CONTABILIDAD PÚBLICA EN COLOMBIA, UNA MIRADA DESDE LA HISTORIA HASTA EL MARCO

LEGAL VIGENTE

La historia de la contabilidad pública en Colombia puede dividirse de acuerdo a las diferentes

etapas que se han vivido desde el descubrimiento de América en 1492, aunque en esa época no se

pueda hablar propiamente de la República Colombiana. Para Cano y Pulgarín, dichas etapas se

encuentran delimitadas en los espacios temporales de la Conquista, la Colonia, la República, y la

Contabilidad Publica actual. Esta clasificación radica básicamente en la calidad y cualidades de la

información contable pública, que para los primeros periodos era deficiente. Lo anterior se

explicaba por el poco desarrollo que tenía la contabilidad pública, con respecto a la contabilidad

financiera, dado que la primera tenía intereses generales, y la segunda buscaba intereses

particulares. Con respecto al marco legal que la ha regido, podemos decir que el Sistema Nacional

de Contabilidad Pública se caracteriza por la casi total inexistencia de un sistema de información

basado en criterios modernos de control, partida doble y causación. La información contable de

los entes públicos estuvo circunscrita meramente a registros del orden presupuestal. Cuando la

Asamblea Nacional Constituyente reforma la Constitución en 1991 se sustenta la necesidad clara e

inequívoca de que el Estado colombiano cuente con un Contador General de la Nación y un

Sistema Nacional de Contabilidad Pública, pero es en 1995, cuando realmente se aplica este

mandato con la constitución de la Contaduría General y nombramiento del primer Contador.

Desde entonces se han dado importantes avances tanto cuantitativos como cualitativos en esta

área.

LA CONQUISTA.

La contabilidad pública en la caracteriza por su rasgo fiscalizador, donde su objetivo básico era

informar sobre las ganancias y los bienes que obtuviese la expedición al nuevo continente,

evidencia de esto fue el hecho de que en el primer viaje de Colón además de aventureros y

sacerdotes, iba un contador que tendría como misión informar a los Reyes Católicos de las

posibles ganancias de la expedición, siendo esta una forma de control fiscalizador de los recursos

por parte de la corona. De igual forma se cobraban algunos impuestos como forma de acumular

recursos y obtener utilidades.

LA COLONIA.

Ya establecido el régimen Español en América, la Corona estructura sus mecanismos de

administración y control público en 1511, creando el Tribunal de la Real Audiencia de Santo

Domingo, el cual debía hacer la rendición de cuentas de los bienes fiscales o de uso público

puestos a su cuidado. Esta figura se puede comparar con lo que hoy realiza la Contraloría General

de la República en su ejercicio del control fiscal. Paulatinamente se fueron creando otros

tribunales de cuentas como el de Santa fe de Bogotá en 1604 que entraron a engrosar el sistema

de control de la corona española en el nuevo continente.

En estos dos primeros periodos aunque la contabilidad pública trata de los controles que España

establecía a su saqueo a América, es importante anotar que gran cantidad de los sistemas de

control contable, instituciones, formas de invertir los ingresos, y de recaudar los impuestos,

permanecieron en el territorio colombiano luego de lograr una completa independencia, pues el

naciente Estado y sus respectivos gobernantes tenían la necesidad de administrar adecuadamente

las finanzas públicas para desarrollar el objeto social que en ese entonces se proponía.

LA REPÚBLICA.

A partir del periodo de la república se comienza a estructurar un estado independiente de la

corona española, con un sistema de gobierno bajo la dirección de los criollos quienes tenían la

responsabilidad de administrar eficientemente los recursos de la naciente República de Colombia

y asumir las funciones básicas. La primera disposición gubernamental, se da cuando el Libertador

Simón Bolívar ordena que los bienes de los españoles fueran confiscados y que estos harían parte

del patrimonio de Nación.

La primera dificultad que afrontaron los criollos fue el alto grado de endeudamiento externo, para

financiar la independencia, en este sentido se establece en 1821 el impuesto de renta como

tributo directo, el cual gravaría la renta agrícola minera e industrial, así como la propiedad mueble

e inmueble y los capitales dados a intereses. (Estos tributos prevalecen hoy en día en las figuras

del impuesto de renta, predial e industria y comercio) Sin embargo estos no tuvieron gran éxito,

pues los sistemas de recaudo no eran los más eficientes, pero al menos se dio un paso en la

constitución del Tesoro público, el cual se formalizo con la ley 8 de octubre de 1821, a través de la

tesorería General de la República, y adicionalmente se crea la Contabilidad General de la República

la cual tendría como función registrar y consolidar los movimientos de la cuentas del Tesoro dada

la necesidad de establecer sistemas contables únicos.

Seguidamente se crean en 1822, las Tesorerías departamentales y provinciales las cuales eran

independientes de la Tesorería General y tendría como objetivo el fortalecimiento en el recaudo

de los tributos a la nación, y adicionalmente informar periódicamente a la contabilidad General

sobre los recaudos, a fin de que esta última realizase labores de auditoría y control denominadas

“visitas de arca”.

En 1824 se aprueba la restructuración al sistema de Hacienda Nacional, (lo que hoy se conoce

como el Ministerio de Hacienda) la característica principal de esta reforma fue la descentralización

de la Hacienda Pública, la cual por fallas en la comunicación no alcanzó el éxito deseado, es así

como en 1826 se hacen algunos ajustes a este modelo creando la Tesorería de Tabacos y de

Aduanas que servirían de apoyo al control de las rentas nacionales. Es de anotar el gran esfuerzo

que en materia de control se intentó implementar en el país entre 1821 y 1850, sin embargo, en

materia contable el estado se quedó corto, pues el estado de las cuentas era pésimo, pues tal y

como explica Luis Fernando López Garavito en su libro “Historia de la Hacienda y el Tesoro en

Colombia” la Contabilidad General de la Nación presentaba para 1843 un retraso de 10 años en la

auditoria de las cuentas que le presentaba la Tesorería General.

Hasta este punto solo se había tenido en cuenta a la contabilidad para informar sobre los ingresos

y gastos y no se había implementado el tema presupuestal. Pero gracias al secretario de Hacienda

Florentino Gonzales se comenzó a incorporar la planeación y acción de acuerdo a lo

presupuestado.

Posteriormente se crea la sesión de contabilidad que era una de las que hacia parte de las

secretaria de estado creada conjuntamente con las de Hacienda y Fomento, Crédito Nacional en la

constitución política de Rionegro.

En la reforma constitucional de 1886 se crea el departamento de Contabilidad y Bienes Nacionales

y la Oficina General de Cuentas pertenecientes a los Ministerios de Hacienda y del Tesoro

respectivamente- en 1887 la Oficina General de Cuentas paso a llamarse Departamento de

Contabilidad General. Además la reforma de 1886 crea la Contraloría General de la República

encargada de la administración y el control fiscal.

En 1923 el profesor Kemmerer hizo grandes aportes que lograron que cambiaran un poco las cosas

respecto a la contabilidad nacional y tales aportes eran básicamente “la modificación de los

sistemas monetarios, bancario y fiscal”1. Luego de esto, el Congreso implementa su aporte

creando la Superintendencia Bancaria y el Banco de la República.

En el decreto 911 del 1932 se expresa la periodicidad en que el contralor debe entregar los

informes a la presidencia. Tales informes deben contener: “1. Una relación de las rentas

recaudadas en el transcurso del año; 2. Una relación de las reservas por contratos y pedidos

imputables a la vigencia en curso, segregadas por ministerio o departamento administrativo; 3.

Una relación de los compromisos contraídos por el Gobierno de forma empréstitos; y 4. Un

balance, con los elementos anteriores, donde se exprese la situación fiscal y de la tesorería a las

respectivas fechas”2.

Con la reforma constitucional de 1945 le otorga a la Contraloría General la facultad de ser una

oficina de contabilidad y vigilancia fiscal. Se pudieron disipar todas las discusiones y

contradicciones solo hasta 1991 las cuales comenzaron a surgir después de la constitución de

1886.

Se establece la responsabilidad de la Contraloría que se expresa para la consolidación y

centralización de las cuentas presupuestales. En 1993 la Contraloría hace la propuesta de de un

Plan Único de Cuenta para el sector publico que ayudara a mantener la uniformidad de todos los

entes estatales además se puede registrar adecuadamente todos los hechos económicos

Por medio de la resolución 4444 de 1995 se crea el Plan General de Contabilidad Pública de esta

forma se comienzan a orientar hacia un mismo punto todas las actividades económicas estatales.

Con la aprobación de la ley 298 de 1996 se crea la Contaduría General de la Nación la cual está

encargada de emitir sus disposiciones que se hacen de obligatorio cumplimiento para todos los

entes económicos o mixtos obligados. Por otra parte la Contraloría sigue desempeñando un

control fiscal con el fin de vigilar las acciones fiscales de la administración y de los particulares que

manejan bienes estatales. Además por el ART 274 de la Constitución se crea la figura del Auditor

quien es el encargado de vigilar las acciones de la Contraloría.

Desde el punto de vista del modelo de Contabilidad Pública implementado en Colombia podemos

definir tres grandes momentos, el origen (1991), la primera reforma (2000) que no modifica en lo

esencial la parte instrumental sino que se hace una reforma al marco conceptual, los postulados y

objetivos, planteándose como objetivo central la utilidad social de la información, la segunda

reforma (2006), orientada a ajustar el Sistema Nacional de Contabilidad Pública a los Estándares

Internacionales de Contabilidad para el Sector Público, con un nivel de cumplimiento estimado de

unas 21 normas altamente compatibles con la estructura normativa de 24 normas o estándares

emitidos por la Federación Internacional de Contadores (IFAC).

También cabe destacar los avances de la Contabilidad pública en materia de control interno, por

medio de la implementación del MECI, ya que se definió una estructura de operación por procesos

soportados en el control de la estrategia, la gestión y la evaluación orientándose al logro de los

objetivos institucionales y, por ende, a los objetivos planificados del orden nacional. La

implementación del MECI es complementaria a la de otros sistemas como la Norma Técnica de

Calidad de la Gestión Pública (NTCGP:1000) y el Sistema de Desarrollo Administrativo (SISTEDA)

que tenga o se encuentren en proceso de implementación en cada entidad.

De acuerdo a todo lo planteado, no es correcto pensar que sólo en los últimos 20 años, se han

dado las condiciones para que el sistema contable público nacional sea eficiente, sino que es un

camino muy largo que se remonta desde los siglos XVIII Y XIX, y aunque en esa época la

información no era muy funcional y útil, también existían instituciones de control y fiscalización,

que tenían bajo su responsabilidad la rendición de las cuentas públicas. También es importante

resaltar que el nuevo sistema nacional de contabilidad pública se va ajustando a los diversos

postulados del pensamiento contable y podemos ver que la contabilidad pública evolucionó a

medida que el estado se fue complejizando y necesitó controlar con mayor eficiencia sus recursos

y recaudos. La gradual evolución experimentada en los últimos años en los que se ha pasado de

dictámenes negativos hacia dictámenes en limpio por parte de la Contraloría indudablemente se

interpreta como que algunas administraciones gradualmente hacen transparente el manejo de la

información contable, lo cual es uno de los elementos claves de la generación de confianza pública

en los ciudadanos comunes y corrientes.

BIBLIOGRAFÍA

http://www.contaduria.gov.co/Normatividad/historiaCGN.pdf

http://mecicalidad.dafp.gov.co/documentacion/normas.aspx

http://www.actualicese.com/opinion/tendencias-en-la-informacion-contable-publica/