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R-DCA-0387-2017
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa.
San José, a las catorce horas diecinueve minutos del ocho de junio de dos mil diecisiete.---------
Recurso de apelación interpuesto por CONTROL ECOLÓGICO DE PLAGAS TABOADA Y
ASOCIADOS, S.A., en contra del acto de declaratoria de desierto de la LICITACIÓN PÚBLICA
No. 2015LN-000032-PROV, promovida por el PODER JUDICIAL, para la “Contratación de
servicios de fumigación para los diversos Circuitos Judiciales del País bajo la modalidad según
demanda”.-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
RESULTANDO
I. Que la empresa Control Ecológico de Plagas Taboada y Asociados, S.A., el veinticinco de
mayo de dos mil diecisiete, interpuso ante este órgano contralor recurso de apelación contra el
acto de declaratoria de desierto de la referida licitación pública No. 2015LN-000032-PROV.------
II. Que mediante auto de las ocho horas treinta y ocho minutos del veintinueve de mayo del dos
mil diecisiete, este órgano contralor solicitó a la Administración el expediente administrativo; el
cual fue remitido mediante oficio No. 2796-DJ/CAD-2017 de veintinueve de mayo de dos mil
diecisiete, consistente en tres tomos.------------------------------------------------------------------------------
III. Que la presente resolución se dicta dentro del plazo de ley y en su trámite se han observado
las prescripciones legales y reglamentarias correspondientes.---------------------------------------------
CONSIDERANDO
I. Hechos probados: Para la resolución del presente asunto se tienen por demostrado lo
siguiente: 1) Que el Poder Judicial promovió la licitación pública No. 2015LN-000032-PROV
para la “Contratación de servicios de fumigación para los diversos Circuitos Judiciales del País
bajo la modalidad según demanda”, cursando invitación mediante publicación en La Gaceta No.
195 del martes 11 de octubre de 2016 (ver impresión de la página 9 del diario oficial en folio 561,
tomo 1, del expediente administrativo). 2) Que de acuerdo con el Acta de Apertura, de las 10:00
horas del 16 de enero de 2017, fueron presentadas tres ofertas: la No. 1 de Biogeneris de Costa
Rica, S.A., la No. 2 de Control Ecológico de Plagas Taboada y Asociados, S.A., y la No. 3 de
Servicios Obras y Consejeros en Recursos Agroindustriales y Tecnologías Eco Sostenibles,
S.A. (ver folio 1520, tomo 3, del expediente administrativo). 3) Que en el oficio No. 3228-DP/15-16
de 17 de agosto de 2016, firmado por Wilbert Kidd Alvarado, Jefe a.i. del Departamento de
Proveeduría, que es justificación de inicio del procedimiento, se indicó lo siguiente: “[…] / d)
Estimación actualizada del costo del objeto y disponibilidad presupuestaria: / […] / Así
2
mismo, se tiene que el costo estimado por metro cuadrado para el servicio de fumigado es de
¢11,00, según contrato No. 055114, la cantidad estimada de metros que en primera instancia se
debe atender es de aproximadamente 153.040 m2, para un total mensual (sic) de
¢1.683.447,26 y un anual de ¢6.733.789,04, por lo que para los 4 años se estaría realizando
una inversión estimada en este servicio de ¢26.935.156,16; no obstante, en vista de que el
procedimiento seguido es bajo la modalidad según demanda, corresponde tramitar una
licitación pública. / e) Estudios previos que motivan el inicio de los procedimientos / Como
se indicó en el ápice a) del presente informe, tanto las Administraciones Regionales como esta
Proveeduría, han tramitado a partir del segundo semestre del 2015 y el primer semestre del
2016, 23 procedimientos para diferentes despachos judiciales del país, siendo que la necesidad
de los servicios de fumigación son recurrentes, por lo que surge la necesidad de hacer
extensivo el servicio y poder brindar la fumigación según demanda a todos los despachos
judiciales del país que así lo requieran, por lo que debe realizarse una contratación que
desemboque en un servicio continuado prorrogable que atienda la demanda a nivel institucional.
/ […] / e.1) Estudio de Mercado / Para la contratación que nos interesa, esta Proveeduría como
estudio de mercado aplicó las contrataciones realizadas por el Poder Judicial durante el
segundo semestre del año 2015 y el primer semestre del 2016, ello con el fin de tener un mayor
ámbito de comparación. / En ese sentido, en el expediente de contratación de SIGAPJ, en
actuaciones previas a la apertura en descripción del Archivo, con el nombre “Cuadro
procedimientos tramitados Serv. Fumigación”, consta la consulta realizada en el que se
observa el período presupuestario, el número de procedimiento de contratación, las oficinas a
las cuales se les brindó el servicio de fumigación, la empresa adjudicataria y el monto
adjudicado y en el cual se desprende que durante el período señalado (II semestre 2015 y I
semestre 2016), se adjudicó la suma de ¢15.441.915,28, para un costo por metro cuadrado de
¢117,62. / […].” (ver folios 511 a 509, tomo 1, del expediente administrativo). 4) Que mediante
resolución No. 100-2016 (DJ/CAD-635-16) de las quince horas del treinta de agosto de dos mil
dieciséis, firmada por la Directora Ejecutiva del Poder Judicial, Ana Eugenia Romero Jenkins, se
autorizó el inicio del procedimiento, incorporándose el contenido del oficio No. 3228-DP/15-2016
de 17 de agosto de 2016 en el considerando II. (ver folios 521 a 519, tomo 1, del expediente
administrativo). 5) Que la comparación de precios levantada por la Administración y obtenida de
procesos para la contratación de servicios de fumigación en diferentes oficinas del Poder
Judicial, para los años 2015 y 2016, remitida por German Hernández Sequeira, del
3
Departamento de Proveeduría – Proyecto SIGA-PJ, el 11 de agosto de 2016, contempla los
siguientes resultados:---------------------------------------------------------------------------------------------------
“Perí
od
o
pre
su
p
Num Proc Contratación
Ob
jeto
co
ntr
actu
al
Razón Social Monto
Adjudicado Metros
cuadrados precio por m
2
[…] 2015CD-000009-ARGCM […] Fumigadora Control Técnico de Plagas S.A. ₡245.000,00 4.323,00 ₡56,67
[…] 2015CD-000009-ARNCM […] Fumigadora Control Técnico de Plagas S.A. ₡380.900,00 2.186,30 ₡174,22
[…] 2015CD-000011-ARTCM […] Fumigadora Control Técnico de Plagas S.A. ₡250.000,00 5.150,00 ₡48,54
[…] 2015CD-000012-ARAPCM […] Fumigadora Control Técnico de Plagas S.A. ₡716.211,50 4.547,37 ₡157,50
[…] 2015CD-000015-UARHCM […] Fumigadora Salas Internacional S.A ₡350.000,00 3.655,00 ₡95,76
[…] 2015CD-000019-ARPZCM
[…] Control Ecológico de Plagas Taboada y Asociados S.A.
₡531.303,78 3.373,36 ₡157,50
[…] 2015CD-000020-ARPCM […] Fumigadora Alto S.A. ₡310.000,00 2.928,64 ₡105,85
[…] 2015CD-000022-AROCM […] Fumigadora Control Técnico de Plagas S.A. ₡360.000,00 2.285,71 ₡157,50
[…] 2015CD-000022-UARHCM […] Fumigadora Control Técnico de Plagas S.A. ₡240.000,00 1.268,00 ₡189,27
[…] 2015CD-000026-ARSRCM […] Fumigadora Control Técnico de Plagas S.A. ₡370.000,00 5.902,66 ₡62,68
[…] 2015CD-000027-ARICGCM […] Servicio de Fumigación R V de Liberia S.A. ₡2.570.000,00 16.317,46 ₡157,50
[…] 2015CD-000027-UARHCM […] Fumigadora Control Técnico de Plagas S.A. ₡80.000,00 400,00 ₡200,00
[…] 2015CD-000032-UARACM […] Fumigadora Control Técnico de Plagas S.A. ₡655.000,00 9.948,00 ₡65,84
[…] 2015CD-000039-UARHCM […] Fumigadora Control Técnico de Plagas S.A. ₡120.000,00 1.200,00 ₡100,00
[…] 2015CD-000054-CJCM […] Fumigadora Control Técnico de Plagas S.A. ₡1.560.000,00 9.904,76 ₡157,50
[…] 2015CD-000065-UARHCM […] Fumigadora Salas Internacional S.A ₡195.000,00 750,00 ₡260,00
[…] 2015CD-000505-PROVCM […] Fumigadora Salas Internacional S.A ₡350.000,00 1.000,00 ₡350,00
[…] 2015CD-001058-PROVCM […] Fumigadora Control Técnico de Plagas S.A. ₡760.000,00 3.577,00 ₡212,47
[…] 2016CD-000001-ARPCM […] Fumigadora Control Técnico de Plagas S.A. ₡230.000,00 2.928,64 ₡78,53
[…] 2016CD-000006-UARHCM […] Fumigadora Salas Internacional S.A ₡1.360.000,00 4.477,00 ₡303,77
[…] 2016CD-000009-ARIICSJCM […] Fumigadora Control Técnico de Plagas S.A. ₡1.608.500,00 32.170,00 ₡50,00
[…] 2016CD-000017-ARSRCM […] Fumigadora Control Técnico de Plagas S.A. ₡300.000,00 926,50 ₡323,80
[…] 2016CD-000058-CJCM […] Fumigadora Control Técnico de Plagas S.A. ₡1.900.000,00 12.063,49 ₡157,50
MONTO TOTAL ADJUDICADO: ₡15.441.915,28
METROS CUADRADOS CUBIERTO CON EL SERVICIO: 131.282,90
PROMEDIO DEL COSTO DEL M2
₡117,62”
“Perí
od
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su
p
Num Proc Contratación Objeto contractual
Razó
n
So
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Mo
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Ad
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cu
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r
m2
2015 2015CD-000009-ARGCM Fumigación Tribunales de Grecia y Valverde Vega […] […] […] […]
2015 2015CD-000009-ARNCM
Servicio de Fumigación de los Tribunales de Justicia II Circuito Judicial de Guanacaste, así como las oficinas del Juzgado Contravencional de Jicaral, Nandayure, Hojancha, oficina de Trabajo Social y Subdelegación Regional del O.I.J de Nicoya
[…] […] […] […]
2015 2015CD-000011-ARTCM Servico de fumigación […] […] […] […]
2015 2015CD-000012-ARAPCM Servicio de fumigación para las diferentes oficinas Judiciales y Administrativas de Quepos
[…] […] […] […]
2015 2015CD-000015-UARHCM Servicio de fumigación para oficinas Judiciales del Circuito Judicial de Heredia. […] […] […] […]
2015 2015CD-000019-ARPZCM Servicio de fumigación edificios que albergan diferentes oficinas judiciales y administrativas del I Circuito Judicial de la Zona Sur (Pérez Zeledón y Buenos Aires).
[…] […] […] […]
4
2015 2015CD-000020-ARPCM Servicio de fumigación del Edificio de los Tribunales de Justicia en Puntarenas […] […] […] […]
2015 2015CD-000022-AROCM Servicio de fumigación de las oficinas judiciales de los Tribunales de Justicia de Osa.
[…] […] […] […]
2015 2015CD-000022-UARHCM Servicio de fumigación para varias oficinas del Circuito Judicial de Heredia. […] […] […] […]
2015 2015CD-000026-ARSRCM Contratación de Servicio de Fumigación […] […] […] […]
2015 2015CD-000027-ARICGCM Servicio de Fumigación, control de plagas y roedores para los diferentes Despachos Judiciales del Primer Circuito Judicial de Guanacaste
[…] […] […] […]
2015 2015CD-000027-UARHCM Servicio de fumigación para la Fiscalía de Heredia […] […] […] […]
2015 2015CD-000032-UARACM Servicio de fumigado para los edificios del Primer Circuito Judicial de Alajuela (Alajuela, Atenas, Orotina, San Mateo y Poás)
[…] […] […] […]
2015 2015CD-000039-UARHCM Servicio de fumigación para oficinas de los Tribunales de Justicia de Heredia. […] […] […] […]
2015 2015CD-000054-CJCM Fumigación Integral de la Ciudad Judicial […] […] […] […]
2015 2015CD-000065-UARHCM Servicio de fumigación para el Circuito Judicial de Heredia. […] […] […] […]
2015 2015CD-000505-PROVCM
Servicio de fumigación es requerido para eliminar y prevenir la presencia de insectos voladores y rastreros como zancudos y cucarachas así como también por un asunto de higiene y salud de los funcionarios y usuarios de la Oficina de Atención y Protección a las víctimas del Delito Sede Central.
[…] […] […] […]
2015 2015CD-001058-PROVCM Fumigación de la Defensa Pública […] […] […] […]
2016 2016CD-000001-ARPCM Servicio de Fumigación del Edificio de los Tribunales de Justicia en Puntarenas. […] […] […] […]
2016 2016CD-000006-UARHCM Servicio de fumigación para oficinas del Circuito Judicial de Heredia. […] […] […] […]
2016 2016CD-000009-ARIICSJCM Servicio de Fumigación […] […] […] […]
2016 2016CD-000017-ARSRCM Servicio de fumigación Ministerio Publico […] […] […] […]
2016 2016CD-000058-CJCM Servicio de fumigación integral de la Ciudad Judicial - Administración […] […] […] […]
MONTO TOTAL ADJUDICADO: […]
METROS CUADRADOS CUBIERTO CON EL SERVICIO: […]
PROMEDIO DEL COSTO DEL M2
₡117,62”
(ver folio 492, tomo 1, del expediente administrativo; se trata de una única tabla, se ha dividido en dos por
razones de espacio). 6) Que la empresa Control Ecológico de Plagas Taboada y Asociados, S.A.,
dentro del presente concurso cotizó la suma de diecinueve colones con noventa y nueve
céntimos (₡19.99) como precio unitario por metro cuadrado (ver folio 1235, tomo 3, del expediente
administrativo). 7) Que la empresa Control Ecológico de Plagas Taboada y Asociados, S.A., con
su oferta presentó la siguiente estructura del precio unitario por metro cuadrado en todo el país:-
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
“Ítem Descripción Monto Porc.
1 Costo de insumos 10,97 54,89
2 Costos de mano de obra 6,62 33,11
3 Subtotal de costos directos 17,59 88,00
4 Costos administrativos 0,40 2,00
5 Subtotal de costos directos e indirectos 17,99 90,00
6 Utilidad 2,00 10,00
7 Costo total 19,99 100,00”
(ver folio 1161, tomo 3, del expediente administrativo). 8) Que la empresa Control Ecológico de
Plagas Taboada y Asociados, S.A., con su oferta presentó el siguiente presupuesto (desglose)
de costos de los insumos para el servicio ofertado:------------------------------------------------------------
“Ítem Descripción Monto
1 Costos de combustibles para equipos 0,25
5
Costos por equipo 0,25
Cantidad de equipos 1
Costo por día de equipos 0,25
Cantidad de días 1
Costo de combustible de equipos 0,25
2
Costo de transportes 0,50
Costo de transportes por día 0,50
Cantidad de días 1
Costo total de transportes 0,50
3
Costo de uso e equipos de trabajo 0,30
Costo por equipo 0,08
Cantidad de equipos 4
Costo por unidad de equipo por día 0,30
Cantidad de días 1
Costo total de uso de equipo de trabajo 0,30
4
Costo de químicos 9,62
Costo de químicos por fumigación 9,62
Cantidad de fumigaciones 1,00
Costo total de químicos 9,62
5
Costos de uso equipos de seguridad 0,30
Costo por equipo 0,08
Cantidad de visitas 4
Costo por unidad de equipo 0,30
Cantidad de equipos 1
Costo total de uso de equipos de seguridad 0,30”
(ver folio 1160, tomo 3, del expediente administrativo). Donde los costos de los insumos fueron
resumidos por la oferente Control Ecológico de Plagas Taboada y Asociados, S.A., en la
siguiente tabla:-----------------------------------------------------------------------------------------------------------
“Ítem Descripción Monto
1 Costos de combustibles para equipos 0,25
2 Costo de transportes 0,50
3 Costo de uso e equipos de trabajo 0,30
4 Costo de químicos 9,62
5 Costo por equipo 0,08
Costo total de insumos 10,97”
(ver folio 1159, tomo 3, del expediente administrativo). 9) Que la empresa Control Ecológico de
Plagas Taboada y Asociados, S.A., con su oferta presentó el siguiente desglose de costos de
mano de obra para fumigación y control de roedores, sin cargas sociales ni patronales:------------
“Ítem Descripción Monto
1
Costos de técnicos de fumigación 4,48
Total horas de trabajo 0,0032
Precio hora 1.400,00
Costo horas hombre 4,48”
(ver folios 1158, tomo 3, del expediente administrativo). 10) Que la empresa Control Ecológico de
Plagas Taboada y Asociados, S.A., con su oferta presentó el siguiente desglose de costos de
mano de obra con cargas sociales y patronales:---------------------------------------------------------------
6
“Ítem Descripción Monto
1 Costos de técnicos de fumigación 4,48
Costo totales de mano de obra 4,48
Detalle de costos de reposición de vacaciones Costo por
visita
Costo de salarios directos por visitas 4,48
Costo de reposición de vacaciones 0,17
Costo de salarios directos con reposición de vacaciones 4,65
Cargas sociales % Costo por
visita
Enfermedad y maternidad CCSS 9,25 0,43
Invalidez, vejez y muerte 4,92 0,23
Banco Popular 0,25 0,01
INA 1,5 0,07
IMAS 0,5 0,02
Asignaciones familiares 5 0,23
Pensión complementaria 3,25 0,15
Póliza del INS 2,42 0,11
Aguinaldo 8,33 0,39
FCL 1,5 0,07
Reserva cesantía 5,33 0,25
Total de cargas sociales 1,97
Total costos final mano de obra 6,62”
(ver folio 1157, tomo 3, del expediente administrativo). 11) Que mediante correo electrónico de las
11:17:46 horas del 1° de febrero de 2017, Hernán González Chavarría, de la Sección de
Limpieza y Jardinería, dirigido a Jhonny Zúñiga Solís, se indica lo siguiente: “En relación con la
Licitación Pública No. 2015LN-000032-PROV […], se han analizado las ofertas presentadas por
las empresas, las cuales ingresan en fecha y tiempo. / […] / […] / En cuanto a la razonabilidad
del precio cotizado y ajuste presupuestario con respecto a los precios de mercado
consideramos que en este tipo de servicio, el cual se cotizó por metro cuadrado y como es
según demanda para todo el país lo que analizamos es el costo menor en relación con las
ofertas recibidas […]. …en este caso específico consideramos que el monto ofertado por la
empresa Control Ecológico de Plagas Taboada y Asociados es el más razonable y se ajusta al
presupuesto para cubrir la necesidad del servicio según lo planificado.” (ver folio 1545, tomo 3, del
expediente administrativo). 12) Que mediante correo electrónico de las 18:02 horas del 9 de
febrero de 2017, Hernán González Chavarría, de la Sección de Limpieza y Jardinería, informa a
Jhonny Zúñiga Solís, de Proveeduría, de lo siguiente: “En relación con la Licitación Pública No.
2015LN-000032-PROV […], de acuerdo a la oferta N° 1, en cuanto a la razonabilidad del precio
ofertado por la empresa Biogeneris de Costa Rica, S. A. para los servicios de fumigación para
7
los diversos circuitos judiciales del país bajo la modalidad según demanda equivalente a ¢
30.00 como precio unitario por metro cuadrado consideramos que no se ajusta a nuestro
presupuesto de acuerdo a lo proyectado según los precios cotizados en el mercado. / En
relación a lo anotado supra con respecto y analizando la oferta N°3 correspondiente a Servicios
Obras y Consejeros en Recursos y Tecnologías Eco Sostenibles, S.A., (SOCRATES S.A.) con
un monto correspondiente a ¢ 79.35 por metro cuadrado por el servicio de fumigación de igual
manera para los servicios de fumigación para los diversos circuitos judiciales del país bajo la
modalidad según demanda se observa que este precio es muy elevado y en relación a las otras
ofertas no es competitivo por lo que consideramos excesivo para esta Licitación.” (ver folio 1557,
tomo 3, del expediente administrativo). 13) Que mediante correo electrónico de las 8:56 horas del
10 de febrero de 2017, Jhonny Zúñiga Solís, de Proveeduría, le solicita a Hernán González
Chavarría, de la Sección de Limpieza y Jardinería, lo siguiente: “Muchas gracias por su pronta
respuesta; no obstante, es necesario verificar si el estudio de mercado realizado para
determinar que el precio por metro cuadrado por la suma de ¢11,00 se ajusta a los parámetros
que se puedan emplear para un contrato según demanda para todos los circuitos judiciales de
todo el país, dada la logística (transporte, viáticos, mano de obra, insumos, etc.) que deben
tener las empresas oferentes para brindar un servicio de esta envergadura. / […].” (ver folio 1558
y 1557, 1583 y 1582, tomo 3, del expediente administrativo). 14) Que mediante correo electrónico de
las 17:28 horas del 15 de marzo de 2017, Hernán González Chavarría, de la Sección de
Limpieza y Jardinería, informa a Yurli Argüello Araya, Jhonny Zúñiga Solís, y Wilberth Kidd
Alvarado, de Proveeduría, lo siguiente: “[…] / En relación a los estudios realizados en el año
2015, previos a este proceso con respecto al costo por metro cuadrado, a una media de ¢
11.00 como parámetro de comparación, considero importante aclarar que al 2017, existe una
variación por concepto de costos en relación a incrementos en insumos, viáticos, personal,
transporte, etc; ya que este servicio es solicitado para todo el país y se debe ajustar a las
necesidades reales del mercado como lo anota don Jhonny en uno de sus correos. / Hemos
buscado cotizaciones con varias empresas como: Control Técnico de Plagas, Fulminex,
Fumigadora Cruz Verde, Fumigadora Trulyn nolen, Fumigadora Coroin, Fumigadora El Mundo,
Fumigadora Ecológica S.A., Fumigadora Alto de Pérez Zeledón, Fumigadora Multiplagas del
Oeste, Fumigadora Trolex, Tecnoplagas, sin embargo solo recibimos respuesta de Fumigadora
Tecnoplagas con un costo de ¢ 108.00 por metro cuadrado y Multiplagas del Oeste con un
costo de ¢ 500.00 por metro cuadrado. Actualizamos el costo promedio que sería de ¢ 250.00
8
por metro cuadrado para realizar los análisis correspondientes a esta licitación. / […].” (ver folio
1594, tomo 3, del expediente administrativo). 15) Que mediante oficio No. 1300-DP/15-17 de 7 de
abril de 2017, que es recomendación, firmado por Wilbert Kidd Alvarado, Jefe a.i. del
Departamento de Proveeduría, se indicó lo siguiente: “[…] / ANÁLISIS DE LOS PRECIOS: / […]
/ De dicho estudio, esta Proveeduría no logró determinar una razonabilidad del precio aceptable
como lo hace ver el señor Hernán González Chavarría, por cuanto, si bien es cierto en el año
2015 se hizo un estudio de mercado que dio como resultado un costo promedio de ¢11,00 por
metro cuadrado fumigado, dadas las constantes consultas efectuadas por este Departamento al
ente técnico para determinar dicha razonabilidad, este realizó una nueva consulta a varias
empresas dedicadas a la fumigación de edificios e indicó que el nuevo costo promedio por
metro cuadrado fumigado asciende a la suma de ¢250,00; no obstante, al verificar dicha
información se logró determinar que el metro cuadrado asciende realmente a ¢304,00 y no
como indicó el señor González Chavarría, ya que la relación aritmética de obtener el promedio
simple de ¢108,00 y ¢500,00 da como resultado ¢304,00. / En ese orden de ideas, el ente
técnico concluyó, según se transcribió en el informe supra, que los precios ofrecidos por las
ofertas No 1 y No. 3, por las sumas de ¢30,00 y ¢79,35 respectivamente, son razonables, pero
el indicado criterio difiere mucho de la realidad, ya que los precios se encuentran 90,13% y
73,90% por debajo del promedio actual de mercado por metro cuadrado (¢304,00), por lo que
dichos precios no se pueden tener como razonables como lo indica el señor Hernán González
Chavarría, Jefe de la Sección de Limpieza del Departamento de Servicios Generales. /
Igualmente, en relación con la oferta No. 2, la cual ofreció un precio de ¢19,99 por metro
cuadrado, el mismo se encuentra un 93,42% por debajo del promedio actual de mercado, por lo
que al igual que las ofertas No 1 y No. 3, el precio no se puede tener como razonable. / […] /
ANÁLISIS Y VALORACIÓN: / […] / En cuanto a la razonabilidad de los precios ofertados, es
necesario considerar que la Administración tomó como base para la valoración de los precios
ofertados el estudio de mercado elaborado por la Sección de Limpieza y Jardinería del
Departamento de Servicios Generales, pero al momento de recibir y valorar las ofertas, los
precios distan mucho del utilizado como base para la presente contratación, además, una
segunda consulta al mercado demuestra que el precio utilizado para la valoración de ofertas es
mucho mayor al promedio que se obtiene de las ofertas, situación que no permite un análisis de
la razonabilidad del precio para el objeto contractual de este procedimiento, lo que implica una
indeterminación de un elemento fundamental como lo es el precio de referencia para
9
recomendar una eventual adjudicación, se considera que no se cuenta con suficientes bases
que permitan determinar que los precios cotizados por las empresas oferentes pueden ser
considerados razonables y que no se cuenta con algún otro elemento o estudio técnico que
permita determinar o establecer dicha razonabilidad, además, el ente técnico mantiene su
posición de indicar que los precios son razonables, por lo tanto, con base en los principios de
eficiencia e intangibilidad patrimonial, y con el fin de proteger y asegurar el mejor uso de los
recursos públicos, y en procura de una sana administración, dado que el estudio de mercado no
soporta la elegibilidad de las ofertas disponibles, a pesar de que el ente técnico lo realizó en dos
ocasiones distintas, los cuales no permiten tener claro si los precios ofertados son razonables,
esta Proveeduría recomienda que el presente procedimiento se declare desierto. / […] /
RECOMENDACIÓN: / Conforme a todo lo expuesto anteriormente, se recomienda, por interés
público, declarar desierta la presente licitación. / Una vez que el Departamento de Servicios
Generales por medio de la Sección de Limpieza, cuente con nuevo estudio de mercado que le
permita obtener mejores bases para determinar la razonabilidad del precio de las posibles
ofertas que se presente a concurso, se tramitará un nuevo procedimiento de contratación.” (ver
folios 1602 a 1596, tomo 3, del expediente administrativo). 16) Que mediante acuerdo tomado por el
Consejo Superior del Poder Judicial en la sesión No. 41-17, del 2 de mayo de 2017,
comunicado por oficio No. 4719-17 de 3 de mayo de 2017, por su artículo II “…se dispuso:
Declarar desierta la Licitación Pública N°2015LN-000032-PROV, denominada “Servicio de
fumigación según demanda para todos los Circuitos Judiciales del País”. / […] / […] Se declara
acuerdo firme.” (ver folios 1612 a 1605, tomo 3, del expediente administrativo).-----------------------------
II. Sobre la admisibilidad del recurso interpuesto por Control Ecológico de Plagas
Taboada y Asociados, S.A.: A) Sobre la ruinosidad de la oferta de la apelante: Manifiesta
la empresa apelante que ha prestado servicios de fumigación al Poder Judicial mediante el
contrato No. 551144 de 5 de setiembre de 2014, adenda de 11 de junio de 2015 al mismo
contrato, adenda de 22 de octubre de 2015, adenda de 26 de octubre de 2015, adenda de 18
de enero de 2016, adenda de 8 de julio de 2016, y adenda de 4 de octubre de 2016, esta última
por un plazo de un año, aún vigente; ello en las siguientes oficinas:--------------------------------------
Línea Edificio Área
1 Corte Suprema de Justicia, San José. 16.281 m2
2 Tribunales de Justicia del I Circuito Judicial, San José. 24.040 m2
3 Organismo de Investigación Judicial, San José. 25.840 m2
4 Anexo A del I Circuito Judicial, San José. 1.816 m2
5 Anexo B del I Circuito Judicial, San José. 4.291 m2
10
6 Anexo C del I Circuito Judicial, San José. 1.985 m2
7 Sección de Delitos Varios. 490 m2
8 Administración de Ministerio Público. 1.013 m2
A partir de la adenda del 8 de junio de 2015, fueron agregadas las siguientes líneas,
denominadas „Periferia‟, en las cuales los servicios de fumigación serían prestados:
Despacho Metros
cuadrados
Juzgado Civil de Desamparados 120,00
Juzgado Civil de Puriscal 524,16
Juzgado Contravencional de Acosta 158,00
Juzgado Contravencional de Alajuelita 595,00
Juzgado Contravencional de Aserrí 48,00
Juzgado Contravencional de Desamparados 200,45
Juzgado Contravencional de Escazú 350,00
Juzgado Contravencional de Hatillo 160,00
Juzgado Contravencional de Mora 100,00
Juzgado Contravencional de Pavas 350,00
Juzgado Contravencional de Puriscal 362,00
Juzgado Contravencional de San Sebastián 150,00
Juzgado Contravencional de Santa Ana 310,00
Juzgado Contravencional de Turrubares 170,21
Juzgado de Familia de Desamparados 306,02
Juzgado de Pensiones Desamparados 550,00
Juzgado de Seguridad Social 388,08
Juzgado Civil de Hatillo 335,13
Juzgado de Violencia Doméstica Desamparados 235,00
Juzgado de Violencia Doméstica Hatillo 298,00
Juzgado Penal Desamparados 708,00
Juzgado Penal de Hatillo 565,21
Juzgado Penal de Pavas 480,00
Juzgado Penal Puriscal 350,00
Juzgado Pensiones Escazú 252,00
Juzgado Pensiones Pavas 350,00
Menor Cuantía de Desamparados 223,37
OCJ Puriscal 60,00
PISAV 795,41
Tribunal Penal Pavas 774,04
Tribunal Penal Desamparados 835,27
Total de metros cuadrados 11.103,35
Manifiesta la apelante que el contrato actualmente en ejecución con el Poder Judicial, antes
referido, tiene un precio inferior a los once colones (₡11.00), lo cual es conocido por la
Proveeduría, ya que el precio para cubrir los 75.756 metros cuadrados del contrato original es
en promedio de diez colones con cincuenta y seis céntimos (₡10.56), siendo un servicio que se
ha prestado a satisfacción, si aplicación de amonestaciones o cláusulas penales, además de
ser rentable. Señala la recurrente que en el presente concurso ofertó la suma de diecinueve
colones con noventa y nueve céntimos (₡19.99) el metro cuadrado a nivel nacional, a un
mismo precio como señal de eficiencia, sin variaciones por provincia o región; y para lograrlo
11
ha dividido el país por regiones para evitar gastos de traslado (horas y viáticos), y por los altos
volúmenes de clientes le es posible bajar los costos antes mencionados además de los gastos
administrativos, obteniendo descuentos en los insumos por compra al contado de grandes
volúmenes. Expone la recurrente que ha cotizado un 89.30% más que el precio vigente de
₡10.56, lo cual constituye un ajuste acorde con los costos actuales. Manifiesta la empresa
recurrente que los precios citados en el estudio de mercado, de ₡108.00 (Fumigadora
Tecnoplagas) y ₡500.00 (Multiplagas del Oeste), en realidad no existen, ya que son mucho
más bajos; se trata de empresas que no participan en contratación administrativa según puede
consultarse en Mer-Link y CompraRed; medios de compra en los cuales debería consultarse
los precios reales de mercado; siendo que además la consulta de precios durante la etapa de
análisis de ofertas no está contemplada en la LCA ni en el RLCA, lo cual vicia de nulidad
absoluta dicho procedimiento; y expone que consultar con terceras empresas durante el
proceso de análisis de ofertas significa un conflicto de intereses, ya que cotizan alto para que el
concurso sea declarado desierto y luego participarían con los verdaderos precios, no con los
cotizados previamente. Manifiesta la empresa apelante que el análisis de las ofertas debe
realizarse con fundamento en el artículo 26 del RLCA, el cual establece la obligatoriedad de
presentar el desglose de la estructura del precio, y un presupuesto detallado de todos los
elementos que lo componen; requerimientos cumplidos solo por la recurrente. Señala la
empresa apelante que la Administración ha incumplido con lo establecido en el artículo 30 del
RLCA, porque nunca fue indagada sobre la posible ruinosidad de su precio, para determinar si
con lo cotizado se lograría cumplir con los términos del contrato. Con base en lo anterior la
empresa apelante solicita declarar con lugar el recurso de apelación interpuesto, ordenándose
nuevo análisis de las ofertas. Criterio de la División: La Administración promovió el presente
concurso para contratar los servicios de fumigación de sus oficinas en todo el territorio
nacional, cursando invitación a eventuales oferentes mediante publicación en el diario oficial
(ver hecho probado 1), y pese a la presentación de tres ofertas (ver hecho probado 2), declaró
desierto el proceso (ver hechos probados 15 y 16). Como se desprende de lo dispuesto en el
artículo 86 de la Ley de Contratación Administrativa (LCA), existe un plazo de 10 días hábiles
en el cual la Contraloría General debe disponer sobre la tramitación del recurso o bien de su
rechazo de plano por inadmisible o por improcedencia manifiesta. De este modo, el citado
artículo estableció una doble obligación al realizar el análisis de las gestiones interpuestas,
distinguiendo dos supuestos que serían la inadmisibilidad y la improcedencia manifiesta. Al
12
respecto, el citado numeral indica: “La Contraloría General de la República dispondrá, en los primeros
diez días hábiles, la tramitación del recurso o, en caso contrario, su rechazo por inadmisible o por
improcedencia manifiesta. Esta facultad podrá ejercerse en cualquier etapa del procedimiento en que se
determinen esos supuestos.” (el subrayado no corresponde al original). En un sentido similar se
orienta el artículo 186 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA) cuando
establece en su párrafo tercero lo siguiente: “Dentro de los diez días hábiles siguientes al
vencimiento del plazo para apelar, la Contraloría General de la República deberá analizar la
admisibilidad y procedencia general del recurso, procurando detectar en esta etapa las gestiones
inadmisibles o manifiestamente improcedentes, para proceder a su rechazo inmediato.” Por su parte,
dentro de los supuestos para rechazar un recurso de plano por improcedencia manifiesta, el
artículo 188 del RLCA, señala en sus incisos b) y d) lo siguiente: “El recurso de apelación será
rechazado de plano por improcedencia manifiesta, en cualquier momento del procedimiento en que se
advierta, en los siguientes casos: / […] / b) Cuando el apelante no logre acreditar su mejor derecho a la
adjudicación del concurso, sea porque su propuesta resulte inelegible o porque aún en el caso de
prosperar su recurso, no sería válidamente beneficiado con una eventual adjudicación, de acuerdo con
los parámetros de calificación que rigen el concurso. Debe entonces el apelante acreditar en el recurso
su aptitud para resultar adjudicatario. / […] / d) Cuando el recurso se presente sin la fundamentación que
exige el artículo 88 de la Ley de Contratación Administrativa. / […].” En relación con dichas normas,
este órgano contralor en la resolución No. R-DCA-471-2007 del 19 de octubre del 2007, señaló
lo siguiente: “Improcedencia manifiesta: Se refiere a aquellos supuestos donde por razones de
carácter fundamentalmente formales, el recurso presentado no puede ser conocido en su revisión de
fondo y producen la firmeza del acto de adjudicación, y se descompone en las siguientes causales. Falta
de Legitimación: El artículo 180 del Reglamento de Contratación Administrativa establece que el
recurso es improcedente de manera manifiesta cuando se interponga por una persona carente de interés
legítimo, actual, propio y directo y, de seguido, se indica que se entiende que carece de esa legitimación
el apelante que no resulte apto para resultar adjudicatario, sea porque su propuesta sea inelegible o
porque, a partir de las reglas dispuestas en el sistema de calificación, no se haya acreditado un mejor
derecho de frente a otros oferentes. La inelegibilidad de una plica se entiende cuando en el expediente
administrativo haya prueba suficiente para determinar que el oferente recurrente presentó una plica
alejada de las normas técnicas, financieras, legales u otras, del cartel y tal hecho, sea de orden
trascendental. Por lo tanto, el recurso se debe rechazar si del todo no se defiende la elegibilidad de la
oferta o si esta está débilmente fundamentada. […]. Falta de fundamentación: El mismo artículo 180
del Reglamento de Contratación Administrativa señala como improcedente en forma manifiesta aquel
recurso que no se presente con la fundamentación requerida por el artículo 88 de la Ley de Contratación
13
Administrativa. Falta de fundamentación es, en suma, cuando el recurrente presenta una argumentación
débil en contra del actuar administrativo y no presenta prueba mínima para amparar total o parcialmente
su defensa. […]”. Considerando lo anterior, le corresponde a la empresa apelante demostrar en
su recurso que cuenta con la legitimación necesaria para resultar como posible readjudicataria
del presente concurso de adquisición. La Administración ha declarado desierto el proceso, sin
embargo, este órgano contralor considera que en realidad se trata de una declaratoria de
infructuosidad, en razón de que los hechos y las motivaciones expuestas en la recomendación
final, aprobada en su contenido por el Consejo Superior, responden a un tema de precio
asociado a la elegibilidad de las ofertas, en consideración a la razonabilidad como un elemento
esencial de todo concurso. En el caso, se discute la exclusión de oferta por supuesta
ruinosidad, respecto de lo cual la empresa apelante no ha aportado ni los alegatos ni la prueba
suficiente para permitir un eventual reenvío para análisis de ofertas, de tal forma que la nulidad
por la nulidad es improcedente en el tanto la defensa del precio cotizado debe ser efectuada al
momento de interponerse el recurso, para determinar si la Administración deberá proceder con
la indagatoria exigida por el artículo 30 del RLCA. En cuanto a los precios de mercado, en el
expediente administrativo constaba estudio realizado por la Administración en el cual se deja
constancia de que los precios derivados de contrataciones realizadas por diferentes oficinas del
Poder Judicial entre el segundo semestre del año 2015 y el primer semestre del año 2016
permitieron determinar un precio por metro cuadrado de ciento diecisiete colones con sesenta y
dos céntimos (₡117.62) para el servicio de fumigación (ver hechos probados 3, 4 y 5), respecto
de lo cual la empresa recurrente no ha efectuado manifestación alguna, para vincular o
desvincular dicho precio del monto cotizado en la presente licitación. En el mismo estudio
puede observarse como la empresa apelante resultó adjudicataria en el concurso No. 2015CD-
000019-ARPZCM para el “Servicio de fumigación edificios que albergan diferentes oficinas
judiciales y administrativas del I Circuito Judicial de la Zona Sur (Pérez Zeledón y Buenos
Aires)”, para el cual cotizó la suma de ₡157.50, monto superior al promedio citado en dicho
estudio, y muy superior a los ₡19.99 que ha cotizado por metro cuadrado para todo el país en
el presente concurso (ver hecho probado 6), alegando que se debe a eficiencia en la
administración de recursos. La empresa recurrente no ha demostrado tampoco que el precio
unitario por metro cuadrado adjudicado en la contratación directa del año 2015 responda a
parámetros diferentes a los que rigen para la presente licitación. La empresa apelante ha
transcrito en su recurso los criterios vertidos durante el análisis de ofertas en cuanto al análisis
14
de los precios de mercado, de los cuales es posible derivar de forma clara que la razonabilidad
de precios sostenida por la unidad usuaria, Sección de Limpieza y Jardinería, alrededor de
once colones el metro cuadrado, que fue el precio utilizado para efectos de referenciar la
disponibilidad presupuestaria (ver hecho probado 3), al calificar la oferta de la recurrente como
razonable (ver hecho probado 11), y como no razonables y fuera de presupuesto las
cotizaciones de las otras dos ofertas (ver hecho probado 12); fue cuestionada por la
Proveeduría porque la nueva licitación busca abarcar todo el país y ello implica una logística
diferente en transporte, viáticos, mano de obra, insumos, entre otros (ver hecho probado 13),
debido a que en la justificación de inicio el precio referencial para la fijación del presupuesto fue
el derivado del contrato No. 55114 (ver hecho probado 3), que es el contrato en ejecución que
la apelante mantiene con el Poder Judicial, según lo ha referido en su recurso. Ante el
requerimiento de la Proveeduría, la Unidad Usuaria procedió a efectuar un estudio de mercado
mediante el cual concluyó que el precio rondaba los doscientos cincuenta colones (₡250.00)
(ver hecho probado 14), dato corregido por la Proveeduría en su recomendación a trescientos
cuatro colones (₡304.00), por considerar que se trata de un error aritmético (ver hecho probado
15). Si bien la empresa apelante cuestiona este último valor en su recurso, no ha refutado
siquiera el valor de mercado incluido en la justificación de inicio, de ₡117.62, dato que conoció
de forma previa a la apertura de ofertas. En segundo lugar, con respecto al desglose de la
estructura de precio que presentó la empresa apelante (ver hecho probado 7), al presupuesto
de los costos de los insumos que de igual forma ha acreditado con su oferta (ver hecho
probado 8), y costos de mano de obra con cargas sociales (ver hechos probados 9 y 10), la
empresa recurrente no ha demostrado en qué ha consistido la variación en el precio por metro
cuadrado, entre el contrato vigente y el que se derivaría de la nueva contratación en razón de
este concurso, de tal forma que refleje al menos la mejora en el uso de los recursos, y que no
se trate de una actualización del precio dentro de condiciones similares de servicio aunque con
variaciones en los costos; esto en razón de que la Administración ha advertido que se está
pasando a un contrato a nivel nacional que requiere de una logística diferente (ver hechos
probados 3 y 13). Relacionado con lo anterior, la recurrente ha señalado que del contrato
original atiende 75.756 m2, más las oficinas periféricas agregadas de forma posterior que
suman 11.103,35 m2, para un total de 86.859,35 m2; y por su parte, la nueva licitación
requeriría la fumigación de 170.279,86 m2 (ver anexo No. 3 del cartel, folios 593 a 592, tomo 2,
del expediente administrativo), es decir, 83.420,51 m2 más, y respecto de áreas situadas fuera
15
de San José y su periferia, que son las oficinas actualmente atendidas por la recurrente; quien
ha manifestado que puede cubrir dichos costos en razón de la regionalización de sus
actividades, sin embargo, en su oferta no presentó información alguna que respalde el decir de
su recurso de apelación; a lo cual debe añadirse que al no estar debidamente demostrado y
justificada la razón por la cual la empresa recurrente para la zona sur cotizó un precio
considerablemente más alto, la estructura de costos que está ofreciendo no logra solventar la
posible ruinosidad de su precio. En el caso, la empresa apelante no ha logrado entonces
desvirtuar con la prueba aportada las conclusiones de la Administración, ni cómo su precio
resulta razonable, pese a que este es el momento procesal oportuno para ello. Al respecto,
debe considerarse que el artículo 88 de la Ley de Contratación Administrativa establece lo
siguiente en su primer párrafo: “El recurso de apelación deberá indicar, con precisión, la infracción
sustancial del ordenamiento jurídico que se alegue como fundamento de la impugnación. Cuando se
discrepe de los estudios que sirven de motivo a la administración para adoptar su decisión, el apelante
deberá rebatir, en forma razonada, esos antecedentes; para ello, deberá aportar los dictámenes y
estudios emitidos por profesionales calificados.” En el presente caso el apelante no ha rebatido
siquiera la totalidad de los parámetros pre cartelarios que establecieron un promedio de precio
en contrataciones con la Administración, ni con argumentos ni con prueba, y por tal razón su
recurso debe rechazarse de plano por improcedencia manifiesta. No obstante lo anterior,
resulta fundamental que como se ha venido exponiendo, la verificación de la razonabilidad que
realiza esa Administración no solo utilice referencias de mercado sino que también incluya las
valoraciones propias de los elementos que debería componer el precio conforme las
particularidades del objeto contractual y las regulaciones normativas en la materia. B) Sobre
restante alegato de la apelante: La empresa apelante plantea en su recurso de apelación otra
razón para impugnar, consistente en que debe tenerse como bien presentada la garantía de
participación; sin embargo, de conformidad con el artículo 191, último párrafo, del Reglamento
a la Ley de Contratación Administrativa, no procede el examen de esta articulación adicional,
en la medida que el recurso ha sido rechazado de plano, siendo necesario además advertir que
el tema de la garantía de participación no constituyó motivo de exclusión técnica de la oferta de
la empresa recurrente.-------------------------------------------------------------------------------------------------
POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la
Constitución Política, 84 y 85 de la Ley de Contratación Administrativa; 182 y siguientes del
16
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se resuelve: 1) RECHAZAR DE PLANO
POR IMPROCEDENCIA MANIFIFESTA el recurso de apelación interpuesto por Control
Ecológico de Plagas Taboada y Asociados, S.A., en contra del acto de declaratoria de desierto
de la Licitación Pública No. 2015LN-000032-PROV, promovida por el Poder Judicial, para la
“Contratación de servicios de fumigación para los diversos Circuitos Judiciales del País bajo la
modalidad según demanda”, acto que se confirma. 2) De conformidad con el artículo 90 de la
Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa.----------------------------
NOTIFÍQUESE.----------------------------------------------------------------------------------------------------------
Allan Ugalde Rojas Gerente de División
Elard Gonzalo Ortega Pérez Marlene Chinchilla Carmiol
Gerente Asociado Gerente Asociada
Estudio y redacción: Rolando A. Brenes Vindas. RBV/chc
NN: 06569 (DCA-1190) NI: 12908, 13142, 13186. CI: Archivo central G: 2016003730-2
