Conservación en El Pas

JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA - COMENTARIOS Y ANOTACIONES

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Si la invocación a la ley aplicable en un procedimiento administrativo sancionador

no es la correcta ¿El acto administrativo que contiene dicho error podría ser conservado?

JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA

COMENTARIOS Y ANOTACIONES

RESEÑA:En el presente caso, el Tribunal de Consucode interpone sanción administrativa de inhabilitación temporal en sus derechos de participar en procesos de selección y contratar con el estado, a la empresa Industria Alimentaria Multilac E.I.R.L. por presentar documentos falsos a al Entidad, durante el proceso de adquisición directa convocado por PRONAA.

RES. 191- 2009- TC-S3 – TRIBUNAL DE CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES DEL ESTADO Demandado : Industria Alimentaria Multilac E.I.R.L.Materia : Procedimiento Administrativo SancionadorFecha de Resolución : 22/01/2009Fecha de publicación : 28/01/2009Pronunciamiento : sanción administrativa de inhabilitación temporalBase legal : Ley Nº 27060, Ley Nº 2776

Resolución

Tribunal de contrataciones y Adquisiciones del estadoResolución nº 191-2009-Tc-s3

Sumilla: Es pasible de sanción el Postor que presenta documentos falsos a la Entidad, entendiéndo-se por tales aquellos que no hayan sido expedidos por su emisor o que, siendo válidamente emitidos,

Si la invocación a la ley aplicable es un procedimiento

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hayan sido su autor o de las circunstancias que condujeron a su falsificación.

Lima, 22 de enero de 2009

VisTo, en sesión de fecha 16 de enero de 2009 de la Tercera Sala del Tribunal de Contratacio-nes y Adquisiciones del Estado, el Expediente Nº 1770/2007. TC sobre el procedimiento admi-nistrativo sancionador iniciado contra la empre-sa INDUSTRIA ALIMENTARIA MULTILAC E.I.R.L. por su supuesta responsabilidad en la presentación de documentos falsos durante el Pro-ceso de Adquisición Directa, conforme a los Tér-minos de Referencia Nº 001-2006-CA-PASCO, convocado por el Programa Nacional de Asisten-cia Alimentaria (PRONAA) del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), para la “Adquisición de mezcla fortificada de cereales y leguminosas para el consumo humano”; y, aten-diendo a los siguientes:

AnTeceDenTes:

1. El 23 de febrero de 2006, el Programa Na-cional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) del Ministerio de la Mujer y Desarrollo So-cial (MIMDES), en adelante la Entidad, convocó el Proceso de Adquisición Directa, conforme a los Términos de Referencia Nº 001-2006-CA-PASCO proceso realizado en el marco del Ley Nº 27060 (1), para la Adqui-sición de mezcla fortificada de cereales y le-guminosas para el consumo humano”, por un valor referencial ascendente a S/. 376 342,87 (Trescientos setenta y seis mil trescientos cua-

renta y dos con 87/100 nuevos soles, incluido el impuesto General a las Ventas (IGV).

2. Con fecha 2 de marzo de 2006, tuvo lugar el acto de presentación de propuestas para su posterior evaluación.

3. El 3 de marzo de 2006, la empresa INDUS-TRIA ALIMENTARIA MULTILAC E.I.R.L., adelante el Postor, comunicó a la Entidad que se retiraba del proceso de adquisición.

4. Mediante Carta Nº 010-2006-MIMDES E.Z.PASCO de fecha 6 de marzo de 2006, la Entidad solicitó a la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA) del Ministerio de Salud de informase y diera conformidad, de ser el caso, si el contenido la Resolución Direc-toral Nº 0125/2006/DIGESA/SA de fecha 28 de febrero de 2006 (presentada por el Postor al proceso de adquisición), concordada de mane-ra exacta con la que obraba en sus archivos.

5. Con oficio Nº 1691-2006/DG/DIGESA de fe-cha 14 de marzo de 2006, DIGESA comunicó a la Entidad que la Resolución Directoral Nº 0125/2006/DIGESA/SA había sido otorgada a la empresa TECNOLOGÍA DE ALIMENTOS S.A. y no al Postor. Asimismo, DIGESA seña-ló que la mencionada resolución correspondía a una autorización sanitaria de vertimientos de aguas residuales. Más aún, precisó que dicha Resolución Directoral no estaba referida a los programas sociales que administra el PRO-NAA, por lo que DIGESA suponía la existen-cia de indicios razonables de la comisión del delito Contra la Fe Pública, y recomendó a la

–––––––––––––––(1) “Ley que Establece la Adquisición Directa de Productos Alimenticios del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria, a los

Productos Locales”. Su Reglamento fue aprobado por Decreto Supremo Nº 002-99-PROMUDEH


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Entidad que tomase las medidas administrati-vas del caso, así como formulase la denuncia penal correspondiente contra el Postor.

6. El 6 de julio de 2007, mediante Oficio Nº 1964-2007-MIMDES/SG, la Entidad puso en conocimiento del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, en adelante el Tribunal, la supuesta infracción incurrida por el Postor referente a la presentación de docu-mentos falsos y/o inexactos en el Proceso de Adquisición Directa, conforme a los Térmi-nos de Referencia Nº 001-2006-CA-PASCO

7. Mediante decreto de fecha 11 de julio de 2007, el Tribunal inició el procedimiento ad-ministrativo sancionador en contra el Postor por su supuesta responsabilidad en la comi-sión de la infracción tipificada en el numeral 9) del artículo 294º del reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Esta-do, y lo emplazó para que dentro del plazo de diez (10) días formulase sus descargos, bajo apercibimiento de resolver con la documenta-ción obrante en autos.

8. Con decreto de fecha 28 de septiembre de 2008, previa razón de Secretaria, se sobrecar-tó la Cédula de Notificación Nº 27479/2007.TC al domicilio sito en la Calle Las Vegas s/n P.J.Columna Pasco - Yanacancha, a fin de que el Postor tomase conocimiento del decreto de fecha 11 de julio de 2007.

9. Mediante decreto de fecha 26 de febrero de 2008, previa razón de Secretaría, y para asegurar el legítimo derecho de defensa del Postor, se notificó el decreto de fecha 11 de julio de 2007 a través de edicto publicado en el Diario Oficial El Peruano.

10. No habiendo cumplido el Postor con presentar sus descargos respectivos, mediante decreto de fecha 26 de mayo de 2008, se hizo efec-tivo el apercibimiento de resolverse con la documentación obrante en autos y se dispuso remitir el expediente a la Tercera Sala del Tri-bunal para su pronunciamiento.

FunDAMenTAción:

1. El numeral 1 del artículo 235º de la Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrati-vo General, establece que el procedimiento administrativo sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de una orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia.

2. En el presente caso, el procedimiento ad-ministrativo sancionador se inició contra la empresa INDUSTRIA ALIMENTARIA MULTILAC E.I.R.L por su supuesta res-ponsabilidad en la presentación de docu-mentos falsos o inexactos durante el desa-rrollo del Proceso de Adquisición Directa, conforme a los Términos de Referencia Nº 001-2006-CA-PASCO cuya infracción está tipificada en el numeral 9) del artículo 294º del Reglamento del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado mediante Decreto Su-premo Nº 084-2004-PCM. Sin embargo, de la revisión de la información proporcionada por la Entidad, el proceso de selección antes referido fue convocado en el marco normati-vo establecido de acuerdo a la Ley Nº 27060 y su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 002-99-PROMUDEH. Asimis-


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mo, cabe precisar que las acotadas normas no contemplaban disposición alguna referi-da a las sanciones aplicables a los Postores en los casos en que éstos hayan infringido las disposiciones legales vigentes.

En tal sentido, y con posterioridad, se emitió la Ley Nº 27767 (2) Ley del Programa Nacio-nal Complementario de Asistencia Alimen-taria y su Reglamento (3), la cual tiene por objeto establecer las normas para regular la obligatoriedad de la adquisición de productos alimenticios nacionales de origen agropecua-rio e hidrobiológico, por los Programas de Apoyo Alimentario y Compensación Social. En consecuencia, el artículo 3º de la mencio-nada ley dispuso la inclusión de los alcances del artículo 1º de la Ley Nº 27060 (4), a los proveedores de los productos a los que hace referencia el segundo párrafo del artículo 2º de la Ley Nº 27767 (5). Por lo tanto, el Regla-mento de la Ley Nº 27767 establece las cau-sales de infracción por las cuales el Tribunal

de CONSUCODE impondrá sanciones admi-nistrativas de suspensión a los proveedores, postores y contratistas en sus derechos para contratar con el Estado.

3. Ahora bien, al haber detectado este Tribunal la imprecisión del marco legal señalado en el acto administrativo contenido en el decreto de fecha 11 de julio de 2007, es su obligación velar por la aplicación del principio de efica-cia (6) consagrado en la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativos General, el cual señala que se debe hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedi-mental, sobre aquellos formalismos cuya reali-zación no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados.

4. Adicionalmente a ello, la Ley del Procedi-miento Administrativo General posibilita a este Tribunal la conservación del acto cuan-do el vicio del acto administrativo por el

–––––––––––––––(2) Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 27 de junio de 2002.(3) Aprobado por Decreto Supremo Nº 002-2004-MIMDES de fecha 25 de marzo de 2004.(4) Artículo 1º.- Objeto de la Ley (Ley Nº 27060) Autorizase al Programa Nacional de Asistencia Alimentaria - PRONAA a ad-

quirir directamente productos alimenticios nacionales de los pequeños productores locales, sin los requisitos establecidos por la Ley Nº 26850, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado,para realizar sus actividades de apoyo y de seguridad alimentaria, destinadas a dar atención inmediata y directa a la población en condiciones de pobreza o extrema pobreza de las diversas zonas del país.

(5) Artículo 2 de la Ley Nº 27767.- (...) Los organismos del Estado adquirirán directamente productos alimenticios nacionales a los campesinos, pequeños pro-

ductores locales individuales u organizados, microempresas agroindustriales de la región que utilizan insumos producidos en la zona con excepción de la anchoveta y sus derivados.

(...)(6) Artículo IV.- Principios del Procedimiento administrativo.- 1.- El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios; sin perjuicio de la vigencia

de otros principios generales del Derecho Administrativo: (...) 1.10.- Principio de Eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de

la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los admin-istrados. En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de este principio.

(...)

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incumplimiento de uno de sus elementos de validez no sea trascendente, procediéndose a su enmienda. En este procedimiento, la motivación del acto administrativo, conteni-do en el decreto de inicio de procedimiento administrativo, sancionador, debió señalar expresamente que la infracción imputada se encontraba tipificada en el Decreto Supremo Nº 002-2004-PCM, Reglamento de la Ley Nº 27767, la cual, de haber sido invocada, habría tenido el mismo contenido y no hubiera im-pedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, pues, de la re-visión de los actuados, se puede verificar que el Postor tuvo la posibilidad de presentar sus alegatos respectivos, y la falta de mención ex-presa de la norma aplicable debe entenderse como un acto emitido con motivación insufi-ciente o parcial, el cual, de acuerdo a la Ley Nº 27444 (7) es considerado como un vicio no trascendente, pues no generó indefensión en el administrado y las consecuencias de la de-

bida invocación normativa habrían sido a las mismas ya generadas.

5. En virtud al marco legal antes señalado, y al haberse procedido a la conservación del inicio del procedimiento administrativo sancionador, debe precisarse que el artículo 29º del Regla-mento de la Ley del Programa Nacional Com-plementario de Asistencia Alimentaria, en lo sucesivo el Reglamento, establece que corres-ponde al Concejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) imponer sanciones en los casos previstos en dicha norma o en su Reglamento (8).

6. El presente procedimiento está referido a la supuesta responsabilidad del Postor por pre-sentar documentos falsos o declaraciones ju-radas con información inexacta, cuya infrac-ción está tipificada en el literal f) del artículo 30º del citado Reglamento (9), en concordancia con el artículo 59º del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones

–––––––––––––––(7) Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General Artículo 14.- Conservación del Acto 14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente, preva-

lece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora. 14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes: 14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación. 14.2.2 El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial. 14.2.3 El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas

cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado.

14.2.4 Cuando se concluya indubitablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.

(...)(8) Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General Artículo 231º.- Estabilidad de la Competencia para la Potestad Sancionadora.-El ejercicio de la potestad sancionadora cor-

responde a las autoridades administrativas a quienes le hayan sido expresamente atribuidas por disposición legal o regla-mentaria, sin que pueda asumirla o delegarla en órgano distinto.

(9) Artículo 30º.- Causales de aplicación de sanción a los proveedores postores y contratistas El Tribunal impondrá la sanción administrativa de inhabilitación temporal o definitiva a los proveedores, postores o contratis-

tas que: (...) f) Presenten documentos falsos o declaraciones juradas con información inexacta a las Entidades o al CONSUCODE. (...)


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del Estado (10) aprobado por Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM, norma vigente al susci-tarse los hechos imputados, y que de modo similar ha sido recogida en el numeral 9) del artículo 294º del Reglamento del Texto Úni-co Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (11) aprobado por Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM.

7. Ahora bien, para la configuración del supues-to de presentación de documentación falsa, se requiere previamente acreditar su falsedad, esto es que el documento o los documentos cuestionados no hayan sido expedidos por el órgano o agente emisor o que, siendo válida-mente expedidos, hayan sido adulterados en su contenido. Por otro lado, la infracción re-ferida a la información inexacta se configura ante la presentación de documentos no con-cordantes con la realidad, que constituye una forma de falseamiento de la misma, a través del quebramiento de los principios de morali-dad y de presunción de veracidad.

8. En el caso materia de análisis, la imputación efectuada contra el Postor está referida a que éste había presentado ante la Entidad la Reso-lución Directoral Nº 0125/2006/DIGESA/SA de fecha 28 de febrero de 2006, documento supues-

tamente falso o inexacto, en el cual Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA) había resuelto, supuestamente lo siguiente: “Declarar habilitado sanitariamente por un (1) año a la em-presa INDUSTRIA ALIMENTARIA MULTI-LAC E.I.R.L., para la producción del alimento mezcla fortificada de cereales y leguminosas sabor a vainilla, clavo de olor, canela y leche”.

9. Al respecto, y en base a la documentación obrante en autos, se ha verificado que el Pos-tor presentó ante la Entidad la Resolución Di-rectoral Nº 0125/2006/DIGESA/SA de fecha 28 de febrero de 2006, supuestamente emitido por la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA) a favor del Postor.

Sin embargo, mediante Oficio Nº 1691-2006/DG/DIGESA de fecha 14 de marzo de 2006, DI-GESA comunicó a la Entidad que la Resolución Directoral Nº 0125/2006/DIGESA/SA había sido otorgada a la empresa TECNOLOGÍA DE ALIMENTOS S.A. y al no Postor. Asimismo, DIGESA señaló que la mencionada resolución correspondía a una autorización sanitaria de ver-timientos de aguas residuales. Más aún, precisó que dicha Resolución Directoral no estaba refe-rida a los programas sociales que administraba el PRONAA, por lo que DIGESA, suponía la

–––––––––––––––(10) Artículo 59º.- Funciones El Concejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado tiene las siguientes funciones: (...) i) imponer sanciones a los proveedores, participantes, postores y contratistas que contravengan las disposiciones de esta

Ley, su Reglamento y normas complementarias”.(11) Artículo 294º.- Causales de Imposición de sanción a los proveedores postores y contratistas.- El Tribunal impondrá la sanción administrativa de suspensión o inhabilitación a los proveedores, participantes, postores y/o

contratistas.- El Tribunal impondrá la sanción administrativa de suspensión o inhabilitación a los proveedores, participantes, postores y/o

contratistas que: (...) 9) Presenten documentos falsos o inexactos a las Entidades o al CONSUCODE: (...)

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existencia de indicios razonables de la comisión del delito Contra la Fe Pública, y recomendó a la Entidad que tomase las medidas administrativas del caso, así como formulase la denuncia penal correspondiente contra el Postor. En este sentido, queda demostrado que el Postor presentó ante la Entidad una Resolución Directoral adulterada con la finalidad de cumplir con un requerimiento técnico mínimo exigido en las Bases.

10. Sobre la base de lo expuesto, en virtud al de-recho de defensa que ampara a los administra-dos, mediante decreto de fecha 11 de julio de 2007 se emplazó al Postor para que dentro del plazo de diez (10) días formulase sus descar-gos, quien no cumplió con hacerlo, pese a estar debidamente notificado, mediante Cédulas de Notificación Nº 2273/2008.TC, según cargos de notificación que obran en autos.

11. En consecuencia, en el caso materia de autos se ha verificado la existencia de un innegable vínculo entre el Postor y la conducta prevista en la norma como infracción. Por este mo-tivo, debe concluirse que la infracción se ha cometido y que su autor ha sido el Postor.

12. Por lo expuesto, este Colegiado considera que en el presente caso se ha configurado la in-fracción tipificada en el literal f) del artícu-lo 30º del Reglamento y, consecuentemente, existe mérito suficiente para imponer la co-rrespondiente sanción administrativa.

13. Ahora bien, cabe señalar que, para la infracción cometida por el Postor, el Reglamento ha previs-to una sanción administrativa de inhabilitación temporal para participar en procesos de selec-ción y contratar con el Estado por un período no menor de tres (3) ni mayor de doce (12) meses.

14. Al respecto, debe tenerse en consideración que, por su naturaleza la infracción cometida reviste una considerable gravedad, debido a que vul-nera el principio de moralidad que debe regir a todos los actos vinculados a las contrataciones públicas. Por lo demás, dicho principio, junto a la fe pública, constituyen bienes jurídicos mere-cedores de protección especial, pues constitu-yen los pilares de las relaciones suscitadas entre la Administración Pública y los administrados.

En tal sentido, y a efectos de graduar la san-ción a imponerse, este Colegiado tiene en consideración los criterios consignados en el artículo 302º del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, entre ellos, la intencionalidad del infractor, la naturaleza de la infracción, la reiterancia, las condiciones del infractor y la conducta pro-cesal del mismo, debiendo tenerse en cuenta, en el presente caso, que la Entidad no otorgó la buena pro a favor del Postor, que la false-dad de la mencionada Resolución Directoral presentada por el Postor al proceso de selec-ción ha sido fehacientemente acreditada por la Entidad, que el mencionado documento, según las Bases del proceso, era un requisito técnico mínimo a cumplir, que el proceso, de selección se encuentra relacionado con la ad-quisición de productos alimenticios naciona-les que administran los Programas de Apoyo Alimentario y Compensación Social, situa-ción que reviste una considerable gravedad y que el Postor a lo largo del procedimiento no ha presentado sus descargos, así como que el Postor carece de antecedentes en la comi-sión de infracciones administrativas, criterio especialmente relevante a efectos de atenuar la sanción a imponerse, y que el monto invo-

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lucrado en el proceso de selección asciende a S/. 376 342,87 nuevos soles.

15. Finalmente, es pertinente indicar que la falsi-ficación de documentos constituye un ilícito penal, previsto y sancionado en el artículo 427º del Código Penal (12), el cual tutela como bien jurídico la fe pública y la funcionalidad del documento en el tráfico jurídico y trata de evitar perjuicios que afecten la confiabi-lidad especialmente en las adquisiciones que realiza el Estado. Por tanto, debe ponerse en conocimiento del Presidente del CONSUCO-DE los hechos expuestos para que proceda conforme a sus atribuciones.

Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal Ponente doctor Carlos Vicente Navas Rondón, con la intervención de los actores Oscar Luna Milla y Víctor Rodríguez Buitrón, atendiendo a la reconformación de la Tercera Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, según lo dispuesto en la Resolución Nº 035-2008-CONSUCODE/PRE, expedida, el 31 de enero de 2008, y de conformidad con las facultades conferidas en los artículos 53º, 59º y 61º del Tex-to Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM, su Reglamento, apro-bado por Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, los artículos 17º y 18º del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por De-

creto Supremos Nº 054-2007-EF; analizados los antecedentes y luego de agotado el correspondiente debate, por unanimidad;

lA sAlA ResuelVe:

1. Imponer a la empresa INDUSTRIA ALI-MENTARIA MULTILAC E.I.R.L. sanción administrativa de inhabilitación temporal por el período de once (11) meses en sus de-rechos de participar en procesos de selección y contratar con el Estado, la cual entrará en vigencia a partir del cuarto día de publicada la presente Resolución.

2. Poner la presente Resolución en conocimiento de la Subdirección del Registro Nacional de Proveedores del Concejo Superior de Contra-taciones y Adquisiciones del Estado (CON-SUCODE) para las anotaciones de Ley.

3. Poner en conocimiento de la Presidencia del Concejo Superior de Contrataciones y Ad-quisiciones del Estado (CONSUCODE) los hechos expuestos, a fin que en uso de sus atri-buciones adopte las medidas pertinentes.

Regístrese, comuníquese y publíquese. SS. lunA MillA nAVAs RonDón RoDRÍGueZ BuiTRón

–––––––––––––––(12) Artículo 427º.- Falsificación de documentos El que hace, en todo o en parte, un documento falso o altera uno verdadero que pueda dar origen a derecho u obligación o

servir para probar un hecho, con el propósito de utilizar el documento, será reprimido, si de uso puede resultar algún per-juicio, con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor a diez años y con treinta a noventa días-multa si se trata de un documento público, registro público, título auténtico o cualquier otro transmisible por endoso o al portador o con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor a cuatro años, y con ciento ochenta a trescientos sesenticinco días multa, si se trata de un documento privado.


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I. Antecedentes

En virtud del proceso de adqui-sición directa convocado por PRONAA para la adquisición de

mezcla fortificada de cereales y leguminosas para el consumo humano, se presentó como postor la empresa Industria Alimentaria Mul-tilac E.I.R.L, empresa que, cumpliendo con los requerimientos mínimos exigidos por la entidad, presentó la Resolución Directoral Nº 0125/2006/DIGESA/SA, según la cual la Dirección General de Salud Ambiental, la declaraba habilitada sanitariamente por un periodo de un año para la producción del tipo de alimentos solicitados por la entidad; sin embargo, posteriormente a ello, dicha empre-sa comunicó a la entidad que se retiraba del proceso de adquisición. Pese a ello, DIGESA comunicó a la entidad que dicha resolución había sido otorgada a la empresa Tecnología de Alimentos S.A, según la cual se le brinda-ba autorización sanitaria de vertimientos de aguas residuales. Por tales consideraciones, DIGESA recomendó a la entidad que tomase las medidas administrativas del caso, así como formulase la denuncia penal correspondiente, por existir indicios razonables de la comisión del delito contra la fe pública. En ese sentido, la Entidad puso el caso en conocimiento del Tribunal de Contrataciones y adquisiciones del Estado, referente a la presentación de do-cumentos falsos y/o inexactos.

II. AnálIsIs del cAso

El Tribunal tipificó la infracción de acuerdo al numeral 9) del artículo 294º del Reglamento de la Ley de Contrataciones y adquisiciones del estado, emplazando a la empresa postora para que presente sus des-cargos; sin embargo, dicha empresa no se presentó al procedimiento, a pesar de haber sido notificada incluso por edicto.

Una vez remitido el expediente a la Ter-cera Sala del Tribunal, ésta se pronuncia res-pecto a la imprecisión del marco normativo aplicable al caso, advirtiendo que la ley apli-cable no sería la invocada anteriormente por el Tribunal, sino la Ley Nº 27060 y su regla-mento, pero como éstas normas no contie-nen disposiciones sobre las sanciones aplica-bles a los postores en los casos de infracción, sería aplicable la norma posterior, es decir la Ley Nº 27767, Ley del Programa Nacional Complementario de Asistencia Alimentaria y su reglamento, siendo que en este último cuerpo normativo, se establece las causales de infracción por las cuales el Tribunal del CONSUCODE impondrá sanciones ad-ministrativas.

Sobre este punto y con la finalidad de con-servar el acto administrativo, el Tribunal apli-ca el principio de eficacia consagrado en la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Admi-nistrativo General, según el cual debe prevale-

coMenTARio


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cer la finalidad del acto administrativo sobre los formalismos que no incidan en su validez ni causen indefensión a los administrados. En ese sentido, entendemos que el concepto ele-mental de eficacia, implica la consecución de un resultado, de una finalidad, de un objetivo, siendo que en el caso del Derecho Adminis-trativo, dicha finalidad esencial no es otra que la protección del interés público, garantizan-do paralelamente los derechos e intereses de los administrados. Por lo tanto, ante la supre-macía del interés público, la Administración debe evitar cualquier elemento que obstaculi-ce la consecución de tal interés. Dicho de otra forma, la vulneración del principio de efica-cia, es una directa y frontal vulneración de la razón de ser del Derecho Administrativo (1).

Por otro lado, el principio de conserva-ción del acto administrativo es aquél por el cual se garantiza la satisfacción de los inte-reses que motivaron la emanación del acto jurídico. Este Principio obviamente no pue-de colisionar con el ordenamiento jurídico ni con los fines, intereses y valores garanti-zados constitucionalmente. El autor Jorge Danós comenta el artículo 14º de la Ley de Procedimiento Administrativo General, el cual trata sobre la conservación del acto administrativo, su concepto y las clases de actos afectados por vicios no trascendentes, y define el concepto de validez de los actos administrativos como: “aquél dictado con-forme al ordenamiento jurídico”.

Considera entonces el Tribunal, que el vicio incurrido en el acto administrativo no es trascendente, por lo que procede su en-mienda, pues de haberse invocado la norma pertinente, tal acto habría tenido el mismo contenido, sin cambiar el sentido de la de-cisión. Además de ello, cabe invocar el prin-cipio de conservación del acto recogido en el artículo 14º de la Ley Nº 27444, el cual prescribe lo siguiente:

“Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de va-lidez, no sea trascendente, prevalece la conser-vación del acto, procediéndose a su enmienda la propia autoridad emisora”.

Respecto a la presunción de validez de los actos administrativos, se otorga legiti-midad al acto, en tanto su validez o discon-formidad con el ordenamiento jurídico no sea expresamente declarado por el Órgano Administrativo o Judicial competente. Se-gún lo establecido en el Art. 10º de la Ley del Procedimiento Administrativo Gene-ral, sólo estaremos ante un acto adminis-trativo susceptible de ser declarado nulo cuando padezca de vicios contemplados en dicho precepto, porque si se trata de un acto previsto en el Art. 14º de misma ley, que contiene un vicio no trascendente, entonces no procede la declaratoria de su nulidad, según afirma el mencionado autor peruano.

–––––––––––––––(1) Molina Dimitrijevich, Alexandra. “Los principios del procedimiento administrativo en la Ley del Procedimiento Administra-

tivo General: fundamentos, alcances e importancia. En: http://blog.pucp.edu.pe/item/28503

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Ahora bien, una vez aclarado el tema de la normativa aplicable y la conservación del acto administrativo, el Tribunal se pronuncia sobre la presunta responsabilidad del postor por presentar documentos falsos o declara-ciones juradas con información inexacta. Al respecto señala que en el presente caso ha quedado demostrado que el postor presentó a la entidad, un documento adulterado, con la finalidad de cumplir con un requerimien-to mínimo exigido en las bases del proceso, vulnerando así los principios de moralidad y presunción de veracidad. Por tales motivos, y de acuerdo al literal f ) del artículo 30º del Reglamento de la Ley del Programa Nacio-nal Complementario de Asistencia Alimen-taria, corresponde imponer una sanción ad-ministrativa.

Con respecto al tiempo de duración de la inhabilitación, la norma establece un rango de entre 3 y 12 meses, por lo que es necesario

acudir al artículo 302º del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, según el cual, para aplicar la sanción, debe considerarse:

– La intencionalidad del infractor

– La naturaleza de la infracción

– La reiterancia

– Las condiciones del infractor

– La conducta procesal del infractor

Tomando en cuenta estos aspectos y con-siderando que el infractor nunca presentó sus descargos pese haber sido notificado en varias oportunidades, el tribunal es de la opinión que la sanción adecuada es la de inhabilitación temporal por un periodo de once meses en sus derechos de participación en procesos de selección y contratar con el estado.

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