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ConsultaPresupuestaria
MunicipalFortaleciendo capacidades en participación ciudadana
Colección Cuadernos de Participación Ciudadana
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Global Communities
Los gobiernos y el resto de actores deberán promover una
política activa y visible para integrar la perspectiva de género en
todas las políticas y programas de forma que, antes de que tomen
las decisiones, se haya realizado un análisis del impacto sobre las
mujeres y hombres respectivamente.
(Plataforma de Acción de Beijing, 1995)
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Consulta Presupuestaria Municipal
CRÉDITOSEsta publicación es una iniciativa del Programa de Gobernabilidad Local de USAID implementado por Global Communities Nicaragua.
Texto: Margine Gutiérrez
Edición de texto: Mara Martínez Cruz, Global Communities Nicaragua.
Diseño y diagramación: Consuelo Mora Benard
Este material ha sido posible gracias al apoyo del Pueblo de los Estados Unidos a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID. Las opiniones expresadas en este documento no necesariamente reflejan la opinión de USAID, o la del Gobierno de los Estados Unidos.
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Global Communities
Contenido
Introducción 4
I. Fundamentos constitucional y legal de la consulta presupuestaria
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II. ¿Qué es el Presupuesto Municipal? 11
¿Qué es el presupuesto? 12
¿Por qué un presupuesto municipal con enfoque de género? 13
III. La Consulta Presupuestaria 15
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Consulta Presupuestaria Municipal
Los procesos de participación ciudadana
generalmente se limitan a incorporar propuestas
a los presupuestos municipales, ya sea en la
consulta presupuestaria –cuando se realizan-
o en los Cabildos Municipales. Muy poco
buscan cómo actuar en función de consensuar las políticas
públicas locales, aunque hay casos de organizaciones
que se han ocupado de proponer políticas municipales de
género, de incidir para que el presupuesto municipal se
formule con enfoque de equidad. Otras -haciendo uso de
la iniciativa ciudadana de normas locales- han propuesto
ordenanzas para favorecer la movilización de las personas
con discapacidad, logrando su aprobación, pero muy pocas
veces se les da seguimiento o se controla su ejecución, de
acuerdo a lo convenido con la autoridad local.
Las organizaciones socias de Global Communities,
en el marco del Programa de Gobernabilidad Local de
USAID, están promoviendo y estimulando a la ciudadanía
de su entorno a participar activamente en la consulta
presupuestaria, ya sea en forma directa o indirecta.
Comprometidas con la mejoría de la calidad de vida de
las personas con las que trabajan, de las comunidades y
barrios en donde actúan, aspiraron a que los Presupuestos
Municipales del 2014 reflejaran las prioridades, las
necesidades y las aspiraciones de la población local, por
lo que apoyaron a sus sectores para que presentaran
las propuestas de enmiendas requeridas para contribuir
con la reducción de la pobreza y avanzar en el desarrollo
sostenible y con equidad de sus municipios.
Una vez posicionadas las propuestas de enmienda en
los Presupuestos Municipales, las organizaciones socias
implementadoras darán seguimiento para que no sean
eliminadas mediante una modificación del Concejo Municipal
al Presupuesto Municipal y para que sean ejecutadas con la
cantidad de recursos presupuestados, la calidad requerida y
en el tiempo para el que han sido programadas. Para ello se
auxiliarán de la herramienta conocida como auditoría social
que es el medio por el cual la ciudadanía ejerce el control
social sobre la gestión pública local, haciendo realidad el
precepto que establece que “el municipio se organiza y
funciona con participación ciudadana”.
Para ello el Programa de Gobernabilidad Local
através del componente de participación ciudadana incluyó
el fortalecimiento de capacidades y los conocimientos de
las Organizaciones Socias Implementadoras (OSI) con las
que trabaja precisamente en la promoción de la incidencia
en los presupuestos municipales. 63 personas de 11 OSI
participaron en un ciclo de formación que incluyó cuatro
módulos: Participación Ciudadana, Acceso a la Información
Pública, Consulta Presupuestaria y Auditoría Social. Este
material recoge los contenidos abordados en el módulo
dedicado a la consulta presupuestaria, realizado el 10 y 11
de septiembre de 2013, en el cual los y las participantes
intercambiaron conocimientos sobre el tema y aportaron a
la construcción de este contenido.
Este material pretende servir de herramienta para la
planificación y facilitación de espacios grupales formativos
o reflexivos acerca de la participación ciudadana en el
ámbito municipal, tanto en sus conceptos básicos como en
la forma de implementarla.
El documento está dividido por unidades temáticas y
tiene una estructura básica de contenidos y técnicas para
desarrollarlos. Orienta además los objetivos de aprendizaje
de cada tema, las competencias a desarrollar y el eje
Introducción
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Global Communities
metodológico que guía la facilitación de los contenidos.
Esperamos que en sus manos sirva como material de
consulta y orientación metodológica.
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Consulta Presupuestaria Municipal
Unidad I
Fundamentos constitucional y legal
Competencias a desarrollar
En el proceso de multiplicación de los contenidos
relacionados con los fundamentos constitucional y legal
de la Consulta Presupuestaria, las organizaciones socias
implementadoras buscan:
● Profundizar el conocimiento del ordenamiento
jurídico municipal vigente y asumir la importancia
de hacer valer las leyes para beneficio y
desarrollo de la población, teniendo presente
la obligatoriedad de las autoridades locales de
garantizar espacios de participación ciudadana
que permitan la definición conjunta de las
prioridades del presupuesto municipal.
Objetivos de aprendizaje
Reforzar el conocimiento y la convicción de que hay
un ordenamiento jurídico que respalda la intervención de la
ciudadanía en los asuntos públicos.
Propiciar la asimilación de que la elaboración y
aprobación del Presupuesto Municipal en consulta con
la población es una obligación del gobierno municipal y
un derecho de la ciudadanía consignados en la Ley de
Régimen Presupuestario Municipal.
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Global Communities
La Constitución Política de la República de Nicaragua
establece como derecho fundamental de la ciudadanía
participar directamente en los asuntos públicos, así como el
deber de funcionarios y funcionarias de informarle al pueblo
de su trabajo y actividades oficiales.
La Ley de Municipios mandata que las relaciones
entre las autoridades locales y la ciudadanía deben ser
estrechas y permanentes, luego que en su primer artículo
establece que "el municipio se organiza y funciona con
participación ciudadana”.
Desde su promulgación esta ley, a tono con la
autonomía municipal, sienta las bases para el ejercicio
de la participación ciudadana como un derecho de la
población y como una obligación del gobierno local: “Los
municipios promoverán y estimularán la participación
ciudadana en la gestión local, mediante relación estrecha y
permanente de las autoridades y ciudadanía y la definición
y eficaz funcionamiento de mecanismos en instancias de
participación…” (Arto. 36).
Ese derecho de la población, apenas esbozado
en la Ley de Municipios, de ser informada de la gestión
administrativa, conocer el proyecto de presupuesto y estados
financieros de la municipalidad y participar en la elaboración
del plan de inversiones complementado con un único
mecanismo —los Cabildos Municipales—, se desarrolla y
enriquece con la Ley de Régimen Presupuestario Municipal
(Ley 376). Esta ley establece que “el proceso de elaboración
del Proyecto de Presupuesto Municipal es el resultado de un
conjunto de actividades, consultas a la ciudadanía, estudios y
documentos que se realizan en la municipalidad” (Arto. 22).
Antes, en su artículo 1, establece las normas y
principios generales para la elaboración, aprobación,
modificación, ejecución, seguimiento, cierre y evaluación
de los presupuestos municipales. Deja sentado en distintos
artículos que todo el proceso debe ser en consulta con la
ciudadanía, particularmente las modificaciones a partidas de
inversiones físicas. También establece que para el proceso
de evaluación del presupuesto y aprobación del Informe Final
se deberá seguir en lo pertinente, el procedimiento para la
consulta, discusión y aprobación del Presupuesto Municipal.
Eje metodológico
La metodología debe ser participativa y responder a
los objetivos, valores y capacidades personales de
quienes forman parte del proceso.
Contenido Según el Arto. 16 de la Ley de Municipios (Ley 40) la
población tiene derecho a:
Participar en los asuntos locales, sea en forma
individual o colectiva.
Hacer peticiones, denunciar anomalías y
formular sugerencias de actuación a las autoridades
municipales, individual o colectivamente.
Ser informada de la gestión administrativa,
conocer el proyecto de presupuesto y estados
financieros de la municipalidad y participar en la
elaboración del plan de inversiones.
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Consulta Presupuestaria Municipal
1 Realizar gastos significa esencialmente, en el caso de un ente público, a aprobar y ejecutar un presupuesto. El presupuesto es la pieza básica que establece la asignación de los recursos públicos a las diversas necesidades colectivas de acuerdo con la voluntad política de la representación popular.
Según el Plan de Arbitrios (Decreto No. 455 del 17
agosto 1988) “el tesoro de los municipios se compone
de (…) tasas por servicios y aprovechamientos, arbitrios,
contribuciones especiales, multas, rentas, cánones”, entre
otros, los que la municipalidad obtiene de la contribución de
la ciudadanía.
Los gobiernos municipales no buscan obtener
ganancias con las prestación de los servicios públicos, pero
según el Plan de Arbitrios deben cubrir los costos en que
incurren o al menos recuperar una parte de lo gastado.
Los tributos existen porque hay gastos públicos,
necesidades olectivas que es necesario financiar y que
el Estado debe cubrir mediante prestaciones coactivas o
tributos, que provienen de los y las contribuyentes y que es
un deber cumplir.
El Estado desarrolla una serie de funciones
indispensables para la satisfacción de las necesidades
humanas y para ello requiere medios que permitan sufragar
esos gastos1.
El ciclo financiero comienza en el momento en que
el Estado se apropia de las riquezas o bienes producidos
por las personas y las convierte en ingresos para atender
los gastos que le causará cumplir con su deber de atender
las necesidades públicas. Termina cuando el ingreso
público se ha convertido en servicios públicos o medio de
satisfacer la necesidad.
La información financiera es pública, la Ley de
Régimen Presupuestario Municipal dispone que “… las
Municipalidades podrán, a efectos de hacer balances
económicos públicos de su ejecución presupuestaria,
acompañar una Memoria demostrativa del grado en
que se hayan cumplido los objetivos programados, con
indicación de los previstos y alcanzados con el costo de los
mismos, que tenga por objeto la comprobación periódica
del grado de cumplimiento de los objetivos, así como el
análisis del costo de funcionamiento y del rendimiento de
los respectivos servicios o inversiones. Dicha 'memoria'
deberá ser presentada por el Alcalde al Concejo cuando
rinda el informe final sobre la ejecución presupuestaria, y
después a la población en el segundo Cabildo Ordinario,
cuando le presente el informe sobre la ejecución del ejercicio
presupuestario inmediata anterior” (Arto. 55).
Presupuesto Municipal
La ciudadanía se convierte en contribuyente Ingresos Egresos
El estado se apropiade las riquezas Los convierte en ingresos
El ingreso público seconvierte en serviciospúblicos: calles, cunetas,recolección de desechossólidos, caminos, parques,etc.
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Global Communities
Instrucciones:Se forman parejas y se numeran del uno al tres
para que conversen sobre las preguntas, asignando a las
parejas uno la pregunta a, a las parejas dos, la pregunta b
y a las parejas tres, la pregunta c.
Sobre los fundamentos legal y constitucional de la
Consulta Presupuestaria se formula una pregunta clara y
concisa para cada pareja:
a. ¿Cuál es el fundamento constitucional de la
Consulta Presupuestaria?
b. ¿Qué dice al respecto la Ley de Municipios?
c. ¿Cómo justifica la Ley de Régimen Presupuestario
Municipal la Consulta Presupuestaria?
Cada pareja dialoga en voz baja durante 5 minutos—
máximo 15—, intercambiando ideas y opiniones para llegar
a una respuesta o proposición compartida.
Luego se reúnen todas las parejas del grupo uno, las
del grupo dos y las del tres para formar tres grupos que
sintetizan los aportes de cada pareja.
En plenaria, se exponen y registran las conclusiones
de cada grupo.
La persona facilitadora concluye haciendo un análisis
comparativo con el texto legal correspondiente.
Técnica: Diálogo simultáneo
Objetivo: Conocer el manejo del grupo acerca de
la legislación relacionada con la consulta presupuestaria,
favoreciendo la participación de todos/as.
Actividades: Reflexión, debate
Tiempo: 30 - 40 m
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Técnicas / recursos a utilizar
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Consulta Presupuestaria Municipal
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Técnica: Grupos circulantes
Objetivo: Que los/as participantes aborden los
distintos aspectos de la legislación municipal con mayor
profundidad y promover que todos/as participen y hagan
sus aportes en un tiempo moderado.
Actividades: Reflexión, debate
Tiempo: 1 hora
Instrucciones:Se forman tres grupos: el G1, G2 y el G3.
En tres mesas de trabajo –mesa uno, mesa
dos, mesa tres- se colocan una pregunta en cada una
de ellas:
a. ¿Cuál es el fundamento constitucional de la
Consulta Presupuestaria?
b. ¿Qué dice al respecto la Ley de Municipios?
c. ¿Cómo justifica la Ley de Régimen Presupuestario
Municipal la Consulta Presupuestaria?
El G1 inicia en la mesa uno, el G2 en la mesa
dos y el G3 en la mesa tres trabajando el tema
correspondiente a la mesa. Escriben sus ideas en un
papelógrafo y cuando concluyen allí lo dejan y se van a
la siguiente mesa.
Es decir el G1 pasa a la mesa 2, el G2 a la mesa
3 y el G3 a la mesa uno. Nuevamente dejan allí el
papelógrafo y se mueven a la siguiente mesa: el G1
a la mesa tres, el G2 a la mesa uno y el G3 a la mesa
dos.
Cada grupo hace 3 rondas de discusión para que
todos trabajen sobre todos los temas.
En la última ronda, el grupo analiza el tema
correspondiente a la mesa y, con los tres papelógrafos
se presenta en plenario para exponer los resultados de
la mesa que son los consignados por todos los grupos.
Al terminar las presentaciones hay una
breve discusión sobre lo expuesto, se generan las
conclusiones y la persona facilitadora hace un resumen
final, apoyándose en el material que lleva preparado.
Técnicas / recursos a utilizar
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Global Communities
Unidad II
¿Qué es el presupuesto municipal?
Competencias a desarrollar
Las organizaciones buscan desarrollar los siguientes aspectos:
● Que se comprenda que el prespuesto es la herramienta por
medio del cual el gobierno municipal distribuye los recursos
necesarios para satisfacer las necesidades y aspiraciones de
la comunidad.
● Que se asuma que una buena parte de esos recursos
provienen de la contribución de la ciudadanía y de allí el
origen del derecho a participar en su elaboración y en su
control y fiscalización .
Objetivos de aprendizaje
Dar a conocer la importancia del presupuesto municipal
para la democracia, el desarrollo del municipio y la mejoría de la
vida de las personas que lo habitan.
Generar consciencia sobre la necesidad de que el
Presupuesto Municipal incluya acciones afirmativas que
contribuyan al empoderamiento de las mujeres y a la solución de
sus problemas inmediatos.
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Consulta Presupuestaria Municipal
¿Qué es el presupuesto?
El presupuesto es la principal expresión de la
política de un determinado gobierno debido a que es un
instrumento de planificación y control en el que se reflejan
las prioridades y los avances en el cumplimiento de las
competencias municipales.
A través del presupuesto se distribuyen los recursos
económicos para la ejecución de las políticas públicas
locales. Éstas se materializan con la puesta en marcha de
planes, programas y proyectos dirigidos a satisfacer las
necesidades, intereses y expectativas de la ciudadanía.
En el presupuesto municipal se expresa la voluntad
política del gobierno local y se jerarquiza el compromiso de
las autoridades locales con su población.
Sin recursos económicos ninguna política pública,
ni el desarrollo sostenible del municipio, se puede llevar
a cabo.Ello significa que una de las formas para incidir
con efectividad en el gobierno municipal es a través del
presupuesto municipal, que es el instrumento mediante
la cual las necesidades y aspiraciones de la comunidad
se pueden convertir en realidad. Igualmente, es lo que
puede movilizar a a población para hacer valer su derecho
constitucional a participar en los asuntos públicos.
Según Armando Rizo Oyanguren el presupuesto es
la síntesis de la política administrativa en numeros; es el
medio que dispone el gobierno para proyectar y realizar un
programa político2.
El artículo 23 de la Ley de Régimen Presupuestario
Municipal dice que el presupuesto “es el documento en
que se consignan los ingresos que los Municipios esperan
obtener durante todo el año (Presupuesto de Ingresos) y los
egresos que prevean (Presupuesto de Egresos)”.
Para Rizo Oyanguren, el Estado se hace de esos
medios económicos en forma privilegiada, porque
impone unilateralmente la obligación a las personas
de contribuir a los gastos públicos. Sostiene que al
igual que toda persona, el Estado necesita contar con
recursos indispensables para poder subsistir y los
Eje metodológico
Se utilizarán métodos y técnicas que permitan
relacionar la teoría con la práctica en la búsqueda de
conocer y transformar las realidades concretas que
se viven en relación con el presupuesto municipal y
presupuesto municipal con enfoque de género.
Contenido
2 Rizo Oyanguren, Armando (1991). Manual Elemental de Derecho Administrativo.
• ¿Qué es el presupuesto?
• ¿Por qué un Presupuesto Municipal con
enfoque de género?
13
Global Communities
obtiene de diferentes maneras: en ocasiones con la
contribución voluntaria del particular, en otras, imponiéndole
unilateralmente prestaciones económicas.
El Estado —incluyendo el Gobierno Municipal—
desarrolla una serie de funciones indispensables para la
satisfacción de las necesidades humanas que precisamente
constituyen su justificación como ente político, y para ello,
requiere medios que permitan sufragar los gastos3 para la
satisfacción de las necesidades colectivas.
El ciclo financiero comienza en el momento en que el
Estado se apropia de las riquezas o bienes producidos por
los particulares y las convierte en ingresos para cubrir los
gastos que le causará cumplir con su deber de atender las
necesidades públicas. Termina cuando el ingreso público se
ha convertido en servicios públicos o medio de satisfacer
la necesidad.
Frente a quienes propugnan por el criterio de que quien
no aporta no tiene derecho a participar, Rizo Oyanguren
sostiene que para la ley no existe, ni debe existir, ningún
vínculo entre los beneficios de que gozan las personas y el
aporte de parte de las riquezas de éstas.
¿Por qué un Presupuesto Municipal con enfoque de género?4
Las políticas públicas inciden en la vida de las mujeres
y los hombres de diferentes maneras y, por consiguiente,
necesitan diseñarse teniendo en cuenta estas diferencias
así como sus necesidades e intereses. El presupuesto es
la herramienta clave desde el cual hacerlo. Para ello es
necesario integrar la perspectiva de género en todos los
niveles del presupuesto para orientar los ingresos y los
egresos hacia el objetivo de lograr la igualdad real y efectiva
entre hombres y mujeres. En otras palabras, se trata de
buscar cómo modificar las relaciones de género basadas
en relaciones de poder entre mujeres y hombres para
transformarlas en relaciones equilibradas e igualitarias.
La elaboración del presupuesto con perspectiva de
género conlleva una mejor distribución de los recursos
públicos entre mujeres y hombres. El Presupuesto Municipal
con enfoque de género genera mayores beneficios sociales
y económicos al municipio ya que configura el desarrollo
de un modelo basado en la eficiencia, que potencia
nuestros recursos y apoya la gran diversidad de talentos y
capacidades de las mujeres y de los hombres. Su objetivo
último es contribuir a construir una sociedad más justa,
igualitaria y democrática mediante un reparto presupuestario
equitativo y equilibrado.
Es fundamental para iniciar este proceso que la
información presupuestaria esté desagregada por sexo para
poder visualizar la situación y posibles diferencias existentes
entre mujeres y hombres. Luego, analizar los gastos e
3 El presupuesto es la pieza básica que establece la asignación de los recursos públicos a las diversas necesidades colectivas de acuerdo con la voluntad política de la representación popular.4 Para la elaboración de este tema se tomó como referencia la Guía para incorporar la perspectiva de género en los Presupuestos de las entidades locales”, de la Diputación de Granada, España.. Red de Municipios.
Arto. 13 Presupuesto por Programas.
Ley de Régimen Presupuestario Municipal
Las Municipalidades deberán adoptar un
Presupuesto por Programas, que permita identificar
las finalidades u objetivos que se quieren alcanzar
con los gastos presupuestados y el órgano o
unidad que realiza el gasto conforme el Manual de
Organización y Funciones de la Municipalidad que
se encuentre vigente.
14
Consulta Presupuestaria Municipal
inversiones desde una perspectiva de género, identificando
las consecuencias e impacto que tienen para las mujeres y las
niñas para luego compararlas con los de hombres y niños. Es
decir, identificar las consecuencias y el impacto diferenciado
que tiene el presupuesto sobre mujeres y hombres.
Para que el Presupuesto Municipal tenga un enfoque
de género no basta con agregarle un conjunto de propuestas
de proyectos, que en su mayoría reproducen los roles
tradicionales de las mujeres y no son competencias de los
gobiernos municipales.
Si las municipalidades deben identificar finalidades y
objetivos a alcanzar con los gastos prespuestados, allí en esos
propósitos generales se debe enunciar el compromiso con la
equidad de género.
Igualmente, cada una de las competencias municipales
debe ser traducida en políticas públicas y proyectos que
visibilicen claramente el impacto diferenciado que éstos
tendrán en mujeres y hombres.
15
Global Communities
Instrucciones:Se arma un “tribunal” con tres grupos, dos van a
ser argumentadores y uno será de jueces/observadores.
A los grupos argumentadores se les da una frase
declarativa sobre el tema, ejemplo:
Grupo A: El Presupuesto Municipal expresa el
compromiso de las autoridades locales con su población.
Grupo B: La elaboración del presupuesto con
perspectiva de género conlleva una mejor distribución
de los recursos públicos entre mujeres y hombres.
Los grupos tienen 10 minutos para preparar sus
argumentos relacionados a la frase asignada. Luego
presentan en 10 minutos sus ideas y se abre el debate,
moderado por alguien del grupo de observadores.
Durante el debate el grupo de observadores
valorará cómo se hizo, el respeto de los tiempos, la
convicción de las argumentaciones y podrán hacer
preguntas para animar el debate o subsanar vacíos de
contenido, etc.
Instrucciones:Se inicia la reflexión a partir de una o dos preguntas
generadoras. De manera libre las y los participantes
responden a la pregunta y se anotan las ideas en
el papelógrafo.
¿Cómo se expresa la redistribución equitativa
de los recursos del Presupuesto Municipal en la
actualidad? ¿Cómo debería ser? La reflexión final debe
llevarnos a:
● Relevar la importancia de formular los
presupuestos municipales con enfoque
de género.
● Asumir la participación ciudadana también
como una forma de compartir el poder entre las
autoridades locales electas y la ciudadanía.
Técnicas / recursos a utilizar
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Técnica: ¿Quién piensa como yo?
Objetivo: Contribuir a desarrollar la capacidad de
argumentación y de confrontación con otros puntos
de vista.
Actividades: Reflexión, debate.
Tiempo: 30 m
Técnica: ¿Cómo y quien ejerce el poder?
Objetivo: Promover la discusión sobre el
ejercicio del poder desde las instancias de gobierno,
desde la ciudadanía y la necesidad de asumirlas de forma
equitativa.
Actividades: Lluvia de ideas, reflexión.
Tiempo: 15 minutos.
Material necesario: Papel, marcadores.
16
Consulta Presupuestaria Municipal
Unidad III
La Consulta PresupuestariaMunicipal
Competencias a desarrollar
En el proceso de multiplicación de estos contenidos las
organizaciones buscan desarrollar los siguientes aspectos:
● La elaboración y aprobación del presupuesto municipal en
consulta con la población es una obligación del Gobierno
local ya que es un requisito esencial para su validez.
● La ley establece fechas y plazos para la elaboración
y aprobación del presupuesto municipal las que deben ser
conocidas y divulgadas a la ciudadanía por los grupos meta.
● Los momentos claves del proceso –presentación, consulta y
aprobación- requieren de la presencia de las organizaciones
y grupos meta, así como de un plan de incidencia.
Objetivos de aprendizaje
Generar conciencia sobre la importancia de que la sociedad civil
asuma la consulta presupuestaria como un proceso planificado,
con metas y propósitos concretos en cuyo centro estará la
mejoría de la calidad de vida de las comunidades.
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Global Communities
El Artículo 50 de la Constitución Política de la
República dice que “Los ciudadanos tienen derecho a
participar en igualdad de condiciones en los asuntos
públicos y en la gestión estatal”, mientras que la Ley de
Municipios establece que “el municipio se organiza y
funciona con participación ciudadana” (Arto. 1).
Uno de los mencanismos que hacen posible que
ciudadanos y ciudadanas participen — aunque casi nunca
en igualdad de condiciones — en los asuntos públicos, es
la consulta presupuestaria del presupuesto Municipal Anual
la que se constituye en “un medio de inclusión social, de
refuerzo al poder de la población, contribuye a una mayor
equidad en la utilización de los recursos”5. En la Ley de
Régimen Presupuestario está prevista la consulta, no sólo
para la elaboración del presupuesto, sino también para
su modificación.
Bajo este enfoque, el presupuesto es concebido como
un “instrumento de gestión que facilita la concertación
democrática entre los diferentes actores locales, de tal
manera que los diversos intereses se encuentren reflejados
en las decisiones del gobierno local”, como señala Carlos
Grey Figueroa6.
Eje metodológico
Se utilizarán métodos y técnicas de la educación
popular, significa partir de lo que la gente sabe, vive
y siente para desarrollar un proceso de teorización
sobre esa práctica, que conduzca a la elaboración de
un plan de incidencia.
Contenido
5 Mancuso, Eduardo (S.F). El Presupuesto Participativo. Brasil: IDEASS.6 Grey Figueroa, Carlos (S.F). Manual de Presupuesto Participativo. Asociación Ecociudad.
Arto.38 Ley de Régimen Presupuestario
Municipal…cuando se trate de Proyectos de
Modificaciones a partidas contenidas en el programa
de Bienes de Uso (Inversiones Físicas), se deberá
realizar el proceso de consulta pública, incluyendo la
realización de Cabildos Extraordinarios, so pena
de nulidad.
Arto. 51. Evaluación y Aprobación. Ley de
Régimen Presupuestario Municipal
La elaboración y presentación del informe final del
cierre del Presupuesto Municipal corresponde al
Alcalde, quien lo presentará al Concejo Municipal
para que éste lo apruebe y evalúe con posterioridad
en Cabildo ordinario a realizarse en los meses de
enero o febrero de cada año. Para dicho proceso
se deberá seguir, en lo pertinente, el procedimiento
para la consulta, discusión y aprobación del
Presupuesto Municipal.
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Consulta Presupuestaria Municipal
Para este autor, la planificación del desarrollo local
no puede ser diseñada ni impulsada por un solo actor:
la municipalidad. Es preciso que la mayoría de actores
locales, especialmente los provenientes de la sociedad
civil, estén involucrados en trazar una visión compartida
del futuro del municipio, de tal manera que sienten las
bases para definir las prioridades de políticas públicas y las
estrategias de desarrollo a largo plazo. Esta participación
de los actores en la definición de las rutas de desarrollo,
significa la concreción de una nueva gobernabilidad
democráticas local, y de una mayor y mejor eficiencia y
eficacia de la gestión, toda vez que las diversas demandas
sociales encuentren en el gobierno local un espacio en el
que se expresen y sean atendidas7.
Por esta razón, la presupuestación participativa, como
instrumento de desarrollo local, se constituye en la mejor
herramienta de gestión democrática y eficiente del gobierno
local, en vista de que le posibilita que las decisiones se
tomen a partir del debate y la concertación de diversos
intereses presentes en las demandas locales, sostiene
Grey Figueroa.
La Ley de Régimen Presupuestario Municipal indica
que el proceso de elaboración del Presupuesto Municipal
es un conjunto de actividades y, entre ellas, destaca las
consulta a la población. El artículo 26 indica expresamente
que “es requisito esencial para la validez de la Ordenanza
Presupuesto Municipal Anual”.
La consulta debe realizarse a partir del 16 de octubre.
Para su realización el Concejo Municipal forma de su seno
una Comisión Especial para que la dictamine y que, en la
fase de dictamen, haga la Consulta Presupuestaria con la
población. Si bien es cierto, el Concejo Municipal designa
a esta Comisión Especial “para organizar y ejecutar las
distintas modalidades de consulta” (Arto 26), esto no exime al
resto de concejales y concejalas de vincularse a la población
para también consultar el presupuesto municipal.
El Concejo Municipal convoca a la Consulta
Presupuestaria mediante Resolución Municipal la que debe
contener al menos:
1. La programación de las actividades de consultas
directas e indirectas con la población, el lugar y forma de
celebrarlas; y
2. la cantidad de cabildos a celebrarse, su circunscripción
territorial, las convocatorias respectivas y la agenda a
tratar en los mismos.
El artículo 25 de esta ley indica que la Consulta debe
tener distintas modalidades, seguramente todas aquellas que
faciliten la participación de la mayor cantidad de población.
Es decir, que no tiene porqué limitarse solamente a las
formas expresamente establecidas en la Ley. Es por ello que
también refiere que la consulta es directa e indirecta.
7 Idem
Arto. 25 Ley de Régimen Presupuestario Municipal.
Este proceso deberá incluir como mínimo las
siguientes actividades:
Período en que el Alcalde pondrá a disposición
de la ciudadanía, para consulta directa, el Proyecto
de Presupuesto.
Consultas por los Concejales, entre la
población. Mecanismo de solicitud de audiencias de
la Comisión Especial y período de realización de las
mismas como parte de su labor de dictamen.
Fecha de realización del los Cabildos.
Fecha de la sesión del Concejo Municipal en la
que se debatirá y aprobará el Proyecto de Ordenanza.
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Global Communities
Las consultas directas son las que se hacen en las
comarcas y barrios, además de las audiencias. De aquí se
desprende que hay una consulta territorial, la más extendida y
una sectorial, denominada audiencia: “La Comisión Especial
del Concejo Municipal citará en sesiones sucesivas de
audiencias a las organizaciones de pobladores, asociaciones
gremiales, de productores, juveniles, religiosas, de desarrollo,
sindicales, cooperativas, comunidades indígenas y otras
presentes en la circunscripción municipal, así como a
ciudadanos notables para escuchar sus opiniones sobre
el Proyecto de Presupuesto y recibir las propuestas de
modificaciones que estos presenten. De igual manera recibirá
las propuestas de modificaciones al Presupuesto que le
remitan los pobladores y otorgará audiencia a las personas
naturales o jurídicas que le soliciten y que por omisión de
la Comisión Especial no fueren citadas en el calendario de
audiencias” (Arto. 27).
La modalidad territorial de la consulta es más propia para
la presentación de propuestas de enmiendas encaminadas a
resolver problemas comunitarios. En cambio, las audiencias
deberían ser aprovechadas por la sociedad civil para hacer
planteamientos que trasciendan la problemática del barrio o
comarca y orientar sus propuestas de enmienda más hacia el
desarrollo del municipio, la equidad de género, la democracia
local, la búsqueda de la corrección de los desequilibrios entre
el área urbana y rural, entre otros. Este es el espacio o el
momento para hacer planteamientos de fondo y de políticas y
es cuando se pone de manifiesto que el que participa, actúa
como un/a ciudadano/a, preocupado por el interés general y
no como interesado/a personal o directo. El contenido de su
acción no es económico sino político.
Es bueno recalcar aquí que la Ley de Régimen
Presupuestario Municipal habla preferentemente de
propuestas de enmienda o propuestas de modificación y
en ningún caso de perfiles de proyectos o propuestas de
proyectos. Si así fuere, en la consulta presupuestaria las
organizaciones de la sociedad civil no podrían enrumbar
sus propuestas hacia temas relacionados con las políticas
públicas. Por otro lado, pedirle a las comunidades que
presenten perfiles de proyectos tornaría la participación
ciudadana en un asunto de expertos y la complejizaría
innecesariamente. Elaborar los perfiles de proyectos es
una labor que le corresponde a los técnicos y técnicas de
la municipalidad. Lo que la ley busca es que la comunidad
exprese su necesidad o su demanda, no que le haga el
trabajo al personal de las municipalidades.
La ley no hace referencia específica a las consultas
indirectas, dejando un margen de discrecionalidad a Consejo
Municipal para definirlas.
La Comisión Especial recibirá todas las propuestas
de enmienda al Presupuesto Municipal y, al concluir sus
labores, deberá presentar un informe final sobre el Proceso
de Consulta del Proyecto de Ordenanza del Presupuesto
Municipal (Arto. 28).
El informe de la Comisión constará de una relatoría
que deberá detallar, entre otros aspectos, las actividades
de consultas realizadas, las enmiendas aprobadas y las
rechazadas, y sus fundamentos.
Art. 24. Ley de Régimen Presupuestario
Municpal. Al presentar el Proyecto de Ordenanza
“Presupuesto Municipal Anual”, el Alcalde deberá
exponer ante el Concejo Municipal, entre otros
aspectos, el contenido del mismo, las metas
propuestas y el Programa de Inversiones, el cual
debe derivarse del Plan de Desarrollo Municipal.
Art. 28.Ley de Municipios. Son atribuciones del
Concejo Municipal: 2) Conocer, discutir y aprobar el
Presupuesto Municipal, sus reformas o
modificaciones y supervisar su ejecución.
20
Consulta Presupuestaria Municipal
El artículo 29 establece que dicho informe deberá
pronunciarse sobre la totalidad de las enmiendas sugeridas
en los Cabildos o en las actividades de consulta directa
e indirecta, tanto las que resultaren aprobadas como las
rechazadas. También dice que el proceso de aprobación
del Presupuesto Municipal inicia cuando el Alcalde remite el
Presupuesto con las enmiendas realizadas por la Comisión
Especial a todos los miembros del Concejo al menos tres
días hábiles previos a la sesión de discusión y aprobación.
En la sesión de discusión y aprobación del Presupuesto
Municipal “se procede al debate plenario por el Concejo
Municipal, en el siguiente orden” (Arto. 30):
1. Lectura del Informe, presentado por la Comisión,
acerca del proceso de elaboración del Proyecto
de Presupuesto.
2. En la discusión plenaria en lo general sobre el Informe
de la Comisión, los Concejales tendrán el derecho
a someter a la consideración del Concejo aquellas
mociones que, habien sido conocidas por la Comisión
Especial fueran rechazadas por ésta o no hubiesen sido
incluidas en el informe.
3. La discusión en lo particular. En esta fase, únicamente
serán admitidas y sometidas a debate las mociones a
que hace referencia el numeral anterior.
4. La votación de cada uno de los artículos del Proyecto
de Ordenanza y, dentro de éstos, de cada una de las
enmiendas; ambas votaciones serán nominales. Al
aprobarse el último artículo de la Ordenanza, quedará
aprobada la misma.
Participar en la Consulta Presupuestaria es sumamente
importante pues ya vimos que lo que no está en el
Presupuesto no existe. Introducir luego una propuesta en
otro período y con otro mecanismo —inexistente hasta
ahora— es muy complejo porque requiere de la modificación
del Presupuesto Municipal, y esto solamente puede hacerlo
el Concejo Municipal.
Pero, además de la consulta presupuestaria, para
incidir con efectividad en el Gobierno Municipal es
necesario estar presente —y movilizar a la comunidad—
en la sesión del Concejo Municipal en la que el Alcalde
presenta el Presupuesto Municipal. Y más importante aún,
participar en la sesión de aprobación del Presupuesto
Municipal. Todo lo anterior sin olvidar que antes de que el
Concejo Municipal apruebe el Presupuesto, hay un Cabildo
Ordinario para discutirlo.
Resumiendo, el proceso de elaboración y consulta del
presupuesto municipal tiene fechas claves que debemos
tener presente para incluirlas en nuestro plan de incidencia
y en el cronograma de trabajo para la Consulta del
Presupuesto Municipal 2014. Estas son las siguientes: (Ver
gráfico "Fechas Clave" en página 21)
El acceso a la información pública es muy importante
para participar con eficacia y efectividad en el proceso de
elaboración del Presupuesto Municipal.
La información mínima que debemos buscar es,
entre otra:
1. El anteproyecto de Ordenanza Municipal
“Presupuesto Municipal” del año correspondiente.
2. La Resolución Municipal donde se expresan las
actividades de consulta que se realizarán, la fecha,
hora, lugar y la agenda.
3. El Informe de la Comisión Especial.
4. Las fechas de las Sesiones del Concejo
Municipal en la que se presentará y aprobará el
Presupuesto Municipal.
5. La fecha, lugar y agenda del Cabildo Municipal.
6. La Ordenanza Presupuesto Municipal del año
correspondiente la que una vez aprobada
deberá ser publicada en la forma prevista en el
Reglamento de la Ley de Municipios (Arto. 31).
El Reglamento dice que las ordenanzas también
podrán ser notificadas mediante la distribución
21
Global Communities
de volantes que las contengan impresas, las que
serán distribuidas en parajes públicos y algunas de
ellas deberán ser fijadas en la Tabla de Avisos de la
Municipalidad (Arto. 22 del Reglamento de la Ley de
Régimen Presupuestario Municipal).
Como parte de la información pública que las
municipalidades están obligadas a brindar, la Ley de
Régimen Presupuestario Municipal dispone que “… las
Municipalidades podrán, a efectos de hacer balances
económicos públicos de su ejecución presupuestaria
acompañar una Memoria demostrativa del grado en que se
hayan cumplido los objetivos programados, con indicación
de los previstos y alcanzados con el costo de los mismos,
que tenga por objeto la comprobación periódica del grado
de cumplimiento de los objetivos, así como el análisis
del costo de funcionamiento y del rendimiento de los
respectivos servicios o inversiones. Dicha 'memoria' deberá
ser presentada por el Alcalde al Concejo cuando rinda el
informe final sobre la ejecución presupuestaria, y después
a la población en el segundo Cabildo Ordinario, cuando
le presente el informe sobre la ejecución del ejercicio
presupuestario inmediata anterior” (Arto. 55).
Finalmente, el artículo 3 de la Ley de Régimen
Presupuestario Municipal dispone que los informes y
estados financieros y, en general la información financiera
y presupuestaria de los Municipios es pública. En ningún
caso y bajo ninguna circunstancia, se podrán presupuestar
gastos o egresos confidenciales, ni negar información de
esta naturaleza a la ciudadanía que, en forma individual o
colectiva, lo soliciten, so pena de responsabilidad para el
personal que la niegue.
Fechas Clave
El Concejo
Municipal deberá aprobar la Ordenanza
Municipal que contiene el Proyecto de Presupuesto Municipal, antes del 31
de diciembre.
La elaboración del
proyecto de Presupuesto Municipal, se hará entre el 1º de agosto y la fecha de su
presentación, ante el Concejo. El Alcalde por medio de acuerdo
regulará los procedimientos administrativos internos.
...el Proyecto de
Ordenanza deberá ser presentado por el
Alcalde al Concejo Municipal, a más tardar el 15 de
octubre...
... a más tardar el 16 de octubre, el Concejo Municipal, mediante
Resolución hará público el Proceso de Consulta a la
población sobre el Proyecto de Ordenanza “Presupuesto
Municipal Anual”, convocándola a participar
en el mismo.
La Comisión
Especial de Concejo Municipal
organiza y ejecuta las distintas
modalidades de consulta.
Realización del Cabildo Municipal para conocer el Presupuesto.
22
Consulta Presupuestaria Municipal
22
Instrucciones:Se enumeran del uno al tres los integrantes del
grupo y se forman en tres grupos. Cada grupo resume
una unidad del presente texto. (15 minutos).
Al interior de estos grupos se vuelve a enumerar
del uno al tres y se forman tres grupos nuevos.
(15 minutos).
Los grupos hacen una nueva síntesis con el
aporte que cada integrante del grupo lleva y concluyen
el resumen elaborando tres lecciones aprendidas.
(15 minutos).
Discusión:Se presenta el resultado y se abre el debate guiado por
la persona facilitadora, quien irá resumiendo las ideas
centrales en un papelógrafo.
Técnica: El Filtro
Objetivo: Ayudar a analizar material escrito,
resumir o integrar una información de manera colectiva
para fijar mejor los contenidos y facilitar luego la
multiplicación. Contribuye a mejorar las relaciones
interpersonales y la comunicación entre los miembros
del grupo.
Materiales: Texto de las unidades I,II y III
Tiempo: 45 m.
Técnicas a utilizar
1
2
3
23
Global Communities
●
Técnica: Visión y planificación
Objetivo: Apoyar a un grupo a organizarse
para ejecutar actividades concretas.
Materiales: Hoja y lápiz para cada
participante, papelógrafo, marcadores.
Tiempo: 45 m.
Instrucciones:Cada participante responde por escrito la
pregunta: ¿Qué queremos lograr en la presente
consulta presupuestaria?
Se forman tres grupos y se ponen en común
las respuestas individuales. Sobre la base de esta
información se define el propósito ideal.
Plenario:
Cada grupo presenta su modelo ideal. La
persona facilitadora escribe lo que hay en común en
las tres definiciones y al concluir indica aspectos que
pueden faltar. Se redefine un solo propósito de todo el
grupo. Se forman de nuevo grupos por organización,
comunidad barrio. Con base en la Ley de Régimen
Presupuestario Municipal, para trabajar el plan:
¿qué requerimos hacer para cumplir con este
propósito? ¿Cuáles son los plazos esenciales?
Se trata de definir acciones concretas para
ejecutarla a partir del Plan de Incidencia: acciones
de comunicación; de capacitación, de cabildeo; de
convocatoria, de movilización, de identificación de
la problemática y elaboración de la propuesta de
solución; de evaluación…etc.
Técnicas a utilizar
1
2
3Observaciones: Esta técnica posibilita
que el grupo se entrene en la planificación de
actividades conjuntas y que el plan sea creación
colectiva y fruto del consenso de la organización,
de la comunidad o del barrio. Genera apropiación
y compromiso con su ejecución.
Plenario: Se presentan los resultados y se abre
un debate crítico encaminado a identificar:
a. Las áreas de mejora
b. Los aspectos que otros grupos pueden retomar
para enriquecer su plan.
Actividad Responsable Fecha Recursos
24
●
La evaluación8
La medición cuantitativa y cualitativa del desarrollo
del taller proporciona información que ayuda a mejorar los
procesos. Existen distintas herramientas que pueden ser
combinadas para hacer la evaluación de un taller la que
preferiblemente debe hacerse de forma anónima, para motivar
la libre expresión de los y las participantes.
La evaluación final se lleva a cabo inmediatamente
después del taller, procurando que sea lo más completa posible.
Los aspectos a evaluar del taller pueden ser:
● El diseño.
● El cumplimiento de las expectativas.
● El cumplimiento de las reglas del juego.
● La pertinencia del contenido.
● La aplicabilidad de lo aprendido.
● El logro de los objetivos.
● El estilo y las capacidades de las personas facilitadoras.
● El proceso metodológico y su pertinencia en
el taller.
● El nivel de aprendizaje de las y los participantes.
● El nivel de intercambio e integración.
● El nivel de disfrute.
● Los distintos aspectos de logística (materiales, alojamiento,
alimentación, etc.).
8 Candelo R, Carmen, Ortiz R, Gracia Ana, Unger, Barbara (2003). Hacer talleres. Una guía práctica para capacitadores. Cali, Colombia: WWF, DSE, IKO.
25
Global Communities
●
Técnica: Cuadro de Evaluación
Objetivo: Evaluar a fondo y anónimamente
diferentes aspectos del taller y dejar plasmada la
evaluación en una gráfica de visualización.
Actividades: Evaluación, comparación.
Materiales: Hoja y lápiz para cada
participante, papelógrafo, marcadores.
Tiempo: 30 m.
Técnicas / Recursos a utilizar
1
2
3
4
5
6
Muy satisfecho Satisfecho Poco
satisfecho Insatisfecho
Contenido ·· ··· · 6
·· ··· ·· 7
·· ·· 4
·· ··· 5
Método ·· 2
·· ··· 5
·· ··· ·· 7
·· ·· 4
Organización ···· 4
·· ··· ·· 7
·· ··· 5
·· ··· ·· 7
Instrucciones:Se entrega a cada persona un círculo adhesivo
con un color para los hombres y otro para las mujeres.
Se coloca en un papelógrafo la tabla de
evaluación explicando cada aspecto y la manera como
deben poner los puntos.
Cada persona ponen un punto por aspecto en
el espacio correspondiente a su calificación —muy
satisfecho, satisfecho, poco satisfecho, insatisfecho—.
En este momento, el equipo de capacitación sale de la
sala para garantizar el anonimato de la votación y evitar
que se incida en la decisión.
Se suman los puntos de cada casilla
separadamente y se pone cada total encima de los
puntos correspondientes.
Se da a conocer el resultado de la evaluación y se
analiza cada rubro.
Se agradece a las personas participantes su
aporte en esta evaluación y se les explica cómo se van
a tener en cuenta, en adelante, estos resultados.
26
Consulta Presupuestaria Municipal
Bibliografía
1. Constitución Política de la República de Nicaragua
2. Ley 40. Ley de Municipios. Publicada en La Gaceta Diario Oficial No. 155 de 17 de Agosto de 1988
3. Ley 475. Ley de Participación Ciudadana. Publicada en La Gaceta Diario Oficial No. 241 del 19 de Diciembre del 2003.
4. Ley 376. Ley de Régimen Presupuestario Municipal y sus reformas incorporadas. Publicada en La Gaceta Diario Oficial No.
86 del 13 de Mayo del 2013.
5. Caballero Cabrerizo, Josefa (comp.) (2010). Guía para incorporar la perspectiva de género en los Presupuestos de las
entidades locales. Granada, España: Diputación de Granada/ Red de Municipios.
6. Candelo R, Carmen, Ortiz R, Gracia Ana, Unger, Barbara (2003). Hacer talleres. Una guía práctica para capacitadores.
Cali, Colombia: WWF, DSE, IKO.
7. Grey Figueroa, Carlos (S.F). Manual Presupuesto Participativo. Asociación Ecociudad.
8. Jara Holliday, Oscar (S.F). La Concepción Metodológica Dialéctica, los Métodos y las Técnicas Participativas en la
Educación Popular. San José, Costa Rica: Centro de Estudios y Publicaciones Alforja.
9. Mancuso, Eduardo (S.F). El Presupuesto Participativo. Brasil: IDEASS.
10. Rizo Oyanguren, Armando (1991). Manual Elemental de Derecho Administrativo. León, Nicaragua: UNAN.
Global Communities
2014
Consulta Presupuestaria
MunicipalFortaleciendo capacidades en participación ciudadana
