Escuela de Abogados de la Administración

Pública Provincial.

Especialización en Derecho Municipal.

Asesoría General de Gobierno.

Contrato de Obra Pública.

Concepto, Características. Régimen

Legal.

Mariano Puente.-

Contrato Administrativo.

• “Declaración de voluntad atenuada (principio de

juridicidad), celebrada en el marco de un régimen de

derecho público, a cuya formación concurre al menos

un sujeto en ejercicio de funciones administrativas,

encaminado a satisfacer directa o indirectamente el

interés público, en el marco de cláusulas que exorbitan

el derecho privado, y cuyos efectos jurídicos pueden

extenderse hacia terceros” (SCBA).

• Acto administrativo bilateral.

• Principios de legalidad, razonabilidad, economía y

buena fé.

Regímenes Provinciales

• Ley de Contabilidad 7764/71 (Título III

Contrataciones -arts. 25 al 34bis-) y Reglamento de

Contrataciones (Decreto 3300/72): Contrataciones

Públicas de Bienes y Servicios. Incluye todo contrato

que no esté expresamente excluido (ej: obra pública,

empleo público, etc).

• Ley de Obras Públicas N° 6021 y Decreto

Reglamentario 5488/59: Contratación de Obras

Públicas (salvo obras ejecutadas con financiamiento

externo: vg. Banco Mundial; BIRF; BID, etc).

Regímenes Municipales

• Bienes y Servicios: Atribuciones Depto. Ejecutivo (Arts. 151/161 LOM). Reglamento de Contabilidad del HTC (arts. 156/194).

• Obra Pública: art. 59 y 132-150 Decreto Ley

6769/58 (LOM). Aplicación supletoria Ley

6021 (art. 149). Art. 2 Ordenanza General

N°165. Aplicación supletoria Ley 6021 (art. 105).

Nociones preliminares…

• Obra Pública:

- Resultado de una actividad humana;

- Finalidad (satisfacción del interés público);

- Titularidad del Estado (arts. 2340 inciso 7 /2342 inciso 4 CC);

- Labores de construcción (no comprende refacción y mantenimiento, que sí son trabajos públicos);

- Bienes materiales (muebles e inmuebles).

Contrato de obra pública. Concepto y

naturaleza.

• Desde el punto de vista de su naturaleza constituye una locación de obra.

• Características: contrato administrativo, oneroso, bilateral, nominado, formal y conmutativo.

• Destinado a garantizar una obligación de resultado. SCBA.

• Regulado por las Leyes 13064, 6021 y Ordenanza 165 y LOM (Dec. Ley 6769/58).

“Contrato por medio del cual una de las

partes denominada locador de obra

(empresario, constructor, contratista y en su

caso profesional liberal, autor, artista) se

compromete a alcanzar un resultado material

o inmaterial asumiendo el riesgo técnico o

económico, sin subordinación jurídica, y la

otra parte denominada locatario de obra

(dueño, propietario, comitente, patrocinado,

cliente) se obliga a pagar un precio

determinado o determinable en dinero”

(Spota).

La locación de obra se transforma en obra pública

cuando dicho contrato se configura:

Entre el Estado (actuando para la consecución de fines

públicos) y otro sujeto de derecho; siendo un Contrato

Administrativo de carácter oneroso, bilateral, conmutativo,

formal y nominado, por el cual se garantiza la satisfacción

de un resultado consistente en la realización de la obra

pública.

“La obligación del contratista en materia de obras públicas es de

las llamadas de “resultado” y el comitente tiene la pretensión de

obtener una obra completa, exenta de vicios, su prestación es de

naturaleza indivisible y como tal no puede cumplirse sino por

entero” (SCBA causa FA.RO.CO. S.A. contra Municipalidad de San

Cayetano. Demanda contencioso administrativa- año 2003).-

[

Elementos tipificantes.

1) Sujetos (ente público estatal: administración centralizada y entes autárquicos –art. 75-); y no estatal.

2) Objetos: bienes materiales muebles (vg. Construcción de buque, draga, estatuas, etc) e inmuebles; bienes inmateriales (elaboración de un proyecto, art. 6 Ley 6021).

3) Finalidad: satisfacción directa y/o indirecta del interés público.

4) Forma: legajo de obra y “contrata”. Art. 26.

5) Contrato administrativo (supremacía)

REGIMEN NORMATIVO

• A nivel Nacional: Ley 13064.

• A nivel Provincial: Ley 6021 y Decreto 5488/59. Decreto 2113/02.

• A nivel Municipal:

- Decreto Ley 6769/58 (Ley Orgánica Municipalidades). Aplicación supletoria Ley 6021 (art. 149)

- Ordenanza General N°165. Aplicación supletoria Ley 6021 (art. 105).

Contenido de la Ley 6021.

• Ámbito material de aplicación, requisitos,

titularidad (arts. 1, 2, 3, 4).

• Procedimiento de selección, adjudicación y

contrato (arts. 9 a 29).

• Ejecución del contrato (arts. 30 a 48).

• Régimen de responsabilidades (arts. 5, 6, 7

y 8; 7, 33 y 34, 49 a 54, etc).

• Redeterminación de precios.

Ley 6021

ART 1º: Todas las construcciones, instalaciones y obras en

general que ejecute la Provincia por intermedio de sus

reparticiones, por sí o por medio de personas o entidades

privadas u oficiales, con fondos propios de aportes

nacionales, municipales o de particulares, se someterán a

las disposiciones de la presente ley.

Reg.: Entiéndese por construcciones, trabajos, instalaciones y

obras en general, a efectos de lo dispuesto por el artículo 1º

de la ley: la ejecución, conservación, repartición o

mantenimiento de bienes muebles e inmuebles, que estén

directamente afectados a una obra pública, cualquiera fuera

el sistema de ejecución.

Las obras públicas deberán construirse en bienes

que sean de propiedad de la Provincia o en los

que ésta tenga posesión o disponga del uso.

También podrán ejecutarse cuando el propietario

sea la Nación, una municipalidad o una

institución con personería jurídica, pero en esta

última circunstancia con la condición de que en

caso de disolución, el valor de la obra realizada

sea reintegrado en parte proporcional a la

inversión efectuada o que la obra y el terreno

pasen a ser propiedad de la Provincia de acuerdo

con lo que reglamente el Poder Ejecutivo.

Procedimientos de selección

• Licitación Pública (principio general;

excepciones previa intervención del consejo por tope, especiales

características, reserva, urgencia, etc).

Publicidad.

• Licitación Privada y Concurso. Director de

la repartición. Diferencias. (art. 21 y reg.).

• Contratación Directa (res. Ministerial).

• Administración (arts. 67 a 72).

Adjudicación y contrato.

• Acto de apertura (art. 18). Ofertas. Contenido (art. 17).

• Adjudicación y firma del contrato. Plazos (arts. 22, 23 y 26).

• Garantías (de obra y de contrato). Arts. 27 y 42.

• Presentación del plan de trabajos (Art. 28). Observaciones.

Régimen de Ejecución.

• Inspección de obra y representante técnico

(art. 31 y 32 y reg.)

• Estricta sujeción al contrato (art. 35).

• Plazo (art. 37 y reg.)

• Medición, Certificación y Pago (arts. 40 a

48).

• Rescisiones (arts. 58 a 66).

Responsabilidades

• Proyecto. Documentación que lo integra (art. 5, 6, 7 y 8 de la Ley 6021 y Dec. Reg.). Pliego tipo Decreto 1562/85.

• La Inspección de Obra y el Representante Técnico (arts. 31 y 32 y reglamentación).

• Modificaciones de contrato arts. 7, 33 y 34 ley 6021.

• Principio de estricta sujeción al contrato (Art. 35)

• Régimen de recepción provisoria y definitiva (art. 49 sig. y cc. de la Ley 6021).

Régimen Municipal

• Art. 136 LOM: Legajo de Obra (plano general y detalle;

pliegos; presupuesto; memoria; datos técnico-financieros.

• Art. 138 LOM: Documentación Obras Por Administración.

• Art. 137 LOM: facultad del Departamento Ejecutivo para

llamar a concurso de proyectos, con otorgamiento de

premios, en las obras que admitan modalidades especiales.

• Art. 148 LOM: Cuando las Municipalidades carezcan de

oficinas técnicas a cargo de profesionales, se podrán

contratar los estudios, los proyectos y/o la dirección de las

obras públicas con profesionales que figuren inscriptos en un

registro que habilitarán al efecto… El Departamento Ejecutivo

podrá resolver, con el mismo método, las situaciones que se

originen cuando, teniendo la Municipalidad organizada su

oficina técnica, ésta se declarara incompetente

Ordenanza 165

• Proyecto: arts. 6 y 7.

• Art. 8: Profesional de la empresa contratista

como responsable de la correcta ejecución

técnica del proyecto. La Municipalidad

supervisará la fiel interpretación del proyecto y

cumplimento del contrato, a cuyo efecto

librará las órdenes de servicio

correspondiente.

• Arts. 53 y 54: Régimen de recepciones.

Documentación preparatoria (art.

5) • Estudios previos, croquis preliminar, anteproyecto,

proyecto y declaración de impacto ambiental. Art. 6.

• Pliegos. Requisitos. Decreto 1562/85.

• Proyecto: Planos, especificaciones técnicas,

cómputo métrico y presupuesto, memoria

descriptiva (art. 5 Ley 6021 y Reglamentación).

• Firma del contrato.

Ejecución del proyecto

Implementación mediante directivas emanadas de la Inspección de Obra: Orden de Servicio.

• Acto administrativo que emana de la inspección de obra por medio del cual se instruye, controla y dispone la ejecución del contrato de obra pública.

• Principio de supremacía de la Administración.

• Dirección y control en cuanto al modo y forma de ejecución del contrato.

Inspección y representación técnica (art. 32 y reg) • Toda Orden de Servicio se entenderá dada dentro de las

estipulaciones del contrato.

• Cuando el contratista considere que en cualquier Orden impartida se exceden los términos del contrato, deberá notificarse, y dentro del término de quince (15) días desde la fecha de aquella notificación presentará su reclamación fundada. La Repartición deberá expedirse dentro del plazo de treinta (30) días y en caso contrario se considerará ratificada la Orden.

• La observación del contratista, opuesta a cualquier Orden de Servicio, no le eximirá de la obligación de cumplirla de inmediato

• Cualquier disidencia que ocurra entre la Inspección y el contratista será resuelta, en primer término, por la Repartición, de cuya resolución podrá apelar ante el Ministerio, quien resolverá previo dictamen del Consejo respectivo.

La responsabilidad por el proyecto

• Art. 5 de la ley 6021: “La responsabilidad

del proyecto y de los estudios que le han

servido de base recae sobre el

organismo que los realizó”.

• Art. 32 de la Ley 6021: El contratista y su

representante técnico son responsables

de la correcta interpretación de los

planos y especificaciones para la

realización de la obra.

EN EL ÁMBITO MUNICIPAL…

ARTÍCULO 8º OG 165: “Excepto las obras que se

ejecutan por administración, las obras estarán a cargo

de un profesional de la empresa contratista que será

el responsable de la correcta ejecución técnica del

proyecto.

La Municipalidad supervisará la fiel

interpretación del proyecto y cumplimento del

contrato, a cuyo efecto librará las órdenes de

servicio…”

Responsabilidad de la Administración

por vicios en el proyecto.

• Vicios relacionados con la confección del proyecto y/o planos, por causas geológicas, hidráulicas o similares, siempre que:

- No respondan a incumplimientos del contratista de obligaciones previstas en los pliegos (estudio de suelos, de factibilidad o prefactibilidad, control del proyecto y verificación de cálculos; etc).

- No hubiere existido obligación por parte de la Empresa de denunciar a la Inspección los defectos o imperfecciones de proyecto detectados durante la ejecución.

Doctrina SCBA “Aicon S.A. contra Provincia

de Buenos Aires” (Causa 49.301)

• “Si la empresa llevó adelante los trabajos

adicionales encomendados por orden de servicio

sin formular reparos u observaciones a semejante

determinación, omitiendo acudir al trámite de

impugnación (art. 32 de la Ley 6021 ap. 11 y 12) y

prescindiendo de toda aclaratoria al respecto, no

puede soslayar su responsabilidad en torno a la

correcta interpretación de los planos y las

especificaciones cursadas por la inspección”.

Consecuencias para la Administración

• Obligación de reconocer el mayor gasto derivado para el contratista por la introducción de modificaciones al contrato (art. 7, 33 y 34 de la Ley 6021 y Reglam.); art. 146 de la LOM.

• Deber de responder por la ruina de la obra, siempre que resulte acreditado que la misma responde a vicios en la confección del proyecto.

La responsabilidad de la contratista

por vicios en la ejecución

• Vicios de los materiales:

Utilización de materiales no

idóneos, o que no respondan

a las especificaciones

legales o convencionales

pactadas para la obra.

• Vicios de la construcción:

Se producen por no ceñirse

la contratista a las reglas del

arte de la construcción o a

las especificaciones técnicas

del contrato.

• ARTICULO 35º .Ley: No

podrá el contratista por sí,

hacer trabajo alguno sino

con estricta sujeción al

contrato. Los materiales

de mejor calidad o la

mejor ejecución empleada

por el contratista no le

darán derecho a mejora

de precios.

Terminación normal del contrato de

obra

Recepción Provisoria. Consecuencias. Liberación por vicios

aparentes. Art. 50 Ley 6021. Formalidades (art. 53).

Dictamen AGG. Devolución garantía de obra (art. 42).

Excepción en materia de responsabilidad por vicios ocultos y

Ruina en obra. Aprobación por el Director respectivo de la

Repartición.

Recepción Definitiva (art. 52 Ley 6021). Consecuencias.

Liberación por vicios ocultos. Pauta de clausura del

negocio jurídico celebrado. Devolución garantía de contrato

(art. 27). Excepción Ruina en Obra. Aprobación por

Resolución Ministerial.

Vicios aparentes

En cuanto a:

- Dimensiones de los ambientes;

- Materiales (distintos o de diferente

calidad);

- Disposición de las partes;

- Aparatos, mecanismos, instalaciones

de marcas, etc.

Vicios ocultos

Vicios que no resultan comprobables al recibir la obra,

ya provengan:

• Del mal asiento de las construcciones (vicios del

suelo);

• De la mala calidad de los materiales, de la defectuosa

ejecución de las tareas, realizadas sin observar las

reglas del arte de la construcción (vicios de

construcción);

• Del mal cálculo de las estructuras, de la inobservancia

de los reglamentos y leyes, de la errónea disposición de

ambientes, etc (vicios de plano).

Art. 1646 Código Civil.

• “Tratándose de edificios u obras en inmuebles destinados a larga

duración, recibidos por el que los encargó, el constructor es responsable por la ruina total o parcial, si ésta procede de vicio de construcción o de vicio del suelo o de la mala calidad de los materiales, haya o no el constructor proveído éstos o hecho la obra en terreno del locatario. Para que sea aplicable la responsabilidad, deberá producirse la ruina dentro de los diez años de recibida la obra y el plazo de prescripción de la acción será de un año a contar del tiempo en que se produjo aquélla. La responsabilidad que este artículo impone se extenderá indistintamente al director de la obra y al proyectista según las circunstancias, sin perjuicio de las acciones de regreso que pudieren competer. No será admisible la dispensa contractual de responsabilidad por ruina total o parcial”.

La responsabilidad por la ruina en obra

• Aplicación supletoria del Régimen del Código Civil.

• El art. 1646 C.C. Su aplicación al contrato de obra pública. El problema de la ruina efectiva o inminente.

• Responsabilidades del director, proyectista y constructor. Inoponibilidad frente a terceros (art. 5 Ley 6021 y art. 8 OG 165).

“La recepción de la obra no significa que el

dueño otorgue al locador carta de pago y "bill" de

indemnidad por los vicios o defectos que el

transcurso del tiempo ponga en evidencia y que

comprometan su solidez o existencia, pues sólo

cubre los defectos aparentes, pero la

responsabilidad del locador subsiste por los vicios

ocultos que exceden la medida de las

imperfecciones corrientes y causan la ruina o

deterioro total o parcial de la cosa” (CNAC, sala A •

11/02/1997 • Bona Dea S.R.L. c. Lew Hnos. S.A.)

Antecedentes en materia de obra

pública.

• “No corresponde el pago al empresario de los mayores costos y gastos incurridos por la reparación de deterioros o ruina de la obra ocasionados en defectos del proyecto si, por las características del caso, tanto el contratista como su representante técnico estaban obligados a extremar su prudencia en el control y verificación de los planos y cálculos del proyecto, sobre todo teniendo en cuenta que no ignoraban que la comitente carecía de personal técnico para efectuar dicho control” (“Grabenar, Davor c/Municipalidad de Coronel Dorrego s/demanda contencioso administrativa”, SCBA, 21/09/76);

“Si bien es cierto que la responsabilidad del proyecto y

de los estudios que le han servido de base recae sobre

el organismo que los realizó (art. 5 Ley 6021),

no es menos cierto que el constructor responde por los

resultados de la ruina, y para desligarse de esta

responsabilidad debe señalar los defectos que

encuentre en el proyecto, en el suelo o en las

modalidades constructivas, y sólo si la administración

así advertida insistiese en ejecutar la obra en las

condiciones establecidas, el contratista quedaría

privado de aquella autonomía que constituye la razón

esencial de su responsabilidad”

(Sánchez Granel, Eduardo c/Dirección de Vialidad s/

demanda contenciosa administrativa”, 24/04/79).

El caso del Instituto de la Vivienda

• EI Instituto como comitente y como agente

financiador. Supuestos.

• Particularidades del régimen en la materia:

las obligaciones de mantenimiento y conservación a cargo de los adjudicatarios.

Decreto 5945/51, reglamentario de la Ley

General de Viviendas nro. 5396

• Art. 32: “El adjudicatario deberá mantener la vivienda

en perfectas condiciones de salubridad, habitabilidad e

higiene…”.

• Art. 33: “En caso de comprobarse que las viviendas

presentan deficiencias en algunos de los aspectos

señalados por el artículo anterior, deberá el

adjudicatario adoptar las medidas del caso para

subsanarlas dentro del plazo que al efecto fije la

Dirección de la Vivienda. Los gastos que demande la

realización de los trabajados para dejar la vivienda en

las condiciones exigidas en el art. 32 serán a cargo del

adjudicatario”.

El art. 27 inciso “C” de la Resolución IVBA

2846/90 (referida al Reglamento de Convivencia

y Uso de Administración de aquellos edificios que

aún no han sido sometidos al régimen de la

propiedad especial establecida en la Ley de

Propiedad Horizontal nro. 13512), establece que

se consideran expensas y gastos comunes... “las

erogaciones originadas en la reparación o

conservación de las partes o bienes comunes de

cada edificio o comunes al conjunto de edificios”.

Obras contratadas directamente por el

IVBA

• Con recepción provisoria y definitiva.

• Con recepción provisoria y sin recepción definitiva. Recepción automática (art. 52 de la ley 6021).

• Obras sin recepción provisoria. Concepto y alcances de la habilitación (art. 51 ley 6021). Doctrina de la SCBA. Aplicación a las obras contratadas por el IBVA.

Obras en las cuales el IVBA

actúa como agente

financiador

1) Diferentes programas.

2) Alcance de la responsabilidad del IVBA a partir del reconocimiento de facultades

de dirección y fiscalización de la obra.

El convenio suscripto entre las autoridades provinciales y una

comuna (conforme el cual la Provincia asumió el aporte del

ciento por ciento del costo resultante de la obra terminada

y la supervisión de las tareas, en tanto el municipio se hizo

responsable por el proyecto, la inspección, el

procedimiento de selección de cocontratante, la ejecución

y la recepción de la obra), constituye una cuestión que

vincula exclusivamente a sus firmantes y no resulta

oponible al contratista que reclama sobre la base de otro

acuerdo que conviniera con el municipio y en el que éste no

deja a salvo su responsabilidad respecto a la integración de los

fondos por parte de la Provincia, por lo que la comuna debe

responder en todo lo relativo al desarrollo, ejecución y pago del

convenio (causa Fa.ro.co SCBA)

De tal modo si la entidad municipal

celebró el acuerdo de obra pública con el

particular, no obstante que los fondos

pueden ser suministrados por la

Provincia, debe responder en modo

directo ante el contratista, limitando la

intervención de esta última a su calidad de

tercero (B. 52.842, “Compagnucci”, sent.

28-III-1995, “Acuerdos y Sentencias”,

1995-I-533).

Plan Federal con Municipios

• Decreto 2590/07:

1) Aprueba Convenio Marco de transferencia de obras del Programa Federal suscripto entre la Nación y la Provincia de Bs. As;

2) Aprueba Convenio Particular a suscribir en cada caso por la Nación, la Provincia y los respectivos Municipios que asuman la ejecución de las Obras.

3) Establece que el financiamiento se hará directamente desde la Nación a las municipalidades, liberando a la Provincia de responsabilidad.

4) Dispone que quedará a cargo de la Provincia (IVBA) auditar técnicamente la ejecución de las obras y verificar el cumplimiento de los convenios a suscribir por los respectivos municipios.

Convenio Particular

• El IVBA cede a los Municipios su calidad de comitente en obras en curso de ejecución.

• El Municipio acepta la delegación (previa aprobación del CD) y se compromete a realizar todas las acciones necesarias para cumplir con la ejecución de la obra cedida.

• Las transferencias que se dispongan y los recuperos deberán ajustarse a la Res. 268 del Ministerio de Planificación Federal.

• En caso de incumplimientos que pongan en riesgo la concreción de la obra, el IVBA retomará la ejecución de la obra .

• La contratista renuncia expresamente a cualquier reclamo contra el IVBA, la Subsecretaría y/o el Municipio, por cualquier causa que fuera originada o derivada de decisiones, acciones u omisiones durante el período en que el IVBA actuó como comitente.

• La Municipalidad manifiesta que conoce la obra por haberse desempeñado como Inspección de la misma y la acepta en el estado en que se encuentra, renunciando ante cualquier tipo de reclamo al Instituto.

Redeterminación de Precios.

• Ámbito Nacional (Decreto 1295/02).

• Ámbito Provincial (Decreto 2113/02). Resolución 404/07.

• Requisitos de procedencia. Variación en los insumos, materiales y mano de obra. Cláusula gatillo. Aprobación de VR. Problemas de implementación. Distintos supuestos.