CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente: CARMEN TERESA ORT1Z DE RODRÍGUEZ

Bogotá D.C. cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014)

Radicación: 05001233100020020460401 (19039)Demandante: ANA LUCÍA BARRIENTOS RESTREPODemandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN

Asunto: Acción cíe nulidad

FALLO

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la

sentencia del 30 de diciembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de

Antioquia, que dispuso1;

"ATO PRONUNCIARSE sobre la nulidad de los artículos 71 (parcial) y 97 (parcial)efe/ Decreto N". 710 de 2000, el articulo 40 (parcial) cte/ Acuerdo AT. 61 de 1999 yios artículos 3 (parcial) y 140 (parcial) del Acuerdo N*. 50 de 1997 por io expuestoen la parte motivo".

LA DEMANDA

La ciudadana Ana Lucía Barrientes Restrepo, en ejercicio de la acción prevista en

el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad parcial

de los artículos 8° y 140 del Acuerdo 50 de 1997; 40 del Acuerdo 61 de 1999,

expedidos por el Concejo Municipal de Medeilín y 71 y 97 de! Decreto 710 de

2000, proferido por el Alcalde de Medéllín, cuyos apartes se subrayan a

continuación: ,"

"ACUERDO MUNICIPAL tf° 50 DE 1997

Pornwcfío ete/ cual sv expido e*/ estatuto qu<* regula e/ impuesto efe industria y /comercio y e/ </c avisos y tableras y oirás disposiciones.

' Foilos 2Í5 e 223 cíe/ cuaderno cto antocedontes

05W1233í0002002WflM 01 (19Q3&IAdor. ANA LUC¡A EARR/EA/rOS RESTREPQ

Nulidad simple

EL CONCEJO DE MEDELLÍN, en uso de sus atribuciones constitucionales ylegales, en espeaal de las conferidas porta Constitución Política en su

articulo 313 numeral 4 y la Ley 383 de 1997

D

ACUERDA:

ARTICULO 8°. Actividad de servicio. Son actividades de servido las dedicadas asatisfacer necesidades de la comunidad, mediante la realización de una o varias delas siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio derestaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles amoblados, transportes yaparejeros, formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, ¡acomisión, los mandatos y la compraventas y administración de inmuebles; serviciode publicidad, interventoria, construcción y urbanización, radio y televisión, clubessociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías, servicio de porteríay vigilancia, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas,automoviliaríQS y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cines y arrendamientode películas y de todo tipo do reproducciones que contengan audio y video,prenderías, los servicios profesionales prestados a través de sociedades regulareso de hecho, servicios de salud, y _ seguridad integral, servicios públicos básicos,servicios públicos domiciliarios, telecomunicaciones y demás servicios noespecificados, o en general toda tarea, labor o trabajo ejecutado por personanatural o jurídica, por sociedad de hecho o cualquier sujeto pasivo, sin que medierelación laboral con quien contrata, que genere una contmprestación en dinero oen especie y que se concrete en la obligación de hacer, sin importar que en ellapredomine el factor material o intelectual.

ARTÍCULO 140. Lo códigos de actividad y tarifas de industria y comercio (...) sonlas siguientes:

| Servicios Código \ Descripción Tarifa(...)

306 Servicios básicos detelecomunicaciones, serviciospúblicos - domiciliarios detelecomunicaciones.Telecomunicaciones en general.Servicios de salud v de seQUrídadsocial integral. Televisión por cable.satélite o similares. Exhibición depelículas. Video. Programas detelevisión. Demás actividades deservicio no clasificados.

10.0por mil

"ACUERDO MUNICIPAL W° 61 DE 1999

"Por medio del cuaí se unifican normas sobre Tributos Municipales, seconceden unos beneficios tributarios y se racionaliza el proceso de

discusión de las liquidaciones de los impuestos municipales",

EL CONCEJO DE MEDELLÍN en uso de sus atribuciones constitucionales ylegales

Rarffcatto 050012331000200204604 Oí (19039)

Ador: ANA LUC¡A BARRUNTOS RESTRZPONulidad simple

ACUERDA:

(...)

ARTÍCULO 40 Sustituir el Articulo 140 del Acuerdo 50/97, y quedaré así:

Los códigos de actividades y tarifas de Industria y Comercio (expresados en miles),son los siguientes:

308

Servicios básicos de telecomunicaciones. Servicios públicos domiciliarios detelecomunicaciones. Telecomunicaciones en general. Servicios de salud yseguridad integral. Televisión por: cable, satélite o similares. Exhibición depelículas. Videos. Programación de televisión. Talleres de reparación en general.Restaurantes sin venta de licor. Salsamentarías. Reposterías. Cafeterías. Salonesde Té. Charcuterías. Cigarr'erlas. Demás actividades de servicios no clasificadasen los códigos anteriores. 10.0 por mil.

"Decreto 710 del 7 de julio de 2000

Por el cual se expide el cuerpo jurídico que compila /as normas vigentes enmateria de tributos municipales.

EL ALCALDE DE MEDELLÍN, en ejercicio de sus facultades legales y enespecial las otorgadas por el artículo 43 del Acuerdo 61 del 30 de diciembre

de 1999

DECRETA:

ARTÍCULO 71; ACTIVIDADES DE SERVICIO: Son actividades de servicio lasdedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad, mediante la realización deuna o varias de ¡as siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas ycomidas; servicio de restaurante, cafés,' hoteles, casas de huéspedes, motelesamoblados, transportes y aparcaderos, formas de intermediación comercial, talescomo el corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventas y administración deinmuebles; servicio de publicidad, interventoria, construcción y urbanización, radioy televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías,servicio do portería y vigilancia, servicios funerarios, talleres de reparacioneseléctricas, mecánicas, automoviliarías y afines, lavado, limpieza y teñido, salas decines y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones quecontengan audio y video, prenderías, los sefvicios profesionales prestados a travésde sociedades regulares o de hecho, servicios de salud v seguridad integral,servicios públicos básicos, servicios públicos domiciliarios, telecomunicaciones ydemás servicios no especificados, o en general toda tarea, labor o trabajoejecutado por persona natural o jurídica, por sociedad de hecho o cualquier sujetopasivo, sin que medie relación laboral con quien contrata, que genere unacontraprestación en dinero o en espede y que se concrete en la obligación dehacer, sin importar que en ella predomine el factor material o intelectual.

Rarf!'cac/0 05GOÍ233fOGQ2G02(M5(M Oí (Í9039)Actor. ANA LUCÍA BARRIENTOS RESTREPQ

Nulidad shnpte

ARTÍCULO 97: Los códigos de actividad y tarifas de industria y comercio(expresados en miles) son los siguientes:

(...)

308

Servicios básicos de telecomunicaciones. Servicios públicos domiciliarios detelecomunicaciones. Telecomunicaciones en general. Servicios de salud vseguridad integral. Televisión por cable, satélite o similares. Exhibición depelfculas. Videos. Programación de televisión. Talleres do reparación en general.Restaurantes sin venta de licor. Salsamentarías. Reposterías. Cafeterías. Salónosde Té. Charcuterías. Cigarrerías. Demás actividades de servicios no clasificadasen los códigos anteriores. 10 x mil.

Invocó como normas violadas los artículos 48, inciso quinto y 313 numeral 4 de la

Constitución Política; 36 numeral 2 literal d) y 39 de la Ley 14 de 1983; 9°, 54,

literal g) y 155 de la Ley 100 de 1993 y 31 numeral 7 de la Ley 136 de 1994.

El concepto de la violación lo desarrolló así:

Indicó que si bien las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de

sus intereses, deben hacerlo dentro de los límites de la Constitución Política y la

ley.

Manifestó que el literal d) numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1993 prohibe a

los municipios gravar con el impuesto de industria y comercio a las entidades

prestadoras de servicio de salud.

Señaló que los recursos de las entidades que hacen parte del Sistema de

Seguridad Social Integral y, en particular las instituciones prestadoras de salud

como hospitales públicos y privados adscritos o vinculados al Sistema Nacional de

Salud no deben ser gravados con el impuesto de industria y comercio.

Que el artículo 9° del Decreto 356 de 1975 disponía que las entidades de derecho

privado que presten servicios de salud a la comunidad, por el solo hecho de

hacerlo, se entienden vinculadas al sistema. Que, asimismo, el artículo 5° de la

Ley 10 de 1990, que derogó la norma mencionada, establece que el sector salud

está integrado por el subsector oficial y el subsector privado, "conformado por

todas las entidades o personas privadas que presten servicio de salud".

Rarffcacto Q5Q012331QQQ2Q02Q4WI01 (1S039JAdor. ANA LUClA BARRO/TOS RESTREPQ

Nulidad simple

Agregó que el Consejo de Estado en sentencia del 2 de marzo de 20012, concluyó

que ias entidades de derecho privado que presten servicios de salud a la

comunidad, por ese solo hecho se entienden vinculadas al sistema nacional de

salud y que, en desarrollo de esa interpretación, estas entidades no pueden ser

gravadas con ICA.

Afirmó que el artículo 155 de la Ley 100 de 1993 dispone que el Sistema General

de Seguridad Social en Salud está integrado por las instituciones prestadoras de

servicios de salud, públicas, mixtas o privadas.

Que desde 1975 las entidades públicas o privadas que presten servicios de salud

están adscritas al sistema nacional de salud o sistema general de seguridad social

en salud y, en esa medida, la prohibición de gravarlas con ICA, establecida por la

Ley 14 de 1933, continúa para las entidades territoriales.

Manifestó que e! artículo 48 de la Constitución Política establece que "no se

podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social

para fines diferentes a ella", mandato reiterado por el artículo 154 de la Ley 100 de

1993.

Refirió la sentencia de la Corte Constitucional C-828 de 2001, para señalar que los

ingresos que provienen del POS son recursos parafiscales que tienen una

destinación específica y exclusiva: atender las necesidades de la seguridad social;

que, en esa medida, no pueden destinarse a fines diferentes, corno lo sería el

pago de impuestos.

Advirtió que los recursos que exceden los procedentes del POS son susceptibles

de ser gravados con impuestos diferentes del de industria y comercio, pues para

este existe una prohibición legal, esto es, la Ley 14 de 1983. Que, por lo tanto, el

municipio de Medellín no puede desconocer la expresa prohibición legal de gravar

con ICA a quienes presten servicios de salud.

Dijo que las normas acusadas no distinguen los recursos de quienes prestan

servicios de salud, pues se (imitan a establecer una tarifa única del 10 por mil para

?£xp. 1Q88Q

Radicado 05<Wí2331000a»2(MeG4 01 (19039)Actor ANA LUCÍA BARRUNTOS RESTREPQ A \

Nulidad simple • ^

ios ingresos derivados de la prestación de los servicios de salud, dentro de ios

cuales quedan comprendidos los que provienen del POS que, como antes se

precisó, son recursos parafiscales, razón por la que resultan ilegales.

Adujo que el Consejo de Estado ha considerado que la determinación de las

actividades análogas enunciadas por el legislador debe hacerse teniendo en

cuenta las actividades similares o semejantes enunciadas por él, pues es lo que

fija el hecho generador del impuesto de industria y comercio; que, además, la

Corte Constitucional ha señalado que dichas actividades son claramente

doterminables, con criterio de similitud o semejanza.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El Municipio de Medellín se opuso a las pretensiones de la demandante3.

Indicó que, en materia de impuestos, las entidades territoriales gozan de

autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la

Constitución y la ley; que esa autonomía no es absoluta.

Precisó que el artículo 38 de la Ley 14 de 1983 definió las actividades de servicio,

pero cuando las enumeró no !o hizo de manera taxativa sino de manera

enunciativa.

Indicó que los servicios de salud son actividades de servicio pues están

encaminadas a satisfacer necesidades de la comunidad; que las actividades de

servicio pueden ser gravadas sin necesidad de que estén enunciadas

taxativamente en la ley.

Manifestó que el articulo 39 de la Ley 14 de 1983, en el literal d) prohibe gravar

con el impuesto de industria y comercio los hospitales adscritos o vinculados al

sistema nacional de salud; que la norma favorece a los hospitales del sector

público, por su carácter de entidades públicas, más no por ser entidades

prestadoras de salud y excluye a las clínicas privadas.

3 Folios 149 ü 159 del cuaderno cto antecedentes

05001233100020020460401 (19039) ^ \ }

Ador. ANA LUCÍA BA8RIENJOS RbSTREPGNulidad simple

Explicó que las entidades que se transformaron en EPS, con la Ley 100 de 1993,

no han sido excluidas de gravámenes por su naturaleza privada y, por eso, la Ley

788 de 2002 trató de incluirlas, pero solo fue posible en lo relacionado con e¡

porcentaje de pago por capitación.

Como soporte de su afirmación, aludió a las sentencias de la Corte Constitucional

C-245 de 2002 y C-1040 de 2003.

Finalmente, advirtió que el Concejo de Medellín expidió el Acuerdo 57 de 2003,

por medio del cual se adoptó el Estatuto Tributario para el municipio.

SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia del 30 de septiembre de 2009, el Tribunal Administrativo de

Antioquia consideró que el artículo 183 del Acuerdo 57 de 2003 derogó los

acuerdos municipales que hacían referencia a la parte sustantiva de los tributos y

a los beneficios tributarios; estimó que al estar derogadas las normas demandadas

no era necesario pronunciarse sobre la nulidad invocada.

Refirió que el Concejo de Medellín, al manifestar su intención de derogar los

acuerdos, incluyó también la atribución otorgada a! alcalde para que "mediante

decreto compile los acuerdos vigentes sobre todos los tributos municipales",

La decisión de "NO PRONUNCIARSE" sobre los cargos de nulidad planteados en

la demanda mereció el salvamento de voto de la Magistrada Beatriz Elena

Jaramillo Muñoz, que consideró que era necesario examinar la legalidad del acto

administrativo derogado, en virtud de los efectos que pudo producir mientras

estuvo vigente.

RECURSO DE APELACIÓN

Inconforme con la decisión de primera instancia, la demandante interpuso recurso

de apelación en el que solicitó revocar la sentencia impugnada y, en su lugar,

acceder a las súplicas de la demanda4.

4 Folios 227 a 235 de/ cuaderno c/c antecedentes

facfe/0 050Üí233fCOQZOOZ04604 Oí (1S039¡Ador: ANA LUCÍA BARWENTQS RES7REPO

Nulidad simple

Indicó que es necesario un pronunciamiento de fondo sobre la nulidad de una

norma demandada, aún cuando la misma no se encuentre vigente.

Precisó que la derogatoria de una norma no sustrae a la jurisdicción de lo

contencioso administrativo de pronunciarse sobre su legalidad o ilegalidad, en la

medida en que durante el tiempo de vigencia pudo haber producido efectos

jurídicos.

Que, por lo tanto, no era procedente ni ajustado a derecho que el a-quo decidiera

inhibirse de fallar; que viola el derecho de acceso a la administración de justicia.

Respecto del fondo del asunto, reiteró tos cargos planteados en la demanda,

relacionados con la prohibición de gravar con el impuesto de industria y comercio

a las instituciones prestadoras de salud.

Agregó que, conforme con sentencias del Consejo de Estado, las entidades que

prestan servicios de salud, independientemente de la naturaleza jurídica y de la

fuente de ios ingresos, no están sujetas al ICA, en lo relacionado con los ingresos

percibidos por la prestación de esos servicios.

Insistió en que los servicios de salud no hacen parte de los servicios previstos

como gravados en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983, ni de los considerados

como análogos de los mismos; que, por lo tanto, gravarlos con ICA es

absolutamente ilegal.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de

apelación.

El Municipio de Antioquia y el Ministerio Público no intervinieron en esta etapa

procesal.

6-Radicado 05001Z3310002ÜOZOW4 01 (19039) r, '

Ador. ANA LUCÍA SARMIENTOS RESTREPO ' ) /Nulidad simple

CONSIDERACIONES DE LA SALA

De acuerdo con los términos de! recurso de apelación, corresponde a la Sala .

determinar la legalidad de los artículos 8° y 140 del Acuerdo 50 de 1997; 40 del

Acuerdo 61 de 1999, expedidos por el Concejo Municipal de Medellín; 71 y 97 del

Decreto 710 de 2000, proferido por ei Alcalde de Medellín.

En la sentencia apelada, el Tribunal Administrativo de Antioquia no se pronunció

sobre las pretensiones de la demanda porque consideró que el artículo 183 del

Acuerdo 57 de 2003, expedido por el Concejo de Medellín, derogó los acuerdos

municipales que aluden a la parte sustantiva de los tributos-y a los beneficios

tributarios que le sean contrarios, entre ellos los Acuerdos 50 de 1997 y 61 de

1999. Que igual situación se presentó respecto del Decreto 710 de 2000, porque

fue expedido por el Alcalde de Medellín en ejercicio de las facultades otorgadas

por un acuerdo derogado.

Para la actora, la derogatoria de una norma jurídica no inhibe a la jurisdicción de lo

contencioso administrativo de pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad de

aquella, en la medida en que durante el tiempo de vigencia pudo producir efectos

jurídicos.

En ese contexto, la Sala analizará el cargo relacionado con el control de legalidad

de normas derogadas y t de ser procedente, se pronunciará respecto del asunto de

fondo, esto es, el impuesto de industria y comercio para las instituciones

prestíidoras del servicio de salud.

En el caso en cuestión, la actora solicita la nulidad parcial de los artículos 8° y 140

del Acuerdo 50 de 1997; 40 del Acuerdo 61 de 1999; 71 y 97 del Decreto 710 de

2000, que gravan con el impuesto de industria y comercio las instituciones

prestadoras del servicio de salud.

El Concejo del municipio de Medelíín expidió el Acuerdo 57 de 2003, por medio del

cual adoptó el estatuto tributario y ei régimen sancionatorio. En el articulo 183

dispuso:

"Articulo 183. Vigencia y derogatorias. El presente Acuerdo rige desde elprimero de Enero del Año 2004, y deroga los Acuerdos Municipales que hacen

10

Actor ANA LUCÍA BARRIENJQS RESTREPQNulidad simple

referencia a la parte sustantiva de los tributos y a /os beneficios tributarios que fesean contrarios".

De lo anterior, advierte la Sala que las normas acusadas fueron derogadas por el

Acuerdo 57 de 2003, teniendo en cuenta que todas ellas hacen referencia a

elementos del tributo, es decir, se trata de normas de carácter sustantivo, puede

concluirse que a! momento de solicitar su nulidad, ya no hacían parte del

ordenamiento jurídico deí municipio de Medellín pues hablas sido derogadas.

No obstante, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la

derogatoria no tiene efectos retroactivos, de modo que las normas que se

encuentran en esa condición son objeto de control de legalidad por parte de la

jurisdicción de lo contencioso administrativo, en razón de los efectos y las

situaciones jurídicas que no se encuentren consolidadas.

En este sentido ha manifestado la Sala que "es suficiente que una norma jurídica

de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso, para que la

jurisdicción de lo contencioso ante una demanda en su contra deba pronunciarse

sobre su legalidad"5. Igualmente en sentencia del 2 de noviembre de 2001 se

consideró que:

"El Consejo de Estado reiteradamente ha sostenido que la derogatoria de un actoadministrativo o su decaimiento no significa que la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo pierda IB competencia para decidir sobre su legalidad y declarar sunulidad, si es del caso. Durante la vigencia los actos administrativos de caráctergeneral producen efectos, crean situaciones particulares y concretas y es posibleque aún no estén consolidadas, por lo cual si con ese acto se vulneró el ordenjurídico la única forma de restablecerlo a plenitud es con la declaratoria de nulidad,porque los efectos de tal declaración se remontan al momento de su entrada envigencia, mientras que la derogatoria surte efectos hacia el futuro.'*

Las aludidas razones son aplicables al caso analizado, porque a pesar de que las

normas demandadas perdieron validez, su legalidad fue controvertida y es posible

que existan situaciones jurídicas particulares y concretas que se afecten con la

determinación que sobre su legalidad se profiera.

Por lo tanto, procede la Sala a realizar el control de legalidad de las normas

demandadas.

5 Consejo de Estafo, Sección Cuarta, sentencia del 4 cié septiembre de 1998, Exp. 8727, C.P. Dr. Julio Correa destrepo.

« Consejo tío Estado, Sección Cuarta, sentencia del 2 efe noviembre de 2001, Exp. 11857, CP. Ora. Maña Inés QrtizBarbosa.

11

Actor. ANA LUCÍA BARRUNTOS RESTREPONulidad simple

Sujeción de las clínicas y hospitales ai impuesto de industria y comercio,

avisos y tableros

Sobre el tema en discusión, la Sala se ha pronunciado en varias oportunidades, en

el sentido de precisar que los servicios de salud prestados por entidades privadas

como las clínicas, hacen parte del sistema nacional de salud y que no están

sujetos al impuesto de industria y comercio7.

El artículo 32 de la Ley 14 de 1983 dispone que el impuesto de industria y

comercio grava el ejercicio, en una jurisdicción municipal, de actividades

comerciales, industriales o de servicios. Los sujetos pasivos son las personas

naturales, jurídicas y sociedades de hecho que realizan el hecho gravado,

independientemente de la naturaleza jurídica que ostenten, salvo que la ley las

exceptúe.

Por su parte, el artículo 39 de la ley mencionada, en lo que atañe al caso, dispuso:

"Artículo 39.- No obstante lo dispuesto en el a/f/cu/o anterior continuarán vigentes:

2. Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para losdepartamentos y municipios ías siguientes prohibiciones:

d) ¿-.ade_ gravar con el impuesto de industria y comercio, los establecimientoseducativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, lossindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, lospartidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional desalud: (...)" (Subraya la Sala)

Advierte la Sala que e! llamado Sistema Nacional de Salud, fue cambiado por el

"Sistema de Salud" en la Ley 10 de 1990 "por la cual se reorganiza el sistema

nacional de salud y se dictan otras disposiciones", que en su artículo 4° expresa:

"Para efectos de la presente ley, se entiende que el sistema de salud comprendelos procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación: que en él

7 Sentencias del 2 de mano de '¿001, Exp. 10888, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié; del 10 de junio de 2004,Exp. 73299, C.P. Ora. Eiizabeth Wtttingham García; del 9 de diciembre del 2004, Exp. 14174. C.P. Ora. Ligia López Díaz;del 5 de mayo de 2005, Exp. 14442, C.P. Ora. María Inés Ortiz Baibosa; del 14 de octubre de 2010, Exp, 17926, C.P.Ora. Carmen Teresa Ortiz do Rodrigue/ y de/ 24 de mayo de 2012, Exp, 17914, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño deValencia, enirv otras

Rcídícatío OftOf 23310002002174604 01 (79039) /IActor: ANA LUCÍA ZARRIENTOS RESTRBPO ' \J

Nulidad simple

intervienen diversos factores tales como los de orden biológico, ambienta!, decomportamiento y de atención propiamente dicha, y que de él forman parte, tantoel conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como también en lopertinente, las entidades do oíros sectores que inciden en los factores de riesgopara la salud....".

El articulo 5° de la misma ley señaló:

"El sector salud está integrado por:

(...)

2. El subsector privado, conformado por todas las entidades o personas privadasque presten servicios de salud y, especificamvnto por:a. Entidades o instituciones de seguridad social y cajas de compensación familiaren lo pertinente a la prestación de servicios de salud;b. Fundaciones o instituciones de utilidad común;c. Corporaciones y asociaciones sin ánimo de lucro;d. Personas privados naturales o jurídicas".

En relación con las entidades privadas, dispone el artículo 7° de la ley en comento:

"Artículo 7o," Prestación de servicios de salud por entidades privadas. Lasfundaciones o instituciones de utilidad común, las asociaciones y corporaciones,sin ánimo de lucro, y en general, las personas privadas jurídicas, podrán prestarseivicios de salud en los niveles de atención y grados de complejidad que autoriceel Ministerio de Salud o la entidad territorial delegatoria".

De manera que, claramente, las entidades privadas que prestaban servicios de

salud hacían parte del sistema nacional de salud, incluidas las fundaciones,

corporaciones y asociaciones sin ánimo de lucro o de utilidad común.

La Ley 100 de 1993 reorganizó el sector salud y lo reconoció como "Sistema de

Segundad Social en Salud", conformado, según el articulo 156 ibídem, por el

Gobierno Nacional, el FOSYGA, las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y las

Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. (IPS).

Según el articulo 156 de la ley aludida, son instituciones prestadoras de servicios

de salud las "entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarías,

organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del sistema

general de seguridad social en salud, dentro de las promotoras de salud o fuera de

ellas,..".

13Ratfícacfo Q5QQU33im2QQZMGQ4 01

Ador ANA LUCÍA BARRUNTOS RSSTREPQNulidad simple

(19039) f\•Tocan V/

Asimismo, el articulo 177 de la ley en cita define las entidades promotoras de

salud (EPS) como "las entidades responsables de la afiliación y el registro de los

afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del fondo de

solidaridad y garantía (...)".

De conformidad con lo antes expuesto, la prohibición establecida por la Ley 14 de

1983, de gravar con el impuesto de industria y comercio a los hospitales adscritos

y vinculados al sistema nacional de salud, incluye a las entidades o instituciones

de carácter público o privado encargadas de prestar el servicio público de salud,

que integran el Sistema de Seguridad Social en Salud previsto en el Ley 100 de

1993.

En esta oportunidad la Sala precisa que las expresiones "clínica" y "hospitales",

son sinónimas, pues se refieren a "establecimientos destinados al tratamiento de

enfermos"8.

Por ello no es posible considerar que en virtud de la expedición de la citada Ley

100, se haya presentado una derogatoria tácita del artículo 5 de la Ley 10 de

1990, que haría inaplicable la no sujeción al gravamen que consagra el numeral 2

literal d) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983.

Sin embargo, la referida no sujeción fue parcialmente modificada por ei artículo 11

de la Ley 50 de 1984, que dispone;

"Artículo 11. Cuando ¡as entidades a que se refiere el artículo 39, numeral 2 literald) de la Ley 14 de 1983 realicen actividades industriales o comerciales seránsujetos del impuesto de industria y comercio en lo relativo a tates actividades."

En ese sentido, los recursos que perciban las clínicas y hospitales adscritos o

vinculados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, no son susceptibles

de ser gravados con el impuesto de industria y comercio, en virtud de lo previsto

en el artículo 39 de la Ley 14 de 1983; no obstante, están sujetos al gravamen los

5 La Ss/8, en (a senlenc/a 73299 del W de yunto de 2004, C.P. Ora. Bizabeth Wittingham García, precisó que lasexpresiones "clínica'' y "hospitales", son sinónimas, pues se refieren a "establecimientos destinados al tratamiento efeenfermos".

14Radicado 05COÍZ33Í0CW2W204GW Oí (79039;

Ador: ANA LUCÍA BARRUNTOS RESTREPQNulidad simple

provenientes de actividades industriales y comerciales, que no sean propias de las

entidades hospitalarias, de conformidad-con el artículo 119 de la Ley 50 de 1984.

Por el contrario, las. actividades relacionadas con la salud humana están gravadas

cuando son prestadas por entidades que no hacen parte del Sistema General de

Segundad Social en Salud.

Sobre este punto es menester citar la sentencia del 28 de febrero de 2013, en la

que la Sala precisó10:

Al respecto, se reitera que según el artículo 39 [2] [d] de la Ley 14 de 1983, ¡osmunicipios no pueden gravar con ICA a los hospitales adscritos y vinculados alSistema Nacional de Salud, a las entidades promotoras de salud (EPS) yinstituciones prestadoras de salud (IPS) públicas, privadas y mixtas, que hacenparte del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Dado que las instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS)11 públicas,privadas o mixtas hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud12,las actividades de servicios de salud que presten estas instituciones no estángravadas con el impuesto de industria y comercio, de acuerdo con (a prohibición delarticulo 39 numeral 2) literal d) de la Ley 14 de 1983.

Asi las cosas, en el criterio expuesto por la Sala, que ahora se reitera, la no sujeción

al impuesto de industria y comercio prevista en el literal d) del numeral 2° del artículo

39 de la Ley 14 de 1993, se aplica a los ingresos que perciban las clínicas y los

hospitales, sin importar que su naturaleza sea pública o privada, por la prestación de

servicios de salud, siempre que hagan parte del Sistema General de Seguridad

Social en Salud.

En ese entendido, los ingresos que perciban estas empresas con cargo a los

recursos del sistema no están gravados; sin embargo, los que reciban por

9 Art. 11.- Cuando ias entidades a que se refiere e! articulo 39, numeral 2, litera! d) de la Ley 14 de Í9S3 realicenactividades industríales o comerciales serán sujetos del impuesto de industria y comercio en lo relativo a talesactividades.

10Exp, 18736, C.P. Ora. Mart/ia Teresa Brfce/to de Valencia

(í El artículo f 56 lit i) de \a Ley 100 de 1993 pravo (¡lie las IPS son "entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias ysolidarías, organizadas para ¡a prestación de Jos servicios de salud a hs afiliados del Sistema General de SeguridadSocial en Salud, dentm de fas Entidades Promotoras de Salud o fuera de ellas"

* Articulo Í55 de te Ley 100 de 1993

15RatodO 05001233100020020460401 (19039)

Actor: ANA LUCÍA BARRIENT05 DESTREPONulidad simple

actividades no vinculadas al mismo, se someten al impuesto de industria y

comercio.

Con relación a la expresión "análogas", la Sala recuerda que la Corte Constitucional,

en la sentencia C-220 del 16 de mayo de 1996, declaró la exequibilidad de las

expresiones "análogas" y "afines", que se utilizan en el artículo 36 de la Ley 14 de

1983. Precisó que "En este orden de ideas la expresión "o análogas", contenida en el

artículo 36 de fa Ley 14 de 1983 no viola el principio de legalidad tributaria. El

recurso a la analogía previsto en la norma demandada se refiere únicamente a la

determinación de otras actividades de servicios que siendo semejantes o similares a

las enunciadas expresamente, deben ser objeto del impuesto de industria y

comercio. Exigir al legislador que enumere todas las actividades de servicios

destinadas a satisfacer las necesidades de la comunidad, para efectos de la

imposición de dicho gravamen, sería ilógico e irrazonable..."

En ese contexto, se precisa que la utilización por parte del legislador de términos

como "análogas" o "afines" en las normas tributarias, no son respecto de la exclusión

del impuesto de industria y comercio sino para las actividades gravadas con el

mismo.

Respecto a la alusión del municipio a la Ley 788 de 2002, la Sala precisa que esa

norma debe integrarse al anterior análisis, pues el artículo 111 ibídem excluyó de

la base gravable del impuesto de industria y comercio los recursos de las

entidades integrantes del sistema de seguridad social en salud, sin derogar la no

sujeción13.

Advierte la Sala que los artículos 39 de la Ley 14 de 1983 y 111 de la Ley 788 de

2002 son compatibles y se complementan entre sí, dado que el primero es de

carácter subjetivo, pues establece un beneficio a favor de los hospitales y

clínicas, y el otro'es de carácter real, porque excluye de ta base gravable del

impuesto los recursos de dichas entidades cuando integran el Sistema de

Seguridad Social en Salud, o sea, que no están gravados con el impuesto de

í3 El artículo 111 de ¡a Ley 788 do 2002, después d& la declaratoria de inexequibiíidad parcial (sentencia C-1040 de2003), dispone ¡o siguiente: "En su condición de recursos de ¡a seguridad social, no forman parte de fa base gravante delimpuesto de industria y comercio, los ocursos de /as entidades integrantes del Sistema Genera/ cte Seguridad Social enSalud, conforme a su destinación espec/fíca, como lo prevé el articulo 48 de ia Constitución Poiitica".

<vRadicado Q5Q0Í233ÍQÍÍ020Q2(W(MÜ1 (19039) ' U

Actor: ANA LUCÍA BAfíRIENTQS RESTREPONulidad simple

industria y comercio los recursos que reciben por concepto de los servicios de

salud que prestan14.

Así pues, y teniendo claro que el artículo 39 [2] [d] de la Ley 14 de 1983 determinó la

no sujeción del impuesto de industria y comercio de los servicios de salud y

seguridad integral, no es posible afirmar que estos servicios, por ser una actividad

análoga a las dedicadas a satisfacer las necesidades de la comunidad, puedan ser

gravados por los entes territoriales. • .

Por las razones expuestas se impone revocar la sentencia apelada. En su lugar,

se anulará la expresión "seguridad integrar, contenida on los artículos 8° y 140 del

Acuerdo 50 de 1997; 40 del Acuerdo 61 de 1999 y 71 y 97 del Decreto 710 de

2000, por cuanto grava a las entidades que hacen parte del Sistema de Seguridad

Social en Salud; y se negará la nulidad de la expresión "seivicios de salud"

contenida en los mismos artículos, en el entendido de que los servicios de salud

están gravados con el impuesto de industria y comercio cuando se presten por

clínicas o establecimientos de salud que no hagan parte del Sistema de Seguridad

Social en Salud.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República

y por autoridad de la ley,

F A L L A

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia del 30 de septiembre de 2009, proferida por

el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro de la acción de nulidad instaurada

por la señora Ana Lucía Barrientos Restrepo contra el Municipio de Medellín. En

su lugar,

ANÚLASE la expresión "seguridad integrar, contenida en los artículos 8° y 140

del Acuerdo 50 de 1997; 40 del Acuerdo 61 de 1999 y 71 y 97 del Decreto 710 de

2000.

Se/itencfe cíe 24 de mayo cte 2012, exp 17914, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

17Radícac/o OSOOf233ÍO(W2<W204«M 01 (19039)

Actor: ANA LUCÍA BARRIENTQS RESTPEPQ /\JNulidad simple f\ ¡

NIÉGASE la nulidad de la expresión "servicios de sa/ucf contenida en los artículos

8° y 14Ü del Acuerdo 50 de 1997; 40 del Acuerdo 61 de 1999 y 71 y 97 del

Decreto 710 de 2000, en los términos fijados en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: RECONÓCESE personería al doctor Pedro Enrique Sarmiento Pérez

como apoderado de la demandante, en los términos del poder visible en el folio

237.

Copíese, notifíquese, comuniqúese. Devuélvase al Tribunal de Origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la Sección de la fecha.

JORO E OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZPresíaente /» .** f

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

i/ s ' -^r"^* - ~* - " ,,,'x" MARTHÁ TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

/RESCARMEN TERESA ORTIZ DE RDRÍGUEZ

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