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Política y Sociedad, 2010, Vol. 47 Núm. 3: 93-108 93

contra la participación: discurso y realidadde las experiencias de participación ciudadana

Against Participation: Discourse and Reality

of Citizen Participation Experiences

José Manuel RUaNo dE la FUENtE

Facultad CC. Políticas y Sociología. [email protected]

Recibido: 25.5.10Aprobado definitivamente: 6.7.10

RESUMEN

Desde los años noventa del siglo pasado, los gobiernos locales han puesto en marcha numerosas inicia-tivas en materia de participación ciudadana. Estas iniciativas se han presentado como soluciones a la des-afección política y al déficit democrático de las instituciones representativas. Sin embargo, un análisis delas formas actuales de participación en los gobiernos locales españolas revela que los objetivos declara-dos son excesivamente ambiguos y genéricos y perfectamente compatibles con la tradicional opacidad delas administraciones públicas españolas. Por otra parte, los ciudadanos simplemente no participan, losrepresentantes políticos aprovechan estas políticas como instrumentos de legitimación sin que se traduz-can en iniciativas para la transferencia real del poder y los partidos políticos y grupos organizados tratande ocupar estos espacios de interacción con la sociedad civil.

PalabRaS clavE: Participación ciudadana, gobernanza local, representación, apoderamiento, democra-cia participativa, democracia representativa, implicación de la ciudadanía.

abStRact

Since the nineties of the last century, local governments have designed and implemented many initiativesabout citizen participation. These initiatives have been presented as a solution to the political disengagementand to the democratic deficit of representative institutions. Nevertheless, an analysis of the current ways ofparticipation in Spanish local governments reveals that the declared aims are too ambiguous and genericwhereas they are perfectly compatible with the traditional opacity of Spanish public administrations. On theother hand, citizens simply do not participate, political representatives make profit of these policies as a toolfor their own legitimization without transforming them in initiatives to transfer real power to citizens andpolitical parties and organised groups try to occupy these spaces of interaction with civil society.

KEywoRdS: Citizen participation, local governance, representation, empowerment, participative democracy,representative democracy, citizen engagement.

SUMaRIo

1. La fascinación por la participación. 2. Naturaleza y polifuncionalidad de la democracia participativa.3. El marco jurídico de la participación. 4. El primer estadio de la participación: la información. 5. Elsegundo estadio de la participación: la consulta. 6. El tercer estadio de la participación: la codecisión, 7.La instrumentalización de la participación. 8. Conclusiones

1. la FaScINacIóN PoR la PaRtIcIPacIóN

La objetividad y neutralidad que deben serconsustanciales a la acción de la administraciónweberiana exigían su alejamiento de los “admi-nistrados”, el contacto con el público se producíasobre la base de una estricta separación de roles yel anonimato en la toma de decisiones era la mejorgarantía contra la interferencia del mundo exte-rior, ámbito de las pasiones, en la esfera profesio-nalizada y desapasionada de la administraciónburocrática. El alejamiento de la ciudadanía y elanonimato como regla deontológica que presidesu funcionamiento configuraban una administra-ción inaccesible, misteriosa y secreta, caracteriza-da por la opacidad en su quehacer, que escapabaasí a cualquier escrutinio y se colocaba al abrigode las presiones externas para asegurar su funcio-namiento aséptico y neutral hacia la sociedad.

En los últimos años, sin embargo, esta imagende la administración como espacio alejado delinterés concreto de los diferentes grupos sociales,del ámbito de la lucha por el poder y de la pasióndel mundo de la política, ha ido cediendo ante laemergencia de un nuevo paradigma: el de laadministración cercana a la ciudadanía, sensibili-zada ante los problemas que aquejan a todos lossectores sociales, por incompatibles que puedanser entre sí. La propia administración presenta unnuevo discurso basado en la transparencia y enlas puertas abiertas. Con todo, este nuevo ropajeauto-legitimador no descansa tan sólo en la víadiscursiva, sino que opera directamente a travésde relaciones concretas entre la administración yla ciudadanía que implican un cierto ejercicio detransparencia. A través de ella, se trata de disiparel misterio que rodea a la administración y sereconfiguran los rasgos esenciales de la persona-lidad burocrática anunciando una nueva forma derelación con el público. El recurso a técnicas departicipación comparte la misma preocupación.La administración trata de mostrarse receptiva alos problemas de la ciudadanía, o al menos a losde sus agentes sociales más activos; trata dedotarse de una imagen de apertura y accesibilidadmediante procedimientos participativos que setransforman en ejercicios de socialización que leprocuran nuevos apoyos. Abandonamos la admi-nistración oscura para construir la idea inquietan-te de la casa de cristal.

A partir de los años noventa del pasado siglo,la participación ciudadana resurge con rasgosnuevos. Ya no se trata de la expresión de lasluchas urbanas que en los años setenta reivindi-caban espacios desde los que la ciudadaníapudiese hacerse oír. Ahora la participación es unvalor en sí misma del que depende la legitimi-dad del poder local. Los cargos electivos debenasociarse con los ciudadanos en la misma tomade decisiones. Los instrumentos empleados noson del todo nuevos (referenda, sondeos, con-certación con asociaciones de vecinos,…), perohan adquirido una nueva dimensión a favor dedispositivos de codificación que han contribui-do no sólo a garantizar su existencia, sino aextender su campo de aplicación.

Casi universalmente se acepta la implanta-ción de medidas de reforzamiento de la ciuda-danía como decisor político, capaz de diseñar laagenda gubernamental, los procedimientos detoma de decisiones y, en última instancia, losservicios que deben prestarse. Sin embargo,queda por saber qué debe entenderse y cuál es lafinalidad última de lo que se ha llamado “demo-cracia participativa”.

2. NatURalEza yPolIFUNcIoNalIdad dE ladEMocRacIa PaRtIcIPatIva

La diversidad de manifestaciones de lademocracia participativa, su relativa novedad ysu carácter evolutivo hacen que este conceptosea de difícil precisión y definición. Por un lado,suele confundirse con otras expresiones como“democracia deliberativa”, “democracia de pro-ximidad” o “democracia continua”.

La relación entre la democracia participativay la democracia deliberativa puede explicarsecomo la relación entre el todo y la parte, en elsentido de que lo deliberativo no es más que unaspecto de lo participativo. Así lo entiende Che-vallier, para quien “la democracia deliberativapermite abrir el proceso decisional en direccióna la sociedad civil, escuchar la voz de los ciuda-danos (…), esforzándose por recoger directa-mente el punto de vista de los interesados”(Chevallier, 2003). Visto así, el concepto“democracia deliberativa” agruparía al conjuntode técnicas que permiten la consulta previa a la

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toma de decisiones, sin que el poder de decidirsea transferido. Dicho de otro modo, la demo-cracia deliberativa asociaría a los ciudadanos ala reflexión previa a la decisión, pero sin poneren cuestión el control por parte de los cargoselectivos de la decisión última. Así pues, lademocracia participativa tendría un campo deaplicación sensiblemente más amplio en lamedida en que integraría las técnicas deliberati-vas y los procedimientos más clásicos de demo-cracia semi-directa como el referéndum, la ini-ciativa popular y todos aquellos que confieren elrol de co-decisor a los ciudadanos y que, por lotanto, les implica directamente en el ejerciciodel poder político antes, durante o después de laadopción de la decisión política y de su cristali-zación, en su caso, en norma jurídica. Paraalgún autor, “la democracia deliberativa defineuna nueva forma de gobernar en la cual ciuda-danos libres e iguales (y sus representantes) seincorporan a un proceso de intercambio de razo-nes y argumentos” (Brugué, 2009: 132). A pesarde ello, resulta evidente que el intercambioargumental y el conocimiento de la opinión delos distintos grupos sociales interesados no con-fieren a los ciudadanos más que un poder borro-so. Una democracia difusa, de contornos incier-tos, sustituiría así a los procedimientos clásicosde la democracia directa o semi-directa queotorgan a los ciudadanos un rol decisional decontornos mucho mejor definidos. En compara-ción con los instrumentos de democracia direc-ta o semi-directa, la democracia deliberativasería una versión empobrecida.

El recuperado interés por la participaciónsuele encontrar uno de sus puntos de anclaje enlas limitaciones de la democracia representativa.Las técnicas de participación permitirían supe-rar el déficit democrático que carcome a las ins-tituciones representativas: “problemas en lacomposición de las elites representativas”,“excesivo ritualismo”, protagonismo de los par-tidos o las dificultades del ciudadano para “per-sonalizar las opciones” (Subirats, 2001: 34). Eneste sentido, la papeleta de voto, expresióndemocrática limitada, no podría recoger toda lacomplejidad de la opinión de un ciudadano. Porel contrario, se vendría a argumentar, las nuevastécnicas democráticas dejan entrever la esperan-za de una democracia más madura, en la que elciudadano podría expresar de forma casi conti-

nua una opinión susceptible de evolución y dematices múltiples, inaprehensibles en la demo-cracia tradicional. El desarrollo de la democra-cia participativa es el remedio milagroso queliberará a nuestras viejas democracias de la apa-tía en la que se encuentran sumidas. Sin embar-go, un primer análisis conduce a una realidadincontestable: no hay sociedad política que hayapodido prescindir de la representación comoprocedimiento, y el poder de decisión quedetenta la autoridad política por representaciónes la condición misma de la existencia de lacolectividad política, más allá de las individua-lidades que la componen. Pero, además, las nue-vas técnicas de participación no son ajenas a losmales que afectan a la democracia representati-va: falta de legitimidad de la representación,ritualismo excesivo, dificultades para personali-zar las opciones de decisión e interferencia par-tidista son rasgos característicos de los instru-mentos de participación.

El discurso participativo es objeto de un feti-chismo general fundado en la idea de aperturadel poder y la porosidad de las institucionespúblicas ante la sociedad civil. La práctica par-ticipativa debería comportar una transformaciónprofunda de los modos de producción de políti-cas. La expresión misma “políticas públicas”termina explicándose en términos de “institu-cionalización de la acción colectiva”, dandocuenta de interdependencias complejas entreactores. En otros términos, la emergencia de unanueva “gobernanza” democrática, que se distin-gue por ser el producto de la interacción mul-tiactorial, toma el relevo de la acción de gobier-no basada en un solo actor político (elgobierno), pero se termina subestimando el roldel poder y las asimetrías de recursos entre acto-res. El terreno de juego de estas relaciones entreactores públicos y privados es la esfera local. Lolocal se percibe como el terreno de la participa-ción en sí misma, como el espacio más adecua-do para emprender la “reconquista” de la ciuda-danía y lograr la reconciliación entre losciudadanos y la política en el marco de la crisisinapelable de la democracia representativa.

Uno de los lugares comunes consiste en afir-mar que el ámbito local es el más próximo a losciudadanos. Resulta difícil comprender hoy endía, en la sociedad de las tecnologías de la infor-mación y de la comunicación por qué en las ciu-



dades medianas o grandes lo local puede ser máspróximo a los ciudadanos que el gobierno regio-nal o nacional. Lo cierto, no obstante, es que “laproximidad” está en el corazón mismo de lamitología participativa. La proximidad se haconvertido en una categoría de legitimación cen-tral. Se blande como evidencia social, se cons-truye como necesidad y se fundamenta en unjuego de equivalencias de poderosa eficacia sim-bólica: la proximidad conduce a la implicación,ésta a la participación, la cual lleva a la eficaciay, de resultas, a la legitimación (Lefèvre: 2001).La institucionalización de la participación localpone en tela de juicio el principio de proximidaden la medida en que éste no garantiza “de formanatural” el carácter democrático de la vida local.Nuevamente, el discurso de la proximidad debesu éxito a su indeterminación, y constituye unode los referentes centrales de la democracia par-ticipativa, también indeterminada. Los nuevosdispositivos de participación se basan en el acer-camiento entre los políticos y los ciudadanos. Setrata de reducir la “distancia” entre éstos y loscentros de decisión. La proximidad se materiali-za en el barrio o en el distrito y se encarna en lafigura del vecino, a través de la que se personifi-ca el ciudadano. El barrio o el distrito es la cons-trucción material y simbólica gracia a la cual esposible “percibir lo colectivo, definir una colec-tividad” (Gaudin, 1999). Sólo en el territorio losindividuos se convierten en vecinos-ciudadanoscon derecho a alzar su voz y a ser tomados encuenta. Esta es la mitología que alimenta laemergencia de la participación ciudadana.

La pluralidad de instrumentos participativos(referenda, consejos sectoriales, jurados ciudada-nos, consejos de usuarios, consejos territoria-les,…) y sus perfiles difusos, convierten a la par-ticipación ciudadana en un bálsamo de fierabráscapaz de acabar con todos los males. No se tratasolamente de “democratizar la democracia” y deprocurar incluso la “transformación de la culturacívica”, sino de recuperar el ejercicio mismo dela ciudadanía (Blondiaux y Sintomer, 2002). Esteobjetivo político serviría para (re)legitimar a losrepresentantes políticos, acuciados por la crisisde la representación y enmarcados en una demo-cracia local “otorgada” por los políticos, más queconquistada por los ciudadanos. El segundoobjetivo es gerencial. La gestión urbana mejoramediante la aplicación de mecanismos participa-

tivos. El intercambio entre grupos sociales y ciu-dadanos permite optimizar las soluciones y lasdecisiones propuestas, anticipar los conflictos yllegar a proyectos indiscutibles. Así, los disposi-tivos participativos se conciben como una herra-mienta a disposición de los cargos electivos,demostrando al fin la falsedad de los “presupues-tos elitistas que contraponen democracia y efica-cia” (Bacqué, Rey, Sintomer, 2005). Con todo, laparticipación ciudadana no sólo es un instrumen-to para la profundización de la democracia y lamejora de las políticas públicas, sino que ademásfavorece la cohesión y la generación de capitalsocial. La participación ciudadana crea vínculosde relación interpersonal, reconstruye la confian-za mutua y facilita la integración social de losexcluidos. En cuanto que instrumento de luchacontra la exclusión, la participación termina porauto-referenciarse, deja de ser un medio paratransformarse en un fin en sí mismo. Nada másilustrativo de la polifuncionalidad de la democra-cia participativa que la exposición de motivos delReglamento orgánico de participación ciudadanadel Ayuntamiento de Madrid:

“La participación es uno de los pilares sobre losque se asienta la idea de la democracia y es tam-bién uno de los criterios a través de los cuales losciudadanos juzgan la acción de sus gobiernos(…) Permite impulsar la rendición de cuentas, demodo que una participación amplia, plural, equi-tativa y equilibrada es uno de los mecanismos decontrol más poderosos con los que cuenta la ciu-dadanía, resultando así un estímulo para impulsarla transparencia en la gestión pública. La partici-pación propicia la receptividad de los gobiernos,pues los intercambios entre ciudadanos y autori-dades locales permiten ajustar mejor las políticasy los servicios públicos a las preferencias de losciudadanos. La participación (es) una especie deescuela democrática tanto para los gobernantescomo para la ciudadanía (…), permite convergeren la elaboración de las políticas (…), se con-vierte así en un instrumento para la resolución delos problemas que plantea el ejercicio del gobier-no, facilita la toma de decisiones, favorece elconsenso y evita conflictos (…), es un factor deracionalización y de modernización en el funcio-namiento de la Administración Pública, poten-ciando la eficiencia en la gestión municipal eincrementando así el bienestar social y la calidad



de vida de los ciudadanos (…), es en definitivaun requisito de buen gobierno democrático y lo esen mayor medida en los gobiernos locales de lasgrandes ciudades”.

La participación se convierte en un conceptomágico, un concepto “atrapa-todo” portador deefectos de legitimación. La participación se con-figura como un valor en sí mismo, que se impo-ne sin discusión posible, que agrupa prácticasheterogéneas que persiguen objetivos extraordi-nariamente diversos: gerenciales (eficiencia delas políticas, mejor aceptación de las decisio-nes), sociales (inclusión, cohesión, bienestar),políticos (escuela de ciudadanía, rendición decuentas, transparencia). Su fuerza reside preci-samente en su ambigüedad, lo que le confiereuna dimensión mítica. La participación es elremedio milagroso susceptible de superar eldéficit democrático que llega al rescate de lademocracia representativa. Resulta así difícilcuestionar algo tan impreciso, aun cuando esta-mos lejos de evidenciar, como veremos másadelante, los prometidos resultados de su aplica-ción y el insaciable deseo de participación porparte de los ciudadanos.

Puede concluirse a la luz de todo lo anterior,que la ambición última de las experiencias par-ticipativas consiste en la revitalización de lademocracia local en todas sus dimensiones. Sinembargo, un diagnóstico de la aparente crisis dela democracia requiere de un análisis más mati-zado de lo que podría sugerir la retórica partici-pativa. Desde luego, el abstencionismo electo-ral, la falta de confianza en las institucionespolíticas, el declive de la afiliación partidistapueden ser indicativos del desencanto y desa-fección con la política y la democracia en unsentido amplio. Pero, a pesar de este aparentedesencanto, no conviene olvidar que el interéspor la política permanece estable en ampliossectores de la población. Como dice Stoker, “lagente no es simplemente ni mayoritariamenteapática”, más que evidencias de desinterés porla política, asistimos a una pérdida progresivade la confianza en la forma de ejercer la políticapor parte de los cargos electivos (Stoker, 2006).La consideración de la “clase política” como eltercer problema de los ciudadanos españolesconfirma esta impresión al tiempo que matiza laidea de la desafección política, circunscribién-

dola a las estructuras formales de la democracia,incluidos los partidos, más que extendiéndola ala política en sí misma.

Omnipresente en el discurso político, el temade la participación ciudadana no es solamente deorden retórico: se traduce en la puesta en marchade nuevos procedimientos o en la reactivación delos ya conocidos. Queda nada menos que evaluarel alcance de este movimiento y medir los efec-tos de tan variada panoplia instrumental. Paramostrar aquí la asimetría entre el discurso y lainfraestructura participativa, de un lado; y la rea-lidad de la práctica participativa en España, deotro, partiremos de la clásica escala de la partici-pación formulada por Arnstein, que permite dis-tinguir analíticamente entre distintos grados deimplicación participativa, desde la informaciónproporcionada por la administración públicahasta la codecisión, entendida como la participa-ción de los ciudadanos en el proceso de toma dedecisiones, pasando por los instrumentos de con-sulta (Arnstein, 1969). Desde esta perspectiva, elnivel de influencia de los participantes depende-rá teóricamente de la forma de organización delproceso participativo. Las herramientas de infor-mación hacen referencia a los flujos de informa-ción en un doble sentido administración-ciuda-dano. Por su parte, los instrumentos de consultay deliberación remiten a una lógica más elabora-da de implantación de un espacio de interven-ción en el que se invita al ciudadano a dar su opi-nión, y éste puede hacerse oír aun cuando loscargos electivos conservan el poder de decisión.Por último, los procedimientos de codecisiónimplican la elaboración compartida de las deci-siones públicas y, en consecuencia, una ciertatransferencia de poder a favor de la ciudadanía.Hecha esta distinción teórica de alto valor analí-tico, conviene subrayar que en la práctica estaslógicas se superponen y que la frontera entreestos enfoques se difumina, y su vínculo con ladecisión última se oscurece. Así, es posible apos-tar por la participación aportando mera informa-ción. Los propios responsables políticos puedenaprovechar esta confusión y la ambigüedad deenfoques e instrumentos para rentabilizar los ele-mentos simbólicos ligados a la participación. Encualquier caso, es importante distinguir al menosentre estos tres niveles de participación (infor-mación, consulta y codecisión) para tratar demedir el alcance real de estas iniciativas.



3. El MaRco JURídIco dE la PaRtIcIPacIóN

Son numerosas las referencias legislativas ala participación de los ciudadanos en los asuntospúblicos. El artículo 23 de la Constitución espa-ñola establece el “derecho a participar en losasuntos públicos, directamente o por medio derepresentantes”. Además, el artículo 9.2 conmi-na a los poderes públicos a “facilitar la partici-pación de todos los ciudadanos en la vida políti-ca, económica, social y cultural”. Por último, elartículo 92 permite que “las decisiones políticasde especial trascendencia” puedan “ser someti-das a referéndum consultivo de todos los ciuda-danos” (art.92.1), que debe ser “convocado porel Rey, mediante propuesta del Presidente delGobierno, previamente autorizada por el Con-greso de los Diputados” (art.92.2).

La legislación en materia local desarrolla lasprevisiones constitucionales sobre participaciónciudadana. Así, La Ley Reguladora de las Basesdel Régimen Local, en su artículo 24, prevé lacreación de órganos territoriales de gestión des-concentrada “para facilitar la participación ciu-dadana en la gestión de los asuntos locales”; ylos artículos 69 a 72 de la Ley comprenden elcapítulo dedicado a la información y participa-ción ciudadanas. Concretamente, el artículo 69exige que las corporaciones locales faciliten “lamás amplia información sobre su actividad y laparticipación de los ciudadanos en la vidalocal”. En el mismo sentido de fomento de latransparencia informativa de los gobiernos loca-les, el artículo 70.3 especifica que “todos losciudadanos tienen derecho a obtener copias ycertificaciones acreditativas de los acuerdos delas corporaciones locales y sus antecedentes, asícomo consultar los archivos y registros”. Pero lapolítica de participación no se reduce a la difu-sión de información, puesto que el artículo 71determina que el Alcalde, con el acuerdo delPleno y la autorización del Gobierno central,pueden “someter a consulta popular aquellosasuntos de la competencia propia municipal yde carácter local que sean de especial relevanciapara los intereses de los vecinos, con excepciónde los relativos a la Hacienda local”. Este artí-culo, como veremos en el siguiente epígrafe,resulta especialmente interesante, no sólo por-que abre la puerta a la celebración de consultas

populares (segundo estadio de la participación,tal como se entiende aquí), sino sobre todo por-que supedita su convocatoria a la aprobaciónpor la mayoría absoluta del Pleno y a la aproba-ción del Gobierno central, lo que dará lugar,como se verá, a interpretaciones restrictivas dela interpretación del interés local y vecinal.

El Reglamento de Organización, Funciona-miento y Régimen Jurídico de las EntidadesLocales desarrolló las anteriores previsioneslegislativas y constitucionales aludiendo alderecho a la información municipal, fijando lasJuntas Municipales de Distrito y los ConsejosSectoriales como los órganos desconcentradosde carácter territorial y funcional, respectiva-mente, para facilitar la participación ciudadanay de sus asociaciones en los asuntos municipa-les. Este es un aspecto cualitativamente defini-dor del modelo participativo español, ya que seda un papel protagónico a la participación debase asociativa en perjuicio de la participacióndel ciudadano individual y se fomenta su inter-vención en los asuntos locales mediante sub-venciones económicas directas, el acceso abienes públicos y, sobre todo, el reconocimientode las asociaciones por parte de las autoridadesmunicipales como interlocutor privilegiado for-malmente representativo de los distintos colec-tivos ciudadanos.

Por último, la Ley de Medidas para laModernización del Gobierno Local refuerza aúnmás la infraestructura participativa en las gran-des ciudades. Trata de conseguirlo fijando unosestándares mínimos de naturaleza uniformiza-dora que consisten en la regulación obligatoria,por parte de los municipios, de los procedimien-tos y mecanismos de participación ciudadana; lautilización obligada de las tecnologías de lainformación en materia de participación; y lanecesidad de organización del territorio munici-pal en distritos como espacio obligado de inte-rrelación entre las autoridades políticas y losciudadanos. Además de lo llamativo de la inva-sión del centro político de materias tan estricta-mente locales como la forma de relación admi-nistración local-ciudadanía y la organización desu territorio, resulta también sorprendente laapuesta de la llamada “ley de grandes ciudades”por la creación (cómo no, también forzosa) deórganos de carácter consultivo superfluos, decompetencias imprecisas (“las que determine el





Pleno, la emisión de informes, estudios y pro-puestas en materia de desarrollo económicolocal, planificación estratégica de la ciudad ygrandes proyectos urbanos”,) y prácticamenteinoperantes en la práctica como el ConsejoSocial de la Ciudad; y la creación de la Comi-sión especial de Sugerencias y Reclamacionespara “la defensa de los derechos de los vecinos”.Huelga decir que esta comisión no sólo sesuperpone a los propios servicios de quejas ysugerencias ya existentes en el ámbito munici-pal, sino que multiplica los numerosos órganosde defensoría ya existentes en el mapa institu-cional español: nacional, autonómicos, sectoria-les (paciente, contribuyente, infancia,…) yahora municipales. De lo que no hay duda es delas amplias posibilidades de participación reco-nocidas por el constituyente, el legislador nacio-nal, los legisladores regionales y las corporacio-nes locales. Falta ahora comprobar el grado dematerialización práctica de estas previsionesnormativas y su efectividad real. Para ello, seaplica a continuación el esquema analítico deArnstein basado en la diferenciación de gradosde participación a la realidad política española.

4. El PRIMER EStadIo dE laPaRtIcIPacIóN: la INFoRMacIóN

Específicamente en materia de derecho a lainformación, la Constitución española garanti-za en su artículo 20.d “el derecho a comunicar orecibir libremente información veraz”, y en elartículo 105.b, “el acceso de los ciudadanos alos archivos y registros administrativos, salvoen lo que afecte a la seguridad y defensa delEstado”. Además, el reconocimiento de estosderechos queda reforzado por la propia previ-sión de interpretación de la Constitución deacuerdo a la Declaración Universal de DerechosHumanos y los tratados y acuerdos internacio-nales que sobre las mismas materias ha ratifica-do España.

Cabe entender el derecho a la información endos sentidos: como el acercamiento de la admi-nistración a los ciudadanos proporcionando todala información de interés público, procurandode paso una mejor comprensión y aceptación desus decisiones; y la obligatoriedad de la admi-nistración de atender las peticiones de informa-

ción. Con todo, este ejercicio de transparenciaes mucho más que una estrategia de comunica-ción. Consiste, más bien, en hacer de la admi-nistración una organización menos opaca, y,como dice poéticamente Chevallier: “disipar laniebla que le envuelve, rasgar el velo que larecubre, derribar el muro de silencio que la pro-tege, levantar la regla del secreto que constituyela garantía última de la construcción burocráti-ca” (Chevallier, 2002: 445). Al aceptar exponersus intenciones y explicar las razones de susdecisiones, la administración trata de ser com-prendida y mejorar la comunicación con elpúblico. Pero esta decisión autónoma es distintadel derecho a la información del público, enten-dido como la transparencia conquistada contrala práctica del secreto.

Lo cierto es que, en el caso español, las inci-pientes políticas de transparencia no han logra-do erradicar ni mucho menos la tradicional cul-tura de opacidad de la administración ni hanalterado significativamente las relaciones entrela ciudadanía y las autoridades político-burocrá-ticas. Conviene reconocer, como hace la Consti-tución española, que la transparencia informati-va tiene y debe tener sus límites, como puedenser la seguridad nacional y los derechos indivi-duales. Además, resulta ciertamente inquietantela imagen de la “casa de cristal”, expuesta a lasmiradas procedentes de su entorno sin espaciosreservados para la toma de decisiones al abrigode las presiones sociales. Pero más allá de estasreservas, que podrían justificar en ciertos aspec-tos una administración más translúcida quetransparente, las políticas de apertura informati-va aparecen más como una estrategia calculadaque como una convicción capaz de transformarlas relaciones con el público. No se trata sólo deque el derecho a la información contenga más omenos excepciones, sino que sus garantías pro-cedimentales dejan la puerta abierta a la arbitra-riedad administrativa.

Por un lado, España es uno de los pocos paí-ses europeos en los que no hay ninguna ley quegarantice la transparencia administrativa y laspeticiones de información quedar al albur de lavoluntad burocrática (al igual que en Grecia,Luxemburgo y Chipre). Así, según datos de laorganización “Access Info Europe”, del segui-miento de 41 solicitudes de información presen-tadas en 2008 por diferentes personas a organis-

mos públicos, el 78% de las peticiones no con-siguieron la información solicitada, sea porquese les denegaba (43%) o no se respondía (35%),por lo que sólo en el 22% de los casos se obtu-vo resultados positivos. Así, cualquier solicitudde información, por inocua que sea, debe supe-rar numerosas trabas burocráticas cuando no elsilencio administrativo. Va de suyo que no esposible la participación en la vida pública si elciudadano no tiene reconocido realmente, y nosólo formalmente, el derecho a ser informado.Conocer el estado de las listas de espera, la rela-ción de contratos urbanísticos firmados o loscontratos obtenidos por asociaciones o funda-ciones subvencionadas por los gobiernos localesson sólo algunos temas de precaria información.

La conclusión no puede ser otra que las admi-nistraciones locales “sufren” la transparencia, esvivida como una carga y raramente suscita laadhesión sincera de las autoridades locales yburocráticas. En el mejor de los casos, se aceptaresignadamente y es vista por los ciudadanoscomo transparencia otorgada más que realmentedeseada. Sabemos que la información es unrecurso precioso y se traduce en poder para laorganización, por lo que quien la detenta no tieneningún interés en desprenderse de ella. Cual-quier tentativa que pretenda hacerla circularlibremente se enfrentará a fuertes resistenciasinternas, que serán mayores en la medida en queestas medidas vayan acompañadas de políticasde reforma de las estructuras generadoras deopacidad. Sin ir más lejos, el principio jerárqui-co, propio de las organizaciones burocráticasresulta antinómico con la idea misma de transpa-rencia y de libre circulación de información.

5. El SEgUNdo EStadIo dE laPaRtIcIPacIóN: la coNSUlta

Los instrumentos de consulta son perfecta-mente compatibles con los modelos tradiciona-les de toma de decisiones. Habitualmente es lapropia administración quien toma la iniciativa,elige a los participantes, controla el procedi-miento y finalmente acepta, o decide desesti-mar, la opinión de sus interlocutores. Estasherramientas han evolucionado hacia formas decreciente institucionalización: sin carácter vin-culante en origen, pronto han dado lugar a

estructuras permanentes integradas en el apara-to burocrático tradicional.

Ya vimos anteriormente las previsiones de lalegislación nacional en materia de celebración deconsultas, sea como referenda o como iniciativasy consultas populares. Por su parte, las Comuni-dades autónomas han recogido esta posibilidad yhan fijado distintos umbrales de suscripción parasu válida convocatoria (ver tabla 1).

Uno de los aspectos diferenciadores entreregiones es el distinto porcentaje que establecenpara que los ciudadanos puedan impulsar lacelebración de consultas válidas sobre asuntosmunicipales. Más importante, sin embargo, es elhecho de la celebración de la consulta está con-dicionada a su aprobación por la mayoría abso-luta del Pleno y del Gobierno central. La figura2 muestra que la mayoría de las consultas pro-puestas por los gobiernos locales en el período1986-2007 ha sido rechazada, y que la suma deéstas y las finalmente desistidas o archivadassupera el 75% Este porcentaje resulta realmentellamativo y refleja la mentalidad tradicional-mente controladora y centralizadora del Gobier-no central (ver gráfico 1).

Si se atiende a los asuntos sobre los que sepretende consultar a la ciudadanía, la tabla 2revela que la negativa del Gobierno central a lacelebración de consultas populares se basa en elargumento de que muchas de las cuestiones quese pretende someter a consideración de los ciu-dadanos afectan en última instancia a competen-cias supramunicipales. El resultado es que lamayoría de las consultas autorizadas tienen quever con aspectos menores relativos a la celebra-ción de las fiestas patronales y a decisionessecundarias sobre ordenación urbana, mientrasque se rechazan sistemáticamente todas aquellasconsultas que versan sobre asuntos que terminanafectando decisivamente a la calidad de vida delos vecinos, como el trazado de infraestructurasen red, la instalación de industrias en su términomunicipal o el impacto medioambiental dedeterminadas actuaciones. El fundamento delrechazo del Gobierno central no es más que unaconcepción extremadamente restrictiva del ejer-cicio de la autonomía municipal y del interésciudadano amparado en el carácter supramunici-pal, cuando no en su efecto secundario en políti-cas supramunicipales, de muchas de las cuestio-nes que se pretende someter a consulta.





gráfico 1Porcentaje de consultas autorizadas, no autorizadas y desistidas (1986-2007)

H

Fuente: Ministerio de Administraciones Públicas, 2007.

tabla 1Umbral de suscripción para la celebración de iniciativas populares1

Habitantes lRbRl(1) andalucía aragón cataluña Navarra

todos 10%

Hasta 5.000 20% 10% 20% 20%

5.001-20.000 15%

20.001-50.000 10% 500 hab.+7% 1.000 hab.+10% 1.000 hab.+10%de los hab. que de los hab. que de los hab. queexcedan de 5.000 excedan de 5.000 excedan de 5.000

50.001-100.000 10% 3.650 hab.+5%de los hab. queexcedan de 10.000

Más de 100.000 10% 6.150 hab.+3% 10.000 hab.+5% 10.500 hab.+5%de los hab. que de los hab. que de los hab. queexcedan de 100.000 excedan de 100.000 excedan de 100.000

(1) Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local, modificada por Ley 57/2003 de Medidas para la Moderniza-ción del Gobierno Local

Fuente: Elaboración propia a partir de la legislación estatal y autonómica.

1 Andalucía: Ley 2/2001, de Regulación de las Consultas Populares; Aragón: Ley 7/1999, de Administración Local; Catalu-ña: Ley 4/2010, de Consultas Populares por vía de Referéndum; Navarra: Ley 27/2002, de Regulación de las Consultas Popula-res de Ámbito Local.

En consecuencia, los resultados sobre consul-tas municipales son pesimistas, pero tampoco sonalentadoras las escasas experiencias sobre con-sultas tradicionales como el referéndum. Másempleados en países como Estados Unidos, Suizao Italia, suele vincularse la institución del refe-réndum con el problema de la escasa informaciónde los ciudadanos para decidir sobre algunostemas de naturaleza técnica y con la mayorinfluencia de determinados grupos sociales en laconformación de la opinión pública sobre deter-minados temas (Lupia y Matsusaka, 2004). Peromucho más importante es el efecto restrictivo dealgunos referenda sobre los derechos de lasminorías. Es el caso de muchos de los referendacelebrados por iniciativa popular en California enla última década que han anulado o desfiguradovarias leyes del Estado que trataban de impedirsituaciones de discriminación en política devivienda, discriminación positiva, educaciónbilingüe o servicios sociales dirigidos a inmi-grantes en situación ilegal. El referéndum suizoque impidió en 2010 la construcción de minare-tes es sólo otro ejemplo del peligroso uso delreferéndum contra los derechos de las minorías.

En nuestro país, el referéndum celebrado enmayo de 2010 en la ciudad de Barcelona paradecidir el tipo de reforma propuesta por el equi-po de gobierno (bulevar o rambla) que debía

acometerse en la principal vía urbana, resumemuchos de los riesgos de este tipo de ejercicio dedemocracia semi-directa. Después de una sema-na de referéndum y unos tres millones de eurosgastados, participó el 12% del censo para decidircon un 80% del voto rechazar las dos opcionespropuestas por el gobierno municipal. Al fracasode participación (un 12% no deja de ser una par-ticipación reducida aun en caso de referenda) sesumó el fracaso político (ningún gobierno plan-tea un referéndum para perderlo), el fracaso téc-nico (el mal funcionamiento del sistema de votoelectrónico) y la inoportunidad del planteamien-to de la reforma en un contexto de aguda crisiseconómica. Lo que quería ser una consulta paralegitimar lo que se había decidido de antemano,se convirtió en un plebiscito, al tiempo que nadiepuede asegurar que los ciudadanos respondan alo que se les plantea y no aprovechen la ocasiónpara aventar su malestar con el gobierno.

6. El tERcER EStadIo dE laPaRtIcIPacIóN: la codEcISIóN

En este estadio, la decisión política no esfruto de la iniciativa unilateral de la administra-ción, sino la expresión de un compromiso. Sepasa a una lógica distinta en la que la frontera



tabla 2temática de las consultas populares (1986-2007)

tema autorizadas No autorizadas

Ordenación urbana 7 5Disolución, segregación o fusión municipales 2 6Fiestas 9 5Nombre, capitalidad, ubicación casa consistorial 4 3Medio ambiente 4 11Instalación de industrias 0 3Trazado de infraestructuras (carreteras, ferrocarriles, red eléctrica) 0 8Ubicación de servicios supramunicipales (médico, centros de enseñanza, hospitales) 0 4Obras municipales 0 4Representación municipal (elección de alcalde pedáneo, continuidad de alcalde) 0 2Infraestructuras de seguridad (cárceles, cuarteles) 0 3Otros 0 3total 26 57

Fuente: Elaboración propia a partir de información del Ministerio de Administraciones Públicas, 2007.

entre la administración y el medio social pierdesu precisión al instalarse los grupos socialesorganizados y los ciudadanos individuales en elcorazón mismo del proceso decisorio y de laadministración. Como ya se ha visto, el distritoes el ámbito territorial y simbólico para la inte-rrelación administración-ciudadanía. Podríasuponerse que la articulación de estos espaciosde concertación, las numerosas previsiones for-males de participación, la proliferación de nue-vas estructuras y herramientas participativas(consejos, foros, consultas,…) impulsadas desdelos gobiernos locales se tradujeran en cifras departicipación respetables. Nunca ha habido tan-tas oportunidades y canales participativos. Sinembargo, los datos de participación en las estruc-turas de codecisión, a pesar de los intentos de losgobiernos locales, cuestionan también elsupuesto apetito insaciable del ciudadano porcomprometerse en la vida pública. Bien al con-trario, hay que ser cautos con respecto a estasexpectativas y el alcance y profundidad de lavoluntad de compromiso de los ciudadanos.

Si se atiende a los intentos de articulación demecanismos de codecisión en la ciudad de

Madrid, los resultados son evidentes: en las con-sultas realizadas a los ciudadanos para detectarlos principales problemas en 11 distritos de laciudad y, al cabo, para condicionar y modelarlas políticas municipales en este ámbito territo-rial, la participación osciló entre el 0,36% ypoco más del 6% de la población, sin que llega-se la participación al 2% en la mayoría de losdistritos consultados.

Los resultados de las consultas de los planesde acción de la Agenda 21 para los 21 distritosde la ciudad también ofrecen resultados demole-dores: la participación media fue del 0,46%,oscilando entre el 1,2 y el 0,2%. Por último, en2006 el Ayuntamiento de Madrid creó las llama-das “Mesas de Diálogo y Convivencia” en todoslos distritos madrileños como órganos participa-tivos de consulta, deliberación y propuesta enmateria de inmigración y diversidad cultural, ypara la gestión y resolución de conflictos inter-culturales. La participación en las eleccionesorganizadas en noviembre de 2006 fue del0,31% del censo electoral.

Estos datos ponen en cuestión la general afir-mación de que la superación del déficit asociado



gráfico 2Participación ciudadana en la ciudad de Madrid

H

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ayuntamiento de Madrid.

a la democracia representativa pasa por la gene-ración de espacios participativos. Y esto es así, enprimer lugar, por la escasa participación allídonde existen estos espacios, y, en segundo lugar,por la falsa dicotomía entre representación y par-ticipación, de la que se desprendería que los ins-trumentos participativos vendrían en rescate delas esencias democráticas y permitirían superar eldéficit democrático de la representación. En efec-to, el aparente desinterés de la ciudadanía conrespecto a la política tiene que ver con la esenciade la política, que es el poder, y no está claro quelos mecanismos participativos se terminen tradu-ciendo en una transferencia real de poder hacia laciudadanía. La participación sin transferencia depoder se transforma en un ritual sin motivacionesni finalidades claras que terminan derivando ensentimientos de pérdida de tiempo y en genera-ción de mayor desconfianza hacia las institucio-nes. Buena parte de la literatura subraya que lagente sólo se compromete si tiene tiempo, se veacuciada por problemas colectivos que percibecomo graves y si cree que su participación puedecambiar el resultado de la decisión. El problemaes que en la mayoría de las experiencias partici-pativas el poder está donde siempre estuvo: en laelite política y burocrática. Además, las líneas derendición de cuentas son cada vez más difusas.Como dice Stoker, “la política es un procesoextremadamente complejo que existe para gestio-nar conflictos difíciles” (Stoker, 2006). Efectiva-mente, el proceso de toma de decisiones consumetiempo y quizá en muchas circunstancias el enfo-que participativo no sea, simplemente, el másadecuado. Aun suponiendo que los participantesdeseen dedicar parte de su tiempo a la toma dedecisiones participada, hay serias dudas sobre surepresentatividad o surge el riesgo de la exclusióno marginalidad de ciertos grupos sociales. Podráargumentarse que la representatividad no afecta ala democracia participativa, más interesada enconocer la pluralidad de “voces” e interesessociales, pero este aserto sólo sería predicablerespecto de la “democracia deliberativa”, dondela decisión última la toman las autoridades repre-sentativas, pero no en un contexto de codecisión,donde la elección pública es fruto del consensoentre partes. Si el poder de las decisiones queafectan a la colectividad se entrega a un determi-nado grupo social, simplemente desaparecen laslíneas de rendición de cuentas que son consus-

tanciales a la democracia. El riesgo de captura delos procesos de participación por parte de los ciu-dadanos con mayores recursos o mejor organiza-dos puede concluir en la quiebra del principio deigualdad y en el control por parte de estos gruposde las decisiones administrativas. Otro riesgo,esta vez con respecto al principio de responsabi-lidad de la administración, es si puede atribuirsea un órgano participativo o deliberante funcionesdecisoras o ejecutivas, toda vez que podría verseobligada la administración a responder por deci-siones que no ha tomado ella misma.

7. la INStRUMENtalIzacIóN dE la PaRtIcIPacIóN

El desarrollo e implantación de instrumentosparticipativos seduce tanto como atemoriza a loscargos electivos. De ahí se deriva una posiciónambigua que consiste, de un lado, en favorecersu implantación, pero limitando y controlando altiempo la influencia real de los ciudadanos en losprocesos de toma de decisiones. Así, en ocasio-nes, los responsables políticos tratan de poner enmarcha procedimientos participativos sólo cuan-do necesitan justificar las decisiones tomadas,cuando ignorar la opinión del público afectadopuede poner en peligro la continuidad de un pro-yecto o para superar los obstáculos de la propiademocracia representativa. En este último senti-do, se expresa el concejal de participación de unagran ciudad en una entrevista en profundidadrealizada para este trabajo:

“En ocasiones, antes de llevar un proyecto alPleno que pudiera ser bloqueado por la oposi-ción, tratábamos de llegar a un acuerdo con lasasociaciones de vecinos. Una vez conseguido elacuerdo, decíamos a la oposición: ¿se van a opo-ner ustedes a los que quieren los ciudadanos?”(entrevista nº 12, concejal de participación ciuda-dana, PP, ciudad de más de 100.000 habitantes).

Los instrumentos de participación ofrecenuna buena oportunidad de re-legitimación paralos responsables políticos, favorecida por elefecto aparentemente democratizador de estasiniciativas. Sin embargo, la experiencia prácticarevela que ciertos esquemas decisionales pue-den desembocar en una perversión de estos ins-



trumentos para superar los mecanismos de con-trol democrático propios de la democraciarepresentativa.

Otra paradoja de estos mecanismos de demo-cracia participativa es la generación de una líneaparalela de representación de los ciudadanos,portavoces de intereses particulares (territoria-les, sociales o sectoriales) y, por lo tanto, de legi-timación cuando menos dudosa para representara la ciudadanía como totalidad. Resulta llamati-vo que la implantación de estos mecanismos par-ticipativos para superar el déficit de legitimaciónde las instituciones representativas se vehicule através de nuevos representantes sin legitimidadpara tomar decisiones en nombre del conjunto dela ciudadanía. Las líneas de rendición de cuen-tas, más o menos imperfectas, están claras en lasinstituciones representativas, pero se difuminanpeligrosamente cuando no se sabe a ciencia cier-ta quién dirige y en nombre de quién se tomanlas decisiones que afectan a todos.

Por otra parte, los riesgos para los responsa-bles políticos de la introducción de elementosde participación son perfectamente salvables enla medida en que, al tiempo que refuerzan sulegitimidad, no cuestionan los mecanismos dedecisión política: el poder de decisión últimoreside en las instituciones representativas y laafirmación de la participación cuenta más que laforma de implementación. En consecuencia, enla medida en que la participación no se traduceautomáticamente en transferencia real de poder,los instrumentos participativos se traducen enun recurso de (re)legitimación de las autorida-

des políticas, en una herramienta para apuntalarla gobernabilidad local.

Se invita a los ciudadanos a pronunciarsesobre la política municipal en el barrio o el dis-trito, pero conservando el dominio de la esceno-grafía, el control de la agenda y el orden del día,transformándose los dispositivos participativosen correas de transmisión del poder local y deinstancias de representación paralelas de intere-ses particulares. De ahí se deriva la imagen demanipulación, simulacro y artificialidad del dis-curso y de la práctica participativa.

Es innegable, sin embargo, que la instituciona-lización de estos espacios de encuentro han modi-ficado las condiciones de ejercicio del gobiernolocal al cambiar ciertas reglas del juego municipaly al facilitar la emergencia de nuevos actores conlos que discutir o debatir la política municipal.Ahora bien, los representantes políticos van a tra-tar de controlar el proceso de participación ciuda-dana, habitualmente basado en la participación delas asociaciones y movimientos vecinales. Así loexpresa un concejal de participación:

“En realidad, hay que reconocerlo, quienparticipa son las propias asociaciones a las quefinanciamos” (entrevista nº 5, concejal de partici-pación ciudadana, PSOE, ciudad de más de100.000 habitantes).

Sirva como ejemplo, el modelo de participa-ción de los Consejos Territoriales de la ciudadde Madrid, configurados como órganos de par-ticipación ciudadana en los distritos:



gráfico 3composición de los consejos terrioriales en los distritos de Madrid

H

Fuente: Ayuntamiento de Madrid, 2010.

Tomados los 21 distritos en conjunto, la mitadde los representantes lo son de asociaciones veci-nales, algunas de las cuales son dependientesfinancieramente del propio Ayuntamiento y estánvinculadas a los partidos políticos. Esta “coloni-zación” por parte de los partidos del sistema departicipación se amplía considerablemente si setiene en cuenta que los vocales-vecinos, quesuponen casi la tercera parte de todos los miem-bros de los consejos, son nombrados a propuestade los grupos políticos que componen la corpora-ción, y en algunos distritos son la mayoría de lostres sectores representados. El único espacio parala participación individual es el de los vecinoselegidos aleatoriamente, que suponen el 17,5%como media en el conjunto de los distritos, peroque en la práctica se reduce a menos de la mitadpor la no asistencia o abandono de los elegidos,sin que esté prevista su sustitución.

A la instrumentalización de los instrumentosparticipativos, hay que añadir la dificultad delos ciudadanos para comprender la dinámica delproceso de toma de decisiones, máxime en uncontexto político caracterizado por la opacidady complejidad de la gobernanza multinivel.Pero, además, los procesos participativos sim-plemente no son adecuados para abordar proble-máticas que trascienden el ámbito simbólico-territorial del distrito por requerir de fórmulasde planificación estratégica de ciudad; encuen-tran límites insuperables derivados de la escasalegitimidad de los actores involucrados, de laexclusión o bajísima participación de determi-nados sectores sociales (jóvenes, inmigrantes);y no son fórmulas aptas para encarar el fenóme-no “nimby” (“not in my backyard”), esto es, latoma de decisiones sobre instalaciones oinfraestructuras molestas (centros de deshabi-tuación de toxicómanos, cárceles, centros deinserción de prostitutas,…) que ningún vecinoquiere tener cerca de su casa.

8. coNclUSIoNES

Los mecanismos de participación implican laorganización de diferentes intereses sociales,dotados de nuevos “representantes” sociales queintervienen en los procesos de toma de decisio-nes. Sin embargo, el éxito de su acceso dependede los recursos que son capaces de movilizar, de

su capacidad organizativa y de su aptitud paradominar el juego de interrelaciones con las auto-ridades administrativas. La apertura de espaciospara el debate, la consulta o la codecisión alterala lógica de la representación mediante el reco-nocimiento por parte de las autoridades políticasde una línea paralela de representación de intere-ses particulares a la que se le reconoce la capaci-dad de intervenir en decisiones que afectan a lacolectividad en su conjunto.

Los procedimientos participativos están ses-gados, de un lado, por la asimetría entre actoresparticipantes, que desemboca en la exclusión delos grupos más vulnerables y, de otro, por ladesigualdad de conocimientos técnicos entreciudadanía y aparato burocrático sobre lostemas a discusión y sobre el entramado del pro-ceso de toma de decisiones.

La iniciativa de los procedimientos partici-pativos es de las autoridades políticas, quienescontrolan el proceso, definen la agenda, fijan lasreglas del juego y condicionan el acceso de losactores sociales al proceso de discusión. Eldebate público queda desconectado de la deci-sión final, de su implantación o de la evaluaciónde la decisión. Este debate no comporta ni trans-ferencia ni delegación real de poder. El objetivoúltimo de las autoridades políticas es procurarlegitimidad adicional a los dirigentes políticos,empezando por el alcalde, y conseguir mayoraceptación para las políticas debatidas.

Las prácticas participativas contrastan con laopacidad informativa tradicional de las adminis-traciones españolas en general, y de los gobiernoslocales en particular. Las iniciativas para la reali-zación de consultas se encuentran con una admi-nistración central de mentalidad centralista yempobrecedora del autogobierno local. Estas ini-ciativas de consulta, incluido el referéndum y lasvías de consulta directa mediante el empleo delas nuevas tecnologías, excluyen por su propianaturaleza la lógica deliberativa basada en la dis-cusión y el debate, por lo que deliberación y par-ticipación no están necesariamente vinculadas.

La invocación a la participación ciudadanase hace de forma prudente. Se favorece, sobretodo, la participación basada en las asociacionesy su dinámica se contempla por parte de los res-ponsables políticos como un recurso en susmanos, que se pretende controlado. Aun así, elempleo de herramientas participativas contiene



en su seno ciertos efectos potenciales de difícilcontrol: la participación genera ciertas expecta-tivas en los ciudadanos (ser escuchado, influiren las decisiones colectivas) que pueden modi-ficar el ejercicio del poder político, y cuya insa-tisfacción puede realimentar la desafecciónpolíticas y la desconfianza en las instituciones.El ejercicio de manipulación o, si se prefiere, deinstrumentalización de la participación por partede los responsables políticos refleja esta diná-mica de compleja interacción.

La participación deriva en ocasiones en unasuerte de fetichización basada en la fuerza evo-cadora del concepto “ciudadanía”. ¿Quiénpuede oponerse desde una óptica democrática ala participación de la ciudadanía en la vidapública? Lo cierto es que la voluntad de los ciu-

dadanos puede expresarse a través de consultaspopulares o espacios de concertación, pero tam-bién se manifiesta su voluntad a través de laconfiguración de las instituciones representati-vas y de la opinión pública. El sujeto “ciudada-nía” no puede reducirse a su representaciónimperfecta en órganos deliberantes. El reconoci-miento y atención por parte de las administra-ciones públicas de los distintos y contrapuestosintereses particulares es necesario para la con-formación de una idea más aproximada a la rea-lidad social, pero es incompatible con la ideaunívoca de un “pueblo” o de una “ciudadanía”que está en la base de la mitificación de lademocracia directa como forma diferenciada yen equilibrio inestable con las instituciones de lademocracia representativa.

bIblIogRaFía

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contra la participación: discurso y realidadde las ... · PDF [email protected] Recibido: 25.5.10 ... sondeos, con-certación con asociaciones de vecinos,), pero han adquirido