CONTRALORIAInforme de Seguimiento Al Proceso de Restitucion

Informe de seguimiento al proceso de

restitución de tierrasLey de víctimas

Primer semestre 2012

“Que vivan los campesinosy que los dejen vivir

que el campo sin campesinosexiste sin existir”

(Copla popular, Jorge Veloza)

REPUBLICA DE COLOMBIAContraloría General de la República

Sandra Morelli RicoContralora General de la República

Carlos Felipe Córdoba LarrarteVicecontralor General de la República

Luis Alberto Higuera MalaverContralor Intersectorial Unidad de investigaciones especiales contra la corrupciónGrupo interno de lucha contra la pobreza

Elaboración de este documento:Patricia Junco Olarte, Katerine Mena Asprilla, Cesar Augusto Moreno Sánchez, Emilce Perdomo Vargas, Ana Catalina Sarmiento ZarateUnidad investigaciones especiales contra la corrupciónGrupo interno de trabajo de seguimiento a las políticas públicas de lucha contra la pobreza

Con la colaboración de los profesores Jorge Luis Garay, Fernando Barberi y el equipo de profesionales de CODHES

Diseño y DiagramaciónYenny Liliana Pérez Guzmán

PortadaMagda Briceño Muñoz

Fotografía: Cortesía INCODER

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La actual administración de la Contraloría General de la República ha estado com-prometida dentro de una visión de Estado, con la superación del Estado de Cosas in-constitucional decretado por la Honorable Corte Constitucional frente al fenómeno del desplazamiento forzado. En este sentido mediante la Resolución No. 6486 del 22 de febrero de 2012 integró un equipo de funcionarios que viene abordando desde di-ferentes aristas, el análisis de las políticas públicas de atención a la población victima del conflicto armado en Colombia, en concordancia con lo ordenado por la Corte Constitucional en su Auto 219 de la Sentencia T025 y de la función de monitoreo y seguimiento establecida en la Ley de víctimas y restitución de tierras.

Dentro de las principales consecuencias del conflicto armado se presenta el despo-jo o abandono forzado de la tierra, en especial de la población rural, ocasionando situaciones de orden social como la pérdida del sustento económico, el desarraigo cultural y los efectos a nivel psicológico que han dado al traste con los proyectos de vida de miles de compatriotas.

En este orden de ideas, el Gobierno Nacional presentó a consideración del Con-greso de la República una iniciativa que se transformaría en la Ley 1448 de 2011, que se convierte en el nuevo referente para la atención de las víctimas, incluidas los despojados de la tierra, creando la institucionalidad pertinente mediante sus decre-tos reglamentarios; y dentro del marco de la justicia transicional se diseño y está en implementación el proceso administrativo y judicial para la restitución de tierras.

Así pues, la Contraloría General de la República consciente y comprometida con la población victima de este flagelo, pretende, periódicamente,dar cuenta de la ges-tión, principales resultados y en últimas del impacto que estas acciones guberna-mentales ofrezcan para garantizar el goce efectivo de sus derechos, particularmente el de la restitución de sus predios de manera integral, su estabilización socioeco-nómica y la garantía de no repetición, por lo que mediante informes como el que presentamos a continuación, se analizan y se dan alertas sobre las situaciones que puedan obstruir los objetivos fundamentales de la mencionada ley.

Luis Alberto Hihuera MalaverContralor Delegado Intersectorial

Presentación

Informe de seguimiento al proceso de restitución de tierras • Ley de víctimas

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Informe de seguimiento al proceso de restitución de tierras - Ley de víctimas (Primer semestre de 2012)

La ley de víctimas y restitución de tierras (Ley 1448 de 2011), ordena medidas de atención, asistencia y reparación integral a favor de las víctimas del conflicto arma-do interno, las cuales deben ser sostenibles fiscalmente y aplicadas, particularmente para la restitución, bajo los principios de gradualidad y progresividad. Por ello, los esfuerzos estatales deben ser financiables en el mediano y largo plazo e imple-mentados en todo el país, en un período de diez años, observando, entre otros, el principio de igualdad de todas las víctimas.

La ley y sus decretos reglamentarios establecen la reparación integral a favor de las víctimas, que contempla medidas como la restitución, la indemnización, la rehabi-litación, la satisfacción y las garantías de no repetición.

El derecho a la restitución de la tierra a quienes fueron despojados de ella y a quienes la abandonaron por causa de la violencia, entraña uno de los objetivos más importan-tes de la disposición legislativa. En efecto, para cumplir con la trascendental misión de restituir en su dimensión espacial a las familias desplazadas, la ley crea toda una institucionalidad en torno al tema que le permite desarrollar las acciones, registros, procedimientos y entregas de tierras, dotándola de un instrumento financiero para llevar a cabo las restituciones y las compensaciones en especie o en dinero.

El compromiso asumido por el Estado, enmarcado en la Ley 1448 de 2011, dispu-so, para garantizar su efectividad, la conformación de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo de la ley, de la cual hace parte la Contraloría General de la República (CGR), junto con la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y tres representantes de las víctimas2.

La función establecida para esta comisión abarca de manera panorámica el control sobre la política pública desarrollada por el gobierno nacional en beneficio de las vícti-

1 Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (artículos 97, 98, 111, 112 y 113 de la Ley 1448)

2 Artículo 210 de la Ley 1448

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Despacho Vicecontralor • Unidad de investigaciones especiales

mas del conflicto armado interno. El seguimiento se ordena para el proceso de diseño, implementación, ejecución y cumplimiento de las medidas contenidas en la ley.

En observancia, además, de la sentencia T-025 de 20043 y sus autos de seguimien-to4, en especial el 219 de 2011, mediante el cual la Corte Constitucional solicita a la CGR, entre otras acciones, realizar una vigilancia fiscal de carácter especial a los re-cursos destinados a garantizar la superación del Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) de la población en situación de desplazamiento forzado en los términos del Decreto Ley 267 de 20005 e impone a este ente de control la obligación de asumir de manera especial este compromiso, sin menoscabo de las demás funciones atri-buidas como máximo órgano de control fiscal del Estado.

El subcomponente de tierras, como parte de la política de atención a la población víctima de la violencia y en particular del desplazamiento forzado, adquiere espe-cial importancia con ocasión de la expedición de la Ley 1448. Efectivamente, la ley expresa formalmente la voluntad del Estado de restituir o, subsidiariamente, com-pensar a los despojados6 y establece, además de un marco institucional propicio para tal efecto, una serie de obligaciones, deberes y mandatos precisos de tal ma-nera que se garantice la reparación. No obstante, lo novedoso es que este esfuerzo cuenta con antecedentes que han permitido evaluar y proponer correctivos a las posibilidades institucionales de dar una respuesta efectiva al sector de la población afectada por la violencia; el diseño mismo en el que se sustenta la Ley 1448 es re-sultado de dichas observaciones y propuestas7.

3 Corte Constitucional, Sentencia T-025 de 2004. M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. Bogotá, D. C., veintidós (22) de enero de dos mil cuatro (2004).

4 Autos 185 de 2004, 176, 177 y 178 de 2005, 218 y 266 de 2006, 233 de 2007, 116 de 2008, 008 y 011 de 2009, y 385 de 2010.

5 Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones.

6 Artículo 72, inciso 1°. Ley 1448 de 2011.

7 El proyecto de protección de tierras y patrimonio de la población desplazada es el principal referente en el tema de restitución de tierras. Según Acción Social (2010), fue una iniciativa financiada por Acción Social, Banco Mundial, USAID-OIM, ACNUR, Gobernación de Santander y Agencia Sueca de Cooperación para el Desarrollo Inter-nacional. En una primera fase del 2002 al 2005, sus principales logros fueron la constitución de la Red interinstitucio-nal de protección de tierras, la definición del objeto de la protección y diseño de rutas de protección. De 2005 a 2008 se ejecutó la segunda fase teniendo como resultados la transferencia de herramientas diseñadas a los organismos competentes, puesta en marcha registro único de predios y territorios abandonados RUPTA, sistema de índice de predios y propietarios estructurado en conjunto con la Superintendencia de Notariado y Registro; elaboración del balance de capacidades institucionales, estudio sobre las tipologías de despojo; entre otros. Finalmente de 2009 a 2011, consolidó la estrategia de restitución de tierras que fue planteada por el actual Gobierno y puesta en ejecución a través de la Ley 1448 de 2011.


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La Ley 1448 de 2011 en el Título IV, Capítulo III, establece un procedimiento mixto para restituir y formalizar la entrega de la tierra, el cual se compone de dos etapas: una administrativa para inscribir las tierras despojadas o forzadas a abando-nar en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente; y otra judicial, dirigida a la restitución jurídica y material de los mismos.

En este marco de justicia transicional, se crea la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD)8, órgano administrati-vo del gobierno nacional para la restitución de tierras, encargado de administrar el registro y acopiar las pruebas de despojos o desplazamientos forzados en los casos de restitución que se someterán a conocimiento de los jueces y magistrados; así como apoyar la política dirigida a la población víctima de desplazamiento forzado interno.

En este sentido, el presente informe pretende contribuir a la discusión sobre as-pectos que la CGR considera relevantes en la implementación de la ley, en cuanto a la restitución de tierras despojadas o abandonadas se refiere, y cuyas observacio-nes procuran la adopción de los correctivos pertinentes en las labores adelantadas hasta el presente, de manera tal que se avance hacia la garantía del cumplimiento de los objetivos de la ley.

En un primer capítulo se retoman los antecedentes relacionados con la magnitud de la problemática del desplazamiento en Colombia como consecuencia del con-flicto armado interno, así como del abandono y despojo forzado de tierras, con la correspondiente obligación del Estado colombiano de reparar a sus víctimas, particularmente restituyéndole sus tierras.

En el segundo acápite se incluyen los aspectos relevantes de la institucionalidad conformada por la ley 1448 y sus decretos reglamentarios, haciendo una caracteri-zación del proceso de restitución de tierras en sus etapas administrativa y judicial, analizando algunos aspectos jurídicos en la materia, sobre los que este órgano de control hace un llamado de atención como son la inversión en la carga de la prueba y el contrato de uso; y, por último, se destaca la relevancia que la norma le otorga a la variable de seguridad para llevar a cabo el proceso de restitución9.

8 Artículo 103, Ley 1448 de 2011

9 Capítulo II Decreto 4829 de 2011.

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En una tercera parte se analizan aspectos de la administración y gestión para la implementación de la ley 1448 en lo referente a la restitución de tierras tales como la planeación y gestión, la articulación interinstitucional, la captura de información de los solicitantes, la promoción y divulgación del proceso y el Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.

Por último, se plantean algunos de los retos más relevantes que deberá asumir el Estado para garantizar el cumplimiento de los objetivos planteados por la ley en cuanto a la restitución de tierras como medida de reparación a la población que fue despojada de sus predios o se vio obligada a abandonarlos.

Metodológicamente, para la elaboración de este informe, se tomaron como in-sumos el análisis de la ley y sus decretos reglamentarios, la revisión de literatura relevante, entrevistas con directivos y funcionarios de entidades con responsabili-dades en el proceso de restitución de tierras como Incoder, Superintendencia de Notariado y Registro, a través de su Delegada para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras, Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y la Uni-dad Administrativa Especial para la Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD). En esta última entidad se practicó una prueba de recorrido10 en las oficinas del nivel central y en las direcciones territoriales de Bogotá y Bolívar.

Antecedentes

Colombia es uno de los países con mayor número de desplazados en el mundo. En la actualidad, aunque no existen cifras uniformes que den cuenta de la magnitud exacta de esta problemática, el gobierno señala que con corte a septiembre de 2011, han sido identificadas 3.875.987 personas desplazadas11, mientras que algunos or-ganismos no gubernamentales como la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), consideran que la cifra real de desplazados por el

10 La prueba de recorrido como instrumento de auditoría se incorpora en la Guía de Auditoría de la CGR, me-diante Resolución 6368/2011. Para ser utilizada como insumo en el presente informe, se analizó el Plan Estratégico y los macroprocesos de la UAEGRTD, seleccionando el Proceso de Registro, teniendo en cuenta su relevancia misional, ya que la actualidad se están recibiendo las primeras solicitudes de restitución de tierras. Identificadas las actividades establecidas por la UAEGRTD para este proceso, se hicieron entrevistas con diferentes funcionarios responsables de cada una de ellas, indagando cómo se estaban realizando las mismas y las dificultades que al momento se hubieran encontrado.

11 ht tp://www.dps.gov.co/EstadisticasDesplazados/, Consultado el 26 de Marzo de 2012.


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conflicto armado interno desde mediados de los años 80 supera los 5.000.000 de personas12 (PNUD 2011).

En cuanto a los datos correspondientes a los predios despojados o forzados a abandonar, no existen cifras conciliadas entre las diferentes fuentes, pese a que el Gobierno fue enfático en señalar en la exposición de motivos del proyecto de ley de víctimas que se trata de cerca de 750.000 hogares campesinos que fueron des-plazados de sus territorios por la fuerza en las últimas dos décadas, de los cuales 460.000 abandonaron un poco más de tres millones de hectáreas13.

Por su parte y basados en la información reportada por las familias desplazadas en la III Encuesta Nacional de Verificación (III ENV-2010), la Comisión de Se-guimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado estimó que entre 1980 y julio del 2010 se habrían abandonado, vendido o entregado a terceros for-zadamente, como consecuencia del accionar sistemático de algunos grupos, cerca de 6.6 millones de hectáreas sin contar los territorios colectivos, lo que representa el 15,4% de la superficie agropecuaria de todo el país14. Más recientemente, el Mi-nistro de Agricultura, en entrevista concedida a la oficina de comunicaciones de la Corte Constitucional, publicada el 30 de mayo de 2011, manifiesta que 2.000.000 de hectáreas fueron despojadas y 4.000.000 abandonadas por culpa del conflicto armado, afectando a 450 mil familias rurales15.

Así mismo, la CGR (2011) señala que de acuerdo con otros estudios, el número de hectáreas abandonadas oscila entre 3 y 10 millones de hectáreas, lo cual evidencia el impacto territorial y económico que ha ocasionado el despojo sufrido por la po-blación desplazada. (Ver Cuadro No.1)

12 PNUD, 2011. Desplazamiento forzado, tierras y territorios. Agendas pendientes: La estabilización socioeco-nómica y la Reparación. Cuadernos del Informe de Desarrollo Humano, Colombia, 2011.

13 Proyecto de Ley 107 de 2010 Cámara de Representantes. “Por la cual se dictan medidas de atención y repa-ración integral a las víctimas de violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional huma-nitario” – acumulado- con el proyecto de Ley No. 85/10 – Cámara, “por la cual se establecen normas transicionales para la restitución de tierras”, citado en CGR (2011).

14 En la II Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada realizada por la Co-misión de seguimiento sobre Desplazamiento Forzado (julio-agosto de 2008, II ENV-2008), se estimaba que para el periodo comprendido entre enero de 1998 y julio-agosto de 2008, el 55,5% de los grupos familiares desplazados tenían tierras y de ellos 94% las abandono o fueron despojados de las mismas.

15 Boletín de prensa de la Corte Constitucional del 30 de mayo de 2011, consultado el 19 de julio de 2012. Disponible en: ht tp://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/noticias/NOTICIAS%2030%20DE%20MAYO%20DE%202011.php

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Cuadro 1

Estimativo de hectáreas abandonadas o despojadas por desplazamiento forzado

Fuente Hectáreas estimadas (millones)

Universidad de los Andes – CEDE.16 1,2Programa Mundial de Alimentos – PMA17 4,0Acción Social – Proyecto patrimonio de la población desplazada - PPTP18 6,8Catastro Alternativo (Movimiento nacional de Víctimas)19 10,0

III Encuesta Nacional de Verificación de la Comisión de 6.2 millones de hectáreas, Seguimiento de la Política Pública sobre durante el periodo el Desplazamiento Forzado.20 comprendido entre 1980 y julio de 2010

Vale la pena hacer referencia al alto índice de informalidad existente en la tenencia de la tierra rural. De acuerdo con los datos arrojados por la III E.N.V. de la co-misión de seguimiento, se logró establecer que cerca de las cuatro quintas partes de los grupos familiares encuestados (77,6%) se consideraban propietarios de la tierra, sin embargo, únicamente el 21,5% poseía título registrado, 9% sin registrar, 35% cuenta con un papel que respalda la tenencia y 23% con promesa, contrato o cartas de compraventa. En cuanto al uso actual de dichas tierras, el 75,9 % de la población desplazada desconoce el uso específico al que están dedicados los bienes despojados o forzados a abandonar.

16 Ibañez, A.M., Moya, A. y Velasquez, A. M. (2006). “Hacia una política proactiva para la población desplazada”, citado por la Comisión de Seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado en el IV Informe a la Corte Constitucional. Bogotá, junio de 2008, página 20.

17 Programa Mundial de Alimentos (2001). Estudio de Caso de las necesidades alimentarias de la población desplazada en Colombia, citado por la Comisión de Seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado en el IV Informe a la Corte Constitucional. Bogotá, junio de 2008, página 20.

18 Acción Social-PPTP (2005). “Diseño de una metodología participativa para la recolección de información y protección de bienes muebles” , citado por la Comisión de Seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado en el IV Informe a la Corte Constitucional. Bogotá, junio de 2008, página 20.

19 Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado (2007). “Catastro alternativo, estrategia contra la impunidad y herramienta para la reparación integral” , citado por la Comisión de Seguimiento a la política pública sobre despla-zamiento forzado en el IV Informe a la Corte Constitucional. Bogotá, junio de 2008, página 20.

20 Comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado. 2011. El reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado: reconocer y resarcir debidamente los daños y perjuicios vol. 10. 250 p.


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Dada la dimensión del despojo o abandono de tierras y las características rurales de la población vinculada a este hecho victimizante, la restitución de tierras se convierte no solo en componente relevante para garantizar la reparación integral de estas víctimas, sino en una oportunidad de intervenir en el desarrollo rural y territorial del país.

Por otra parte, la comisión de seguimiento (2009)21, recuerda cómo bajo las pau-tas internacionales de reparación, la restitución de la tierra debe considerarse un proceso de máxima prioridad. Así mismo, reafirma que la Corte Constitucional ha subrayado que el derecho a la restitución debe darse independiente del retorno o el restablecimiento y manifiesta que en el caso de productores rurales de escasos recursos, con el despojo o abandono forzado, no solo se vulnera el derecho a la propiedad sino también al trabajo y a la subsistencia digna.

En este sentido, la comisión de seguimiento (2009) concluye que es una obligación del Estado garantizar la restitución de tierras abandonadas o despojadas por el conflicto, así como garantizar su sostenibilidad y la no repetición de los hechos victimizantes.

Aspectos relevantes de la institucionalidad para el proceso de restitución de tierras

Caracterización de los procesos y procedimientos

La ley 1448 de 2011, estableció un procedimiento mixto para restituir y formali-zar la tierra de las víctimas del despojo y abandono forzoso, a través de una etapa administrativa, que culmina con la inscripción en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente (RTDAF) y otra judicial, donde se decide de manera definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u ocupación del baldío objeto de la demanda, mediante un proceso que se caracteriza por ser breve y sumario y la carga probatoria se traslada a quienes se opongan a la pretensión de la víctima en el curso del proceso de restitución a la cual le bastará probar de manera sumaria la

21 Comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado. 2009. El reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado: reparar de manera integral el despojo de tierras y bienes vol. 5

22 Comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado. 2009. El reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado: reparar de manera integral el despojo de tierras y bienes vol. 5

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propiedad, posesión u ocupación del predio y el reconocimiento como desplazada o despojada, salvo que esta persona haya sido reconocida también como desplaza-da o despojada del mismo predio23.

Como se anotó anteriormente, para llevar a cabo la etapa administrativa de la restitución de tierras, la Ley 1448 de 2011, creó la Unidad Administrativa Especial para la Gestión de Restitución de Tierras Despojadas UAEGRTD, como un órgano administrativo del Gobierno Nacional24, por un término de diez (10) años, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Es la entidad encargada de diseñar y administrar el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas, donde se inscribirá de oficio o a solicitud de parte el predio y las personas sujeto de restitución, su relación jurídica con la tierra y su núcleo familiar, además del período sobre el cual se ejerció la influencia armada, así como de certificar su inscripción en el registro.

Tiene igualmente asignadas las funciones de recaudar las pruebas del despojo y abandono de tierras para presentarlas ante la instancia judicial de los jueces civiles del circuito y magistrados del Tribunal Superior de Distrito Judicial especializados en restitución de tierras; representar la víctima ante las autoridades judiciales para el respectivo proceso de restitución de sus tierras; pagar las sumas, a nombre del Estado, que ordenen las decisiones judiciales; pagar las compensaciones en los ca-sos en que no sea posible la restitución; adoptar programas de alivios de pasivos; y crear y administrar programas de subsidios a favor de los restituidos o de aquellos a quienes se les formalicen sus predios.

Para la implementación gradual y progresiva del registro como lo dispone el or-denamiento legal (art. 76, Ley 1448), la UAEGRTD debe apoyarse en entidades y autoridades estatales a nivel nacional, generando una articulación armónica ins-titucional para el proceso de restitución de tierras, con el Ministerio de Defensa Nacional, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Instituto Geográfico Agus-tín Codazzi, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Unidad Administrativa Especial para la Atención Integral y la Reparación a las Víctimas, entre otras entidades vinculadas directa o indirec-

23 Las víctimas del despojo y las que hubieren abandonado sus predios forzadamente, tienen acceso a medidas especiales de restitución de tierras, siempre y cuando dicho despojo o abandono con ocasión del conflicto armado interno, hubiera ocurrido con posterioridad al 1° de enero de 1991.

24 Sus funciones están establecidas en la el artículo 105 de la Ley 1448 de 2011.


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tamente con el tema de restitución de tierras. Si alguna de estas entidades falla en la articulación, coordinación y entrega de la información, la UAEGRTD tendrá dificultades para cumplir su misión adecuadamente.

El legislador dispuso que la inscripción en este registro será requisito de procedibi-lidad para acudir ante la justicia transicional creada por la ley 1448 en ejercicio de la acción de restitución, por lo tanto, si la víctima acude ante dicha instancia sin el cumplimiento del citado requisito, la demanda se rechazará de plano25.

Dentro de este contexto, los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras, son los competentes para conocer y decidir de fondo, en única instancia el asunto26, donde la sentencia se constituye en el título que reconoce y declara el derecho de propiedad sobre el inmueble o en el caso de ocupantes de baldíos, ordena al Incoder proceder a la adjudicación del mismo en favor de propietarios y poseedores afectados por el despojo o abandono. Así mismo, en aras de garantizar el goce efectivo de los derechos del reivindicado en el proceso, el juez conservará la competencia hasta tanto estén completamente eliminadas las causas de la amenaza sobre los derechos27.

A continuación se presentan los diagramas de los procedimientos de las etapas administrativa y judicial para la restitución de tierras. (Ver gráficos 1 y 2).

25 Artículo 76 de la Ley 1448.

26 La Ley 1448 en su artículo 92, establece un recurso de revisión de la sentencia ante la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.

27 Parágrafo 1 del artículo 91 de la ley 1448

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Un reparo de la CGR en cuanto a la interpretación de los términos establecidos para el trámite de la etapa administrativa, tiene que ver con la falta de claridad de los mismos, pues no resultan concordantes los establecidos en el inciso 4 del artículo 76 de la Ley 1448 de 201128, con lo reglamentado mediante el Decreto 4829 del mismo año en el artículo 1129.

Lo anterior teniendo en cuenta que la ley estableció que la UAEGRTD tiene un término de sesenta (60) días a partir del momento en que acometa el estudio del caso, prorrogables hasta por treinta (30) días más, para decidir sobre la inclusión del predio en el registro, sin que allí se hubiera establecido una etapa de análisis previo, la cual fue introducida por el decreto, que al tiempo añadió un término de veinte (20) días para su desarrollo.

Una contradicción adicional en este aspecto, entre la ley y el decreto, que deja abier-ta la interpretación respecto al cómputo de los términos, es que el mismo artículo 76 de la ley señala que los sesenta (60) días de la etapa administrativa se cuentan a partir del momento en que acometa el estudio conforme a la gradualidad y progre-sividad de la implementación; y, por su parte, el artículo 11 del decreto señala que los veinte (20) días se cuentan desde la recepción de la solicitud, lo cual carece de concordancia si se tiene en cuenta que las dos etapas se desarrollan por parte de la UAEGRTD de manera continua a partir de la fecha de expedición de la resolución de micro focalización (cuando se acomete el estudio) y no a partir de la recepción de la solicitud.

En este sentido, la CGR observa que se deben establecer claramente los términos para el desarrollo del proceso de restitución en sede administrativa y los momentos procesales a partir de los cuales deben hacerse los cómputos, ya que de esta mane-

28 Ley 1448 Artículo 76 inciso 4. “Una vez recibida la solicitud de inscripción de un predio en el registro por la parte interesada, o iniciado el trámite de oficio, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, comunicará de dicho trámite al propietario, poseedor u ocupante que se encuentre en el predio objeto de registro, a fin de que pueda aportar las pruebas documentales que acrediten la propiedad, posesión u ocupación de dicho predio de buena fe, conforme a la ley. Esta Unidad tiene un término de sesenta (60) días, con-tado a partir del momento en que acometa el estudio conforme con el inciso segundo de este artículo, para decidir sobre su inclusión en el Registro. Este término podrá ser prorrogado hasta por treinta (30) días, cuando existan o sobrevengan circunstancias que lo justifiquen”

29 Decreto 4829 de 2011. Artículo 11. “La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, contará con el término de 20 días contados desde la recepción de la solicitud para adelantar el análisis previo al que se refiere el presente decreto. Para este efecto elaborará un orden de inicio del estudio, teniendo en cuenta el enfoque preferencial de que tratan los artículos 13, 114 y 115 de la Ley 1448 de 2011. Este término podrá suspenderse de acuerdo con las circunstancias y efectos señalados en el artículo 22 de este decreto.”


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ra, además de blindar de legalidad el proceso, puede garantizarse la brevedad real del mismo y la materialización del principio províctima, menguado por las inter-pretaciones tendientes a incrementar los términos señalados por la Ley.

Aspectos jurídicos a tener en cuenta para el proceso de restitución de tierras

En la Ley 1448 de 2011 se establecieron una serie de figuras jurídicas que la CGR desea resaltar a efectos de que se revisen: i) la inversión de la carga de la prueba30 y el reconocimiento y pago de la compensación a terceros de buena fe exenta de culpa; y, ii) los contratos para el uso.

La carga de la prueba en la ley opera a partir de dos supuestos establecidos en los artículos 77 y 78 respectivamente. El primero aplica a favor de las víctimas con el establecimiento de una serie de presunciones, que definen situaciones en las cuales se presume la inexistencia de contratos, nulidades de actos administrativos, inexis-tencia de posesiones, entre otras. Dichas presunciones pueden ser rebatidas, apor-tando pruebas en contra, por quien sostenga otra verdad distinta a la presumida, cuando se trate de una de carácter legal, o deberán advenirse a las pretensiones en los casos en que se trate de presunciones de derecho.

El segundo supuesto, el cual es objeto de análisis en el presente informe, parte de la base de que a la víctima solicitante de la restitución, sólo le basta aportar una prue-ba sumaria de su calidad de propietario, poseedor u ocupante y del reconocimiento como desplazado; o en su defecto, de la prueba sumaria del despojo y, por lo tanto, le corresponde a quien se quiera oponer a dicha restitución, la carga de probar su derecho, invirtiendo de esta forma, la carga de la prueba a favor de la víctima.

El artículo 98 de la ley establece el derecho al reconocimiento y pago de una com-pensación a favor de aquellos opositores que prueben dentro del proceso su buena fe exenta de culpa, y en el artículo 99 dispone la autorización para que mediante

30 La doctrina de la carga de la prueba tiene por finalidad, suministrar los elementos necesarios para que el Juzgador pueda decidir en cada caso concreto, a que parte corresponde acreditar ese hecho que no ha podido ser probado. Por regla general, lo debe hacer quien afirma los hechos que configuran su pretensión, o a quien los contradice alegando nuevos hechos y en consonancia, con dicha atribución, estimar o desestimar las pretensiones ejercitadas dentro de un proceso. Se puede decir en términos generales, que responde al interrogante de a quién le corresponde probar. En palabras del Profesor Mario A. Houed Vega, el tema lleva a presuponer una respuesta a la cuestión: “¿cuál de los sujetos procesales debe producir la prueba de los hechos que han sido materia de debate?” (“La carga de la prueba en el proceso penal”. En: ht tp://www.cienciaspenales.org/REVISTA%2003/houed03.htm).

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tramite incidental, el magistrado que conozca del proceso, autorice la celebración de contratos entre los beneficiarios de la restitución y el opositor cuando éste estu-viere desarrollando proyectos agroindustriales productivos en el predio objeto de restitución.

La anterior situación puede derivar en varias consecuencias adversas a la víctima, en razón al surgimiento de algunos interrogantes que a juicio de la CGR, deben ser resueltos antes de que se dé inicio a los procesos judiciales y entren en aplicación estas figuras.

En primer lugar, y en cuanto al caso en que se presenten opositores dentro de los procesos de restitución, es importante que se indague y se capacite sobre la forma en que el magistrado de conocimiento, va a realizar la valoración probatoria acerca de los presupuestos necesarios para la demostración de la buena fe exenta de cul-pa31 , y en el evento de que la misma sea demostrada, establecer con claridad cuál sería el contenido y los parámetros a tener en cuenta para la tasación del valor de la compensación que procede a favor de dichos terceros.

Con respecto a la figura de los contratos para el uso se refiere, la norma guarda silencio en cuanto a aquellas situaciones en las cuales los beneficiarios de la resti-tución no deseen acceder a la celebración de dicho contrato. ¿Sería entonces obli-gatoria su aceptación cuando el juez lo autorice? En general, se puede decir que existen vacios normativos en cuanto al establecimiento de parámetros o reglas cla-ras que regulen este contrato. Dicha figura no se encuentra desarrollada de manera concreta y particular en el ordenamiento jurídico colombiano, pese a la existencia de tipologías contractuales que se le asimilan32, lo que ameritaría una reglamenta-ción especifica sobre la materia, de tal manera que se garantice el derecho de la víctima a una remuneración adecuada y justa, por parte del tercero con el que se celebre dicho contrato.

Una vez planteados los interrogantes en la materia, la CGR considera necesario hacer algunas apreciaciones generales que contribuyan al debate sobre las temáticas particulares.

31 En cuanto a la buen fe exenta de culpa, debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia en sede de justicia civil ordinaria se ha pronunciado sobre su alcance y que el Código Civil la relaciona con la culpa levísima, según la cual el tercero tiene que demostrar que fue diligente sobre los posibles vicios que restarían validez a los contratos que suscribiera en un tiempo determinado.

32 Como el contrato de arrendamiento y el de usufructo.


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En cuanto a la demostración de la buena fe exenta de culpa de aquellos terceros que se opongan a las pretensiones de quien solicita la restitución, no se establece un sistema de valoración probatoria en aplicación del sistema legal o tarifario33, es decir que tal situación queda a la libre apreciación del juez34.

Así, la valoración de los diferentes medios probatorios para determinar la existen-cia o no de terceros de buena fe exentos de culpa, queda supeditada a las diferentes pruebas que sean allegadas al proceso para que el juez las valore de acuerdo a las reglas de la lógica y de la experiencia, con las implicaciones que esto puede tener. Más aún, cuando el proceso se adelanta en zonas de conflicto y dentro de un marco donde los agentes de la violencia aún están presentes, con lo cual, se puede hacer ineficiente la valoración de las pruebas o interferir en el proceso de toma de deci-siones por parte de la autoridad representada en los jueces.

En este sentido, tales actuaciones podrían generar hechos de consecuente impu-nidad, al realizar el pago de compensaciones a favor de aquellos terceros que no tienen el legítimo derecho, en contraposición de la garantía de los derechos de los despojados y con las implicaciones de orden fiscal que ello conlleva.

Para ello, es menester que se revisen con detenimiento los criterios que los ma-gistrados van a utilizar al momento de valorar las pruebas que se alleguen a los procesos en los que se pretenda cualificar la buena fe de estos terceros, aunado a la preparación que a los mismos debe preceder, en aras de proteger tanto los intereses legítimos de las víctimas como el patrimonio público.

Ahora bien, en cuanto a la forma como se va establecer el valor de la compensa-ción para los casos en que sea probada la buena fe exenta de culpa a los terceros, es indispensable que ésta sea determinada bajo parámetros justos, equitativos y proporcionales, los cuales no se encuentran definidos de forma rigurosa ni en la ley ni en el decreto 4829 de 2011. Adicionalmente, se observa que la normatividad que regula la materia se encuentra dispersa en la ley y en el decreto reglamentario, toda vez que para identificar cómo se realizará su determinación, hay necesidad de realizar un ejercicio sistemático de ellas para deducirla.

33 El sistema de la prueba legal implica que la valoración de los medios probatorios se encuentra predetermi-nada en el ordenamiento procesal.

34 En el sistema de la libre apreciación de las pruebas no existen cortapisas legales en la valoración, pues todas las pruebas se aprecian en su conjunto. El artículo 197 del Constitución Política de Colombia señala que todos los medios probatorios son valorados por el juez en forma conjunta, utilizando su apreciación razonada. Sin embargo, en la resolución sólo serán expresadas las valoraciones esenciales y determinantes que sustentan su derecho.

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En el parágrafo del artículo 37 del decreto reglamentario, se señala que el valor de la compensación a que hace referencia el artículo 98 de la ley, “se podrá establecer de acuerdo con el avalúo establecido en el proceso (…)”, sin embargo, dicha dispo-sición no define si en ella se incluye tanto a los terceros opositores que probaron la buena fe exenta de culpa dentro del proceso, como para los beneficiarios (víctimas) que así lo soliciten.

Así las cosas, la única disposición que da luces sobre el tema, es la que contiene el artículo 89 en el inciso segundo de la Ley 1448 de 2011, que establece que “el valor del predio lo podrá acreditar el opositor mediante el avalúo comercial del predio elaborado por una Lonja de Propiedad Raíz de las calidades que determine el gobierno nacional”, la cual no está reglamentado de manera más amplia en el Decreto 4829 de 2011.

En este sentido y partiendo de la existencia de metodologías y procedimientos para la práctica de avalúos comerciales que establece el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, se hace necesario determinar su suficiencia y pertinencia para los casos planteados en la ley de víctimas o en su caso, diseñar una metodología específica para ello, teniendo en cuenta las particularidades de los procesos de restitución.

En los casos en que se deba determinar la compensación para aquellos beneficia-rios de la restitución que opten por esta vía, es importante hacer claridad acerca de la forma en que ésta se llevará a cabo, toda vez que no existe una disposición espe-cifica como para el caso de los opositores, que establezca expresamente que se trata del avalúo comercial, limitándose a señalar en el artículo 38 del Decreto 4829 de 2011, al hacer referencia a la equivalencia económica con pago en efectivo, que se seguirán los parámetros en función de los avalúos estipulados en la reglamentación y los manuales técnicos que expida la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.

La CGR considera indispensable que se reglamente en forma clara y detallada esta materia, y se defina con claridad si la compensación para los beneficiarios de la restitución, se calcula de la misma forma que para los opositores de buena fe exen-ta de culpa, es decir, mediante el avalúo comercial, más aún cuando existe cierta diferencia con el avalúo catastral.

Para los eventos en que se autorice la celebración de un contrato para el uso, exis-ten vacios normativos que dejan abierta la posibilidad de interpretación tanto de


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los operadores jurídicos, como de las partes en litigio, entre ellos: i) deficiencias en cuanto la definición de parámetros y reglas que regulen el contrato para el uso; ii) la complementariedad o exclusión entre el contrato para el uso y la compensación; y, iii) La obligatoriedad para el restituido de celebrar el contrato para el uso, en el evento en que éste proceda y sea autorizado por el magistrado.

Bajo los anteriores presupuestos, se puede decir que la ausencia de regulación o de establecimiento de parámetros claros que regulen la figura, puede llegar a afectar los derechos de la parte débil del contrato, que en este caso, es la víctima restituida, dada la desigualdad que en la mayoría de los casos se presenta entre las partes de un pro-ceso. Es posible que el beneficiario de la restitución termine por aceptar los términos que le establezca el tercero, dada su superioridad en diferentes ordenes, lo que hace imperiosa una regulación que establezca limites y reglas claras en aras de la seguridad y equilibrio entre las partes y la protección de la población vulnerable.

Restitución y seguridad

Pese a que resulte atípica la pretensión de adelantar un proceso de justicia transicio-nal en medio de la persistencia del conflicto armado, como es el caso colombiano, resulta innegable que las condiciones de seguridad constituyen una condición sine qua non del escenario previo a la restitución de tierras, pues de la efectividad de las medidas de prevención y protección en esta materia, dependerá en muy alto grado el éxito de la política de restitución de tierras y consecuentemente la posibilidad de “lograr la reconciliación nacional y la paz duradera y sostenible”, establecido para la justicia transicional por la Ley 1448 de 2011.

Por ello, la seguridad de la zona donde se encuentra el predio objeto de restitución, la de las víctimas reclamantes y la de los servidores públicos que adelantan los procesos, es fundamental para avanzar con certeza en el proceso de inscripción en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente y la posterior restitu-ción de los predios y retorno de las víctimas.

Respecto a la priorización geográfica, el Decreto 4829 del 20 de diciembre de 2011, en sus artículos 3º al 6º, establece la articulación institucional de la UAEGRTD con el Ministerio de Defensa Nacional para definir las áreas del territorio nacional donde se realizará el estudio de las solicitudes recibidas de inclusión de las perso-nas y los predios en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente,

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previo los procesos de macro y micro focalización. En este sentido, entre otros la MAPP-OEA (2011), considera que la seguridad es relevante para la restitución a las víctimas, sin embargo, la sostenibilidad del retorno, dependerá de la integralidad de las políticas públicas35.

La ley dispone que el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, debe implementarse de manera gradual y progresiva teniendo en cuenta los crite-rios de condiciones de seguridad, densidad histórica del despojo y existencia de condiciones para el retorno (Art.76 inc.2). En este sentido, la macro y micro focali-zación de las zonas a intervenir son definidas en el Consejo de Seguridad Nacional, y la micro focalización con la información suministrada por el Centro Integrado de Inteligencia para la Restitución de Tierras (CI2RT) y los datos de densidad de despojo. El CI2RT fue creado con el objetivo central de fortalecer la capacidad de respuesta en aquellas zonas en las que se adelanten procesos de restitución, pre-viendo que donde no existan condiciones de seguridad, definitivamente no podrán iniciarse las diligencias administrativas o cuando las condiciones varíen e impidan continuar el proceso, la UAEGRTD tenga criterios para suspenderlas.

En el evento en que la solicitud de inclusión en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, se refiera a un predio ubicado en una zona que no ha sido micro focalizada, no se le dará tramite alguno, hasta que no se garantice la restitución material en condiciones de seguridad y dignidad, a favor del restableci-miento del proyecto de vida de la víctima solicitante y su familia.

En este caso, la solicitud de inclusión en el registro permanece en el sistema de información del registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente de la UAEGRED hasta que existan las condiciones para micro focalizar la zona donde se encuentra ubicado el predio36.

A partir de la fecha en que se expide el acto administrativo de micro focalización de la zona, la UAEGRTD (ver gráfico 1), comienza el análisis previo de la solici-tud de inclusión en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, que tiene un término de 20 días37. Sin embargo, observando el contenido de ese acto administrativo, allí no se determina desde qué momento se inicia el análisis

35 Diagnostico de Justicia y Paz en el Marco de la Justicia Transicional en Colombia, Mapp-OEA Pág.230

36 Artículos 4 al 7 del Decreto 4829/2011

37 Artículo 11 del Decreto 4829 de 2011.


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previo, ni que el trámite de las solicitudes de ingreso al registro, recibidas antes de la micro focalización, se surtirá de acuerdo con la antigüedad de su presentación, sin perjuicio de agrupar predios colindantes o de restitución colectiva en una sola actuación para el registro y teniendo en cuenta los criterios de prelación de que tratan los artículos 13, 114 y 115 de la Ley 1448 de 2011, atendiendo los principios de oportunidad y celeridad de las actuaciones38.

Para la Contraloría General de la República resulta preocupante que este tipo de casos queden en situación inactiva, que no se atiendan los requerimientos de esta población por encontrarse el predio en zona no micro focalizada y que no pueda iniciarse formalmente el proceso administrativo sin que exista un procedimiento alterno al proceso de micro focalización.

La entidad considera que se podrían adelantar algunas actividades del proceso ad-ministrativo, entre ellas, establecer las condiciones de procedibilidad de las recla-maciones, de conformidad con los requisitos mínimos que exigen los artículos 3, 75 y 81 de la Ley 1448 de 2011; la recolección de pruebas que permitan determinar la condición de víctima y la titularidad del derecho de restitución; la legitimación de la titularidad de la acción; la identificación catastral del predio; la relación jurídica del solicitante con el mismo, aspectos que permitan proseguir el proceso una vez se micro focalice la zona.

Si bien la implementación gradual y progresiva del registro fue establecida de esta manera por la ley, ello no debe conducir a la vulneración de principios y derechos como los de justicia, los de restitución de la tierra por haber sido despojado de ella, especialmente, si se tiene en cuenta, que el hecho de que proceda la restitución no implica necesariamente el retorno, teniendo en cuenta principios de carácter internacional, como el de la “voluntariedad del retorno” procedimiento que podrá ser posterior, cuando las condiciones para la micro focalización se hayan dado con todas las garantías que conlleva.

Vale la pena recordar lo que la comisión de seguimiento (2011) manifestaba de acuerdo con los resultados de la III Encuesta Nacional de Verificación en el sen-tido de que la falta de disposición para regresar, de la población desplazada, se

38 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA- CGR-. Acta levantada a partir de Prueba de Recorrido prac-ticada en las Instalaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas –UAGRTD-. Bogotá. 08 de Mayo de 2012.

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fundamentaba en un 37,4% de los que no querían retornar, en temor o miedo, o en la creencia o la convicción de que se mantienen las causas que originaron su des-plazamiento; en un 3,1% obedece a las condiciones de vida con las que contaría en el lugar de expulsión; en un 9,0% a la falta de un lugar al cual llegar; y en un 3,6% a la imposibilidad de encontrar oportunidades de empleo39.

Administración e implementación del proceso de restitución de tierras

La planeación y gestión para la restitución de tierras. Elementos básicos para el proceso

Una vez realizada la micro focalización, es importante que se defina la planeación de las direcciones territoriales de la UAEGRTD, mediante el establecimiento for-mal de las estrategias de intervención, con sus respectivas líneas de actuación en las zonas micro focalizadas y las debidas articulaciones interinstitucionales, de tal ma-nera que se tenga una hoja de ruta que dé cuenta de las actuaciones en una lógica de corto, mediano y largo plazo, toda vez que la CGR observó que dicha planeación no existe, al menos de manera formal en esas direcciones40.

Así mismo, en aras de garantizar la sostenibilidad del proceso de restitución de tie-rras, debe definirse una estrategia clara de articulación entre las entidades del orden nacional, así como con los entes territoriales y otras organizaciones regionales, de tal manera que se sumen posibilidades para la sinergia de esfuerzos presupuestales y de intervención, en todas las etapas del proceso. Debe replicarse la experiencia señalada por la UAEGRTD, donde con la alcaldía de San Carlos y la Gobernación de Antioquia, se han realizado alianzas para el caso de la vereda El Choco, con suministro de abogados para la atención al público.

39 Comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado. 2011. El reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado: garantizar la observancia de los derechos de la población despla-zada ii vol. 9.

40 Contraloría General de la República- CGR-. 2012. Actas levantadas a partir de Prueba de Recorrido practicada en las Instalaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas –UAGR-TD- Nivel Central (Subdirector General, Jefe Oficina de tecnologías de la información, profesionales de las Dirección Social, Dirección Catastral y Análisis Territorial y Dirección Jurídica de Restitución.) y Dirección Territorial Bogotá (Director Territorial Bogotá y Director Jurídico de Restitución nivel central). Bogotá. 08 de Mayo de 2012; y Dirección Territorial Bolívar (Director Territorial Bolívar y profesionales de la oficina territorial). Cartagena. 1 de junio de 2012.


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En materia de identificación de riesgos, la UAEGRTD ha establecido dieciocho de manera general para todo su accionar. Desafortunadamente, no surgieron de los macroprocesos definidos por la UAEGRTD y, en consecuencia, no hay claridad sobre los controles que deben aplicarse para minimizar esos riesgos desde la pers-pectiva interna de la organización. En este sentido, la UAEGRTD debe establecer una política de administración del riesgo, con su respectivo mapa y plan de manejo de riesgos, así como instrumentos que le permitan tener un control más efectivo para el cumplimiento de su misión41.

Por otra parte y teniendo en cuenta la importancia de la recopilación de informa-ción de contexto necesaria para complementar las demandas judiciales, así como la promoción y divulgación de los beneficios otorgados por la ley 1448, se requiere de una estrategia documentada y sistemática para la sensibilización institucional y comu-nitaria, ya que a la fecha del presente informe, la misma no ha sido formalizada, pese a la experiencia que los funcionarios replican de la obtenida del Proyecto de Protec-ción de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada (PPTP). Lo mismo ocu-rre con la capacitación, donde se deben complementar las acciones que al respecto vienen desarrollando entidades como el Consejo Superior de la Judicatura. En estas materias se requiere desarrollar planes de capacitación específica a los funcionarios tanto de la unidad como de otras entidades del Estado y a las víctimas.

En general, la CGR considera que se deben aprovechar al máximo las lecciones aprendidas por las entidades en el pasado, en especial la UAEGRTD, en cuanto a los logros alcanzados desde el Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada (PPTP), en el sentido de documentar tanto su proceso de planificación como los instrumentos necesarios para desarrollarla, no solo en el nivel central sino especialmente en las direcciones territoriales, que es donde efec-tivamente se va a realizar la intervención directamente. El nivel central debe man-tener el apoyo al nivel territorial, así como definir claros esquemas de seguimiento y control, con el fin de evitar cooptación de poderes locales en contravía de los fines de la restitución o la ralentización del proceso.

41 * Constitución Política de Colombia, artículos 209 y 269, que establecen los principios de la función adminis-trativa; así como el diseño, aplicación y funciones del control interno.

* Ley 87 de 1993. Por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y orga-nismos del estado.

* Decreto 1537 de 2001. Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 87 de 1993 en cuanto a elementos técni-cos y administrativos que fortalezcan el sistema de control interno de las entidades y organismos del Estado.

* Decreto 1599 de 2005. por el cual se adopta el Modelo Estándar de Control Interno para el Estado Colombiano.

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Implementación de la arquitectura organizativa

Respecto a la infraestructura institucional, la UAEGRTD plantea un escenario de respuesta de gestión para las etapas administrativa y judicial del procedimiento de restitución, que se traduce en las siguientes proyecciones para el año 2014: i) en-trarán a operar 17 Direcciones Territoriales de la UAEGRTD en el año 2012, 3 en 2013 y 5 más en 2014, para un total de 25 oficinas; ii) Para 2012 se prevé el nom-bramiento de 22 Jueces Civiles del Circuito especializados en restitución de tierras, 69 más en 2013 y otros 43 en 2014, para un total de 134; iii) 15 magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial Sala Civil serán nombrados en 2012, otros 30 en 2013 y 15 en 2014, para un total de 60 magistrados42

Hasta el momento se han instalado 14 oficinas de la UAEGRTD a nivel regional, con una propuesta de planta de personal de 502 personas, 390 en el nivel des-concentrado, de los cuales se han nombrado a la fecha 50 en el central y 70 en el desconcentrado.

En el plan de acción de la UAEGRTD se incluye el apoyo a proyectos productivos a las familias restituidas. Hasta el momento no es clara la ventaja, conocimiento y expe-riencia que la UAEGRTD pueda brindar para generar valor agregado en este sentido y la forma en que se articulará con el Incoder en relación con procesos de desarrollo rural que garanticen la estabilidad socioeconómica de la población restituida.

Una vez analizada la planta de personal de la UAEGRTD se observó que solo se dispuso para este fin de siete cargos relacionados con profesionales del sector agro-pecuario con funciones como “contribuir en la gestión, en los diseños, desarrollos, análisis y coordinación de información espacial, técnica y estadística necesaria para el funcionamiento, avance y consolidación de los programas o proyectos asociados a la restitución de tierras, en el marco de las metas de la Unidad”43. Si se tiene en cuenta la magnitud de la intervención esperada para la realización de la vocación transfor-madora de la reparación, el número de estos cargos puede resultar insuficiente.

En relación con la rama judicial, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura (CSJ) creó en virtud de los acuerdos 9097 de 2011, 9095, 9096 y 9098 de

42 Cifras reportadas por la UAEGRTD. Conviene señalar que a agosto 3 de 2012, el Consejo Superior de la Judicatura, ya había nombrado los jueces y magistrados previstos para este año.

43 Manual de funciones Resolución 001 de 16 de marzo de 2012


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2012, cinco despachos de jueces civiles del circuito de descongestión, 22 despachos de jueces civiles del circuito, 1 despacho de juez itinerante y 15 despachos de ma-gistrados con su respectiva planta de personal, para que tramiten los procesos de restitución de tierras de la Ley 1448 de 2011; así mismo, mediante Acuerdo 9097 de 2011 se crearon cinco juzgados civiles del circuito con carácter transitorio a partir del mes de enero y una planta permanente vigente a partir del 09 de abril de 2012 con 236 cargos.

Por otra parte, el artículo 119 de la ley 1448/11, ordenó la creación de la Super-intendencia Delegada para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras, para lo cual se expidieron, por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho, los decretos 238 y 239 de febrero de 2012 que establecen la planta de personal y las funciones asignadas para los cargos de la nueva Delegada44, conformada por 24 personas nombradas a la fecha de 46 que establece el decreto, dos de libre nombra-miento y el resto en provisionalidad, de los cuales 15 son profesionales, contando adicionalmente con 5 contratistas45.

Respecto al IGAC, se señala por parte de esta entidad46 que su labor en relación con la ley de víctimas es exclusivamente de suministro de información agrológica, catastral y cartográfica, para lo cual se han reforzado los equipos encargados de atender la demanda de la UAEGRTD, pero no se ha definido un grupo de trabajo con dedicación exclusiva para ello. Sin embargo, se creó un Comité de Tierras que realiza seguimiento a la respuesta del instituto a las demandas de información pro-venientes de las entidades del Sistema Nacional de Atención Integral a las Víctimas (SNARIV).

Se relata que el accionar del IGAC en la ley de víctimas es una continuidad al apoyo en la creación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD), la ley 975/2005 de justicia y paz y las acciones de cumplimiento de la sentencia T025/2004 y sus autos complementarios, en especial con su participa-ción en la Mesa de Tierras como espacio de articulación del SNAIPD.

44 Oficio Superintendencia de Notariado y Registro SNR 2012EE00.

45 Mediante Resolución 919 de 3 de febrero de 2012 se adoptó el manual específico de funciones y compe-tencias laborales para los empleos temporales de la Superintendencia Delegada para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras, pero no se poseen aun manuales de procedimiento.

46 Instituto Colombiano Agustín Codazzi –IGAC-. 2012. Informe Presentado a la CGR mediante Oficio 8002012EE4337-O. Bogotá, 27 de Abril de 2012.

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En cuanto a los Conpes relacionados con la implementación de la ley de víctimas, particularmente en la temática de restitución de tierras, el IGAC subraya que ha formulado los componentes de proceso de formación y actualización catastral; in-formación de vocación, cobertura, uso y capacidad de suelos y tierras; elaboración de áreas homogéneas de tierras; y la interoperatividad del sistema de información para protección, restitución y formalización.

Por su parte, al Incoder le fueron asignados para 2012, en relación con la ley de víctimas, $4.595 millones de pesos de presupuesto, el cual se distribuyó en dos líneas: Prevención y Protección y Reparación Integral, relacionados con la operación del RUPTA, el proyecto de permutas, los centros de atención a la población desplazada en las 31 direcciones territoriales y formalización de la propiedad en el caso de predios baldíos para lo cual se está trabajando una normatividad especial y, finalmente, se incluyó dentro de su sistema de gestión de calidad en sus procesos misionales, uno referente a atención a la población desplazada47.

Criterios de intervención

Tras la revisión de las bases de datos oficiales RUPTA (Registro Único de Predios y Territorios Abandonados por la Violencia), RUPD (Registro Único de Población Desplazada) y SIJYP (Sistema de información de Justicia y Paz), la UAEGRTD48

calculó en 360.000 los potenciales casos de despojo y abandono forzado en el país, y estimó que de al rededor de 60.000 podrían encontrarse por fuera de lo esta-blecido en la Ley 1448 de 2011 por tratarse de pretensiones de tenedores o sobre predios ubicados en zonas no adjudicables49.

Por lo tanto, el diagnóstico sobre los casos que se someterán al trámite del procedi-miento de restitución lo centra la UAEGRTD en aproximadamente 300.000, de los cuales estima que 270.000 se resolverán con decisión de restitución a víctimas con

47 Incoder. Oficio 20123114658 en respuesta a requerimiento de la CGR, abril 18 de 2012.

48 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Presentación Comisión Primera de Senado sobre Implementa-ción de la Ley 1448: Restitución de tierras y territorios. 11 de Abril de 2012.

49 Zonas no aptas para la producción agropecuaria, pesquera o forestal, según los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), o los respectivos Esquemas de Ordenamiento (EOT) de cada Municipio, áreas de conservación y protección ambiental (Sistema Nacional de Áreas Protegidas, Reserva Forestal, áreas de manejo especial -Ley 2° de 1959, Decreto Legislativo 2278 de 1953, Decreto 3600 de 2007- y zonas de amortiguación de áreas protegidas).


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condición de propietarios, poseedores y ocupantes. Los 30.000 restantes calcula que se tratará de casos para pago de compensación50.

Analizadas las cifras presentadas por la UAEGRTD51, en cuanto al análisis de la densidad del despojo a nivel nacional, los estimativos dan cuenta de 1.082 munici-pios en los que se registran casos de abandono y posible despojo de tierras, clasifi-cándolos según densidad en alta, media, baja o dispersa52.

La UAEGRTD clasifica como de alta densidad, 78 municipios que abarcan 150.806 predios, lo que equivale al 53%, centrados en los departamentos de Putumayo, Ca-quetá, Vichada; y parte de los departamentos de Guaviare, Nariño, Cauca, Valle del Cauca, Tolima, Huila, Arauca, Chocó, Caldas, Antioquia, Bolívar, Norte de Santan-der, Magdalena, Cesar y La Guajira.

Con una densidad media de despojo se calculan 81 municipios que registran 56.219 predios, es decir el 20%, donde se destacan parte de los departamentos de Guavia-re, Arauca, Cauca, Antioquia, Córdoba, Bolívar, Cesar, Magdalena y La Guajira.

La densidad baja del despojo, según el mismo estimativo, se concentra en 256 muni-cipios con 58.502 predios que representan el 20% de casos, concentrados principal-mente en zonas de los departamentos de Vaupés, Meta, Casanare, Guainía, Vichada, Huila, Nariño, Cauca, Valle del Cauca, Chocó, Risaralda, Santander, Norte de Santan-der, Cundinamarca, Bolívar, Sucre, Cesar, Magdalena, Atlántico y La Guajira.

Finalmente, con una densidad dispersa del despojo se encuentran 665 municipios que reúnen 18.642 predios, correspondientes al 7% del total de casos; en esta circuns-tancia se destacan municipios de los departamentos de Amazonas, Guainía, Vaupés, Vichada, Casanare, Boyacá, Santander, Norte de Santander, Atlántico y La Guajira.

Según las proyecciones de la UAEGRTD, son 286.409 predios abandonados (cál-culo de área de tierras abandonadas registrados en SIPOD-RUPD, RUPTA y ex-

50 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Presentación Comisión Primera de Senado sobre Implementa-ción de la Ley 1448: Restitución de tierras y territorios. 11 de Abril de 2012.

51 UAEGRTD, base de datos presentada al Consejo de seguridad con municipios ordenados por densidad de despojo.

52 Es de anotar que la cifra reportada por la UAEGRTD en esta base de datos totalizan 286.409 predios, la cual difiere de los 300.000 que se enuncian en la presentación realizada por el Ministerio de Agricultura a la Comisión Pri-mera de Senado sobre Implementación de la Ley 1448: Restitución de tierras y territorios., el 11 de Abril de 2012.

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tracción, fecha de corte 10 noviembre de 2011, UAEGRTD), mientras que otras fuentes53, indican que serían cerca de 345.000 familias aproximadamente, descon-tando el 8% correspondiente a grupos familiares que fueron despojados o for-zados a abandonar tierras entre 1980 y 1991, el 2,7% conformado por tenedores y bajo un supuesto de que el 10% de estos grupos familiares habitaran en zonas protegidas o de reserva.

Pese a que las cifras señaladas anteriormente no son totalmente comparables entre sí, para la Contraloría General de la República los cálculos sobre los cuales se hacen las estimaciones de víctimas afectadas por el despojo o el abandono forzado y so-bre los cuales se hacen las proyecciones para la restitución de tierras, podrían estar subestimadas, ya que se realizan bajo las cifras de las bases de datos oficiales que históricamente han presentado el inconveniente de no reflejar el total de población afectada, dejando por fuera las víctimas que por temor, falta de información insti-tucional u otras razones, no están registrados en estas bases de datos.

Las zonas macro focalizadas a la fecha de presentación de este informe son 12: Catatumbo, Cauca-Valle, Urabá, resto de Antioquia, Sur de Córdoba- Bajo Cauca Antioqueño, Magdalena-Cesar, Montes de María, Magdalena Medio, Nariño, Toli-ma, Putumayo y Sur del Meta.

Según el plan estratégico de la UAEGRTD, se calculó para recibir a diciembre de este año un total de 13.70054 solicitudes en el registro de tierras despojadas, lo cual implicaría que a mayo contaran con 4.239 solicitudes. Adicionalmente, la Unidad calcula que en las zonas a micro focalizar se reciban 1.140 solicitudes de ingreso al registro, comprendidas en 24 municipios, en los cuales se encuentran ubicados 28.055 predios abandonados55.

La CGR observa diferencias importantes entre la estimación de intervención fren-te a la magnitud de las cifras, toda vez que de 28.055 predios abandonados solo se calcula que se atenderá un 48,8 % (13.700), lo que evidencia deficiencias en el

53 Comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado. 2011. El reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado: reconocer y resarcir debidamente los daños y perjuicios vol. 10. 250 p.

54 Anexo Plan estratégico de la UAEGRTD.

55 Cálculo de Área de Tierras Abandonadas Registrados en SIPOD-RUPD, RUPTA y Extracción, fecha de corte 10 noviembre de 2011, UAEGRTD


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proceso de planeación, si se tiene en cuenta que a la fecha se han recibido 11.41656, casi 7.000 solicitudes más de las estimadas para el mes de mayo.

De los 24 municipios que se espera micro focalizar, 7 están dentro de la clasifi-cación de alta densidad del despojo, 7 en clasificación media, 8 en baja y 2 se en-cuentran dispersos. Se esperaría que la UAEGRTD se concentrara en áreas donde el impacto y el aprovechamiento de la capacidad institucional fuera mayor, en el sentido de la atención de municipios con una problemática más fuerte.

Así mismo, de los 20 municipios que según la ubicación del predio presentan ma-yor cantidad de solicitudes de registro (2.866 a 23 de marzo de 2012), 15 perte-necen a la categoría de alta densidad de despojo (2.249 solicitudes), 2 a la media (133 solicitudes), 2 a la baja densidad del despojo (155 solicitudes) y 1 municipio disperso (96 solicitudes). De estos municipios, para 2012 la UAEGRTD ha micro focalizado 6 que corresponden a 994 solicitudes. Esta baja micro focalización, des-de la perspectiva de las solicitudes de las víctimas, podría generar desincentivos de estas últimas al logro del restablecimiento de su derecho a la restitución, al tener que quedar en una situación de espera de ingreso a la etapa administrativa sin una fecha determinada para su estudio.

De otra parte, la ley de víctimas establece la iniciación del proceso de restitución de tierras, mediante la solicitud de parte de los despojados, y deja abierta la posibi-lidad para que de oficio la UAEGRTD realice la inclusión en el registro57, pero en la práctica y desde la misma planeación, las acciones se estarán tramitando a partir de la demanda de los beneficiarios y no por oferta del Estado como garante de los derechos a restituir.

En este sentido, la UAEGRT, está realizando promoción de la demanda, cuando esta-blece contacto con líderes de las zonas micro focalizadas para que estimulen a las víc-timas a presentar solicitudes de restitución, pero bajo un verdadero enfoque de oferta se requeriría acudir a fuentes como el RUPTA y a los estudios registrales adelantados

56 Cifras entregadas por la UAEGRTD a corte 22 de abril de 2012. La CGR no puede dar cuenta de la gestión de la UAEGRTD, ya que las cifras presentadas tan solo son referidas al número de solicitudes sin poder evaluar el grado de avance de cada una de éstas en la etapa administrativa, debido a que el modulo que recepciona los datos de los potenciales beneficiarios en el sistema de información, es el único que esta en producción, con el agravante de que la UAEGRTD no cuenta con un sistema alternativo que haga el respectivo seguimiento y monitoreo al proceso de registro.

57 Artículo 76 de la Ley 1448 y Artículo 9 del Decreto 4829/2011

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por la Superintendencia de Notariado y Registro para detectar predios que deberían ser objeto de restitución o compensación y proceder en consecuencia de oficio.

Efectos de la seguridad sobre la planeación

En el proceso actual dentro del marco de la ley de víctimas, la variable seguridad se convierte en uno de los factores más determinantes, tanto para la macro como para la micro focalización, lo que limita el radio de acción de la UAEGRTD y, en consecuencia, sus posibles impactos en el ingreso de las personas y los predios al registro de tierras despojadas o abandonadas. El dinamismo del conflicto armado puede alterar la planeación de estas micro focalizaciones, ya que podrían presentar-se falta de garantías para la restitución y posibilidades de revictimización.

Por consiguiente, la seguridad territorial se convierte en elemento fundamental del proceso de restitución de tierras y en un primer momento de la planeación del mismo. Es el caso de la fijación y cumplimiento de metas en cuanto a cobertura geográfica y de población, la cual se verá supeditada a los avances que en seguridad obtenga el gobierno nacional en las zonas de conflicto, que por lógica se intersec-tan con las regiones con mayor densidad del despojo.

Así pues, la planeación de todas las entidades involucradas con el proceso de res-titución de tierras se sujetará a la macro focalización definida por el Consejo Na-cional de Seguridad, ya que se espera actualizar estas zonas cada año. Este ejercicio sería el insumo indispensable para que las entidades ajusten su infraestructura de talento humano, administrativa, física y tecnológica, abriendo nuevos espacios en estas regiones, ampliándola donde ya se hace presencia o, incluso, fortaleciéndola en los lugares donde el conflicto se recrudezca.

El acceso y la restitución de tierras para la población desplazada

En relación con la entrega de tierra, vale la pena resaltar que durante el periodo 2007-2011, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Incoder, han surtido procesos agrarios de titulación de baldíos, compra directa de predios, otorgamiento de subsidio integral de tierras mediante el mecanismo de convocatorias públicas. Así mismo, han realizado actuaciones administrativas tendientes a restablecer derechos de la población desplazada, pero no son en estricto sentido actuaciones que puedan catalogarse como de restitución de tierras con fines de reparación y menos aún en el marco de justicia transicional.


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En este sentido, el Incoder reporta que entre 2000 y 2011 se han intervenido 9.162.024 hectáreas con programas de reforma agraria, sin embargo, no toda esta intervención hace referencia a la atención a población desplazada. Analizada la información sobre adjudicación de tierras para población desplazada en el mismo periodo, se determinó que mediante la utilización de las diversas modalidades, la cifra para esta población asciende a 76 mil has aproximadamente.

Como se observa en este cuadro, los mecanismos de acceso a la tierra para pobla-ción desplazada, reflejan un bajo impacto frente a los instrumentos generales de reforma agraria y, a su vez, frente al fenómeno del desplazamiento forzado.

Por otra parte, se han restablecido administrativamente derechos a favor de las víc-timas de desplazamiento forzado, que a diciembre de 2011 sin entrar a operar la ley 1448 de 2012, representaban 18.361 hectáreas, beneficiando a 699 familias. Vale la pena destacar que en su gran mayoría la utilización de este mecanismo, obedece a fallos judiciales por la vía de tutela.

Cuadro2

Adjudicación de tierras por modalidad nivel nacional población desplazada (2000 - 30 de noviembre de 2011)

Periodo Compra DNE Fondo Subsidio Total Filas Has Filas Has Filas Has Filas Has Filas Has

2000 - -2001 - -2002 14 105 14 1052003 119 857 119 8572004 471 6199 31 2589 89 1737 591 9.5242005 255 2.235 133 2.322 146 2.046 534 6.6032006 899 9.638 586 8.540 13 225 1.498 18.4032007 2.177 20.459 266 4.349 14 108 2.457 24.9152008 64 598 184 2.024,74 248 2.6232009 3 17 307 2.651 310 2.6682010 671 5.433 671 5.433Enero-Noviembre30/2011 717 4.713 717 4.713Total 3.999 40.090 1.016 17.799 265 3.133 1.879 14.821 7.159 75.84

Fuente: INCODER

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De acuerdo con lo anteriormente expuesto, es claro establecer que estas interven-ciones agrarias han correspondido a las diversas vías de acceso de derechos sobre la tierra, puesto que aun no estaba en funcionamiento el registro de tierras despojadas o abandonadas forzosamente, ni los procedimientos de justicia transicional previs-tos para el efecto. En consecuencia, a mayo de 2012 no se ha restituido hectárea alguna en virtud del cumplimiento de la ley de víctimas y restitución de tierras.

Articulación interinstitucional

Surge un gran reto en cuanto a la articulación de la UAEGRTD con las diferentes entidades relacionadas con el proceso de registro de tierras despojadas y abandona-das forzosamente, especialmente en relación con la interoperabilidad e intercambio de información en tiempo real de los datos que reposan en cada entidad del Estado que sean de utilidad para la restitución de tierras, tanto en su etapa administrativa como judicial, proceso que debería surtirse de manera oportuna.

A lo largo del articulado de la Ley 1448 de 2011, como de su reglamentación, se establece la obligación para las entidades de prestar toda su colaboración en el suministro de la información que pueda ayudar al proceso de registro, la cual posteriormente se constituirá en pieza clave para la conformación del acervo probatorio del que los jueces y magistrados se valdrán para tomar la decisión que en derecho corresponda.

En este sentido, el artículo 76 de la mencionada ley ordena a las entidades la dis-posición de los servicios de intercambio de información en tiempo real con la UAEGRTD, tendientes a la inscripción en el registro de tierras despojadas y aban-donadas forzosamente en los procesos de restitución. Así mismo y para los casos en que la infraestructura tecnológica no permita el intercambio de información en tiempo real, la norma establece que los servidores públicos de las entidades y orga-nizaciones respectivas, deberán entregar la información en un término máximo de diez (10) días, contados a partir de la solicitud.

En virtud del principio de colaboración armónica que establece la Carta Política y que es ratificado por el artículo 2° del Decreto 4829 de 2011 “Por el cual se reglamenta el capítulo III del título IV de la Ley 1448 de 2011 en relación con la restitución de tierras”, entidades como el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y los catastros descentralizados, las notarías, el Instituto Colombiano de Desarro-


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llo Rural, la Superintendencia de Notariado y Registro, las oficinas de registro de instrumentos públicos, entre otros, deben prestar su colaboración en el proceso, permitiendo el acceso a todas las bases de datos sobre las víctimas de despojo o abandono forzado de estas entidades.

De acuerdo con lo anterior, a las funciones y procedimientos adoptados por la UAEGRTD en cuanto al proceso de gestión de registro, al momento de tramitar la solicitud de ingreso se debe proceder en el mismo acto a diligenciar todos los datos reportados por el solicitante de la restitución que sean posibles y a recibir los documentos que servirán de soporte tanto para el proceso de registro como de prueba en la etapa judicial. Así mismo, se debe proceder a identificar plenamente al solicitante, localizar de forma preliminar el predio solicitado en restitución y demás información que sea conducente y pertinente dentro del proceso.

Para el cumplimiento de los anteriores objetivos, la UAEGRTD, en el mismo mo-mento de la entrevista con la presunta víctima, debe solicitar la información ne-cesaria a otras entidades y/o consultar bases de datos de diferentes fuentes. Lo anterior hace indispensable que se cuente con mecanismos de consulta en tiempo real de las bases de datos de todas las entidades que se relacionan con este proceso. Sin embargo, para efectos del diligenciamiento de la información que debe conte-ner la solicitud de inscripción en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, se observan limitaciones de la UAEGRTD debido a diferentes difi-cultades para el acceso de dicha información, debido principalmente a demoras en la suscripción de convenios y la generación de protocolos que posibiliten el fácil y rápido acceso a sus sistemas de información, teniendo en cuenta que la Unidad se encuentra operando desde el 1° de enero de 2012 y a mayo de 2012 no se ha suscrito convenio alguno.

La comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado (2008) citando al PPTP, haciendo referencia al panorama de la administración de tierras en Colombia, señaló que el mismo estaba marcado por la baja coordinación e intercam-bio de información entre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), el sistema de Notariado y Registro, el sistema catastral, el Ministerio de Vivienda y Medio Ambiente y los entes territoriales, lo cual derivaba en “la no identificación única de los predios dentro del sistema de información de tierras; la concepción de Notariado y Registro de sólo registrar los derechos de los propietarios, y la del Sis-tema de Catastro de sólo inventariar los derechos de los propietarios y poseedores,

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excluyendo a ocupantes y tenedores; la baja disponibilidad de cartografía rural básica a gran escala; y la desactualización de la información catastral rural”58.

En la actualidad, las dificultades señaladas por el PPTP cobran vigencia, en cuanto a la interoperabilidad e intercambio de sistemas de información, lo cual podría afectar el normal desarrollo del proceso de inscripción en el registro.

Dentro de los casos más alarmantes se encuentra la situación actual del Incoder, en cuanto a la actualización y organización de sus archivos se refiere, que se cons-tituyen en pieza clave de los sistemas de información de dicha entidad, con la cual, si bien la UAEGRTD está trabajando para la suscripción de un convenio donde se defina la forma en que se va hacer la entrega de información y otros aspectos de gran importancia para el proceso, como la transferencia de bienes de la Direc-ción Nacional de Estupefacientes (DNE), la formalización de predios del Fondo Nacional Agrario (FNA), los procesos de clarificación de la propiedad, así como el acceso a los archivos físicos históricos tanto del Incoder como de los que en su momento manejaron el Incora y la Unidad Nacional de Tierras Rurales (UNAT).

En este sentido el Incoder deberá trabajar de manera más acelerada en la siste-matización y organización de sus bases de datos, así como de los diferentes docu-mentos físicos que reposan en sus archivos, en especial en lo que se refiere a los predios baldíos y los bienes del Fondo Nacional Agrario, si se tiene en cuenta que en muchos casos la solicitud de restitución versará sobre este tipo de predios.

Para ello, según información reportada por el mismo Incoder59, el Archivo General de la Nación, en virtud del Convenio Interadministrativo N° 479 de 2012 y en respuesta a la solicitud de asistencia técnica del PPTP, presenta dos informes como resultado de vi-sitas al archivo central del instituto y a 9 de sus oficinas territoriales, diagnosticando que “(…) el estado actual de los archivos representa riesgo para el proceso de adjudicación de tierras, situación que se puede incrementar teniendo en cuenta la Ley de Víctimas 1448 de 2011 (…)”60 y concluyendo en cuanto a la conservación de documentos, que el Incoder no cumple con lo establecido en la política archivística nacional.

58 Comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado. 2008. VI Informe a la Corte Constitucional: La Restitución como parte de la reparación integral de las víctimas del desplazamiento forzado en Colombia: Diagnóstico y propuesta de líneas de acción. Bogotá.

59 Acta levantada a partir de entrevista realizada a la Subgerente de Tierras Rurales del INCODER. Bogotá. 16 de Mayo de 2012

60 ARCHIVO GENERAL DE LA NACIÓN. Informe de Asistencia técnica Archivos del Incoder. Bogotá, 31 de Octubre de 2011.


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Así mismo, se evidencia que en un alto porcentaje de las direcciones territoria-les visitadas61, la documentación presenta indicadores de deterioro biológico y, en cuanto al archivo central, se menciona que los que allí se encuentran no están identificados ni organizados, concluyendo finalmente que la documentación no está técnicamente inventariada ni organizada, lo cual crea problemas de acceso y control de la documentación generada y custodiada por la entidad.

Bajo el anterior panorama, esta entidad plantea un proyecto de acopio, clasificación, organización, digitalización y sistematización de los archivos de procesos agrarios y tierras del Incoder62, dividido en 7 grandes fases o etapas que comprenden todo el proceso de organización institucional del archivo, para lo cual el instituto establece, de manera aproximada, un costo de $158 mil millones. (Ver cuadro 3). Desafor-tunadamente, según la misma entidad, aun no se tiene financiamiento para este proyecto, por lo que se esperaría ejecutarlo de manera escalonada y que el gobierno nacional dentro de sus prioridades para implementar la ley de víctimas, incluya a esta entidad para garantizar este presupuesto, por lo que no se especifica el tiempo que éste proyecto pueda demorar una vez obtenidos los recursos. Sin embargo, se estima que se tratará de un periodo de tiempo prolongado.

Cuadro3

Proyecto de acopio, clasificación, organización, digitalización y sistematización de los archivos de procesos agrarios y tierras del Incoder. (Millones de pesos)

1.Diagnósticoacopio Organización 3.Digitalización 3.2Microfilamación 4.sistematización 5.georeferenciación 6.Interoperabilidad 7.Bodegaje Total yclasificación delosarchivos dela delainformación geodatabase ServiciosWeb almacenamiento delainformación einventarios información ysuincorporación yconservación al Sider

350,00 7.854,0 3.927,0 4.325,0 2.181,7 138.938,4 300,0 - 157.876,0

61 Lo cual fue ratificado en la entrevista de la CGR con el director territorial del Incoder de Bolívar.

62 INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL –INCODER-. Proyecto de acopio, clasificación, or-ganización, digitalización y sistematización de los archivos de procesos agrarios y tierras del Incoder. Bogotá. (Sin fecha).

Fuente: INCODER.

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En entrevista con el Director (E) de la Territorial Bolívar del Incoder, se planteó el uso de recursos de cooperación internacional como una de las soluciones que están previstas para atenuar las limitaciones presupuestales en materia de recupera-ción de archivo, pues se señaló que se planea celebrar un convenio en el marco del Programa Colombia Responde con el operador de USAID Cooperative Housing Foundation (CHF), a través de la Unidad Administrativa Especial para la Con-solidación Territorial. La gestión de estos recursos de cooperación internacional apoyará la recuperación de los archivos y de la memoria histórica que reposa en los documentos de la entidad63.

El Incoder, teniendo en cuenta la entrada en vigencia de la ley de víctimas y que ya se encuentra operando el proceso de restitución de tierras, estableció un plan de choque que busca responder de manera articulada a las peticiones que en materia de archivos de tierras sean realizadas y en los tiempos establecidos, en las áreas que fueron macro focalizadas para el año 2012, correspondiente a 13 direcciones territoriales y la bodega del archivo a nivel central. Mientras se realiza la actualiza-ción y organización del archivo, el instituto responde a la UAEGRTD, a través de la secretaria general, mediante la disposición de unos funcionarios que realizan de manera manual las consultas y por solicitud de la Unidad64.

Otra de las dificultades que se observan para el efectivo desarrollo del proceso de registro que adelanta la UAEGRTD, es la desactualización de los datos con los que cuenta el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, donde, según anexo al informe pre-sentado por dicha entidad a la CGR65, la información catastral referente a los muni-cipios ubicados en el área rural se encuentra en su mayor parte desactualizada. De la información de los 250 municipios solicitada por la UAEGRTD, solo 133 cuentan con catastros, lo que a juicio de la CGR, puede llegar a dificultar la ubicación y deli-mitación exacta de los predios, requisito indispensable para la restitución.

Así mismo, según información reportada por la UAEGRTD “se presenta inconve-niente en la identificación de predios, ya que no está normalizado el código de ve-

63 Acta levantada a partir de entrevista realizada al Director de la Territorial Bolívar del INCODER. Cartagena. 31 de mayo de 2012.

64 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA- CGR-. Acta levantada a partir de entrevista realizada en las Instalaciones del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- INCODER. Bogotá. 16 de Mayo de 2012.

65 INSTITUTO COLOMBIANO AGUSTIN CODAZZI –IGAC-. Anexo Informe Presentado a la CGR mediante Oficio 8002012EE4337-O. Bogotá, 27 de Abril de 2012.


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redas entre IGAC, Registro y DANE. No existe información de identificación te-rritorial, los datos que corresponden a nombres y límites son distintos entre IGAC, datos censales del DANE, notarias, municipios y oralidad de la población”66.

Pese a lo anterior, cabe señalar que los procesos de intercambio de información con esta entidad se encuentran en un grado de avance considerable, pues según la UAEGRTD “ (...) se ha finalizado el establecimiento de un convenio donde se nombran responsables y mecanismos para que la información sea más rápida y completa”67, adicionalmente el IGAC manifiesta que “ (…) se han venido direccio-nado recursos orientados a la producción y entrega de información cartográfica, agrológica y catastral de los 250 municipios que a la fecha la Unidad de Restitución de Tierras ha considerado prioritarios dentro de esta política”68.

Por otra parte, se tiene prevista la recuperación de información catastral desde el año 1991 para que esté disponible para la UAEGRTD. Las pruebas piloto han dado como resultado que se podrían recuperar 500 cintas magnéticas al año, para lo cual se está gestionando, a través del Conpes, la consecución de los recursos nece-sarios para el cumplimiento de este objetivo. Así mismo y debido a la importancia para el proceso de restitución de tierras, se hace necesario escanear y sistematizar los registros prediales cuyo contenido genera la trazabilidad física, jurídica y eco-nómica de los predios, que hasta el momento carece de financiamiento69.

Con la Registraduría Nacional del Estado Civil no existen mayores avances, lo cual hace indispensable que se comience a trabajar en la generación de proto-colos de intercambio de información, dada la importancia de esta entidad para la colaboración en el suministro de información relacionada con el proceso de restitución y que la víctima no posea, así como para la efectiva identificación de las presuntas víctimas y de los miembros de su núcleo familiar, evitando así posibles suplantaciones.


67 Ibid.

68 INSTITUTO COLOMBIANO AGUSTIN CODAZZI –IGAC-. Anexo Informe Presentado a la CGR mediante Oficio 8002012EE4337-O. Bogotá, 27 de Abril de 2012.

69 INSTITUTO COLOMBIANO AGUSTIN CODAZZI –IGAC Informe Presentado a la CGR mediante Oficio 8002012EE4337-O. Bogotá, 27 de Abril de 2012.

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Por su parte, entidades como la Superintendencia de Notariado y Registro, a través de su nueva Delegada para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras, creada para los fines y por el termino de la Ley 1448 de 201170, ha venido adoptando varias estrategias a corto y mediano plazo para el cumplimiento de los objetivos de la ley, en especial para las 58 oficinas de registro de instrumentos públicos que operan de forma descentralizada con el sistema de información registral de folio magnético y para la sistematización de las 35 oficinas de registro que operan manualmente.

Sin embargo, la CGR considera relevante que la SNR robustezca sus acciones ten-dientes a la modernización, sistematización y centralización de la información de las notarias, en aras de articularse con el sistema registral para coadyuvar a la reconstruc-ción de la historia sobre la titulación de los predios solicitados en restitución.

Bajo los anteriores parámetros interinstitucionales, para la CGR genera alarma el hecho de que pese a que la ley de víctimas fue promulgada el 10 de Junio de 2011 y se otorgó un término de seis meses al gobierno nacional para la reglamentación y creación efectiva de la UAEGRTD, a mayo del 2012 y pese a que esta entró a ope-rar desde del primero de enero de 2012, ni el Incoder ni la Registraduría han adop-tado las medidas necesarias para la superación de dicha problemática, teniendo en cuenta este periodo de adecuación institucional y alistamiento otorgado por la ley.

Por ello, es urgente y de vital importancia que se trabaje de manera acelerada en el proceso de actualización y organización de los archivos del Incoder y en la búsqueda de salidas alternas que se puedan utilizar mientras se solucionan las problemáticas detectadas en cuanto al archivo. Esto, con la finalidad de que la UAEGRTD pueda acceder de manera directa y en el menor tiempo posible a las bases de datos del instituto, en procura de la eficiencia y eficacia del proceso de registro de personas y predios, teniendo en cuenta que bajo las condiciones en las que se encuentra el archivo central del Incoder y de sus oficinas territoriales, el acceso a la información se verá truncado, en clara contravía de los derechos de las víctimas que soliciten la restitución de tierras.

La Contraloría General de la República hace un llamado para que se realicen acciones en dos vías: en primer lugar, se adopten las medidas administrativas y financieras per-tinentes para garantizar la adopción de los planes de actualización y modernización a

70 La Superintendencia Delegada para la Protección, Restitución y Formalización de tierras, es creada mediante Decreto 0238 y 0239 del 1 de Febrero de 2012.


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los sistemas de información que ordena la Ley 1448 de 2011; y en segundo lugar, se realice la gestión e implementación de procesos de mejora continua que le permitan a las diferentes entidades el cumplimiento de los mandatos de la ley71.

La Corte Constitucional, mediante providencia del 3 de julio de 2012, proferida por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025, ordena al Incoder que en coordinación con la UAEGRTD y el Centro de Memoria Histórica, con el apoyo técnico del Archivo Nacional, adopte las medidas necesarias para recuperar, man-tener, proteger y conservar los archivos físico y microfilmados relacionados con la titulación y adjudicación de tierras, como garantía fundamental de los derechos a la restitución de tierras, a la verdad y memoria histórica del país.

Al respecto la comisión de seguimiento (2009) señaló: “En efecto, uno de los prin-cipales vacíos del diseño institucional y de la política pública para el acceso y la protección de la propiedad en Colombia lo constituye la ausencia de sistemas de registro y bases de datos actualizados y eficientes, y la débil infraestructura estatal y judicial –especialmente en zonas rurales– para el registro e inscripción de las propiedades, de la transmisión sucesiva de su titularidad y de todos aquellos actos que la afectan jurídicamente” . Es de resaltar que la exigencia legal no sólo está dada en cuanto a sistemas de información se refiere, de igual manera la ley obliga a todas las entidades que conozcan de posibles casos de víctimas que soliciten la restitución, remitir a la UAEGRTD toda la información que posean.

Según información reportada por la UAEGRTD73, solo la Corte Constitucional ha remitido casos para ingreso al registro de tierras despojadas74, denotando de-ficiencias en la articulación, si se tiene presente que existen entidades que por sus funciones y ubicación territorial pueden llegar a conocer de otros casos donde sea procedente la restitución.

71 En este sentido la CGR en junio 19 de 2012, emitió una Función de Advertencia al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al Incoder, como un sistema de alerta fiscal de carácter técnico, preventivo y proactivo, en donde se evidencian estas problemáticas e insta a estas entidades para que se tomen los correctivos necesarios.

72 Comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado. 2009. El reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado: reparar de manera integral el despojo de tierras y bienes vol. 5.


74 Son 887 casos, de los cuales se hizo análisis de información y el proceso de escaneo, para enviarla a la Dirección territorial competente de la UAEGRTD para su trámite.

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En el caso de la Unidad de Atención y Reparación Integral a Víctimas, encargada de coordinar esta política pública, reportó, durante el primer trimestre de este año, la recepción de más de 44.000 solicitudes de inscripción en el Registro Único de Víctimas y lo que llama la atención de esa cifra es que, según las investigaciones adelantadas por el PNUD (2011), de acuerdo a fuentes oficiales, a 30 de abril de 2009, el 61% de los hogares de población desplazada abandonó sus predios, infor-mación que no ha sido reportada a la UAEGRTD.

La situación descrita demuestra la urgente necesidad de que las diferentes enti-dades den aplicación al principio de colaboración armónica, de manera efectiva y proactiva en la remisión de información a la UAEGRTD, así como en la rigurosa tarea de recolectar la indispensable para el inicio del proceso de registro cuando la víctima se acerque a ellos, dado que en aquellos casos en que la información se alle-ga de manera precaria o la persona no presenta toda la requerida, el proceso puede llegar a hacerse más demorado, toda vez que la Unidad debe proceder a ubicar a la presunta víctima y capturar dicha información para complementarla, según como lo reporta la UAEGRTD, procediendo a hacer lo posible para contactar a la vícti-ma y hacer que esta se acerque, “ (…) no se tienen estándar sobre la duración del procedimiento, pero se procura que sea inmediato de un día para otro. Su ingreso al sistema depende del nivel de información con el que llegue el caso”75.

Captura de información del solicitante en la UAEGRTD

Teniendo en cuenta que la inscripción en el registro de tierras despojadas y aban-donadas forzosamente es requisito de procedibilidad para iniciar la acción de res-titución establecida por la justicia transicional que regula la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, resulta decisivo que el formulario único de solicitud, diseñado por la UAEGRTD, permita establecer preliminarmente los elementos fácticos, jurídicos y el contexto del conflicto interno victimizante, que conlleven a la realización de los principios generales establecidos para las víctimas y los es-pecíficos consagrados para los beneficiarios de los procesos de restitución, lo que se traduce en una efectiva y eficaz gestión de los recursos públicos, tendientes a viabilizar la restitución de tierras a las víctimas.



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A partir de la ejecución de una prueba de recorrido por parte de la CGR en las instalaciones de la UAEGRTD, en la ciudad de Bogotá, se constataron, respecto al formulario de solicitud de inclusión en el registro, algunas debilidades ante las cua-les este órgano de control considera que se deben tomar los correctivos apropiados para la realización de los derechos de las víctimas.

En cuanto al contenido mismo del formulario en su primera versión76, se observa que éste se limita a preguntar únicamente sobre la aspiración de restitución o formalización que la víctima pueda tener sobre la tierra y no se establece un aparte donde se señale la opción para la identificación de aquellos casos en los cuales, ya sea por voluntad propia o por las causales que establece la ley, la víctima no quiera o no pueda retornar, información indispensable para que el Juez de Restitución, desde el momento mismo en que avoque el conocimiento del caso, tenga en cuenta para direccionar el proceso y determinar la procedencia de las pretensiones subsidiarias de reubicación o compensación económica en los términos señalados en la ley.

De igual manera, se verificó que no se incluían los pasivos que poseía la presunta víctima y que se encuentren relacionados con el predio, entendiendo que la misma ley y su decreto reglamentario en la materia, establece precisas obligaciones para el Fondo de la UAEGRTD en cuanto al alivio de pasivos se refiere.

Si bien ya se corrigieron dichas deficiencias en una nueva versión, a la CGR le que-da la inquietud sobre cuales serán los procedimientos que se aplicarán para actuali-zar la información ya recopilada en las solicitudes hasta el momento diligenciadas, así como los aspectos que se mencionan a continuación.

La Ley de Víctimas no sólo es una ley para la restitución de tierras, sino que con ella se busca el reconocimiento de las víctimas, de sus derechos y la adopción de una serie de medidas de reparación de daños causados como consecuencia de violacio-nes a las normas de Derechos Humanos o infracciones al DIH.

En este sentido, la CGR considera que debe revisarse detalladamente la interac-ción, homogeneización o complementación del formulario de la UAEGRTD con el formato único de declaración para la solicitud de inscripción en el registro único de víctimas (RUV), que maneja la Unidad Administrativa Especial para la Atención

76 En la visita de la CGR a la Dirección Territorial Bolívar de la UAEGRTD, se pudo determinar que aún no se está utilizando la nueva versión del formulario que da cuenta de estas observaciones realizadas por la CGR.

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y Reparación Integral a las Víctimas, en aras de que la información que se recopile en cada uno de estos instrumentos, sirva como soporte probatorio en la adopción de medidas reparatorias necesarias, así como para la determinación de la proceden-cia o no en el registro de tierras despojadas y abandonadas y la posterior decisión judicial. Vale la pena recordar que la Corte Constitucional, en seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, ha resaltado que los excesivos trámites impuestos a las víctimas, podrían ir en contravía del goce efectivo de sus derechos.

Por otra parte, se considera indispensable que en el formulario único de solicitud de inscripción en el registro, se relacionen de manera detallada los bienes muebles y enseres, los inmuebles ubicados en el predio y las actividades de producción de-sarrolladas al momento del desplazamiento forzado y/o despojo. Esta información se hace indispensable para confrontar y/o complementar aquella que fue reportada en el RUV y se convierta en pieza fundamental para que en su momento las autori-dades competentes calculen las compensaciones económicas a que eventualmente tendría derecho la víctima por la pérdida de dichos bienes y demás medidas que ordena la ley.

Adicionalmente, dicha información resulta de vital importancia para que los jueces de restitución identifiquen quién es el autor de las mejoras (cuando éstos determi-nen que son susceptibles de ser compensadas), calculen la equivalencia económica de los predios en los casos en que ésta proceda, así como las compensaciones a favor de terceros de buena fé, entre otros aspectos de suma importancia para el proceso y para la preservación y difusión de la memoria histórica.

El Formulario Único de Solicitud de Inscripción en el Registro de Tierras Despo-jadas y Abandonadas, establece que la recepción de la solicitud no implica la ini-ciación formal de los procedimientos establecidos en la ley; en un principio, dicha afirmación resulta indispensable para la no generación de falsas expectativas a las presuntas víctimas sobre la iniciación o no de dicho procedimiento, por cuanto el mismo depende, entre otros, del cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley y de los criterios de macro y micro focalización77.

Pese a lo anterior, la no iniciación formal de los procedimientos al momento de recibir la solicitud presenta otras implicaciones de orden procedimental y material,

77 En visita realizada por la CGR a la Dirección Territorial Bolívar de la UAEGRTD, se pudo observar que no se hace entrega a las posibles víctimas, de material divulgativo que podría coadyudar a este propósito.


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como son la prórroga e indeterminación en cuanto a los términos establecidos en la norma, lo que abre la posibilidad para que bajo este entendido, el inicio formal del procedimiento se prolongue de manera indefinida en el tiempo, sin que exista limitante alguna, mas que el periodo de 10 años de vigencia que establece la ley, ni en cuanto a las causales que pueden dar lugar a ello. En este sentido, se insiste en que a pesar de no estar micro focalizado ni iniciado el trámite formal, se lleven a cabo ac-tuaciones de la etapa administrativa que permitan avanzar en el proceso de registro.

Así mismo, a la Contraloría General de la República le llama la atención que en el formulario se le indague a la presunta víctima sobre su deseo de que le sea trami-tada la protección de los bienes inmuebles que dejó abandonados o que le fueron despojados, cuando se trata de una ley donde se establece más que la posibilidad, el deber para el Estado de actuar de oficio para el cumplimiento de su objetivo último, como es el de restituir las tierras a aquellos que les fueron despojadas vio-lentamente o se vieron forzados a abandonarlas, constituyéndose la medida de pro-tección en fundamental para el éxito del proceso, por lo que en los casos en que el predio no se encuentre inscrito en el RUPTA y sea jurídica procedente, debería ordenarse de oficio el registro de las medidas de protección.

Promoción y divulgación

La UAEGRTD, para la fecha de la prueba de recorrido realizada por la CGR78, no contaba con la Oficina Asesora de Comunicaciones. El personal que existe en las regionales se ha dado a la tarea de desarrollar acciones de divulgación y socializa-ción de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, dando privilegio al contacto personal, con la finalidad de avanzar en la presentación de la ley y en la aclaración de las dudas que de allí procedan.

Se han elaborado materiales informativos sobre el programa de restitución de tie-rras, cartilla de preguntas frecuentes, avisos de televisión, plegables sobre los pasos de las víctimas para acceder a la restitución, dos videos (uno institucional de pre-sentación de la Unidad, otro relacionado con la inauguración de la primera oficina de atención al público en Bogotá), entre otros productos. El 5 de diciembre de 2011 se realizó una campaña sobre restitución de tierras, en el marco de un evento


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público que incluyó piezas radiales, afiches, calendarios, cuadernos, reglas, donde se contó con la participación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el Alto Comisionado de la Naciones Unidas para los refugiados (ACNUR), con la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Dere-chos Humanos (OACNUDH) y con la Pastoral Social.

Se presentó la campaña publicitaria con la Presidencia de la República, incluyendo cuñas radiales, de televisión, diseño de imagen de la campaña y pagina Web en ge-neral para la ley de víctimas, incorporando el tema de restitución de tierras. Entre otras actividades de información y divulgación sobre la restitución de tierras, se actualiza la información que es emitida en el espacio “Boletín del Consumidor”.

Sin embargo, la UAEGRTD debe contar con protocolos de comunicación inter-nos y externos, con estrategias y herramientas comunicativas acorde con las carac-terísticas territoriales y poblacionales a nivel regional, nacional e internacional; con un equipo de trabajo en materia de comunicaciones; con medios de comunicación propios y con estrategias constantes de capacitación al personal responsable de ejecutar la política de restitución de tierras, mediante acciones tendientes a dar a conocer las instancias ante las cuales acudir en caso de que el asunto no pueda ser tramitado mediante los procedimientos previstos en la Ley 1448 de 2011. Den-tro de esta estrategia resulta también importante la formación y capacitación a periodistas y formadores de opinión, líderes, organizaciones de víctimas y organi-zaciones defensoras de los derechos de las víctimas orientada a la apropiación de conceptos, rutas y metodologías para el saneamiento de predios, formalización y restitución de tierras y nociones básicas sobre derecho de familia y derechos de las mujeres sobre la tierra (art. 20, Decreto 4829 de 2011).

Fondo de la Unidad Especial de Restitución de Tierras Despojadas

La Ley 1448 de 2011 creó el Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Ges-tión de Restitución de Tierras Despojadas y determinó que su objetivo principal es servir de instrumento financiero para la restitución de tierras a los despojados y el pago de compensaciones; de otra parte, ordenó que los recursos de éste se admi-nistraran a través de una fiducia comercial, contratada con una o más sociedades fiduciarias. Por su parte, el artículo 23 del Decreto 4801 de 2011 que estableció la estructura interna de UAEGRTD, señaló la manera como se constituirán los recur-sos que harán parte del Fondo de Restitución de Tierras.


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El Decreto 4829 del 20 de diciembre de 2011, reglamentó la organización del fon-do, donde se le encarga a la UAEGRTD, establecer mediante acto administrativo un Manual Técnico Operativo, determinando la organización, procedimientos de opera-ción y de administración de los bienes que serían objeto de manejo fiduciario.

En desarrollo de esta normatividad, la UAEGRTD en su plan de acción (versión del 24 de febrero de 2012), plantea estructurar el esquema de funcionamiento e im-plementación del fondo. Así mismo, programa ejecutar acciones de compensación emanadas de las órdenes de los jueces y magistrados, elaborar estudios técnicos y planes que soporten su operatividad, como alivios de pasivos, uso transitorio de bienes del fondo, alternativas de administración de los inmuebles de difícil moder-nización y entrega; igualmente, elaborar protocolos de entendimiento con el Fon-do de Reparación de Víctimas y el Departamento Nacional de Estupefacientes.

La CGR indagó sobre los avances y cumplimiento de lo ordenado por la ley 1448 y los decretos 4801 y 4829 de diciembre 20 de 2011, observando que la UAEGRTD no ha estructurado ni adoptado el esquema de funcionamiento del fondo, así como tampoco ha desarrollado las acciones restantes propuestas en su plan de acción.

Si bien hasta el momento la UAEGRTD no ha adoptado la estructura de funcio-namiento del Fondo de Restitución, ha trabajado en un documento borrador que contempla una Metodología, Instrumentos y Parámetros para la Caracterización y Evaluación de los Bienes Inmuebles Objeto de Solicitud e Ingreso al Fondo.

La CGR resalta la importancia de este Fondo, al ser el instrumento mediante el cual se espera materializar la restitución, compensación física o económica de los Bienes Inmuebles abandonados forzosamente o despojados; por tal razón, le preocupa que a mayo de 2012, más allá de lo consignado en el documento borrador, no presenta ninguna acción tendiente a la puesta en marcha e implementación del mismo.

Retos por superar para cumplir el objetivo de la restitución de tierras

Las observaciones contenidas en el informe están orientadas al cumplimiento del principio pro víctima que debe orientar la ejecución de la ley, en particular frente a las medidas de reconocimiento y restablecimiento de los derechos sobre la tierra que tenían las víctimas con anterioridad a las violaciones por las cuales fueron des-

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pojadas u obligadas a abandonarlas de manera forzada, bien sea mediante la resti-tución jurídica y material del inmueble despojado o abandonado, la compensación por un inmueble equivalente, o el reconocimiento de una compensación en dinero y la formalización de la propiedad en los dos primeros casos de ser necesaria.

La Contraloría General de la República, con el fin de contribuir a la efectiva realiza-ción del goce efectivo de los derechos de las víctimas y a la recomposición del tejido social, considera que se debe prestar especial atención a los siguientes puntos:

En cuanto a la demostración de la buena fe exenta de culpa de aquellos terceros que se opongan a las pretensiones de quien solicita la restitución, no existe un sis-tema de valoración probatoria en aplicación del sistema legal o tarifario, por lo que se hace imperioso que se revisen con detenimiento, los criterios que los magistra-dos van a utilizar al momento de valorar las pruebas que se alleguen a los procesos junto con una buena preparación que a los mismos debe preceder, en aras de evitar hechos de consecuente impunidad, al realizar el pago de compensaciones a favor de aquellos terceros que no tienen el legítimo derecho.

Así mismo, la CGR considera indispensable que se reglamente en forma clara y detallada esta materia, y se defina con claridad si la compensación para los bene-ficiarios de la restitución, se calcula de la misma forma que para los opositores de buena fe exenta de culpa, es decir, mediante el avalúo comercial, más aún cuando existe cierta diferencia con el avalúo catastral.

En aquellos eventos en los cuales sea demostrada la buena fe exenta de culpa por parte de los terceros y existan proyectos agroindustriales productivos en el predio que den lugar a la autorización para la celebración de un contrato para el uso, es importante que se definan aspectos sobre compensaciones, la obligatoriedad para los beneficiarios en caso de autorización judicial y los parámetros que regirán este tipo de contratos.


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79 Según el CINEP (Revista Noche y niebla No 44, 2011 En: ht tp://www.nocheyniebla.org/files/u1/44/niebla44.pdf), tan solo para el segundo semestre de 2011 se reportaron siete eventos de persecución a víctimas y reclamantes de tierras. Por otra parte, el informe del Programa No Gubernamental de Protección a Defensores de derechos hu-manos – Somos Defensores (Informe Enero - Junio 2011 Sistema de Información sobre Agresiones contra Defenso-ras y Defensores de Derechos Humanos en Colombia – SIADDHH), manifiesta que de los 49 asesinatos registrados en 2011 a líderes de organizaciones sociales, 9 eran miembros de organizaciones de víctimas y líderes del proceso de restitución; mientras que en amenazas fueron las principales víctimas. Así mismo Naciones Unidas plantea que uno de los principales retos del proceso de restitución de tierras, es la protección de todos los actores involucra-dos, en especial los líderes por su extremada vulnerabilidad, dados los intereses criminales ligados con los predios objeto de restitución (Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia 2011 (En línea) 35 p. Disponible en: ht tp://www.somosdefensores.org/at tachments/article/106/informe%20OACNUDH%202011.pdf). El CIDH reportó que varias organizaciones que trabajan por la defensa de los derechos de la población desplazada en Colombia recibieron una amenaza de muerte con fecha del 2 de junio de 2011 firmada por el grupo armado “Rastrojos”, la cual estaba dirigida a quienes tuvieran una participación crítica en el marco de la implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las américas (En línea), 252 p. Disponible en: ht tp://www.somosdefensores.org/at tachments/article/106/informe%20OACNUDH%202011.pdf). El CIDH reportó que varias organizaciones que trabajan por la defensa de los derechos de la población desplazada en Colombia recibieron una amenaza de muerte con fecha del 2 de junio de 2011 firmada por el grupo armado “Rastrojos”, la cual estaba dirigida a quienes tuvieran una participación crítica en el marco de la implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las américas (En línea), 252 p. Disponible en: ht tp://www.somosdefensores.org/at tachments/article/106/CIDH%20defensores2011.pdf)

La persistencia del conflicto armado y los asesinatos selectivos de líderes reclaman-tes de tierras79, alertan no solamente sobre la continuidad de la crisis humanitaria del despojo, el abandono forzado y el mantenimiento del Estado de Cosas Inconstitu-cional, sino que se constituyen en el principal obstáculo frente al objetivo de la repa-ración a las víctimas, afectando el esfuerzo legislativo, presupuestal e institucional.

En este sentido, la seguridad se constituye en eje fundamental de la restitución. Al margen de toda controversia sobre las cifras de la restitución de tierras, lo cierto es que esta medida de reparación a las víctimas del conflicto, se encuentra sometida a los avances que el gobierno nacional logre en materia de seguridad, pues la inter-sección entre las zonas de conflicto con las regiones de mayor densidad del despojo y abandono forzado en el país, resulta indicativa de que es éste el aspecto que re-quiere priorización, si se pretenden alcanzar los objetivos de la justicia transicional en cuanto a la restitución de tierras se refiere.

De ello dependerá, entonces, que la macro y micro focalización de zonas, como presupuestos para iniciar los análisis previos de los procesos de restitución, logren abarcar una mayor área del territorio nacional que permita dar cuenta de cifras efectivas de restitución de tierra. Para el resto de solicitudes que no queden cobija-das por la micro focalización, es importante que se establezca una alternativa que

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permita adelantar algunas de las etapas del procedimiento administrativo, como garan-tía del derecho a la reparación integral, en especial de retornar en condiciones de volun-tariedad, para aquellos casos en donde proceda la reubicación o la compensación.

En la UAEGRTD no se ha formalizado una estrategia para la promoción y divul-gación institucional en los aspectos más relevantes de la ley, sus decretos regla-mentarios y los procedimientos para el cumplimiento de sus objetivos y en las di-recciones territoriales es evidente la ausencia de documentos que den cuenta de la planeación. Así mismo no hay claridad sobre los controles que deben aplicarse para minimizar los riesgos asociados a los procesos institucionales, en gran medida de-bido a la falta de aplicación de conceptos propios de una planeación estratégica.

En cuanto al apoyo a proyectos productivos a las familias restituidas por parte de la UAEGRTD no es clara la ventaja, conocimiento y experiencia que pueda brindar para generar valor agregado en este sentido y la forma en que se articulará con el Incoder en relación con los procesos de desarrollo rural que garanticen la estabili-dad socioeconómica de la población restituida.

La CGR observa diferencias importantes entre la estimación de intervención de la UAEGRTD frente a la magnitud de la problemática; así, los cálculos sobre los cuales se hacen las estimaciones de víctimas afectadas por el despojo o el abandono forzado y las proyecciones para la restitución de tierras, podrían estar subestimadas ya que se realizan bajo las cifras de las bases de datos oficiales que históricamente han presentado el inconveniente de no reflejar el total de población afectada.

En cuanto a la intervención definida, a través de las zonas micro focalizadas, se puede determinar que la misma no obedece necesariamente a criterios como la densidad del despojo y el número de solicitudes radicadas, quedando de esta manera supeditado el derecho a la restitución de tierras de las víctimas a los criterios de seguridad.

Por otra parte, el problema del despojo y del abandono forzado de tierras encuen-tra una contundente respuesta legislativa en las facultades oficiosas otorgadas a la UAEGRTD por parte de la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 4829 del mismo año. La verificación normativa permite establecer que de manera oficiosa es posible que el órgano administrativo del gobierno nacional en materia de restitución, inicie análisis previos, requiera información a las diferentes autoridades para consolidar los indicios con que cuenta en cada caso, decrete y practique todas las pruebas que considere conducentes para la restitución o formalización de predios, adelante


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la inscripción en el registro de tierras presuntamente despojadas y abandonadas forzosamente y acopie todas las pruebas de despojos y abandonos forzados para presentarlas en las acciones de restitución.

No obstante, un año después de promulgada la ley de víctimas y 6 meses después de que entrara en funcionamiento la UAEGRTD, no se cuenta con evidencias que permitan dar cuenta del uso de este potencial oficioso, lo cual, por encima de las cifras de solicitudes de restitución recibidas, podría ofrecer mayor fortaleza al com-promiso estatal de la restitución de tierras a las víctimas.

Estas facultades oficiosas contenidas en la ley, evidencian que se planteó por parte del legislador una ley de oferta estatal, sin que esta característica se encuentre de-sarrollada en los procedimientos hasta ahora establecidos. Lo que se acredita, por el contrario, con la difusión del procedimiento en las comunidades por parte de la UAEGRTD, es una promoción de la demanda de los beneficios de la ley.

Es por ello que se exhorta a la potencialización de las facultades oficiosas por parte de la Unidad, mediante el fortalecimiento de su planeación estratégica, orientando su plan de acción, mapas de procesos y de riesgos en armonía con el principio pro víctima, bajo el criterio de no ser necesaria la espera de una solicitud por parte de la víctima.

Analizada la información reportada por el Incoder sobre adjudicación de tierras para población desplazada entre los años 2000 y 2011, la CGR evidencia un bajo impacto frente a los instrumentos generales de reforma agraria y, a su vez, frente al fenómeno del desplazamiento forzado, si se tiene en cuenta que entre los años 2000 y 2011, se han intervenido un total de 9.162.024 de hectáreas de tierras con programas de reforma agraria, de la cuales 76 mil has aproximadamente fueron ad-judicadas para la población desplazada. Adicionalmente, se concluye que en estricto sentido, dichas actuaciones no pueden catalogarse como de restitución de tierras bajo el concepto de reparación sobretodo en un marco de justicia transicional.

Otro aspecto a tener en cuenta para garantizar la plena implementación y sosteni-bilidad del proceso de restitución de tierras, es la definición de una estrategia clara de fortalecimiento y articulación de las entidades que intervienen en el trámite, así como la generación de una efectiva interoperabilidad e intercambio de los sistemas institucionales de información, con el fin de suministrar la información requerida por parte de la UAEGRTD y posteriormente por parte de los Jueces y Magistrados especializados en restitución de tierras, con calidad, oportunidad y eficacia.

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El reto implica también lograr la interoperabilidad de los sistemas de información, especialmente de las entidades señaladas en el artículo 31 del Decreto 4829 de 2011, involucrando además de una alta inversión en tecnología o la mejor y eficien-te utilización de la actual, la adopción de procedimientos que agilicen la entrega de información mientras que se logra el cometido de la interoperabilidad.

El fortalecimiento de la actual estructura de información y la interrelación, cohe-rencia y actualización de la misma, es uno de los principales retos que en materia institucional deben afrontar las entidades con responsabilidades en materia de resti-tución de tierras; lo cual sumado a la característica de informalidad de la propiedad rural en el país, hace más exigente el despliegue probatorio que debe adelantarse para lograr la restitución de los predios.

La CGR considera que debe revisarse detalladamente la interacción, homogeniza-ción y/o complementación del formulario de la UAEGRTD con el de inscripción en el registro de tierras con el formato único de declaración para la solicitud de inscripción en el registro único de víctimas (FUD) que maneja la Unidad Admi-nistrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en aras de que la información que se recopile en cada uno de estos instrumentos, sirva como soporte probatorio en la adopción de medidas reparatorias necesarias, así como para la determinación de la procedencia o no del registro en cada proceso y posterior decisión judicial.

A la fecha no se tiene certeza sobre los recursos generales con que cuenta el Fondo de la UAEGRTD, de acuerdo con las nueve (9) categorías de recursos establecidos en el artículo 23 del Decreto 4801 de 2011, ni del traslado de los bienes inmuebles rurales que han ingresado al Fondo de Reparación para las Víctimas de la Violen-cia, o de los bienes inmuebles entregados en el marco del proceso de la Ley 975 de 2005, conforme a lo establecido en el parágrafo del mismo artículo. En este aspecto se deben tomar las medidas de celeridad necesarias debido a que el funcionamiento adecuado del Fondo, brinda el soporte patrimonial al proceso de restitución. La UAEGRTD no ha estructurado ni adoptado el esquema de funcionamiento del Fondo, así como tampoco ha desarrollado las acciones restantes propuestas en su plan de acción.

En términos generales, preocupa la sostenibilidad financiera del proceso de restitu-ción de tierras, teniendo en cuenta que para actualizar y modernizar los sistemas de


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información, las entidades que deben coadyuvar a la recopilación de los soportes probatorios por parte de la UAEGRTD, han manifestado la falta de recursos y la necesidad de acudir, incluso, a mecanismos de financiamiento como la cooperación internacional. La importancia de este aspecto repercute directamente en la garantía de una justa decisión por parte de los jueces y magistrados, quienes se verán limi-tados en sus fallos a la documentación que sea posible allegar al proceso, en las condiciones actuales de los sistemas de información.

La CGR considera importante que se sigan aprovechando las lecciones aprendidas en el pasado por las entidades que en su momento tuvieron funciones relacionadas con la materia, en especial las obtenidas del Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada (PPTP), trasladando este conocimiento a las oficinas territoriales, pero garantizando un efectivo apoyo y control desde el nivel central.

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