargo, estoy apoyando ahacer procesos de intervención. Yo apoyo, pero el que tiene que decir cómo se interviene es elseñor psicólogo que trabaja todos los días con el usuario final, o el trabajador social. Yo no puedoeludir mi responsabilidad si soy el trabajador social, y frases como “a mí no me pagan por eso”no tienen cabida a la hora de planificar. No sería una buena planificación si yo como experto enplanificación no tengo en cuenta a los profesionales que hacen directamente el trabajo.

Debemos definir en qué momento cada uno participa y cuál va a ser el calendario de actuacióncon un cronograma concreto. Debemos establecer cronogramas, indicadores de procesos ydemás herramientas que nos ayuden a poner el tren en marcha. No se puede poner a funcionartodo este engranaje si no hemos establecido un sistema mínimo de control por si algo falla. Hayque hacer un esfuerzo por integrarlo todo.

Las organizaciones que son capaces de planificar de manera sistemática demuestran que sonrealmente impulsoras. Animan de manera ordenada a hacer las cosas mejor cada vez.

Tenemos que mirar también los recursos, que esa es otra cuestión. ¿Tenemos recursos parapoder planificar con una cierta garantía de éxito?

Aquí el recurso es más de tiempo que económico. Por eso no suele ser tan fácil. Aunque parecementira es más fácil dotar de presupuesto una actividad que presupuestar el tiempo que laspersonas tienen que dedicar a planificar. El tiempo también es un recurso y desde aquí invitoa los que tienen posibilidades de manejo de presupuestos a que este asunto también lo con-sideren. O sea, que no es que necesitemos cuatro ordenadores más, necesitamos tiempo depersonas.

Normalmente el equipo directivo que promueve la planificación es creativo y se plantea desdeorganizaciones que plantean la participación. Yo no sé si habéis tenido oportunidad de ver orga-nizaciones que tienen estos sistemas implantados de manera ya muy avanzada, la verdad esque son organizaciones “alegres”, la gente está encantada de ir a trabajar, por lo menos porqueaunque esté enfadado puede decirlo y, normalmente, los enfados sirven para mejorar las cosas.En general, existen buenas relaciones de trabajo.

Si todo esto se da la organización, vamos a decir, está ya dispuesta y puede conseguir el éxito.

Al final, lo que vamos a estar buscando todo el tiempo es poder bajar de un nivel estratégico aun nivel operativo.


Nuria Rodríguez

Lo que hacemos cada día, de alguna manera, lo tengo que relacionar con lo que queremos pero,

además, es que tengo que saber cómo impacta mi trabajo diario como persona en los objetivos

de mi organización. También tengo que saber cuál es mi contribución y la de mi equipo de trabajo

o departamento a alcanzar los objetivos esperados.

Si mis procesos diarios no están relacionados con lo que yo o mi organización quiere conseguir a

largo plazo, lo más normal, lo que puede ocurrir, es que nos desanimemos y nos cuestionemos si

realmente hay alguna diferencia entre trabajar en servicios sociales o en una fábrica de salchichas.

Implantar un sistema facilita la integración de todas las acciones que se realizan en una organi-

zación para alcanzar el bien común. Se trata de diseñar un “traje a medida” donde se refleja

nuestra cultura como organización. Por eso es tan complicado y nos cuesta tanto. Tenemos que

diseñar nuestro propio traje, esto no se puede copiar.

Durante el proceso de implantación aprendemos y, además, nos vamos acostumbrando a dejar

espacios de pensamiento y de reflexión que nos ayuda a planificar. Al principio planificar es muy

complicado, al final no sabemos trabajar sin planificar. La mejor recomendación sería tener un

poco de fe al principio porque empezamos a trabajar sin saber muy bien a donde llegamos, pero

de verdad algún día no sabremos trabajar sin saber hacia dónde vamos.

Planificar nos ayuda a dirigir y a tomar decisiones. No es que vayamos a medir todo, pero vamos

a medir muchas cosas y vamos a saber cuándo hacemos las cosas bien y cuándo no están tan

bien. Tenemos datos objetivos, con lo cual el “yo no he sido”, “ya te lo decía yo”, todo esto se va

perdiendo, al final todo se convierte en algo sistemático y nos dedicamos realmente a aportar valor.

Planificar nos da una visibilidad y genera confianza en los usuarios. Ver personas que saben lo

que tienen que hacer marca una evidente diferencia desde el punto de vista del usuario final.

Cuando alguien viene a pedirte algo y tú sabes lo que hay que hacer en un momento, no es lo

mismo que cuando alguien te dice, “espérate, que pregunto”, “espérate, que no sé”... Damos

imagen de profesionalidad y de organización. Cuando nosotros somos clientes también lo per-

cibimos de manera inmediata.

Hay gente que dice que si lo hacemos bien no es necesario demostrarlo continuamente, pero,

¿quién confiaría en un médico que no tiene título? Se puede saber mucho de medicina, pero el

título de alguna manera avala que tenemos delante un profesional. Transmite confianza.

Por tanto la calidad tiene que ver más con la simplificación administrativa que con rellenar papeles.

Y esto lo dejo ahí como reflexión. Calidad es hacer las cosas bien. Rellenar papeles no es calidad.

Cuando hablamos de integrar sistemas administrativos, todo el mundo estamos pensando en

papeles que van, que vienen, en cómo me pongo de acuerdo con otro proceso... Se trata de lo



contrario. Lo que tenemos que hacer es simplificar los sistemas aunque suponga al principio una

dificultad añadida.

Al principio, cuando se empiezan a implantar sistemas se trabaja de manera paralela. Por una

parte, seguimos trabajando como siempre y, a la vez, vamos incorporando otras formas de hacer.

En definitiva, en la mayoría de las ocasiones supone un cambio de cultura que lleva un tiempo.

Se requiere bastante tiempo, es fundamental incorporar espacios para el consenso. Tenemos

que dejar las cosas que hay que hacer para dedicarnos a consensuar. No estamos acostumbra-

dos a pararnos a pensar. Normalmente esperamos a que alguien nos diga lo que hay que hacer

y corremos y lo hacemos. Cuando alguien nos dice que lo que tenemos que hacer es sentarnos

y pensar, realmente no sabemos qué hacer.

Es cierto que al principio puede haber un excesivo papeleo y burocracia. Esto tiene bastante que

ver con la forma individual de hacer las cosas. Para poder consensuar, lo primero que tenemos

que hacer es saber qué es lo que yo hago o planteo, que muchas veces no es fácil explicar. Los

papeles ayudan en este caso. Se trata de ver la manera de simplificar, una vez visto todo lo que

se hace, y ponernos de acuerdo en qué papeles vamos a usar. Ya no sirve que cada uno tenga

su propio método. Hay que crear uno que nos sirva para todos.

Al final, uno se da cuenta que ya no necesita su cuaderno, sus papeles, sus metodologías… por-

que ya tenemos un método para todos que además facilita la comunicación dentro del equipo

de trabajo. El método que hemos creado tampoco es perfecto y vamos a ir aprendiendo a me-

jorarlo y cambiarlo en la medida en que todos aportamos como consecuencia del aprendizaje

en el trabajo diario. Acabamos comprendiendo que esto no se acaba nunca, e incorporamos el

ejemplo del tren en movimiento en el día a día de la organización.

Los beneficios, normalmente, no se ven en el instante, se ven a largo y medio plazo. Ni siquiera

con las certificaciones de calidad. Tú no lo ves cuando tienes la certificación, lo ves mucho después,

cuando ya vas caminado y ya has incorporado de verdad los sistemas de mejora continua. El que

llega a los certificados normalmente llega con la lengua fuera, ha puesto en marcha el tren pero to-

davía no se ha puesto a trabajar en los problemas o novedades que supone el movimiento.

En este caso, me gustar comparar lo de los certificados de excelencia con los matrimonios. Pa-

rece que el objetivo es la boda pero realmente es el día después cuando comienza la fiesta y el

trabajo para mantener ese compromiso.

No pocas veces se cae en el desánimo. Y aquí los que demuestran que de verdad han implan-

tado son los que aguantan, o sea, el haberse casado siete veces o conseguido siete sellos,

esto es muy fácil. Lo difícil es mantener estos sellos y haber incorporado de verdad la cultura

de mejora continua.


Nuria Rodríguez

A veces se plantean situaciones de miedo a escribir lo que se piensa. Parece que estamos ce-

diendo el conocimiento. Se trata de lo contrario. Pensemos que el conocimiento ya no se guarda

o se garantiza como antiguamente. Lo que yo pienso o lo que yo sé ya está en Internet, seguro.

Se trata de asegurar este conocimiento y sobre todo ello crecer y mejorar lo que ya es. Cuando

yo escribo un proceso o un procedimiento, eso es la base para la mejora. Si no lo escribo nunca

seré capaz de innovar o mejorar a partir de lo que sé.

Algunos cometen el error de hacer caso a todos los asesores y delegan el diseño del sistema de

gestión. El papel del consultor es ayudar a diseñar el sistema, ayudar a pensar cómo sería el

mejor “traje” para la organización. Pero la confección depende de la organización. Será un fracaso

seguro; si no nos implicamos en “amueblar nuestra casa”, otro lo hará y el resultado será que no

me gusta y no siento mi organización como “mi propia casa”. Ese es el objetivo.

Tenemos que tener cuidado con no perder la calidez. Y esto es importante. No podemos perder

de vista el objetivo, lo que pretendemos conseguir. Recordad en cada momento que nuestro sis-

tema de gestión tiene que añadir valor a los usuarios y a nuestros clientes. No podemos perder-

nos en los papeles.

No es necesario escribir mucho. Realmente, los sistemas cuanto más simples mejor. Tenemos

que escribir lo suficiente para controlar que las cosas se hacen como se deben hacer. Escribir

más de la cuenta, lleva a que nadie lea, con lo que sólo aportará una pérdida de tiempo.

Una recomendación es mantener el equilibrio entre lo formal y lo informal. No tenemos que evi-

denciarlo o demostrar todo, el buen ambiente de trabajo no hay que firmarlo. No tengo que ir a

los trabajadores a decir, “oye, fírmame aquí que hay un buen ambiente de trabajo”. Eso se per-

cibe. No tenemos que documentar absolutamente todo.

La implicación de todos los niveles de la organización es importante. Todos tenemos que hacer

un esfuerzo y aquí los mandos intermedios tienen mucho que decir. Aunque son los que siempre

están en el punto de mira, son los primeros motores del cambio.

Hay que investigar a partir de lo que ya existe. Hay muchas cosas que ya están hechas. No se

trata de copiar, esto sería un fracaso seguro. El reto, y lo difícil, es hacer nuestro propio sistema.

No se nos puede olvidar que se trata de crear una organización con nuestra propia cultura y la

de todos nuestros grupos de interés.

Y aquí yo pongo algunos ejemplos porque nosotros trabajamos con colectivos aparentemente

iguales. Síndromes de Down, menores… Trabajamos en toda España y podemos asegurar que

no se parece nada un sistema de gestión de una organización en Andalucía que en Huesca, aun-

que traten con el mismo colectivo de usuarios.




Nuria Rodríguez

Hay que acostumbrarse a evidenciar las decisiones y simplificar lo simplificado. Hay que ir ate-rrizando y quitando papeles para ser más eficaces.

Resumiendo algunas consideraciones que pueden ser de interés:

• El sistema de gestión de calidad no garantiza que lo hagamos bien. Aunque tengamos sellosISO 9000, EFQM, etc. no quiere decir que lo estemos haciendo bien. Estos certificados nosayudan a no perder de vista que la mejora continua es la forma de trabajar en nuestra organi-zación.

• Para implantar un sistema no hay requisito previo. Es válido para todos los sectores. Lo únicoque tenemos que hacer es implicarnos y estar motivados para el cambio.

• El objetivo no es la certificación externa ni tampoco hay unas normas mejores que otras. Setrata de que nosotros nos creemos nuestro propio sistema.

• Los sistemas de gestión permiten tener en cuenta la opinión de las personas y además todossabemos cuándo nuestra opinión se traduce en una mejora de los procesos.

• Con un sistema ordenado se definen perfectamente las funciones. No se inventa la rueda cadavez. Podemos mejorar a partir de lo aprendido y de la experiencia que vamos generando.

En definitiva, la pregunta sería ¿Dónde me posiciono yo en todo esto?

Tengo varias opciones. Me puedo subir en un vagón del tren y deslizarme en el futuro, adaptán-dome a los cambios que vayan sucediendo o puedo estar en la locomotora y estar ayudando aconstruir el futuro de una manera proactiva.

Os dejo con este pensamiento de Einstein: “si buscas resultados distintos, no hagas siempre lomismo”.

INDICADORES DE PROTECCIÓN SOCIAL E INCLUSIÓNSOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA

Mª Dolores AllonaSubdirectora General de Estadísticas Sociales y Laborales.

Ministerio de Trabajo e Inmigración

MÉTODO ABIERTO DE COORDINACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA

El método abierto de coordinación implica las siguientes etapas:

• En primer lugar, los Estados miembros y la Comisión identifican objetivos comunes con res-pecto a la coordinación de la protección social y de la inclusión social.

• Pasando a definir un número de indicadores comunes para evaluar el progreso hacia estosobjetivos.

• En la etapa siguiente, los Estados miembros elaboran los informes nacionales sobre las estra-tegias para la protección social y la inclusión social, Planes Nacionales de Acción, en las cualesdivulgan su progreso y explican sus estrategias para lograr los objetivos comunes.

• Basados en estos informes, la Comisión y el Consejo Europeo adoptan un informe conjuntosobre la protección social y la inclusión social, en el que evalúan el progreso, e identifican lasbuenas prácticas del sistema y establecen las prioridades.

ANTECEDENTES

Consejo de Lisboa - Marzo 2000.

En febrero 2001, se creó el subgrupo de indicadores del Comité de Protección Social, con el ob-jetivo de asesorar al citado Comité en formular y definir los indicadores comunes que se utilizaránen el marco del OMC.

• Un primer sistema de 18 indicadores en pobreza y exclusión social fue adoptado en el Consejode Europa de Laeken en diciembre 2001. Esta primera lista se diseñó de acuerdo con los prin-cipios metodológicos siguientes:

a) Una lista debe ser comprensiva y cubrir todas las dimensiones de los objetivos comunes.

b) Una lista debe ser equilibrada a través de las diversas dimensiones.

c) Una lista debe permitir una evaluación sintética y transparente de la situación de un país enlo referente a los objetivos comunes.

• En 2004 se amplió el Método al ámbito de las pensiones.

123Ponencia de Clausura: Indicadores comunes para una política de Servicios Sociales

• En el Consejo Europeo de Bruselas, Marzo-2006, se establece un nuevo marco, ampliándoseal ámbito de “salud y cuidados de larga duración”.

• Se establecieron nuevas listas de indicadores desarrolladas para supervisar progreso hacia losobjetivos comunes en cada uno de estos procesos.

• Tres categorías de indicadores: (EU, nacional, contexto) tienen como objetivo advertir del usua-rio del propósito y las limitaciones específicos de cada indicador de la lista.

• Indicadores EU son los utilizados para la comparación.

❖ Son acordados entre los Estados miembros, contribuyen a evaluar y comparar el progresode los Estados miembros hacia los objetivos comunes.

❖ Pueden referirse a resultados finales o intermedios.

• Indicadores nacionales son utilizados para evaluar la situación nacional.

❖ Indicadores nacionales están acordados y basados en las definiciones y supuestos que pro-porcionan información para evaluar el progreso de los Estados miembros en relación a cier-tos objetivos.

❖ No permiten una comparación entre los países, no necesariamente tiene una interpretaciónnormativa clara.

❖ Estos indicadores se deben interpretar conjuntamente con las definiciones, supuestos y re-presentatividad.

OBJETIVOS GLOBALES PARA LA PROTECCIÓN E INCLUSIÓN SOCIAL

Promover:

a) Cohesión social, igualdad entre hombres y mujeres e igualdad de oportunidad para todos me-diante adecuados y accesibles sistemas de protección social y políticas de inclusión socialadecuada y accesible, financieramente sostenible, adaptable y eficiente.

b) Interacción efectiva y mutua entre los objetivos de Lisboa de mayor crecimiento económico,más y mejores empleos y mayor cohesión social, y la estrategia Europea de desarrollo soste-nible.

c) Buena gobernanza, transparencia y la implicación de todos los agentes en el diseño, la eje-cución y la supervisión de la política.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS PARA “AFRONTAR DE FORMA DECISIVA LA ERRADICACIÓN DE LA

POBREZA Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL”

d) Asegurar la inclusión social activa de todos tanto promoviendo la participación en el mercadolaboral como luchando contra la pobreza y la exclusión social entre las personas y los gruposmás marginados.


Mª Dolores Allona

e) Garantizar el acceso para todos a los recursos básicos, derechos y servicios necesarios parala participación en sociedad, luchando contra todas las formas de discriminación que condu-cen a la exclusión.

f) Asegurar que las políticas de inclusión social sean eficientes y efectivas, estén bien coordina-das e impliquen a todos los niveles de gobierno y a los agentes implicados, en todas las po-líticas públicas, incluyendo políticas económicas, presupuestarias, de educación y formacióny los programas de los Fondos Estructurales, especialmente el Fondo Social Europeo.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS PARA “ASEGURAR EL ACCESO Y LA CALIDAD Y SOSTENIBILIDAD DE

LOS CUIDADOS DE SALUD Y CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN”

g) Garantizar para todos la salud adecuada y los cuidados de larga duración:

• Asegurando que la necesidad de los cuidados no conduzcan a la pobreza y dependenciafinanciera.

• Abordando las desigualdades en el acceso a los cuidados de la salud.

h) Promover la calidad de los cuidados de la salud y los de larga duración:

• Adaptando los cuidados a las necesidades y a las preferencias cambiantes de la sociedadespecialmente mediante el establecimiento de estándares de calidad que reflejan la mejorpráctica internacional y consolidando la responsabilidad de los profesionales de la salud yde los pacientes y los destinatarios del cuidado.

i) Asegurar que los cuidados de la salud y los cuidados de larga duración sean de alta calidad,se puedan abordar y sean sostenibles, promoviendo estilos de vida sanos y activos, mediante:

• Buenos recursos humanos para el sector del cuidado.

• Un uso racional de recursos, especialmente a través de incentivos apropiados para usuariosy proveedores.

• Buen gobierno y coordinación entre los sistemas del cuidado y las instituciones.

• Los sistemas del cuidado y las instituciones.

FUENTES ESTADÍSTICAS PARA LOS INDICADORES DE PROTECCIÓN E INCLUSIÓN SOCIAL EN LA

UNIÓN EUROPEA

Las estadísticas armonizadas en todos los países de la Unión Europea en base a ReglamentosComunitarios, para la elaboración de los indicadores de protección e inclusión social son las si-guientes:

✓ Encuesta europea de Condiciones de Vida (EU-SILC).

✓ Encuesta de Fuerzas de Trabajo (LFS).

✓ Estadísticas integradas de protección social en términos SEEPROS.


Indicadores de Protección Social e Inclusión Social en la Unión Europea

La Encuesta de Condiciones de Vida ECV se realizó por primera vez en 2004 y sustituyó a la an-tigua encuesta denominada Panel de Hogares de la Unión Europea (PHOGUE) implantada desde1994 hasta el 2001.

✓ El objetivo principal de la encuesta es proporcionar información sobre la renta, el nivel y com-posición de la pobreza y la exclusión social en España y permitir la realización de compara-ciones con otros países de la Unión Europea.

✓ Constituye un elemento de referencia fundamental para el seguimiento del Plan Nacional deAcción para la Inclusión Social.

ENCUESTA DE CONDICIONES DE VIDA EN LA UNIÓN EUROPEA (ECV O EU-SILC)

• La Encuesta de Condiciones de Vida permite poner a disposición de la Comisión Europea uninstrumento estadístico de primer orden para:

❖ El estudio de la pobreza y desigualdad.

❖ El seguimiento de la cohesión social en el territorio de su ámbito.

❖ El estudio de las necesidades de la población y del impacto de las políticas sociales y eco-nómicas sobre los hogares y las personas.

❖ Así como para el diseño de nuevas políticas.

• La ECV es una encuesta anual dirigida a hogares, que tuvo su antecesora en el Panel de Ho-gares de la Unión Europea (PHOGUE), realizado durante el periodo 1994-2001. Las caracte-rísticas y objetivos de ambas encuestas son similares, aportando el PHOGUE una experienciamuy valiosa para la nueva encuesta.

La Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) se ha constituido como la fuente fundamental de losindicadores sociales.

• Es una encuesta anual dirigida a hogares que se realiza en todos los países de la Unión Europea.

• Elaborada por el Instituto Nacional de Estadística (INE), es una operación estadística armoni-zada que está respaldada por el Reglamento (CE) Nº 1177/2003 del Parlamento Europeo ydel Consejo de 16 de junio de 2003, relativo a las estadísticas comunitarias sobre la renta y lascondiciones de vida.

SISTEMA EUROPEO DE ESTADÍSTICAS INTEGRADAS DE PROTECCIÓN SOCIAL - SEEPROS

• SEEPROS: Sistema Europeo de Estadísticas Integradas de Protección social.

✓ Según la metodología común aplicada a todos los países de la Unión Europea, Reglamento(CE) 458/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, y Reglamentos (CE) de la Comisión1322/2007 y 10/2008.


Mª Dolores Allona

✓ Se considera “Gasto Social“, todo gasto ocasionado por la cobertura de las cargas que

resultan para los individuos o los hogares, de la aparición o de la existencia de riesgos,

contingencias o necesidades, en la medida en la que este gasto da lugar a la intervención

de un tercero y sin que por ello se dé contrapartida simultánea y equivalente del benefi-

ciario.

PRESTACIONES SOCIALES

➢ Su descripción es uno de los principales objetivos del SEEPROS.

➢ Las prestaciones sociales son los recursos que se transfieren a los beneficiarios.

➢ Son transferencia, en efectivo o en especie, de los sistemas de protección social a los hogares

e individuos, para aligerar la carga que representa para ellos una serie establecida de riesgos

o necesidades, denominadas funciones.

➢ En el sistema central sólo son prestaciones sociales los pagos en efectivo, reembolsos y los

bienes y servicios suministrados directamente. Es decir son prestaciones directas en el sentido

de que son ventajas que implican un incremento equivalente de la renta disponible ajustada

de los beneficiarios.

➢ Pueden ser:

✓ Pasivas, tratan de compensar pérdida sufrida por la materialización del riesgo o de una ne-

cesidad social, o,

✓ Activas, tratan de evitar o hallar un remedio a riesgos o necesidades sociales concretos.

CLASIFICACIÓN DE LAS PRESTACIONES SOCIALES

➢ Por función: corresponde al objetivo primario, es decir al riesgo o a la necesidad frente a los

que se otorga la protección.

➢ Por tipo: corresponde a la forma en que se otorga la prestación.

✓ Prestaciones en dinero.

✓ Periódicas.

✓ Únicas.

✓ Prestaciones en especie.

➢ Para cada función las prestaciones sociales se desglosan en:

✓ Sin condición de recursos y

✓ baja condición de recursos.



CLASIFICACIÓN POR FUNCIONES: SEEPROS

Enfermedad/Atención sanitaria

✓ Se incluyen:

❖ Las prestaciones que sustituyen entera o parcialmente la pérdida de ingresos durante losperíodos de incapacidad temporal para trabajar por enfermedad o lesión;

❖ La asistencia sanitaria prestada dentro de la protección social para conservar, restablecer omejorar la salud de los beneficiarios.

✓ El alcance de las prestaciones en metálico es limitado (únicamente se incluyen las prestacioneseconómicas de Incapacidad Temporal).

✓ Si la pérdida de ingresos es debido a embarazo o invalidez no se registra en esta función.

✓ Comprende todo tipo de asistencia sanitaria con independencia de la necesidad o riesgo con-tra el que se proporcione.

Invalidez

✓ Se incluyen:

❖ Las rentas concedidas a las personas de edad inferior a la perceptiva para tener derecho ala pensión de jubilación, cuyas ganancias y capacidad de trabajar hayan quedado por debajodel nivel mínimo establecido por la legislación a consecuencia de una discapacidad física omental.

❖ Los servicios de rehabilitación.

❖ Los bienes y servicios proporcionados a los discapacitados tales como alojamiento, centrosde día, ayuda a domicilio, etc.

✓ Se excluye:

❖ La asistencia sanitaria.

❖ Las prestaciones de incapacidad temporal.

Vejez

✓ Se incluyen:

❖ Las prestaciones que proporcionan una renta sustitutoria cuando la persona de edad avan-zada se retira del mercado laboral.

❖ Las rentas que garantizan determinados ingresos cuando una persona haya alcanzado unaedad determinada.

❖ Los bienes y servicios requeridos específicamente por las circunstancias personales o so-ciales de los ancianos.


Mª Dolores Allona



✓ Se excluye:

❖ La asistencia médica específica de la tercera edad.

❖ La jubilación anticipada pagada por razones de mercado laboral o por reducción de la ca-pacidad para trabajar.

Supervivencia

✓ Se incluyen:

❖ Las rentas temporales o permanentes concedidas a las personas que hayan sufrido la pér-dida del cónyuge, padre o de un familiar, cuando este último representa el principal sosténeconómico del beneficiario.

❖ Las compensaciones de los gastos funerarios, o cualquier carga causada por el fallecimientode un miembro de la familia, otorgadas a los supervivientes.

❖ Los bienes y servicios proporcionados a los supervivientes beneficiarios.

A continuación se presenta el Gasto en pensiones en lo países de la Unión Europea en relaciónal Producto Interior Bruto.

Gasto en pensiones en los países de la U.E.En porcentaje del PIB


Mª Dolores Allona

Familia/Hijos

✓ Se incluyen:

❖ Mantenimiento de rentas durante el permiso de maternidad y permiso parental.

❖ Prestaciones económicas por nacimiento o adopción.

❖ Las ayudas financieras concedidas a los hogares por hijos a cargo.

❖ Las ayudas financieras otorgadas por mantenimientos de otros miembros de la familia.

❖ Los servicios sociales concebidos específicamente para ayudar y proteger a la familia y alos hijos en particular.

Gasto función familia/hijos en los países de la U.E.En porcentaje del PIB

Desempleo

✓ Se incluyen:

❖ Las asignaciones que suplan entera o parcialmente la pérdida de ingresos sufrida por untrabajador debido a la pérdida de empleo remunerado.

❖ Las rentas de subsistencia concedidas a las personas que se incorporan por primera vez almercado laboral.

❖ Las compensaciones de la pérdida de ingresos por desempleo parcial.

❖ Los subsidios que suplan entera o parcialmente la pérdida de ingresos sufrida por un traba-jador mayor que se retire antes de la edad de jubilación, debido a una reducción de puestosde trabajo por causas económicas.

❖ Las compensaciones en concepto de formación o reciclaje concedidas a los demandantesde empleo.

❖ La ayuda y asistencia mediante provisión de los bienes y servicios necesarios.

Vivienda

✓ Se incluyen:

❖ Las intervenciones de las administraciones públicas para ayudar a los hogares a sufragar elcoste de la vivienda.

✓ No se incluyen:

❖ Las políticas destinadas a fomentar la construcción.

❖ La propiedad de la vivienda, el ahorro, etc.

Un criterio esencial para definir el alcance de esta función es la existencia de un control de recur-sos del beneficiario que cualifique para obtener la prestación.

Exclusión social

El concepto de exclusión social es multidimensional, hace referencia:

✓ Un nivel de renta insuficiente: pobreza.

✓ Situaciones precarias en el ámbito de la salud, la educación, el empleo y la vivienda.

Esta función tiene un contenido muy heterogéneo.

Las fronteras quedan delimitadas por la propia definición de la protección social y los siguientesprincipios:

Se excluyen:

✓ Los tipos de ayuda a pequeña escala, informales, esporádicos.

✓ Todas las prestaciones sociales relacionadas con un riesgo o necesidad a los que se asigneuna función específica.

✓ Afecta a personas “socialmente excluidas” o en “peligro de exclusión social”.

Se incluyen:

✓ El salario mínimo de inserción a cargo de las Comunidades Autónomas.

✓ Ayudas económicas periódicas o únicas a personas con insuficiencia de recursos.



✓ Rehabilitación de alcohólicos y toxicómanos.

✓ Otras prestaciones en especie como alojamiento y comida suministrada a personas indi-gentes o vulnerables.

Estas prestaciones son a cargo fundamentalmente de las Comunidades Autónomas y de las Ins-tituciones Privadas sin fines de lucro, entre otras Cruz Roja, Caritas, Obra Social de las Cajas deAhorros (CECA).

Gasto en exclusión social 2004-2008España

Gasto función exclusión social en los países de la U.E.En porcentaje del PIB


Mª Dolores Allona

Gasto de protección social en los países de la U.E. En porcentaje del PIB

Evolución gasto en prestaciones sociales en España. Años 2004-2008En porcentaje del PIB




Mª Dolores Allona

Evolución del gasto en España por funcionesAños 2004-2008

Gasto en protección social en España según funciónDistribución porcentual año 2008

ESTRATEGIA EUROPEA 2020

Directriz 10: “Promover la inclusión social y luchar contra la pobreza”.

✓ Se está estableciendo un marco conjunto para la evaluación de la estrategia.

Las áreas más estrechamente relacionadas con esta directriz son las siguientes:

✓ Prevención de la pobreza a través de la inclusión en el mercado laboral.

✓ Adecuación y sostenibilidad de los sistemas de Protección Social.

✓ Afrontar la pobreza infantil. Rompiendo la transmisión intergeneracional de la pobreza.

✓ Afrontar la pobreza en la edad activa.

✓ Afrontar la pobreza de los mayores.

✓ Inclusión social de los grupos de especial riesgo y discriminación.

Indicadores seleccionados para el Área de “Prevención de la pobreza a través de la inclusión enel mercado laboral” y “Adecuación y sostenibilidad de los sistemas de protección social”:

✓ Renta y nivel de vida.

✓ Inclusión en el Mercado laboral.

✓ Sostenibilidad.

✓ Adecuación.

✓ Desigualdades en Salud.

INDICADORES DE LA ESTRATEGIA EUROPEA 20201

En al ámbito de la “Prevención de la pobreza a través de la inclusión en el mercado detrabajo”

1. Tasa de riesgo de pobreza (60% de la renta mediana) + valor del umbral.

2. S80/S20.

3. Tasa de privación material severa (4 + ítems).

4. Personas de 0-59 años que viven en hogares sin empleo (por sexo).

5. Pobreza en el trabajo (por sexo).

6. Gasto actual y previsto en Protección social Pública.

7. Tasa de empleo (por sexo).

8. Gasto en Protección Social por funciones SEEPROS (% del PIB).



1. En el marco de Evaluación conjunta (JAF-Joint Assessment Frame).

9. Impacto de las transferencias sociales en la reducción de la pobreza.

10. Renta media relativa de personas de más de 60 años.

11. Años de vida saludable y Esperanza de vida (por sexo).

12. Necesidades de cuidados insatisfechas por quintil de renta + utilización de los cuidados (porsexo).

Renta y nivel de vida

✓ Tasa de riesgo de pobreza (60% de la renta mediana) + valor del umbral.

✓ S80/S20.

✓ Tasa de privación material severa (4 + ítems).

✓ Personas de 0-59 años que viven en hogares sin empleo (por sexo).

✓ Pobreza en el trabajo (por sexo).

Sostenibilidad

✓ Gasto en Protección Social por funciones SEEPROS (% del PIB).

✓ Impacto de las transferencias sociales en la reducción de la pobreza.

✓ Renta media relativa de personas de más de 60 años.

Desigualdad en Salud

✓ Años de vida saludable y Esperanza de vida (por sexo).

✓ Necesidades de cuidados insatisfechas por quintil de renta + utilización de los cuidados (porsexo).

“Afrontar la pobreza en las personas mayores”

La directriz 10: “Promover la inclusión social y luchar contra la pobreza” en el ámbito de las per-sonas mayores, consiste en los siguientes objetivos:

✓ Rentas adecuadas para las personas mayores.

✓ Sostenibilidad del Sistema de pensiones.

✓ Acceso a los servicios.

Población objetivo: Personas en riesgo de pobreza o exclusión de 65 y más años.

Indicadores seleccionados

1. Riesgo de pobreza de las personas de 65 y más años por sexo.

2. Tasa de privación material severa en personas de 65 y más años (4 + ítems).


Mª Dolores Allona



3. Tasa agregada de reemplazamiento.

4. Renta mediana relativa de personas de más de 60 años.

5. Cambio en las tasas teóricas de reemplazamiento (de pensiones).

6. Gasto actual y previsto en Pensiones (público y total) 2006-2050.

7. Necesidades de cuidados insatisfechas en personas de 65 y más por sexo.

8. Privación en los hogares de personas de 65 años y más.

Se presentan los datos del principal indicador “Tasas de Riesgo de Pobreza según grupos deedad y sexo” Evolución 2004-2010.

Evolución de la tasa de riesgo de pobreza en porcentaje Años 2004-2010

INE: Encuesta de Condiciones de Vida

(INE: ECV con alquiler imputado)

El concepto de ingreso no monetario tenido en cuenta en la Renta incluye:

✓ Vales de comida, cheques de restaurantes o documentos similares para costear total o par-cialmente gastos de alimentación.

✓ Comidas en el lugar de trabajo gratuitamente o a un precio reducido.

✓ Servicios relacionados con la vivienda como por ejemplo gastos de gas, electricidad, agua,

teléfono o facturas de teléfono móvil.

✓ Otras remuneraciones en especie, es decir, no dinerarias (productos de la empresa, présta-

mos a bajo interés, etc.).

En el caso de España el concepto que se considera relevante para su inclusión en la renta es el

Alquiler imputado:

• Que se aplica a los hogares que no pagan un alquiler completo por ser propietarios o por ocu-

par una vivienda alquilada a un precio inferior al de mercado o a título gratuito. El valor que se

imputa es el equivalente al alquiler que se pagaría en el mercado por una vivienda similar a la

ocupada.

• Como puede observarse en los datos mostrados más arriba afecta de manera significativa en

las mayores de 65 años.

Indicadores referidos a “Atención a Cuidados de larga duración en la Unión Europea”

La atención de los cuidados de salud y larga duración en los Estados miembros de la U.E. es

abordada mediante tres objetivos que consisten en:

✓ Acceso general a una atención adecuada: proporcionar a los ciudadanos un alto nivel de

protección contra el riesgo de enfermedad y dependencia.

✓ Alto nivel de calidad en los servicios.

✓ Sostenibilidad a largo plazo.

En el ámbito del Grupo de indicadores del Comité de Protección social, no se ha avanzado al

mismo nivel que en los anteriores.

Respecto al objetivo de “Alto nivel de calidad en los servicios de atención a largo plazo”.

La OCDE clasifica los diferentes indicadores utilizados conforme a:

✓ La estructura (tamaño de habitaciones y cantidad de personal).

✓ El proceso (los mecanismos y evaluaciones establecidas).

✓ Resultado: predominio de ciertas condiciones médicas.

Estos indicadores revelan que en general la tendencia se dirige hacia una mejora de la calidad.


Mª Dolores Allona



Sostenibilidad a largo plazo:

✓ La financiación de la atención varía en toda la U.E.

✓ Hay cuatro factores en juego.

❖ La población y los planes abarcados.

❖ Los acuerdos de financiación de la asistencia social en un país.

❖ El grado de participación financiera privada y

❖ La demarcación entre responsabilidad del sector público y privado.

El desarrollo de estos indicadores en la U.E es el siguiente:

Gasto de Eficencia

• Gasto Total en cuidados de larga duración como % de PIB.

Gasto en cuidados más gastos de administración

• Se obtiene del Sistema de Cuentas de Salud-SHA data (EUROSTAT) o de la OCDE depen-diendo de la disponibilidad de los datos.

• Proyecciones del Gasto Público en cuidados de larga duración2 como % del PIB.

❖ Cambio entre el nivel actual y gasto proyectado (2010-2050) en porcentaje del PIB (en pun-tos porcentuales).

2. Elaboradas por el Comité de Política Económica, Grupo de envejecimiento EPC-AWG.

CONCLUSIONES II CONGRESO NACIONAL SOBREPLANIFICACIÓN EN SERVICIOS SOCIALES

CAMBIOS SOCIALES QUE IMPACTAN SOBRE EL ESTADO DEL BIENESTAR Y LOS SISTEMAS

PÚBLICOS DE SERVICIOS SOCIALES

En el Congreso se ha puesto de manifiesto cómo están tomando cuerpo los cambios que ya seanunciaron en el primer Congreso: se aprecia un evidente incremento de las demandas sobre elsistema que no se acompaña con un incremento equiparable de los recursos, lo que está con-dicionando cambios muy ligados a las tensiones que hoy presiden el desarrollo del conjunto delestado de bienestar:

• La supeditación de lo social a lo económico.

• La desestabilización de lo laboral (precarización, flexibilidad, ...).

• La sectorización en la reivindicación de los derechos sociales.

• El peligro de políticas sociales estigmatizadoras como consecuencia de una menor redistribu-ción que focaliza la diferencia.

Ante estas amenazas, el reto consiste en construir un nuevo modelo de ciudadanía, que sea di-versa pero que no contraponga a las personas (lo social, o es redistributivo o no es social) y quereconozca, ponga en valor y desarrolle el conjunto de logros sociales que hoy constituyen un ca-pital social de enorme importancia para las personas.

LAS PERSONAS COMO EJE DEL SISTEMA

Nuestro actual modelo es deudor de nuestra historia. En la planificación de los sistemas públicosde servicios sociales se perciben tensiones entre:

• Los niveles territoriales que evidencian falta de claridad en la asignación de competencias yresponsabilidades.

• Entre los sistemas administrativos y competenciales cuya coordinación resulta crecientementenecesaria muy especialmente para abordar situaciones de exclusión social.

Como consecuencia, en ocasiones se difumina el lugar central que deben tener los ciudadanosen la configuración de los sistemas.

141Conclusiones

CALIDAD Y CAMBIO: LA MEJORA CONTINUA DE LOS SERVICIOS SOCIALES

Este II Congreso ha vuelto a poner de manifiesto la necesidad de recoger, sistematizar y dar va-lidez científica a los conocimientos y experiencias que ya existen en el trabajo cotidiano de losservicios sociales. Sigue pendiente la necesidad de recoger este reto como condición indispen-sable para la mejora continua del sistema de servicios sociales.

Los sistemas públicos de servicios sociales deben cambiar para ser capaces de prestar a losciudadanos unos servicios sociales de calidad. En ese cambio tienen un protagonismo inexcu-sable las personas a las que habrá que proporcionar espacios de reflexión desde los que poderplanificar tanto el cambio organizativo como su propio desarrollo. Parte de ese cambio pasa porla sustitución de la rigidez de los modelos jerárquicos por otros más flexibles capaces de ade-cuarse a la siempre diversa y cambiante realidad social, sin que ello ponga en peligro los derechosque con tanto esfuerzo se han ido consiguiendo. En ese esfuerzo, los modelos de calidad totalse están revelando como instrumentos muy adecuados para planificar y ordenar el desarrollo delos servicios sociales; y la orientación al ciudadano (al cliente), un valor que, por formar parte yade la idiosincrasia de los profesionales, constituye la principal palanca de cambio.

PLANIFICAR, EVALUAR, MEDIR: HACIA UN SISTEMA COMPARTIDO DE INDICADORES DE

SERVICIOS SOCIALES

Pero planificar implica evaluar y evaluar implica medir. Este sistema de servicios sociales, en cons-tante evolución, debe dotarse de un conjunto básico de indicadores capaces de aportar la infor-mación necesaria para pilotar los aspectos básicos de la construcción del sistema y detectar lasnecesidades y demandas de la ciudadanía. Estos indicadores no pueden ser locales, deben per-mitir la intercomparabilidad a la mayor escala que seamos capaces y han de ser, por tanto, frutode un gran consenso.

LA CRISIS COMO OPORTUNIDAD DE CAMBIO Y MEJORA

Esta situación de crisis, que tantos problemas y amenazas proyecta sobre los sistemas públicosde servicios sociales, puede convertirse, con el esfuerzo de todos/as, en una oportunidad paradeconstruir lo que nos sobra y diseñar unos servicios sociales a la altura de las nuevas exigenciassociales y los nuevos tiempos.


Secretaría General Técnica. Servicios Sociales. Gobierno de La Rioja

Talle

res

CÓMO HACER UN PLAN MUNICIPAL DE SERVICIOSSOCIALES

Núria Fustier García

Marta Recio CasanovasOficina de Planificació Estratègica. Departament d’Acció

Social i Ciutadania. Generalitat de Catalunya

INTRODUCCIÓN

El enfoque de este taller se centra en buscar y proponer una forma de planificar los servicios so-

ciales que facilite esta actividad imprescindible para que los servicios sociales puedan seguir

avanzando. Sabemos que, a menudo, la planificación se nos plantea como un reto, como una

dificultad y partimos de la base que planificar no es una actividad ajena a nuestras vidas; de

hecho, lo planificamos todo, a veces hasta demasiado. Pensad: un viaje, una escapada de fin

de semana, una comida familiar…

El taller tiene dos partes: una primera de exposición teórica y otra de trabajo por grupos, cuyos

resultados transmitiremos a la organización para que les dé difusión.

El apartado teórico comprende los siguientes aspectos:

• ¿Por qué debemos planificar?

• Marco conceptual y estratégico para el desarrollo del modelo de planes locales.

• Experiencia de planes locales con modelo común en Catalunya.

• Modelo de planes locales surgido a partir del Primer Plan Estratégico de Servicios Sociales de

Catalunya 2010-2013.

• Aproximación metodológica: ¿Cómo hacer los planes?

El apartado de taller comprende los aspectos siguientes:

• Exposición de la metodología.

• Trabajo en grupos.

• Reflexión individual.

• Puesta en común.

145Taller 1: Cómo hacer un plan municipal de Servicios Sociales

¿POR QUÉ DEBEMOS PLANIFICAR?

Sin duda existen muchas respuestas a esta pregunta pero, en vez de recurrir a literatura técnicasobre la planificación, preferimos responder a esta pregunta con un fragmento de una obra lite-raria un poco distinta: Alicia en el País de las Maravillas.

Alicia está en el País de las Maravillas y va por un camino cuándo en un cruce de caminos semuestra dubitativa ante cuál debe coger y se le aparece el gato de Chesire, que aparece y desa-parece a voluntad. Alicia, que no sabe cuál de los dos caminos debe tomar, le pregunta al gatoqué dirección debe seguir.

El Gato le contesta que el camino a tomar depende siempre del lugar al que quieras llegar. Aliciale responde que no le importa mucho el lugar y, rápidamente, el Gato le contesta que, en talcaso, tampoco es relevante el camino que se escoja. Alicia intenta arreglar la situación y obteneruna orientación, así que aclara: “bien, siempre que llegue a algún lugar”; sin embargo, eso no essuficiente para el Gato que le vuelve a contestar: “siempre llegarás a algún lugar, sobre todo sicaminas lo suficiente”.

En definitiva, la principal razón por la que debemos planificar es, no solo para no perdernos, sinopara no cansarnos en el camino.

En un enfoque más técnico, debemos decir que la administración pública tiene el reto de actuarcon valores que son ya irrenunciables en el momento actual. Valores como la transparencia y laequidad en las actuaciones públicas; la orientación a crear valor, más allá de proveer estrictamenteservicios o productos, las personas necesitan que les aporte algo más, relacionado con su bienestar.También la responsabilización (en inglés, accountability), lo que significa dar cuenta de lo que sehace, hacerlo explicable y comprensible. Y, finalmente, la optimización de los recursos: tenemospocos recursos (en general, en este mundo global) y no podemos permitirnos malgastarlos.

En este sentido la ley de servicios sociales de Catalunya, Ley 12/2007, de 11 de octubre, recogeestos valores y establece el marco, las obligaciones y las garantías para su consecución.

Los principales retos que plantea esta Ley son la universalización de los servicios y la transformaciónde prestaciones graciables en un reconocimiento de derechos subjetivos, exigibles por la ciudada-nía. Para ello, prevé algunos instrumentos e insiste, especialmente, en la planificación y la calidad.

La Ley establece la obligación de elaborar un Plan Estratégico de servicios sociales de Catalunyaen el nivel superior de la planificación, que ha de jugar el rol de paraguas y guía para toda la ac-tividad del Sistema catalán de servicios sociales.

También establece la ley que este Plan, que implica a todo el Sistema y no es, por tanto, un plandel gobierno de la Generalitat, ha de disponer de una evaluación previa del estado de los servicios


Núria Fustier García - Marta Recio Casanovas

sociales: el Diagnóstico. Finalmente, se establece que ha de contener un Plan de calidad. Todo

ello construido con la participación de todos los agentes del sistema.

MARCO CONCEPTUAL Y ESTRATÉGICO

El Plan estratégico de servicios sociales de Catalunya 2010-2013 es el marco de referencia para

los planes locales, así como para otros niveles de planificación. El proceso de elaboración se

inició con el diagnóstico; enfocando los servicios sociales desde el paradigma que la Ley fijaba:

poner a la persona en el centro del Sistema.

La elaboración del Plan y del diagnóstico incorpora un modelo de análisis que vincula la identifi-

cación de las situaciones de necesidad social de las personas con la respuesta que el Sistema

da a estas necesidades.

Para desarrollar este análisis hemos necesitado un marco conceptual que incluye la categoriza-

ción tanto de las necesidades sociales y personales como de la actuación del Sistema y, por la

otra, una definición de indicadores que permitan relacionar la respuesta del Sistema con la rea-

lidad de las necesidades sociales en Catalunya.

Al centrarnos en la persona, cambiamos el foco de los colectivos (que generalizan las necesida-

des, las uniformizan) a las personas (a las necesidades personales, individuales o familiares).

Tradicionalmente en los servicios sociales se establece la organización de las prestaciones a

partir de segmentos de población y colectivos, un ejemplo de esta organización es el propio Plan

concertado para el desarrollo de las prestaciones básicas de los servicios sociales de las corpo-

raciones locales. Este nuevo marco de referencia nos proporciona, también, un nuevo marco

para la planificación: más sencillo, porque se aparta de las largas baterías de problemáticas y

prestaciones para centrarse en unas categorías base que facilitan el proceso de planificación y

evaluación. Nos parece interesante compartirlo con ustedes porque pude resultar muy clarificador

para la planificación.

Así pues, a partir de la definición que contiene la Ley conceptualizamos tres grandes categorías

de necesidades sociales:

• Necesidades sociales por falta de autonomía: relacionadas con la necesidad de disponer de

ayuda para la realización de actividades básicas de la vida diaria,

• necesidades en el ámbito de las relaciones sociales, que son las que tienen relación con el

proceso de socialización de las personas y su desarrollo en un entorno comunitario, incluyendo

la familia en este concepto y, finalmente,


Cómo hacer un plan municipal de Servicios Sociales

• necesidades materiales e instrumentales, que son las relacionadas con la subsistencia (mate-riales) y la capacidad de subsistir autónomamente (instrumentales), es decir, las habilidadespara la autonomía no estrictamente funcional.

Por su parte, las prestaciones de servicios sociales también han ido desarrollándose a lo largode los años y, en concreto, en la Cartera de Servicios Sociales 2008 – 2009 de Catalunya se re-cogen más de un centenar; así pues, la categorización en dispositivos era una necesidad. La ca-tegorización se ha hecho siguiendo un proceso lógico a partir de las necesidades de las personas:se ha partido de los objetivos generales que las actuaciones del Sistema persiguen para definirun dispositivo, que incluye a su vez diferentes prestaciones.

El proceso se inicia en la fase de acceso al Sistema y de reconocimiento de derechos; en estafase se identifica el dispositivo de información, diagnóstico y tratamiento social, formado a suvez por diferentes prestaciones que se caracterizan, básicamente, por ser intervenciones de equi-pos profesionales de carácter “ambulatorio”: desde los Equipos Básicos de Atención Social, alos Equipos de Atención a la Infancia y la Adolescencia, los Centros de Atención a las personascon Discapacidad o el Servicio de Valoración de la Dependencia.

La segunda fase es la caracterizada por la atención en el entorno próximo a la persona; en estaidentificamos tres dispositivos:

• La atención y apoyo en el domicilio: se incluyen todas las prestaciones dirigidas a atender ycompensar los déficits para permitir que las personas puedan seguir viviendo en su entornohabitual.

• La atención diurna: prestaciones que ofrecen a las personas una atención de carácter no re-sidencial que supone una atención diaria durante varias horas en un espacio específico y queda respuesta especializada a las necesidades de cada persona.

• Las prestaciones económicas: prestaciones de carácter dinerario que no tengan un destino fi-nalista para la compra de un servicio incluido en cualquiera de los otros.

Finalmente, se definieron las prestaciones que suponen un nivel de atención y de protección másintensivo:

• La atención residencial: prestaciones que ofrecen una alternativa a residir en el domicilio.

• La protección jurídica: prestaciones que dan respuesta a situaciones de desamparo cuandolas personas no tienen capacidad de decisión autónoma; se garantiza la protección mediantela tutela.

La evaluación de la actuación del Sistema se hace a partir de la definición de una batería de in-dicadores que relaciona la acción con la población identificada en una determinada situación denecesidad concreta; pero, también respecto al proceso y las características de la prestación





(tiempo, costes...). Se trata de ir más allá de los números absolutos (nº. de plazas) y relacionarlo

con el entorno (tasa de cobertura....)1.

El Plan Estratégico de servicios sociales de Catalunya, desarrollado a partir del diagnóstico ela-

borado sobre este marco conceptual, está formado por 3 documentos:

• “El Estado de los servicios sociales en Catalunya”: diagnóstico comprensivo de los servicios

sociales, relacionando necesidades y actuaciones.

• El Plan Estratégico de Servicios Sociales 2010-2013.

• El Plan de Calidad de los Servicios Sociales 2010-2013.

Estos documentos están disponibles en la web del Departamento (www.gencat.cat/dasc/), ac-

tualmente están en fase de impresión y en breve estarán disponibles en español y en inglés en

la misma web tanto el Plan Estratégico como el Plan de Calidad.

El proceso de elaboración del Plan Estratégico ha constado de 3 fases que relatamos en tanto

que la metodología se plantea como transferible para la realización de otras acciones de planifi-

cación:

• Fase de diagnóstico: recopilación y elaboración de datos sobre la situación social de contexto,

sobre las necesidades sociales y su impacto en la sociedad y, finalmente, sobre el Sistema ca-

talán de servicios sociales. Esta fase tuvo su correspondiente proceso participativo, que se rea-

lizó en el verano de 2009, para introducir elementos cualitativos en la evaluación cuantitativa.

• La fase de planificación propiamente dicha empieza en junio de 2009 y finaliza, cuando menos

en su fase intensiva, mes de febrero de 2010, cuando se dispone de la primera versión del

Plan Estratégico que es presentado a la Mesa de Coordinación del Plan Estratégico (órgano

de coordinación interadministrativo, en el que participan las administraciones locales y el go-

bierno de la Generalitat).

• Acto seguido se entra en la fase de aprobación que implica la participación de diferentes ór-

ganos e instituciones: el Consejo General de Servicios Sociales (CGSS), el Comité de Evalua-

ción de las Necesidades Sociales (CANSS), el Parlamento de Catalunya (que ha de intervenir

por establecerlo así la Ley de Servicios Sociales y que da el visto bueno en una sesión de la

Comisión de Bienestar el 6 de julio de 2010) y, finalmente, el Gobierno de la Generalitat, que

aprueba el Plan en la sesión del 3 de agosto de 2010).

1. Para una mayor explicación de estos conceptos pueden leer los documentos que se incluyeron en el pen-drivedel II Congreso nacional de Planificación de Servicios Sociales: “Las situaciones de necesidad social. Marco con-ceptual del PESSC” y “Los servicios sociales. Marco conceptual del PESSC”.

• En la actualidad, se está desarrollando la fase de proceso de devolución del proceso partici-

pativo que consiste en comunicar a todas las personas que participaron en la elaboración (al-

rededor de 1.000): qué se ha incorporado, en dónde y cómo se ha incorporado, y qué es lo

que no se ha incorporado y porqué.

La metodología utilizada ha pretendido ser transferible y, de hecho, pensamos que puede ser

utilizada en cualquier proceso de planificación, siempre que adaptemos el alcance de cada fase

a la realidad concreta.

EL PLAN ESTRATÉGICO DE SERVICIOS SOCIALES DE CATALUNYA 2010-2013 (PESSC)

El Plan se estructura en 5 ejes:

• Eje 1. El derecho de las personas a los servicios sociales. Incluye objetivos y acciones relacio-

nadas con el desarrollo normativo de los derechos, la comunicación entre las personas y las

organizaciones del Sistema, la participación y la ética.

• Eje 2. La oferta de prestaciones de calidad. En este eje se contienen los objetivos y acciones

que desarrollan el Sistema de servicios sociales para contribuir a que la ciudadanía tenga una

vida digna en todas las etapas de su vida. Incluye el diseño de la cartera, una línea específica

sobre prevención y acción comunitaria (no presente en la cartera actual), otra línea sobre los

niveles de referencia de la calidad y los objetivos de cobertura del sistema para el período.

• Eje 3. La vertebración del sistema y el trabajo en red. Este eje es el núcleo del Plan porque

busca la consolidación y estructuración del Sistema. La organización interna y la relación

con los otros sistemas, los modelos de los servicios sociales básicos y los especializados,

el papel de las entidades asociativas y, finalmente, un elemento clave: el modelo de finan-

ciación.

• Eje 4. Las personas que trabajan en el sistema: motor y punto de partida del Sistema. En este

eje se abordan aspectos clave como la formalización de las funciones del personal, las dota-

ciones, la formación, el apoyo y la protección de los profesionales y, finalmente, la comunicación

y la gestión del conocimiento que tiene este personal.

• Eje 5. Planificación y evaluación basadas en el conocimiento. Contempla elementos instru-

mentales clave para el desarrollo del Sistema: el sistema de información social, la planificación

de todos los niveles del sistema, la evaluación y el conocimiento mediante la investigación y la

innovación.

El Plan de Calidad de Servicios Sociales de Cataluña 2010-2013, igual que el Plan Estratégico,

es para todo el Sistema y, de manera muy especial, afecta a la Red de Servicios Sociales de

Atención Pública.



La Calidad es un principio rector del sistema público y la ley le dedica el Título VIII, con 5 artículos,del 82 al 86. El Plan de Calidad es el instrumento básico para asegurar el desarrollo y la aplicaciónde criterios de calidad en el Sistema catalán de servicios sociales.

El Plan de Calidad se orienta a las personas, visibiliza la calidad y hace operativos los objetivosy acciones del Plan Estratégico en esta materia.

El Plan de Calidad se estructura en cinco ejes estratégicos, se desarrolla a partir de nueve obje-tivos estratégicos evaluables y tiene diecisiete líneas de actuación.

• Eje “Calidad de servicio”.- Se centra en la valoración del servicio por parte de las personasusuarias y de la ciudadana en general. Mide el grado de satisfacción de las necesidades y delas expectativas.

• Eje “Calidad técnica”.- Hace referencia a la adecuada utilización de los avances científicos enla prestación del servicio. Viene determinado por el uso de las metodologías, técnicas, proce-dimientos...

• Eje “Calidad en la gestión”.- Supone trabajar de manera que se puedan obtener resultadosexcelentes de manera prolongada en el tiempo.

• Eje “Calidad en la ocupación”.- Tiene el objetivo que cada persona que trabaja al Sistema en-cuentre la oportunidad de aportar lo mejor de sí misma. Éste es uno de los principales retosde una gestión de calidad.

• Eje “Innovación y mejora continua”.- La gestión de calidad implica una actitud permanente deabertura al aprendizaje para crear innovaciones y oportunidades de mejora.

Pero, la planificación del Sistema catalán de servicios sociales no se circunscribe exclusivamenteal Plan Estratégico y al Plan de Calidad puesto que la misma ley dispone que el Plan estratégicodebe desplegarse mediante planes sectoriales, que deben responder a las situaciones de nece-sidad. En el eje 5 del PESSC se prevén al menos 6 grandes planes sectoriales, que respondena situaciones de necesidad, entre los que identificamos los de infancia y adolescencia, de inclu-sión social, de prevención y atención de la dependencia y la discapacidad, de atención integrala las mujeres en situación de violencia machista, de apoyo a las familias, atención social a lasalud mental y las adicciones.

Además se incluyen 5 planes directores, de carácter transversal y no dirigidos específicamente anecesidades sociales; entre estos destacamos los planes directores de investigación e innovación,de formación, de comunicación, de infraestructuras sociales, de servicios sociales especializados.

En el nivel territorial se realizará una programación bianual que permitirá los Servicios Territorialesde la Generalitat monitorizar el conjunto de actuaciones que se deriven de los diferentes planes(plan estratégico, plan de calidad, planes sectoriales y directores) en el territorio.



Todos los niveles de planificación han de incluir los conceptos y acciones previstos en el Plan deCalidad.

Finalmente, las administraciones locales gestoras de áreas básicas elaborarán los Planes de ac-tuación local en materia de servicios sociales, también para un periodo de 4 años. Estos planes,que son la parte esencial que nos ocupa, deben ordenar el conjunto de medidas, recursos y ac-ciones de los servicios sociales básicos, de acuerdo con el documento de desarrollo Territorialdel Plan Estratégico.

LOS PLANES DE ACTUACIÓN LOCAL EN MATERIA DE SERVICIOS SOCIALES (PALMSS)

La elaboración de los Planes de actuación local en materia de servicios sociales (PALMSS, apartir de ahora) ha vivido dos fases distintas: por una parte, los planes que se realizaron despuésde la aprobación de la Ley y antes de la elaboración del Plan estratégico del Sistema de serviciossociales de Catalunya, y, por otra, el modelo desarrollado para la elaboración de un Plan local deservicios alineado con el Plan Estratégico.

Ante todo, debemos plantearnos cuál es el objetivo a la hora de hacer un plan de servicios so-ciales locales. El principal objetivo que se planteó fue: “Definir e implantar un modelo de planifi-cación, adaptado a la gestión, y basado en mapas estratégicos y usando cuadros de mando”.

Para qué se elabora un PALMSS, desarrollando el objetivo podemos ver que el PALMSS

• Permite definir la estrategia de actuación en el tiempo y el espacio.

• Permite alinear los objetivos de los servicios sociales locales con los de la organización (admi-nistración local).

• Vincula la estrategia de los servicios sociales con los recursos que tenemos y los que hemosde prever.

• Define y asigna responsabilidades, determina quién tiene que hacer qué. A su vez, debe servirpara comunicar lo que hacemos, aspecto importante en estos momentos en los que los ser-vicios sociales y los recursos que se utilizan para la prestación están en primera línea de aten-ción pública y, sobre todo, para ser transparente y rendir cuentas.

El proceso de planificación lo podríamos representar gráficamente mediante una espiral, la imagenque usamos es la de una escalera de caracol, porque es una figura cíclica pero en la que con-forme se avanza nunca se está exactamente en el mismo lugar que antes.

• La base de la planificación es el conocimiento de la realidad: el diagnóstico.

• El segundo paso es plantearse las metas, los objetivos: ¿Qué se quiere conseguir?, ¿Dóndese quiere llegar?





• El tercer paso es pensar qué se debe hacer para conseguir los objetivos: ¿Qué actuaciones

tendríamos que hacer?, ¿Qué medidas tendríamos que tomar?

• El cuarto paso será prever los medios que necesitaremos para llevar a cabo las acciones.

• A continuación, se debe prever cuándo se hará: cada acción y cada medida debe tener su

propio tiempo y en algunos casos es posible que se den concatenaciones. Además, los planes

no pueden ser ilimitados en el tiempo, hace falta que se concrete su duración.

• Una vez tenemos claro todo eso se puede actuar, poner en marcha las acciones.

• Al final del plazo fijado, se debe evaluar para ver en qué medida se han alcanzado las metas

fijadas, qué objetivos se han cubierto y cuáles se han quedado a medio camino.

• Sin embargo, no se puede esperar al final a ver cómo van las cosas y, por eso, igual que la es-

calera tiene una barandilla, se deben prever una serie de indicadores que muestren si se lleva

una dirección adecuada para alcanzar los objetivos o si hay desviaciones: es la monitorización.

Respecto a la metodología que se siguió para elaborar el modelo del PALMSS, la primera parte

del proceso fue participativo con el objeto de diseñar un modelo común para todas las adminis-

traciones locales, tanto en la fase diagnóstica como en la de elaboración.

Después de la elaboración del modelo que se concretó en dos documentos: “Guía para la im-

plementación de la Ley 12/2007, de servicios sociales de Catalunya”2 y el “Manual”. La fase de

implementación, se inició con el diagnóstico de la situación de partida.

Para ello se procedió a identificar el marco de actuación, de manera consensuada se determinó

cuáles serían los aspectos fundamentales del marco de actuación de los servicios sociales básicos,

sobre los que centrar el proceso de medición y el ámbito de conocimiento, y se establecieron unos

bloques de actuación (7) respecto a los que identificar indicadores comunes. La fase de medición

se desarrolla a partir de una batería de 21 indicadores comunes y se complementa con un proceso

de análisis cualitativo respecto a los resultados de los indicadores pero también sobre aspectos

generales de dichos bloques, este análisis se realiza en cada organización (administración local).

Partiendo del diagnóstico, cuantitativo y cualitativo, cada administración puede iniciar el proceso

de planificación: establecer objetivos y acciones en un marco temporal (período 2009-2010).

Un punto fundamental en este proceso es que cada administración debe aprobar el PALMSS

formalmente, esto significa que la Junta de Gobierno o el Pleno deben aprobar el plan. Este

paso es muy importante para dar legitimidad al Plan, cuando existe compromiso y visibilidad, el

2. Esta guía está disponible, en formato electrónico, en catalán, en el Portal Dixit (www.dixit.cat), en la colección“Eines”, es el número 2.

plan de servicios sociales tiene entidad más allá del plano estrictamente técnico y sectorial (deservicios sociales).

Posteriormente se continúa con la implementación y se deben preveer una serie de indicadoresque muestren si se van alcanzando los objetivos fijados o si hay desviaciones: es la monitorización.

Finalmente, se evalúa lo realizado para volver a iniciar el proceso y poder realizar un ciclo continuode mejora.

La fase diagnóstica es fundamental y debe ser rigurosa y, a la vez, práctica y relevante. No sedebe dedicar tiempo excesivo al diagnóstico sin avanzar puesto que, a menudo, los grandes es-tudios y diagnósticos pueden llevar a la parálisis. Así pues, la primera fase es definir cuáles sonlos aspectos fundamentales de nuestra actuación, así cómo identificar las aportaciones teóricasy conceptuales fundamentales y, lógicamente, lo establecido en el marco legislativo; a partir deahí, identificar lo más relevante para establecer prioridades.

En el proceso conjunto se identificaron 7 bloques que permiten agrupar los ámbitos de actuación.Los bloques son:

• Garantía de derechos,

• cartera de servicios,

• dotación y organización de los recursos humanos,

• sistema de información social,

• financiación y gestión,

• coordinación a nivel local y

• participación ciudadana.

Por su parte, los ámbitos se definen como aspectos relevantes en el desarrollo de los ServiciosSociales locales, se identificaron 16, entre los que podemos nombrar: el sistema local de garantíade derechos, la cartera de servicios, la estructura organizativa, el sistema de información socialo la coordinación, entre otros.

Una vez se ha definido nuestro marco, es el momento de definir indicadores para poder medirporque, como decía Lord Kelvin “Lo que no se puede medir, no se puede evaluar, y lo que no sepuede evaluar, no se puede mejorar”.

Se establecieron 21 indicadores, consensuados, para medir el grado de desarrollo de los ser-vicios sociales básicos iguales para cada administración local y útiles para planificar accionesfuturas.



El hecho de establecer indicadores comunes y consensuados ha permitido realizar una primeracomparación, un benchmarking, entre las administraciones locales con el objetivo de tener unavisión general, de conjunto, de los Servicios Sociales Básicos de Catalunya pero, a su vez, a lasadministraciones locales les permite tener una visión más exacta de su situación, puesto que seles relaciona con su entorno inmediato (demarcación territorial) y, también, con administracioneslocales de características similares (municipios entre 20.000 y 50.000 habitantes, municipios ma-yores de 50.000 habitantes y consejos comarcales), con el objetivo final de planificar y establecermecanismos de mejora continua.

El primer ejemplo se refiere al indicador “ratio de personas atendidas por profesional de los equi-pos básicos”: los resultados se presentan por demarcaciones (parte superior) y tipología de ad-ministración local (parte inferior). El segundo ejemplo permite ver el resultado del indicador“Intensidad de Servicio de atención a domicilio para atención a la dependencia (en horas men-suales de atención)”.

Para salvaguardar la confidencialidad los informes no muestran el nombre de las diferentes ad-ministraciones locales, sino que cada una tiene asignado un número que no es público, y puedeapreciar cómo se encuentra en relación al valor medio de Catalunya, así como respecto a su de-marcación territorial y respecto a su tipología de administración local.

Después de esta fase diagnóstica, cada ayuntamiento y consejo comarcal elabora su PALMSSpartiendo de:

• Resultados de indicadores comunes.

• Información específica del territorio.

• Análisis cualitativo interno.

• Prioridades de las organizaciones.

El 90% de las administraciones locales elaboraron y aprobaron su plan de actuación para el pe-ríodo 2009-2010.

EL NUEVO MODELO DE PALMSS

El Plan Estratégico aporta líneas de actuación que condicionarán los nuevos PALMSS, en primerlugar establece que han de ser cuatrienales y que deben contener las actuaciones que el PlanEstratégico fija para los servicios sociales básicos.

El Plan Estratégico tiene una línea exclusiva referente a los servicios sociales básicos y en estalínea se establece un marco de desarrollo y unas actuaciones.





En cuanto al marco conceptual el PESSC establece las pautas para el desarrollo del modelo deprestaciones de los servicios sociales básicos: se parte de un esquema básico que interrelacionalos servicios/prestaciones de acuerdo con el rol que tienen en el cumplimiento de las funcionesasignadas a este nivel: qué es esencial, qué es secundario y qué es complementario3. Tambiénse incluye un marco para identificar el rol de los servicios sociales básicos en el entorno local yen relación al resto del Sistema.

En cuanto a las actuaciones se incluyen las siguientes:

• Se plantea el diseño de un modelo de servicios sociales básicos que responda a un esquemade prestación de servicios basado en las necesidades de las personas y adaptado a las dife-rentes características de las Áreas Básicas de Servicios Sociales (municipales y supramunici-pales), que incluya:

✔ Los procesos en las prestaciones.

✔ Los perfiles y los ratios de personal.

✔ El papel de las diferentes prestaciones en el conjunto: la complementariedad entre las pres-taciones y las pasarelas, es decir, los pasos directos y/o más adecuados entre un tipo deservicio o prestación y otro.

✔ Los mecanismos de evaluación de los estándares de calidad definidos en el Plan de Calidadde Servicios Sociales de Cataluña (PQSSC).

✔ Los mecanismos de evaluación de la satisfacción de las personas usuarias según las direc-trices marcadas por el PQSSC.

✔ Los mecanismos que aseguren cumplimiento de la Ley Orgánica de Protección de Datos.

• Normativizar los elementos vertebradores del modelo de servicios sociales básicos definido.

• Formalizar la figura del profesional de referencia dentro del modelo de servicios sociales básicos.

• Protocolizar los procesos de coordinación.

• Elaborar los PALMSS por parte de todas las ABSS.

• Crear los órganos de participación correspondientes a las ABSS, de acuerdo en el Decreto202/2009, de 22 de diciembre.

Para adaptar el modelo de planificación, hemos partido del modelo anterior pero adaptándolo alnuevo modelo de planificación general: así pues, se han establecido ejes y líneas de actuaciónpara el Modelo de PALMSS 2011-2014, sobre la base de los ejes del Plan Estratégico. Esta pro-puesta está en proceso de consenso con las administraciones locales.

3. Este modelo se ha elaborado a partir de las aportaciones teóricas Eglier y Langeard (1989).



EJE LÍNEA DE ACTUACIÓN

1.1. La comunicación transparente con la ciudadanía.

1.2. La participación ciudadana.

2.1. La Cartera de prestaciones de servicios sociales locales.

2.2. Sistemas de calidad.

3.1. La Organización y la coordinación interna y externa de las ÁreasBásicas de servicios sociales.

3.2. La financiación.

4.1. Dotación de profesionales: ratios y organización.

4.2. Acogida del personal, formación continua y seguimiento deldesarrollo profesional.

4.3. Prevención de riesgos y protección: Supervisión y protocolos deprotección.

5.1. Planificación y evaluación de la acción social.

5.2. Sistemas de información.

5.3. Intercambio de conocimiento.

METODOLOGÍAS

En este apartado pretendemos reflejar algunas de las técnicas que pueden ser utilizadas en elproceso de elaboración del PALMSS, no son una lista exhaustiva y su inclusión se debe, princi-palmente, al hecho de haber sido probadas con cierto éxito.

DIAGNÓSTICO

En esta fase se pueden utilizar tres tipos de herramientas:

• Los indicadores. Se definen como una magnitud asociada a una actividad, a un proceso, quepermite, por comparación, evaluar periódicamente su desarrollo y su alcance. Básicamente po-demos identificar 2 grandes tipos de indicadores: de resultado, es decir, qué hemos conseguido(y para ello hemos de saber qué es lo que queríamos conseguir) y de proceso (cómo funcionanlas cosas). Los indicadores deben ser relevantes (aportar información útil), económicos (nopuede costar más la recogida que la información), claros y unívocos (no interpretables).

• La descripción. Es fundamental ser capaces de explicar qué es lo que se hace: qué actividades,programas, proyectos se realizan; cuáles son continuos, cuáles son cíclicos… Se puede partirde la descripción de lo que se ofrece a la ciudadanía y, a partir de ahí, ir construyendo haciaadentro.

1. El derecho de las personasa los servicios sociales.

2. La oferta de prestacionesde calidad.

3. La vertebración delSistema en el territorio yel trabajo en red.

4. Las personas que trabajanen el Sistema: motor ypunto de referencia.

5. Planificación y evaluaciónbasadas en elconocimiento.

• El análisis cualitativo, es decir, la valoración de los resultados numéricos y de la descripción.Para ello utilizamos el método DAFO (o SWOT, en inglés) que permite analizar la situación desdedos perspectivas: interna y externa, y cada una en dos variables: positiva y negativa.

Desde la perspectiva externa se analizan:

✔ Las Amenazas: aquellos hechos, situaciones o circunstancias externas a la organizaciónque pueden suponer impedimentos o dificultades para realizar la función.

✔ Las Oportunidades: los hechos, situaciones o circunstancias que pueden ayudar a la reali-zación de la función asignada.

Desde la perspectiva interna se analizan:

✔ Las Debilidades: elementos internos, de la propia organización que pueden dificultar la ac-ción.

✔ Las Fortalezas: todo lo contrario, lo que facilitará la acción.

PLANIFICACIÓN

En la fase de planificación se deben tener en cuenta dos actividades principales:

• Definición de objetivos.- Es fundamental plantearse dónde se quiere llegar (esto condicionarádespués la medición). Para elaborar indicadores es bueno seguir la regla SMART (listo):

✔ Han de ser específicos (Specific): concretos, han de contener una acción que permita al-canzarlo. Si el objetivo es muy genérico nunca se podrá saber si se ha alcanzado.

✔ Medibles (Measurable): todo objetivo debe poder medirse, no necesariamente con números(puede ser si/no…), pero debe tener respuesta para saber si hemos llegado a él.

✔ Realizable (Achievable): este es un punto crítico, es imprescindible ser realistas. Un objetivoirrealizable es un sueño y provoca un efecto desmotivador, también se debería ser mode-radamente audaz: eso quiere decir, que el objetivo suponga un reto pero “sin pasarse”.

✔ Realista (Realistic): es un complemento a la característica anterior. El realismo convierte elobjetivo en una motivación. Importante no caer en la obviedad, y además, como ya se hadicho, debe comportar un esfuerzo.

✔ Finalmente, limitado en el tiempo (Time-bound): los objetivos deben tener un “tempo” paraconseguirse sino se convierten en declaraciones de principios pero no guían la acción.

• Las acciones se han de corresponder a los objetivos: se debe comprobar que cada objetivotiene una acción que permita alcanzarlo y, también deben estar temporalizadas: de maneramás o menos flexible, según el período de alcance de la planificación pero siempre con unosmárgenes.



Para diseñar las acciones existen diferentes técnicas, escogemos unas pero existe material su-ficiente sobre esta materia para escoger y animamos a innovar, a ser creativos y creativas, a mez-clar técnicas...

• Brainstorming: es la base de casi todas las técnicas de creación, se trata de disponer de es-pacio y libertad para aportar aquello que se le ocurra a cada uno de los participantes.

• El metaplan: es una adaptación elaborada a partir del brainstorming. A partir de la lluvia de pro-puestas, se trata de agruparlas por temas: proceso que se hace mediante el debate del grupo,lo que permite aclaraciones puesto que cada idea es escrita brevemente por su autor/a. De estamanera, más que un listado de ideas, se obtiene una lista estructurada y consensuada.

• La dinámica de los seis sombreros: esta técnica también se basa en el brainstorming pero de unamanera más dirigida. Se trata de representar un papel a partir del uso (real o imaginario) de som-breros de colores que nos indican en qué debemos centrarnos. Así, el sombrero blanco nos hacepensar en hechos simples, sin valoración añadida. El rojo en las emociones, los presentimientos,la intuición, las preferencias. El negro en los enjuiciamientos negativos, señala lo que está mal, loque puede no funcionar. El amarillo señala lo positivo, lo constructivo, la oportunidad. El verde esel de la creatividad, la búsqueda de alternativas. Y, finalmente el azul, organiza el pensamiento, esel responsable de la síntesis, de dirigir al resto. Esta técnica se puede hacer poniéndonos conse-cutivamente diferentes sombreros o asignando a cada participante un sombrero distinto.

• Finalmente, la técnica del world café que consiste en provocar conversaciones sobre temasespecíficos.

PRIORIZACIÓN

Una de las principales dudas que se generan en los procesos de planificación es la priorización:¿por donde empezamos?

Existe un método (aunque seguro que hay más) que ayuda a establecer prioridades, es el métodode Hanlon, en el que necesitaremos de la ayuda de un Excel (hoja de cálculo) o una calculadora.

Cada acción surgida de cualquiera de las metodologías anteriores es valorada individualmentepor cada participante en base a cuatro aspectos:

• La magnitud del problema: esa acción a cuánta gente afecta, qué impacto tendría. Se valorade 0 a 10 (0 nadie, 10 a toda la población).

• La gravedad: qué efectos negativos se producirían de no realizarse la acción. También se valorade 0 a 10.

• La eficacia: la capacidad que esa actuación tiene (o puede tener) para resolver la situación ala que se pretende dar respuesta. Se valora con 0, 0,5, 1 y 1,5. Se valora con 0 si la acción notiene relación con la situación a resolver.



• La factibilidad. Es decir, la oportunidad, la posibilidad de realización (por medios, recursos, or-ganización....) La mejor idea puede no serlo si no es realizable. En este caso se valora 1 = SI,0 = No.

Finalmente, se trata de hacer una simple operación: los valores asignados a la magnitud y la gra-vedad (valorados de 0 a 10) se suman y después se multiplican por los otros 2 valores: así, si laeficacia o la factibilidad se valoran con un 0, el resultado final será 0. Los resultados de todas lasacciones se ordenan por orden numérico y se escogen las que tienen una mayor puntuación.

MONITORIZACIÓN Y EVALUACIÓN

Un ejemplo del proceso de monitorización y evaluación se ha desarrollado con los indicadorescomunes que se han explicado anteriormente. Los resultados de los indicadores se comparancon las medias del territorio, con otras administraciones, entre diferentes años….

Usar códigos de colores, tanto en comparación con uno mismo como con las medias, ayuda aidentificar los puntos débiles y fuertes.

ELEMENTOS BÁSICOS

Para acabar: en todo proceso de planificación es fundamental tener en cuenta estos puntos:

• Es imprescindible el liderazgo de la dirección, técnica y política.

• Se debe cuidar la comunicación interna para hacer partícipes a todos y todas en el proceso;finalmente la ejecución será obra del conjunto.

• Participación: además de conocer, es importante que la gente se sienta implicada. No solo elpersonal, también las personas usuarias, las entidades....

• Buscar el consenso es una garantía de éxito.

• Ser realistas: ya lo hemos comentado, las utopías desmotivan y desmovilizan.

• Y, finalmente, ser moderadamente atrevidos y atrevidas: no solo en los planteamientos, en lasacciones sino también en las metodologías... Debemos atrevernos a innovar.

EL WORLD CAFÉ

Está técnica para la generación de ideas se basa en:

• Descubrir los puntos de convergencia.

• Crear futuros deseados y descubrir oportunidades y desafíos estratégicos.





• Establecer redes de conexiones.

• Acceder a la inteligencia colectiva del grupo.

• Crear participación, compartir conocimiento y estimular el pensamiento innovador.

• Explorar las posibilidades de acción.

El método consiste en una reunión de varias personas (de 8 a 12) en torno a una mesa, en laque una de las personas será la anfitriona, y durante 20 minutos (orientativo) contrastarán susopiniones sobre una pregunta planteada. Al final del tiempo fijado, todos y todas las personasque están en una mesa, excepto la persona anfitriona, cambian de mesa, de forma que conversancon un grupo de personas distintas. La persona que se queda en la mesa, la persona “anfitriona“,recibe a sus nuevos “invitados” a su mesa, y les explica lo que se ha hablado en la mesa y sobreello se establece una nueva conversación. Al finalizar las rondas que se hayan establecido (pue-den ser 3 o más, según el número de personas y los temas a tratar), cada persona anfitriona ex-pone las ideas principales que se han recopilado en las mesas.

Esta forma de “polinización” cruzada de ideas hace que se generen infinidad de conversacionesdistintas en las que todas las personas tienen posibilidad de hablar y compartir sus pensamientos.Es un proceso enriquecedor de intercambio de opiniones.

Si tuviésemos que definirla de alguna manera podríamos decir que el World café “es un procesode conversación humana cálida y significativa que permite a un grupo de personas dialogar sobrecuestiones importantes para generar ideas, acuerdos y caminos de acción creativos e innova-dores, en un ambiente acogedor y amigable” semejante a una cafetería o un bar.


Pla Estratègic de Serveis Socials de Catalunya 2010-2013. http://www.gencat.cat/dasc/ Vínculodirecto al apartado “Pla Estratègic”.

Planes locales. http://www.gencat.cat/dasc/ Apartado: Serveis Socials - Recursos per a ens lo-cals - Plans Locals.

DESARROLLO DE UN CUADRO DE MANDO INTEGRAL

EN SERVICIOS SOCIALES

Julián Sánchez MontenegroConsultor quinao.com

ANTECEDENTES: BALANCE FINANCIERO

HISTORIA

Sorprendentemente, es un franciscano, Fray Luca Pacioli, nacido en La Toscana a mediados del

siglo XV, contemporáneo y amigo de Leonardo da Vinci, el considerado como padre de la con-

tabilidad actual. Y ello, no por haberla descubierto sino por haber sido el primero en recopilar los

principios contables ya utilizados por los mercaderes venecianos durante el Renacimiento. Su

libro, “Summa de arithmetica, geometria, proportioni et proportionalita”, publicado en Venecia el

año 1494 en las recién inventadas imprentas de Gutenberg, recoge estos principios y, aunque

concebido para ser usado como texto en las escuelas italianas de la época, pronto se convirtió

en el primer best seller sobre negocios de la historia, arrasando en las librerías de toda Europa.

El sistema contable de doble entrada descrito por Fray Luca incluía la mayor parte de los con-

ceptos utilizados hoy en día. Describía el uso de libros mayores y diarios, advertía de la necesidad

de no irse a la cama hasta cuadrar los libros e incluía cuentas para activos, pasivo, patrimonio,

ingresos y gastos, pérdidas, ganancias y resultados.

Los balances financieros, utilizados desde entonces por las empresas con fines lucrativos como

sistema para monitorizar y evaluar su funcionamiento y por las entidades sin ánimo de lucro para

rendir cuentas de su actividad, cuentan por tanto con una larga historia, más de 500 años de

servicios, y siguen siendo de una enorme utilidad.

BALANCE EN ORGANIZACIONES SIN ÁNIMO DE LUCRO

En el caso de las organizaciones sin ánimo de lucro los documentos contables obligatorios y pú-

blicos son la memoria, la cuenta de ingresos y gastos y el balance de situación.

El análisis de las cuentas públicas anuales de una típica organización sin ánimo de lucro, admi-

nistración pública o tercer sector, comienza por la cuenta de ingresos y gastos del ejercicio,

el balance del ejercicio. En el caso de las organizaciones del tercer sector dedicadas a la pres-

tación de servicios sociales en nuestro país este análisis suele poner de manifiesto:

163Taller 2: Desarrollo de un cuadro de mando integral en Servicios Sociales

• Ingresos provenientes de una financiación fundamentalmente pública, vía prestación de servi-cios sufragados por la administración pública o subvenciones.

• Un capítulo de gastos que indica en qué se gasta el dinero, no lo que se consigue con él y enel que los gastos de personal suelen llevarse la mayor parte.

• Una obsesión por justificar que todo lo que se ha ingresado ha revertido de una forma muy di-recta en el beneficiario final. No hay gastos de gestión, no hay beneficios, pero tampoco hayinversiones a medio o largo plazo, todo lo que se recibe se gasta. Existe un equilibrio entre in-gresos y gastos, no hay beneficios y tampoco pérdidas en el ejercicio, el excedente, sea cualsea su signo, es lo menor posible.

El balance de situación indica el estado del patrimonio de la entidad, consecuencia del capitalcon el que se constituye, y de los flujos anuales de ingresos y gastos acumulados a lo largodel tiempo, y normalmente muestra organizaciones descapitalizadas, con la posible excepcióndel capital fundacional, incapaces de capitalizarse vía su propia actividad, y por tanto de ga-rantizar su futuro, incapaces de invertir a medio o largo plazo y mejorar su capacidad de prestarservicios.

Una posible conclusión de todo esto sería la de que este tipo de organizaciones, financiadas confondos públicos de manera discontinua, incapaces de invertir y que fundamentalmente aportanmano de obra son lo que en otro contexto llamaríamos empresas de trabajo temporal.


Julián Sánchez Montenegro


Desarrollo de un cuadro de mando integral en Servicios Sociales

La anterior conclusión, formulada con un tono intencionadamente provocador, quiere llamar laatención, por un lado, sobre la necesidad y el papel que un consultor externo juega en pro-yectos de estrategia, poniendo de manifiesto la posibilidad de que las cosas sean de otraforma, descubriendo el elefante encima de la mesa, y por otro, sobre la necesaria disposicióna escuchar críticas y cuestionarse todo requerida de una organización que se embarque en unproyecto de este tipo.

CRÍTICAS AL BALANCE COMO HERRAMIENTA DE GESTIÓN

El análisis anterior pone ya de manifiesto alguno de los inconvenientes que los balances finan-cieros tienen como herramientas de gestión y que no afectan sólo a las organizaciones sin ánimode lucro:

• En primer lugar se trata de un instrumento centrado en el pasado, que nos dice como esta-mos hoy como consecuencia de las decisiones que tomamos hace tiempo pero que nos ofrecepoca ayuda para afrontar el futuro, sería como conducir un coche con los ojos tapados si-guiendo las indicaciones de alguien que va mirando por el espejo retrovisor.

• Además, sacrifica el pensamiento a largo plazo, en parte por la necesidad de rendir cuentasde manera anual.

• En otro orden de cosas las medidas financieras no son significativas para mucha gentedentro de una organización.

• Tiene una tendencia a reforzar los silos funcionales, en que cada departamento buscasu propio éxito en detrimento del beneficio global de la organización o de la comunidad deusuarios.

• Está centrado en los activos materiales y tangibles y es inconsistente por tanto con la realidadactual, por su incapacidad para reflejar el creciente valor de los activos intangibles queconstituyen parte de los activos de una empresa. Intangibles que como el conocimiento, sureputación, su cultura, sus relaciones con los clientes,… son fundamentales a la hora de crearvalor para los clientes o beneficiarios finales.

Y son todas estas limitaciones del instrumento de gestión tradicional las que dieron lugar a lacreación del Cuadro de Mando Integral.

CUADRO DE MANDO INTEGRAL (CMI) BALANCED SCORECARD

PERSPECTIVAS

En 1990, Robert S. Kaplan, un profesor de contabilidad de Harvard y David P. Norton, un con-sultor, realizaron un estudio sobre un centenar de empresas del área de Boston, explorando nue-vas formas de medir el funcionamiento, el desempeño (“performance”) de las empresas yconcluyeron que su excesiva dependencia de las medidas financieras del desempeño estabaafectando a su capacidad de crear valor.

Como solución propusieron la idea de utilizar, como complemento o alternativa al balance finan-ciero tradicional, una tabla de puntaciones (“scorecard”) con medidas de desempeño no solo fi-nancieras sino relativas a cuatro perspectivas diferenciadas, un cuadro de puntuacionesequilibrado (“Balanced Scorecard”). Las perspectivas que propusieron son:

• Perspectiva Financiera: para tener éxito desde el punto de vista financiero ¿cómo debemosaparecer ante nuestros accionistas?

• Perspectiva de los Clientes: para conseguir nuestra visión, ¿cómo debemos aparecer antenuestros clientes?

• Perspectiva de los Procesos Internos: para satisfacer a nuestros clientes y accionistas ¿enqué procesos debemos alcanzar la excelencia?

• Perspectiva de Aprendizaje y Crecimiento: para conseguir nuestra visión, ¿cómo mantene-mos nuestra capacidad de cambiar y mejorar?

Una idea aparentemente simple que ha sido implementada por más de la mitad de las 1.000mayores empresas del mundo, según la revista Fortune, y declarada por la Harvard BusinessReview como una de las 75 ideas más influyentes del siglo XX.

Para cada perspectiva y cada empresa se seleccionaban una serie de indicadores (Key Perfor-mance Indicators o KPIs), pocos en número, cuya evolución se seguía a lo largo del tiempo, yque se representaban por medio de diagramas que en ocasiones simulaban los relojes habituales



en los cuadros de mando de los vehículos de transporte, el indicador de temperatura del aguapor ejemplo, analogía que explica la utilización del término Cuadro de Mando / Mandos Integral,que en Hispanoamérica se convierte en Tablero de Comandos.

EVOLUCIÓN

Desde la aparición en 1992 de la primera formulación del Cuadro de Mando Integral, este haevolucionado a través de varias generaciones:

• Los CMI de primera generación eran simplemente una colección de indicadores para cuatroperspectivas.

• Los CMI de segunda generación incorporaron los modelos de causa y efecto entre perspectivas.Definen objetivos antes de desarrollar indicadores. Incorporan los mapas de estrategia.

• Los CMI de tercera generación incorporan por fin su objetivo actual: la estrategia, su gestión ysu implementación y el concepto de Declaración de Destino Estratégico (Strategic DestinationStatement). Incorporan mapas de estrategia en cascada para toda la organización. Establecenniveles de ambición a lo largo del tiempo. Usan temas estratégicos que se expanden por lascuatro perspectivas. Desarrollan objetivos antes que indicadores, y tablas de puntuaciones quereflejan targets o metas para cada indicador y las iniciativas o proyectos para alcanzar cadameta. Los proyectos se agrupan en programas, que se centran en cada tema estratégico. En-fatizan el alineamiento de la organización en torno a la estrategia y la comunicación.





• Los CMI de cuarta generación enfatizan el proceso de aprendizaje, no solo como controla ygestiona su estrategia sino como aprende facilitando la adaptación y el cambio. Incorporanuna nueva, quinta perspectiva, la de los valores, por debajo de la de aprendizaje y crecimientoy perspectivas para monitorizar el entorno.

ELEMENTOS DE UN CUADRO DE MANDO INTEGRAL

Un Cuadro de Mando Integral moderno consta por tanto de:

• Objetivos para cada perspectiva.

• Indicadores (“medidas”) para el seguimiento de la consecución de cada objetivo.

• Targets: metas o valores a alcanzar para cada indicador.

• Iniciativas (“medidas”) para alcanzar esas metas.

La primera formulación del cuadro de Mando Integral postulaba interrelaciones entre todas lasperspectivas que la posterior reconversión del mismo en herramienta estratégica sustituyó poruna jerarquía de perspectivas.



En el caso de una organización comercial la jerarquía de perspectivas coloca en la cima a laperspectiva financiera, maximizar los beneficios, para lo cual hay que optimizar la visión quelos clientes tienen de la compañía, lo que sólo se conseguirá mediante unos procesos óptimosque sólo podrán ser diseñados y realizados por unos empleados formados, motivados y efi-cientes.

Una visión alternativa, pero que no afecta a la jerarquía, es la Peter Drucker, padre del manage-ment moderno, quien afirmaba que “La primera responsabilidad de una compañía es servir a susclientes. El beneficio no es la meta última, sino más bien una condición esencial para que la com-pañía continúe existiendo”.

La definición de la estrategia, qué queremos conseguir y cómo queremos hacerlo, exige quetambién se postulen relaciones causa efecto entre los objetivos definidos para cada perspectivay entre objetivos de diferentes perspectivas cuya representación en un diagrama de burbujas(objetivos) y flechas (relaciones causa-efecto) constituye el mapa de estrategia.

El cuadro de Mando Integral se compone por tanto de un cuadro de puntuaciones y un mapa deestrategia.



USO DEL CUADRO DE MANDO INTEGRAL

La noción básica del Cuadro de Mando Integral es combinar una serie de medidas o indicadores,

en una descripción compacta de una operación. Introduce una serie de nuevas aproximaciones

que tienen que ver más con como se usa que con el cuadro en sí y que tienen que ver con:

• Dotar al control de una dimensión estratégica, especificando no sólo los objetivos perseguidos

sino la estrategia para alcanzarlos.

• Transmitir a todos los agentes implicados (gerentes, directivos, técnicos, trabajadores…) una

descripción clara del propósito y la trascendencia de su trabajo.

• Discutir cómo los esfuerzos por desarrollar competencias, relaciones y sistemas de información

darán fruto en el futuro.

• Crear oportunidades para aprender mediante la medida sistemática de factores importantes

para el éxito.

• Establecer un mayor respeto por el hecho de que muchas de las cosas importantes que una

organización lleva a cabo no se traducen en beneficios de manera inmediata.

• Buscar formas de explicar lo que una organización es y lo que puede hacer.

La última ambición del cuadro de mando integral es la creación de una organización que

aprende, mostrar un cuadro más comprensivo y significativo del negocio adecuado para discu-

siones en que un mayor número de empleados debe participar.

Como el término inglés indica el cuadro es una ayuda para crear un balance, un equilibrio, entrelos distintos factores que deben ser considerados. El balance alcanzado refleja las decisionesestratégicas de la empresa.

Supone un choque con los objetivos de beneficios, un complemento al control financiero paraevitar una dolorosa y miope aproximación a corto plazo. Implica un cambio de un control econó-mico a un control estratégico: ver la compañía desde cuatro perspectivas vitales para enlazarcontrol operacional a corto plazo con la visión a largo plazo y la estrategia del negocio.

Para cada una de las perspectivas una compañía puede utilizar entre 4 y 7 indicadores o medidasdiferentes. Así, un cuadro de mando integral típico puede contener 25 medidas que sirven comoinstrumentos para describir una única estrategia. Estas medidas no deben sustituir a los cientosde medidas utilizadas con propósitos de diagnóstico. Más bien las medidas contenidas en elcuadro de mando integral deben ser medidas estratégicas concebidas para medir una ventajacompetitiva sostenida.

El CMI se centra por tanto en tres momentos del tiempo: ayer, hoy y mañana. La compañía esforzada a monitorizar las operaciones del día a día en cuanto afectan al desarrollo de mañana.

El Cuadro de Mando Integral se utiliza por tanto como:

• Herramienta de comunicación

• Sistema de medida / evaluación

• Sistema de gestión estratégica

• Sistema de cambio hacia una cultura de desempeño / eficiencia

CMI EN SECTOR PÚBLICO Y ORGANIZACIONES SIN ÁNIMO DE LUCRO

La adaptación del Cuadro de Mando Integral de una organización sin ánimo de lucro implica re-definir las perspectivas básicas sustituyendo conceptos como el beneficio financiero por la ren-tabilidad social.

• Perspectiva de la Rentabilidad Social: para tener éxito desde el punto de vista de la renta-bilidad social, ¿cómo debemos aparecer ante la sociedad que aporta los recursos?

• Perspectiva de los Clientes: para conseguir nuestra visión, ¿Cómo debemos aparecer antenuestros clientes sean estos quienes sean?

• Perspectiva de los Procesos Internos: para satisfacer a nuestros clientes y financiadores¿en qué procesos debemos alcanzar la excelencia?



• Perspectiva de Aprendizaje y Crecimiento: para conseguir nuestra visión, ¿cómo mantene-mos nuestra capacidad de cambiar y mejorar?

Implica además definir una jerarquía de perspectivas diferente.

Simplemente se pone la misión, no la perspectiva financiera, en el nivel más alto, lo que significadeclarar de manera rotunda que todo lo que se hace, se hace para cumplir esa misión.

El Cuadro de Mando Integral puede ser utilizado tanto para organizaciones formales, (Organi-zaciones sin ánimo de lucro del tercer sector, Consejerías de Servicios Sociales de una Comuni-dad Autónoma, Servicios Sociales de un Ayuntamiento, Centro de Servicios Sociales, TrabajadorSocial,…) como para organizaciones informales (Políticas, Planes, …)

En cualquier caso cada organización debe hacer su propio Cuadro de Mando a medida, no exis-ten soluciones “pret a porter” u “off the shelf”. Cada organización tiene que hacer su propio CMI,tiene que decidir ella misma donde quiere ir y como hacerlo.

El CMI tiene que ver con medir lo que se hace y los resultados de lo que se hace: “Sólo se con-sigue lo que se mide”.

El CMI tiene que ver con la eficiencia, el rendimiento, el desempeño o “performance”, y lo pocofamiliar de la traducción del término inglés nos pone sobre aviso de nuestro alejamiento culturalde estos temas. Términos más familiares como eficiencia, eficacia, efectividad, …nos suenasinónimos aunque si hemos de hacer caso a Drucker “Eficiencia es hacer las cosas correcta-mente, efectividad es hacer las cosas correctas”.

Este alejamiento se hace aún más acusado en las organizaciones sin ánimo de lucro que, como al-gunos consultores señalan, parecen tener una gran dificultad trabajando con mediciones y métricas.Algunas de estas organizaciones parecen tener una autoinfligida cultura de bajo desempeño.



Objeciones como “Estamos aquí para ayudar a la gente. Nosotros no somos corporaciones tec-nológicas preocupadas por medir, planificar, la eficacia y el desempeño” no son extrañas en estecontexto, pero, ¿es incompatible ayudar a la gente y hacerlo de una manera eficiente?

PERTINENCIA DEL CUADRO DE MANDO INTEGRAL EN LAS ORGANIZACIONES SIN ÁNIMO DE LUCRO

Por si queda alguna duda de la pertinencia del uso de herramientas como el CMI en lo público,la siguiente cita ha sido extraída de uno de los documentos que componen el presupuesto delgobierno de los EEUU, para el año 2011, concretamente el denominado “Perspectivas analíticas”,que comienza su capítulo 7, “Delivering High Performance Government” con la siguiente decla-ración de intenciones:

“Durante demasiado tiempo Washington no ha gestionado responsablemente los dólares de losimpuestos que el pueblo americano le había confiado. Los decisores abrían sus puertas y susoídos a grupos de presión mientras que cada vez era más y más difícil para el resto entender loque el gobierno estaba haciendo, lo que estaba consiguiendo y para quien lo hacía. Se permitíaque programas y prácticas persistiesen por inercia y no porque estuviesen consiguiendo los re-sultados que de ellos se esperaban, mientras que otros que parecían funcionar jamás eran eva-luados para confirmar su impacto y encontrar formas de incrementar su valor. Durante las dosúltimas décadas mientras el sector privado utilizaba nuevas técnicas de gestión y tecnologíasde la información para disparar la productividad, recortar costes y producir niveles de servicionunca antes vistos, el sector público se mantenía rotundamente atrasado.

El pueblo americano se merece algo mejor. Se merece un Gobierno que respeto los dólares desus impuestos y los use efectiva y eficientemente. Se merece un Gobierno Federal transparente,justo y que responda. Se merece un Gobierno Federal que esté constantemente buscando daralas a lo que funciona y eliminando lo que no lo hace. La administración está comprometida a

revolucionar la forma de gobernar para beneficio del pueblo americano”.

Evidentemente esas nuevas técnicas de gestión a las que la administración Obama hace refe-rencia son, entre otras los Cuadros de Mando Integral o cosas muy similares.

Los esfuerzos en esta dirección vienen, no obstante, de más lejos y fue la administración Clintonla que promulgó la “Government Performance and Results Act” (1993) en un intento de poner elacento en lo que se conseguía y no en lo que se gastaba, buscando crear un gobierno que fun-cionase mejor y costase menos, que establecía la necesidad de que todas las agencias federalesdel Gobierno de los EEUU estableciesen su misión, desarrollasen metas basadas en resultados,medidas internas de desempeño y objetivos y medidas para evaluar el progreso hacia la conse-cución de esas metas y objetivos, obligación que aún se mantiene.

Consistente con lo anterior la administración Bush introdujo la “President´s Management Agenda”(2002) que establecía que la reforma de la administración debería ser guiada por tres principios:centrada en el ciudadano antes que centrada en la burocracia, orientada hacia los resultados ymoviéndose en la dirección del mercado, promoviendo la innovación por medio de la competen-



cia. Los semáforos de los Cuadros de Mando Integrales, indicando el grado de consecución de

los objetivos, verde, naranja o rojo, invadieron los informes de las agencias estatales.

Actualmente cada agencia del gobierno federal tiene un “Performance Improvement Officer”, res-

ponsable de mejorar el desempeño de la misma, y la obligación de establecer un plan estratégico

con un número limitado de objetivos a largo plazo, centrados en los resultados y medibles, y una

descripción de la estrategia que seguirá para alcanzar esos objetivos, estimaciones presupues-

tarias y la obligación de reportar los resultados obtenidos.

La Unión Europea no es ajena a esta tendencia y en su documento EVALSED, Guía para la Eva-

luación del desarrollo Socio Económico establece la necesidad y las guías para la evaluación de

los programas financiados con los Fondos Estructurales y de Cohesión derivados de la Política

de Cohesión.

En España, la creación de la Agencia Estatal de Evaluación y Calidad, responde también a esta

necesidad de evaluación de programas, en este caso a petición del Consejo de Ministros.

Una extensa oferta formativa por parte de las universidades responde a la demanda de profe-

sionales.

BARRERAS A LA IMPLANTACIÓN. REQUISITOS PREVIOS

En último término el Cuadro de Mando Integral tiene que ver con la estrategia y la ejecución de esa

estrategia y sólo un 10% de las organizaciones llegan a ejecutar la estrategia que han diseñado.

Las barreras que impiden esa ejecución en las organizaciones comerciales se suelen clasificar

como:

• Barrera de la visión: Sólo un 5% de los trabajadores conoce y comprende la estrategia.

• Barrera del personal: Sólo un 25% de los directores tienen incentivos ligados a la estrategia.

• Barrera de la gestión: El 85% de los equipos ejecutivos dedica menos de una hora al mes a

discutir la estrategia.

• Barrera de los recursos: El 60% de las organizaciones no liga los presupuestos a la estrategia.

Estas barreras se acentúan en el sector público donde la estrategia puede ser un concepto ex-

traño. Las organizaciones públicas tienen pocos incentivos para adoptar una visión a largo plazo

de su rol. Pueden intentar hacer todo para todo el mundo y acabar no haciendo mucho.



En cualquier caso la implantación de un CMI es un proceso difícil y costoso que requiere:

• Una poderosa razón para iniciarla (“burning plataform”), que haga que el suelo bajo nuestros

pies queme y nos obligue a movernos, y que puede adoptar formas como:

✓ Cambio de liderazgo / administración.

✓ Crisis financiera: reducción de fondos.

✓ Mejorar el desempeño.

✓ Rendir cuentas, transparencia.

✓ Satisfacer las necesidades de los clientes, financiadores,...

✓ Ejecutar la estrategia.

✓ Alinear a los empleados.

✓ Comunicación y Educación.

• Un decidido y constante patrocinio: liderazgo, compromiso por parte de la más alta dirección

de soportar de manera clara y continuada el proyecto sin el cual no merece la pena ni empezar

el proyecto.

• Apostar por un modelo de medición y eficacia. Si no se quiere medir el proyecto está llamado

al fracaso.

FUNDAMENTOS ESTRATÉGICOS

La estrategia tiene que ver con lo que queremos conseguir y cómo queremos hacerlo, pero,

antes de comenzar a construir este edificio, necesitamos sentar las bases del mismo, los cimien-

tos más profundos que tienen que ver con la esencia última de la organización, quienes somos,

quienes queremos ser, y de qué manera queremos comportarnos: la misión, la visión y los valores

de la organización.

MISIÓN

La misión es la razón de ser de una organización. ¿Quiénes somos como organización? ¿A

quién servimos? ¿Por qué existimos?

La misión es algo inalcanzable, no se consigue de la noche a la mañana pero sirve de faro, de

brújula para una organización.





Las características que debe reunir una buena definición de la misión son:

• Simple y clara, concisa y concreta, no se puede hacer todo para todos, no debe ser un “enormesandwich de buenas intenciones”.

• Inspirar el cambio.

• A largo plazo.

• Fácil de entender y comunicar.

Por ejemplo la misión de un servicio de recaudación de impuestos:

“…suministrar a los contribuyentes un servicio de máxima calidad ayudándoles a compren-der y cumplir sus obligaciones fiscales y aplicando la ley con integridad y justicia a todos porigual”.

La misión no se inventa, se identifica, ya está ahí, sólo hay que ponerla al descubierto. Un mé-todo habitual es el denominado el de los “5 por qué”, que consiste en actuar como un niño, pre-guntando reiterativamente el por qué de las cosas. Comienza con una afirmación sencilla,“Hacemos x productos o prestamos x servicios”, y pregunta “¿Por qué eso es importante? ¿Ypor qué?, ¿Y por qué? …. hasta cinco veces. Lo que nos conduciría por ejemplo:

• Desde “recogemos basura” hasta “Contribuimos a mejorar el medio ambiente aportando so-luciones creativas a la gestión de los residuos urbanos”

• O desde “Suministramos los mejores datos de investigación de mercados” hasta “Contribuimosal éxito de los clientes ayudándoles a comprender sus mercados”

Un método más dirigido consiste en preguntar a los directivos 6 preguntas

• ¿Quiénes somos?

• ¿Para enfrentarnos a qué problemas o necesidades sociales o políticas existimos?

• ¿Como reconocemos, anticipamos y respondemos a estos problemas o necesidades?

• ¿Cómo deberíamos responder a nuestros accionistas?

• ¿Cuál es nuestra cultura y filosofía?

• ¿Qué nos hace diferentes, únicos?



VALORES

Los valores son los principios que guían una organización. Creencias profundas demostradas

en el comportamiento diario de los miembros de la misma. Los valores de una organización son

una proclamación pública de cómo se espera que todos sus integrantes se comporten. No sólo

es importante lo que se consigue sino como se consigue, determinados fines en la vida y la ma-

nera de conseguirlos son preferibles a otros.

Los valores deberían ser agresivamente auténticos y se deben constatar, de hecho existen formas

de medirlos como por ejemplo técnicas de cliente misterio, etnografía…

Nuestra Misión

En Microsoft trabajamos para ayudar a las personas y las empresas a realizar plenamente su po-

tencial. Esta es nuestra misión y todo lo que hacemos refleja esta misión y los valores que la

hacen posible.

Nuestros valores

Como compañía y como individuos valoramos:

• La integridad y la honestidad.

• La pasión por los clientes, nuestros colaboradores y la tecnología.

• La apertura y el respeto.

• Asumir grandes retos y superarlos.

• La autocrítica constructiva, la mejora y la excelencia personal.

• Ser responsables de nuestros compromisos, los resultados y la calidad frente a clientes, ac-cionistas, socios y empleados.

Los valores no se imponen, se promueven mediante el ejemplo, la formación, la política de se-lección de personal.

VISIÓN

La visión es una descripción de cómo serían las cosas caso de cumplirse completamente la MI-SIÓN de la organización en el futuro.

Las características de una buena VISIÓN:

• Es concisa.

• Guarda un equilibrio entre aspectos internos y externos de la organización.

• Es atractiva para los interesados.

• Es consistente con la misión y los valores.

• Es verificable.

• Es posible aunque difícil, ambiciosa.

• Es inspiradora, entusiasma.

• Pinta un cuadro con palabras, descripción evocadora, imágenes poderosas.

Ejemplos de visión, procedentes del mundo anglosajón, dada nuestra endémica sequía de so-ñadores, son el discurso de Martin Luther King:

“….Tengo un sueño: que un día esta nación se pondrá en pie y realizará el verdadero significadode su credo: “Sostenemos que estas verdades son evidentes por sí mismas: que todos los hom-bres han sido creados iguales.



Tengo un sueño: que un día sobre las rojas colinas de Georgia los hijos de quienes fueron esclavosy los hijos de quienes fueron propietarios de esclavos serán capaces de sentarse juntos en lamesa de la fraternidad.

Tengo un sueño: que un día incluso el estado de Mississippi, un estado sofocante por el calor dela injusticia, sofocante por el calor de la opresión, se transformará en un oasis de libertad y justicia.

Tengo un sueño: que mis cuatro hijos vivirán un día en una nación en la que no serán juzgadospor el color de su piel sino por su reputación.

Tengo un sueño hoy”.

El discurso de Kennedy comprometiéndose a poner un hombre en la luna, o la canción de JohnLennon Imagine.

Los métodos de desarrollo de la VISIÓN implican el recurso a técnicas de creatividad como lastécnicas de imaginación guiada, en que los más altos directivos son invitados a un viaje imaginarioa un futuro ideal en que la misión de la organización se ha cumplido y tras ser conducidos a unaatmósfera relajada, mediante una introducción inspiradora (Martin Luther King, JFK, Imagine deJohn Lennon, …) con luz tenue, ojos cerrados, ambiente casi hipnótico, son invitados a un viaje



imaginario en que visualicen ese futuro ideal …. para luego traducir y compartir sus experienciasy resumirlas en la formulación de la visión.

Un ejemplo de estos fundamentos, misión, visón, valores,... en una organización del tercer sectorse recoge a continuación.

Algo que se echa de menos de forma habitual en estas formulaciones en las organizaciones deltercer sector dedicadas a los servicios sociales es la ausencia en la formulación de la visión delimpacto sobre los beneficiarios, probablemente debido a que se considera difícil, pero si, inclusoen el caso ideal de que cumplamos nuestra misión, esto no tiene consecuencias palpables sobrelos beneficiarios de nuestro trabajo, ¿merece éste la pena? No se puede renunciar a esta ambi-ción por difícil que sea.

EVALUACIÓN DEL ENTORNO

Una vez plantadas las bases del edificio conviene evaluar el contexto externo e interno en quese va a desarrollar la actividad de la organización. Dos tipos de técnicas son las habitualmenteutilizadas:

• Las que evalúan las capacidades internas de la organización en el entorno en que su actividadse va a desarrollar, los análisis DAFO, que determinan las Debilidades (factores importantes



en que nuestra organización es débil), Amenazas (factores actualmente poco importantes enque nuestra organización es débil), Fortalezas (factores importantes en que nuestra organiza-ción es fuerte) y Oportunidades (factores actualmente poco importantes en que nuestra orga-nización es fuerte).

• Las que evalúan de manera independiente el entorno (PESTEL) sea este Político, Económico,Social, Tecnológico, Ecológico y Legal.

En el caso de las organizaciones comerciales se suele hacer, además, una evaluación del entornocompetitivo utilizando las denominadas “5 Fuerzas de Porter” que pudieran afectar a la compe-titividad de la compañía y que son:

• Productos Sustitutivos

• Entrada de Nuevos Competidores

• Rivalidad competitiva

• Poder de regateo de los clientes

• Poder de regateo de los proveedores

En el caso de las organizaciones sin ánimo de lucro se sustituiría el entorno competitivo propia-mente dicho por un análisis de los posibles colaboradores realizando actividades potencialmentecomplementarias.

ESTRATEGIA

Una vez sentados los fundamentos se procede a la definición de la estrategia. Estrategia cuyaimportancia ilustra el diálogo que Lewis Carrol hace mantener a Alicia con el enigmático Gato deChesire, que al ser preguntado por ésta por el camino a seguir, le responde que el camino aseguir depende de adonde se quiera ir, a lo que Alicia, deseando salir del bosque, responde queeso da igual con tal de que lleve a algún sitio, extremo éste que el Gato corrobora divertido. Siem-pre vamos a ir a algún sitio, el caso es ir a donde queremos, y es allí a donde debe llevarnosnuestra estrategia.

La estrategia está concebida para ganar guerras, no batallas, y es por tanto la que decide sihay o no que librar una batalla. El campo de batalla es el dominio de la táctica. Trasladadoesto al dominio de las organizaciones en todas ellas debe haber gente apartada del día a día,preocupada por temas estratégicos, mientras otros se ocupan de los quehaceres más inme-diatos.

Aunque su ancestral cuna sea claramente militar y guerrera la estrategia está presente en todaslas facetas de la actividad humana como ilustra el poema de Mario Benedetti, “Táctica y estra-





tegia”, que, aunque en un contexto más romántico, describe un proceso de acercamiento, acep-tación y comunicación interpersonal nada ajeno al día a día del trabajo social.

La estrategia representa las prioridades establecidas por una organización, consecuencia deasumir el entorno en que se desenvuelve su acción y persiguiendo su misión. Algunas organiza-ciones sin ánimo de lucro desarrollan una pila de programas bien intencionados, ideas y direc-ciones que tratan de responder a cada necesidad y oportunidad que se presenta y que podríavagamente encajar en su misión. Siempre hay una razón para hacer algo que alguien nadie másquiere hacer si tiene algo que ver con tu misión. Lo más difícil es tener la suficiente estrategiapara saber cuando decir no, comprender que sí, que una necesidad puede ser real, pero que túpuedes no ser la mejor respuesta a la misma.

OBJETIVOS

Un objetivo es una descripción sucinta, que normalmente comienza con un verbo, de lo que de-bemos hacer bien para implementar nuestra estrategia. Por ejemplo “Acabar con el analfabe-tismo”.

A cada objetivo le asociaremos uno o varios indicadores, una medida o medición cuantitativa uti-lizada para seguir el progreso de un objetivo. Por ejemplo “% de personas menores de 65 añosque no saben leer y escribir”.

Los mapas estratégicos contienen objetivos los cuadros de puntuaciones contienen indicadores.

Una vez definidos los objetivos estratégicos para cada perspectiva, definiremos los enlaces cau-sales entre ellos, para poder pintar el mapa estratégico.

MAPA DE ESTRATEGIA

Un mapa estratégico es una representación gráfica, en una página, de lo que hay que hacer bienpara ejecutar la estrategia. Está compuesto de objetivos para cada una de las cuatro perspectivasunidos por relaciones de causa-efecto que cuentan la estrategia de la organización.

El enlace de los objetivos, representado por flechas, se hace a través de relaciones:

SI … ENTONCES

OBJETIVOS ESTRATÉGICOS: PERSPECTIVA DE LOS CLIENTES

En el caso de una organización comercial suele ser fácil determinar quienes son los clientes pero,

curiosamente, no lo es tanto en el ámbito de los servicios sociales. ¿Quiénes son nuestros

clientes? Los usuarios de los Servicios Sociales, la sociedad en su conjunto, los políticos / diri-

gentes que gobiernan, los patrocinadores que aportan los fondos, los mismos trabajadores so-

ciales,...

La respuesta a esta pregunta es importante y no es única, es una decisión que debe tomar la or-

ganización. En algunos casos se busca un compromiso y se admiten varios clientes, los usuarios

y los gobernantes o patrocinadores, o los usuarios y la sociedad en su conjunto. En realidad esto

resuelve poco el problema. Un usuario único facilita mucho la respuesta a preguntas posteriores

y aclara mucho las cosas. En el caso de los servicios sanitarios, la respuesta es clara, el cliente

es el paciente, el caso de los servicios educativos se presta a una mayor controversia, pero tam-

bién parece el educando el cliente más probable ¿Por qué no ha de serlo el demandante en el

caso de los servicios sociales?

Una vez esclarecido quien es el cliente la siguiente pregunta, cara a determinar los objetivos en

esta perspectiva, es ¿Qué esperan o demandan los clientes de nosotros?



Nuestra respuesta a esa demanda puede adoptar diversas formas, no es única y vendrá condi-

cionada por cual sea nuestra propuesta de valor al servir a nuestros clientes. En términos ge-

nerales la propuesta de valor puede adoptar tres modalidades:

• Excelencia operativa, por poner un ejemplo claro, si hablásemos de distribución alimentaria,

sería la propuesta de las cadenas de descuento, ofrecer los precios más baratos.

• Liderazgo en productos, los mejores productos, en el mismo sector, sería la propuesta de

los supermercados e hipermercados de mayor calidad.

• Intimidad con el cliente, proximidad, conocimiento, relación, sería la propuesta de los merca-

dos tradicionales, las tiendas de barrio.

La traslación al caso de los servicios sociales no es difícil, podemos ofrecer una organización efi-

caz, capaz de acercar al usuario a toda la oferta externa de servicios, ayudas y programas, pú-

blicos o de otras organizaciones, podemos ser nosotros mismos los que prestemos unos

servicios de apoyo profesional de la mejor calidad o podemos ofrecer más calor humano, cercanía

y acompañamiento.

No necesariamente todo ha de ser excluyente pero lo que está claro es que no podemos ofrecer

todo para todos. La diferenciación, la especialización en el caso de la empresa privada garantiza el

éxito financiero y cubre nichos y necesidades diferentes de los clientes mientras que en el caso pú-

blico es una exigencia de la escasez de recursos y una opción que define la estratega adoptada.

OBJETIVOS ESTRATÉGICOS: PERSPECTIVA DE LOS PROCESOS INTERNOS

La fijación de objetivos desde el punto de vista de los procesos exige en primer término su identi-

ficación. Un proceso es un conjunto de actividades que encadenadas producen valor para el

cliente, es lo que hacemos para los clientes. A la hora de construir el mapa estratégico lo que nos

interesa es determinar cuales son los procesos fundamentales, los procesos estratégicos. Ejem-

plos de procesos y subprocesos en el ámbito del trabajo social pueden ser el diagnóstico, el desa-

rrollo de un plan de intervención, de un programa de inserción, formación para el empleo, …

Un análisis detallado puede llevar a la creación o el desarrollo de nuevos procesos y a la elimina-

ción de otros para lo que contamos con multitud de herramientas de mejora como pueden ser:

• Análisis de la Cadena de Valor, que consiste en el análisis de todas las actividades que com-

ponen cada proceso y la eliminación de todas aquellas actividades que no aporten valor para

el cliente.

• Reingeniería de Procesos, repensar desde cero, de manera radical, la manera de hacer las

cosas y pensar si se pueden hacer de maneras diferentes, fundamentalmente mediante la in-



troducción de nuevas tecnologías, pensemos por ejemplo en la atención presencial frente a latelemática, …

• Análisis de Costes ABC (Activity Based Costs) que consiste en atribuir costes no al procesoglobal sino a cada una de las actividades que lo componen buscando optimizar la eficiencia.

Una vez determinados los procesos estratégicos se trata de alcanzar la excelencia en los mismos,lo que constituirá los objetivos en términos de procesos. Las guías de mejores prácticas son unaherramienta fundamental a construir y compartir.

OBJETIVOS ESTRATÉGICOS: PERSPECTIVA CRECIMIENTO Y APRENDIZAJE DE LOS EMPLEADOS

Esta perspectiva constituye la base del resto de perspectivas y tiene que ver con aspectos como:

• Estructura de personal, quiénes son los trabajadores y que funciones, roles juegan en la or-ganización.

• Competencia, qué competencias tienen y cómo se mantienen e incrementan.

• Sistemas de información, con qué sistemas de información contamos tanto para la prestaciónde servicios, como para la gestión del conocimiento de la organización.

• Clima y cultura, intangible fundamental, el clima y la cultura de la organización son los ele-mentos que la diferencian de un conjunto de profesionales independientes. Clima, cultura yvalores compartidos son un activo a crear y alimentar.

TESTANDO LA ESTRATEGIA

La definición de la estrategia se compone por tanto de:

• Definición de objetivos estratégicos para cada perspectiva.

• Definición de relaciones de causalidad (causa-efecto) entre objetivos de la misma perspectivay entre objetivos de perspectivas adyacentes.

Los métodos para definir estas relaciones se basan en muy buena parte en el sentido común yen el conocimiento de los gestores. Un mapa estratégico es la plasmación gráfica de las hipótesisque hacemos sobre como alcanzar nuestros objetivos y para su construcción se implica a losejecutivos y directores de mayor nivel en sesiones de Brain Storming y dinámicas de grupos,aunque conviene, una vez esbozado el mapa, presentarlo a las personas más implicadas en eldía a día, a niveles más próximos al cliente para recibir sus aportaciones.

La sanción sobre la bondad de un mapa de estrategia nos la dará la práctica y así, si por ejemplohemos determinado como uno de nuestro objetivos “mejorar su empleabilidad”, con un indicador



que sea el porcentaje de empleados en el mismo, y a su vez este suponemos que depende de“mejorar su formación”, nos podemos encontrar con dos situaciones en el supuesto de que nohayamos conseguido el primer objetivo, 1) que no hayamos conseguido el último, con lo quenuestra estrategia sigue siendo válida ó 2) que habiendo conseguido el último no hayamos con-seguido el primero, en cuyo caso nuestra estrategia falla y debemos repensarla, actuando sobrela demanda de empleados, con subvenciones por ejemplo, o incidiendo en otros factores queademás de la formación puedan mejorar la empleabilidad.

Ciertas aproximaciones científicas pueden ayudarnos a testar la estrategia y estas son diferentessegún nos movamos a nivel más cuantitativo, sobre los valores de los indicadores de los cuadrosde mando, o a nivel más cualitativo, sobre los objetivos recogidos en los mapas de estrategia:

Sobre Indicadores:

• Modelos de ecuaciones estructurales, path analysis, SEM.

• Modelos de Mínimos Cuadrados Parciales.

Sobre Objetivos

• Modelos de Dinámica de sistemas.

Los primeros modelos, los que funcionan sobre indicadores, en general suponen, como las re-laciones causa-efecto habitualmente formuladas, una inmediatez del efecto y la no existencia deretroalimentación. Los modelos de dinámica de sistemas aportan ideas como la diferenciaciónentre variables flujo, las que su valor en cada momento del valor en ese mismo momento deotras variables, y variables fondo, aquellas cuyo valor depende en cada momento de la historiaanterior. Un flujo es el agua que sale en cada momento de un embalse, que depende de queabramos más o menos una llave, un fondo es el nivel del agua del embalse que depende de loque haya llovido y lo que hayamos desembalsado a lo largo del tiempo. El número de personasque encuentran empleo un mes concreto depende de la coyuntura económica de ese mes; elnúmero de desempleados, depende de la evolución del mercado de trabajo a lo largo del tiempo.Los modelos sistémicos además aportan ideas como el desfase temporal entre las interven-ciones y los resultados, la inversión en formación no produce efectos inmediatos, lleva un tiempo,o la existencia de efectos de retroalimentación que puedan explicar resultados aparentementeparadójicos, como por ejemplo que políticas de realojamiento en lugar de acabar con el chabo-lismo lo incrementen.

Una vez definidos los objetivos debemos establecer indicadores, variables medibles que nosinformen del grado de consecución o no de esos objetivos. Existen diferentes tipos de indicado-res, y así según el rol que juegan podemos hablar de inputs: cuando hablamos de intervenciones,y outputs, y en este último caso debemos diferenciar entre efectos y resultados propiamentedichos. Por ejemplo si se invierte en mejorar el transporte, los efectos inmediatos son más kiló-



metros de autopistas, dobles vías, mejor señalización, aunque los resultados buscados seríanen realidad desplazamientos más rápidos, mayor seguridad, menos accidentes,… Un lugarcomún en acciones formativas dice que no es lo mismo poner traseros en los asientos de unaula, efecto, que incrementar el nivel de formación, resultado.

INDICADORES, TARGETS E INICIATIVAS

Desde el punto de vista de la relación temporal entre el indicador y el objetivo podemos hablarde indicadores avanzados y retardados. Los indicadores avanzados nos indican con antelaciónde la consecución del objetivo mientras que los retardados no lo hacen hasta que este se haconseguido o incluso después. Evidentemente los primeros son los ideales porque nos dejan al-guna capacidad de reacción pero no son fáciles de encontrar. Por ejemplo la baja satisfacciónde los clientes o las reclamaciones nos informan de que probablemente las ventas vayan a caer,la inversión de las empresas en bienes de equipo antecede a épocas de bonanza económica.

Una vez definidos los indicadores hay que establecer niveles de control para los mismos, bientargets, indicando el valor por encima del cual el objetivo se podría considerar cumplido, o bienumbrales por debajo de los cuales deben sonar las alarmas porque nos alejamos mucho de suconsecución.

Cuando se trata de targets lo normal es distribuir a lo largo del tiempo el progreso hacia la con-secución, teniendo en cuenta que en general los progresos son mayores al principio y más lentosdespués. Para alcanzar estos progresos hay que definir cuales son las iniciativas que tomaremosy priorizarlas.

PROPAGACIÓN DEL CMI

El Cuadro de Mando Integral debe fluir y extenderse en cascada por toda la organización y de-beremos desarrollar además del Cuadro para el conjunto de la organización:

• Cuadros de Mando estratégicos de menor nivel:

✓ Unidades.

✓ Departamentos.

✓ Empleados.

• Cuadros de Mando Tácticos.

• Cuadros de Mando Operacionales.

Asegurándonos de que todos ellos están alineados con la estrategia global.



PLAN DE DESARROLLO E IMPLANTACIÓN DE UN CMI

Resumiendo lo dicho hasta aquí, la implantación de un modelo estratégico basado en un Cuadrode Mando Integral constaría de dos fases diferenciadas con sus correspondientes tareas:

Fase de Planificación

1. Razones para el desarrollo.

2. Conseguir el patrocinio y soporte de los líderes.

3. Crear el equipo de desarrollo.

4. Determinar por donde empezar.

5. Evaluar los recursos necesarios y su disponibilidad.

6. Desarrollar un plan de comunicación y entrenamiento.

Fase de Desarrollo

1. Recoger información estratégica.

2. Formación en CMI.

3. Desarrollo de fundamentos estratégicos: misión, visión, valores y estrategia.

4. Entrevistas con directivos.

5. Desarrollar el Mapa Estratégico.

6. Taller con directivos.

7. Recoger feedback empleados.

8. Desarrollar Sistema de Indicadores.

9. Taller con directivos.

10. Recoger feedback empleados.

11. Establecer Targets y definir Iniciativas.

12. Recoger datos para la primera reunión de CMI.

13. Desarrollar un plan de Implementación Continua.

EJEMPLO: CUADRO DE MANDO INTEGRAL DEL PLAN CONTRA LA EXCLUSIÓN DE LA

COMUNIDAD DE MADRID 2002-2006

Como ilustración adjuntamos algunos de los cuadros utilizados para la evaluación del Plan contrala Exclusión de la Comunidad de Madrid, que fue la herramienta utilizada para el seguimiento de laestrategia que el plan suponía y que implicaba el esfuerzo conjunto de muchas de las consejerías.









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SOBRE LA IMPLANTACIÓN TERRITORIAL DE LOSSERVICIOS SOCIALES RESIDENCIALES EN LA CAPV(1998-2008)

Iratxe Aristegui FraduaMaite Aurrekoetxea Casaus

Departamento de Trabajo Social y SociologíaUniversidad de Deusto

La planificación de los servicios sociales debe ser entendida y llevada a cabo como una formamás de la Planificación de un territorio. En este sentido, tal y como se expresa en la Ley de Ser-vicios Sociales de la CAPV es imprescindible realizar las oportunas previsiones res pecto a la evo-lución de las necesidades sociales y ha bilitar las herramientas que hagan posible el desarrolloplanificado del sistema en el conjunto del territorio au tonómico. (Ley 12/2008 de 5 de diciembre,de Servicios Sociales de la CAPV).

Las administraciones públicas vascas deberán garantizar, como mínimo, la cobertura de presta-ciones y servicios que, al objeto de asegurar una distribución homogénea de los recursos en elconjunto del territorio autonómico, defina el Mapa de Servicios Sociales de la Comunidad Autó-noma del País Vasco. Para ello, tienen que tenerse unos criterios de organización territorial claros.(Ley de Servicios Sociales de la CAPV).

En las siguientes líneas vamos a fijarnos en la organización de los centros residenciales teniendoen cuenta su distribución en las tres provincias o territorios históricos que conforman la CAPV,así como en su evolución desde 1998 hasta 2008.

1. DISTRIBUCIÓN DE LOS CENTROS RESIDENCIALES EN LA CAPV (1998-2008)

En primer lugar debemos señalar que a la hora de planificar territorialmente es necesario com-binar las necesidades sociales (necesidades según el tipo de población, indicadores de exclu-sión social, indicadores de calidad de vida..., etc.) junto con criterios más propiamente“territoriales” (tamaño poblacional, densidad de población, dispersión geográfica, zona rural/urbana,... ). Es por ello, que vamos a describir en primer lugar el tipo de centros, en segundolugar su peso en el territorio, y en tercer lugar la combinación entre ambas variables (tipo decentro y territorio).

Teniendo en cuenta el tipo de centros residenciales con que disponemos en la CAPV, vemosque se han ido organizando en función de las distintas necesidades sociales que han ido

195Comunicaciones 1: Integración de los Servicios Sociales en el territorio

surgiendo a lo largo de los años en diversos colectivos de población (menores, mujer, disca-pacidad, personas mayores, etc.). Así, los centros que mayor incidencia tienen en la CAPV si-guen siendo los que dan respuesta a las necesidades de las personas mayores 40,7% (nopodemos olvidar que este colectivo representa cada vez más un mayor volumen de población).Sin embargo, y aunque en números absolutos el número de residencias para mayores hayacrecido a lo largo de los años analizados, su peso porcentual es menor en 2008 que en 1998y que, en 2003, cuando suponía más de la mitad del conjunto residencial de la CAPV.

Tabla 1. Tipo de centros residenciales en la CAPV (1998-2008)

1998 % 2003 % 2008 %

Infancia-Juventud 72 14,1 68 10,2 110 11,1

Mujer 37 7,2 52 7,8 71 7,1

Personas mayores 238 46,8 345 51,8 405 40,7

Discapacidad 76 14,9 98 14,7 160 16,1

Exclusión social 85 16,7 103 15,5 248 24,9

C.A. de Euskadi 508 100 666 100 994 100

Fuente: Elaboración propia a partir de la Estadística de Servicios Sociales (EUSTAT).

Por otra parte, los centros para personas en situación de exclusión social han aumentado con-siderablemente su representatividad, así como los centros para personas con discapacidad.Vemos así, una evolución de tipo de centro residenciales desigual a lo largo de los diez años queentendemos debe corresponderse, a su vez, con las necesidades sociales de la población encada momento determinado.

Teniendo en cuenta la distribución territorial, los datos que presentamos a continuación,nos muestran una fuerte representación de las residencias localizadas en el Territorio Históricode Bizkaia (suponen más de la mitad del total de centros 50,7%) fruto, probablemente, delgran contingente de población que recoge dicho Territorio, aproximadamente el 53,2% de todala CAPV. Vemos asimismo que mientras que el peso proporcional de residencias en Bizkaia haaumentado paulatinamente a lo largo de los diez años analizados, en el caso de Gipuzkoa y,sobre todo, en el de Álava ha disminuido, aún a pesar de haber aumentado el número absolutode centros.


Iratxe Arístegui Fradua - Maite Aurrekoetxea Casaus

Tabla 2. Distribución de los centros residenciales en la CAPV (1998-2008)

1998 % 2003 % 2008 % Población 2008

Araba/Álava 117 23,0 147 22,0 183 18,4 313.560

Gipuzkoa 161 31,7 203 30,5 307 30,9 698.271

Bizkaia 230 45,3 316 47,4 504 50,7 1.151.113

C.A. de Euskadi 508 100 666 100 994 100 2.162.944


Como puede apreciarse en el siguiente gráfico, la evolución de Álava ha sido decreciente encuanto a representatividad territorial ya que ha ido perdiendo puntos porcentuales de 1998 a2008, pasando en representación territorial del 23% al 18,4%, es decir, con una pérdida de un4,6 en el período analizado. La evolución de Gipuzkoa ha sido mucho más lineal y la de Bizkaiaha sido creciente.

Gráfico 1. Evolución lineal de la distribución de los centros residenciales en la CAPV(1998-2008)


Tras observar los datos anteriores, podemos concluir que el mayor volumen de centros residen-ciales corresponde a Bizkaia y que éstos son, principalmente, centros destinados a satisfacerlas necesidades de las personas mayores.

A continuación, vamos a proceder a combinar el tipo de centro con la variable territorio histó-rico para comparar posibles diferencias o semejanzas. Nos interesa saber si la distribución derecursos residenciales es homogénea o no en el conjunto del territorio autonómico (CAPV).


Sobre la implantación territorial de los servicios sociales residenciales en la CAPV (1998-2008)

Tabla 3. Relación entre el tipo de centro y el territorio histórico (1998-2008)

1998 % 2003 % 2008 %

Infancia-Juventud 72 100 68 100 110 100

Araba/Álava 16 22,2 16 23,5 22 20,0

Gipuzkoa 21 29,1 21 30,8 45 40,9

Bizkaia 35 48,6 31 45,6 43 39,0

Mujer 37 100 52 100 71 100

Araba/Álava 3 8,1 8 15,4 17 23,9

Gipuzkoa 15 40,5 16 30,7 20 28,1

Bizkaia 19 51,3 28 53,8 34 47,8

Personas mayores 238 100 345 100 405 100

Araba/Álava 54 22,6 70 20,2 73 18,0

Gipuzkoa 62 26,0 92 26,6 107 26,4

Bizkaia 122 51,2 183 53,0 225 55,5

Discapacidad 76 100 98 100 160 100

Araba/Álava 24 31,5 29 29,5 36 22,5

Gipuzkoa 29 38,1 39 39,7 50 31,2

Bizkaia 23 30,2 30 30,6 74 46,2

Exclusión social 85 100 103 100 248 100

Araba/Álava 20 23,5 24 23,3 35 14,1

Gipuzkoa 34 40,0 35 34,0 85 34,2

Bizkaia 31 36,5 44 42,7 128 51,6


Como podemos apreciar en la tabla anterior, Bizkaia es el territorio histórico de la CAPV. quemayor volumen de centros residenciales de todo tipo agrupa, salvo en el caso de los centrospara menores cuya proporción es mayor en Gipuzkoa. Estos datos nos permiten afirmar que síhay diferencias en cuanto a la implantación de los centros residenciales en función de los territo-rios históricos que conforman la CAPV.

En cuanto a la titularidad de los centros, podemos afirmar que la red de centros privados haido ganando terreno en el conjunto del territorio vasco, siendo notable su incremento en el Terri-



torio de Bizkaia. En este sentido, en 2008 los 422 centros privados de Bizkaia suponen el 66,56%

del total de centros privados de toda la Comunidad, cuando en 1998 representaban el 57,92%

del total de la red privada de centros vascos.

Por el contrario, en Gipuzkoa y Álava prevalecen las residencias de carácter público. Vemos aquí

de nuevo el desmarque de Bizkaia con respecto al resto, lo que nos vuelve a conducir a diferen-

cias dependiendo de la provincia o territorio histórico.

Gráfico 2. Evolución de la implantación de los centros en la CAPV según su titularidad

(1998-2008)


2. CONSIDERACIONES FINALES

Si bien pensamos que para los servicios sociales especializados –como es el caso de los centros

residenciales- es necesario plantear una cobertura homogénea tanto para los diferentes colec-

tivos de población (tipo de centro en función de las necesidades sociales) como en el territorio,

vemos que este principio no se cumple del todo en la CAPV, ya que existen diferencias en su

implantación tanto en cuanto al tipo de centro como en lo que respecta a su distribución terri-

torial. Siendo Bizkaia, el territorio de la CAPV que mayor volumen de centros residenciales, sobre

todo privados, asume.


Sobre la implantación territorial de los servicios sociales residenciales en la CAPV (1998-2008)

3. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA UTILIZADA Y CONSULTADA

ALEMÁN, M.ª Carmen (2008). Servicios Sociales especializados en España. Ed. UniversitariaRamón Areces, Madrid.

EUSTAT, Estadísticas de Servicios Sociales (1998, 2003, 2008).

Ley 12/2008 de 5 de diciembre, de Servicios Sociales de la CAPV.



EMPLEO Y SERVICIOS SOCIALES: DISTRIBUCIÓNTERRITORIAL DE ANDALUCÍA

José Antonio Camacho BallestaMaría de los Ángeles Minguela Recover

Instituto de Desarrollo Regional. Universidad de Granada

Los cambios demográficos, los cuidados de larga duración, las trasformaciones en las estructurasfamiliares, la incorporación de la mujer al mercado de trabajo, las migraciones y la actual crisiseconómica y financiera, constituyen los principales retos de la política social, tanto a nivel comu-nitario como nacional y autonómico.

El reto de la integración de los servicios sociales en el territorio depende de la relación de reci-procidad entre el territorio y los procesos sociales. Los cambios en la estructura social de un te-rritorio dependen de multiplicidad de variables económicas, sociodemográficas, culturales…, etc.La herramienta con la que se cuenta para mejorar la calidad de vida de las persona son las po-líticas, en nuestro caso la política social como elemento vertebrador de la vida económica y socialque crea empleo y mueve capital. La integración de políticas de acuerdo con la realidad del es-pacio es la que permite la correcta integración territorial de los servicios sociales.

La personalización de los servicios, el mantenimiento de la persona en su entorno social habitualy la idea de acercar el servicio al ciudadano hace que se genere la perspectiva que defiende alas áreas locales y regionales como las más adecuadas para la extensión y profundización de losderechos sociales, ampliando la concepción de los servicios sociales como acciones articuladasen torno a las personas, los grupos y a la comunidad, en base a unas relaciones integradoras,solidarias y participativas (Brugué y Gomà,1998). Una interesante justificación de esta perspectivaterritorial de los servicios sociales en el ámbito local es la aportada por Subirats, el autor afirmaque son los ámbitos micro, de gestión pública con responsabilidad directa en la provisión de ser-vicios personalizados, de gran exigencia por su periodicidad y relación con la vida diaria de losciudadanos.

El objetivo de esta comunicación es realizar una primera aproximación en clave territorial de ladistribución del sistema público de servicios sociales en Andalucía en el que se enmarca la aten-ción y promoción del bienestar social de las personas, colectivos..., etc., en situación de malestarsocial. Ello, a través de un análisis del empleo en las actividades de servicios sociales compro-bando la existencia o no de disparidades entre territoritos.

La articulación territorial de la red de servicios sociales de España tiene su fundamento en la Ley7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, ésta atribuye al municipiocompetencias en materia de prestación de Servicios Sociales, encomendando a las Diputaciones


Provinciales un papel complementario y subsidiario en los municipios menores de 20.000 habi-tantes (art26). Posteriormente, el Estatuto de Autonomía de Andalucía del año 1981, reconocíala competencia exclusiva en materia de servicios sociales.

En base a dicha previsión estatutaria se aprobaron, en primer lugar, el Decreto 49/ 86 de 5 demarzo que regulaba los Servicios Sociales Comunitarios de Andalucía siendo el referente legislativohasta la aprobación de la Ley de Servicios Sociales de Andalucía. Y en segundo lugar, como erade esperar se aprobó, la Ley de Servicios Sociales de Andalucía en el año 1988, esta regula, ga-rantiza y pone a disposición de las personas, los grupos y la comunidad en las que se integran losrecursos, las acciones y las prestaciones para lograr su pleno desarrollo, así como la prevención,tratamiento y eliminación de las causas que conducen a su marginación. La Ley contempla las fi-guras territoriales de referencia de organización del sistema de servicios sociales como la Zona deTrabajo Social entendida como “demarcación susceptible de servir como unidad para la prestacióneficaz de los mismos” (art. 9) compuesta por 180 zonas de trabajo social. Y su unidad inferior, lasUnidades de Trabajo Social cuya función primordial es el Servicio de Información, Valoración,Orientación y Asesoramiento. Estas Unidades suelen tener un ámbito territorial inferior al municipio,y en determinadas ocasiones debido a la gran dispersión poblacional se agrupan varios municipiospara constituir una Unidad que después de lugar a una zona de trabajo social. Las competenciasde la administración autonómica se centran en la supervisión, planificación general de los serviciossociales con el objeto de eliminar los desequilibrios territoriales.


José Antonio Camacho Ballesta - María de los Ángeles Minguela Recover

Cada tono de gris corresponde a una Zona deTrabajo Social.

Figura 1. Mapa del Sistema Público de Servicio Sociales por Zonas de Trabajo Social

Fuente: Adaptación informática disponible en las website de ayuntamientos y diputaciones. Elaboración propia.

Identificados los criterios territoriales de la red de servicios sociales públicos en Andalucía. Otroaspecto clave en el puzle de la integración de los servicios sociales en el territorio, es el empleoen esta rama de actividad. Para ello, se han salvado una serie de inconvenientes relacionadoscon la disponibilidad de datos a tal nivel de desagregación como es la municipal. La fuente deinformación utilizada ha sido el Censo de población y Vivienda del año 2001 en su versión acce-sible de julio de 2007. Pudiendo descender a nivel municipal, en términos de ocupación, hastaun dígito de la CNAE´93, siendo la rama de actividad estudiada N-Actividades sanitarias y vete-rinarias; asistencia social. Toda la información extraída del Censo se tuvo que agrupar por zonasde trabajo social.

Para dotar de un sentido gráfico la distribución territorial de los ocupados en la rama de actividadrelacionada con los servicios sociales, se presenta el siguiente mapa:

La información más evidente es el desequilibrio ocupacional entre zonas de trabajo social, con-centrándose la ocupación en las capitales provinciales como son Almería, Cádiz, Córdoba, Huelva,Jaén, Málaga, Sevilla y en el litoral coincidiendo con las zonas más dinámicas de la comunidadautónoma andaluza. No obstante, el mapa resalta una situación crítica, la marcada diferencia entrelas zonas de trabajo social localizadas en las áreas rurales y dentro de estas zonas de montañaen las que la pérdida progresiva de población hace que los ocupados sean menor, recayendo elcuidado en la esfera privada y dentro de ella, en la mujer. Los desequilibrios se encuentran pre-


Empleo y Servicios Sociales: distribución territorial de Andalucía

Zona de Trabajo Social de competencia del ayuntamiento.Zona de Trabajo Social con población superior a 20.000 hab.22 - 176177 - 282283 - 596597 - 21.459

Figura 2. Distribución territorial de los ocupados en la rama de actividad N - Actividadessanitarias y veterinarias; asistencia social por zonas de trabajo social

Fuente: Censo de Población y Vivienda de 2001. Elaboración propia.

sentes en las zonas de trabajo social urbanas–puntos amarillos-caracterizadas por estar formadaspor un único municipio de población superior a 20.000 habitantes y cuyos servicios sociales soncompetencia del ayuntamiento también presentan déficit de ocupados en esta rama de actividad.En este sentido, la población es uno de los criterios más importantes junto a la proximidad entremunicipios para la configuración de las zonas de trabajo social cuando las poblaciones son infe-riores a 20.000 habitantes. Sin embargo, en el mapa se observan puntos de color rojo denomi-nados zonas de trabajo social con población mayor de 20.000 habitantes y sus servicios socialesson competencia de las diputaciones provinciales. Todas ellas se localizan en zonas rurales, abar-cando grandes extensiones de territorio para poder llegar a todos los municipios aun cuando estosse encuentren muy dispersos en el territorio, un ejemplo de ello, se localiza en la provincia de Gra-nada, en concreto en la zona de trabajo social de la Alpujarra Granadina formada por 33 munici-pios. Las zonas de trabajo social competencias de las diputaciones provinciales se enfrentan agraves problemas como consecuencia de las agrupaciones de municipios. Sin embargo, es laconfiguración más idónea para prestar servicios sociales aunque son evidentes las carencias deprofesionales en las actividades relacionadas con los servicios sociales.

La situación en la prestación de servicios por parte del sistema público de servicios sociales pre-senta importantes desequilibrios territoriales con diferencias muy significativas entre las zonasrurales y urbanas. Unido todo ello, al proceso de envejecimiento de la población; en el grupo de65 y más años comienzan a ser un segmento importante dentro de la estructura poblacional, ydentro de éste las personas de edad más avanzada, teniendo consecuencias diversas; una deellas es el aumento de personas en situación de dependencia asociadas con la edad. Las nece-sidades de atención derivadas de este crecimiento, coinciden en el tiempo con importantes cam-bios sociales acontecidos a finales del siglo XX como es la incorporación progresiva de la mujeral mercado de trabajo y los cambios producidos en la estructura y dinámica familiar, siendo estala que tradicionalmente se ha dedicado al cuidado.

Para abordar todos estos cambios se aprobó la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promociónde la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, suponiendoun avance hacia un nuevo paradigma del cuidado con el fin de construir, articular y mantener unsistema universal, equitativo y accesible de protección, que dé una respuesta coordinada, globale integral a una demanda social creciente. El Estado del Bienestar experimenta, así, un conside-rable avance en España, que hasta la fecha se situaba entre los países más rezagados en cuantoa prestación de este tipo de servicios se refiere (CAMACHO, J. A.; RODRÍGUEZ, M.; HERNÁN-DEZ, M., 2008). Siendo este un paso más en la integración de los servicios sociales en el territoriopara poder responder a esta demanda social creciente.

En Andalucía, en el año 2009 residían aproximadamente ocho millones trescientas dos mil nove-cientas veintitrés personas (según cifras del Padrón Municipal a fecha de uno de enero del 2009),de las cuales, el 14,6% tenía más de 65 años, de ellos 16,6% son mujeres frente al 12,54% de loshombres. La población octogenaria suponía el 3,6% de la población total, son mayoritariamentemujeres aproximadamente el 4,6%, resultado el doble que los hombres. Según, la Encuesta de



Discapacidad, Autonomía Personal y Situaciones de Dependencia 2008, en Andalucía en torno asetecientas dieciséis mil personas de 6 y más años presentaban alguna discapacidad para el desa-rrollo de las actividades básicas de la vida diaria. A su vez, el 55% tenía más de 65 años, de loscuales alrededor del 64,4% eran mujeres. Estos porcentajes determinan el volumen y el perfil de lapoblación dependiente en Andalucía. Las personas en situación de dependencia están presentesen todas las edades, si bien es cierto, que la proporción aumenta con la edad no se puede caer enel error de considerar que las personas dependientes son personas mayores de 65 años.

Los resultados del estudio “Escenario territorial y Ley 39/2006, de Promoción de la AutonomíaPersonal y Atención a las personas en situación de dependencia: especial referencia al caso an-daluz” (MINGUELA, M., 2009) estiman que la media andaluza de atención está en 17,5 personaspotencialmente dependientes por ocupados en esta rama de actividad. Pero se encuentran zonasde trabajo social en las que el déficit supera 24,3 por ocupado. Así mismo, los mayores déficitde recursos humanos están en las zonas de trabajo social en áreas rurales son las que menosocupación poseen en estas ramas siendo poblaciones envejecidas y con tendencias regresivas.Se trata de un sistema de servicios sociales públicos con un bajo nivel de cobertura, en el que elreto de la universalidad se hace transversal a las actuaciones desde el comienzo de la configu-ración del macroproyecto social de la atención a las personas en situación de dependencia comocuarto pilar del estado de bienestar. Lo que está claro, es que el sistema público de servicios so-


Empleo y Servicios Sociales: distribución territorial de Andalucía

Menos de 8,6 dependientes potenciales por ocupado.

8,6 - 17 dependientes potenciales por ocupado.

17 - 24,3 dependientes potenciales por ocupado.

Más de 24,3 dependientes potenciales por ocupado.

Figura 3. Distribución de la población potencialmente dependiente por ocupado enactividades sanitarias y veterinarias. Asistencia Social por Zonas de Trabajo Social

Fuente: Censo de Población y Vivienda de 2001. Elaboración propia.

ciales en Andalucía tiene un gran aliado, es decir, se aprovecha la existencia una red paralela decuidados informales garantizados por la solidaridad familiar, en concreto, el soportado por lasmujeres como cuidadoras principales. Aún valorando como muy positiva la evolución y grado decomplejidad que está alcanzando el sistema público de servicios sociales al anexarle el Sistemade Atención a las personas en situación de dependencia, el cual, supone la adaptación a unnuevo paradigma de la atención garantista, de calidad y plenamente universal rompiendo pocoa poco con el asistencialismo que tradicionalmente lo ha caracterizado. El empleo relacionadocon las actividades de servicios sociales refleja una curiosa paradoja, es decir, el principal hándi-cap para sostener el sistema es la falta de empleo. Aun cuando, es un sector con grandes po-tencialidades para la generación de puestos de trabajo para aquellos segmentos de poblacióncon dificultades inserción en el mercado de trabajo como son las mujeres, trabajadores con es-casa cualificación, desempleados de larga duración, jóvenes en busca de su primer empleo ytrabajadores de más de 45 años. Transformándose esta área de actividad como yacimiento deempleo y sector emergente de actividad ante destrucción de empleo como consecuencia de laactual crisis económica en la que estamos inmersos.

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PLAN ESTRATÉGICO PARA LA CREACIÓN DE UNCENTRO SOCIO-COMUNITARIO EN LA COMUNIDADAMBATEÑA DE LA PROVINCIA DE TUNGURAHUA ENECUADOR

Darwin Carrera MoralesUniversidad de Burgos

Los planteamientos que expondré en este trabajo constituyen el soporte para el desarrollo delas distintas fases de nuestra investigación, desde la construcción del marco teórico referencial,la priorización de necesidades a través de una evaluación, la intervención en la comunidad conla aplicación de instrumentos metodológicos y el diseño y aplicación de los programas socialesgenerados a través de este amplio estudio.

Sin duda, la evaluación de necesidades, constituye la parte esencial durante la primera fase derecopilación, análisis e interpretación de datos.

El desarrollo de esta investigación con carácter social exige una mayor agudeza para la identifi-cación de las necesidades, hallando en la evaluación el principal referente para la planificación yejecución de los futuros programas sociales como ejes de nuestro plan estratégico comunitario.

De acuerdo con el planteamiento anteriormente expresado, citaremos aspectos genéricos de laevaluación de necesidades que orientarán y conducirán este proceso de análisis.

Partimos de un análisis de los diferentes programas, políticas, estrategias que dentro del áreasocial se están desarrollando a nivel local, regional, nacional e internacional, en el Ecuador, loque nos permite determinar los objetivos, metas, alcances y limitaciones de los distintos modelosestablecidos como una respuesta a la necesidad permanente de la sociedad de desarrollarsede forma participativa en un ambiente de bienestar.

Este análisis nos conduce a un diagnóstico de la realidad de la participación, donde se evidenciael escaso margen de maniobra de las instituciones locales y los movimientos sociales, así comola necesidad de crear políticas públicas que la refuercen y la promuevan.

Identificamos una sociedad con un alto grado de desconfianza política, una comunidad con es-casa motivación para el desarrollo, incrédula y apática a cualquier iniciativa de cambio, motivadapor la demagogia y el clientelismo político, castigada por las continuas crisis financieras originadasen los planes de gobierno, en un sistema de economía primaria y en el desigual reparto de las ri-quezas, por la amenaza constante de catástrofes naturales debido a su situación geográfica o ladestrucción del medio ambiente.


Promovemos la participación como la posibilidad del ciudadano, la comunidad o grupos socialesde incidir en las políticas públicas orientadas a fomentar el desarrollo del bienestar, tomandocomo referencia experiencias cercanas –El Presupuesto Participativo y el Observatorio Social deMaringá (Brasil), Las Misiones Bolivarianas (Venezuela), Del campamento al barrio (Chile), o LosCentros Cívicos (España), entre otros.

El diseño de los programas y políticas de bienestar implica un primer paso que consiste en tenerun conocimiento de la realidad de la sociedad ambateña. Para lograr este fin utilizaremos los si-guientes instrumentos metodológicos:

La aplicación de una encuesta no representativa, compuesta por un cuestionario estructuradocomo un sistema de información con indicadores sociales y variables que permitan monitorear yevaluar la implementación de un plan para la creación de un centro socio-comunitario en la ciudadde Ambato.

La encuesta se fundamenta en las propiedades psicométricas, ha sido desarrollada teniendo encuenta el diferente grado de opinión de la población a la que va dirigida, la de los informadoresindirectos (generalmente madres y padres), y la de los propios profesionales y trabajadores delárea socio comunitario. Una revisión bibliográfica nos permite establecer un marco teórico de re-ferencia y un consenso sobre el contenido y la estructura de la encuesta.

Para la elaboración del cuestionario se agruparon los ítems en dimensiones y categorías y orde-nados por relevancia dentro de cada categoría. Las categorías y las dimensiones similares o quecontenían pocos ítems se fusionaron en otras, respectivamente.

Se aplicaron 400 encuestas, 340 en la comunidad de Ambato y 60 en la comunidad de Esme-raldas en Ecuador, a personas de ambos sexos, diferentes grupos de edad y diferentes nivelessocioeconómicos. Se obtuvo el permiso del Rector de la universidad de Ambato y el consenti-miento de directores de algunos centros de formación profesional para la aplicación de la en-cuesta luego de ser informados y explicados de los objetivos de este instrumento y garantizadosde la confidencialidad de los datos.

El cuestionario aplicado recogió: lugar de procedencia, sexo, edad, religión, nivel de estudios,número de hijos, convivencia, situación laboral, ingresos económicos familiares, estado de salud,grado de satisfacción, preocupación, optimismo, conductas de riesgo, problemas y políticas so-ciales de su comunidad, conductas de grupo, auto concepto profesional – social – familiar – per-sonal, relaciones en pareja, sexismo, educación sexual, salud mental, bienestar psicológico.

La administración del cuestionario se llevó a cabo en sesiones de 35 a 45 minutos, recogiendolos cuestionarios y manteniendo el anonimato de los participantes.

La realización de entrevistas de profundidad a especialistas y trabajadores en el área social nosposibilitará indagar sobre el nivel de participación comunitaria y el estado de bienestar social. La


Darwin Carrera Morales

guía de la entrevista parte del formato básico de la encuesta, es decir está encarrilada a obteneruna información más amplia y directa sobre las dimensiones y categorías que puntualmente nospuede presentar la encuesta.

Contamos con la colaboración de distintos representantes de la comunidad: Directora del centrode Mendicidad de Ambato, Directora del programa cantonal de la niñez y la Adolescencia deAmbato, Subdirector del Ministerio de Inclusión Económica y Social-Ambato, Jefa del Área socialdel MIES, trabajador social del MIES, Director de la fundación ASSER, presidente de la AsociaciónAmbato Joven.

La duración de la entrevista está orientada a un período de 45 minutos a 1 hora, donde el entrevis-tado desarrolla de una forma distendida cada una de las cuestiones que se le van interrogando.

La estructuración de grupos de discusión, que nos permiten recoger información de distintosactores sectores y puntos de vista sobre la participación en la sociedad por parte de toda lacomunidad.

Los grupos de discusión, han sido desarrollados bajo la misma dinámica de las entrevistas, esdecir siguiendo el libreto estructurado por las encuestas, pero condicionados a cuestiones másrelevantes y trascendentales que permitan evidenciar las carencias, necesidades, falencias de laestructura comunitaria y social evidenciado a través de la intervención de los siguientes grupos:Presidentes de las Juntas Parroquiales, Asociación de Jóvenes de Ambato, Asociación de Volun-tariado, Profesores Doctores de centros de formación secundaria, Grupo de Adultos Mayores.

Cada grupo de discusión ha estado compuesto por una media de 5 a 6 expositores, y el desa-rrollo del mismo ha estado condicionado a un periodo de tiempo de 1 hora.

El análisis e interpretación de la información obtenida a través de estos métodos de observacióncualitativa y cuantitativa nos conduce a una evaluación de necesidades, fase que determinará laforma y alcance en el cual se desarrollará un centro socio-comunitario, que concentre serviciosciudadanos, de acuerdo a las características de los barrios existentes y a la población residenteen ellos, a través de una planificación conjunta con elementos de intervención como el urbanismo,la política sociocultural, la educativa, la salud y la ambiental, enfocada siempre hacia el bienestarde la sociedad ambateña.

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Darwin Carrera Morales

SERVICIOS SOCIALES, DESARROLLO LOCAL YTERRITORIO

José Manuel del Barrio AlisteDepartamento de Sociología y Comunicación

Universidad de Salamanca

¿Es verdad que los Servicios Sociales son un instrumento de integración social y una herramientaclave de desarrollo local y territorial? ¿Qué papel juegan o deben jugar los Servicios Sociales enlas zonas eminentemente rurales? ¿De qué modo se puede mejorar el funcionamiento de los Ser-vicios Sociales y aprovechar su capacidad para incrementar el bienestar de la población? En lassiguientes páginas se pretende dar respuesta a los tres interrogantes. Las ideas y las recomenda-ciones proceden básicamente de los resultados de diversos estudios e informes técnicos realiza-dos durante los últimos años para distintas instituciones o asociaciones de Castilla y León quegestionan programas de desarrollo local y que tienen, entre sus objetivos, fomentar e incrementarla calidad de vida y el bienestar de los ciudadanos. En la comunicación está implícita la situaciónde la población de Castilla y León, aunque de manera muy especial los retos demográficos, eco-nómicos, territoriales y sobre todo sociales de las áreas rurales en la comunidad más extensa dela Unión Europea. En este sentido, el texto, que tiene una finalidad eminentemente aplicada, incluyeun decálogo abierto de acciones y medidas de intervención social. La mayoría de estas recomen-daciones han sido enumeradas por los profesionales vinculados, directa o indirectamente, conlos Servicios Sociales que han participado en diversos estudios y en múltiples reuniones, jornadasy foros de trabajo coordinados por el autor de estas páginas. En definitiva, lo que pretendo de-mostrar es que los Servicios Sociales son un pilar básico de integración social y, al mismo tiempo,una herramienta estratégica fundamental al servicio de la cohesión social y territorial.

1. EL CONTEXTO: LOS PROBLEMAS DE LA POBLACIÓN DE CASTILLA Y LEÓN

EN LOS INICIOS DEL SIGLO XXI

En Castilla y León hay 2.248 municipios y 6.170 entidades singulares o núcleos de población.551 municipios (24,5%) y 4.047 localidades (65,5%) no superan los 100 habitantes. Y si el umbralse sitúa en los 500 habitantes, entonces encontramos 1.705 municipios (75,8%) y 5.692 entida-des (92,3%) con menos de esa población. En principio, esta estructura es insostenible en térmi-nos administrativos y tiene sus efectos sobre otras dimensiones de la estructura social:demografía, economía y capital social. Con este telón de fondo se puede entender que la pérdidade población, la emigración, la caída de la natalidad y el envejecimiento sean, entre otros, losasuntos que, durante las últimas décadas, han calado con más intensidad en el imaginario delos castellanos y leoneses. Ahora bien, en mi opinión, los problemas demográficos de Castilla yLeón se concentran sobre todo en los municipios inferiores a 2.000 habitantes. Durante 2000-


2009 han perdido el 4% de sus efectivos, la caída más aguda, tras Galicia y Asturias, de los mu-nicipios rurales de España. Si el límite se rebaja a los 500 habitantes, el decrecimiento ha sidodel 8,6%, el porcentaje más alto de las regiones españolas con este tipo de municipios.

Si algunas organizaciones políticas, económicas y sociales se alarman ante los problemas y retosde los asuntos demográficos de Castilla y León, la red de redes (Internet) está contribuyendo tambiéna recoger y reforzar las percepciones negativas sobre estos asuntos. Así, por ejemplo, si se introduceen YouTube “la población de Castilla y León”, al menos se encontrarán 139 vídeos. Y si se escribe“la despoblación de Castilla y León”, la búsqueda devolverá 41 vídeos. Algunos títulos hablan porsí solos: “Los sociólogos opinan sobre la población de Castilla y León”, “Más empleo en Castilla yLeón para resolver la despoblación”, “La población de Castilla y León es la que menos crece”, “Sólouno de cada cinco pueblos crece en población”, “Agustín Prieto propone 45 medidas para lucharcontra la despoblación”, “Crisis y desempleo son más importantes que la despoblación”.

Tal vez por ello, estos asuntos se han introducido también en el nuevo Estatuto de Autonomía deCastilla y León (Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre). Así, por ejemplo, en el artículo 16,que recoge los principios rectores de las políticas públicas, se dice que los poderes públicosde Castilla y León, en el ejercicio de sus competencias, deben promover y adoptar las medidasnecesarias para garantizar la plena eficacia de, entre otros, los siguientes objetivos:

• “El ejercicio efectivo del derecho de los ciudadanos de Castilla y León a vivir y trabajar en supropia tierra, creando las condiciones que favorezcan el retorno de quienes viven en el exteriory su reagrupación familiar” (art. 16.8).

• “La lucha contra la despoblación, articulando las medidas de carácter institucional, econó-mico, industrial y social que sean necesarias para fijar, integrar, incrementar y atraer población”(art. 16.9).

• “La modernización y el desarrollo integral de las zonas rurales de Castilla y León, dotándolasde infraestructuras y servicios públicos suficientes” (art. 16.10).

También en el artículo 43, referido a la organización territorial, se dice que “la Comunidad y lasentidades locales de Castilla y León promoverán la cohesión y el equilibrio de todos sus territorios,con especial atención a las zonas periféricas y a las más despobladas y desfavorecidas” (art. 43.3).

2. LA REFLEXIÓN: ¿QUÉ PAPEL PUEDEN JUGAR LOS SERVICIOS SOCIALES

EN EL DESRROLLO LOCAL?

Los Servicios Sociales son una pieza clave para favorecer o incrementar el bienestar económicoy social y, al menos teóricamente, deben dar respuestas claras, precisas y urgentes a los proble-mas de los ciudadanos, indistintamente del lugar donde residan. Da igual que los problemassean de tipo demográfico, social, económico, laboral o de otra índole. Los problemas están re-


José Manuel del Barrio Aliste

lacionados entre sí y como tales deben entenderse y tratarse. Y para que se pueda actuar sobrelos problemas no sólo se necesita: a) voluntad política, b) financiación y c) buenos profesionalespara ejecutar los programas o las medidas que se hayan diseñado. Esas tres condiciones sonfundamentales, pero se necesita una condición más. Me refiero a la necesidad de conocer pre-viamente las dinámicas demográficas y las características sociales, económicas, laborales, etc.,de cualquier municipio o ámbito territorial sobre el que se quiere actuar.

En este punto tengo que ser muy radical: sin investigaciones científicas rigurosas, racionales yexhaustivas de la realidad social que se quiere modificar es muy difícil diseñar programas de in-tervención social que sean plenamente operativos. Si la experiencia nos demuestra que, en mu-chas ocasiones, con magníficos estudios previos los resultados de un programa no han estadoa la altura de las circunstancias, ¿qué podemos esperar entonces de estudios, investigacioneso informes técnicos que no tienen el más mínimo rigor científico? Poca cosa. Cualquier interven-ción social que desconozca en profundidad la estructura social de una comunidad o de un terri-torio está condenada al fracaso.

No vale, por tanto, cualquier estudio. También en estos asuntos hay muchos aficionados. Captar ladinámica interna de una comunidad o conocer en profundidad los rasgos básicos de un territoriorequiere cualidades, competencias y conocimientos muy precisos. Por eso, no puedo por menosque despotricar contra los autores de tantos informes con escaso rigor científico que circulan porahí que se elaboran precisamente para diseñar programas de desarrollo rural, estrategias de inter-vención social o de cooperación transfronteriza que se centran en aspectos parciales de la realidadsocial. Hay que gastar más y mejor en buenos estudios y ahorrar dineros públicos en informes queno aportan nada al conocimiento de la sociedad. Mi experiencia profesional prueba que el campode los Servicios Sociales es precisamente muy propicio para que estos problemas se incrementen.

Por eso, mi consejo es que a la hora de diseñar o planificar actividades, medidas o programasvinculados con los Servicios Sociales se hagan previamente estudios con el máximo rigor cien-tífico. Estudios que analicen no sólo los aspectos relacionados de manera más directa con laprogramación que se quiere desplegar sino también que capten y estudien todas las dimensionesde la estructura social de la comunidad sobre la que se pretende actuar intervenir. Todo esto re-quiere rigor científico, equipos multidisciplinares y metodologías adecuadas. Pero también esfundamental que los destinatarios de los estudios y los informes técnicos, es decir, las institucio-nes o las organizaciones que los demandan, asuman el trabajo realizado y tengan en cuenta lasopiniones de los actores consultados. Porque de lo contrario sólo se estarán creando falsas ex-pectativas entre los ciudadanos.

3. LAS PROPUESTAS: ¿QUÉ RECOMENDACIONES SE PUEDEN APORTAR?

Tomando como referencia las premisas que se han expuesto en los apartados anteriores y lasconclusiones de los diversos estudios relacionados con los Servicios Sociales en varias provinciasde Castilla y León, sólo me queda compartir un decálogo de recomendaciones prácticas con el


Servicios Sociales, desarrollo local y territorio

fin de mejorar el funcionamiento de los Servicios Sociales y aprovechar su capacidad para incre-mentar el bienestar económico y social de la población. Como ya se ha dicho, la mayoría deestas recomendaciones han sido enunciadas por profesionales vinculados, directa o indirecta-mente, con los Servicios Sociales. No son, por tanto, mis recomendaciones personales, aunquela mayoría pueda compartirlas. Además, son medidas específicas, de corto alcance, de bajocoste y con un fuerte contenido transversal. No me interesan las “grandes” y “sofisticadas” me-didas. Prefiero hacer hincapié en acciones que pueden ponerse en marcha con facilidad y queapenas requieren inversiones públicas:

1. Dinamización comunitaria. Los profesionales de los Servicios Sociales deberían dedicarmás tiempo a las tareas de animación comunitaria, entendida como dinamización socioeco-nómica. Para ello, es imprescindible tener reuniones periódicas y habituales con otros agentessociales y otros profesionales de, por ejemplo, los centros de enseñanza, los centros desalud, los servicios de empleo o los gerentes de programas de desarrollo local de su mismoámbito de actuación.

2. Formación y reciclaje. Es necesario que los profesionales de los Servicios Sociales dediquenmás tiempo a la formación continua. También es deseable organizar jornadas de formaciónespecíficas sobre los nuevos problemas y retos sociales a los que deben dar respuesta losServicios Sociales y que la formación que se recibe en la actualidad haga más hincapié enasuntos prácticos.

3. Recursos humanos. En muchos casos, la escasez de recursos humanos se percibe conmás claridad por la mayoría de los profesionales de los Servicios Sociales que la escasez derecursos materiales para desempeñar su trabajo. Son necesarios más técnicos para tareasadministrativas, más profesionales de apoyo y, sobre todo, más profesionales y expertos concapacidad para realizar diagnósticos actualizados, globales y rigurosos de la realidad social.

4. Información profesional. Los profesionales de los Servicios Sociales reclaman también alas Administraciones Públicas más información sobre nuevos métodos de intervención social,evaluación y supervisión de casos, modelos de buenas prácticas en materia de ServiciosSociales y puesta en funcionamiento de nuevos recursos y servicios para la población.

5. Información sobre los Servicios Sociales. Los Servicios Sociales interesan mucho a losciudadanos; ahora bien, eso no significa que la población conozca el funcionamiento, la di-námica y las prestaciones de los Servicios Sociales. Por tanto, habría que emprender accio-nes concretas y sencillas para difundir entre la población los recursos sociales y el acceso alos mismos.

6. La demarcación actual de los servicios públicos. Muchos actores sociales son críticoscon las actuales demarcaciones de los servicios públicos (educativos, sanitarios, ServiciosSociales) en las zonas rurales. En este sentido, consideran muy conveniente diseñar mapasy zonas coherentes y homogéneas de actuación para organizar todos los servicios públicos,incluidos los Servicios Sociales, con el objetivo de fomentar la colaboración y la cooperaciónprofesional e institucional.



7. La población y los Servicios Sociales. Es urgente que el conjunto de la población, los dis-tintos profesionales de una misma zona de actuación y los usuarios participen con muchamás intensidad en el diseño y seguimiento de las actividades y programas relacionados conlos Servicios Sociales.

8. Los nuevos problemas sociales. Es imprescindible que desde los Servicios Sociales seconozca con mucha claridad la dinámica y las tendencias de la estructura económica, políticay social con el fin de adelantarse a las consecuencias negativas de los nuevos problemassociales.

9. La participación, la colaboración y las sinergias de cooperación al servicio del desarrollo.Las instituciones, las asociaciones y los grupos o sectores de población deberían implicarsemucho más en el desarrollo de sus zonas. Para ello, sería muy conveniente diseñar estructurasestables de participación y colaboración de carácter supramunicipal. Además, se podrían or-ganizar jornadas periódicas de reflexión para tratar los problemas específicos de cada zonacon objeto de fomentar y sacar el máximo provecho a las sinergias de cooperación.

10. Otras acciones específicas. Ante los nuevos problemas y retos identificados, las accionesque propongo, de mayor a menor urgencia, son las siguientes: mayor coordinación entretodos los profesionales del Sistema de Acción Social y el resto de instituciones que gestionanpolíticas sociales, apoyo y consolidación de redes sociales, reforzamiento de los cursos deformación y mejora de la evaluación de la gestión de los Servicios Sociales.

Hasta aquí el decálogo. Quiero finalizar, sin embargo, con dos reflexiones de carácter transversal.La primera se refiere al diseño de los Servicios Sociales o, de manera más genérica, al diseño dela política social, que no puede desligarse del resto de políticas sectoriales. La política social debeformar parte de la POLÍTICA con mayúsculas. En las zonas rurales de Castilla y León que heanalizado es muy significativo que los profesionales de los Servicios Sociales declaren que la po-lítica social no puede ni debe ser autónoma de las políticas de desarrollo local. Esta demanda,que comparto, implica una reformulación de la política económica y social en las zonas rurales.En este sentido, uno de los retos que tenemos encima de la mesa es el de la cohesión social yterritorial. Pero lo tenemos aquí y en Europa. Y todo ello está muy relacionado con un nuevo einteresante debate sobre lo que debería ser una política rural, autónoma y desprendida de lasdependencias políticas y financieras de la PAC, tal y como se sugiere en el Libro Verde sobre lacohesión territorial de la UE (2008).

Este nuevo planteamiento constituye un cambio significativo a la hora de abordar el desarrollode las zonas rurales, ya que, como mantienen algunos expertos en estas materias, hoy es muchomás importante la definición de un mapa coherente de Servicios Sociales, de centros escolareso de atención sanitaria, las infraestructuras viarias o el diseño de la red de telecomunicaciones,que no la concesión de ayudas dispersas y sectoriales dirigidas a, por ejemplo, fomentar el em-pleo o los servicios de proximidad a la población. Esto hay que tenerlo muy en cuenta si no que-remos perder la perspectiva de por dónde van las fuerzas que, desde una dinámica global, incidenen los territorios rurales. En este sentido, el Libro Verde sobre la cohesión territorial y la Agenda


Servicios Sociales, desarrollo local y territorio

Territorial Europea (2007) vienen a decirnos también que no hay futuro para las áreas rurales sinun tejido social bien cohesionado, sin adecuadas estructuras de cooperación, sin coordinaciónentre políticas sectoriales y territoriales, sin un sistema político legitimado por su eficiencia y trans-parencia y sin una economía dinámica y diversificada. Y que no hay futuro para las áreas urbanassin un territorio rural vivo. Por eso, considero que los Servicios Sociales en las zonas rurales pue-den y deben ser protagonistas muy destacados del nuevo escenario que se abre ante nuestrosojos, convirtiéndose no sólo en un pilar básico de integración social, sino además en una herra-mienta estratégica al servicio de la cohesión social y territorial.



¿NUEVAS FAMILIAS, NUEVOS SERVICIOS MUNICIPALES?

Begoña Echezarreta PuenteAsesora Municipal de Políticas SocialesAyuntamiento de Camargo (Cantabria)

Con esta comunicación, el Ayuntamiento de Camargo quiere presentar un nuevo recurso espe-cífico que complementa la estructura básica de primer nivel de los Servicios Sociales, y que res-ponde a una nueva realidad social.

La gran variedad de formas familiares que conviven en nuestra sociedad y diversidad de culturas,la necesidad de redefinir los roles de género dentro de la familia para conciliar mejor la vida fa-miliar, laboral y personal, dificultades para supervisar y acompañar a l@s menores, las necesi-dades de apoyo a la familia en riesgo psicosocial, todo ello está afectando de lleno a las familias,y es cuando necesita de Servicios adecuados, específicos y de calidad, para apoyar su funcio-namiento en nuestra sociedad actual. Las entidades locales son pieza clave, ya que es la ad-ministración más próxima a la ciudadanía, la más cercana, y donde se acude con cualquierproblema o cuestión.

El Ayuntamiento de Camargo, consciente de todo lo anterior, ha puesto en marcha el primer CentroMunicipal de Atención a las Familias de nuestra comunidad Autónoma. Los Servicios Sociales mu-nicipales de base, constituyen la puerta de acceso a la población, y orientan y derivan, en su caso,al segundo nivel de atención que prestará una intervención especializada. Esto es el CAFs, un Cen-tro donde la ciudadanía dispone de una serie de Servicios que complementan a los básicos exis-tentes, y con profesionales especializados y expertos en distintas disciplinas sociales.

El Centro de Atención a las Familias, en adelante CAFs, es un centro multidisciplinar que consta de:

• Servicio de Orientación Familiar.

• Servicio de Mediación.

• Punto de Encuentro.

• Centro de Día de Atención a Menores.

SERVICIO DE ORIENTACIÓN FAMILIAR

La Orientación Familiar es un proceso de ayuda cuyo fin último es facilitar la dinámica familiarpositiva, la solución de problemas y la toma de decisiones, además de potenciar y desarrollarlos recursos familiares.


Pretende fortalecer y enriquecer el bienestar y la calidad de vida de las personas en el seno

familiar y de la familia como grupo.

El Servicio va dirigido a familias, parejas o personas residentes en el Municipio, que precisen

orientación y/o apoyo ante situaciones de conflicto familiar, conyugal o intergeneracional que in-

cida en su desarrollo personal, afectivo o social.

Los objetivos del servicio son diversos, por un lado orientar a las familias, parejas o personas

para prevenir problemas y ayudar a los ya existentes en el ámbito de sus relaciones familiares

tanto conyugales como intergeneracionales. También, trata de prevenir situaciones de riesgo,

deterioro de la convivencia y desestructuración familiar ofreciendo atención, apoyo e información

a todas las familias que lo soliciten. Por último, impulsa la promoción de habilidades y recursos

familiares para lograr una interacción mutuamente beneficiosa entre los miembros de la familia

que aumente su calidad de vida.

Podemos destacar actuaciones como, orientación para el ejercicio de la paternidad y/o mater-

nidad, orientación para la vida en pareja, orientación para una vida familiar satisfactoria, familias

con personas dependientes a su cargo o con necesidades especiales, familias reconstituidas o

en situaciones de divorcio cuyos conflictos en la convivencia perjudican o alteran el desarrollo de

la familia, seguimiento y evaluación de la unidad familiar, etc.

SERVICIO DE MEDIACIÓN

La Mediación es un sistema de Resolución de Conflictos, alternativo al sistema judicial. Ante una

situación difícil de afrontar, donde la comunicación se ha debilitado, no existe entendimiento, la

Mediación es un proceso que facilita la relación entre las partes para que éstas, de forma autó-

noma, a través de una persona profesional, lleguen a un acuerdo. Muchas de las situaciones de

la vida cotidiana pueden resolverse en sesiones de Mediación.

El Servicio va dirigido a la ciudadanía del municipio en general que voluntariamente quieran re-

solver su conflicto, tanto familiar, como intergeneracional, como en su comunidad de vecindad.

Los objetivos del Servicio de Mediación serían, tanto restablecer la comunicación entre las partes,

y posiblemente, llegar a un acuerdo satisfactorio para las partes, y restablecer así la convivencia

de nuevo.

Desde conflictos entre hermanos y hermanas (ej. reparticiones de herencias, cuidado de personas

dependientes, etc), conflictos familiares, conflictos derivados de la convivencia entre la comuni-

dad, escolar, intercultural, laboral, etc.


Begoña Echezarreta Puente

La Mediación familiar es la más demandada, ya que en materia de divorcio, separación, y otros,tiene por objetivo permitir a los padres y madres la continuidad del ejercicio de sus responsabi-lidades parentales en un clima de cooperación y respeto mutuo.

El papel de la persona mediadora, consiste en posibilitar que las personas alcancen un acuerdojusto, duradero y aceptable para ambos, en el sentido de mantener la corresponsabilidad parentaladecuada a las necesidades de cada uno de los miembros de la familia, y en particular de loshijos y de las hijas. Acuden al Servicio, las parejas decididas a separarse o divorciarse, las parejasen trámites de separación o divorcio, o las parejas ya divorciadas o separadas que deseen tomardecisiones razonables con respecto a sus hijos e hijas.

Se trata en definitiva de restablecer la comunicación entre la pareja con la finalidad de alcanzarun acuerdo satisfactorio para las partes en conflicto a través del que se regulen todas las con-secuencias de la disolución de la pareja y de la transformación de la familia.

Podemos destacar actuaciones como, acuerdos en el ejercicio de la función parental, acuerdosen la residencia habitual de los hijos e hijas, acuerdos en la contribución económica de los padresy madres, acuerdos en el reparto de los bienes comunes, acuerdos en todo aquello importanterelativo al futuro de los hijos e hijas, preparar a las parejas a conseguir autonomía para alcanzaracuerdos sin depender de este Servicio.

La Mediación Comunitaria es también muy demandada, ya que cada vez se presentan más con-flictos en nuestro entorno, y donde se pone de manifiesto la escasa cultura de paz y cultura envalores que se han apoderado de nuestra sociedad, y donde la administración local lo observadiariamente.

SERVICIO DE PUNTO DE ENCUENTRO

Un Punto de Encuentro, es un lugar idóneo y neutral, atendido por profesionales donde se pro-duce el encuentro de los miembros de la familia, en la que el ejercicio del derecho de visita estáinterrumpido o es conflictivo.

Así facilitamos la relación materno/paterno-filial, y garantizamos la seguridad y bienestar del menor.

El Servicio va dirigido a familias que, durante y después del proceso de separación y/o divorcio,tienen dificultades para mantener la relación entre los hijos e hijas y ambos padres-madres y/ofamilia extensa.L@s menores afectad@s por medidas de protección (guarda, tutela, acogimiento) necesitan unlugar adecuado para seguir relacionándose con su familia biológica.

Los objetivos del Punto de encuentro son, por un lado, favorecer el cumplimiento del derechofundamental del/la menor de mantener la relación con ambos progenitores tras la separación y


¿Nuevas familias, nuevos Servicios Municipales?

preparar a los progenitores para que consigan autonomía, y puedan mantener las relaciones consus hij@s sin depender de este servicio. Se trata de un servicio asistencial adecuado, para quelas partes superen psíquicamente el proceso de separación.

Podemos destacar actuaciones como el apoyo en el cumplimiento de visitas, comienzo y fin devisitas en el punto de encuentro familiar, convivencia en el punto de encuentro familiar, con y sinvigilancia, salidas del punto de encuentro familiar con y sin vigilancia, seguimiento y evaluacióndel régimen de visitas, etc.

SERVICIO DE CENTRO DE DÍA DE ATENCIÓN A MENORES

El Centro de Día de atención a menores, es un lugar idóneo y neutral, atendido por profesionalesdonde se proporciona a la infancia y adolescencia, (de 6 a 17 años), un contexto alternativo de con-vivencia durante una parte del día, que complementa y apoya el ofrecido por la familiar de origen.

El Servicio va dirigido a familias que afrontan una crisis evolutiva interna para las cuales este pro-grama puede funcionar como un elemento contenedor y/o protector, familias desestructuradaso familias que precisan un respiro, así como un apoyo a sus hij@s, dadas las características y elcomportamiento actual de l@s menores.

Entre los objetivos del Centro de Día de Atención a Menores se encuentran , detectar las fami-lias con menores que puedan presentar dificultades para su correcta atención y coordinacióncon las diversas entidades locales, (centros escolares, servicios sociales, servicio cántabro desalud, otros..), para establecer planes de reactuación conjuntos. Se trata también de preveniren la medida de lo posible que se produzca un deterioro de la situación familiar que puedaprovocar una situación de desprotección. Es importante promover una escolarización adecuadade los menores, y facilitar una acción educativa integral que mejore su madurez y desarrollopersonal, mediante la atención adecuada de su desarrollo físico, social, emocional-afectivo,cognitivo, conductual y de motivación personal. La participación social de los menores dentrode la comunidad en la que se enmarcan es muy importante para su desarrollo como ciudada-nía, dentro de su ámbito, en este caso, dentro de su municipio. Es importante asimismo, fo-mentar hábitos de higiene, cuidado personal y alimentación de los usuari@s del Centro de Díade manera adecuada, y complementar a la familia de origen de l@s menores, mediante inter-venciones que conduzcan a la normalización de la familia y a la mejora de las habilidades comopadres/madres.

Podemos destacar actuaciones como el apoyo familiar, la escuela de padres y madres, una in-tervención psicosocial sobre las necesidades vinculadas a l@s menores, seguimiento y evaluaciónde la unidad familiar, y distintas actividades de ocio y tiempo libre.

Por último l@s profesionales del Centro de Día, tienen una interlocución directa y fluida con losdistintos Centros educativos del municipio, para una mejor intervención con l@s menores.


Begoña Echezarreta Puente

Aunque el Centro de Atención a Familias nace como un proyecto subvencionado por el Plan E,gobiernos y corporaciones locales, y por un período de 5 meses, el Ayuntamiento de Camargo,ha apostado por su continuidad, siendo consciente de las nuevas necesidades que presentansus habitantes, que podrían extrapolarse a cualquier municipio. Es decir, se trata de voluntad po-lítica por un lado, y por otro de ofrecer unos Servicios especializados, que demandan las nuevasestructuras sociales y que están en permanente cambio.

El problema no es que las familias no puedan manejar sus vidas, sino que muchas de esas fa-milias no cuentan con los recursos personales y sociales para hacerlo. Surge entonces la nece-sidad de apoyarlas, de promover mecanismos específicos, especializados, y aunque cada vezexiste mayor necesidad de aunar esfuerzos para que las familias cuenten con las oportunidadesnecesarias para desarrollar adecuadamente su labor, esa es la labor fundamental para las políticasde ámbito municipal, para que resulten más eficaces.

El Ayuntamiento de Camargo, a pesar de las dificultades presupuestarias actuales, ha queridocontinuar dando una respuesta rápida y eficaz a los nuevos problemas que presenta y demandauna nueva sociedad.


¿Nuevas familias, nuevos Servicios Municipales?

PLANIFICAR CON LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOSSOCIALES. LA PERSPECTIVA DE LOS ESTÁNDARESDE CALIDAD

Víctor M. Giménez BertomeuHortensia Redero Bellido

Universidad de Alicante

INTRODUCCIÓN: LA PARTICIPACIÓN DE LAS PERSONAS USUARIAS EN LOS SERVICIOS

SOCIALES

El análisis del marco regulador de los Servicios Sociales evidencia la importancia que se le concedeal principio de participación, siendo uno de los que con más frecuencia ha sido mencionado en elproceso de institucionalización de los Servicios Sociales en nuestro país (Mira-Perceval et al.,2007). Encontramos referencias al mismo no sólo en la Constitución (arts. 9.2,. 48 y 129.1), sinotambién en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de 1985 o, de forma más específica,en las Leyes autonómicas de Servicios Sociales, con la consideración de principio básico de losServicios Sociales (Barranco, 1993; Pastor, 2010). En este contexto, la participación hace refe-rencia a que la población tiene el derecho de participar desde el inicio en los Servicios Sociales,en el estudio y el análisis de sus necesidades, en la planificación de las soluciones y en el desarrollo,seguimiento, control y evaluación de proyectos y servicios, etc., así como en la definición de lacalidad (Harding y Oldman, 1996; Council of Europe, 2007; Laforcade y Meyer, 2008).

En consonancia con lo anterior, nuestro trabajo plantea cómo el proyecto de investigación IN-CASS en curso posibilita la participación de quienes utilizan los Servicios Sociales mediante sucontribución a la definición de los estándares de calidad que éstos deberían cumplir, como refe-rente necesario para la planificación de dichos servicios y para articularla con las necesidadesde los territorios donde se ubican.

PLANIFICAR CON LOS USUARIOS A PARTIR DE ESTÁNDARES DE CALIDAD

Los estándares pueden ser definidos como un conjunto de “criterios aprobados y aceptadospara medir y evaluar la gestión, provisión y la calidad de los servicios y de sus resultados (...)”(UNICEF-WB, 2003: VII). Entre ellos podemos identificar básicamente dos (Wright y Whittington,1992; Fernández del Valle, 1999):

• Estándares mínimos. Son un conjunto de criterios, aprobados o aceptados, respecto a loscuales se mide o se evalúa la calidad de un programa, servicio o prestación. Estos estándaresmínimos establecen la línea base a alcanzar o sobrepasar para garantizar la calidad en la pro-visión del servicio.


• Estándares de excelencia. Describe las habilidades, recursos o resultados requeridos para al-canzar el nivel de excelencia en términos que pueden ser utilizados para medir el logro. Iden-tifican el “modelo de práctica operativa deseable”, “buena práctica” o proceso de intervenciónmás adecuado, sirviendo de referencia para evaluar mediante la comparación. Son más metashacia las que trabajar que un umbral que ha de ser alcanzado.

Sin embargo, los estándares no sólo sirven como marco de comparación para la evaluación sinoque, antes, constituyen también un importante instrumento de apoyo para la planificación puesestablecen las metas o el umbral de logro que se espera alcanzar. Los estándares se formulan apartir “de la política, la legislación y la regulación gubernamentales (...), y del conocimiento actualderivado de la investigación y de la buena práctica” (UNICEF-WB, 2003: 16). Así, los estándaresson una promesa dada por la administración o por un proveedor para asegurar un nivel específicode calidad en la provisión del servicio, que debe de estar previsto en la planificación del mismo.

Respecto a los objetivos y utilidad de los estándares, su consideración en la planificación de unservicio y en el desarrollo del mismo proporcionan (Moulin, 2003; UNICEF-WB, 2003): una basepara promover y proteger los derechos de los usuarios, explicitando la posición de la organizaciónrespecto a las demandas de los usuarios y de otros grupos de interés y contribuyendo tambiénal empoderamiento de los usuarios de los servicios y sus cuidadores, al proporcionarles un refe-rente para juzgar sus derechos y la bondad de los servicios recibidos; el nivel de logro que debeser alcanzado, proporcionando una base sistemática para la recogida de datos; una referenciapara la identificación de las tareas prioritarias a desarrollar y para orientar el desarrollo y formacióndel personal; una base para un enfoque transparente y equitativo para evaluar la calidad, ayu-dando a las administraciones y a los proveedores del servicio a identificar y abordar las principalesdiscrepancias entre las políticas adoptadas para su implantación y la provisión final del servicio;una clara indicación a los proveedores sobre los requisitos de los servicios.

Los agentes implicados en su definición deben ser los usuarios de los servicios, los trabajadores,los líderes de los equipos y la organización (Smyth et al., 1999), componentes esenciales para eldesarrollo de un sistema de garantía de calidad eficaz en los Servicios Sociales. Y aunque esinevitable que existan tensiones para conciliar sus diferentes intereses, los estándares deberíanser desarrollados para orientarse hacia las prioridades de los usuarios del servicio, pero tambiénpara conciliar los intereses de organización y profesionales. Los estándares no eliminan las ten-siones pero proporcionan una estructura que facilita y guía la toma de decisiones y asegura unacomprensión mutua de las responsabilidades profesionales y directivas.

EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE PARTICIPACIÓN DE LAS PERSONAS USUARIAS EN

LA IDENTIFICACIÓN DE ESTÁNDARES DE LA CALIDAD EN LOS SERVICIOS SOCIALES

En el ámbito internacional se han desarrollado trabajos, aunque escasos, que han contado conla participación de usuarios en la identificación de estándares de calidad para los Servicios So-


Víctor M. Giménez Bertomeu - Hortensia Redero Bellido

ciales, realizados al amparo de los cambios en la legislación y las políticas sociales. Entre ellospodemos destacar los tres siguientes.

El trabajo de Harding y Beresford (1996) forma parte de un estudio más amplio sobre estándaresdenominado Developing Standards of Conduct and Practice for Social Services y realizado parael Departamento de Salud por el National Institute for Social Work (NISW) entre 1994 y 1995. Elobjetivo del estudio fue conocer lo que los usuarios y sus cuidadores valoran en sus contactoscon los trabajadores de los Servicios Sociales, a partir de la participación de una amplia repre-sentación de organizaciones voluntarias y de usuarios. Entre otros, los resultados de la investi-gación identifican tres áreas clave de la interacción entre los proveedores y los receptores de losServicios Sociales, así como los aspectos que los usuarios más valoran en ellas: la calidad delas relaciones, la calidad de las habilidades y la calidad de los servicios.

El trabajo de Rosen y Simmons (2001) recoge los principales resultados del proyecto Implemen-tation of Standards Programme, llevado a cabo por el NISW con el apoyo del Departamento deSalud, Servicios Sociales y Salud Pública norirlandés. Los principales objetivos del trabajo secentraron en los siguientes aspectos: cómo los estándares pueden ser integrales e incorporadosa la práctica; cómo compartir ejemplos de buena práctica; cómo contribuir mayor a establecermayor coherencia en la práctica en Irlanda del Norte; y contribuir al desarrollo de una práctica yun gobierno responsables en la atención social. Entre sus principales resultados, destacamosque el trabajo sintetiza el para qué y el cómo utilizar los estándares, haciendo referencia a cómoempezar, cómo implicar mejor a los usuarios, cómo utilizar estándares nacionales en un contextolocal y cómo trabajar con diferentes grupos profesionales; e identifica las características clave delos estándares, los elementos que facilitaban su desarrollo y las precauciones a tener en cuenta.

Por último, los estándares de los General Social Care Councils británicos (GSCC, 2004) consti-tuyen un paso clave y pionero en la introducción de un sistema regulador de la atención socialen el Reino Unido y forman parte de la obligación de los cuatro organismos de desarrollar códigosde práctica y trabajar juntos para su implantación en los servicios de atención social. Al desarrollode estos estándares contribuyeron profesionales, proveedores de servicios, usuarios y sus cui-dadores y representantes de las asociaciones profesionales, sindicatos y de los organismos le-gislativos. Los resultados de este trabajo son dos códigos adoptados simultáneamente por loscuatro Social Care Councils en 2002: el Código de Práctica para Empleadores de Trabajadoresde la Atención Social que recoge las responsabilidades de los empleadores respecto a sus tra-bajadores, en aras de proteger y promover los intereses de los usuarios; y el Código de Prácticapara Trabajadores de la Atención Social que es una lista de afirmaciones que describen los es-tándares de conducta y práctica profesional requeridos en el trabajo cotidiano.

UNA EXPERIENCIA ESPAÑOLA EN CURSO: EL PROYECTO INCASS

Medina (2000) destaca la escasa producción científica sobre estándares en los Servicios Sociales,todavía más escasos si se considera si éstos cuentan con la participación de las personas usua-


Planificar con los usuarios de los Servicios Sociales. La perspectiva de los estándares de calidad

rias. No obstante, en España se están desarrollando interesantes iniciativas, como los recientestrabajos sobre indicadores de calidad del Departament d’Acció Social i Ciutadania de la Gene-ralitat de Catalunya (por ejemplo, Hilarión, 2009), pero han sido definidos por profesionales sin laparticipación de los usuarios.

El proyecto “Indicadores de calidad en los Servicios Sociales (INCASS)” (2009-2011 Ref.CSO2008-04359/SOCI), financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación (Plan Nacional I+D+I2008-2011), pretende suplir este vacío contribuyendo al establecimiento de sistemas de indica-dores de calidad, a partir de la definición de los estándares de calidad en los Servicios Socialesde Atención Primaria, desde la perspectiva integrada de sus empleadores, sus profesionales y,especialmente, sus usuarios. Esta perspectiva se basa en: las propuestas de los informes sobrecalidad de los Servicios Públicos de Bienestar de la Fundación Europea para la Mejora de lasCondiciones de Vida y de Trabajo (2001) y sobre los Servicios Sociales de Atención Primaria anteel cambio social del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (2007); los requerimientos que lasnormas jurídicas que regulan los Servicios Sociales comienzan a introducir en esta dirección,destacando la Ley 39/2006; por último, la iniciativa de la Comisión Europea que trabaja desde2007 en la elaboración de un Marco de Calidad para los Servicios Sociales de interés general decarácter voluntario. Estos referentes constatan que, aunque se ha progresado en la mejora de lacalidad de los servicios, es necesario perfeccionar las iniciativas desarrolladas o implantar otrasnuevas: objetivando y evaluando la calidad de los Servicios Sociales; en el marco de sistemasde calidad nacionales o regionales, pero flexibles, adaptables y relevantes para las necesidadeslocales y para permitir su aplicabilidad local; y con participación de todos los interesados en elproceso de definir y concretar la calidad y sus indicadores (empleadores, empleados y usuarios),pero con especial énfasis en la participación de los usuarios y del personal.

De este modo, los objetivos de nuestro proyecto son: identificar buenas prácticas actuales de pro-fesionales y empleadores; conocer las diferentes percepciones existentes acerca de los estándaresde calidad necesarios en la práctica de sus profesionales y de los empleadores de dichos servicios;conocer los estándares básicos de calidad de la actividad de los profesionales y de los empleadoresnecesarios. De modo más concreto, también pretende ofrecer estándares de calidad de los Servi-cios Sociales a sus usuarios y a la sociedad en general sobre cuáles son las normas de conductaesperadas de los profesionales en relación con los usuarios y sobre cómo los empleadores debenapoyar a sus profesionales para garantizar un desempeño de calidad.

En relación al diseño metodológico de la investigación, se trata de una investigación de corte cua-litativo con finalidad exploratoria y descriptiva, cuyo ámbito de estudio son los Servicios Socialesde Atención Primaria de las Comunidades Autónomas de Madrid, Valencia y Murcia. La técnica derecogida de datos seleccionada es el grupo de discusión (y/o entrevista en profundidad, en su de-fecto), siendo los participantes no sólo los usuarios, sino también profesionales y directivos de losservicios mencionados. En cuanto al tratamiento de la información, se realizará el análisis temáticode los discursos, tanto agregado como desagregado (tipo de buenas prácticas, tipo de participantey Comunidad Autónoma). El trabajo de campo se encuentra actualmente en curso.



Por último, los principales resultados esperados del proyecto serán sendas guías de buenas

prácticas para su uso en los Servicios Sociales Generales: Guía de Buenas Prácticas para pro-

fesionales de los Servicios Sociales y Guía de Buenas Prácticas para empleadores de los Servicios

Sociales. Otros de los beneficios esperables son los siguientes: desde la perspectiva de los Ser-

vicios Sociales en su conjunto, contribuyen a identificar las buenas prácticas actuales en ellos y

los estándares de calidad esperados; desde la perpectiva de los empleadores, objetivan las ex-

pectativas sobre su práctica con el personal, orientan los procesos de formación y socialización

laboral y sirven como referentes para evaluar la calidad de la intervención profesional; desde la

perspectiva de los profesionales, recogen las expectativas sobre su desempeño, orientan su con-

ducta profesional y sirven como referente para valorar la calidad del apoyo de los empleadores;

desde la perspectiva de los ciudadanos y de los usuarios de los Servicios Sociales, contribuyen

a aumentar la transparencia de la actuación de los Servicios Sociales locales y sirven como re-

ferentes para valorar la calidad de la atención recibida.

BIBLIOGRAFÍA

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Planificar con los usuarios de los Servicios Sociales. La perspectiva de los estándares de calidad

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PLANIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN ELÁMBITO LOCAL INTENSIFICANDO LA PARTICIPACIÓNCIUDADANA Y LA INTELIGENCIA COOPERATIVA

Enrique Pastor SellerUniversidad de Murcia

RESUMEN

La comunicación presentará los valores estratégicos y transversales de la participación ciudadanapara la planificación de los servicios sociales en el ámbito local y la mejora de la acción profesional.En su desarrollo se incidirá en las dimensiones que favorece la participación ciudadana para me-jorar la eficacia y eficiencia de los servicios sociales en el ámbito local. Se incidirá, por consi-guiente, en las potencialidades que ofrece la participación para la planificación de los serviciossociales desde una perspectiva transversal y comunitaria en el ámbito municipal, aludiendo a losprincipios, referentes teóricos y normativos que orienta la acción de los Servicios Sociales y delos profesionales vinculados.

1. DESARROLLO HUMANO, TRANSPARENCIA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA:EJES TRANSVERSALES LAS POLÍTICAS SOCIALES EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

La participación se encuentra profundamente vinculada con el desarrollo humano, sostenible ysocial (PNUD, 2002, 20031, 2008, Pastor, 2009), siendo una de las claves en las que se sustentanlas Políticas Sociales vinculadas con la integración social. Democracia, ciudadanía, pluralismo einterdependencia son inseparables en nuestras sociedades, en las que existen diferentes, asi-métricos y dispersos centros de poder.

La participación es una necesidad humana que adquiere un valor estratégico al intervenir directay transversalmente, optimizando el acceso a la satisfacción de las demás necesidades, siendola más radical. De ahí que las Políticas Locales orientadas al desarrollo humano deben enfatizarlas fuerzas, las capacidades y los recursos de las personas, las familias, los grupos, las organi-zaciones, las empresas y las comunidades para desarrollar todas sus potencialidades y generarmecanismos y procesos personales, institucionales y ambientales de prevención y resolución de


1. La reducción de la pobreza depende tanto de que la gente pobre tenga poder político, como de sus posibilidadesde progreso económico. La democracia incorpora los principios de participación y rendición de cuentas al procesode desarrollo humano. (PNUD, 2002). Los objetivos del Desarrollo del presente Milenio pasan por impulsar de ma-nera participada el desarrollo humano, “inspirado en los valores de la libertad, igualdad, solidaridad, tolerancia,respeto por la naturaleza y responsabilidad compartida” (PNUD, 2003; 27-28).

situaciones de dificultad. Una participación vinculada al desarrollo económico y social, a la calidadde vida, a la integración de las realidades micro y macrosociales, donde el desarrollo humano dela población y sus condiciones de vida tienen prioridad real, porque estas dimensiones son lasque verdaderamente potencian un desarrollo sostenible y duradero. Transferir esta filosofía de lasostenibilidad al desarrollo local sostenible y a la misma cotidianeidad de la intervención socialrequiere de un mayor control democrático, transparencia, innovación y de una participación realy de impacto perceptible en las decisiones del medio local por parte de los ciudadanos.

El carácter interdependiente de los problemas y actores conlleva superar modelos clásicos deintervención basados en programaciones segmentadas y unidireccionales, siendo convenientereconocer, aceptar e integrar la complejidad como un elemento intrínseco del proceso de inter-vención social, articulando sistemas inclusivos de participación de los diferentes actores en elmarco de las redes locales.

2. CAPÍTULO SOCIAL E INTELIGENCIA COOPERATIVA EN EL ÁMBITO LOCAL

En la actual sociedad del conocimiento disminuye la disposición a aceptar las decisiones adop-tadas de manera jerárquica o poco transparente. Se demandan, por el contrario, nuevas formasde participación y comunicación. Gobernar ya no puede ser una acción unidireccional y jerárquicadesde los poderes públicos hacia los ciudadanos y el tejido social. Gobernar requiere cada vezmás capacidad de implicación y compromiso, tanto en la definición de problemas y políticas,como en la gestión de centros, servicios y programas. El nivel local es un ámbito experimentalpara probar nuevos procedimientos de cooperación, así como formas innovadoras de articularliderazgo político y participación social (inteligencia cooperativa).

Las novedades y debates en torno al municipalismo se concretan en el tránsito desde el tradi-cional gobierno local hasta la actual “governance” local –gobierno en red o gobierno/administra-ción/municipio relacional–. El contexto municipal proporciona un ámbito privilegiado pararevitalizar la democracia, es donde encontramos los primeros y mejores ejemplos de las nuevasformas de entender la gobernación de los asuntos públicos desde el modelo de municipio rela-cional. Un gobierno local caracterizado y legitimado por lo relacional, por la capacidad de creare impulsar redes, por estimular la participación de la sociedad civil y ejercer su liderazgo guber-namental (representatividad) desde un nuevo modelo de gestión municipal más relacional y abiertoy, por tanto, basado en la profundización democrática en clave más ciudadana y participativa.Este modelo de “hacer política” y gestionar los asuntos públicos, junto con la proximidad local,favorece construir identidades/pertenencias comunitarias, sentirnos implicados en los conflictos,en las necesidades y en la convivencia común y, por tanto, en las alternativas y decisiones final-mente adoptadas. Los gobiernos locales ya no dialogan con una comunidad homogénea, sinocon múltiples comunidades e identidades que conviven y/o se interrelacionan en, desde y con elterritorio. Por otra parte, la ciudadanía exige calidad y eficacia en la prestación de los serviciospúblicos pero también, participar en la misma definición y articulación de las políticas públicasque orientan el desarrollo local. De ahí que el reto sea crear condiciones y espacios de participa-


Enrique Pastor Seller

ción/implicación ciudadana que generen oportunidades reales y favorables para la deliberacióny construcción colectiva de las políticas sociales a partir de la conformación de preferencias só-lidas e informadas entre la ciudadanía en el complejo universo relacional local.

La cuestión estriba en torno a cómo debe participar la ciudadanía en la definición del modelo deciudad y de su territorio. Gobernanza significa cada vez menos la capacidad de tener preparadassoluciones para cualquier problema como el desarrollo de las capacidades para la solución de losproblemas. La mayor riqueza de nuestras ciudades, pueblos, barrios, etc, es precisamente la calidadde su espacio público, como ámbito para el ejercicio de la ciudadanía, donde se acredita la capa-cidad de las democracias para configurar espacios de legitimidad, participación y responsabilidad(“governance capacity”). Esto es así porque las ciudades son lugares del diálogo y del conflicto, un“espacio” que debe contar con una infraestructura “hard” (estructural/tangible) y “soft” (relacional).

3. DEMOCRATIZAR LOS MUNICIPIOS INTENSIFICANDO LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

La ciudadanía “reclama” una nueva “forma” de gobernar y de relación e influencia recíproca ycontinua entre administración local y ciudadanía. Una profundización democrática, entendidacomo ampliación, en términos cuantitativos y cualitativos, tanto de los actores (número y plura-lidad representativa) que pueden intervenir en los procesos participativos, como de las cuestionesy los niveles de influencia y producción de políticas sociales por parte de los diferentes actoresimplicados (políticos, organizaciones, técnicos y ciudadanos). De ahí el indiscutible crecimientode las experiencias participativas y de las políticas orientadas a impulsar la participación de laciudadanía en los asuntos públicos, especialmente en el ámbito local. Una progresiva y evidenterenovación y adaptación de las estructuras democráticas que por medio de la participación eimplicación más directa de la ciudadanía, contribuye a mejorar la democracia, fomentar una mayortransparencia, legitimidad, eficacia, eficiencia e influencia en las decisiones públicas; optimizar elrendimiento institucional y formar a mejores ciudadanos y políticos. Pero esta progresiva ofertade oportunidades de participación en las políticas públicas convive con contextos políticos e ins-titucionales reticentes al impulso de políticas orientadas a promover la participación y la aperturade nuevos espacios y procesos participativos y prefieren circunscribirse a mecanismos tradicio-nales de la democracia representativa/delegativa.

4. UNA MIRADA CRÍTICA A LA PARTICIPACIÓN CÍVICA EN EL SISTEMA AUTONÓMICO DE

SERVICIOS SOCIALES EN ESPAÑA

El conjunto de leyes autonómicas de Servicios Sociales contemplan, aunque a diferentes niveles,el principio de “participación ciudadana” o “cívica”, mediante la creación de los cauces y las con-diciones para impulsar la participación de la ciudadanía en la gestión del Sistema Público de Ser-vicios Sociales, así como en la planificación, seguimiento, control y evaluación de los centros,planes y programas sociales. Las leyes más recientes identifican la promoción de la participación


Planificación de los Servicios Sociales en el ámbito local intensificando la participación ciudadana yla inteligencia cooperativa

como finalidad y/o principio (Ley de Cantabria 2/20072; Ley 12/2008 del País Vasco3 ) objetivo(Ley Foral 15/20064; Ley 12/2007 de Cataluña5; Ley 13/2008 de Galicia6; Ley 5/2009 de Aragón7;Ley 4/2009 de las Illes Baleares8; Ley 7/2009,de la Rioja9), prestación (Ley del Principado de As-turias 1/200310) de las políticas de servicios sociales, competencia municipal y/o función especí-fica de los servicios sociales de base.

Así mismo, contempla la creación de mecanismos que canalicen los derechos y deberes de laspersonas usuarias de centros, servicios y programas, bien directamente de manera individual oa través de entidades sociales representativas (no lucrativas, iniciativa y voluntariado). Ambosejercicios de ciudadanía se plasman, especialmente en las leyes promulgadas a partir de 2005que refuerzan la protección de los usuarios, con un principio de garantía de la participación y unadescripción detallada de derechos y deberes, entre los que se identifica la participación de laspersonas como agentes de su propio cambio y de los grupos y entidades de la sociedad civil enel funcionamiento del Sistema de Servicios Sociales.

Con el fin de garantizar la participación en la planificación y gestión del Sistema Público de Ser-vicios Sociales contemplan la creación de órganos asesores y consultivos de participación ciu-dadana y asociativa: Consejos Locales de Bienestar Social, Territoriales, Locales y Sectorialesde Servicios Sociales, según los casos.

Respecto a la participación de las personas usuarias, las leyes de “segunda” y “tercera” generaciónles atribuyen, al menos formalmente, un papel más activo, concretamente participar en todas lasdecisiones que les afecten de forma directa o indirecta, individual o colectiva. Todas las entidadesy centros de Servicios Sociales deberán contar con procedimientos de participación democráticade las personas usuarias, o de sus representantes legales, de acuerdo con lo que se determinereglamentariamente; a tal efecto establecen como mecanismo el Consejo de usuarios.

Resulta de interés destacar los derechos y deberes de los usuarios/destinatarios que incorporanlas recientes leyes, concibiendo los servicios sociales como derecho subjetivo y con una clarasintonía/influencia/integración de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Auto-nomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia. (B.O.E. núm.: 299 de15 de diciembre). Entre los derechos destacar la importancia concedida al usuario respecto a latoma de decisiones en el proceso de diagnóstico e intervención.



2. Ley de Cantabria 2/2007, de 27 de marzo de Derechos y Servicios Sociales – B.O.C. núm.: 66 de 3 de abril.3. Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de servicios sociales del País Vasco B.O.P.V. núm: 246 de 24 de diciembre.4. Ley Foral 15/2006, de 14 de diciembre, de servicios sociales – B.O.E. núm.: 27 de 31 de enero.5. Ley 12/2007, de 11 de octubre de Cataluña – B.O.E. núm.: 266 de 6 de noviembre.6. Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de servicios sociales de Galicia – D.O.G. núm.: 245 de 18 de diciembre.7. Ley 5/2009, de 30 de junio, de servicios sociales de Aragón B.O.A. núm.: 132 de 10 de julio.8. Ley 4/2009, de 11 de junio, de servicios sociales de las Illes Baleares B.O.B.B núm.: 89 de 18 de junio.9. Ley 7/2009, de 22 de diciembre, de Servicios Sociales de la Rioja B.O.R. de 28 de diciembre.10. Ley del Principado de Asturias 1/2003, de 24 de febrero, de servicios sociales B.O.P.A. de 8 de marzo.

5. PRÁCTICAS Y TENDENCIAS DE PARTICIPACIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL

Atendiendo a la base de la participación, podemos distinguir: Asociativa, Personal directa y Mixta Delanálisis de las investigaciones sobre participación en el ámbito local, podemos constatar dos fenó-menos, por una parte, la descentralización del Estado de Bienestar a partir de mediados de losochenta ha provocado que los gobiernos municipales, especialmente urbanos, hayan tenido quebuscar interlocutores sociales –tercer sector/sistema– en relación con sus nuevas competencias; y,por otra, que los gobiernos municipales emplean estrategias adaptativas en relación con los rasgosestables y dinámicos de su estructura política en su trayectoria histórica. De ahí que la oferta de opor-tunidades de participación política que impulsan, inicialmente, los Ayuntamientos, fundamentalmenteurbanos, se basen en el modelo tradicional y típicamente asociativo (consejos territoriales y sectoriales),aunque cada vez más se vienen poniendo en marcha mecanismos de participación directa –modelode orientación ciudadanista– bien de información y/o consulta (encuestas, defensor del ciudadano,referéndum, Internet) y/o deliberativa, que suponen un proceso de discusión pública en torno a de-cisiones y/o iniciativas concretas (presupuestos participativos, consejos ciudadanos).

6. TENDENCIAS Y LIMITACIONES DEMOCRATIZADORAS DE LOS MECANISMOS DE

PARTICIPACIÓN INSTITUCIONALIZADA EN MATERIA DE SERVICIOS SOCIALES EN EL

ÁMBITO MUNICIPAL

La comunicación presenta las tendencias observadas a partir del estudio empírico de experien-cias y análisis comparativo, concretamente:

• Desarrollo normativo favorecedor participación/descentralización.

• Iniciativa pública y voluntad política en creación mecanismos.

• Espacios controlados por y para la administración local.

• Predominio de la participación asociativa.

• Sesgos y asimetrías participativas.

• Brecha objetivos y funciones formales, reales y expectativas.

• Predominio participación instrumental: gestión/legitimación.

• Primacía información y consulta sobre la toma de decisiones.

• Temores y resistencia conceder participación sustantiva.

• Valoración desigual de actores sociales.

7. DIMENSIONES DE ANÁLISIS E IMPLEMENTACIÓN DE PRÁCTICAS PARTICIPATIVAS PARA

INTENSIFICAR LA CALIDAD DEMOCRÁTICA

La sistematización de estudios empíricos sobre la materia permiten identificar dimensiones y varia-bles de utilidad práctica para un análisis e intervención profesional orientada a intensificar la parti-cipación ciudadana en mecanismos, organismos y procesos participativos en el ámbito municipal.


Planificación de los Servicios Sociales en el ámbito local intensificando la participación ciudadana yla inteligencia cooperativa

• Desarrollo normativo.

• Transparencia y coordinación.

• Actores participantes, motivaciones, representatividad e interdependencias.

• Objetivos, funciones y expectativa.

• Metodología y dinámica comunicativa.

• Información, acceso y canalización de la demanda política.

• Niveles de participación ciudadana concedida, utilidad e impacto.

• Evaluación.

8. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALGUACIL, J. (2008). “Espacio público y espacio político. La ciudad como el lugar para las estra-tegias de participación”. Revista Académica de la Universidad Bolivariana, 2.

PASTOR, E. (2009). Participación ciudadana y gestión de políticas sociales municipales. Universidadde Murcia-Editum, Murcia.

PNUD (2002). Profundizar la democracia en un mundo fragmentado. Mundi-Prensa, Madrid.

—, (2003). Los objetivos de Desarrollo del Milenio: un pacto entre las naciones para eliminar lapobreza humana. Mundi-Prensa Madrid.

—, (2008). El fomento de la capacidad: empoderamiento de las personas y las instituciones.Mundi-Prensa Madrid.

PUTNAM, R. D. (2001). “La comunidad próspera. El capital social y la vida pública”. En RevistaZona Abierta, 94/95. Fundación Pablo Iglesias. Madrid. pp. 89-104.

SUBIRATS, J. (2007). Los Servicios Sociales de Atención Primaria ante el cambio social. Ministeriode Trabajo y Asuntos Sociales. Madrid.

TORRE, I. DE LA (2005). Tercer sector y participación ciudadana en España. Colección: Opinionesy Actitudes, 51. CIS. Madrid.



IMPLANTACIÓN Y GESTIÓN DE UN SISTEMA DECALIDAD EN LOS CUIDADOS AL USUARIO DE LARESIDENCIA SANTA JUSTA DE LOGROÑO.ENFERMERA GESTORA

José Mª Pérez Martínez, Mª Victoria Musitu Pérez,Estela Ubis Rodríguez, Ana Isabel de Marcos Asensio y

Tatiana Peña YagüeResidencia para personas mayores Santa Justa de Logroño

OBJETIVOS

OBJETIVO GENERAL

Garantizar una Atención Integral Segura, Continua y con los más altos estándares de Excelencia

al usuario de la Residencia Santa Justa, a través de la implantación y gestión de un sistema de

calidad definido en un marco de mejora continua.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

1. Crear cultura de gestión de la calidad entre los profesionales que prestan sus cuidados al

usuario de la Residencia Santa Justa.

2. Definir Indicadores de Calidad de enfermería: Caídas, Fugas, Errores en la administración de

medicación, broncoaspiración y Úlceras por presión.

3. Realizar análisis AMFE de cada Indicador de enfermería.

4. Evaluar y controlar los indicadores de calidad de enfermería de forma mensual, generando

un registro de los mismos que nos ayude a implementar aquellas acciones de mejora nece-

sarias para obtener incidencias dentro de los límites establecidos para cada indicador. (Mejora

continua, DMAIC).

5. Poner en marcha el “Proyecto de Seguridad del Usuario de la Residencia Santa Justa de Lo-

groño”.

6. Diseñar e implantar un Formulario de Comunicación de Eventos Adversos no Deseados vin-

culados directamente a los Indicadores de Calidad definidos así como a los objetivos estra-

tégicos de la Dirección. Evaluación y control de los mismos.

7. Diseñar e implantar un Registro Diario de Actividades como documento necesario para la co-

municación entre el equipo multidisciplinar.


8. Diseñar e implantar un Registro de control de Actividades mensuales y semestrales: controlINR, control glucemias, control TA y pesos.

9. Realizar “Guías de Actuación Enfermera” que nos faciliten la estandarización de cuidados alresidente, evitando así la diversidad de actuaciones ante un mismo suceso e individualizandoen aquellos usuarios y situaciones que así lo precisen.

10. Diseñar un Plan de Formación anual para el personal, que esté acorde a las necesidades de-tectadas tras la evaluación de competencias y desempeño de cada trabajador, así comoaquellas necesidades establecidas por la Dirección.

11. Fomentar la docencia por parte del personal del Centro al resto de profesionales. Evaluaréstas acciones a través de encuestas de satisfacción entre el personal tanto discente comodocente.

12. Realizar e implantar un Registro de Comunicación de Incidencias entre DUE y Auxiliares quemejore la comunicación entre ambos colectivos a través de la respuesta por parte de la DUEen el registro comunicado por la Auxiliar.

13. Diseñar e implantar un Informe de Enfermería como documento necesario para la comunica-ción con otros niveles asistenciales.

14. Hacer partícipes a profesionales, usuarios y familiares de estos objetivos.

JUSTIFICACIÓN

Gestionar los cuidados desde la perspectiva de la Calidad debe ser un objetivo estratégico yético de cada Centro e Institución, Organización o Profesional.

La Dirección de la Residencia Santa Justa tiene un claro compromiso de mejora continua con laúnica finalidad de dar una atención excelente a los residentes, familiares y profesionales.

Con esas premisas se detectó la necesidad de implantar un sistema integrado de cuidados decalidad.

Creemos necesario crear vínculos de comunicación entre los diferentes centros e Instituciones afin de definir Indicadores de Calidad Comunes que nos permitan compararnos en un marco demejora continua y poder garantizar el máximo de Excelencia en la atención que prestamos a losusuarios. Sirva este Congreso para comenzar con esta iniciativa dentro del marco de las Institu-ciones y Servicios Sociales de La Rioja.

METODOLOGÍA

• En un primer momento la Dirección de la Residencia Santa Justa y, una vez definido su ObjetivoGeneral, planificó la estrategia a seguir para lograr dicho objetivo.


José Mª Pérez Martínez - Mª Victoria Musitu Pérez - Estela Ubis Rodríguez - Ana Isabel de Marcos Asensio - Tatiana Peña Yagüe

• Dicha Dirección temporalizó reuniones programadas con la Coordinadora de Calidad del centroy Supervisoras.

• Se definieron los Objetivos Específicos y plazos de consecución de los mismos.

• Se definió el rol de cada miembro del equipo.

• El primer Objetivo Específico y previo a la implantación de un sistema de calidad fue realizarEvaluación de Competencias en el 97% de los profesionales sanitarios que realizan su trabajoen la Residencia Santa Justa.

La importancia de comenzar precisamente en ese punto estriba en la necesidad, por parte delequipo responsable de la implementación del sistema de calidad, de medir la cultura de Exce-lencia y calidad de los cuidados entre los profesionales. Se tuvo la necesidad de contar con elapoyo y participación de todos ellos.

En esta primera toma de contacto con los profesionales, se detectaron necesidades formativasy éstas a su vez formaron parte del plan de formación anual que definió la Residencia.

RESULTADOS

1. En relación al Objetivo Específico nº 1: Se aprovechó la Evaluación de Competencias parainformar al personal de la Residencia sobre la estrategia de calidad que la Residencia queríallevar a cabo.

2. En relación al Objetivo Específico nº 2: Se definieron Indicadores de Calidad: Caídas, Fugas,errores en la administración de medicación, broncoaspiraciones y Úlceras por presión. Dichosindicadores los recoge e informa la enfermera en formularios de comunicación de eventosadversos diseñados a tal fin. De igual forma se generó una tabla Excel para recogida dedichos indicadores. Se evalúan de forma mensual y tras su análisis se implementan accionesde mejora que nos lleven a estar dentro de los límites establecidos para cada uno.

3. En relación al Objetivo Específico nº 3: Se ha comenzado a realizar AMFE de errores en laadministración de medicación. Del PRN de dicho análisis, ya se han implementado accionesde mejora (se han modificado todas las historias clínicas de los residentes, así como la hojade prescripción médica en tratamientos tanto agudos como crónicos; se han valorado loshipnóticos, ajustándolos a horarios más adecuados; se han generado registros informáticosde solicitud de medicación a farmacia, etc.).

4. En relación al Objetivo Específico nº 4: Se hace especial hincapié en el ciclo de mejora con-tinua, tomando como referencia la herramienta DMAIC (definir, medir, analizar, implementaracciones de mejora y controlar resultados) de la metodología 6 Sigma.

5. En relación al Objetivo Específico nº 5: El Proyecto de Seguridad del Usuario en la residenciaSanta Justa está en desarrollo. Tomamos como Áreas de Seguridad cada uno de los indica-dores y los AMFE de cada uno. Es un Proyecto vivo.


Implantación y gestión de un sistema de calidad en los cuidados al usuario de la residencia Santa Justa de Logroño.Enfermera gestora

6. En relación al Objetivo Específico nº 6: Se diseñó un Formulario de Comunicación de EventosAdversos no Deseados (vinculados directamente a los indicadores de calidad establecidos).Se puso en marcha y podría decirse que es el alimento que nutre la mejora continua en la re-sidencia. La disponibilidad del personal de enfermería para realizar dichas comunicacioneses muy aceptable, aunque debemos seguir trabajando en ello (refuerzo por parte de la Direc-ción de la Residencia, Coordinadora de Calidad y Supervisoras). Dicho formulario consta delos siguientes ítems: Tipo de evento adverso, posibles causas del mismo, consecuencias,necesidad de atención sanitaria tras el mismo y posibles acciones de mejora para evitar quese vuelva a repetir.

7. En relación al Objetivo Específico nº 7: Se diseñó un Registro Diario de Actividades que esactualizado cada día a fin de sacarlo como herramienta del trabajo diario a primera hora dela mañana. En dicho Registro se indican los siguientes ítems: oxigenoterapia, residentes in-sulinodependientes, controles de glucemia capilar programados, residentes con aerosolte-rapia, parches transdérmicos, salidas programadas a centros de referencia tanto de primariacomo especializada, residentes que precisan estar en cama para realizar curas, residentescon necesidad de espesante en las comidas, residentes ingresados, residentes con peticiónde analítica de sangre y orina para el día siguiente y un apartado de observaciones donde seanotan todo tipo de actividades que la enfermera cree debe conocer la Auxiliar de enfermeríay que está en relación directa con la seguridad y control del residente.

8. En relación al Objetivo Específico nº 8: Se diseñó un registro de actividades mensuales y se-mestrales. Las que actualmente se controlan son: controles de INR, control glucemias, controlTA y pesos. Cada día que se realiza un control programado, se genera en el registro la si-guiente fecha para control y cada día la enfermera revisa dicho listado para ver que actividadestiene programadas para ese día.

9. En relación al Objetivo específico nº 9: Se están realizando Guías de Actuación Enfermera enaquellas áreas que se establecen como prioritarias. Dichas Guías son de desarrollo por partede las enfermeras del Centro y revisadas por Coordinadora de Calidad y Dirección. Siendovalidadas tras ser revisadas y haber realizado sesiones conjuntas para formarnos. Despuésse cuelgan en la carpeta del servidor destinada a tal fin. En el momento actual se tienen rea-lizadas y validadas: Guía de Actuación ante agitación Psicomotriz (lleva asociado el procedi-miento de sujeciones físicas y el consentimiento informado para ello, aunque pendiente deimplantar de forma definitiva), Guía de Actuación ante hemorragia digestiva, Guía de actuaciónante Úlceras por presión, Guía de Actuación ante salidas programadas y urgentes de resi-dentes a otros niveles asistenciales. En este momento se está trabajando en la Guía de Ac-tuación ante Éxitus de residentes (esperados y no esperados).

10. En relación al Objetivo específico nº 10: Se tiene definido un plan de formación anual, deforma que se actualicen los conocimientos, habilidades, actitudes y aptitudes que garanticenuna calidad excelente en los servicios prestados. Las áreas formativas definidas han sido:

• Úlceras por Presión y heridas. Prevención y tratamiento (ya se han impartido dos edicionesdel curso. Se pasaron encuestas de satisfacción al personal tanto docente como discente).



• Calidad: cómo realizar procedimientos y Guías de enfermería; definición de indicadores de

calidad.

• Investigación: realizar estudios de incidencia de broncoaspiración y atragantamiento en re-

sidentes con problemas en la deglución.

• Farmacología clínica. Actualización de conocimientos, incompatibilidades e interacciones

entre medicamentos.

• Reanimación cardiopulmonar avanzada.

• Enfermedades cerebrovasculares (ICTUS, AIT, etc.) y su componente de dependencia de

las necesidades básicas (previsto realizarlo en septiembre para todo el personal de la resi-

dencia).

• TICs: formación básica en programas informáticos.

• Hemodinámica: interpretación de resultados analíticos de muestras sanguíneas.

• Preparación adecuada de residentes ante pruebas médicas y/ó quirúrgicas tanto progra-

madas como urgentes.

• Alergias e intoxicaciones.

• Hemorragia digestiva alta.

• Obstrucción intestinal.

• Desorientación y agitación psicomotriz.

11. En relación al Objetivo Específico nº 11: La Dirección del centro facilitó que el propio personal

de enfermería de la Residencia impartiera el curso de Upps contando para ello con la Guía

de Prevención y tratamiento de Upps editada por el Gobierno de la Rioja y en la que partici-

paron numerosos centros y profesionales.

12. En relación al Objetivo Específico nº 12: Se diseñó e implantó un Registro de Comunicación

de Incidencias entre DUE y Auxiliares. Con la puesta en marcha de dicho registro se pretendía

filtrar las llamadas a la enfermera de turno a las realmente urgentes y que aquellas no urgentes

(dermatitis de pañal, etc.) fueran registradas en dicho documento con la premisa de ser va-

loradas y contestadas por la DUE en un plazo no superior a la hora y siempre dentro del

mismo turno.

13. En relación al Objetivo Específico nº 13: Se detectó la necesidad de generar un informe de

enfermería que sirviera de comunicación con otros profesionales de otros niveles asistenciales

ante ingresos, etc. de nuestros residentes. En dicho documento quedan incluidos los siguien-

tes ítems: constantes vitales, oxigenoterapia habitual, sondajes que porte, presencia de Upps

(estado y tratamiento), dieta habitual en la residencia, riesgos asociados a su seguridad (riesgo

de caídas, fugas, alteración psicomotriz, etc.), situación actual y motivo de consulta/ deriva-

ción. De igual forma se adjunta hoja de tratamiento médico y antecedentes personales, último

control de INR, TA y glucemia (si los hubiera). Dicho informe lo firma la enfermera de turno,

adjuntando su nombre y el teléfono de contacto de la residencia.


Implantación y gestión de un sistema de calidad en los cuidados al usuario de la residencia Santa Justa de Logroño.Enfermera gestora

14. En relación al Objetivo Específico nº 14: la Dirección de Santa Justa tiene un claro compromisocon residentes, familiares y trabajadores y recoge cualquier sugerencia y/o queja y la analizacon el fin de mejorar.

CONCLUSIONES

En el momento actual, se está llevando a cabo el proyecto de implantación del sistema de calidadconforme a la temporalización, cronología de actividades, metodología de trabajo y objetivos es-tablecidos.

Todos los miembros del equipo tenemos un claro compromiso por seguir en la línea que hemosdefinido de mejora continua.

Poner en marcha todos los Objetivos Específicos ha logrado unir al equipo asistencial y no asis-tencial en una alianza única por el bien del residente.

Por último hacer una invitación formal al resto de participantes en este foro a fin de poder com-partir Indicadores, etc. que nos haga aprender los unos de los otros en las mejores estrategias.



WOULD YOU KNOW ME? EXPERIENCIAINTERCULTURAL EN RIOJA ALAVESA

Esther Raya DíezSonia Pereyra

Asociación Bitartean Jolasean - Entretanto Entretente Elkartea

INTRODUCCIÓN

El incremento de la diversidad cultural en el seno de nuestras sociedades, está produciendocambios de suma importancia que afectan tanto a las personas que han emigrado como a aque-llas que se encuentran en la sociedad de acogida. En España y el País Vasco, la inmigración deotros países es una realidad relativamente reciente, de apenas 10 o 15 años. La diferencia conmovimientos migratorios anteriores es el carácter internacional y la pluralidad de países de pro-cedencia. Centrados en el caso de Álava, según los datos publicados en el I Plan Foral de Inmi-gración en Álava, hay que señalar que en el año 1999 residían 2.802 personas extranjeras; diezaños más tarde esta población asciende a 25.851, es decir, casi se ha multiplicado por diez. LaRioja Alavesa es la comarca que mayor porcentaje de población inmigrante acoge, después dela capital, representando un 8,8% de la población. Y dentro de la comarca, esta población seconcentra, especialmente, en los municipios de Oyón, Labastida y Laguardia. Este fuerte aumentode la población inmigrante presenta retos para la integración y la convivencia, máxime si consi-deramos que la población adulta autóctona ha crecido en contextos mayoritariamente monocul-turales. Lo desconocido genera miedo cuando no rechazo. Asimismo, es característica comúnde cualquier grupo migratorio la de unirse a sus iguales, agudizando las diferencias y el desco-nocimiento de la cultura de acogida. Y es precisamente, en las comunidades locales –pueblos ybarrios– donde evidenciamos estos desencuentros, cuando no choques culturales, provocandoun aislamiento progresivo de ambos grupos que, de no mediar una rápida intervención podríadesembocar en el conflicto. Podemos afirmar que, en nuestras sociedades, conviven dos tiposde discursos contradictorios, asumidos en gran medida por la mayor parte de la población au-tóctona. Por un lado, aquel que exige a la población inmigrante su integración, a través de suadaptación a las pautas culturales, costumbres y hábitos considerados como propios de las so-ciedades avanzadas y desarrolladas. Las personas inmigrantes deben acogerse a estos modelosde comprensión de la realidad y a estas formas de organización social para conseguir la plenaintegración en la sociedad. Por otro lado, sin embargo, la construcción social que se hace del“otro inmigrante”, se inserta en estrategias de inferiorización, destinadas a marcar la diferenciade ese otro con respecto a nosotros mismos. El no reconocimiento de los derechos básicos, lanegación del derecho a la participación política, la dedicación a empleos de economía sumergida,son sólo algunas de las experiencias de ese deseo de mantener a la población autóctona en unasituación de privilegio y dominio respecto a la población inmigrante. Es en este contexto dondesurge la necesidad de desarrollar iniciativas de trabajo comunitario, que promuevan la relación


de las diversas culturas, posibilite el encuentro y el reconocimiento del valor del otro, buscandola implicación de todas las personas, las inmigrantes y las autóctonas. En sociedades como lasnuestras, caracterizadas más bien por la delegación del poder de decisión en otros, resulta difi-cultosa la aparición de este sujeto activo y participativo de forma espontánea. Si queremos cons-truir comunidades justas en el sentido democrático del término, no vale solo con tener reglas deljuego. Hay que trabajar de forma creativa y dialogante en la inclusión de todos los miembros,atendiendo a sus especificidades, promocionando actitudes tales como: tolerancia, respeto a ladiferencia, actitudes propositivas y participativas, comunicación, etc.

CONTEXTO

Las personas inmigrantes se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad desde el puntode vista laboral, residencial y económico, que dificultan los procesos de integración en el ámbitoeducativo, lúdico y comunitario. En este escenario, se añade la problemática de que la poblaciónautóctona percibe la llegada de población inmigrante como una amenaza a su bienestar, princi-palmente en momentos de recesión económica. “Cuando esta vulnerabilidad social coincide concircunstancias como pueden ser: las diferencias culturales o la segregación de los espacios deconvivencia o la generación de temores hacia «los otros», la cuestión migratoria se convierte enun punto central de la fragilidad social” (Kohlberg,1987). Las familias que residen hoy en día enla comarca de la Rioja Alavesa, tienen un papel muy importante en cuanto a sus hijos se refiere.Se debe tener en cuenta, que las niñas y los niños de hoy, serán la sociedad de mañana; y paraque en un futuro no se creen grupos de autóctonos, por un lado, y personas inmigrantes porotro, toda la infancia, tanto inmigrante como autóctona, debe recibir una educación basada enla interculturalidad y en el respeto hacia los demás. “Es notorio que nos relacionamos círculossociales bastante cerrados, casi siempre con quienes nos consideramos más próximos, eso llevaa que vivamos muchas veces en mundos separados, y son separaciones que se prolongan enel tiempo y que, a veces, se trasladan a generaciones futuras” (Kohlberg,1987).

Según los datos del Estudio Diagnóstico de la Población Inmigrante en Álava el colectivo inmi-grante, representa el 7,34% de la población; mostrando una tendencia creciente en los últimos10 años, pasando de 2.460 en 1998 a 22.734 en 2008 y en la Rioja Alavesa ese porcentaje seeleva al 8,8%. Ello ha supuesto un saldo vegetativo positivo. En términos relativos, la Rioja Alavesaes la segunda zona de Álava con mayor proporción de población inmigrante, siguiendo a la capitalde dicho Territorio Histórico, Vitoria-Gasteiz. El colectivo más numeroso es el latinoamericano(49,3%), seguido de marroquíes y argelinos (18%) y también de la Europa del este (11,5%).

Trabajar los objetivos de integración y diversidad cultural, supone atender un conjunto de necesi-dades implícitas, tanto en la población autóctona como en la inmigrante. Las sociedades evolu-cionan rápidamente y la globalización, aparentemente, es una realidad cercana; sin embargo, losprocesos de socialización de la población adulta se han desarrollado, mayoritariamente, en con-textos monoculturales. Los valores que se trasmiten en la educación hacia las nuevas generacio-nes tienden a reforzar el valor de la propia cultura y a minusvalorar, cuando no menospreciar, las


Esther Raya Díez - Sonia Pereyra

demás presentes en el entorno, bien por desconocimiento, bien por rechazo. De tal modo, que lomás frecuente es que la interacción se realice dentro del grupo cultural (magrebíes; latinoameri-canos, autóctonos, etc.) y que estos grupos se reproduzcan igualmente entre los menores.

Por todo ello, una asociación que quiere fomentar espacios de integración y una convivencia in-tercultural, debe insertar sus actividades dentro del entramado institucional, complementandolas actuaciones administrativas puestas en marcha, desde la visión de los propios implicados, lasociedad misma. Para conseguir este objetivo hay que partir del dato esclarecedor de que lasinterrelaciones entre ambos colectivos, consideradas por ellos mismos, son superficiales e insu-ficientes. Según el Estudio sobre la geografía de la convivencia en la Rioja Alavesa, realizado porla Diputación Foral de Álava en 2009, prácticamente, el 80% de las personas entrevistadas, entreautóctonos e inmigrantes, participa de la opinión de que hay poco contacto o no se da.. El as-pecto más destacable del estudio, en lo que se refiere a la falta de relación entre ambos grupostiene que ver con la prácticamente nula existencia de espacios comunes de convivencia. Además,a este factor hay que añadir la menor disponibilidad de tiempo libre de las personas inmigrantesen relación a los autóctonos. En términos generales, aunque la mayoría de las personas de origenextranjero afirman tener algún tipo de contacto con la población de origen local, se estima quees un contacto superficial e insuficiente.

La propuesta de intervención de la asociación parte de las bases teóricas y metodológicas delTrabajo Social Comunitario, promoviendo una implicación activa de la comunidad –incorporandola población autóctona e inmigrante– más allá del encuentro puntual folklórico-gastronómico,con el objetivo de establecer canales de comunicación y espacios de encuentro. Volviendo a laidea de la “comunidad justa”, será necesario propiciar actividades y eventos que eduquen a laspersonas de cualquier edad y condición en sus valores de compromiso de “practicar, observare imitar formas alternativas a la sanción, al aislamiento, a la descalificación, al victimismo…”(Reina, 2001).

PROYECTO INTERCULTURAL WOULD YOU KNOW ME?

En 2008, un grupo de padres y madres decidieron poner en marcha una asociación que trabajarapara crear espacios en los que, tanto sus hijas e hijos como toda la infancia del pueblo de Oyón,pudieran aprovechar el tiempo libre de forma lúdica y aprender valores de aceptación del otro,del diferente, respetando otras culturas tanto como la propia. El tiempo de ocio, es un ámbito enel que se desarrolla una parte importante de las relaciones sociales y creando oportunidadespara el encuentro es donde se pueden ir rompiendo las barreras que se han instalado. Entre lasdiversas actividades que pone en marcha la asociación, esta comunicación se centrará en el pro-yecto intercultural Would you know me?, centrado en la necesidad de dar respuesta a la diversi-dad cultural del entorno local para, desde el ámbito lúdico-informal, generar espacios deencuentro y establecer relaciones de confianza y de reconocimiento del valor del otro, centrandola atención en el sector de los menores de edad de la Rioja Alavesa. Aunque junto a ellos, losprotagonistas son también los padres y madres que asisten a las actividades. El objetivo general


Would you know me? Experiencia intercultural en Rioja Alavesa

del proyecto es fomentar en la comunidad una actitud receptiva hacia otras culturas, propiciandoel respeto a las diferencias y acentuando el enriquecimiento intercultural. Las actividades pro-puestas han buscado en todo momento la implicación de la comunidad, con la participación ac-tiva de la población, tanto autóctona como inmigrante. Para ello se requiere de la figura delmediador comunitario, un profesional cualificado cuya función consiste en crear vínculos de re-lación entre los diferentes grupos del municipio y facilitar el desarrollo de las actividades, mediantela implicación, el fortalecimiento y, en su caso, la capacitación de las personas inmigrantes y au-tóctonas. Estas funciones, se han desarrollado durante los últimos dos años.

El grado de cumplimiento de los objetivos y de las actividades durante este tiempo, ha sidosatisfactorio, ya que se han ido realizando las actividades planificadas desde un principio, con-tándose también con la colaboración de la población autóctona e inmigrante residente en lazona, que ha participado de manera activa. Del mismo modo se está consiguiendo una inter-acción entre la población autóctona e inmigrante ya que durante los espacios de encuentro“Diversidad cultural-Diversión cultural” se logró congregar a ambos colectivos, fomentando asíla integración de la población extranjera en las actividades realizadas en la zona, haciendo queeste grupo se sienta parte de la comunidad. Las actividades se han ido llevando a cabo segúnel calendario previsto.

También hay que destacar desde un punto de vista positivo, cómo el desarrollo de las actividadesha tenido como resultado la participación de mujeres inmigrantes y de sus hijos/as en diferentesactividades lúdico culturales, aunque no estuvieran directamente relacionadas con el programa.Así por ejemplo, los hijos-as de mujeres magrebíes han acudido a diferentes actividades de pro-moción del uso del euskera, tales como cine, teatro o juegos organizados por la Asociación, perotambién a otras organizadas por el ayuntamiento. Observándose que era preciso incentivar suparticipación, informándoles expresamente de la actividad, dado que muchas personas desco-nocen el idioma o tienen reparos en participar.

EVALUACIÓN DE LA EXPERIENCIA

En estos momentos, puede decirse que está finalizando una primera etapa, caracterizada porel aterrizaje de la asociación. En ella, se ha conseguido la participación de una parte de la po-blación autóctona e inmigrante residente en la zona. En los espacios de encuentro promovidospor la Asociación se ha conseguido congregar a ambos colectivos, fomentando así la integra-ción de la población extranjera en las actividades realizadas, haciéndoles sentir parte de la co-munidad.

Se han realizado diversas actividades con una participación de 200 personas, de todos los gruposde edad. Además, hay que señalar la participación de las mujeres inmigrantes y sus hijas e hijosen diferentes actividades, organizadas en el municipio durante ese periodo de tiempo, aunqueno estuvieran directamente relacionadas con el proyecto de interculturalidad. En este periodo,las actividades realizadas han sido muy variadas con el objetivo de cubrir necesidades diferentes



y, especialmente, de huir de una fácil identificación, encasillamiento, de la organización y susmiembros en un aspecto de la vida social del pueblo: “los que trabajan con los inmigrantes”, “losque llevan la ludoteca”, “los que van al monte”, “los de euskera”…

La motivación de la Asociación se ha centrado, en esta primera etapa de llegada y consolidación,en buscar romper de formas implícitas –casi subterráneas– el amodorramiento de un puebloacostumbrado a cubrir el tiempo libre y de ocio, en bares o en la ciudad vecina de Logroño.Como se ha evidenciado en los estudios previos, esa prácticamente nula existencia de lugarescomunes y actividades compartidas, impide, por un lado, el conflicto (que está latente) y por otraparte, va alejando progresivamente a los grupos, los cuales se van definiendo cada vez más in-tensamente respecto al otro, al que van sintiendo cada día como desconocido y, por tanto, ame-nazante. La posibilidad de la empatía y la interculturalidad, que serán la base de la construcciónsocial, se aleja de modo silencioso.

Según las experiencias desarrolladas y la posterior evaluación, se ha cumplido la primera intenciónde la asociación, la de crear un nuevo espacio, diferente, neutro, que fuera dando la posibilidada unos y otras, de un encuentro casual, imprevisto… y, a través de lo lúdico y festivo, se fueranrompiendo algunas barreras, comenzando a fluir, sin que los participantes fueran del todo cons-cientes, ese diálogo que permitiría posteriormente “la comunicación positiva y pacífica, amén deintereses, necesidades, posturas o el problema en cuestión” (Reina, 2001).

Con estas actividades, a primera vista desconectadas tal como piezas de un puzzle que co-bran sentido cuando son observadas en conjunto, lo que se buscaba, en última instancia, eraprovocar una reflexión en el público participante sobre aquellos aspectos que tenemos todaslas personas en común, provengamos de dónde sea, hablemos o vistamos de modo diferente.En definitiva, “resaltando los intereses colectivos, globales, a pesar de su apariencia individual”(Reina, 2001). En el medio plazo, habrá que tener en cuenta entre los objetivos de la asocia-ción, el constituirse en parte de un movimiento que surja de la misma sociedad y que provo-que, entre sus miembros, la toma de conciencia de comunidad ante sus problemas y elincentivo de posturas activas, que busquen soluciones y se enfrentan a los problemas quesurgen en ella. Para ello, es indispensable abrir los canales de comunicación y promover eltrabajo conjunto con las instituciones locales y regionales, junto al tejido social y asociativolocal. Enfocar las actividades hacia estos dos espacios implica, por un lado, trabajar en líneacon las prioridades y objetivos que marca el I Plan Foral de Inmigración, ya que es fruto deuna serie de estudios, investigaciones y procesos reflexivos apoyados en la experiencia de losúltimos años en estos temas. Y, por otra parte, coordinarnos con todos los demás grupos quepuedan reforzar nuestras actividades y aportar su visión del fenómeno inmigratorio: asocia-ciones de tiempo libre y juventud, de mujeres inmigrantes, etc. Hay que potenciar los senti-mientos positivos que existen frente a la inmigración (es normal, todo el mundo tiene derechoa una vida mejor, al progreso) y trabajar y reducir los negativos (de amenaza respecto al co-lectivo inmigrante frente a la convivencia y en la competencia frente a determinados bienes yservicios).


Would you know me? Experiencia intercultural en Rioja Alavesa

BIBLIOGRAFÍA CITADA

KOHLBERG, L. (1987). “El enfoque cognitivo-evolutivo de la educación moral” en Jordan-Santolaria,La Educación moral, hoy. PPU, Barcelona.

REINA, F. (2001). “Las mediaciones sociales. Nuevas tendencias en acción social comunitaria” enCuadernos de Trabajo Social, nº 14, pp. 71-90.

Estudio sobre la geografía de la convivencia en la Rioja Alavesa (2009). Diputación Foral de Álava.



UN MODELO ALTERNATIVO DE ORGANIZACIÓN YGESTIÓN TERRITORIAL DE LOS SERVICIOS SOCIALES:LOS CONSORCIOS

Mª Jesús Real PascualJefa de Servicio de Programas Sociales Básico

Consejería de Salud y Bienestar SocialJunta de Comunidades de Castilla-La Mancha

1. INTRODUCCIÓN

Los Servicios Sociales en Castilla-La Mancha se encuentran inmersos en un proceso de cambio im-portante que derivará en una nueva configuración del Sistema de Servicios Sociales, tal y como seexplicita en la nueva ley de servicios sociales que en la actualidad está en tramitación parlamentaria.

De hecho, cómo articular este nuevo modelo es objeto de debate y análisis entre un grupo deprofesionales de nuestra comunidad autónoma, poniendo especial atención a la configuracióndel nuevo mapa de servicios sociales.

Mi intervención tiene por objeto trasladar nuestras reflexiones en torno a cómo se debe organizarel territorio para una gestión adecuada de los servicios sociales, a partir de los principios de res-ponsabilidad pública, equidad y descentralización, en el que el municipio, constituye el territorioen torno al cual se organizarán y prestarán los servicios sociales, ya sea de forma individual omediante agrupación de municipios.

2. ¿DE DÓNDE SE PARTE?

Si nos fijamos en las primeras leyes de servicios sociales aprobadas, éstas se caracterizaron pordefinir, organizar y articular el Sistema de Servicios Sociales, pero en muchos casos no se establecíauna estructura territorial, sino que estuvieron presentes en desarrollos legislativos posteriores, siendolas demarcaciones territoriales más comunes, las zonas y áreas de servicios sociales, y las fórmulasde gestión más implementada en el territorio, las mancomunidades y comarcas.

La financiación se suele concretar en unos convenios de colaboración en el marco del Plan Con-certado, siendo el municipio el que organiza y gestiona las prestaciones básicas, produciéndosedesequilibrios territoriales en base a distintas realidades.

Este primer desarrollo legislativo de los servicios sociales, años 80 y 90, y el posterior desarrollode los mismos, ha evidenciado debilidades (ausencia de definición clara de la finalidad del sis-


tema, no reconocimiento de derechos subjetivos, etc.) que se han tratado de abordar en un

nuevo marco legislativo, aunque se han reforzado aquellos aspectos que constituían potenciali-

dades del Sistema de Servicios Sociales y no es otra que la concepción de un modelo basado

en la descentralización, lo que supone mayor cercanía y accesibilidad, no solo territorial, también

competencial, donde el municipio es el punto neurálgico de la gestión de los servicios sociales.

Estamos asistiendo no solo en nuestra región, también en el resto del territorio español, a una

nueva generación de leyes de servicios sociales, a partir del 2006, que garantizan derechos sub-

jetivos, que se explicitan los derechos y deberes de los ciudadanos, que establecen Cartera de

servicios o prestaciones, los estándares de calidad que han de asegurarse en cada una de estas,

y que obviamente va a condicionar el modelo de organización territorial, un modelo que tiene

que asegurar dispositivos operativos para asegurar la equidad territorial, garantizar derechos sub-

jetivos, y la igualdad en cuanto al tipo de atención a recibir.

En este modelo las Comunidades Autónomas que tienen las competencias exclusivas asumen

una responsabilidad de vital importancia, la de garantizar los derechos que se reconocen en las

leyes de servicios sociales, y a los ayuntamientos, la prestación de los mismos.

Esta situación requiere indagar en modelos alternativos que gracias a una nueva gestión del te-

rritorio generen espacios comunes de coordinación y prestación de los servicios sociales, hagan

confluir a la Administración Autonómica y Local, que permita que se planifique conjuntamente y

se asegure la calidad y una cobertura equilibrada de los servicios sociales para todas las personas

presentes en el territorio.

3. ENCUADRE ACTUAL DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN LAS NUEVAS LEYES

Las recientes leyes de servicios sociales ya apuntan a nuevos modelos de organización y gestión

territorial, y en especial las referidas a los municipios de menos de veinte mil habitantes, con el

objeto de facilitar la prestación de servicios sociales. Algunas de estas características que se re-

cogen en las leyes de servicios sociales, aprobadas a partir del 2006, son las siguientes:

• Cataluña y Aragón, establecen las comarcas, a quien competen la gestión de los servicios so-

ciales básicos en los municipios menores de 20.000 habitantes, aunque Cataluña establece,

además, la posibilidad de un ente asociativo creado especialmente para tal fin.

En el caso de Aragón constituye una apuesta por la descentralización, asumiendo las comarcas

competencias de titularidad autonómica que mediante ley, se han atribuido a éstas, coope-

rando los municipios que la integran en el cumplimiento de sus fines propios. Señala la nece-

sidad de colaborar e intercambiar la información necesaria con el fin de posibilitar a ambas

Administraciones el mejor desempeño de sus respectivas competencias, aunque no señala a

través de que fórmula.


Mª Jesús Real Pascual

• Baleares y la Rioja, establece como fórmula asociativa las mancomunidades, si bien Balearesapunta también otras formas de cooperación interadministrativa.

• País Vasco, señala únicamente, que cuando lo estimen oportuno los ayuntamientos podránagruparse y encomendar a la entidad organizativa el ejercicio de competencias que le atribuyela Ley.

• En el caso de Navarra, no se hace alusión a la agrupación de municipios, aunque sí a la nece-sidad de coordinación y cooperación administrativa, con el objetivo de asegurar unas presta-ciones mínimas homogéneas en todo el territorio y para ello crea el Consejo Interadministrativo.

• Por último, cabe destacar Galicia que establece la posibilidad de asociación de municipios através de fórmulas de colaboración interadministrativa e incluso reconoce la necesidad de coo-peración y coordinación con los ayuntamientos para asegurar una cobertura equilibrada de losservicios sociales en todo el territorio, para lo cual se crearán formulas de cooperación inter-administrativa, apuntando que serán de naturaleza consorcial.

4. SITUACIÓN ESPECÍFICA EN CASTILLA-LA MANCHA

Con respecto a nuestro actual proyecto de ley de servicios sociales, también señala la posibilidadde agrupación de municipios para la gestión de servicios sociales, en los casos de ayuntamientosde menor capacidad de gestión o que no tienen obligación de prestar servicios sociales.

En cuanto a la estructura territorial, lo constituyen las zonas y áreas de servicios sociales, siendoesta última la estructura organizativa para la coordinación de la atención primaria, así como parala planificación, desarrollo y evaluación de prestaciones tanto de atención primaria como espe-cializada y como fórmulas de gestión de las áreas establece la posibilidad de agencias, gerencias,consorcios, mancomunidades u otras que faciliten el ejercicio de las competencias locales en elámbito de los servicios sociales.

Por tanto, son dos cuestiones las que se plantean, por un lado analizar procedimientos que per-mitan la agrupación de municipios y por otro establecer nuevos modelos de gestión de las áreasde servicios sociales independientemente de que esté constituida por un único municipio, o variosmunicipios, y del número de habitantes que la conforman, con el objeto de favorecer la coope-ración interadministrativa entre las administraciones públicas responsables de la gestión de ser-vicios sociales, que garantice una atención de calidad e igualitaria en todo el territorio.

Otro aspecto que no se puede obviar en la nueva configuración territorial son las característicasdemográficas de Castilla-La Mancha, conformada por 919 municipios, de los cuales el 96,6%tiene menos de 10.000 habitantes, y en ellos vive el 48,6% de la población. Los núcleos de po-blación tienen un marcado carácter rural, casi el 55% de los municipios tienen menos de 500habitantes, por lo que a la baja densidad de población se une un componente de gran dispersióngeográfica.


Un modelo alternativo de organización y gestión territorial de los Servicios Sociales: Los Consorcios

Partiendo de estas premisas, el modelo que está siendo objeto de estudio actualmente son los

consorcios, ya que posibilita, la cooperación Interadministrativa entre la administración local, la

administración del estado y de las Comunidades Autónomas, tanto económica, como técnica y

administrativa (Art. 57 Ley de Bases de Régimen Local), lo que permite abordar la configuración

de los servicios sociales en su totalidad, es decir, permite la agrupación de municipios, la finan-

ciación conjunta, la planificación, y en definitiva la gestión de los mismos.

Ya existen referencias de creación de consorcios de servicios sociales a nivel nacional. Cabe des-

tacar el Ayuntamiento de Barcelona, que es un municipio de un gran volumen poblacional que en

el año 2006 constituye el consorcio de servicios sociales como un ente asociativo entre la Gene-

ralitat de Cataluña y el consistorio para la gestión conjunta de: la planificación general de los ser-

vicios sociales, la reglamentación de las entidades, servicios y establecimientos, públicos y

privados que presenten servicios sociales en el municipio de Barcelona, la cooperación de las en-

tidades y la acción privada ciudadana para la realización de actividades de servicios sociales y

para ejercer la potestad sancionadora en lo que se refiere a las infracciones administrativas legal-

mente establecidas en relación con los servicios sociales. Sin embargo, no se encuadra entre sus

objetivos la prestación y gestión de los servicios sociales de atención primaria o especializada.

Igualmente en nuestra Comunidad Autónoma se ha formalizado algún consorcio, en concreto la

Diputación de Albacete, en el año 1980, constituyó un Consorcio de Servicios Sociales para la

prestación de servicios sociales en 83 municipios menores de 20.000 habitantes, que posterior-

mente se reorganizó para la prestación únicamente de ayuda a domicilio, en los municipios cita-

dos, con óptimos resultados en la gestión de la citada prestación.

5. LOS CONSORCIOS

A continuación expondré algunas características de los consorcios que constituyen elementos

relevantes en el contexto de servicios sociales:

• El consorcio es una entidad instrumental de Derecho público, cuya existencia no está limitada

al ámbito local.

• Constituye un instrumento de cooperación entre diferentes administraciones públicas que per-

mite superar la insuficiencia de medios técnicos y económicos en el ámbito local.

• Se han revelado como instrumento útil para el desarrollo y gestión común de servicios asigna-

dos a la administración local.

• Se rige por sus propios estatutos, que son elaborados por las entidades consorciadas.

• Tiene personalidad jurídica propia e independiente y plena capacidad de obrar, que se reconoce

con la aprobación de los estatutos.


Mª Jesús Real Pascual

• El gobierno de los consorcios depende su Junta General y/o de su Consejo Rector, cuyosmiembros representan las diversas entidades consorciadas, siendo el órgano ejecutivo el ge-rente, que es un puesto técnico.

• La contratación de personal suele ser en régimen laboral, pudiendo admitir la adscripción depersonal perteneciente a la plantilla de cualquiera de las entidades consorciada, aunque la re-lación de personal sea funcionarial o estatuaria.

• Se establece la participación financiera de cada una de las administraciones que lo conforma.

A la vista de estos elementos podemos considerar como oportunidades de los consorcios, lassiguientes:

• Permite planificar, prestar y gestionar conjuntamente servicios sociales por las administracionescompetentes.

• Facilita la consolidación de un único modelo de servicios sociales en el ámbito de la ComunidadAutónoma que dé respuesta a los requerimientos que establece el marco normativo, al estarpresente como entidad consorciada.

• Contribuye a unificar criterios de actuación entre las entidades consorciadas.

• Optimiza los recursos que aportan las entidades consorciadas, consiguiendo una mayor efi-cacia y eficiencia en la atención social.

• Supone mayor estabilidad financiera.

Entendemos que los consorcios como instrumento asociativo que facilita la gestión de los serviciossociales, constituye un paso más allá que las mancomunidades que están formadas exclusivamentepor una agrupación de municipios, no dando cabida a la cooperación interadministrativa, y de lascomarcas que aun integrando a un conjunto de municipios, no facilita tampoco la participación deotras administraciones, como la autonómica.

Este debate en nuestra región, en estos momentos es un proceso abierto que aún no ha finali-zado, en el que es necesario seguir profundizando, para verificar qué facilita el ejercicio de lascompetencias locales en materia de servicios sociales, qué determinará la población que debeconformar las distintas demarcaciones territoriales, los ratios de población de los profesionales,etc., y qué se adecua a nuestra realidad territorial.


Un modelo alternativo de organización y gestión territorial de los Servicios Sociales: Los Consorcios

REFLEXIONES SOBRE UNA APLICACIÓNTERRITORIALIZADA DEL SISTEMA DE ATENCIÓN ALA DEPENDENCIA

Caridad Torrecilla GómezVíctor Samuel Martínez Martínez

Ayuntamiento de Valladolid

El Sistema de Atención a la Dependencia ES el reconocimiento de algunas prestaciones del actualsistema público de Servicios Sociales como derecho de ciudadanía, universal, subjetivo, quepuede ser exigido administrativa y jurídicamente.

PUDO SER

1. Pudo ser la oportunidad para crear “el IV Pilar del Estado del Bienestar”, como se mencionaen el Libro Blanco.Se ha perdido la oportunidad de una regulación más global que hubiera situado a los ServiciosSociales como un verdadero sistema de protección social ya que el Sistema Público de Ser-vicios Sociales, aborda cuestiones más amplias en el ámbito de la convivencia y de la inte-gración social, y no sólo en lo referente a Dependencia.

2. Pudo ser la oportunidad para homogeneizar los derechos sociales en el territorio español.

Se constata la enorme diferencia que supone, para una persona en situación de dependenciay para sus familiares o cuidadores, vivir en una u otra comunidad autónoma produciéndosediferencias enormes (en plazos de respuesta, en la oferta de servicios, en calidad de aten-ción…) Podemos decir que existen casi 17 modelos de aplicación de la ley, uno por autono-mía, con garantías diferentes en el ejercicio del derecho.

La Administración General del Estado está ejerciendo una débil tutela. El Consejo Interterritorialllega a acuerdos laxos y de mínimos, condicionado por un continuo conflicto competencialtanto jurídico como político. Por otra parte no podemos olvidar que se partía de realidadesmuy diferentes y que éste es un sistema que no es de nueva creación sino que se asienta enun sistema de servicios sociales preexistente y heterogéneo.

3. Pudo ser la oportunidad de promover la autonomía de las personas.

La ley plantea medidas fundamentalmente asistenciales. Hace continua referencia a activida-des básicas de la vida diaria. Pretende apoyar actividades instrumentales. La autonomía per-sonal debe ir mas allá de la atención sociosanitaria y los cuidados básicos, se deberíafomentar un modelo que busque la inclusión y la verdadera autonomía moral como capacidadde decidir y fáctica como capacidad de ejecutar.


Entender autonomía como cuidados básicos supone un retroceso conceptual respecto aotras leyes (Ley de igualdad de oportunidades en la accesibilidad universal y la convenciónde la ONU).

En cuanto al servicio de Promoción de la Autonomía y Prevención, aún no ha sido definido tal“servicio” y ni siquiera se ha planteado cuál debe ser su financiación, lo que indica escasapreocupación por desarrollar acciones preventivas que retrasen la aparición de situacionesde dependencia o que afecten a la verdadera autonomía de las personas.

4. Pudo ser un apoyo novedoso y efectivo a las personas dependientes y a sus familias para lamejora de su calidad de vida.

En la práctica muchas personas venían usando servicios sociales desde hace años y la leyles garantiza lo que ya tenían, después de múltiples gestiones y una media de 14 meses deespera (entre los 24 de Canarias y los 6 de Castilla y León) Además se ha eliminado la retro-actividad de las prestaciones en los 6 primeros meses de espera.

5. Pudo ser una oportunidad de crecimiento del empleo, según vaticinaba el Libro Blanco, losnuevos empleos generados por la atención a la dependencia iban a suponer un importanteretorno de ingresos para el Estado. El escaso desarrollo de los servicios (Ayuda a Domicilio,Centros de Día y Residencias) frente a las prestaciones económicas, impide que el Sistemadesarrolle su potencial de creación de empleo.

6. Pudo ser un sistema de servicios y prestaciones económicas excepcionales.

Las prestaciones económicas y, en particular, la de cuidados en el entorno familiar y cuida-dores no profesionales, siguen siendo mayoritarias (El 57% de los beneficiarios). Respecto alresto de servicios y prestaciones, las más abundantes son la atención residencial (17,80%) yla ayuda a domicilio (12,31%).

En número absolutos, 331.000 personas reciben cuidados en el entorno, frente a 75.000 quereciben Ayuda a Domicilio, o 37.000 Centros de Día. Apenas se está llevando a cabo un se-guimiento de las personas que reciben cuidados en su entorno familiar, por lo que no sepuede garantizar si están o no adecuadamente atendidos más de 300.000 personas depen-dientes.

La prevalencia de las PECEF se puede deber entre otros factores:

– A la cultura mediterránea de cuidado a los familiares.

– La propaganda inicial de la ley que prometía una paga para los cuidadores.

– La red de servicios insuficiente en algunas comunidades.

– El menor coste que supone su financiación ya que una PECEF supone un coste mensualmedio de 410 €/mes, mientras que el servicio más barato del catálogo dobla esta cantidady hasta la cuadruplica en el caso de los servicios residenciales.

– La situación de crisis económica que puede haber reforzado en muchas familias la tenden-cia a obtener unos pequeños ingresos antes que asumir el coste de copago por un servicioprestado. El copago ha desincentivado la elección de los servicios frente a las prestacioneseconómicas.


Caridad Torrecilla Gómez - Víctor Samuel Martínez Martínez

EL RETO PARA QUE SEA

El Sistema de Atención a la Dependencia debería incardinarse y ser un refuerzo para el sistemade servicios sociales existente y no desarrollarse paralelamente y al margen de él.

La persona en situación de dependencia vive en un territorio, en un entorno concreto, en muchoscasos ya está disfrutando de los recursos y servicios de proximidad. Técnica y metodológica-mente está constatada la conveniencia de abordar cualquier problema social de forma integralen el propio contexto de la familia. La falta de autonomía debe tratarse de forma integral con elresto de la vida de las personas.

La red municipal de Servicios Sociales Comunitarios, es la más extendida en todo el territorio ymás próxima al entorno en el que se desarrolla la vida cotidiana de todos los ciudadanos, por supresencia en todos los barrios y pueblos. A través de esta red entre otras misiones se informa,orienta, valora y gestionan recursos y servicios de proximidad.

Procede reafirmar la validez de este modelo de Servicios Sociales que se ha desarrollado en elconjunto del Estado, para gestionar los derechos y prestaciones de Ley de Autonomía Personalconsolidando su red de centros y servicios asegurando la financiación.

La puesta en marcha de la Ley ha supuesto un extraordinario incremento de las demandas quese reciben en las estructuras básicas de los servicios sociales, en el ámbito local, y para respondera ellas se deben contar con los recursos suficientes y con estructuras adecuadas.

Este modelo organizativo que pretende atender a la persona en situación de dependencia en sudomicilio, valorando su situación funcional y social, gestionando los recursos adecuados y pro-curando su integración social, parece más operativo que trabajar el problema de la dependenciadesde servicios al margen del sistema básico, alejados del entorno del beneficiario, y de su pro-blemática familiar global.

Nadie mejor que los servicios sociales básicos para establecer este contacto con la familia y elseguimiento del PIA por su proximidad, por su conocimiento de las condiciones del entorno y delos recursos existentes en el mismo, y en muchos casos por su conocimiento previo de la familia.

No procedería el desarrollo de sistemas paralelos, tal como se han hecho en algunas comunida-des autónomas agencias de valoración, en ocasiones privadas, y equipos al margen y sin cone-xión con los servicios sociales básicos.

El Libro Blanco ya hacía referencia a la importancia de los servicios sociales básicos en todoel proceso aunque luego la ley apenas menciona a las entidades locales responsables de estosservicios, su representación en el consejo territorial es escasa para el importante papel quedesempeñan.


Reflexiones sobre una aplicación territorializada del Sistema de Atención a la Dependencia

Valoración

“(…) deben constituirse equipos “ad-hoc”, con una composición en el que estén represen-tados personal de servicios sociales y personal del ámbito sanitario” (Cap. XII, pág. 33).

Diseño de itinerarios

“(…) la gestión de su aplicación a los servicios que precisa la persona debería vincularse alSistema Público de Servicios Sociales. Los equipos de servicios sociales a la vista del gradode dependencia reconocido y de la valoración realizada serían los responsables de elaborarcon la familia el “programa individualizado de atención” más conveniente teniendo en cuentala cuantía de la prestación, los recursos sociales existentes y la idoneidad de los mismos”(Cap. XII, pág. 33).

Gestión de prestaciones

“La gestión de la valoración de la dependencia se ha de poner en conocimiento de los ór-ganos de gestión de las Comunidades Autónomas, del Centro de Salud y del Centro deServicios Sociales municipal, que habrá de gestionar los servicios que se derivan de la va-loración” (Cap. XII, pág. 34).

Por otra parte, al margen del sistema de atención a la dependencia los servicios sociales siguentrabajando y ofreciendo los mismos servicios (SAD, Teleasistencia, centros de día..) por el sistemade servicios sociales.

La atención territorializada del sistema integra todas las iniciativas públicas que tienen que vercon el apoyo a las personas en su domicilio, por lo que mejora su gestión y rentabiliza sus recur-sos tanto económica como socialmente. Para llevar a cabo esta función de forma eficaz, es im-prescindible que estos servicios sociales tengan los recursos materiales, económicos y, sobretodo, humanos y técnicos necesarios, además de establecer nuevos ratios de cobertura y nuevospactos de financiación con compromisos de estabilidad.

Con un adecuado sistema de gestión territorial podríamos conseguir:

– Un adecuado seguimiento de todas aquellas familias que han optado por la PECEF, compro-bando desde el entorno más inmediato la adecuación de la prestación, facilitando los apoyosde formación, respiro, etc. en aquellos casos en los que el cuidado se esté llevando de formaefectiva o revisando los casos en que no se ofrezca una buena atención a la persona depen-diente.

– Se podrían incrementar los servicios de proximidad adecuándoles mejor a las necesidades yevitando internamientos innecesarios ya que no se puede olvidar la elevada demanda de centroresidencial y lo elevado de su coste. Si exceptuamos el incremento en Ayudas a Domicilio enAndalucía (del total de ayudas a domicilio a 1 de junio de 2010, más de la mitad corresponden


Caridad Torrecilla Gómez - Víctor Samuel Martínez Martínez

a esta Comunidad), los demás territorios apenas han prescrito este tipo de servicio. Otro tantosucede con los Centros de Día, cuya utilización es muy escasa.

– Se podrían fomentar programas de prevención de la dependencia y promoción de la autonomíaen colaboración con los recursos en el territorio, centros de mayores, entidades de personasmayores o con discapacidad, etc.

El sistema de la dependencia no es una alternativa al actual sistema público sino que debería serun refuerzo del mismo y para ello hay que desarrollar y afianzar las actuales redes de ServiciosSociales Básicos.

Las Entidades Locales tienen un importante papel en la responsabilidad de la gestión de los ser-vicios que no va acompañado de participación adecuada en la toma de decisiones ni en la finan-ciación del sistema. Estamos ante un gigante con los pies de barro. Abordar la aplicación de lapromoción de la autonomía de forma ajena a los servicios sociales básicos y a las entidades lo-cales puede suponer un retraimiento o desmantelamiento de un sistema de servicios socialespreexistente, vigente, consolidado y desarrollado cuya financiación se articula a través del PlanConcertado y se corre el riesgo de perder fuerza y dar marcha atrás en los logros conseguidos.

Procede un trabajo conjunto de todas las administraciones para realizar una implantación ade-cuada y económicamente sostenible de la ley de autonomía personal.


Reflexiones sobre una aplicación territorializada del Sistema de Atención a la Dependencia

LA ATENCIÓN A DOMICILIO. PROPUESTA DEORGANIZACIÓN DEL SAD. INTERVENCIÓN Y GESTIÓN

Francisco Javier de Miguel MarquésMancomunidad de Servicios Sociales de Base Zona de Allo

INTRODUCCIÓN

El II Congreso Nacional Sobre Planificación en Servicios Sociales nos brinda un espacio dondeconocer nuevas experiencias organizativas en planificación de servicios sociales y reflexionarsobre este asunto.

Uno de sus leitmotiv es la integración de sistemas de planificación, gestión e información al objetode proporcionar a los usuarios de servicios sociales una atención más ajustada a sus necesidadesy expectativas. Cuestión, en definitiva, de la que se ocupa la integración organizativa.

En este sentido, me parece interesante exponer brevemente el sistema de organización del Ser-vicio de Atención a Domicilio que tenemos en la Mancomunidad de Servicios Sociales de la Zonade Allo, en Navarra, lugar donde trabajo. Se trata de un modelo que engloba intervención sociale integración organizativa; trabajo social, atención directa y planificación. Presentamos una mane-ra de ordenar el trabajo basado en la administración, entendida como técnica y arte que se ocupade la planificación, organización, dirección y control. Organización entendida como programaciónanual de las tareas a realizar, dirección relacionada con la motivación y la toma de decisiones,control o seguimiento midiendo el desempeño de lo ejecutado. Nuestra intención es integrartodos los aspectos y contribuir a la mejora continua del servicio.

Necesitábamos un instrumento que permitiera organizar el servicio mediante un acceso rápido,recogiendo todos los cambios diarios de una manera ágil y que, automáticamente, actualizaralos datos de atención de cara a la gestión de personal y seguimiento de lo relativo al servicio.

La herramienta que utilizamos obliga, por la propia gestión, a mantenerla actualizada, lo que su-pone un gran ahorro de tiempo por su rápido acceso. Recoge todos los cambios diarios de unamanera ágil y de forma automática se van actualizando los datos de atención de cara a la inter-vención social, la gestión de personal y económica del SAD. Permite además el control y segui-miento de: atenciones, tiempos de trabajo, disponibilidad de espacios libres, reparto de horaspor expediente, gestión de la lista de espera, cálculos de atención, % de dedicación, control dehoras, gestión de personal, cálculo de vacaciones y horas laborables, planteamiento de casos–diagnóstico, objetivos, actividades, responsables, seguimiento del caso...–. Señalar que es unaherramienta en constante evolución, adaptándose a las necesidades tanto de usuarios/as comodel propio servicio.

259Comunicaciones 2: Integración de los sistemas administrativos

BREVE APROXIMACIÓN TEÓRICA

Los servicios sociales estamos evolucionando, parece que vamos abandonando la prestaciónde servicios en función de su disponibilidad, al reconocimiento del derecho subjetivo; de la orien-tación a los sectores más desfavorecidos, a la universalización. La tendencia es hacia la toma dedecisiones de los y las usuarias, el desarrollo de nuestra intervención en ese sentido. Sin embargo,no podemos olvidar la necesaria valoración profesional que ha de ser conjunta y consensuadaentre todos los intervinientes, permitiéndonos establecer y justificar la priorización de los recursos,siempre limitados.

La visión del SAD, teniendo en cuenta lo que señalamos en el párrafo anterior, es su necesidadde crecimiento y diversificación de formas de atención, cuestión en la que nos queda un largorecorrido. Su flexibilización, porque así lo exige y requiere la realidad. Los datos demográficosque tenemos y las previsiones de crecimiento de la población mayor de 65 años, habrá que em-pezar a hablar ya de mayores de 67 años, y el progresivo aumento del sobreenvejecimiento, sonabrumadores. Las Naciones Unidas ya en 1982, en la I Asamblea Mundial sobre el Envejecimientocelebrada en Viena se preocupaba por la cuestión del envejecimiento, del aumento de la pobla-ción mayor. En la actualidad continúa la revolución en la longevidad, según el informe de la Se-gunda Asamblea Mundial Sobre el Envejecimiento –ONU, Madrid 2002–: aumenta la esperanzade vida y el número de personas de edad, previsiblemente en el año 2025 superará el 15% dela población a nivel mundial y el 19% en el 2050. Centrándonos en nuestro país, en el año 2001las personas de más de 65 años suponían el 16,9% de la población total, en el 2026 se esperaque sean el 21,6%. Las y los mayores de más de 80 años aumentarán del 3,9% en el año 2001a 6,9% en el 2026 –Sarrate, 06, pag: 164–. Estas cifras ya se están superando en el ámbito rural,la Zona de Allo tiene un porcentaje de mayores de 65 años superior al 28% y otras cercanascomo Los Arcos superan el 35%.

La propia Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Aten-ción a las Personas en Situación de Dependencia, en su exposición de motivos cita: “En Es-paña, los cambios demográficos y sociales están produciendo un incremento progresivo dela población en situación de dependencia. Por una parte, es necesario considerar el importantecrecimiento de la población de más de 65 años, que se ha duplicado en los últimos 30 años,para pasar de 3,3 millones de personas en 1970 (un 9,7 por ciento de la población total) amás de 6,6 millones en 2000 (16,6 por ciento). A ello hay que añadir el fenómeno demográficodenominado «envejecimiento del envejecimiento», el aumento del colectivo de población conedad superior a 80 años, que se ha duplicado en sólo veinte años.” –B.O.E. 266 de 2006,pág. 44142–.

En este escenario surge la necesidad de rentabilizar el SAD, con el mayor grado posible de efi-cacia y eficiencia. Resulta imprescindible integrar la intervención social y todo lo relacionado conla administración para conseguir la mejora continua del servicio y su desarrollo de acuerdo a lasdemandas y necesidades de los y las ciudadanas.


Francisco Javier de Miguel Marqués

NUESTRO SERVICIO

Nos encontramos ante un servicio complejo, con numerosas cuestiones por determinar dentrode un estado de bienestar donde la población cada vez somos más conscientes de nuestrosderechos, aunque a veces olvidemos que todo derecho obliga a alguien. Ante esto tenemos:

1. Gran demanda: el derecho de atención con carácter universal en los servicios sociales obligaa organizar la demanda. Una posibilidad, la que nosotros usamos, es cuantificarla, atribuir unacifra a cada necesidad que nos permita organizar la lista de espera: PRIORIZAR, traduciendo locualitativo a términos numéricos que se corresponden con las horas de atención semanal quearroja la valoración. Para ello establecemos un sistema de valoración, tratando de que tengacierto grado de objetividad, evaluando diferentes variables. Tenemos en cuenta los aspectos:

• Valoración Médica y de enfermería: descripción y valoración de las necesidades por partede nuestros compañeros/as sanitarios. Espacio sociosanitario.

• Valoración económica: según los datos de hacienda, datos catastrales de los ayuntamientosy de los bancos o cajas donde se posee capital mobiliario.

• Valoración social: mediante una escala de valoración social de la dependencia que la reali-zamos en la visita domiciliaria con él o la usuaria y, siempre que sea posible, con su cuida-dora principal.

2. Distribución de tiempos de atención: utilizamos una hoja de horarios que recoge las atencio-nes de cada Trabajadora Familiar a cada usuario y usuaria, por tramos de tiempo, el total pordía y por semana, además de otros aspectos como: números de expediente, nombre, apellido,horas de atención directa, etc. Cada mes tiene cinco hojas de este tipo por doce meses son untotal de sesenta hojas anuales, cada una de ellas incluye más de trescientos datos.

3. Gestión de personal: en otra hoja Excel recogemos el cómputo mensual: los días y las horaslaborables del mes. Las incidencias referidas al posible absentismo –permisos, bajas, vaca-ciones, formación, etc.– de cada una de las Trabajadoras Familiares y del Trabajador Social.El total de horas trabajadas por semana y al mes. Tenemos otras tres hojas donde se vuelcanlos datos relativos a atenciones totales por mes y anuales de cada trabajadora familiar y deltrabajador social –sus horas laborables trabajadas y las que deberíamos trabajar–, otra donderecogemos las vacaciones por días y por horas para verificar cumplimiento de jornada laboraly de los objetivos establecidos a principios de año.

4. Cálculo de tasa: es una hoja de control administrativo para seguimiento de ingresos econó-micos del programa de promoción de la autonomía personal y atención a las personas de-pendientes. A través de esta hoja realizamos la facturación. Incluye: número de usuariosatendidos por mes, número de expedientes y nombre, coste mensual de la atención, su co-rrespondiente copago –tasa–, el número de horas atendido en cada una de las cinco semanas


La atención a domicilio. Propuesta de organización del SAD. Intervención y gestión

que componen el mes, y el total de horas de atención mensual, ingresos totales por tasas ytasas medias por mes. Además se registran todos los totales mensuales y sus porcentajesrelacionados para conocer en todo momento cuanto tiempo dedicamos a atención directa,cuanto a desplazamientos, cuanto a formación y cuanto a otros –bajas, tiempos perdidos,etc–. Hay doce hojas de este tipo, una por cada mes.

5. Por último, y lo específico de nuestra profesión, señalar que este planteamiento nos permitellegar a la propia intervención social de manera estructurada. Esto es asunto para otro foro.

Los datos más relevantes se recogen para crear gráficos que de manera visual nos permiten unseguimiento de las atenciones previstas, comparándolas con las atenciones y los datos reales.En concreto:

• Seguimiento de todos los datos que se manejan en el SAD.

• Aprovechar al máximo los tiempos de trabajo, ver en pantalla las horas asignadas a cada tra-bajadora familiar.

• Desplazar atenciones en función de la necesidad de las y los usuarios a otro si fuera necesariode manera rápida y sencilla.

• Organizar vacaciones sustituciones, cambios de turnos, etc.

• Realizar las memorias anuales de manera rápida.

• Verificar tiempos de atención, y cumplimiento de objetivos en lo que a gestión se refiere.

Esto es interesante porque si mejoramos previsiones nos podemos plantear el desarrollo y/o pro-puesta de otros servicios:

• Aumento de personal.

• Formación.

• Compra de diferente material.

• Otras propuestas: como desarrollo de Empleo Social Protegido.

BIBLIOGRAFÍA

Libro Blanco de las dependencias, disponible en: http://www.imsersomayores.csic.es/documen-tos/documentos/mtas-libroblancodependencia-01.pdf.

NACIONES UNIDAS, Nueva York (2002). “INFORME DE LA II ASAMBLEA MUNDIAL SOBRE EL EN-VEJECIMIENTO: Una sociedad para todas las edades”. Madrid, 8 a 12 de abril de 2002.


Francisco Javier de Miguel Marqués

Disponible en: http://www.un.org/spanish/envejecimiento/documents.htm y en: http://www.imsersomayores.csic.es/documentos/documentos/onu-informe-01.pdf.

PÉREZ SERRANO, Gloria –coordinadora– (2006). Calidad de vida en las personas mayores. Madrid:Dykinson.

Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Per-sonas en Situación de Dependencia, disponible en: http://www.imsersomayores.csic.es/documentos/legislacion/normas/doc-3383.pdf.


La atención a domicilio. Propuesta de organización del SAD. Intervención y gestión

PLANIFICACIÓN E INVERSIÓN SOCIAL

Orlanda Díaz GarcíaUniversidad de Castilla-La Mancha

Es apreciable el relevante impacto corrector que la intervención de la Administración pública efec-túa sobre la pobreza y exclusión social a la vista del gráfico 1. Éste refleja las tasas de pobrezaantes y después de las transferencias sociales; es decir, tal y como resultan de las fuerzas deoferta y demanda del mercado sin la intervención del Estado de Bienestar, y después de la apli-cación de las transferencias sociales. Hablamos del grado de desarrollo de la protección social.

Gráfico 1. Efectos de las prestaciones sociales sobre la tasa de pobreza

Fuente: Eurostat.

En el ranking de potencias económicas, la agencia de calificación Standard&Poors, certificabaen un informe de 2007 que España ocupaba el octavo lugar a nivel mundial. Lo mismo afirmabael Banco Mundial en sus estadísticas referidas al año 2005. Sin embargo observando el gráfico2 sobre el gasto social en la Unión Europea, vemos cómo el gasto social de España no es com-parable con el de las potencias europeas como cabe esperar. Existe un gran déficit de gasto pú-blico en protección social. Algunos investigadores han estudiado incluso la insuficiencia del gastopúblico social a nivel municipal (Bosch y Espasa, 2007).


Gráfico 2. Porcentaje de gasto social sobre el Producto Interior Bruto enla Unión Europea en 2007

Fuente: Informe del SPC (Social Protection Comitee) y la Comisión Europea. Segunda evaluación conjunta del impacto socialde la crisis económica y de respuestas políticas (noviembre 2009).

Economistas, politólogos y sociólogos (Krugman, 2008), (Navarro 2007), (Moreno, 2009), siguendefendiendo el Estado de Bienestar como propuesta, ampliamente fundamentada, ante la crisiseconómica; y en lo que nos compete a los Servicios Sociales, sin intención de ser simplista, re-presentan la unanimidad en la propuesta de mayor inversión social y mayor gasto público. Sonestas visiones las que, de forma unánime y siempre con medidas concretas adaptadas a cadaadministración y a cada ámbito de intervención, precisan los Servicios Sociales.

Frente al balance positivo que han supuesto los Servicios Sociales en España, como instrumentode la Política Social y diferente de la Asistencia Social, perviven algunas dificultades que los hanrelegado a un papel residual respecto a determinados grupos o colectivos marginales (Morata,Pérez y Alarcón, 2009). Con excesivo protagonismo de las prestaciones económicas en detri-mento del resto de prestaciones sociales y especialmente de las prestaciones de carácter másglobal, con intervenciones de tipo integral.

Los servicios sociales se han configurado en base a dos estratos: el político y el técnico, en unadinámica en la que las necesidades políticas estaban por encima del trabajo técnico, cuandoambos son formas de una misma realidad. Pero ese tipo de funcionamiento en paralelo ha llevado


Orlanda Díaz García

a un sistema de toma de decisiones basado en cualquier coyuntura en lugar de fundamentarloen los sólidos cimientos de la planificación.

Revisando la Encuesta de Presupuestos Familiares y la Encuesta de Condiciones de Vida (INE2009), el Anuario Estadístico de España: Nivel, calidad y condiciones de vida (INE 2010) y el PlanNacional de Acción para la Inclusión Social del Reino de España 2008-2010, podemos ver elperfil de personas en riesgo de exclusión social en la actualidad y el perfil que se está dibujandoy que a corto plazo llegará al Sistema Público de Servicios Sociales con unas necesidades con-cretas, derivadas del momento económico, político y social que estamos viviendo.

La Planificación de Servicios Sociales en la actual crisis requiere una mayor inversión de energía,tiempo y formación en la evaluación; en estos momentos especialmente en la evaluación diag-nóstica. Las administraciones (en sus tres ámbitos Estatal, Autonómico y Local) tendrán quehacer un esfuerzo de adaptación urgente a los resultados de la crisis económica, proponer nue-vas estrategias en el gasto social, que tendría que incrementarse, y nuevas estrategias de inter-vención. El diagnóstico a nivel Estatal y Autonómico es fácil ya que se dispone de importantesfuentes y documentos como los mencionados, entre otros. La Administración local, así comotodas las organizaciones, entidades y organismos de intervención directa, tienen que actuar coninmediatez para elaborar un diagnóstico social de la situación actual, rápido y preciso, para evitarque los requerimientos sociales terminen por desbordar los Servicios Sociales.

Una realidad acuciante de la que partimos ya es el alto índice de desempleo actual. Por otraparte algunas investigaciones sobre el posible comportamiento hacia su reducción o incremento,revelan una tendencia mucho mayor hacia el aumento del paro que a su reducción (Ayala 2010)

El empleo es la fuente principal de generación de ingresos en los hogares españoles. Ademásde proporcionar ingresos, en la cultura occidental, el trabajo es el mecanismo de relación per-sonal e inserción social por excelencia. Esto aunque ya lo sabemos, en estos momentos decaída del empleo nos lo recuerda el VI Informe Foessa. Desde el Sistema Público de ServiciosSociales también tenemos que darle toda la importancia que tiene en nuestra planificación. Latarea de inserción laboral cada vez se va a hacer más laboriosa. A las personas que por suscaracterísticas culturales, étnicas, de discapacidad, de género, etc., tienen mayor dificultadpara la inserción laboral, hay que ir sumando los nuevos desempleados de larga duración.Quiero remarcar este grupo porque, gran parte de las personas desempleadas con alguna co-bertura económica (Prestación por desempleo, Subsidio por desempleo, Renta Activa de In-serción) y que hasta el momento del actual desempleo no habían tenido problemas de inserciónlaboral, se han convertido en paradas y parados de larga duración y parte de ellos arrastraránalgunas características, conductuales y emocionales comunes en estos casos, que dificultanla reinserción laboral.

Para los profesionales de los Servicios Sociales, van a jugar un papel más importante del habitualen la Planificación, los “Itinerarios de Inserción Laboral”.


Planificación e inversión social

BIBLIOGRAFÍA

AYALA, L. (2010). La pobreza en España: tendencias y factores de cambio. Madrid: Instituto deEstudios Fiscales/Universidad Rey Juan Carlos.

BOSCH, N. y ESPASA, M. (2007). “El gasto social en la administración local”, en La situación socialen España, Programa de políticas Públicas y Sociales - UPF. Fundación F. Largo Caballero.Biblioteca Nueva, pp. 151-184.

BOSCH, N. y MÁS, D. (2008). “Indicadores de gestión: aplicación a los servicios municipales”, Pa-peles de Economía Española, nº 115, pp. 244-258.

CANTÓ, O., DEL RÍO, C. y GRADÍN, C. (2009). “l Dinámica de la Pobreza en España: Cronicidad,Transitoriedad y Recurrencia”. En Ayala, L. (dir.) Desigualdad, pobreza y privación en España.Madrid: Fundación FOESSA.

KRUGMAN, P. (2008). Después de Bush. El fin de los “neocons” y la hora de los demócratas. Bar-celona: Crítica.

MORATA, B., PÉREZ, M. y ALARCÓN, F.J. “los servicios sociales como eje principal de las políticas au-tonómicas de integración”. I CONGRESO ANUAL REPS. Oviedo, 5-7 noviembre 2009.

MORENO, L. (ed.) (2009). Reformas de las políticas de bienestar en España. Madrid: Siglo XXI.

NAVARRO, V. (2006). “España a la cola de la Europa social”, Temas para el Debate, nº 140.

NAVARRO, V. (2007). La situación social en España (II). Madrid: Biblioteca nueva.


Orlanda Díaz García

EL MODELO EFQM COMO INTEGRADOR DE SISTEMASADMINISTRATIVOS

Rubén Martínez Blanco, Blanca Hidalgo Camacho y Leire Méndez YécoraManagement Plus Consulting SLU (Mplus Consulting)

El ciudadano, cuando accede a los servicios públicos, no tiene por qué entender de la diferencia

entre servicios administrativos, competencias, centros, ámbitos territoriales. Él solicita informa-

ción, recursos y servicios en función a sus necesidades y tiene que ser la propia administración

(nacional, autonómica o local) la que establezca los elementos de organización y coordinación

internos que le permitan prestar adecuadamente el servicio demandado.

Por otro lado, cada vez resulta más evidente que una adecuada atención a las necesidades de

los ciudadanos requiere de una actuación coordinada y sinérgica de diferentes instancias admi-

nistrativas públicas y/o privadas para poder resultar realmente eficaces en la solución que se

presta. Esto es especialmente evidente en el caso de los servicios sociales. La atención a per-

sonas en situación de exclusión, por ejemplo, no se pueden abordar únicamente desde la pers-

pectiva de los servicios sociales y sus órganos de gestión, tienen que ir coordinadas con acciones

en vivienda, educación, cultura, empleo… lo que exige la integración de los sistemas administra-

tivos de todas estas administraciones y la optimización de recursos.

Desde otra perspectiva, la propia actividad administrativa resulta cada vez más compleja. Se

exige a la administración que sea próxima y que utilice al máximo las posibilidades que ofrecen

las nuevas TIC (acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos) que continúe ofre-

ciendo y mejorando la seguridad jurídica en sus procedimientos y que lo haga de forma eficiente,

simplificando la tramitación administrativa (Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

del Procedimiento Administrativo Común) que proteja los datos personales y de seguridad a los

sistemas de información (LOPD y esquema nacional de seguridad)…

Ante estos retos, muchas organizaciones relacionadas con los Servicios Sociales en general, y

la Consejería de Servicios Sociales del Gobierno de La Rioja en concreto, han reaccionado bus-

cando establecer sistemas de gestión que les permitan hacer frente a las demandas de una so-

ciedad en constante transformación, y que en estos momentos está demandando:

1. Poner al usuario de los servicios sociales y a sus familiares como referente fundamental de su

actividad y de su gestión.

2. Pasar de la “Administración de los recursos” a la “Gestión de Recursos” tanto humanos como

materiales, todavía más si cabe en los tiempos de crisis que estamos viviendo.


3. Mejorar la gestión y el conjunto de su intervención, no sólo en la prestación de servicios sinotambién incrementando la participación en la gestión de las personas y evaluando los resul-tados en términos comparables con otras organizaciones del tercer sector y otras adminis-traciones.

Hasta la aparición del Modelo EFQM no existía ningún modelo que integrara todos los aspectosque afectan a la gestión de una organización y permitiera de una forma lógica poner de manifiestotanto “lo que una organización hace” como “lo que una organización logra”, de tal forma que seaposible no solo analizar la actividad de la organización sino analizar, sobre la base de evidenciasconcretadas en mediciones y datos, la forma en que esta actividad responde o no adecuada-mente a las necesidades de los ciudadanos en general y de los usuarios de los servicios y pres-taciones del sistema en particular.

En este sentido, la adopción del modelo EFQM constituye una herramienta clave para facilitar laintegración y coordinación de los distintos subsistemas de los que depende, en última instancia,una atención integral y coordinada a las necesidades de los usuarios de servicios sociales. Así,por ejemplo, la Gestión por Procesos, permite identificar las entradas y salidas de un sistema ad-ministrativo y, por tanto, las relaciones de este con otros sistemas con los que se ha de coordinar,además impulsa al análisis de esas interrelaciones identificando los estándares de calidad de esasentradas y salidas (interacciones), impulsando una medición objetiva que posibilite su evaluacióny estimula la participación de todos los que intervienen en el proceso en las aportaciones de ideaspara mejorar el proceso y, con él, el servicio o prestación que se ofrece al usuario.

La Consejería de Servicios Sociales de La Rioja ha concretado su apuesta por la calidad y la Ex-celencia en sus servicios, definiendo un marco legal destinado a enmarcar su actuación al res-pecto, que se apoya en dos pilares básicos en sintonía con el Plan Estratégico de Calidad yExcelencia del Gobierno de La Rioja de 14 de julio de 2000. Estos pilares son:

• Ley 3/2007 de Calidad en los Servicios Sociales, que tanto en su exposición de motivos comoen su contenido está totalmente alineada con criterios de Excelencia y Modelo EFQM.

• Ley 7/2009 de Servicios Sociales de La Rioja, que en el Título VI define la calidad de los servi-cios sociales como principio rector del sistema y como derecho de las personas usuarias. Sebasa en cuatro ejes: Sistema de Información, aplicación de sistemas de Evaluación y MejoraContinua, fomento de la I+D+i y formación de los profesionales del sector.

Para poner en funcionamiento un Sistema de Gestión de Calidad que permita la integración desistemas sobre lo anteriormente mencionado, la administración debe ayudarse de herramientasque le ayuden a conocer y comprender en profundidad las demandas de sus ciudadanos y debeestar convencida de que son ellos quienes al final deciden la calidad de servicio que les estáprestando, para ello la Consejería de Servicios Sociales del Gobierno de La Rioja está afrontandoun proyecto ambicioso de adopción del Modelo EFQM en todos sus órganos administrativos ycentros públicos.


Rubén Martínez Blanco - Blanca Hidalgo Camacho - Leire Méndez Yécora

Éste proyecto va por su tercer año de implantación, y en él están inmersas 10 unidades admi-nistrativas, 3 centros (Residencia de personas mayores, Guardería y Centro de Atención Personacon Discapacidad Psíquica) y la Fundación Tutelar. El proceso llevado a cabo por la Consejeríaen estos años para el desarrollo del proyecto ha sido:

• Creación de la Comisión de Calidad como instancia para la dirección del proceso.

• Formación en el Modelo EFQM y criterios de Excelencia/Calidad de forma integral a las perso-nas de todas las unidades participantes en el proyecto.

• Establecimiento de cada uno de los Mapas de Proceso de cada unidad/centro con orienta-ción clara de los mismos al cliente final. Documentación de las fichas y diagramas de proce-sos. Definición de los diferentes planes de mejora de cada proceso con análisis DAFO ypropuesta de mejora. 13 Mapas de Proceso, más de 70 procesos documentados y ubicadosen Qproces.

• Identificación de tipologías de clientes y análisis de sus necesidades y expectativas.

• Definición de un sistema de medición de satisfacción de clientes, personas y sociedad me-diante 35 tipos de encuestas de valoración que permiten medir anualmente la calidad de ser-vicio prestada a:

– Usuarios y familiares. Se han establecido mediciones a 42 centros con plazas públicas oconcertadas con más de 1.500 encuestas realizadas y un porcentaje de participación supe-rior al 81%.

– Clientes internos de los órganos administrativos, con más de 800 encuestas realizadas.

– Personas que trabajan en cada una de las 13 unidades y centros, con más de 200 encuestasrealizadas.

– Encuestas a otros agentes, actividades sociales…

• Creación de un sistema de indicadores tanto de satisfacción como de rendimiento por cadaunidad/centro, partiendo de cada uno de los procesos y elaboración de un Cuadro de MandoIntegral de la Consejería con más de 200 indicadores.

• Definición de 13 Cartas de Compromiso con el ciudadano que han supuesto la explicitaciónde la definición de su Misión, Visión y Valores, actuaciones de referencia, indicadores y com-promisos frente a los mismos.

Como consecuencia de ello se han concedido Diplomas de Compromiso con la Excelencia porcada una de las unidades participantes.

Dentro de todo este proceso nos hemos encontrado con dificultades y elementos impulsoresque han marcado la realidad del proyecto y que presentan una estrecha relación con el objetivode la integración de sistemas administrativos que son el tema central de este congreso.


El Modelo EFQM como integrador de sistemas administrativos

DIFICULTADES

• La definición de un marco general de procesos útil para la gestión de los servicios so-ciales. Dentro del ámbito de la calidad existe cierto consenso en la idea de que hay que en or-ganizaciones grandes hay que empezar con experiencias piloto y después ir extendiendo elsistema de gestión al resto de la organización. En el proyecto de la Consejería de ServiciosSociales tanto la medición de satisfacción y rendimiento como los mapas de proceso, docu-mentación de procesos y planes de mejora se ha comenzado a nivel de Servicio y/o Centro,lo que nos ha permitido ir avanzando favorablemente, pero a su vez se nos han mostrado cier-tas limitaciones en cuanto a que, esta forma de abordar el proyecto, impide ver en un iniciociertos obstáculos que el desarrollo del sistema plantea cuando hay que ver interacciones quequedan de manifiesto cuando se abordan temas transversales que afectan a varios procesoso a procesos de diferentes unidades.

• La difícil convivencia entre un sistema jerárquico de administración a un sistema orga-nizativo basado en los servicios que se ofrecen al ciudadano. La gestión por procesosimplica la existencia de nuevas perspectivas en la toma de decisiones que, a menudo, se ade-cuan mal al sistema jerárquico que ha caracterizado hasta ahora a las administraciones públicasy en las que se asienta una buena parte de la asignación de responsabilidades y competenciasdel actual marco jurídico. Generar un sistema organizativo que permita que gestionar integral-mente las entradas y salidas de los procesos (las interacciones del sistema) teniendo siemprepresente tanto la figura del cliente externo como la del cliente interno plantea una dificultadque solo el avance del sistema podrá responder.

• Bajo nivel de formalización conceptual de los servicios sociales y su gestión: Debido ala relativa juventud de los servicios sociales y a su complejidad, todavía falta por unificar con-ceptos e indicadores para medir y ciertos aspectos del ámbito social. Sin embargo, la articu-lación del sistema requiere que las unidades administrativas y los centros unifiquen criterios, ypara ello es fundamental contar con conceptos claros y unívocos, indicadores homogéneos,métodos de actuación contratados y validados… Pero para ello será todavía necesario realizarun intenso trabajo de gestión del conocimiento, compartir prácticas, establecer comparativascon organizaciones de referencia de los servicios sociales… ya que a medida que el sistemacrece va requiriendo de herramientas que permitan una visión global de todos los elementosde coordinación de la Consejería.

• Conflictos entre paradigmas y marcos teóricos en la gestión: Se produce conflicto entrela tradición propia de los Servicios Sociales, centrada en la planificación de la detección de ne-cesidades de los usuarios y forma de abordarlos a la tradición de la gestión empresarial queestá más centrada en los recursos/organización. Esto plantea dificultades, no desde el puntode vista del Modelo EFQM (que puede combinar ambas de forma adecuada) sino desde elpunto de vista del establecimiento de una estrategia que aborde ambos marcos y permita undespliegue adecuado tanto a nivel Macro como a nivel de los procesos de cada una de lasunidades y centros facilitando la interconexión y la integración entre todos ellos de forma quelas necesidades de los ciudadanos se relacionen adecuadamente con una determinada orga-



nización de los recursos disponibles que posibilite una respuesta eficaz, eficiente y adecuadaa las necesidades y expectativas de los ciudadanos.

• Desarrollo de nuevos estilos de liderazgo activo y compartido. La propia filosofía de gestiónpor procesos está basada en lo que damos al cliente y esto plantea conflictos de competenciasentre las unidades, demandándose unos procesos transversales que permitan la identificaciónde los problemas y su solución, aspectos que llevan implícito un modelo de liderazgo diferente,basado en una organización plana, delegación, trabajo en equipo, comunicación… Todo estohay que comprenderlo y llevarlo a la práctica. Sin embargo, las personas que tienen la respon-sabilidad en la organización, carecen, en ocasiones, de la formación, los recursos y las habili-dades directivas necesarias para llevarlo a cabo. Existen dificultades al respecto por el propiosistema jerárquico de la función pública con el que, sin embargo, hay que contar porque es-tablece todo un marco jurídico, seguridad para los ciudadanos,… y todo ello hace necesarioque se mantenga.

• Coincidencia de múltiples cambios. A medida que se han ido trabajando aspectos como laGestión por Procesos, mediciones sistemáticas de satisfacción… se han manifestado una seriede problemas de integración de sistemas (LOPD, Cuadro de Mando, simplificación, sistemasde información…) que están exigiendo la coordinación interna de diferentes áreas funcional-mente diferentes. Sin embargo, si bien tal coincidencia supone una dificultad evidente, la adop-ción de una perspectiva de gestión del cambio está permitiendo una más fácil introducción detodos ellos que está beneficiando la calidad de servicio prestado.

ASPECTOS QUE HAN FAVORECIDO EL DESARROLLO DEL PROYECTO

• Adopción de una perspectiva de gestión del cambio: Haciendo de necesidad virtud, de-terminados cambios que han de ser introducidos en la organización, se van alineando con laintroducción del nuevo modelo de gestión y en la medida en que se articulan adecuadamentese reduce la percepción de múltiples acciones para ser percibida como una sola con múltiplesdimensiones pero perfectamente articuladas

• Buena disposición hacia el cambio. Dentro de la organización ya existía una fuerte preocu-pación por la calidad e incluso por la calidez en la atención a los usuarios. Esta preocupaciónse ha trasladado a la hora de trabajar los procesos y otros aspectos de la calidad en la medidaen que se percibe como una vía para consolidar ese objetivo preexistente. Esto está permi-tiendo la participación de la práctica totalidad de las personas de los órganos administrativosy buena parte del personal de los centros, lo que, como consecuencia, facilita la intercomuni-cación y la integración de los procesos.

• Cultura positiva hacia el trabajo en equipo. El trabajo en equipo aparece, cada vez más,como una exigencia para la eficacia del trabajo social y para la eficiencia de los servicios yprestaciones sociales. Esto hace que exista una cultura de partida que facilita la introducciónde los nuevos esquemas de gestión característicos del modelo EFQM.



• La relativa juventud del sistema que hace que existan menores resistencias al cambio que

se traduce en una buena predisposición a la incorporación de nuevos criterios de gestión siem-

pre que se perciba su relación con un incremento de la calidad de servicio al ciudadano.

• Creación de un conjunto de herramientas tecnológicas facilitadoras: La incorporación de

nuevas tecnologías en la gestión basadas en tecnologías de la información y comunicación

como las herramientas diseñadas Qproces, Qinfo y Qdoc, permiten una mejor gestión de la

información y del conocimiento para las personas que trabajan en los servicios sociales y usua-

rios de los sistemas que, de esa manera, tienen un fácil acceso a la información y conocimiento

de otros grupos o proceso con los que se interactúa de forma que resulta más fácil la integra-

ción de dichos conocimientos.

• Planificación integrada de la gestión: En la medida en que los servicios de planificación de

los servicios sociales abordan la gestión de forma integral, está facilitando la integración de di-

ferentes sistemas que se están llevando a cabo (EFQM, LOPD, Cuadro de Mando, Sistemas

de la Información…). Se trata interrelacionar todos los instrumentos de gestión para poder co-

nocer el nivel de recursos empleados y la satisfacción de los receptores del servicio. Por ejem-

plo, si un ciudadano solicita una prestación, no tiene por qué pedir toda la documentación si

ya la ha puesto a disposición anteriormente a nuestro servicio para otro fin. Para conseguirlo

ha de trabajarse la trazabilidad documental, el expediente único, el acceso electrónico del ciu-

dadano a la administración, la organización interna y los recursos de información y conoci-

miento necesarios para que este usuario de los servicios perciba transparencia, coordinación

y optimización de recursos.

• Base normativa para la adopción del modelo EFQM. Desde el punto de vista político se

han dado pasos firmes: Ley de Calidad, apoyo consultoría, apuesta firme por el proyecto, Co-

misión de Calidad… sin los cuales no se estaría llevando adelante el proyecto.

La implantación de un Modelo de Gestión constituye un elemento fundamental para poder orga-

nizar de forma más sistemática las relaciones tanto con el ciudadano como con otras adminis-

traciones y otros órganos competenciales porque:

• Sitúa al ciudadano como eje central y organiza toda la actividad hacia su satisfacción.

• Permite mejorar la organización interna, gestionando la interrelación entre los diversos procesos

y sistemas implicados, reforzando la colaboración entre servicios, programas, profesionales,

voluntariado… a través de la gestión por procesos.

• Permite el paso de una organización funcional a una organización orientada a procesos, con

una filosofía que valora la flexibilidad, la cooperación con otras organizaciones, la importancia

de la información y el conocimiento de las personas, la calidad de servicio en base a necesi-

dades y expectativas del usuario, la innovación y el aprendizaje permanente.



• Contribuye a generar mayor confianza en la calidad de servicio prestado ya que se logra unmejor cumplimiento de las expectativas que los usuarios tienen depositadas en el papel quelos servicios sociales deben cumplir en la sociedad en la que nos movemos.

• Puede ser una herramienta eficaz para motivar a las personas que trabajan en los serviciossociales, aumentando su participación e implicación con los objetivos.

• Contribuye a hacer a las organizaciones en general más eficientes y eficaces, con una mejorgestión de sus recursos y una mayor satisfacción y prestigio social, lo que redundará en unsector moderno, cohesionado y estructurado, en mayores inversiones y mejor desarrollo pro-fesional. Todo esto permite prestar más y mejores servicios.

• Estimula la adopción de una dinámica de mejora continua y la formaliza. Una dinámica quepermite actuar sobre todo el sistema para que mejore, estableciendo toda una sistemática deplanificación, despliegue, evaluación y revisión de las actividades realizadas que permiten lamejora continua y fortaleciendo la cooperación y coordinación inter e intra administrativa.

• Impulsar la creación de productos y servicios innovadores en el ámbito social.

