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LOS ORDENAMIENTOS ECOLÓGICOS: SU ORIGEN Y SU
REAPROPIACIÓN SOCIAL EN LOS MUNICIPIOS DE CUETZALAN
DEL PROGRESO Y TECAMACHALCO EN EL ESTADO DE
PUEBLA, MÉXICO.
T E S I S
QUE PARA LA OBTENCIÓN DEL GRADO DE
M A E S T R O E N E C O N O M I A
P R E S E N T A
TITO SAMUEL CONTRERAS SANCHEZ
ASESORA
DRA. SUSANA EDITH RAPPO MIGUEZ
PUEBLA, PUE. DICIEMBRE DE 2014.
B BENEMÉRITA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE
PUEBLA
FACULTAD DE ECONOMÍA
CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y ESTUDIOS DE
POSGRADO EN ECONOMÍA
MAESTRIA EN ECONOMÍA
I
A MIS MUJERES
Lucy, mi esposa y amiga de siempre.
Yoalli y Yanemi, por sus sonrisas motivadoras.
A todas ellas gracias por el amor y ternura compartida.
A MI ALMA MATER
La UAP y a la inolvidable Facultad de Economía.
A sus profesores comprometidos con las
causas más nobles de la sociedad.
A LOS PERSEGUIDOS
Del estado, del país y del mundo
que luchan por una vida más justa y sustentable
CONTRA AQUELLOS
Los malos gobiernos que oprimen a sus pueblos
y contra aquellos que viven del esfuerzo
de los débiles
II
AGRADECIMIENTOS
Agradecimiento especial, a Aurelio Fernández Fuentes, por el apoyo y confianza en las tareas
encomendadas en nuestro centro de trabajo y por las facilidades otorgadas para realizar esta meta
profesional.
Agradezco a todo el equipo de Cupreder, por su compañerismo, lealtad y convicción de que un
mundo más equitativo y justo es posible. A la valiosa aportación de cada uno de ellos
indirectamente para la realización de esta investigación.
A la Doctora en Economía, Susana Rappo Miguez, por su invaluable apoyo, motivación y guía
incondicional, que hizo posible la culminación de esta tesis.
A mis revisores, la Doctora Rosalía Vázquez Toríz y al Doctor Enrique Bueno Cevada, por sus
sugerencias y comentarios precisos, a este trabajo.
A Lucy mi esposa por motivarme y creer en mí.
A todos ustedes mil gracias por su apoyo.
1
RESUMEN
El presente trabajo contiene una revisión de la historia reciente y evolución de la
planificación del territorio, concretamente en Europa y en América Latina, con la intención
de conocer los antecedentes y vigencia de la política ambiental territorial en México;
presentar dos experiencias directas en Ordenamientos Ecológicos Municipales, para
analizar sus alcances y limitaciones en la defensa del territorio ante el avance del capital.
En el capítulo I, se presentan las definiciones más conocidas de la planificación u
ordenación del territorio como política pública y se da una breve historia del andar en ese
tema de algunos países de Europa así como se presenta una descripción de la planificación
y ordenamiento territorial en América Latina
En el capítulo II, se realiza una breve historia de la planificación y ordenamiento territorial
en México y una revisión de la política ambiental expresada en los Ordenamientos
Ecológicos, como instrumento de Política Pública derivado de la planificación territorial
general, se describe la forma de elaboración, los objetivos y alcances.
En los capítulos III y IV se presentan las experiencias de dos ordenamientos municipales,
en el estado de Puebla: Cuetzalan y Tecamachalco. En ellos se describen las características
sociales y ambientales de cada uno de los municipios y los procesos de elaboración
rescatando la participación social así como las coyunturas sociales y políticas ante la
amenaza de nuevas inversiones del capital para usar sus territorios.
En el apartado final se presentan las conclusiones y reflexiones emanadas de dos vertientes:
la que arroja la revisión documental revisada y la experiencia directa en la elaboración de
los ordenamientos municipales legales en defensa del territorio.
2
ÍNDICE
RESUMEN 1
ÍNDICE 2
SIGLAS 4
INRODUCCIÓN 6
CAPITULO I 9
BASES CONCEPTUALES DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
I.1 El concepto de ordenación o planificación del territorio 9
I.2 La ordenación del territorio en Europa 16
I.2.1 Síntesis conceptual de la ordenación territorial en Europa 28
I.3 Rasgos de la política de ordenamiento del territorio en América Latina 29
CAPITULO II 41
LA POLÍTICA MEXICANA SOBRE LOS ORDENAMIENTOS ECOLÓGICOS
II.1 Los primeros intentos de planificación en México 41
II.2. Antecedentes de los ordenamientos ecológicos 51
II.2.1 Bases legales 53
II.3. Qué son y para qué sirven los ordenamientos ecológicos 54
II.4 Cómo se hacen los ordenamientos ecológicos 61
CAPITULO III 76
3
CUETZALAN PUEBLA; EL ORDENAMIENTO ECOLÓGICO DE LA
BIODIVERSIDAD Y DE LA CULTURA NÁHUATL LIGADA A LA TIERRA.
III.1 Ubicación y características socioeconómicas 76
III.2 Características ambientales 80
III.3 Síntesis del ordenamiento 91
III.3.1 Los logros más significativos del ordenamiento 102
CAPITULO IV 106
TECAMACHALCO DONDE LA AGROINDUSTRIA Y LA ACTIVIDAD
GANADERA DISPUTAN LO QUE PRODUCE LA TIERRA
IV.1 Ubicación y características socio ambientales 106
IV.2 Condiciones de riesgo 113
IV.3 Actividades económicas en el territorio 120
IV.3.1 Caracterización de los sectores económicos 121
IV.4 Síntesis del ordenamiento 131
CAPITULO V 142
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFIA 158
ANEXOS 163
4
SIGLAS
AL América Latina.
ANP Área Natural Protegida.
CEOT Carta Europea de Ordenación del Territorio
COET Comité de Ordenamiento Ecológico de Tecamachalco.
CONAGUA Comisión Nacional del Agua.
COTIC Comité e Ordenamiento Territorial Integral de Cuetzalan.
DENUE Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas.
DOF Diario Oficial de la Federación.
INEGI Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática.
LGEEPA Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente.
OE Ordenamiento Ecológico.
OET Ordenamiento Ecológico Territorial.
OT Ordenación del Territorio u Ordenamiento Territorial.
ONU Organización de las Naciones Unidas
PEA Población Económicamente Activa.
PMDUS Programa Municipal de Desarrollo Urbano Sustentable.
PNDU-OT Programa Nacional Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio.
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
POEGT Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio.
POEL Programa de Ordenamiento Ecológico Local.
POEP Periódico Oficial del Estado de Puebla.
5
POR Programa de Ordenamiento Regional.
PROFEPA Procuraduría Federal de Protección al Ambiente.
ROE Reglamento de Ordenamiento Ecológico.
SEMARNAT Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales.
SIG Sistema de Información Geográfica.
UGA Unidad de Gestión Ambiental.
UP Unidades de Producción.
ZESA Zona de Estudio en Sentido Amplio.
ZESE Zona de Estudio en Sentido Estricto.
6
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo nació de la inquietud de identificar los orígenes del concepto de
Ordenamiento Ecológico, registrado en México en la Ley General del Equilibrio Ecológico
y Protección al Ambiente (LGEEPA), como un instrumento de política pública ambiental y
de regulación del uso del suelo, así como el de plasmar dos experiencias exitosas de
defensa del territorio con este instrumento legal y social en los municipios de Cuetzalan del
Progreso y Tecamachalco, por estar ligados en su elaboración.
Este trabajo tiene dos fuentes de conocimiento: una asociada con la revisión bibliográfica y
documental consultada y analizada y, otra la experiencia de 13 años de trabajo práctico en
el tema de los Ordenamientos Ecológicos como integrante del grupo de investigación en el
Centro Universitario para la Prevención de Desastres Regionales (Cupreder) de nuestra
Universidad Autónoma de Puebla.
La revisión documental abarcó un análisis y recuperación de autores que han tocado el tema
de la llamada ordenación de territorio en Europa y en América Latina conocida como
ordenamiento territorial (OT). Derivado de esas prácticas de planificación, nos
concentramos en lo que en México se conoce como Ordenamiento Ecológico, que es el
instrumento legal de la política ambiental para inducir o regular los usos de suelo.
La experiencia en el Cupreder data de 2001 a la fecha, donde se han realizado dos
ordenamientos regionales: a) el Ordenamiento Regional del volcán Popocatépetl y su zona
de influencia, que involucra a los estados de Morelos con 5 municipios, Estado de México
con 13 y Puebla con 19 municipios y b) el ordenamiento regional Centro-Poniente del
estado de Puebla, con 26 municipios, que incluye la ciudad capital y 25 municipios
conurbados.
A nivel municipal el Cupreder ha realizado 6 Ordenamientos: Tlahuapan, Chiautzingo,
Puebla, Cuauhtinchan, Cuetzalan y Tecamachalco; en tres de ellos he estado al frente de la
coordinación de los trabajos, el caso de Chiautzingo, Cuauhtinchan y Tecamachalco. De
estos últimos, los dos primeros no pudieron concluir en un decreto que le diera validez
jurídica, pero la experiencia obtenida en su elaboración permite tener un panorama cercano
a ese instrumento. Otras experiencias en trabajo de campo, son los trabajos realizados en
los municipios de Ocuituco y Tetela del Volcán del estado de Morelos, donde se realizaron
7
diagnósticos comunitarios con recursos de la Dirección del Parque Nacional Izta Popo, con
miras de convertirse en ordenamientos locales, situación truncada, por la misma
dependencia encargada de promoverlos en ese estado.
Este trabajo retoma los conceptos de territorio y desarrollo derivados y contenidos en la
esfera de la planificación territorial sin debatir con ellos en esta ocasión, ya que ello podría
ser una tesis en sí mismo.
La presente investigación partió de las siguientes preguntas básicas: ¿de dónde vienen los
orígenes conceptuales y legales de los ordenamientos ecológicos? y la segunda pregunta eje
de este trabajo fue; ¿porque consideramos que los ordenamientos ecológicos municipales
de Cuetzalan del Progreso y Tecamachalco en el estado de Puebla, México, son integrales y
participativos?
El trabajo se estructuró en cuatro capítulos y un apartado de conclusiones. En el primer
capítulo se presentan las definiciones más conocidas de la planificación u ordenación del
territorio como política pública y se da una breve historia del andar en ese tema de algunos
países de Europa así como se presenta una descripción de la planificación y ordenamiento
territorial en América Latina.
En el segundo capítulo se escribe una breve historia de la planificación y ordenamiento
territorial en México y una revisión de la política ambiental expresada en los
Ordenamientos Ecológicos, como instrumento de Política Pública derivado de la
planificación territorial general, se describe la forma de elaboración, los objetivos y
alcances.
El tercer capítulo titulado “Cuetzalan, Puebla, el ordenamiento ecológico de la
biodiversidad y de la cultura náhuatl ligada a la tierra”, presenta además de la ubicación y
las características socioeconómicas y ambientales de municipio, una síntesis del
ordenamiento y un apartado final de los logros más significativos del ordenamiento.
El cuarto capítulo denominado: “Tecamachalco, Puebla: donde la agroindustria y la
actividad ganadera disputan lo que produce la tierra”, describe las características sociales y
ambientales del municipio, así como algunas condiciones de riesgo encontradas en el Atlas
8
de Riesgo. Incluye un apartado de las actividades y caracterización de los sectores
económicos y finalmente una síntesis del ordenamiento ecológico.
En el último apartado se presentan las conclusiones y reflexiones emanadas de las fuentes
consultadas y de la experiencia directa en la elaboración de los ordenamientos municipales
legales en defensa del territorio. Se enuncian las diferencias metodológicas y prácticas tanto
de Europa, como lo que ha pasado en América Latina y concretamente en México sobre la
planificación ambiental de manera muy general.
En este apartado se encuentran también algunas reflexiones sobre los ordenamientos
municipales, desde donde se puede controlar y regular el uso del suelo para enfrentar la
amenaza del capital que invade territorios ya ocupados apoyados por diversas instancias
gubernamentales causando efectos negativos sobre los sectores tradicionales e identidades
locales.
La participación social y la integralidad con otros instrumentos administrativos marcan la
diferencia sobre la utilidad de un ordenamiento ecológico; la experiencia de Cuetzalan y
Tecamachalco así lo demuestran, se concluye.
9
CAPITULO I
BASES CONCEPTUALES DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
I.1 El concepto de ordenación o planificación del territorio
El ordenamiento del territorio forma parte de los imaginarios tanto de los políticos como de
los técnicos dicen Hiernaux N. y Torres B. (2008). Esta frase de inmediato deja claro que
la concepción de la ordenación del territorio es exclusiva de estos actores. Desde esta
perspectiva dominante de entrada se está dejando de lado a los habitantes de un territorio,
se confina esta responsabilidad a los “tomadores de decisiones”, el resto de los actores
sociales sólo acata los “intereses” de la política pública en el mejor de los casos porque en
la mayoría por lo menos en México, es al interés del capital mediado por el estado y por
otra parte a los “buenos deseos” de los técnicos que lo elaboran.
Así encontramos por ejemplo que la Carta Europea de Ordenación del Territorio, (CEOT)
la definición actual más influyente, la define así: “Es a la vez una disciplina científica, una
técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global
cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del
espacio según un concepto rector”. (Consejo de Europa, 1983). Esta concepción deja a los
“expertos”, la tarea de “desarrollar de manera adecuada un territorio”. Aunque en un
apartado menciona que debe ser democrática, “…para asegurar la participación de la
población afectada…”. Se da por entendido que una parte de la población será afectada y
supeditada al interés de algún sector económico mayoritario dejando ambiguamente la
posibilidad de desarrollar en algunas partes actividades nada sustentables ecológicamente.
En México se define legalmente al ordenamiento ecológico como: “El Instrumento de
Política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades
productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las
tendencias de deterioro y las potencialidades del aprovechamiento de los mismos”. Dice el
art. 3 fracción XXIII de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente
(LGEEPA 1988). El planteamiento sigue plasmado de igual manera, es un instrumento de
política pública donde a partir del análisis técnico se regula o induce a los actores sociales
y económicos “hacer lo correcto”.
10
Aunque en México la concepción del ordenamiento territorial es relativamente reciente; los
franceses ya desde los años cuarenta del siglo XX, dice Hiernaux y Torres, (2008),
utilizaron el término “aménagement territorial” para lo que nosotros entendemos como
“ordenamiento territorial”. Desafortunadamente, ordenamiento no revela la complejidad de
la voz "aménagement" que significa no sólo poner cierto "orden" sino organizar, "modelar"
el territorio, con una connotación de transformación para mejorar. En general el
ordenamiento territorial se entiende como las propuestas de organización del territorio y el
conjunto de acciones tomadas por los agentes de la gestión territorial, con la finalidad de
llegar a ciertos fines particulares. Pueden ser de desarrollo territorial, en el sentido de
crecimiento económico y social, pero también de reorganización de la población y los
recursos en un territorio dado, para su mejor funcionamiento económico y social, es decir
hacia una mayor competitividad y crecimiento, o hacia una mejor distribución y calidad de
vida de sus habitantes.
Estos mismos autores rescatan tres definiciones de cómo se entiende desde diferentes
especialidades y gestionarios como los llama:
La definición del geógrafo: El ordenamiento del territorio es “…la acción y la práctica
(más que una ciencia, la técnica o el arte) de disponer con orden, a lo largo del espacio de
un país y con una visión prospectiva, los hombres y sus actividades, las infraestructuras y
los medios de comunicación que pueden usar, tomando en cuenta los condicionamientos
naturales, humanos y económicos, inclusive estratégicos”. Pierre Merlin, 2002,
L’aménagement du territoire, París: Presses Universitaires de France.
La definición del economista: El ordenamiento del territorio tiene por finalidad, a la vez,
promover la valorización de los recursos regionales y mejorar el marco de vida y las
condiciones de los habitantes, atenuando las disparidades regionales y de desarrollo
económico y social gracias a un organización prospectiva del espacio, sostenida por una
orientación voluntarista y concentrada de las infraestructuras y de las actividades”.
Joseph Lajugie, 1979, Espace régional et aménagement du territoire, París: Dalloz.
La definición del político: “El ordenamiento del territorio es la búsqueda, en el marco
geográfico de Francia, de una mejor repartición de los hombres en función de los recursos
naturales y de las actividades económicas. Esta búsqueda se hace en la preocupación
11
constante de dar a los hombres mejores condiciones de hábitat, de trabajo, mayores
facilidades para el ocio y la cultura. Esta búsqueda no se hace entonces solamente con
fines estrictamente económicos, sino más bien para el bienestar de la población”. Eugène
Claudius-Petit, Pour un plan national d’aménagement du territoire, Communication
Conseil de Ministres, febrero 1950.
Si rescatamos parte de estas tres visiones podríamos sintetizar que la ordenación del
Territorio (OT) se entiende desde esta óptica de intervención a un territorio como la acción
y la práctica de disponer con orden, a los recursos que hay en una región para valorizar y
promoverlos, logrando equilibrar las disparidades de acceso a los recursos naturales, no
solo desde el punto de vista económico sino de calidad de vida de los que habitan una
región, a estas visiones se le agrega que la ordenación del territorio debe de ser con la
finalidad de que las generaciones futuras puedan disfrutar al menos del mismo entorno que
el actual.
La Ordenación o Planificación territorial se entiende desde varios puntos de vista: como
una disciplina científica, como una técnica administrativa, un estudio interdisciplinario,
una política o conjunto de políticas, un camino, método o búsqueda; un proceso integral,
una estrategia de desarrollo, un conjunto de acciones político-administrativas, entre otras.
Tal situación evidencia que no existe unidad de criterio frente al tema llegándose, incluso a
planteamientos eclécticos como el de la CEOT para la cual dicha ordenación es al mismo
tiempo una disciplina científica, una técnica administrativa y una política.
Cuando se habla de la razón u objetivo de ser de la planeación u ordenación; también
encontramos diversos planteamientos. Todas las definiciones llevan explícita o
implícitamente la idea de regular u organizar el uso, ocupación y transformación del
territorio con fines de su aprovechamiento óptimo. Este aprovechamiento se asocia
generalmente con el uso sustentable de los recursos naturales (planificación física-
ambiental), en estrecha correspondencia con patrones adecuados de distribución de
asentamientos y de actividades económicas.
Una revisión detallada de estos planteamientos las recupera el teórico colombiano Ángel
Massiris (2002) quien nos ayuda en la intención de esclarecer dicho concepto y acotarlo
como punto de partida, (ver Anexo A).
12
Massiris, retoma a Méndez (1990) quien dice que “la ordenación del territorio es un
proceso planificado y una política del Estado, de naturaleza política, técnica y
administrativa, que está al servicio de la gestión ambiental y del desarrollo. Busca
organizar, armonizar y administrar la ocupación del espacio de manera que se puedan
prever los efectos que provocan las actividades socioeconómicas y precisar los medios y
líneas de acción apropiados para alcanzar los objetivos y prioridades de desarrollo, en un
todo conforme con las nociones de uso sostenido y de viabilidad de uso y con los objetivos
superiores del bienestar social, de la calidad de vida y de la valoración del medio
ambiente.”
Para Gómez Orea (1994) retomado por Massiris (2002), se trata de una función pública
que responde a la necesidad de controlar el crecimiento espontáneo de las actividades
humanas y los problemas y desequilibrios que este crecimiento provoca, en la búsqueda de
una "justicia socioespacial" y una calidad de vida que trascienda el mero crecimiento
económico. Tal función, la concibe el autor, como de carácter "horizontal" que condiciona
a la planificación sectorial, al urbanismo y a la planificación económica. En este sentido, el
proceso de ordenación del territorio regula la distribución de actividades en el espacio de
acuerdo con un conjunto de planes que pueden o no constituir un sistema de planificación
territorial; pero también es el resultado de otras regulaciones sectoriales con incidencia
territorial. Sin embargo, la ordenación territorial procura la consecución de una estructura
espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la política sectorial y superar la
parcialidad de esta política, así como la reducida escala espacial de la planificación
municipal.
Para Hildenbrand (1996); estudioso de la ordenación en España y Europa; “la ordenación
del territorio es una de las políticas públicas típicas del estado de bienestar que nace en la
mayoría de los países industrializados después de la Segunda Guerra Mundial. Sin
embargo, afirma este autor, en países como Alemania, Suiza y Holanda, sus raíces son más
antiguas, especialmente en lo referente a la planificación territorial de nivel subregional
que se separa de la planificación urbanística municipal”.
Para Zoido (1998), citado por Massiris (2002) la OT es una función pública, una política
compleja y de reciente y todavía escasa implantación, que puede y debe apoyarse sobre
13
instrumentos jurídicos (convenios internacionales, leyes, decretos), sobre prácticas
administrativas y principios consolidados (planificación, participación, etc.) y en diferentes
conocimientos científicos y aportaciones pluridisciplinares. En tanto que función pública o
política, la ordenación del territorio es, sobre todo, un instrumento no un fin en sí mismo,
un medio al servicio de objetivos generales como el uso adecuado de los recursos, el
desarrollo, y el bienestar o calidad de vida de los ciudadanos. Más específicamente este
mismo autor señala que cualquier actuación de ordenación, a la escala que sea, consiste
principalmente en establecer, para un espacio dado, la distribución de los usos del suelo y
la localización de las estructuras y los sistemas que posibilitan la mayor integración
funcional de todo el territorio planificado.
Para Estaba (1999) la OT se refiere a: Acciones del Estado concertadas y dirigidas a buscar
una organización del uso de la tierra, con base en la redistribución de oportunidades de
expansión y la detección de necesidades, potencialidades, limitaciones y ventajas
comparativas y competitivas. Su consecución supone propiciar un sistema de ciudades
"armónico" y eficientemente integrado a la globalización, lo que significa salvar las
desventajas de las fuerzas de integración de la globalización y aprovechar las fuerzas de la
fragmentación o diferenciación espacial a los fines de fortalecer centros con capacidad para
competir con los dominantes. Del mismo modo, según la autora en referencia, la
ordenación debe estimular el desarrollo de actividades que permitan reducir o reorientar las
migraciones, garantizar la calidad de la infraestructura requerida, y crear ámbitos dotados
de equipamientos y mecanismos que permitan un género de vida comparable con el de las
ciudades dominantes. También implica la superación de contradicciones como explotación
económica y preservación de la naturaleza, eficacia económica y calidad de la ordenación
y exige la consideración del papel que ha de desempeñar cada nivel o escala territorial de
actuación o de gobierno: nacional, regional y local en el desarrollo, Massiris (2002).
Para Van Leeuwen (2001) citado por Massiris el origen del concepto de ordenación del
territorio responde al intento de integrar la planificación biofísica con la socioeconómica.
Siguiendo a Baeriswyl, define al OT como una expresión física del estilo de desarrollo,
considerando los recursos naturales existentes y procurando el beneficio de la sociedad en
función del uso sustentable de los mismos. En otras palabras, la ordenación del territorio es
14
un proceso, en el cual no sólo existe preocupación por el uso sustentable de los recursos
naturales, sino que incluye aspectos institucionales, políticos, socio-culturales y
económicos. Es un proceso de re-organización según los objetivos definidos y acordados.
Podríamos afirmar en síntesis: que la ordenación del territorio es un proceso y un
instrumento de planificación, de carácter técnico-político-administrativo, con el que se
pretende configurar, en el largo plazo, una organización del uso y ocupación del territorio,
acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y aspiraciones de
la población y los objetivos de desarrollo. Se concreta en planes que expresan el modelo
territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable y las estrategias mediante
las cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia dicho modelo.
Adrián Aguilar (1989) sintetiza una acción de ordenación territorial, en cinco puntos
centrales, de las cuales están en concordancia con las definiciones expuestas y son: 1. Se
trata de una política de Estado. 2. Está contemplada como política a largo plazo. 3. Su
instrumento básico es la planificación. 4. Debe conciliar el proceso de desarrollo
económico con distintas formas de ocupación territorial. 5. Tiene como fin último elevar el
nivel de vida de la población.
La ordenación del territorio al ser una política de Estado, concierne a toda la sociedad, al
conjunto de las actividades económicas y a las actuaciones públicas y privadas. Como
política de largo plazo le concierne el establecimiento de escenarios de uso y ocupación del
territorio a ser alcanzados en un horizonte de tiempo determinado. Como instrumento de
planificación está sujeto a los procedimientos técnicos de la misma que incluyen
actividades de pre-diagnóstico, diagnóstico territorial, formulación de objetivos y
escenarios a alcanzar en distintos horizontes de tiempo (corto, medio y largo plazo),
elaboración de los lineamientos estratégicos y determinación de las acciones a realizar
(Méndez, 1990) retomado por Massiris, (2002).
En la conciliación del desarrollo económico con las distintas formas de ocupación
territorial subyace una búsqueda de coherencia entre las relaciones sociales de producción
y la articulación del espacio. Es conocido que a cada modo de producción, como forma
básica de sociedad, le corresponde un modelo de articulación espacial (Bataillon, 1977;
Claval, 1978; Sánchez, 1981; citados por Sánchez, 1992: y estos a la vez por Massiris).
15
Ello significa que cualquier cambio en los objetivos socioeconómicos irá acompañado de
un cambio en la estructura espacial que lo hará coherente con los nuevos objetivos.
La búsqueda de la elevación de las condiciones de vida, constituye el fin último de las
políticas de ordenación del territorio, al menos así se establece en las normas que regulan
sus acciones. Tal objetivo hace que dicha ordenación deba realizarse en estrecha
coordinación con las políticas de desarrollo socioeconómico, con las que también se
pretende lograr este objetivo. La relación entre modelo de desarrollo económico y el
modelo de ordenación territorial presupone una articulación armónica y complementaria
entre ambos. En tal sentido, la OT orientará la espacialidad de las inversiones
socioeconómica en consonancia con el modelo de uso y ocupación al que se aspira.
Lo expuesto, plantea cuestiones fundamentales para la valoración de la ordenación del
territorio, especialmente referidas a la relación entre las actuaciones sectoriales
(económicas, sociales,) y plurisectoriales (ambientales, urbanísticas) y las políticas
territoriales, así como los problemas asociados a conflictos entre el interés privado y el
colectivo y entre los procesos económicos y la ordenación del territorio. Conviene revisar
algunos planteamientos que se han hecho al respecto.
Massiris cita a autores como Delmas (1962, citado por Pujadas y Font, 1998), Aguilar
(1989), Méndez (1990), Boisier (1998) quienes dicen, que en general de la corriente de la
geografía crítica, reconocen que todo territorio humanizado presenta un orden resultado de
la acción de los agentes productivos privados: agrícolas, pecuarios, industriales,
urbanizadores, etc., que, a su vez, refleja el modelo de desarrollo económico imperante.
Esto plantea una cierta complejidad del proceso de ordenación: armonizar la acción del
sector público con el interés de los agentes privados también ordenadores del territorio, así
como armonizar el interés privado con el interés colectivo y conciliar los objetivos
económicos con los de la ordenación del territorio. Al respecto, Pujadas y Font (1998)
considera que los agentes privados tendrán que aceptar los patrones de ordenamiento
establecidos por el sector público, pero también harán sentir su voz para que el territorio
ordenado responda a sus aspiraciones y demandas y permita desarrollar eficientemente las
diversas actividades.
16
Por su parte, Boisier (1998) refiriéndose a la necesidad que tienen los países
latinoamericanos de una política regional modernamente concebida, plantea que en
ausencia de dicha política lo primero que ocurrirá es que el territorio nacional asumirá un
orden dictado estrictamente por la lógica del capital en su proceso de penetración y
expansión mundial. Se trata de un orden por omisión, porque a juicio de Sergio Boisier, el
capital no opera con criterios territoriales sino de rentabilidad. No por ello, sin embargo, se
dejará de producir un ordenamiento territorial que plantea la cuestión de su coherencia con
los intereses superiores de la sociedad; (Massiris, 2002).
En este contexto, Hildenbrand (1996), considera que existe una cierta complementariedad
entre el interés privado y los objetivos de la ordenación del territorio. Según este autor, son
los propios agentes económicos privados quienes demandan cada vez más regulaciones
elaboradas por la ordenación del territorio para sus decisiones de localización de sus
inversiones. Dichas regulaciones se complementan con los intereses del inversionista en la
medida en que contribuyan a mantener los factores de localización: eficacia de las
infraestructuras de transportes, oferta de suelos equipados para la acogida de parques
tecnológicos y de empresas, atractivos culturales y de residencia de las ciudades, calidad
ambiental general de la región.
Podemos concluir afirmando que la ordenación del territorio es un concepto aún en
construcción, de carácter polisémico, sujeto a diversas interpretaciones sin que exista una
definición universal que satisfaga a todos. Una de las referencias más utilizadas para
definirlo es la dada por Carta Europea de la Ordenación del Territorio (CEOT), sin
embargo, los planteamientos de esta carta no son claros conceptualmente. A juicio de
Zoido (1998), citado por Massiris, la CEOT confunde los resultados con el instrumento al
definir la ordenación del territorio como "la expresión espacial de la política económica,
social, cultural y ecológica de toda sociedad"; y complica más las cosas al añadir que es "a
la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política".
I.2 La ordenación del territorio en Europa
Actualmente los países europeos manejan sus políticas de ordenamiento territorial dentro
de un contexto tanto interno (nacional) como externo (internacional). De tal manera, que
definen su papel en la organización y funcionamiento a nivel regional del espacio europeo
17
y los escenarios de uso y ocupación de su territorio interno, a diferentes escalas y con
diferentes niveles de normatización y participación social.
En el contexto internacional, actualmente el ordenamiento territorial europeo es guiado por
la "Carta Europea de Ordenación del Territorio", suscrita por todos los países de la
Comunidad Europea, como resultado de la Conferencia de Ministros Responsables de la
Ordenación del Territorio. Que data de 1983. En ésta la Ordenación Territorial se define
como "la expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de
cualquier sociedad. Disciplina científica, técnica administrativa y acción política,
concebida como práctica interdisciplinaria y global para lograr el desarrollo equilibrado de
las regiones y la organización física del espacio", (Consejo de Europa, 1983).
Este concepto se reproduce en todos los países europeos adaptado a las condiciones y
objetivos específicos de sus políticas nacionales; sin embargo existen países que tienen
mayor experiencia sobre el tema, y sus intentos por planificar su territorio data de años
atrás, los países con más alta densidad de población son los que han desarrollado mas este
tema, a continuación una síntesis de algunos de ellos, tomada de la obra; Ordenamiento
Territorial y Procesos de Construcción Regional de Ángel Massiris (2010) autor que ha
estudiado de manera exhaustiva la OT en varios países.
Alemania. Este país tiene una población un poco mayor a los 80 millones de habitantes y
una densidad de 226 por kilometro cuadrado, y además con población a la baja. El
principal soporte legal de la política alemana de OT lo constituye, en el nivel internacional,
la Carta Europea de OT y, en el nivel nacional, la Ley de OT de la República Federal. Las
directrices de estas normas se concretan en los planes regionales, provinciales y
municipales, cuya formulación y ejecución se realiza a partir de una organización
administrativa jerárquica que incluye los siguientes niveles: nacional (federal), estatal,
regional, subregional y municipal, con una alta participación social en su elaboración.
Existen, además, varios organismos con funciones de asesoramiento científico al
Ministerio: se destacan la "Agencia Federal de Ordenación del Territorio", el "Consejo
Asesor de Ordenación del Territorio", la "Academia para la Investigación y Planificación
Territorial de Hannover" y el "Instituto Central de Planificación Territorial" de la
Universidad de Münster. En este sentido, existe en Alemania un vínculo entre las
18
decisiones políticas relativas al OT y la producción académica y científica. Es decir la
política de OT tiene un sentido técnico-político.
Finalmente el nivel local (municipal), cuenta para la gestión ordenadora con una oficina de
planeación que puede ser pública o privada y un concejo municipal. Los planes regionales
de OT son elaborados, para una vigencia de 5 años, por el Comité de Planificación
Regional, integrado por distintas asociaciones comunales, gremios económicos y sociales.
En el proceso de elaboración tienen participación los distritos, municipios y entidades de
interés público, de modo que el plan refleje las necesidades de estas entidades. La
aprobación del plan la realiza en primera instancia el Consejo de Planificación Regional
del que hacen parte todos los municipios y distritos y en segunda instancia por el
Ministerio Estatal de OT, quien verifica si se ajusta a las directrices dada por el estado
respectivo.
En el nivel local (municipal) se elaboran dos tipos de planes: el "Plan de uso de la tierra" -
PUS- a 10 años y los planes urbanísticos o de construcción -PC-.supeditado al primero y
son de carácter indefinido en el tiempo y se acompaña de un "Plan de Ordenamiento
Ambiental", muy importante para evitar efectos ambientalmente degradantes y valorar las
compensaciones a que haya lugar como resultado de las obras que se realicen.
Una característica destacada es su carácter democrático. En el proceso de formulación los
ciudadanos y entidades públicas y privadas pueden hacer observaciones al proyecto del
plan. En tal sentido, la población es informada del plan mediante "asambleas informativas"
y es expuesto durante seis semanas, en el concejo municipal o alcaldía, para el escrutinio
público. La alta participación de la sociedad hace que el proceso de formulación y
aprobación de un PUS sea dispendioso y lento, razón por la cual dicho procesos puede
tardar hasta tres años.
Suiza. La administración del territorio Suizo se organiza a partir de tres niveles: El nivel
nacional (federal), el nivel regional (23 cantones) y el nivel local (municipal). Este país
tiene alta densidad de población: actualmente de casi 200 hab./km2., está dividido en 3,000
municipios, lo que arroja una densidad de 2,400 hab./mun., contra 25 por ejemplo de
Colombia y 57 de México. En cuanto a su tamaño, los municipios suizos son muy
pequeños, de apenas 14 km2 en promedio, en comparación con los 800.5 km2 de los
19
municipios mexicanos. Las condiciones de población y tamaño de los municipios suizos
permiten ciertas facilidades para la planificación territorial participativa. Esto se observa,
también, en sus ciudades, la más poblada es Zurich con cerca de 350,000 habitantes,
seguida por Ginebra con 174,000 y Berna con 130,000, (Massiris, 2010).
Las primeras acciones de ordenamiento territorial en Suiza datan de los años treinta del
siglo XX, especialmente en el nivel municipal, seguidas, posteriormente, por los cantones
hacia los años cincuenta. El nivel federal fue el último en incorporar a su agenda la
planificación territorial, a finales de los años sesenta. Los estados (regiones) o cantones son
los protagonistas de estas políticas, la federación aporta la visión de conjunto. El OT se
entiende en el sentido de planificación física espacial con un fuerte contenido ambiental.
La normatización es bastante amplia y el grado de participación social en la formulación de
los planes alcanza aquí su mayor expresión.
Una reforma constitucional de 1969 introdujo la política federal de OT, desarrollada,
posteriormente, por la Ley Federal de Planificación Territorial de 1979. El Reglamento
Federal de Planificación del Territorio -RFPT- de 1989 estableció los contenidos y
aspectos procedimentales de los Planes Directores Cantonales –PDC-. Las competencias
legislativas corresponden a la federación. Los cantones sólo reglamentan. El órgano
principal responsable de la política Suiza de OT es la "Oficina Federal de Planificación del
Territorio", la cual se apoya en diversas instituciones, tales como la "Oficina Federal del
Medio Ambiente, Bosques y Paisajes" y la "Conferencia de Planificación del Territorio"
que cumple la función de coordinación interinstitucional, (Hildenbrand 1996).
Hacia 1995, el gobierno federal divulgó la que puede ser la más importante "concepción"
relativa al OT, se trata del documento denominado "Lineamientos para el Desarrollo
Espacial de Suiza", que se constituye en consulta obligada para las autoridades públicas y
privadas de dicho país. En dicho documento se define, también, el papel de Suiza en la
Comunidad Europea. Los lineamientos mencionados contienen, según Ringli, citado por
Hildenbrand (1995) y este por Massiris (2010) los siguientes elementos centrales:
Desarrollo del sistema urbano en forma de red funcional y policéntrica, para evitar
concentración en Ginebra y Zurich. Desarrollo compacto de las grandes aglomeraciones
urbanas. Freno a la expansión del crecimiento urbano. Recuperación de los centros de las
20
grandes ciudades, concentrando las actividades comerciales en cercanía de las estaciones
ferroviarias, limitando el acceso vehicular y protegiendo las áreas residenciales del exceso
de actividades económicas y tráfico automotor. Prioridad del transporte público en áreas
urbanas y del vehículo privado en zonas rurales. Restauración, renovación, cambio de uso
e intensificación del uso del suelo urbano, a fin de contener la presión urbanística sobre las
áreas rurales. Uso multifuncional de áreas rurales, basado en un concepto de agricultura
ambientalmente sostenible con subvenciones federales para las labores de conservación y
gestión del paisaje que realicen los agricultores, (Massiris, 2010).
En el nivel local, los municipios elaboran el "Plan de Afectación" el cual debe ser
compatible con el PDC y con los planes subregionales cuando éstos existan. Son
jurídicamente vinculantes para todas personas y establecen los tipos de uso e intensidad
permitidos. La representación cartográfica de los PDC se hace generalmente a escalas entre
1:50.000 y 1:25.000.
Holanda. Según Massiris al igual que Suiza, el Reino de los Países Bajos es un pequeño
país cuyo territorio tiene una extensión de apenas 41,500 Km2, sin embargo, está ocupada
actualmente por casi 17 millones de habitantes, es decir, 405 hab/km2, quizás la más alta
densidad entre los países de Europa. Su organización administrativa se estructura a partir
de tres niveles territoriales: Estado central, provincias (12) y municipios (647). Sus
municipios poseen una extensión promedio de 64 km2 y una población promedio de
24,000 habitantes. Sus ciudades más pobladas son Amsterdam, con 720.000 habitantes,
Rotterdam con 600.000 y La Haya con 450.000.
La política de OT de Holanda tiene antecedentes asegura Massiris; que se remontan al año
1531, cuando el emperador Carlos V obligó a la mayoría de las actividades artesanales a
localizarse dentro de los muros de la ciudad, prohibiendo su localización extramuros, para
proteger el corazón verde de la misma. El proceso actual empezó en 1901, cuando se
aprobó la Ley de Construcción de Vivienda. A partir de 1921 se iniciaron los planes de uso
del suelo. En 1941 se creó la "Agencia Estatal para el Plan Nacional", unas de sus tareas
fue la de la elaboración de un Plan Nacional de Ordenación Territorial cuya regulación
jurídica fue adoptada en 1942 y en 1950 adquirió rango de Ley. En 1962 se aprobó la Ley
de OT, la cual reformada en 1985 y 1994.
21
Holanda es, quizás, el país que ha utilizado con mayor intensidad las políticas de
ordenamiento territorial. Ello se explica, en gran medida, por las amenazas naturales a que
ha estado expuesto su territorio (inundaciones del Mar del Norte) y por ser la tierra un bien
escaso en este país. Parte de su actual territorio se le ha ganado al mar, a partir de
construcción de diques y desecaciones, entre otros, (Massiris, 2010).
Como consecuencia de lo anterior, existe en el país una alta conciencia pública sobre la
utilidad de la planificación territorial, apoyada en la intensa labor de la administración
pública para informar al ciudadano y la inserción del OT en el sistema educativo. Esto
último favorece que los jóvenes holandeses tengan una buena formación sobre el tema que
les permite discernir adecuadamente sobre la importancia de su participación en los
procesos de formulación y ejecución de planes.
El marco normativo del OT holandés, en este sentido plantea que en el nivel nacional, el
órgano responsable es el Ministerio de Vivienda, Planificación Territorial y Medio
Ambiente, el cual se apoya en varias instituciones entre las que se destacan: la "Comisión
Gubernamental para la Planificación Territorial y Medio Ambiente" encargada de preparar
las decisiones del Consejo de Gobierno en materia de OT. Existe una "Comisión
Interministerial de Planificación Territorial" encargada de la coordinación horizontal, todos
los ministros responsables de medidas y acciones sectoriales de incidencia territorial
deberán oír con anterioridad a esta comisión.
La "Agencia Nacional para la Planificación Territorial" bajo la orientación del Director
General de Planificación Territorial. A ella, pertenecen inspectores de planificación
territorial que operan en las provincias como enlace entre la administración central y las
provincias y municipios. La Agencia vela por el cumplimiento de la ley de ordenamiento,
asesora al ministro en la preparación de la política nacional de OT, elabora un informe
anual sobra el estado de la planificación territorial y realiza estudios de apoyo. El cuarto
informe sobre "Política Nacional de OT: un camino hacia el año 2015" fue adoptado en
1993. El documento se conoce, normalmente, como "la Cuarta Nota (Extra) Sobre la
Planificación Territorial de los Países Bajos" y va acompañado por dos representaciones
cartográficas: "Estructura Espacial Actual" y "Escenario de Desarrollo Espacial".
22
El "Consejo Asesor de OT", por su parte, es un órgano consultivo, compuesto por
representantes del Gobierno y de los actores sociales: empresarios, sindicatos, cooperativas
de vivienda, organizaciones de transporte, asociaciones agrarias, etc., facilita la
participación social y la integración de las demandas e intereses sociales en decisiones
importantes de la política nacional de OT. Elabora, por iniciativa propia o a demanda de
los ministros, dictámenes sobre las líneas directoras y principios básicos de la planificación
territorial que son de interés general.
Los instrumentos claves del OT en el ámbito nacional son los "Informes de la Planificación
Territorial Nacional", los "Borradores estructurales", los "Esquemas Estructurales" y las
"Decisiones Claves de Planificación Territorial" -PKB-. Los "Borradores" indican las
posibles tendencias de desarrollo urbano o rural, a mediano y largo plazo, expresadas
cartográficamente. Los "Esquemas" son directrices de OT dirigidos a una determinadas
políticas sectoriales: vivienda, medio ambiente, turismo, agricultura, etc. La determinación
de Decisiones Claves son un proceso complejo de coordinación y consenso, al que se llega
con una alta participación institucional y pública, que incluye a los responsables de la
política nacional de OT, las administraciones sectoriales, las provincias, los municipios, las
dos cámaras del parlamento y los ciudadanos quienes hacen un uso intensivo de su derecho
a opinar y objetar las propuestas, introduciendo con ello, modificaciones a las mismas. En
Holanda como en Suiza, el nivel de participación ciudadana en el proceso ordenador
alcanza su máxima expresión. En tal sentido, se pueden interponer recursos hasta en tres
instancias de decisión, (Massiris, 2010).
En el nivel regional, las provincias elaboran "Planes Territoriales Provinciales", los cuales
son más indicativos que vinculantes. No obstante, sirven de base para evaluar y aprobar los
planes municipales. Las Asambleas Provinciales disponen de una "Comisión Permanente
de Planificación Territorial" para apoyar al Ejecutivo en la implementación de los planes.
Esta comisión es un órgano de coordinación vertical y horizontal frecuentemente
enfrentado a intereses contrapuestos y situaciones conflictivas. Las provincias disponen,
también, de una "Agencia de Planificación Territorial" la cual realiza estudios, asesora a la
Administración Provincial y ejerce la Secretaría de la Comisión Provincial de Planificación
Territorial.
23
En el nivel local, los municipios tienen la competencia del planeamiento urbanístico el cual
debe ser coherente con las directrices provinciales y nacionales. Incluye dos tipos de
planes. El plan estructural y el Plan de Usos del Suelo. El primero, no es vinculante
jurídicamente. Es un documento estratégico indicativo para la totalidad o parte del
municipio que establece las características más destacadas de los desarrollos territoriales y
de infraestructura que se pretenden conseguir. El segundo, sí es vinculante tanto para el
sector público como privado. Este concreta las directrices de los planes estructurales,
define los usos del suelo y establece las características del uso de terrenos y de las
edificaciones. A partir de los planes de Uso del Suelo se otorgan las licencias de
construcción.
Francia. Francia es un Estado unitario de carácter parlamentarista con descentralización
administrativa en el ámbito regional. La densidad total de población es menor a los 106
hab/km2, y con crecimiento poblacional casi nulo. Su organización administrativa se
estructura a partir de cuatro niveles territoriales: Nación, regiones (22), departamentos (96)
y municipios (36,551). La extensión promedio de sus municipios es de solo 15 km2,
ocupados por una población promedio de 1,600 habitantes.
El OT se entiende como estrategia para el desarrollo económico, social y territorial
integral, centrada en el desarrollo económico y en la planificación de infraestructuras y
equipamientos. Predominio de la posición fuerte del Estado central en la planificación
económica, el OT y el urbanismo. Gran atención en el OT a los cambios y tendencias de
desarrollos económicos, tecnológicos y sociales de Europa. Poco protagonismo de los
temas ambientales en los planes. Amplia organización institucional. Diferencia clara entre
la planificación espacial y la planificación sectorial.
Tal como lo describe Hildenbrand (1995), citado por Massiris (2010) en 1949 en el nivel
nacional, se creó la "Dirección General de Ordenación del Territorio" y en 1950 se
presentó el primer Plan Nacional de OT. Los años sesenta fueron la época dorada del OT
francés. En esta década se creó el "Comité Interministerial de Ordenación del Territorio"
(CIAT) y en 1963 la "Delegación para el Manejo del Territorio y la Acción Regional"
(DATAR) que hoy son las instituciones más importantes.
24
El Fundamento jurídico del OT francés se inició en 1967 con la "Ley de Orientación del
Suelo" y continuó con la "Ley de Montaña" de 1985. En 1995 se aprobó la Ley 95-115
sobre "Orientación para la Ordenación y el Desarrollo del Territorio" que constituye el
principal soporte legal actual. En este mismo año la DATAR elaboró el documento
"Diseñar la Francia del año 2015". La Ley 95-115 creó el "Consejo Nacional de
Ordenación y Desarrollo Territorial" y tres instrumentos más: El "Esquema Nacional de
Ordenación y Desarrollo del Territorio", Los "Esquemas Sectoriales" y las "Directrices
Territoriales de Ordenación".
El Consejo Nacional de Ordenación y Desarrollo del Territorio es presidido por el Primer
Ministro. Formula sugerencias sobre políticas de OT y participa en la elaboración, revisión
y evaluación del Esquema Nacional de OT y de los Esquemas Sectoriales. El esquema
Nacional fija las orientaciones fundamentales en materia de OT, medio ambiente y
desarrollo sostenible. Establece los principios que han de regir la localización de las
grandes infraestructuras de transporte y de los grandes equipamientos y servicios
colectivos de interés nacional. Las Directrices territoriales de OT, por su parte, constituyen
esquemas específicos para determinadas partes del territorio.
En el nivel regional, las regiones tienen la competencia para promover el desarrollo
económico, social, sanitario, cultural, científico y la ordenación del territorio orientado a
asegurar la preservación de su identidad dentro del respeto de la integridad, la autonomía y
atribuciones de los departamentos y municipios. Las regiones participan en la elaboración
e implementación del plan nacional de desarrollo y formulan y ejecutan sus propios planes
de desarrollo y de OT. En tal sentido, elaboran el "Plan Regional de Desarrollo Económico
y Social", el "Esquema Regional de Ordenación y Desarrollo del Territorio" y los planes y
"Esquemas Regionales para Políticas Sectoriales" con incidencia territorial. Poseen una
"Conferencia Regional de Ordenación y Desarrollo Territorial" que examina la puesta en
práctica del Esquema Regional de Ordenación y Desarrollo Territorial.
En el nivel subregional, los departamentos no formulan planes. Sus competencias en
materia de OT se limitan al medio rural, a partir de planes sectoriales con incidencia
territorial, especialmente relacionados con el equipamiento rural, el transporte
intermunicipal y la protección, gestión y apertura al público de espacios naturales
25
sensibles. Además del Departamento, el nivel subregional incluye las mancomunidades o
agrupaciones voluntarias de municipios, las áreas metropolitanas, distritos y comunidades
urbanas, los cuales elaboran "Programas Intermunicipales de Desarrollo y Ordenación del
Territorio" y "Esquemas Directores de OT".
Los esquemas Directores definen las perspectivas, a mediano plazo, del desarrollo
económico, social y cultural y la organización y funcionamiento de equipamiento y
servicios públicos, especialmente en las áreas rurales. Se utilizan para la planificación
física del ámbito supramunicipal, especialmente en las áreas metropolitanas. Sus
contenidos son considerados en los planes regionales y son vinculantes para los niveles
inferiores. Su horizonte de tiempo es de 15 a 20 años y la escala de representación
cartográfica es por lo general 1:50.000. La elaboración de estos planes es voluntaria y, en
ocasiones, obligada por el Estado central, que siempre participa en dicha elaboración. La
aprobación la realiza la mancomunidad intermunicipal, previa concertación. El proceso de
elaboración y aprobación puede tardar entre 3 y 9 años.
En el nivel local, las leyes de descentralización de los años ochenta transfirieron a los
municipios competencias en materia de infraestructura local, urbanismo y conservación
ambiental, concesión de licencias de construcción, pero guardando armonía con la
planificación sectorial. Dentro de este contexto, los municipios elaboran "Planes de
Ocupación del Suelo" -POS-, los cuales definen las reglas y prescripciones para los usos
específicos del suelo y las características urbanísticas correspondientes a las distintas zonas
urbanas.
El horizonte temporal de los POS es de 10 a 12 años y la escala de representación
cartográfica es por lo general de 1:5,000. Aunque su elaboración no es obligatoria, los
municipios solo pueden otorgar licencias de construcción cuando tienen un POS
vinculante. Además de los POS, los municipios elaboran "Planes de Salvaguardia y
Valorización para la Renovación Urbana", el "Plan de Ordenación de Zona para la
Edificación" y las "Zonas Ambientales Protegidas". (Tomado de Massiris, 2010).
Italia. Estado unitario parlamentarista, descentralizado al nivel regional. Su organización
político-administrativa se estructura a partir de 20 regiones cada una de ellas dividida en
provincias de las cuales existen 95, las provincias se dividen en municipios de los cuales
26
existen 8,100. Los municipios italianos mantienen la característica ya destacada en
Alemania y Suiza, son municipios pequeños, su tamaño promedio es de 37 km2 y su
población promedio es de 7,000 habitantes, lo cual constituye una fortaleza para el carácter
participativo de la planificación territorial. (Massiris, 2010)
El mismo autor señala que el OT en Italia tiene sus antecedentes en la Ley Urbanística de
1942, la cual introdujo los "Planes Territoriales de Coordinación" -PTC- para regiones y
asociaciones de municipios. En la década de los años sesenta se elaboró un modelo
prospectivo para el desarrollo territorial de Italia, aplicando los conceptos alemanes de
lugares centrales, sistema de ciudades y región funcional. Entre 1967 y 1968 se realizaron
"Esquemas de Desarrollo Económico y Ordenamiento Territorial" en el ámbito regional.
No existe un Plan Nacional y las regiones tienen la responsabilidad principal del OT, el
cual es entendido en función de planificación física espacial con fuerte contenido
ambiental y estrecho vínculo con los planes de desarrollo económico, los cuales
constituyen marcos de referencia para los planes de OT. Dos limitaciones que se observan
en la política italiana de OT son la subordinación de los planes territoriales y urbanísticos a
los planes sectoriales y la centralización de las inversiones en el nivel nacional, lo cual
genera dificultades para que las entidades territoriales puedan cumplir las funciones de
ordenamiento que les son asignadas. La formulación y aprobación de los planes es
altamente participativa.
Según Massiris; como consecuencia del carácter descentralizado de la política de OT, la
Nación no elabora planes nacionales; se limitan a la coordinación, grandes infraestructuras,
obras públicas de interés nacional y la política de bienes culturales y medio ambiente, para
ello, cuenta con dos entidades claves: el Ministerio de Obras Públicas y el Ministerio de
Bienes Culturales y Ambientales, pero tiene en la Ley 1150 de 1942 la norma estatal
fundamental, reguladora de la gestión que realizan las regiones, provincias y municipios.
Dentro de este contexto, las regiones han establecido sus propias leyes de OT, con base en
las cuales formulan los planes territoriales regionales (PTR), los que sirven de referencia
para los Planes Territoriales Provinciales -PTP-, los que, a su vez, constituyen un marco
orientador de los Planes Urbanísticos que realizan los municipios.
27
En el nivel local, los municipios tienen la competencia para la elaboración, aprobación
inicial y revisión del "Plan Regulador General" PRG, correspondiendo la aprobación
definitiva al gobierno regional. Subordinado al PRG están los "planes urbanísticos
Municipales" y "planes reguladores particularizados". La escala habitual de representación
cartográfica de estos planes es de 1:250,000, pero en algunos temas urbanísticos suelen
utilizarse escalas mayores que oscilan entre 1:50,000 y 1:25,000, (Massiris, 2010).
Luxemburgo. El Gran Ducado de Luxemburgo es un muy pequeño país de Europa con una
extensión de sólo 2,586 km2. Su población llega a los 545,000 habitantes y la densidad por
km2 es de 210. La organización político-administrativa se estructura a partir de 3 distritos
subdivididos en 12 cantones.
A pesar de su escaso territorio, su experiencia en ordenamiento territorial es muy grande.
Sus antecedentes legales se remontan a 1937 con la Ley 12 de ese año, referida a la
ordenación de ciudades, complementada, posteriormente, por la Ley 20 de 1974 (marzo)
sobre ordenación general del territorio y la Ley 11 de 1982 (agosto) sobre protección de la
naturaleza y de los recursos naturales, entre otras normas.
La gestión del OT se realiza a partir de dos niveles de decisión: el nacional (estatal) y el
local (municipal).
Tal como lo describe la COMISIÓN EUROPEA (1994), en el nivel nacional el Consejo
Gubernamental a instancia del Ministerio de Ordenación del Territorio elabora un
"Programa Director de Ordenación del Territorio" que establece lineamientos, objetivos y
prioridades. El Consejo Gubernamental puede formular "Planes de Ordenación Global"
que abarquen todo el país, varios municipios, un municipio o parte del mismo. Tanto el
programa como los planes se elaboran para un horizonte de tiempo de 10 a 20 años y
puede ser revisado o ajustado en cualquier momento.
En el nivel local, los municipios son competentes en su ordenamiento. Los planes
municipales de OT deben ser aprobados provisionalmente, en una primera instancia, por
los Concejos municipales y puestos a consideración de los ciudadanos, cuyos reclamos son
considerados para la aprobación final. Una vez aprobados, adquieren el carácter oficial y se
convierten en vinculantes,(Información tomada de Massiris, 2010).
28
I.2.1 Síntesis conceptual de la ordenación territorial en Europa
En Europa se observan dos enfoques principales: Quienes lo conciben como planificación
física a escala regional, subregional y local, con énfasis en el uso y ocupación del territorio,
a partir de la coordinación de los aspectos territoriales de las políticas sectoriales y la
coordinación del planeamiento urbanístico municipal. Son los casos de Alemania, Suiza,
Holanda y quienes lo entienden como planificación territorial integral vinculada
estrechamente a la planificación económica y social, con el objeto de garantizar el
equilibrio en el desarrollo regional, son los casos de Francia y el Reino Unido, según
Massiris (2010).
En general Massiris concluye que todo OT que prevalece en Europa, busca actuar sobre el
orden territorial existente para inducir nuevos escenarios de desarrollo, uso y ocupación del
territorio que se ajusten a una imagen objetivo previamente concertada por la sociedad.
El OT se entiende como una política de Estado y proceso de planificación territorial
integral y concertada, con la que se pretende configurar, en el largo plazo, una
organización espacial del territorio, acorde con los objetivos del desarrollo económico,
social, cultural y la política ambiental.
Como objetivos claves del OT se destacan: Visión integral del territorio y
multidimensionalidad de las políticas y planes de OT. Énfasis en la planificación física y
espacial. Existencia de directrices jerarquizadas: nacional, regional, subregional, local.
Sólida organización institucional para la gestión ordenadora que garantiza la orientación y
coordinación horizontal y vertical de las entidades participantes en el proceso y la
integración de las políticas y planes sectoriales y territoriales. Alta participación social y
concertación de los escenarios futuros de OT. Valoración del OT como estrategia de apoyo
para el logro del desarrollo sostenible. Respaldo político y financiero a los planes de OT.
Visión prospectiva de los planes y continuidad en el tiempo. Disponibilidad de
información de buena calidad y apoyo a las entidades productoras de información
geográfica/territorial, las cuales se consideran fundamentales para el éxito del OT.
Divulgación amplia de los planes entre los ciudadanos y preocupación por la educación en
el tema.
29
Predomina en Europa el reconocimiento de los siguientes problemas como concernientes al
OT: Conflictos de uso de la tierra por incompatibilidad. Aprovechamiento no sostenible de
los recursos naturales. Ocupación de áreas sujetas a amenazas naturales. Desarrollo
espacial de corredores viales, redes de transporte y de comunicaciones. Expansión urbana
desordenada. Desequilibrios en el acceso a servicios públicos y sociales en áreas urbanas y
rurales. Desequilibrios territoriales de la distribución de actividades y oportunidades de
empleo. Desequilibrios de la organización urbano-regional. Desequilibrios en el desarrollo
urbano y rural y sus interdependencias. Elevación de la competitividad territorial.
Con las políticas de OT se pueden alcanzar los siguientes logros: La definición de los
mejores usos de los espacios de acuerdo con las potencialidades y limitantes presentes en
el territorio. La orientación de los procesos de urbanización, industrialización y
desconcentración económica. Una distribución equilibrada en el territorio de las
actividades y usos del suelo. La articulación e integración del territorio tanto internamente
como con el exterior. Una mayor habitabilidad del medio rural. La protección del
patrimonio natural y cultural. La prevención de desastres de origen natural y antrópico. El
fortalecimiento de la competitividad de los territorios. Una red urbana equilibrada en su
distribución espacial y de tamaños. Una organización del espacio urbano más funcional y
acorde con el desarrollo humano sostenible. La localización óptima de las infraestructuras,
equipamientos y servicios. Una mejor localización de las instalaciones productivas. Y
como fin máximo bienestar para la población.
I.3 Rasgos de la política de ordenamiento del territorio en América Latina
A partir del análisis de las políticas y/o actuaciones de ordenación del territorio de quince
países latinoamericanos y de un esfuerzo de generalización, Ángel Massiris (2002)
examina algunos rasgos que caracterizan a dichas políticas, éstos son: el origen y
naturaleza diversa, desarrollo incipiente e intención de globalidad; la intención de
articulación entre las actuaciones sectoriales y territoriales en las normas y la
desarticulación y descoordinación institucional en la práctica; la débil visión prospectiva y
la escasa participación social. Tales rasgos se examinan a continuación.
Antes del surgimiento de las políticas de ordenación del territorio, los países
latinoamericanos experimentaron diversas opciones de planificación tanto sectoriales como
30
plurisectoriales, mediante las cuales se incidía sobre el territorio. Se destaca: la
planificación regional, el urbanismo, la planificación económica y la ambiental, las cuales
evolucionaron paulatinamente hacia el llamado ordenamiento territorial, (ver figura 1).
Figura 1. Evolución de la planificación sectorial, plurisectorial y territorial en América
Latina.
Fuente: tomada de Massiris 2002.
La planificación regional consistía básicamente en planes de carácter económico, con
visión plurisectorial, aplicados a ciertas áreas con problemas de retraso en sus condiciones
de desarrollo, basados en estrategias e instrumentos diversos, que no constituían
propiamente una actuación de ordenación del territorio, pues, aunque se concebían en
términos plurisectoriales, carecían de la visión global que caracteriza a la OT generalizada
de Europa, por poner un ejemplo. La primera estrategia utilizada fue la planificación de
cuencas hidrográficas, iniciada desde la década de los años 40, siguiendo el modelo de la
Tennessee Valley Authority –TVA-. De Mattos (1986) citada por Massiris (2002) destaca,
en este sentido, los proyectos de desarrollo regional realizados por la Corporación del
Santa (Perú, 1943), la Comisión de Papaloapan y la de Tepalcatepec (México, 1947), la
Comisión del Valle de San Francisco (Brasil, 1948), la Comisión Nacional del Río Negro
(Uruguay), la Comisión del Grijalva (México, 1951), la Corporación del Valle del Cauca
(Colombia, 1954), la Comisión del Río Balsas (México, 1960) y la Corporación Nacional
del Chocó (Colombia, 1968). Otras estrategias de desarrollo regional utilizadas estuvieron
31
asociadas a políticas de regionalización, polos de desarrollo o crecimiento y desarrollo
rural integrado, entre otras.
El urbanismo o planificación urbana, por su parte, comenzó a adquirir trascendencia en
nuestros países desde la década de los años cincuenta asociada a la preocupación por el
crecimiento acelerado de las principales ciudades de la región y el reconocimiento del
papel de los sistemas urbanos como vertebradores de los territorios. Hacia los años setenta
ya existían planes y normas reguladoras de uso del suelo urbano en algunos de los países
analizados (Argentina, Colombia, Cuba), mientras que en otros comienzan también a
regularse los sistemas de asentamientos, como en el caso de México, con la Ley General de
Asentamientos Humanos de 1976.
En algunos países de América Latina (AL) el ordenamiento del territorio nació ligado o
como evolución de la planificación urbana. En el caso de Argentina, en la Provincia de
Buenos Aires, desde 1977 se promulgó la ley sobre ordenamiento territorial y usos del
suelo, con fuerte énfasis urbanístico. En Cuba, desde 1978, la OT ha estado asociada a la
planificación física y el urbanismo. En Colombia la planificación de los usos del suelo
urbano se adoptó legalmente en 1979, a través de la Ley 9 de ese año (Código Sanitario),
ampliada en 1986 al promulgarse el Decreto 1333 (Código de Régimen Municipal) y
mejorada tres años después mediante la Ley 9 de 1989 (Ley de Reforma Urbana), que
constituyó la base de la actual Ley 388 de 1997 reguladora de la ordenación del territorio
municipal y distrital (Massiris, 2002). En Chile, también ha estado ligado en sus orígenes
al urbanismo y aún hoy no existen normas específicas de OT, siendo sus principales
soportes la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones.
En cuanto a la planificación ambiental, el interés por regular el uso y aprovechamiento de
los recursos naturales empieza a adquirir importancia en los países de América Latina
desde los años setenta y ochenta (1974 en Colombia Promulgo el Código Nacional de
Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente) y en México en 1988
(aprobó Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, donde se
implementa el Ordenamiento Ecológico) asociado inicialmente al enfoque del
"ecodesarrollo", término que fue usado por primera vez en 1973 por Maurice Strong, para
32
dar a entender una idea de desarrollo económico y social que tomara en cuenta la variable
ambiental, (Salinas, 2005).
El enfoque del ecodesarrollo llegó a los países latinoamericanos en los años de la década
de 1980, pero tuvo una vida muy corta, pues rápidamente fue absorbido por el concepto de
desarrollo sustentable impulsado a partir del Informe Brundtland "Acción para un Futuro
Común" en 1987. Posterior a este informe y previo a la Cumbre de Río de 1992, los países
latinoamericanos realizaron esfuerzos para elaborar una visión de conjunto acerca del
problema del desarrollo y el medio ambiente. En efecto, con el auspicio del PNUD y el
BID se conformó en 1989 una comisión encargada de elaborar dicha visión para ser
presentada en la Cumbre de Río, conformada por representantes de distintos países
latinoamericanos.
El documento final de este trabajo se conoció en 1990 bajo el título de Nuestra Propia
Agenda sobre Desarrollo y Medio Ambiente, en el cual se hace un diagnóstico de la
realidad latinoamericana y se proponen las bases para la construcción de la estrategia de
desarrollo sustentable. Dichas bases las constituyen siete grandes líneas maestras: a) la
erradicación de la pobreza, b) el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, c)
la ordenación del territorio, d) el desarrollo tecnológico compatible con la realidad social y
natural, e) Una nueva estrategia económica y social, f) La organización y movilización
social, y g) La reforma del Estado (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América
Latina y el Caribe, 1991), (Salinas, 2005).
La visión de desarrollo sustentable planteada en el documento en referencia integra a este
concepto la dimensión espacial, al considerar la ordenación del territorio como una de las
líneas maestras para lograr dicho desarrollo, entendiendo la OT como la "distribución
geográfica de la población y sus actividades de acuerdo con la integridad y potencialidad
de los recursos naturales que conforman el entorno físico-biótico. Todo ello, en la
búsqueda de unas condiciones de vida mejores"(Comisión de Desarrollo y Medio
Ambiente de América Latina y el Caribe, 1991).
Posterior a la Conferencia de Río, (ONU, 1992); en 1994 se realizó una cumbre de
presidentes centroamericanos (Cumbre Ecológica Centroamericana) en Nicaragua, en la
que participaron los primeros mandatarios de Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
33
Honduras, Nicaragua, Panamá y Belice. Uno de los compromisos que asumieron los
mandatarios de estos países fue el de instruir a las autoridades correspondientes para iniciar
las acciones necesarias a efecto de establecer planes de ordenamiento del territorio.
En la segunda mitad de los noventa, los países latinoamericanos intensificaron sus políticas
ambientales a partir de la aprobación de leyes ambientales y la creación de ministerios e
instituciones encargadas de la gestión ambiental (ver evolución anexo B). En la segunda
mitad de los años noventa, países como Bolivia, Ecuador, El Salvador, Honduras,
Nicaragua y República Dominicana conciben al ordenamiento del territorio como un
instrumento de gestión ambiental (ver anexo C), especialmente asociadas a zonificaciones
de usos del suelo, considerando las potencialidades del mismo y la necesidad de preservar,
conservar y/o recuperar el patrimonio natural e histórico-cultural.
De este modo, en los años noventa se inicia en los países latinoamericanos la elaboración
de planes de ordenamiento a excepción de Venezuela que desde los ochenta ya los venía
realizando y a la elaboración de regulaciones jurídicas las cuales a pesar de que reconocían
la transversabilidad e intersectorialidad en estos instrumentos e involucraban elementos de
planificación ambiental y urbano-regional (anexos B y C), no resolvían la necesidad de
concurrencia de los planes ambientales, socioeconómicos y urbanísticos, según el ámbito
de actuación; presentándose, incluso, situaciones conflictivas, derivadas del hecho de que
cada uno de estos planes estaba soportado por normas legales distintas, concebidas
independientemente. En México, por ejemplo, los actuales programas estatales de OT
carecen de soporte jurídico propio, en tanto que sí lo tienen los planes de ordenación de
asentamientos humanos y los de ordenación ecológica. En Colombia, se deben elaborar
planes de desarrollo socioeconómicos, ambientales y de OT cada uno soportado en una ley
diferente. En Venezuela, actualmente se discute en la Asamblea Nacional, la integración de
la normatividad y de la gestión urbanística, ambiental y territorial; existe, en este sentido,
la tendencia a convertir la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio en Ley Orgánica
de OT, urbanismo y medio ambiente (Massiris, 2002).
Dentro de este contexto, el ordenamiento del territorio se ha concebido como una política
de planificación que integra objetivos ambientales (planificación física-espacial) y
regionales (planificación territorial), en función de la escala, predominando en las escalas
34
locales la planificación física-espacial con fuerte contenido urbanístico y en las escalas
regionales la planificación territorial que busca una ocupación sustentable del territorio y
un mayor equilibrio del desarrollo regional.
En varios países las leyes son ambiguas, y los márgenes de las competencias no están
claras lo que hace que hayan vacios de poder y los niveles de competencia y confluencia se
traslapen como el caso de Colombia, Venezuela, Argentina, Honduras y el caso de México
donde por una parte la ordenación Urbana la atiende la Secretaria de Desarrollo Social y la
ordenación Ambiental sea la Secretaria del Medio Ambiente y Recursos Naturales.
En general los países latinoamericanos enfrentan serios obstáculos para hacer posible el
trabajo articulado y coordinado que demanda la visión global de la ordenación del
territorio. Obstáculos que, además de la inexistencia o debilidad de la organización
institucional para la gestión, incluye la inexperiencia en el trabajo interinstitucional y la
tendencia a pensar el territorio desde una perspectiva sectorial; así como la ausencia de una
cultura del trabajo coordinado, interdisciplinario y abierto, que facilite el intercambio
fluido de información entre los distintos organismos que participan en la gestión en un
mismo ámbito territorial y entre los distintos ámbitos, así como la sinergia asociada a la
complementación de acciones y que evite la entropía de información y duplicidad de
esfuerzos, propia de las actuaciones descoordinadas y desarticuladas que han predominado
en la evolución de las distintas formas de planificación.
Por otra parte también son evidentes los problemas existentes en la comunicación
interinstitucional e, incluso, entre las propias dependencias de un mismo organismo o
entidad. Del mismo modo, son comunes en nuestros países los celos de las instituciones en
relación con sus competencias y son la información que cada entidad produce,
obstaculizando la transferencia de información y la posibilidad de estandarizar indicadores,
escalas, etc., situación que afecta seriamente la elaboración de productos diagnósticos
integrados requeridos como apoyo a la toma de decisiones para el ordenamiento del
territorio.
Desde el punto de vista de la participación social, toda la normatividad vigente da espacio
a la observación y sugerencia de la ciudadanía a ser tomada en cuenta para los
ordenamientos, pero se limita en su generalidad a validar o a una consulta final y esta no es
35
muy clara cuando se presente un caso donde la sociedad civil no acepte ese modelo de
planificación impuesto por los políticos y por los “técnicos que la elaboran”, en general
sigue siendo vertical, aun cuando la Ley da la facultad de poder frenar la iniciativa de algo
contrario al interés popular.
Otra de las características de los ordenamientos vigentes es; quien se encarga de vigilar
estos programas, en su generalidad son las dependencias de protección al ambiente, de
agricultura, de desarrollo social y pocos de planificación, o al mismo tiempo todas en una
parte lo que hace que las responsabilidades se diluyan y las competencias se anulen o se
entre en controversia. Solo Colombia y Cuba hasta inicios del año 2000 tenían el control
las dependencias de Economía y desarrollo social en coordinación con las de planificación
el tema de dirigir toda la planificación territorial.
En el ámbito de la vigilancia encontramos; que aunque todos los gobiernos dan
competencia a los tres niveles de gobierno, la parte directa de la aplicación siempre recae
en los municipios pero estos no son vigilados por la ciudadanía, lo que hace que los
ciudadanos la perciban como imposiciones centrales y verticales del poder asociadas con el
capital.
A opinión del Instituto de Geografía de la Universidad Católica de Chile, (1999), citado
por Massiris (2002) La dispersión de las competencias públicas relativas al ordenamiento
territorial en una multiplicidad de órganos de distinto rango y naturaleza que operan de
manera inorgánica, descoordinada, con paralelismo y ambigüedad de funciones y de
responsabilidades", debido, en gran medida, al hecho de que, "por una parte, la ordenación
del territorio es un tema de carácter horizontal que demanda esfuerzos transversales,
intersectoriales, interdisciplinarios, sistemáticos e integrales, y por otro, en muchos casos
los instrumentos de planificación territorial disponibles son de carácter sectorial y, por lo
tanto, no fueron concebidos con fines de ordenación territorial, aunque en la práctica
algunos han derivado en eso". La evaluación establece, además, la existencia de una "gran
dispersión, incoherencia y falta de estructuración de la legislación sectorial vigente, lo que
provoca un gran desconocimiento de sus alcances normativos y un alto grado de
incumplimiento de dicha legislación".
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La débil visión prospectiva es otro de los rasgos comunes de las políticas latinoamericanas
de ordenación del territorio. Su análisis se realiza a partir de dos indicadores: la
formulación de objetivos a largo plazo y la incorporación en el proceso de toma de
decisiones de criterios y métodos provenientes de la prospectiva, especialmente visiones
alternativas de futuros deseados, escenarios alternativos de futuros posibles y métodos para
lograr transformar los deseos, expectativas y conocimientos en imágenes objetivo que
sirvan de Norte para las actuaciones de ordenación del territorio según señala Massiris
retomando otros trabajos, (Gabiña, 1998; Massiris 2000, 2001).
Los objetivos de largo plazo se encuentran explícitos en la gestión del OT, de Bolivia,
Colombia, Costa Rica, El Salvador, México y Uruguay. En Bolivia los planes se conciben
a 10 años, en tanto que en Colombia la "Ley de Desarrollo Territorial" lo establece a 9
años, en México es de 20 a 25 años y en Uruguay el "Proyecto de Ley de Ordenamiento
Territorial" concibe los planes de OT para ser formulados sin plazo de vencimiento formal,
pero con revisión cada 7 años. En el caso de Costa Rica, como resultado de unos talleres de
reflexión prospectivas realizados en 1997, se ha propuesto un horizonte de tiempo de 25
años para los objetivos de largo plazo del OT (SINADES, 1997). En El Salvador,
recientemente se iniciaron estudios para la formulación de un "Plan Nacional de
Ordenamiento y Desarrollo Territorial" –PNDT-, con un horizonte de tiempo de 5 años en
el corto plazo, de 10 a 15 años en el mediano plazo y de 25 años en el largo plazo
(Viceministerio de Vivienda y Desarrollo y Urbano, 2002).
El otro indicador de la visión prospectiva es la utilización de criterios y métodos
prospectivos en el proceso de formulación de los planes. En este sentido, se destacan países
como Bolivia, Colombia, Costa Rica y México. Estas intenciones constituyen, en cierto
modo, los gérmenes de la visión prospectiva del ordenamiento del territorio en los países
latinoamericanos. En la práctica dicha visión sólo tendrá un desarrollo notable en la
medida en que se desarrolle también la política de ordenación y se gane experiencia en el
uso de los métodos prospectivos, tema que en la actualidad es de dominio de un reducido
grupo de expertos.
Lograrlo no es fácil, dada la cultura política y administrativa prevalente en nuestros países,
caracterizada por el desconocimiento que hacen los nuevos gobernantes de los objetivos y
37
proyectos de sus antecesores, lo cual es dramático cuando la sucesión corresponde a
partidos políticos contrarios o distintos. A esto se suma la inexistencia de una apuesta
concertada de futuro, un proyecto político de Nación que indique el rumbo hacia el cual se
dirige los países. Se requieren cambios importantes en la actitud tradicional de los
gobernantes y en la cultura de la planificación pública, pues se hace necesario garantizar la
continuidad de los planes en el tiempo, de modo que en el curso de varios períodos de
gobierno se pueda ir construyendo el escenario adoptado.
La participación social es otro de los rasgos presentes en la conceptualización y
normativización de OT en los países latinoamericanos. No obstante, en la práctica ésta se
da en grado y formas diferentes. En Venezuela es casi nula, aunque la Ley Orgánica de OT
de dicho país admite esta participación en la formulación de los planes urbanísticos, a
través de audiencias. En países como Bolivia, Costa Rica y Uruguay, sus proyectos de ley
de OT establecen la participación ciudadana, mediante comités de vigilancia, cabildos,
audiencias públicas, plebiscitos y el envío de observaciones.
En la mayoría de los casos, la participación social sólo tiene un carácter consultivo y, por
tanto, no incide significativamente en las decisiones finales. Normalmente consiste en usar
a unos pocos ciudadanos para tratar de mostrar un plan consensuado y, por lo tanto,
legítimo socialmente, contrario a la naturaleza de un verdadero proceso participante,
consistente en una negociación social y política del poder sobre el espacio, una
construcción colectiva del modelo de uso y ocupación del territorio que se propone como
imagen objetivo.
Colombia es, quizás, el país donde la normatividad establece unas condiciones favorables
para una participación ciudadana más proactiva. Según la Ley de Desarrollo Territorial los
planes municipales y distritales deben ser el resultado de un proceso de discusión y
concertación con los actores sociales del municipio, en todas sus etapas: preliminar,
diagnóstico, formulación, aprobación y ejecución. Dicha Ley y normas reglamentarias
posteriores establecen distintos mecanismos de participación para cada etapa. Se destacan
las audiencias públicas y cabildos abiertos, así como las mesas de concertación y los
comités de seguimiento (Congreso de la República de Colombia, 1997) citado por
Massiris. Del mismo modo, la Constitución Política de 1991 ha puesto a disposición de la
38
comunidad instrumentos tales como el Derecho de Petición, la Revocatoria del Mandato, la
Acción de Grupo, las veedurías ciudadanas, la Acción de tutela y la Acción de
Cumplimiento, mediante los cuales, los ciudadanos podrán exigir el cumplimiento de los
planes o el respeto a sus derechos, si considera que las autoridades están haciendo caso
omiso del mismo o si se está violando alguno de sus derechos. Además de la concertación
con los actores sociales, los planes municipales de OT de Colombia deben ser aprobados
por las corporaciones regionales de desarrollo (autoridad ambiental), por el consejo de
planificación, por el concejo municipal y por la junta metropolitana.
A pesar de lo anterior, la aplicación que se ha hecho de estos instrumentos en Colombia
dista mucho aún de una participación activa y decisiva de la ciudadanía, debido a la
incredulidad frente al proceso y de cierto temor de los ciudadanos para dicha participación.
Adicionalmente, ha existido en muchas administraciones municipales cierto desinterés por
promover la participación social.
El carácter integrador de la ordenación del territorio implica un mayor impulso de la
participación social y de la concertación como requerimientos necesarios para dar
legitimidad a los planes de ordenación y, como lo plantea para un mayor entendimiento del
proceso de planificación como procedimiento de coordinación de actuaciones. En general,
es notable en los países latinoamericanos, la ausencia de una cultura de la planificación
participante y el escaso dominio de metodologías de consensos y de resolución de
conflictos en los procesos de concertación, que permitan, por ejemplo, evitar que los
actores poderosos impongan sus intereses individuales por encima del interés colectivo.
Actualmente la planificación y el ejercicio del poder existente en AL, podemos sintetizarla
de la siguiente manera: lo que prevalece en la normatividad existente, es la concepción del
OT como una práctica planificada, complementaria de la planificación sectorial, mediante
la cual es posible dar un tratamiento integral a la problemática de los territorios; utilizando
como estrategia la planificación física espacial dentro de un contexto ambiental (desarrollo
sustentable). No obstante, en su instrumentación, no existe claridad sobre los mecanismos
de articulación necesarios para armonizar las acciones sectoriales y territoriales, ni sobre
sus diferencias y complementariedades, lo que lleva a que a menudo el OTse confunda con
la planificación ambiental y el urbanismo. Aún se está lejos de concebir el plan de
39
ordenación como un marco orientador de las políticas sectoriales en la búsqueda de una
ordenación integral del territorio.
Con excepción de Venezuela y Colombia, la práctica de la ordenación territorial según
Massiris, se da sin respaldo de un “ordenamiento legal” situación que manifiesta una
debilidad normativa y, en consecuencia, serios obstáculos para la articulación con las otras
prácticas de planificación. Veamos algunos casos: el caso mexicano donde la ordenación
territorial carece de soporte jurídico, en tanto que sí lo tienen los planes de ordenación de
asentamientos y los programas de ordenación ecológica. A lo anterior se suma el hecho de
que, con excepción de Bolivia y Venezuela, es común que la práctica ordenadora no
abarque la totalidad de las distintas instancias territoriales de los países: nacional, regional,
departamental (estatal, provincial) y municipal, según cada caso. En Uruguay, por ejemplo,
solo algunos departamentos como Montevideo están elaborando planes de ordenamiento,
algo similar ocurre en México, donde solo se realizan programas de ordenación territorial
en las entidades federativas y uno que otro en los municipios.
En Argentina y Nicaragua se realizan planes en los ámbitos departamentales y
municipales, pero no existe política nacional. En Colombia se realizan planes municipales
que incluyen la ordenación urbana y se dan directrices departamentales, sin que exista una
política nacional. En Costa Rica se realizan planes reguladores cantonales con fuerte
énfasis urbanístico y no existen lineamientos departamentales ni nacionales. Todo esto
conduce a una práctica espacialmente fragmentada de la ordenación, que en nada
contribuye al manejo coherente del territorio, y la mayoría de veces lejos de contribuir
detienen la intención de “ordenar”.
Por otra parte, no existe una organización administrativa que favorezca la gestión integral
del OT, la cual se realiza a partir de sistemas institucionales sectoriales, muy alejados del
carácter global y horizontal que es connatural a la ordenación. En este sentido es necesaria
la implementación de un sistema jerarquizado de planificación en el que la planificación
urbanística, ambiental y de desarrollo socioeconómico se vincule con la planificación
territorial tanto en sentido horizontal como vertical, garantizando de este modo, la
prevalencia de la gestión integral y el entendimiento del proceso de planificación como
procedimiento de coordinación de actuaciones.
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Con lo que respecta a la participación social en los procesos de ordenación es débil.
Prevalece en los planes la visión de territorio y objetivos de las instituciones de Gobierno
responsables de los planes y de los grupos empresariales y corporativos poderosos que
imponen, en última instancia, su voluntad e intereses y condicionan la acción ordenadora
del Estado, aseveración que Massiris atinadamente plantea y aplica para México. A esto se
suma que los agentes planificadores no se circunscriben a su papel técnico y con frecuencia
se comprometen con algunas fuerzas económicas y sociales, lo que sesga su labor.
Es común en los países latinoamericanos, que los actores poderosos presionen sobre los
agentes planificadores para inducir cambios en los usos del suelo en una dirección
favorable a sus intereses individuales. También es común que los agentes planificadores
sean proclives a actuar en función dichas presiones. El carácter integrador del OT exige un
compromiso con el apoyo a la participación social y a la concertación como forma de hacer
de la ordenación un proceso de construcción colectiva del uso y ocupación deseado del
territorio.
En relación con la capacidad técnica no hay duda que aquí existe otra dificultad,
especialmente ligada a la calidad de la información que demandan los estudios
diagnósticos y prospectivos para la elaboración de planes de ordenación del territorio y a
las tendencias existentes respecto al manejo de dicha información.
La mayoría de los países latinoamericanos carecen de sistemas nacionales de producción
de información territorial que articulen a las diversas instituciones, que desde perspectivas
sectoriales, generan dicha información. A menudo es imposible integrar información de
distintas instituciones, por no corresponder en sus formatos, escalas, fechas, etc. Del
mismo modo existe una tendencia en los diagnósticos a dar mayor importancia a las
características cuantificables y medibles, llegando a veces a extremos de condicionar los
análisis y evaluaciones territoriales a los formatos, indicadores y posibilidades que
establecen los sistemas de información geográfica, sacrificando cualidades no medibles
(estructurales, relacionales, culturales) muy significativas en la comprensión e
interpretación adecuada de la problemática territorial.
41
CAPITULO II
LA POLÍTICA MEXICANA SOBRE LOS ORDENAMIENTOS ECOLÓGICOS
II.1 Los primeros intentos de planificación en México
Revisando la bibliografía existente, encontramos que la historia de la planificación
territorial sin duda alguna se ha realizado en Europa, como lo expusimos en el capitulo
anterior y que el camino de América Latina es muy parecido en sus diferentes países, muy
reciente por cierto; ahora nos concentraremos en los ordenamientos ecológicos como una
expresión entre otras más del ordenamiento territorial.
Desde la aparición de las sociedades precolombinas la planificación ha evolucionado con
la presencia y vaivén de sus gobiernos, desde las diferentes culturas que se han establecido
en una región cuando dejaron de ser nómadas, delimitaron y pasaron a ser parte del
territorio creando identidad. Todas las sociedades han tenido una noción de que el espacio
físico territorial debe de planificarse, desde la zonificación y limitación de las
comunidades, hasta la a distribución de la agricultura se ha tenido de manera implícita y
necesidad de la “planificación”. La imposición de criterios han sido diversas; desde las
coercitivas hasta las de “consenso” y si alguna de estas fallaba las guerras regionales o
locales daban el veredicto final.
Sin embargo por parte de Hiernaux y Torres (2008), sitúan que la planificación inicial en
México fue hasta el último cuarto del siglo XIX y todo el siglo XX donde se aprecia la
historia de una sucesión de visiones territoriales a veces contradictorias, que transitaron de
una posición autoritaria a formas de ordenamiento implícito y posteriormente explícito,
hasta desembocar en una carencia de ordenamiento, cuando la visión dominante en la
política mexicana en todos sus campos de aplicación, es la sumisión al mercado. Los
altibajos del ordenamiento territorial son entonces parte de la historia de un sistema
político, marcado además por largos periodos de dominación de un partido, pero no por
ello coherente en su imaginario territorial y en sus prácticas de ordenamiento.
Los primeros esfuerzos e intento de planificar el territorio se dio con la ascensión a la
Presidencia de la República del General Lázaro Cárdenas del Río (1934-1940) cuando se
42
logró imponer una visión única del Espacio-Nación aunque no sin contradicciones:
modernizar el país, reconstruyendo las infraestructuras devastadas por la gesta
revolucionaria, promover una agricultura moderna pero asignando tanto los campesinos al
ejido como forma de organización tradicional, fomentando la industrialización y, sobre
todo, creando las instituciones necesarias para un impulso desde arriba de un modelo de
desarrollo económico y social, todavía marcado por la intención de una mayor justicia
social. El citado sexenio logró sentar las bases de un modelo de desarrollo centrado sobre
la capital de la República, primera ciudad en contar con un Plan de Desarrollo Urbano
emprendido desde los primeros años de los treinta pero jamás terminado ni legalizado. Se
planteó la necesidad de regionalizar el territorio nacional, de inventariar sus recursos, y de
adoptar políticas que sacará de su retraso atávico a los espacios más retrasados.
Cárdenas después de la segunda guerra mundial, implemento y conceptualizó en materia
de ordenamiento del territorio: las Comisiones de las cuencas hidrológicas (Ornelas 1993).
Este proyecto se deriva de la copia de la propuesta estadounidense en el Valle del
Tennessee, propuesta que contrapesaba a la postura radical y autoritaria de los modelos de
planeación soviéticos que alcanzaron grandes reconocimientos en Occidente, por la
velocidad de la transformación de la Rusia zarista a una potencia industrial y militar.
El modelo del desarrollo regional a partir de la visión por cuenca hidrológica fue aceptado
por los presidentes posteriores a Cárdenas, y promovido por éste último, en la Comisión
del Tepalcatepec que dirigió desde 1947 (luego extendida a la Cuenca del Balsas) y en
otras cuencas que tuvieron menos auge. El embrión de un desarrollo integral de las
regiones estaba presente en la visión por cuencas: sin embargo, los analistas como Ornelas
(1993) han demostrado que no solo se trató de un número reducido de experiencias que no
afectaron significativamente el curso del modelo industrial-urbano en vía de imposición
después de los cuarenta, sino que las mismas tuvieron un impacto reducido en sus ámbitos
espaciales, inclusive creando nuevas desigualdades entre la población más integrada y el
resto de los habitantes.
La fase que va de fines de la segunda guerra mundial hasta 1970, Hiernaux y Torres le dan
el nombre de fase de ordenamiento implícito y es justamente la etapa de mayor crecimiento
económico sostenido y continuo en México, es también una etapa durante la cual se
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planteó más una gestión del crecimiento que un impulso a modelos distintos. En otros
términos, a excepción del programa de cuencas hidrológicas, resulta difícil encontrar otra
política de planeación. Sectorialmente, se impulsa el desarrollo siguiendo a las tendencias
que provienen tanto del mercado nacional en plena expansión, como de la relación con los
Estados Unidos y parcialmente del mercado mundial, pero sin mostrar serias
preocupaciones por las tendencias territoriales que ese crecimiento generaba. Más aun,
todo parece indicar que el reforzamiento de la centralidad territorial de la economía se
volvió el paradigma no explícito, lo que dio lugar a políticas que favorecieron el
crecimiento industrial en torno a la capital, se provocó la concentración industrial-urbana
con las consabidas consecuencias territoriales.
La Planeación Explicita dicen estos mismos autores; llega para cuando México había
pasado por una situación de inestabilidad social que no se resolvió sino por una represión
salvaje, sino que también el mismo poder político había ya tomado conciencia del riesgo
político implícito en una desigualdad regional tan marcada. El gobierno de Luis Echeverría
Álvarez inauguró entonces una nueva aunque breve etapa, en la cual el ordenamiento
territorial se volverá parte del discurso político oficial, pero también un referente
permanente para un número considerable de programas sectoriales con efectos regionales,
o de programas directamente regionales.
Para entonces, se había perdido la fe en la posibilidad de proseguir con el modelo de
desarrollo regional por cuencas hidrológicas, y dominaban las visiones desarrollistas que
propugnaban por la creación de polos de crecimiento económico, capaces de transitar a
polos de desarrollo regionales. Entre las características más destacadas de esta política
explícita, vale mencionar la fuerte participación del Estado que no solo concibe un modelo
territorial, diseña propuestas, consigue los recursos y pone en operación las actividades
consideradas como “motrices” para el desarrollo económico y regional: dos ejes
productivos fueron privilegiados, por una parte la industria pesada, por la otra el turismo
internacional. El primer eje fue el sustento de los proyectos siderúrgicos en torno a Ciudad
Lázaro Cárdenas, Michoacán, de la petroquímica en torno a Coatzacoalcos-Minatitlán,
Veracruz y de la transformación del cobre en Nacozari de García, Sonora, como proyectos
más destacados. Desde la perspectiva del turismo internacional, fueron los proyectos de
44
Cancún, Quintana Roo, Ixtapa-Zihuatanejo, Guerrero, Los Cabos y Loreto, Baja California
Sur, y finalmente Huatulco, Oaxaca, quienes fueron impulsados bajo esta visión. Las
críticas a la forma de operar estos desarrollos y a sus efectos reales sobre la región y en el
contexto de una posible desconcentración territorial.
En el sexenio de López Portillo solo se intensificó la misma política, pero agregando un
ingrediente que provocó una reacción particularmente adversa en los años posteriores: el
crecimiento se sostuvo en un fuerte endeudamiento externo, que representó una parte
sustancial de la deuda pública a 1982. (Ornelas, 1993).
Sin embargo, los dos sexenios de ordenamiento explícito del territorio nacional tuvieron
algunos efectos benéficos según Hiernaux y Torres (2008) que conviene resaltar: por una
parte, se instauró una cultura política de la necesidad de intervenir en el territorio, para
contrarrestar los efectos negativos para el modelo social y territorial del país, de una
concentración creciente y de una centralización intensa. Asimismo, con errores innegables
también, se impuso una cultura más racional, hacia la organización de los recursos, la
fijación de objetivos claros, en breve, hacia una cierta forma de planeación que ha distado
también de ser óptima pero que no ha dejado de mostrar sus ventajas para un manejo más
racional del territorio.
Ante la poca efectividad de la política donde aparecieron o hicieron aparecerse como el
desorden administrativo, la corrupción y el despilfarro, los sexenios posteriores, de 1982 al
2000 de Miguel de la Madrid Hurtado, Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo Ponce
de León, marcan un giro radical en materia del ordenamiento del territorio, y que su
influencia permea la política económica actual.
Con la llegada del modelo neoliberal se abandonó de inmediato la política que intentaba
dar un planteamiento de planificación regional con la intención de “equilibrar” las regiones
económicas del país, y se paso a los grandes proyectos de desarrollo económico-territorial
inclusive a la privatización de los logros estatales en estos sitios (a excepción de los
proyectos petroleros, protegidos por la entonces vigente ideología nacionalista sobre estos
recursos). La reestructuración de la administración pública conllevó a cerrar numerosas
instituciones que tenían cierta injerencia en el desarrollo territorial y sobre todo, a reducir
sensiblemente la plantilla de burócratas, de tal suerte que temas no prioritarios acabaron
45
por no atenderse: la atención del territorio se había de hecho vuelto secundario frente a la
necesidad de recuperar el crecimiento y de atender los efectos socialmente perversos de la
crisis y de la apertura de los mercados, iniciada desde el sexenio del presidente de la
Madrid, inclusive mucho antes de la firma de un Tratado de Libre Comercio de América
del Norte, que solo concluirá en 1994.
En cierta forma, los resultados territoriales de ese periodo parecían dar la razón a la política
neoliberal, ya que se empezó a asistir a un descenso de la concentración y de la
centralización en torno a la ciudad de México. Sin embargo, como se empezará a ver
rápidamente, otros efectos “perversos” se hicieron patentes: entre los cuales podemos citar
la degradación social y económica de los territorios afectados por la crisis (entre otros la
misma ciudad de México), el crecimiento desordenado e intensivo de las ciudades
fronterizas, polo de atracción de la miseria atraída por el paso a los Estados Unidos y de las
maquiladoras o sea las formas de organización del trabajo que juegan con esa miseria para
concertar salarios muy inferiores a lo que se paga en los países de origen del capital, y el
extraordinario y cada vez más conflictivo retraso absoluto y relativo de las entidades
sureñas de la República, entre otros factores conflictivos, (Ornelas, 1993).
Contradictoriamente a la ideología de mercado que dominaba durante aquellos tres
sexenios, (1964-1982) surgió una suerte de formalización de la planeación territorial. Una
ley de planeación promulgada en enero 1983, que define un marco de planeación que
deberá ser seguido en los próximos años. Lo que será efectivamente dejado en forma
radical, es la intención de una intervención sobre el territorio que tuviese carácter integral:
se observará, por el contrario, una fuerte preferencia hacia las intervenciones parciales y
los programas “focalizados”. El carácter parcial de la intervención puede observarse, por
ejemplo, en la emisión de una serie de planes regionales que no cubren la totalidad del
territorio, pero que se orientan hacia áreas o porciones del territorio nacional que se
consideran como prioritarias, como el Mar de Cortés, el Sureste o el Valle de México,
(Ornelas, 1993).
Finalmente, para cerrar el breve resumen de estas etapas recientes, vale la pena subrayar
que durante los dos últimos sexenios del milenio, se ha reforzado considerablemente la
“conciencia ecológica” en el país, así como la toma de conciencia de la necesidad de
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construir una política ambiental seria frente a los problemas evidentes que enfrenta el país
en la materia, esto sin duda por la inercia mundial que trajo la Declaración de Río sobre
Medio Ambiente y Desarrollo, (ONU, 1992). A partir de esta inercia internacional, se ha
construido progresivamente un ordenamiento ecológico del territorio muy “sofisticado” en
cuanto a técnicas de elaboración de las propuestas, con la virtud de introducir la dimensión
ambiental sumamente importante que fue ignorada y menospreciada en los sexenios
anteriores.
El sexenio de Fox declaró su voluntad de impulso a una política explícita de desarrollo
territorial basada en la coordinación de acciones entre el gobierno federal y los gobiernos
estatales y de estos últimos entre sí y con sus contrapartes a nivel municipal. La definición
de la política territorial partió de la idea de que es posible identificar en México cinco
mesorregiones
diferentes entre sí que requieren el desarrollo de planes específicos para
cada una de ellas con el fin de lograr representar las necesidades y vocaciones particulares
de cada una de ellas (Hiernaux y Torres, 2008). La administración federal estableció la
Oficina de la Presidencia para la Planeación Estratégica y el Desarrollo Regional,
responsable de la implementación del modelo de planeación basado en las mesorregiones,
y decretó tres programas federales: el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y
Ordenación del Territorio 2001-2006, el Plan Puebla Panamá y el Programa Marcha Hacia
el Sur.
En lo que concierne al modelo de planeación basado en las mesorregiones, la
administración logró establecer una estructura organizativa básica, centrada en los consejos
técnicos y los fideicomisos regionales correspondientes a cada una de ellas. Noreste,
Centro-Occidente y Centro País, así como con un reporte de competitividad para el Sur-
Sureste; también se logró concluir el diseño de dos proyectos estratégicos para el noreste
del país y la integración de una cartera de proyectos en la mesorregión
A los estados de
Puebla, Querétaro, Chihuahua y Durango, que participan en más de una mesorregión, se
les denominó estados articuladores. Según cita Hiernaux y Torres (2008).
Con el fin de reforzar esta estrategia de planeación y acción regional, en mayo de 2005 la
Oficina de la Presidencia para las Políticas Públicas concluyó la elaboración de un
documento intitulado Arquitectura Institucional para Promover el Desarrollo Regional en
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México el cual se propone representar “un gran cambio a favor de la descentralización y
apoyar una fuerte redistribución de facultades a los estados para que, actuando
colegiadamente como mesorregiones, tengan una participación decisiva en materia de
planeación, financiamiento presupuestal, control y evaluación de procesos clave para el
desarrollo regional”. Esta propuesta apunta indudablemente a fortalecer la planeación
regional desde la misma región, lo que desde el punto de vista de los gobiernos locales
parecería ser lo más adecuado. Pero es insuficiente, según la postura de Hiernaux y Torres
(2008); la planeación regional debe partir de considerar al país como un todo superior a la
suma de las partes: existen principios de seguridad nacional, o de equidad presupuestaria y
compensación tributaria, por citar un par de ejemplos, que requieren forzosamente de una
conducción nacional, e implican acciones y decisiones que en ocasiones pueden ir en
contra de lo que parecería ser la voluntad de una u otra región.
El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006
(PNDU-OT), que presentó Fox a finales del año 2001 pareció ser buena idea de
planificación. El Programa establece un esquema de la política de ordenación del territorio
con una conducción nacional totalmente incluyente de las atribuciones y responsabilidades
de los gobiernos estatales y municipales, por un lado, y de las que confiere la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal al conjunto de las secretarías de estado y
dependencias federales correspondientes, por el otro. De manera muy resumida podemos
decir que los principales aspectos de la política de ordenación del territorio definida en el
PNDU-OT: se introduce de manera novedosa la planeación y prospectiva del territorio,
uno de los objetivos es fortalecer el proceso de planificación y la gestión urbana y regional.
Se buscaba elaborar un proyecto territorial nacional al año 2025, buscando articular las
regiones.
El sexenio de Felipe Calderón, se plantea en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, al
Ordenamiento Ecológico como estratégico, en dos de cinco ejes rectores. En el eje 2
“economía Competitiva y generadora de empleos”, define entre sus estrategias la
“Promover el ordenamiento ecológico general del territorio y mares”, la cual corresponde
al Objetivo 10 “Revertir el deterioro de los ecosistemas, a través de acciones para preservar
el agua, el suelo y la biodiversidad”. En el Eje 4 “Sustentabilidad ambiental”, considera
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entre sus estrategias “Instrumentar acciones para ejecutar el ordenamiento ecológico del
territorio nacional”. Que corresponde al Objetivo 9 “Identificar y aprovechar la vocación y
el potencial productivo del territorio nacional a través del ordenamiento ecológico, por
medio de acciones armónicas con el medio ambiente que garanticen el aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales”. Diario Oficial de la Federación (DOF 7 sep-2012).
Por otra parte, el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012,
establece en el Objetivo 5 “Impulsar la acción territorial integral incluyendo la formulación
y expedición del ordenamiento ecológico general del territorio y de los mares y costas, así
como la atención a regiones prioritarias”, la Estrategia 1 “Formular, expedir y ejecutar el
programa de ordenamiento ecológico general del territorio”. El Programa Nacional Hídrico
2007-2012, considera, entre sus estrategias, en el capítulo 3, Objetivo 6 “Prevenir los
riesgos derivados de fenómenos meteorológicos e hidrometeorológicos y atender sus
efectos”, la estrategia 8 “Promover programas de ordenamiento ecológico territorial en
regiones que se encuentren en riesgo por eventos hidrometeorológicos”. (DOF 7-sep-
2012).
Como podemos ver en el sexenio de Calderón hubo intentos de aplicar la política
ambiental a las actividades económicas, sin embargo solo es un buen deseo en papel,
porque en la práctica siguen teniendo preponderancia actividades productivas como la
minería que está por encima de cualquier actividad de conservación y actualmente existe
esta actividad incluso en algunas Áreas Naturales Protegidas.
Si bien es cierto que se intento llevar a cabo acciones interinstitucionales como las del 21
de febrero de 2007, en Mazatlán, Sinaloa, durante la presentación de la “Estrategia
Nacional para el Ordenamiento Ecológico en Mares y Costas”, donde Calderón Hinojosa,
instruyó a la Semarnat, con el apoyo de otras Secretarías, a cumplir con una serie de metas
entre las que se encuentra “Formular y Expedir el Programa de Ordenamiento Ecológico
General del Territorio” (POEGT); y en abril de 2008, se instituyó un grupo de trabajo
integrado por representantes de diversas secretarías entre las que se encontraban: Sedesol,
Sagarpa, Sectur, SRA, Segob (Conapo, Cenapred), SCT, SE (SGM), Sener (Pemex, CFE) e
INEGI, las cuales fueron designadas mediante oficio para participar en el seguimiento y
evaluación del POEGT. Ese mismo año, se concluyó el estudio técnico, cuya formulación
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estuvo a cargo del Instituto de Geografía de la Universidad Nacional Autónoma de
México, bajo la coordinación de la Semarnat-INE y el Grupo de Trabajo Intersecretarial.
En el mismo Diario Oficial de la Federación del 7 de septiembre de 2012, se acepta en su
introducción que por el alcance y escala, el POEGT no tiene como objeto autorizar o
prohibir el uso del suelo para el desarrollo de la actividades sectoriales y que cada sector
tiene sus prioridades y metas; más bien dice el documento, que los sectores adquieren el
compromiso de orientar sus programas, proyectos y metas de tal forma que contribuyan al
desarrollo sustentable de cada región, es decir es como un llamado a “misa”, quien quiere
lo puede hacer, sino no hay obligatoriedad legal para ello.
En el actual gobierno de acuerdo al “Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 prevé como
estrategia general elevar la productividad para llevar a México a su máximo potencial, por
lo que se orienta la actuación gubernamental en torno a cinco metas nacionales: México en
Paz, México Incluyente, México con Educación de Calidad, México Próspero y México
con Responsabilidad Global, lo cual incluye además tres estrategias transversales:
Democratizar la Productividad, Gobierno Cercano y Moderno, y Perspectiva de Género;
Que la meta nacional México Incluyente tiene como objetivo, entre otros, proveer un
entorno adecuado para el desarrollo de una vida digna, para lo cual resulta indispensable
transitar hacia un modelo de desarrollo urbano sustentable e inteligente que procure un
ordenamiento territorial responsable, así como un mejoramiento de los espacios públicos,
en el marco de una coordinación interinstitucional que garantice la concurrencia y
corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno”. (DOF 20 de mayo 2013).
Por su parte, el Programa Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) establece seis
objetivos que promueven la transición hacia un modelo de desarrollo sustentable e
inteligente. Este nuevo modelo busca fomentar un crecimiento ordenado de las ciudades
para hacer de ellas sitios en los que las distancias no representen una barrera para los
ciudadanos. Ciudades productivas, en las que los ciudadanos aprovechen al máximo las
ventajas de la urbanización y se genere un crecimiento compatible con la sustentabilidad
ambiental y social. (DOF 30 de abril 2014).
Las ciudades que el PNDU vislumbra serán sitios incluyentes que promoverán el máximo
potencial de los ciudadanos vía el acceso al ejercicio libre e igualitario de todos sus
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derechos. Este sentido, y en observancia al Plan Nacional de Desarrollo, en la elaboración
del Programa Nacional de Desarrollo Urbano se incluyen líneas de acción encaminadas al
logro de los objetivos de las tres estrategias transversales: “Democratizar la
Productividad”, consolidar un “Gobierno Cercano y Moderno” e incorporar la “Perspectiva
de Género”.
Por otra parte el Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano contiene
objetivos, estrategias y líneas de acción que reflejan las actividades prioritarias y concretas
que se llevarán a cabo en esta Administración, por los órganos y entidades que integran el
sector coordinado por la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu).
Dichos objetivos, estrategias y líneas de acción promueven el ordenamiento del territorio
nacional mediante políticas que armonicen el crecimiento o surgimiento de los
asentamientos humanos y centros de población; el desarrollo urbano con criterios
uniformes respecto de la planeación, control y crecimiento con calidad de las ciudades y
zonas metropolitanas del país; la planeación del desarrollo regional y; la modernización de
los registros públicos de la propiedad y los catastros. (DOF 16 de diciembre 2013).
Mientras que el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales (PSMARN)
decretado el 12 de diciembre de 2013, en su apartado de 1.5 Gobernanza ambiental, se
reconoce que tanto a nivel estatal como municipal los gobiernos no han tenido la capacidad
de cumplir con sus atribuciones legales ambientales básicas, y se plantea la colaboración
federal y estatal para cumplirlas. También se acepta que si bien ha habido avances en
participación social, el reto futuro es fortalecer la operación y el impacto de la política
ambiental y garantizar el acceso a la información, la transparencia y la rendición de
cuentas.
En este programa sectorial solo se le dedica un párrafo al tema del instrumento de
ordenamiento ecológico y donde se reconoce que dado que hay diferentes intereses para el
aprovechamiento del territorio, un instrumento clave es el Ordenamiento ecológico y
rescata el POEGT, publicado en 2012, que se toma como referencia para todo el sexenio
para encaminar nuevos proyectos que impulsen el desarrollo del país y el bienestar social
con los menores impactos ambientales posibles.
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II.2. Antecedentes de los ordenamientos ecológicos
La Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
Humano (Naciones Unidas, 1972), marcó un hito a nivel global en cuanto a la necesidad de
planear el uso de los recursos naturales y de regular el crecimiento de los asentamientos
humanos. A partir de entonces son diversos los países que utilizan al Ordenamiento del
Territorio, con diferentes denominaciones, como un instrumento para planificar y regular
en sus territorios las actividades productivas, conservar sus recursos naturales y mejorar la
calidad de vida de sus poblaciones.
Las primeras experiencias en materia de ordenamiento en nuestro país se originaron con la
Ley General de Asentamientos Humanos, publicada en 1976, en esta empezaron a
considerarse los aspectos ambientales del desarrollo para la planeación de los usos del
suelo del territorio. Con esta ley se establece una política ambiental de planeación de la
cual se derivan los llamados “Ecoplanes” y los “Planes de Desarrollo Ecológico de
Asentamientos Humanos”; estos comprendían, entre otras partes esenciales la descripción
del medio físico y biótico, su diagnóstico, la ubicación espacial de los problemas
ambientales y las recomendaciones para su atención. (Congreso de la Unión, 1976).
En 1982 la Ley Federal de Protección al Ambiente incluye por primera vez el concepto de
Ordenamiento Ecológico como instrumento básico de la planeación ambiental, y en la Ley
de Planeación de 1983, el gobierno federal continúa con su labor de planificación
ambiental instrumentando proyectos de Ordenamiento Ecológico del territorio en zonas y
áreas prioritarias para el desarrollo nacional. Con la Ley de Protección al Ambiente el
ordenamiento Ecológico no incorporaba la participación social y la falta de reglamentación
dificultaba su aplicación.
El 10 de agosto de 1987, se reforman los artículos constitucionales 27 y 73, para
fundamentar un marco ecológico. En el artículo 27 se incluye en su primer párrafo el
criterio de preservación y restauración del equilibrio ecológico y en el artículo 73 se le
adicionó la fracción XXXIX-G, donde faculta al Congreso de la Unión a expedir leyes que
establezcan la concurrencia de los estados y municipios en sus respectivas competencias en
materia de Protección al ambiente, Preservación y Restauración del Equilibrio Ecológico.
Carmona Lara (sin fecha) consultado en línea.
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De esta forma el 28 de febrero de 1988 en el Diario Oficial de la Federación se publica la
Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA). Esta Ley a
opinión de la investigadora de la UNAM, María del Carmen Carmona Lara, quien hizo una
análisis de la historia de la misma, señala que fue plenamente consensuada y su aprobación
fue por unanimidad, reflejando la esperanza por alcanzar realmente una protección al
medio ambiente; además fueron escuchados movimientos ecologistas y académicos que
impulsaron desde la sociedad civil la iniciativa.
La LGEEPA aprobada se estructura en cuatro conceptos básicos: Política ecológica,
manejo de los recursos naturales, protección al ambiente y participación social, que se
fundamentan en el sistema de concurrencias, el sistema nacional de Áreas Naturales
Protegidas (ANP) y las medidas de control, de seguridad y el régimen de sanciones.
Contiene 194 artículos, en 9 secciones, con 25 capítulos en seis títulos.
Ese mismo año se público el Manual de Ordenamiento Ecológico del Territorio; y se
comenzó a promover la elaboración de los instrumentos con el impulso de la participación
social, parte fundamental de este instrumento lo que posibilito que en 1994, aparecieran los
primeros ordenamientos ecológicos, cita Carmona (sin fecha), si dar datos de cuantos.
En 1996 con las modificaciones a la LGEEPA, el Ordenamiento Ecológico adquirió su
forma actual, y en su metodología se incorporaron conceptos de la teoría de sistemas para
realizar los análisis relativos a las tendencias de deterioro, la aptitud territorial y las
potencialidades de aprovechamiento de los recursos naturales, apoyándose además en el
uso de Sistemas de Información Geográfica (SIG). Con la difusión de experiencias
relativamente exitosas a través de publicaciones y un Congreso Nacional (1999),
motivaron a los gobiernos estatales a que, paulatinamente, el Ordenamiento Ecológico se
fuera incorporando en su legislación.
En la publicación del Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente en Materia de Ordenamiento Ecológico (DOF del 8 de agosto de
2003) se definen con mayor claridad los objetivos y alcances, se fortalece la coordinación
sectorial a través de acuerdos de voluntades, el Proceso de Ordenamiento Ecológico se
institucionaliza mediante la constitución de un Comité de seguimiento representativo y
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plural y se transparenta a través de un registro electrónico denominado Bitácora Ambiental
que permite dar cuenta de su avance.
II.2.1 Bases legales
Entre los principales fundamentos jurídico-administrativos de referencia general se
encuentran: La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la cual se
establecen los principios de: a) Desarrollo Integral y Sustentable (Artículos 25); b)
Participación democrática de la Sociedad en la Planeación (Artículos 25 y 26); c) La
Función Social de la Propiedad Privada (Artículos 27); y d) Concurrencia de los tres
órdenes de gobierno y sus ámbitos de competencia (Artículos 115 y 116).
El sustento jurídico del Ordenamiento Ecológico (OE), se plasma en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Planeación y la Ley General del
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) y su reglamento en materia
de ordenamiento ecológico, así como en diversas leyes federales y locales. Tanto en la
Constitución Política, como en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se
establece un sistema de concurrencia entre los tres órdenes de gobierno, que sustenta la
participación coordinada de las autoridades del ámbito federal, estatal y municipal de
acuerdo con sus competencias. Así mismo, hay leyes con injerencia en el proceso de OE,
como la Ley General de Bienes Nacionales, que estipula los bienes de uso común y las
atribuciones de cada ámbito de gobierno; y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental, la cual afirma que la información de carácter público
debe ponerse a disposición de la sociedad, (Semarnat 2006).
Por su parte, la Ley de Planeación establece las bases para la coordinación del Ejecutivo
Federal con las Entidades Federativas, mediante la suscripción de convenios de
coordinación (Capitulo V). Una vez aprobado un programa, este será obligatorio para las
dependencias de la Administración Pública Federal, incluidas las entidades paraestatales.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal confiere a la SEMARNAT la
promoción del Ordenamiento Ecológico del territorio nacional en coordinación con las
autoridades federales, estatales y municipales y con la participación de los particulares
(Artículo 32 bis, fracción X).
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Por otro lado, la LGEEPA establece que el Ordenamiento Ecológico es un instrumento de
la política ambiental obligatorio para los programas de desarrollo nacional (Articulo 17).
Señala además, cuales son los criterios que deben considerarse para la formulación de un
Ordenamiento Ecológico (Artículo 19), cuales son las modalidades de los programas de
Ordenamiento Ecológico (Artículo 19 Bis), y describe cuales son las instancias y los
órdenes de gobierno a quienes corresponde la formulación de las diferentes modalidades
del Ordenamiento Ecológico, lo mismo que los alcances de dichos programas (Artículos 20
al 20 Bis 7).
En el Reglamento de la LGEEPA en materia de Ordenamiento Ecológico (2003) se definen
las competencias de la SEMARNAT, así como la participación de las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal en la formulación, expedición, ejecución,
asesoría, evaluación, validación y vigilancia de los ordenamientos ecológicos de
competencia federal; la participación en la formulación de los programas de Ordenamiento
Ecológico Regional de interés de la Federación y en la participación y en la elaboración y
en su caso, la aprobación de los programas de Ordenamiento Ecológico Local.
De manera particular, el Reglamento de la LGEEPA en materia de ordenamiento ecológico
menciona las bases de actuación del gobierno federal en los ordenamientos y su
competencia. Por su parte, en las leyes ambientales locales se indican los términos con
base en los cuales los estados y municipios deberán formular y expedir los programas de
ordenamientos ecológico regionales y locales. Finalmente, cada Entidad Federativa tendrá
ciertas particularidades en materia de Ordenamiento Ecológico, según su legislación,
actualmente la totalidad del país en sus estados se cuenta con la normatividad legislativa
referente al tema.
II.3. Qué son y para qué sirven los ordenamientos ecológicos
La ley define al Ordenamiento Ecológico así: “El Instrumento de Política ambiental cuyo
objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de
lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable
de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las
potencialidades del aprovechamiento de los mismos”, art. 3 fracción XXIII de la Ley
General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (1988).
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Un Programa de Ordenamiento Ecológico es un documento que contiene los objetivos,
prioridades y acciones que regulan o inducen el uso del suelo y las actividades productivas
de una región. El propósito de estos programas es lograr la protección del medio ambiente,
así como la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. El
objetivo último es que, en el desarrollo de sus actividades, los diferentes sectores realicen
un aprovechamiento sustentable que permita la conservación, preservación y protección de
los recursos naturales de una región. Se plantea como un proceso de planeación que
promueve la participación social corresponsable, la transparencia del proceso al hacer
accesible la información que se genera y las decisiones que involucran; así como el rigor
metodológico en la obtención de información, los análisis y la generación de resultados,
(Semarnat, 2006).
Según el Manual del Proceso de Ordenamiento Ecológico (2006); el ordenamiento
concebido en la legislación no es una cuestión meramente técnica que incluye solo la
visión de los especialistas y sean estos los que de manera univoca determinen la vocación
del territorio para las distintas actividades. En la formulación de los programas de
ordenamiento ecológico, existentes se incluyen los intereses y conflictos que se dan entre
los diversos sectores de la sociedad, como un insumo indispensable para encontrar el mejor
arreglo espacial, sin menospreciar la información que proviene de los especialistas y que
constituye la base para el debate sobre los usos más adecuados del territorio.
En términos legales la LGEEPA enumera 4 modalidades para los Ordenamientos
Ecológicos del territorio y se encuentran clasificados en las siguientes categorías:
Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio (POEGT). Tiene como
objetivo fundamental, vincular las acciones y programas de la Administración Pública
Federal cuyas actividades inciden en el patrón de ocupación del territorio. Su formulación
deberá atender a lo establecido en el artículo 20 de la LGEEPA y el capítulo tercero de su
Reglamento en Materia de Ordenamiento Ecológico (ROE).
El ROE establece que el objeto del POEGT es llevar a cabo una regionalización ecológica
del territorio nacional y de las zonas sobre las cuales la nación ejerce soberanía y
jurisdicción, identificando áreas de atención prioritaria y áreas de aptitud sectorial.
Asimismo, tiene por objeto establecer los lineamientos y estrategias ecológicas necesarias
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para, entre otras, promover la preservación, protección, restauración y aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales; promover medidas de mitigación de los posibles
impactos ambientales causados por las acciones, programas y proyectos de las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF); orientar la
ubicación de las actividades productivas y de los asentamientos humanos; fomentar el
mantenimiento de los bienes y servicios ambientales; promover la protección y
conservación de los ecosistemas y la biodiversidad; fortalecer el Sistema Nacional de
Áreas Naturales Protegidas; apoyar la resolución de los conflictos ambientales, así como
promover la sustentabilidad e incorporar la variable ambiental en los programas, proyectos
y acciones de los sectores de la APF.
Por su escala y alcance, el POEGT no tiene como objeto autorizar o prohibir el uso del
suelo para el desarrollo de las actividades sectoriales. Cada sector tiene sus prioridades y
metas, sin embargo, en su formulación e instrumentación, los sectores adquieren el
compromiso de orientar sus programas, proyectos y acciones de tal forma que contribuyan
al desarrollo sustentable de cada región, en congruencia con las prioridades establecidas en
este Programa y sin menoscabo del cumplimiento de programas de ordenamiento
ecológico locales o regionales vigentes. Asimismo, cabe aclarar que la ejecución de este
Programa es independiente del cumplimiento de la normatividad aplicable a otros
instrumentos de política ambiental, entre los que se encuentran: las Áreas Naturales
Protegidas y las Normas Oficiales Mexicanas.
Programa de Ordenamiento Ecológico Marino (POEM). Tendrán por objeto establecer los
lineamientos y previsiones a que deberá sujetarse la preservación, restauración, protección
y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales existentes en áreas o superficies
especificas ubicadas en zonas marinas mexicanas, incluyendo las zonas federales
adyacentes. Se formularan conforme lo establece la LGEEPA en su artículo 20 bis 7 y bajo
el procedimiento de los Programas de Ordenamiento Ecológico Regionales y con la
participación que corresponda a otras dependencias de la Administración Pública Federal.
Programa de Ordenamiento Ecológico Regional. (POER). Tiene por objeto establecer y
orientar la política de uso del suelo en función del impacto ambiental que generan las
actividades productivas en regiones consideradas prioritarias o estratégicas para el país. Su
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formulación deberá atender a lo establecido en los artículos 20 bis 3 de la LGEEPA y 40
de su Reglamento en Materia de Ordenamiento Ecológico.
Los POER presentan dos submodalidades: de dos o más estados. Cuando una región
ecológica se ubique en el territorio de dos o más entidades federativas, el Gobierno
Federal, el de los Estados y Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias,
podrán formular un programa de Ordenamiento Ecológico regional. Para tal efecto, la
federación celebrará los acuerdos o convenios de coordinación procedentes con los
gobiernos locales involucrados Art 20 bis 2 LGEEPA. De la totalidad o parte de un Estado.
Los Gobiernos de los Estados en los términos de las Leyes locales aplicables, podrán
formular y expedir programas de Ordenamiento Ecológico regional que abarquen la
totalidad o una parte de una entidad federativa (Art. 20 bis 2) LGEEPA. En estos casos el
Estado en cuestión puede invitar a participar al Gobierno Federal a través de la suscripción
de un Convenio de Coordinación (Semarnat, 2006).
Los Programa de Ordenamiento Ecológico Local (POEL). Que abarquen la totalidad o
parte del territorio del Municipio. Tienen como objetivo determinar el diagnostico de las
condiciones ambientales y tecnológicas, regular los usos del suelo fuera de los centros de
población. En ellos se establecen los criterios de regulación ecológica de los centros de
población, para que sean integrados en los programas de desarrollo urbano con carácter
obligatorio para las autoridades municipales de acuerdo con lo que establecen los artículos
20 bis 4 y bis 5 de la LGEEPA y los artículos 57 al 61 de su Reglamento en materia de
Ordenamiento Ecológico. Asimismo, los municipios tendrán que formular su programa de
ordenamiento con bases en las leyes locales en la materia. De igual forma los municipios
en cuestión podrán invitar al Gobierno Federal a participar en el Proceso de Ordenamiento
Ecológico a través de la suscripción de un convenio de coordinación, o bien, en los casos
en que exista un área natural protegida federal la participación del Gobierno Federal será
cuestión obligada.
De igual forma, si existiera en la región o estado un programa de ordenamiento ecológico,
modalidad regional, debe asegurarse la congruencia con el Programa de Ordenamiento
Ecológico Local, (POEL).
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El ordenamiento ecológico como instrumento legal, tiene que estar necesariamente, ligado
a ser un instrumento político en cuanto a que necesita de tener el consenso de toda la
sociedad o de lo contrario, se llegará a lo que en muchas ocasiones, los trabajos no han
sido suficientes para asegurar la efectividad del ordenamiento ecológico como instrumento
de planeación, según declaraciones de la misma Semarnat (2009).
El ordenamiento ecológico debe considerarse como un proceso de planeación continuo,
participativo, transparente y metodológicamente riguroso y sistemático. En la planeación
del uso del suelo se debe buscar un balance entre las actividades con expresión territorial y
la protección de los recursos naturales. De esta manera, el ordenamiento ubica las
actividades productivas en las zonas con mayor aptitud para su desarrollo y donde se
generen menores impactos ambientales.
Contar con un instrumento de planeación territorial es de primordial importancia para
identificar, prevenir y revertir los procesos de deterioro ambiental, como la escasez y
contaminación del agua, la afectación y pérdida de especies de flora y fauna, la
degradación del suelo y la pérdida de la cobertura vegetal, entre otros, además de disminuir
la vulnerabilidad de las poblaciones humanas ante eventuales desastres naturales. El OE
busca un equilibrio entre las actividades productivas y la protección de los recursos
naturales. Por ello, uno de los principales retos del ordenamiento ecológico es armonizar
las actividades de todos los sectores entre sí y con el medio ambiente.
El ordenamiento ecológico no es el único instrumento del que disponen los municipios
para planear y regular las actividades productivas y el uso del suelo. Los Programas
Municipales de Desarrollo Urbano Sustentables (PMDUS), que regulan el uso del suelo
dentro de los centros de población, son un ejemplo. En este sentido, es indispensable que
ambos instrumentos sean compatibles y estén dirigidos al fomento del desarrollo
sustentable municipal.
De entrada debemos mencionar que el único Ordenamiento que tiene control a la
regulación del uso del suelo es el OEL, como ya se dijo los municipios amparados en el
artículo 115 constitucional tienen esa potestad; el resto de los Ordenamientos solo son de
carácter “inductivo” lo que ha implicado en la mayoría de los casos no tomarlos en cuenta,
a pesar de que la Ley de Planeación es muy específica al decir si hay un acuerdo de
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coordinación entre federación y estado o municipios, pasan a tener obligatoriedad, pero
como no debe de existir un permiso específico para el cambio del uso del suelo nadie los
toma en cuenta. Solo la autoridad municipal tiene esa llave y arma constitucional de dar o
negar permisos de cambio y uso de suelo, y es ahí donde el ordenamiento local se vuelve
clave para realmente llegar a un ordenamiento de las actividades económicas con una
visión ambiental, siempre y cuando su elaboración sea consensuada, de lo contrario solo se
hace un trámite burocrático más.
Nos centraremos en exponer las bondades y limitaciones de este instrumento legal en
términos de lo que el municipio puede lograr con esta reglamentación, no utilizada ni
generalizada para proteger el territorio de actividades depredadoras de los recursos
naturales en todo el país.
La primera acción según la guía del OET de la Semarnat es determinar el objetivo,
alcances y beneficios para el municipio y la población del ordenamiento ecológico a partir
de responder las siguientes preguntas:
¿Para qué ordenar el territorio?, la respuesta de este instrumento es: para aprovechar los
recursos naturales de forma sustentable y evitar conflictos entre los sectores por el uso del
territorio.
Otra interrogante puede ser ¿Qué problemas o conflictos se atienden con el ordenamiento
ecológico? Cuando dos sectores tienen interés por el uso del mismo espacio o recurso para
desarrollar sus actividades, pueden surgir conflictos si las acciones de uno de ellos
interfieren directa o indirectamente con las del otro, lo cual dificulta su realización. El
ordenamiento ecológico ayuda a resolver conflictos intersectoriales como: por ejemplo, el
desplazamiento de campamentos pesqueros por el desarrollo turístico en zonas costeras. El
crecimiento de las zonas agrícolas hacia zonas de recarga de acuíferos. El crecimiento
desordenado de las granjas acuícolas. El crecimiento urbano a costa de zonas boscosas. La
minería contra las actividades milenarias de subsistencia cultural y de paisaje. Las
autoridades del ayuntamiento deben sentar a los actores en disputa del territorio y llegar a
acuerdos donde se antepongan los intereses colectivos a los individuales de manera
transparente y pública, porque se trata de proteger el futuro del territorio, saltar este
proceso simplemente no dará una discusión real del problema.
60
¿Cuáles son los beneficios del ordenamiento ecológico? Como instrumento de planeación
permite al municipio: Orientar inversiones gubernamentales. Apoyar la elaboración de
planes y programas. Orientar y sustentar las autorizaciones y los dictámenes ambientales
referentes a los usos de suelo.
Algunas otras preguntas claves como sugiere Semarnat (2009). ¿Cuáles son las
consecuencias de no planear? La falta de planeación puede causar problemas ambientales y
conflictos que incluyen la asentamientos irregulares en zonas de riesgo o prioritarias para
la conservación, escasez y contaminación del agua, entre otros. Además, los impactos
ambientales conllevan repercusiones económicas y sociales en el municipio.
El éxito del ordenamiento ecológico dependerá en gran parte de comprometer la
participación de instancias públicas y privadas, además de organizaciones de la sociedad
civil, formar un comité ciudadano cuidadosamente con la representación de todos los
sectores económicos y ciudadanos interesados en el tema de la conservación ambiental. Es
necesario considerar la capacidad de gestión del ayuntamiento para establecer y fomentar
relaciones con: dependencias del propio ayuntamiento (sistema de agua, sistema de
recolección, planeación, desarrollo urbano, catastro, entre otras). Entidades de los
gobiernos estatal y federal (además de las autoridades ambientales; acercarse a
dependencias que atiendan asuntos relevantes en el ordenamiento, como por ejemplo,
turismo, desarrollo urbano, agricultura). Organizaciones sociales, instituciones académicas
y colegios de profesionistas. Sectores productivos (cámaras, asociaciones, consejos
empresariales, federaciones).
El ayuntamiento debe mantener una buena relación con los actores y ser capaz de
comunicarles la importancia de su colaboración para disponer de información oportuna que
pueda favorecer el desarrollo del Programa de Ordenamiento Ecológico Local. El equipo
de trabajo del ayuntamiento debe tener la capacidad de convocatoria para que los actores
relevantes participen de manera continua en el proceso. Aún con recursos económicos y
materiales y capital humano, si la capacidad de convocatoria es insuficiente, se dificultarán
los trabajos y se percibirá que el proceso no es legítimo.
Como se mencionó, para actuar con transparencia y contar con la participación de los
diferentes actores, el responsable del proceso del OEL debe establecer comunicación
61
directa y permanente con todos, sobre todo con: El presidente municipal, para definir la
visión del municipio, las políticas y los intereses de la actual administración y mantenerlo
informado sobre el proceso. Con su participación, el proceso adquiere mayor relevancia,
promueve la colaboración de la sociedad y contribuye a legitimarlo. El área jurídica del
municipio para informarle los avances del OE, a fin de que la redacción y el contenido del
POE incorporen las consideraciones legales necesarias. El cabildo para que desde el inicio
conozca el desarrollo del POEL, opine, participe y tenga elementos de decisión cuando se
someta a su aprobación. Los representantes del comité para garantizar la representatividad
efectiva de los sectores, informar los avances del POEL, promover su participación y
acordar fechas para las sesiones de comité. Los sectores involucrados para lograr su
participación y la entrega oportuna de información, así como consensuar estrategias y
criterios de regulación. El consultor responsable de la elaboración del estudio técnico, para
revisar avances y resultados, garantizando el cumplimiento de los términos de referencia y
para acordar fechas y condiciones de las reuniones.
Concluyendo; un ordenamiento es una combinación de revisión de planes y estudios para
jerarquizar los problemas territoriales y del medio ambiente, tales como cartografía,
planos, datos estadísticos, planes, programas, estudios de factibilidad, informes internos y
diagnósticos sectoriales, leyes y reglamentos que son responsabilidad principal del
consultor; por otra parte es una acción política colectiva de mediar intereses, es una suma
de voluntades coordinadas por el Ayuntamiento.
II.4 Cómo se hacen los ordenamientos ecológicos
Según la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, (LGEEPA). El
Proceso de Ordenamiento Ecológico es un conjunto de pasos que necesariamente deben de
cumplirse y que pasan por: formulación, expedición, ejecución, evaluación y modificación
de los Programas de Ordenamiento Ecológico.
Existen diversas propuestas técnico metodológicas que permiten definir el uso y manejo
del territorio, pero es importante considerar que para lograr la congruencia en la
ordenación del territorio en las diferentes modalidades, se recomienda al menos revisar
como punto de partida la siguiente información: La LGEEPA, el Reglamento de la
LGEEPA en materia de Ordenamiento Ecológico, las diversas leyes o regulaciones locales
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que rijan en la materia y el Manual del Proceso de Ordenamiento Ecológico. (Semarnat,
2006)
Según el Manual del Procedimiento de Ordenamiento Ecológico, presenta un diagrama de
los pasos que debe contener un Ordenamiento ecológico para que sea legal (ver figura 2).
Figura 2. Fases del Proceso de los Ordenamientos Ecológicos
Fuente: Manual del Proceso de Ordenamiento Ecológico. Semarnat 2006.
Formulación. Esta fase es de las partes más importantes y es el inicio formal del Proceso
de Ordenamiento Ecológico, pues se crean e instrumentan los mecanismos de coordinación
entre los tres órdenes de gobierno, se promueve la participación social corresponsable,
inicia el registro de información del Proceso de Ordenamiento Ecológico para garantizar la
transparencia y acceso a la información, concluyendo con la integración de la propuesta del
Programa de ordenamiento Ecológico. Las actividades de esta fase incluyen: Suscripción
de un convenio de coordinación; Establecimiento del Comité de Ordenamiento Ecológico;
Integración de la agenda ambiental; Inicio del registro del Proceso de Ordenamiento
Ecológico en la Bitácora Ambiental, y Elaboración de la propuesta de programa
(realización de Estudio Técnico).
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Convenio de Coordinación: Es un acuerdo de voluntades que permite a las partes que lo
suscriben, la realización de obras y acciones de manera conjunta y coordinada, sin que ello
comprometa las atribuciones que cada una de ellas tiene en la materia. Se fundamenta en el
marco legal y administrativo de las instancias firmantes, para establecer, entre si,
compromisos de diversa índole (financieros, técnicos, etcétera). Los objetivos son:
Formalizar la participación de la Semarnat, otras instancias federales, las Entidades
Federativas y de estas con sus Municipios en las cuestiones de su competencia;
Institucionalizar la coordinación del Proceso de Ordenamiento Ecológico mediante la
integración de un órgano denominado “Comité de Ordenamiento Ecológico”, el cual se
encargara de su conducción, es decir, del seguimiento y evaluación de compromisos, la
solución de controversias, así como para promover la participación de los diversos sectores
de la sociedad; Determinar la metodología del Proceso de Ordenamiento Ecológico, así
como los indicadores, lineamientos y estrategias aplicables; Ejecutar las acciones que
deban realizarse en cada entidad federativa y que competen a ambos ordenes de gobierno,
considerando la participación que corresponda a los municipios y a los sectores de la
sociedad.
Es importante que entre las partes firmantes del convenio, haya representación y
participación democrática de los tres órdenes de gobierno, sus instituciones y las de la
sociedad civil, con el propósito de lograr la congruencia de planes, programas y acciones
sectoriales.
El Comité de Ordenamiento Ecológico debe estar integrado por personas, organizaciones e
instituciones del sector público, privado y social. Para su funcionamiento cuenta con los
siguientes órganos: Órgano Ejecutivo y Órgano Técnico.
El Órgano ejecutivo, es el responsable de la toma de decisiones en la instrumentación de
las actividades, procedimientos, estrategias y programas del Proceso de Ordenamiento
Ecológico. Los Miembros Permanentes son los representantes de la Administración
Pública de los tres órdenes de gobierno, así como los representantes de la sociedad civil
involucrada en el Proceso de Ordenamiento Ecológico. Entre sus atribuciones esta la
coordinación de acciones, la contratación de consultores, la asignación de recursos
financieros para ese fin y el de la propia operación del Comité, además de la verificación y
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medición del grado de avance y cumplimiento de objetivos del Proceso de Ordenamiento
Ecológico.
El Órgano técnico con facultades para validar los estudios y análisis técnicos necesarios
para la instrumentación de acciones, procedimientos, estrategias y programas del Proceso
de ordenamiento Ecológico. Los representantes de la administración pública, los diversos
grupos y organizaciones de la sociedad (académicos, investigadores, ambientalistas,
asociaciones civiles, etc.) y los representantes de los sectores productivos, pueden ser
miembros permanentes en el órgano técnico. Es recomendable que estos miembros reúnan
un perfil que contribuya de manera decisiva al Proceso de Ordenamiento Ecológico, como
son: a) conocimiento de información critica sobre el área de estudio, b) capacidad de
convocatoria, c) representatividad e influencia sobre actores clave e instancias de gobierno,
entre otros que defina el Comité. El órgano técnico deberá analizar la información y
obtener los elementos para conformar la propuesta del programa de Ordenamiento
Ecológico.
En general, los estudios técnicos para la integración de los Programas de Ordenamiento
Ecológico se realizan a través de cuatro etapas: Caracterización, Diagnostico, Pronostico y
Propuesta. La ejecución de cada una de las etapas está sujeta a los lineamientos y
mecanismos establecidos en la normatividad aplicable y determinados por el Comité de
Ordenamiento Ecológico. Cada etapa tiene un objetivo definido, así como los productos
mínimos que se esperan al final de cada una de ellas.
La caracterización dentro del ordenamiento Ecológico es un estudio cuyo objetivo es
describir el estado de los componentes natural, social y económico del área a ordenar,
considerando, entre otras, las siguientes actividades:
Delimitación del área a ordenar. Considerando las actividades sectoriales, las cuencas, los
ecosistemas, las unidades geomorfológicas y los límites político-administrativos, las áreas
de atención prioritaria, y demás información necesaria: Ponderación de los atributos
ambientales productivo específico (por ejemplo: los ordenamientos ecológicos de la
Cuenca de Burgos, de la Región Popocatépetl y su zona de influencia, de la Mariposa
Monarca, etc.), otro ejemplo el Ordenamiento Ecológico para la zona de influencia de la
Zacatecana). De tal forma que el área a ordenar se define a partir de un criterio o de la
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combinación de varios como: Cuencas hidrológicas, subcuencas e incluso microcuencas o
una combinación de estos criterios (Por ejemplo, el Ordenamiento Ecológico Región
Cuenca de Burgos y el de la subcuenca de Valle de Bravo-Amanalco).
Escala geográfica de trabajo. Una vez que se ha definido concretamente el área a ordenar,
el siguiente aspecto importante que debe ser definido es la escala geográfica de trabajo.
Para conseguirlo, es necesario considerar principalmente: La extensión del área que se va a
ordenar; el nivel de detalle o profundidad al que se pretenden abordar los conflictos
ambientales que serán evaluados y; la existencia y disponibilidad de la información
documental, estadística y cartográfica relativa al área a ordenar.
Identificar y describir el conjunto de atributos ambientales que reflejen los intereses
sectoriales dentro del área a ordenar. Es necesario identificar aquellos sectores
relacionados con el aprovechamiento de los recursos naturales, el mantenimiento de los
bienes y servicios ambientales o la conservación de los ecosistemas y la biodiversidad y
que desarrollan sus actividades en el área a ordenar. Bajo esta perspectiva, algunos
ejemplos de los sectores que pueden ser incluidos en el Proceso de Ordenamiento
Ecológico son los siguientes: Agricultura, acuacultura, pecuario, aprovechamiento forestal,
minería, conservación, comunicaciones, urbano, turismo, Áreas Naturales Protegidas,
forestal, entre otros.
Diagnóstico. El objetivo de esta etapa es identificar y analizar los conflictos ambientales
entre los sectores con actividades en el área a ordenar, mediante la realización de las
siguientes acciones: realizar el análisis de aptitud, y mapas por sector, analizar los
conflictos ambientales, mapa y descripción de conflictos ambientales, realizar el taller para
validación de los mapas de aptitud, mapas de aptitud y de conflictos validados por los
sectores, delimitar las áreas para preservar, conservar, proteger o restaurar, mapas con las
áreas para preservar, conservar, proteger o restaurar.
El diagnóstico deberá delimitar las áreas que se preservan, conservan, protegen o restauran.
En este punto se deberán incluir, entre otras, las áreas: Sujetas a procesos de degradación
ambiental, desertificación o contaminación. Importantes para la conservación de
ecosistemas, de biodiversidad y de los bienes y servicios ambientales. Las Áreas Naturales
Protegidas Federales, Estatales y Municipales. Sujetas a riesgos naturales.
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Pronóstico. Es la evaluación del comportamiento futuro de una situación, basándose en el
análisis del pasado. En general, el objetivo del pronóstico es examinar la evolución de los
conflictos ambientales, a partir de la predicción del comportamiento de las variables
naturales, sociales y económicas que puedan influenciar el patrón de ocupación territorial
que hagan los diversos sectores en el área de Ordenamiento Ecológico.
Productos finales de este apartado; analizar los procesos de deterioro de los atributos
ambientales que definen la aptitud de cada sector, mapas de tendencias de degradación de
los atributos ambientales que definen la aptitud de cada sector, construcción de escenarios
mapa y descripción de los escenarios tendencial, contextual y estratégico.
El escenario tendencial es el que mide y registra por ejemplo las tendencias de crecimiento
poblacional y las demandas de infraestructura urbana, equipamiento y servicios urbanos,
las tendencias de crecimiento de la frontera agrícola las tendencias socioeconómicas de la
región, considerando el crecimiento urbano a 25 años. Es necesario construir los escenarios
de las tasas de cambio calculadas a partir del análisis histórico de las variables. Por
ejemplo, considera la tasa actual de cambio de uso del suelo, de pérdida de suelo, de
crecimiento poblacional, etcétera, obtenidas en la Caracterización y el Diagnóstico.
En el escenario contextual, es necesario considerar como elementos externos los proyectos
gubernamentales que pueden ponerse en marcha como la construcción de vías de
comunicación, parques industriales, rellenos sanitarios, complejos residenciales, complejos
turísticos, etcétera. Una vez que se cuenta con la información sobre el proyecto, incluyendo
la espacial, se hace un nuevo análisis de conflictos ambientales.
El Escenario Estratégico muestra como a partir de diversas medidas estratégicas
programas, acciones, se pueden disminuir las tendencias de deterioro. Este escenario
puede ser útil cuando no existe un proyecto en puerta, como es el caso del escenario
contextual, pero las tendencias del deterioro son desfavorables. En este se busca establecer
medidas estratégicas que nos permitan disminuir el deterioro de los diversos atributos
sectoriales y de los conflictos ambientales. En este, el escenario tendencial es la línea base
sobre la cual se tiene que trabajar para menguar, vía la atención de las causas, los
conflictos ambientales más significativos.
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Propuesta del Modelo. Tiene el propósito de obtener un patrón de ocupación del territorio
“ideal” que maximice el consenso entre los sectores, minimice los conflictos ambientales y
favorezca el desarrollo sustentable en el área a ordenar, que servirá de base para construir
el Programa de Ordenamiento Ecológico. Esta propuesta debe resumir según la LGEEPA:
La definición del estado actual de los ecosistemas del área a ordenar. La incorporación de
los intereses de los actores en la determinación de la aptitud del territorio para el desarrollo
sustentable de las actividades sectoriales. La estimación de tendencias del deterioro. La
generación de la estrategia de gestión para maximizar el consenso y minimizar los
conflictos ambientales.
Como ya se dijo un Programa de Ordenamiento Ecológico es un documento que contiene
los objetivos, prioridades y acciones que regulan o inducen el uso del suelo y las
actividades productivas de una región. El propósito de un programa es lograr la protección
del medio ambiente, así como la preservación y el aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales. Además, debe contener los objetivos, prioridades y políticas que regirán
el desempeño de las actividades y programas de los gobiernos competentes en el área de
Ordenamiento Ecológico, en términos de la planeación del uso del suelo. El Programa de
Ordenamiento Ecológico debe estar integrado principalmente por dos elementos: El
modelo de Ordenamiento Ecológico y las estrategias ecológicas.
El modelo de Ordenamiento Ecológico, es la representación, en un sistema de información
geográfica, de las Unidades de Gestión Ambiental (UGA) y sus respectivos lineamientos
ecológicos. Donde una UGA es la unidad mínima del área de Ordenamiento Ecológico a la
que se asignan lineamientos y estrategias ecológicas. Posee condiciones de homogeneidad
de atributos físico-bióticos, socioeconómicos y de aptitud sobre la base de un manejo
administrativo común. Además, representa la unidad estratégica de manejo que permite
minimizar los conflictos ambientales, maximizando el consenso entre los sectores respecto
a la utilización del territorio.
Con las UGA definidas y caracterizadas, el estado deseable de cada UGA se refleja en la
asignación de política ambiental y lineamiento ecológico que le corresponde, en función de
los resultados del apartado anterior. Para ello se debe asignar lo que se conoce como la
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política ambiental y que son cuatro de acuerdo a la LGEEPA: Aprovechamiento
Sustentable, Restauración, Conservación y Protección.
La política de Aprovechamiento Sustentable se asigna a aquellas áreas que por sus
características, son apropiadas para el uso y el manejo de los recursos naturales, en forma
tal que resulte eficiente, socialmente útil y no impacte negativamente sobre el ambiente.
Incluye las áreas con usos de suelo actual o potencial, siempre que estas no sean contrarias
o incompatibles con la aptitud del territorio. Se tiene que especificar el tipo e intensidad del
aprovechamiento, ya que de ello dependen las necesidades de infraestructura, servicios y
áreas de crecimiento.
La política de Preservación se usa como sinónimo de protección en el OET y corresponde
a aquellas áreas naturales susceptibles de integrarse al Sistema Nacional de áreas
Protegidas (SINAP) o a los sistemas equivalentes en el ámbito estatal y municipal. En estas
áreas se busca el mantenimiento de los ambientes naturales con características relevantes,
con el fin de asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y
ecológicos. La política de preservación de áreas naturales implica un uso con fines
recreativos, científicos o ecológicos. Quedan prohibidas actividades productivas o
asentamientos humanos no controlados.
La política de Conservación está dirigida a aquellas áreas o elementos naturales cuyos
usos actuales o propuestos no interfieren con su función ecológica relevante y su inclusión
en los sistemas de áreas naturales en el ámbito estatal y municipal es opcional. Esta política
tiene como objetivo mantener la continuidad de las estructuras, los procesos y los servicios
ambientales, relacionados con la protección de elementos ecológicos y de usos productivos
estratégicos.
La política de Restauración se aplica en áreas con procesos de deterioro ambiental
acelerado, en las cuales es necesaria la realización de un conjunto de actividades tendientes
a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolución y
continuidad de los procesos naturales. La restauración puede ser dirigida a la recuperación
de tierras que dejan de ser productivas por su deterioro o al restablecimiento de su
funcionalidad para un aprovechamiento sustentable futuro.
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Lineamiento ecológico. El Reglamento de la LGEEPA en materia de Ordenamiento
Ecológico lo define como la meta o el enunciado general que refleja el estado deseable de
una unidad de gestión ambiental. En este sentido, a diferencia de las políticas ambientales
y sectoriales, el lineamiento ecológico permite la definición o identificación especifica del
objeto de la política, además de facilitar el establecimiento del mecanismo de seguimiento.
En otras palabras, la política se refiere a que se quiere hacer (conservar, restaurar,
aprovechar o proteger) y el lineamiento ecológico es el objeto y los alcances de esa acción
(el aprovechar el bosque, rehabilitar la cuenca, etc). Por ejemplo. Política Protección.
Lineamiento ecológico Proteger las 150,000 ha de Áreas Naturales con estatus Oficial de
protección.
Una vez que se tienen las políticas y los lineamientos ecológicos definidos, el siguiente
paso es la integración de las estrategias ecológicas. Una estrategia ecológica es, la
integración de los objetivos específicos, las acciones, los proyectos, los programas y los
responsables de su realización dirigida al logro de los lineamientos ecológicos aplicables
en el área de Ordenamiento Ecológico.
Los programas de Ordenamiento Ecológico podrán incluir criterios de regulación
ecológica, que no son otra cosa que aspectos generales o específicos que norman los
diversos usos de suelo en el área de ordenamiento e incluso de manera específica a nivel de
las distintas Unidades de Gestión Ambiental. Un Ejemplo podría ser que toda reforestación
deberá de hacerse con árboles de la región.
Indicadores Ambientales. Finalmente, las estrategias ecológicas deberán incluir los
indicadores ambientales que permitan evaluar el cumplimiento de los lineamientos
ecológicos y la eficacia de las estrategias en la disminución de los conflictos ambientales.
Expedición. Es la emisión de un acuerdo por parte del Ejecutivo federal, estatal o
municipal, mediante el cual se decreta el Programa de Ordenamiento Ecológico (POE) y se
publica en el Órgano Oficial de difusión respectivo (Diario Oficial, Periódico Oficial,
Gaceta u otros). Esta fase inicia una vez que ha concluido la formulación de la propuesta
del programa y ha sido validado por el Comité de Ordenamiento Ecológico. Entre las
acciones relevantes de esta fase destacan, la consulta pública del programa y la publicación
del decreto en los órganos oficiales de difusión.
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La Ley de Planeación exige este procedimiento con el objetivo de que los diversos sectores
de la población expresen sus opiniones y propuestas para su ejecución. En todo Proceso de
Ordenamiento Ecológico, con la concurrencia de los actores involucrados y en los términos
de los convenios respectivos, se deberán llevar a cabo las siguientes actividades: Publicarse
en los medios de difusión oficial que correspondan, el aviso que indique el objeto de la
convocatoria, las bases que establecen el tipo de información disponible, los sitios de
consulta de la información del programa, los plazos y procedimientos de entrega de la
información. Realizar talleres de consulta social corresponsable.
Entre los objetivos que persigue el taller se encuentran: Presentar a los actores sociales,
dependencias de gobierno y público en general la propuesta de Programa de Ordenamiento
Ecológico, que incluye el Modelo, sus Lineamientos Ecológicos y las Estrategias
Ecológicas; recibir en forma escrita u oral, según lo determinen los lineamientos de la
consulta, las observaciones y propuestas o cualquier otro tipo de información relativa a la
Propuesta de Programa de Ordenamiento Ecológico presentada; analizar en el seno del
Comité las observaciones, y propuestas que se hayan recibido en la etapa de Consulta
Pública; incorporar las observaciones y propuestas que el Comité juzgue pertinentes en el
Programa de Ordenamiento Ecológico; y dar respuesta a los interesados de la forma en que
sus observaciones, propuestas o información proporcionada en la Consulta Pública ha sido
tomada en cuenta para enriquecer el Programa.
El Comité para cumplir con estos objetivos, puede organizar los talleres a través de
órganos de consulta permanentes relacionados con su actividad (organizaciones sociales y
privadas, académicos y autoridades), mismos que tendrán funciones de asesoría,
evaluación y seguimiento de la política ambiental y que podrán emitir las opiniones y
observaciones pertinentes.
Después de analizarlo y aprobarlo el Programa de Ordenamiento Ecológico, su publicación
en el Periódico o Gaceta Oficial del estado se efectúa a través de un decreto que expide el
ejecutivo (federal, estatal y/o municipal), apoyado en las leyes locales y sus reglamentos.
El decreto deberá especificar el fundamento jurídico y administrativo que sustenta al
Programa de Ordenamiento Ecológico; los lineamientos técnicos básicos para decretarlo es
decir su problemática ambiental a resolver; sus productos y anexos de ejecución.
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El Programa de Ordenamiento Ecológico, una vez decretado, se convierte de observancia
obligatoria para las dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal y
municipal, y puede ser de observancia general para los sectores social y privado si es que
este ordenamiento es de modalidad local.
Ejecución. Esta fase no es más que poner en práctica el Programa de Ordenamiento
Ecológico una vez decretado para apoyar la toma de decisiones. Las principales acciones a
desarrollar en esta fase son: la instrumentación de las estrategias ecológicas; la
coordinación de acciones sectoriales con otras instancias e instrumentos de planeación
territorial; la difusión de la información mediante diversos mecanismos, (Semarnat, 2006).
Primero que todo la instrumentación de las estrategias ecológicas tiene por objeto
promover la aplicación de las acciones, proyectos y programas identificados en las
estrategias ecológicas para resolver y prevenir conflictos ambientales y lograr los
lineamientos ecológicos. Por otro lado, también tiene la finalidad de emitir
recomendaciones para promover que se incluyan las estrategias ecológicas en la ejecución
de planes, programas y acciones de los distintos sectores de gobierno.
Otra etapa de la ejecución es la Coordinación de acciones sectoriales; siendo el Programa
de Ordenamiento Ecológico el marco de referencia de la planeación territorial, cuyo
propósito es orientar de manera coordinada y vinculada el desarrollo de la región, es
importante a) Promover acuerdos de coordinación para orientar un patrón de ocupación
territorial que maximice el consenso y minimice el conflicto entre los sectores
representados en la Comisión; y b) Promover la suscripción de convenios de coordinación
y concertación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, los
gobiernos locales y los grupos y sectores involucrados. Entre otros, los siguientes: El de
Impacto Ambiental a través de análisis regional en la identificación y evaluación de los
posibles impactos acumulativos y multiplicadores que puedan causar desequilibrios
ecológicos por el desarrollo de proyectos, obras o actividades puntuales y en la toma de
decisiones hacia el establecimiento de los sitios adecuados para su desarrollo.
Según la LGEEPA, la expedición del Programa de Ordenamiento Ecológico de
competencia federal da atribuciones a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente
(PROFEPA) para que esta lleve a cabo la inspección y vigilancia del cumplimiento de los
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programas de Ordenamiento Ecológico, en las materias de competencia federal, de
conformidad con el Reglamento y apoyada en los convenios que con este fin se suscriban.
De esta manera, la Procuraduría, podrá convenir con los gobiernos de los estados, el
Distrito Federal, sus municipios y sus delegaciones, respectivamente, la participación en
los actos de inspección y vigilancia de los Procesos de Ordenamiento Ecológico regionales
y locales. En el caso de los programas de Ordenamiento Ecológico Marino, la Secretaria de
Marina coadyuvara en las acciones de inspección y vigilancia.
Evaluación. Está orientada a valorar dos cuestiones: 1) el grado de cumplimiento de los
acuerdos asumidos en el Proceso de Ordenamiento Ecológico y 2) el grado de
cumplimiento y efectividad de los lineamientos y estrategias ecológicas en la solución de
los conflictos ambientales, (Reglamento LGEEPA, 2003).
La evaluación y seguimiento del ordenamiento no es solo una función automática, propia
del sistema de la Bitácora Ambiental, sino una actividad desarrollada por la autoridad
ambiental y por el Comité de ordenamiento, que aprovecha los resultados generados por la
Bitácora Ambiental, particularmente el cumplimiento de objetivos y de compromisos, para
determinar si los criterios de manejo son adecuados y si se cumplen las expectativas de los
diferentes sectores. Esta evaluación esta imbricada en el Proceso de Ordenamiento
Ecológico y sirve para alimentarlo con información de alta calidad en sus procesos de
adaptación.
La evaluación deberá definir quién y en que periodos se llevara a cabo la recopilación de
los datos de los indicadores. Cada cuando se evaluara el programa, los índices o métodos
de evaluación y tecnologías a utilizar. Definir el procedimiento para incorporar
información de los indicadores ambientales a la Bitácora Ambiental.
De la misma forma que la evaluación de los compromisos y acuerdos, los resultados de la
evaluación de los lineamientos y estrategias, también se deben incluir en un reporte y
posteriormente ingresarlo a la Bitácora Ambiental. Además, también es importante buscar
otros medios de difusión del reporte de tal manera que se puede distribuir entre la
población que no tiene acceso a internet. En este caso se pueden elaborar folletos que se
distribuyan entre las diferentes dependencias que participan en el Proceso de
Ordenamiento Ecológico.
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Bitácora Ambiental es la herramienta para registrar los avances del Proceso de
Ordenamiento Ecológico. Incluye información de todas las etapas del Proceso de
Ordenamiento Ecológico, desde la fase de formulación hasta la etapa de modificación. En
términos generales, una bitácora es un registro detallado de las acciones realizadas para
lograr un objetivo determinado y del resultado que producen. A través de ella es posible
conocer la secuencia de sucesos y las condiciones en que se desarrollaron – incluyendo las
eventualidades y obstáculos- para alcanzar el logro del objetivo, esto según el ROE (2003).
La Bitácora Ambiental permite valorar que tan lejos está el objetivo del OE, determinar si
procede en la dirección correcta y con el ritmo adecuado, comprender cuales han sido los
errores y decidir qué medidas tomadas con anterioridad pueden resultar eficaces para
encarar condiciones similares en el futuro.
Tiene también propósitos específicos. Los más importantes son: mantener una base de
información actualizada y confiable, dar certidumbre a la inversión privada y pública,
evaluar la eficacia e idoneidad de las políticas, estrategias y lineamientos ecológicos,
facilitar la vigilancia y detección de actividades no permitidas y promover la transparencia
y la rendición de cuentas.
Los municipios, las comunidades, las asociaciones civiles y profesionales comprometidas
con el desarrollo sustentable de áreas especificas, las organizaciones ambientalistas y no
gubernamentales, las empresas, las instituciones de investigación científica y hasta
personas individuales, pueden mantener una Bitácora Ambiental, en tanto la información
que incorporan sea verificable y certificada por alguna instancia técnica; su utilidad será
mayor si además es compatible con las especificaciones y adoptadas por las autoridades.
La Bitácora Ambiental es instrumento de evaluación del Programa y del Proceso de
Ordenamiento Ecológico y se relaciona primordialmente con la etapa de Evaluación ya que
está orientado a valorar dos cuestiones: 1) el grado de cumplimiento y efectividad de los
lineamientos y estrategias ecológicas en la solución de los conflictos ambientales y 2) el
grado de cumplimiento de los acuerdos asumidos en el Proceso de Ordenamiento
Ecológico. También es el elemento que determina si hay que realizar alguna modificación
al programa o al Proceso de Ordenamiento Ecológico o si se continúa ejecutando sin
ningún cambio.
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Es importante además crear un mecanismo mediante el cual la ciudadanía pueda informar
sobre el incumplimiento a las disposiciones del programa de Ordenamiento Ecológico. En
este caso, cuando los miembros del Comité o de la red de observadores detecten algún
incumplimiento, podrían informar al administrador de la Bitácora Ambiental para que
canalice la solicitud o informe directamente a la dependencia correspondiente. Si la
evaluación falla el POE, prácticamente está condenado a ser letra muerta y pronto nadie lo
respetará.
Modificación. Tanto la autoridad como el Comité pueden sugerir la modificación del
Programa de Ordenamiento Ecológico dependiendo de los resultados de la evaluación ante
las siguientes situaciones; cuando el ordenamiento fue bien elaborado y puede ser darse
por: surgimiento de nuevas áreas de atención prioritaria dentro del área del Programa de
Ordenamiento ecológico como por ejemplo, nuevos conflictos ambientales derivados de
nuevos proyectos urbanos, industriales etc. o también porqué los lineamientos y estrategias
ecológicas ya no resultan necesarios o adecuados para la disminución de los conflictos
ambientales y el logro de los indicadores ambientales respectivos; diferencias de
compatibilidad entre Programas de ordenamiento Ecológico vigentes en una misma región;
porque los lineamientos y estrategias ecológicas ya no resultan necesarios o adecuados
para lograr las metas establecidas en el Ordenamiento Ecológico o cuando existen
contingencias ambientales que pongan en riesgo el aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales, el mantenimiento de los servicios ambientales y la conservación de los
ecosistemas y su biodiversidad.
También puede modificarse cuando el Ordenamiento Ecológico no fue creado conforme al
reglamento en esta situación, se debe considerar lo siguiente: En caso de contar con algún
convenio de coordinación suscrito entre el Gobierno Federal y los gobiernos locales, este
deberá renovarse conforme al Reglamento de la LGEEPA en materia de Ordenamiento
Ecológico y establecer el Comité respectivo y reiniciar el Proceso.
El Comité tiene atribuciones para proponer la modificación de los planes, los programas y
las acciones sectoriales, así como para plantear la necesidad de la suscripción de nuevos
convenios o acuerdos de coordinación. A través a los mecanismos derivados del
seguimiento del Proceso de Ordenamiento Ecológico, el acceso a la información de la
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Bitácora Ambiental y las páginas Web de las instituciones responsables, la sociedad
también puede solicitar la modificación del programa.
Los dictámenes del grupo de trabajo serán sometidos a votación de los integrantes de los
órganos del Comité de Ordenamiento Ecológico. En el caso de procedencia del dictamen
se deberá describir la forma en que las modificaciones serán incorporadas al programa de
Ordenamiento Ecológico. El periodo de revisión del programa de Ordenamiento Ecológico
deberá sujetarse a las disposiciones del Convenio, Decreto o compromisos adquiridos por
el Comité de Ordenamiento Ecológico.
Un proceso exitoso de ordenamiento ecológico local requiere esfuerzos y recursos cuyo
manejo óptimo se basa en una gestión administrativa eficiente y eficaz. Los responsables y
promotores de este proceso, dentro del ayuntamiento, deben ser políticos pacientes e
imparciales, con tolerancia a sentarse con todos los líderes de los sectores, a si como a los
mismos líderes políticos del municipio ya que no será fácil poner a debate temas como el
regular el uso del suelo, el crecimiento urbano ordenado, los conflictos ambientales
asociados y reviertan los procesos de deterioro ambiental mediante la expedición e
instrumentación del ordenamiento ecológico local, eso es la parte fundamental para iniciar
el proceso además de que conozca la región y tenga capacidad de decisión, la experiencia
de Cupreder con los directores de Desarrollo Urbano, es buena y se sugiere a ellos con el
regidor de obras emprender este largo camino, pero único para enfrentar problemas y dar
soluciones de fondo sobre territorio en el municipio.
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CAPITULO III
CUETZALAN PUEBLA: EL ORDENAMIENTO ECOLÓGICO DE LA
BIODIVERSIDAD Y DE LA CULTURA NÁHUATL LIGADA A LA TIERRA.
En base a los dos capítulos anteriores, el presente pretende mostrar como el Programa de
Ordenamiento Ecológico de Cuetzalan del Progreso es un ordenamiento integral local
diferente a la mayoría de los existentes en México; sustentado por la ley, por la ciencia y
por la población. Tiene una semejanza mayor a los ordenamientos territoriales realizados en
Europa, principalmente por su alta participación social consensuada en su elaboración.
Nuestra experiencia en su elaboración como parte del equipo de investigación del Centro
universitario para la prevención de desastres regionales (Cupreder), está presente en la
exposición de este capítulo.
III.1 Ubicación y características socioeconómicas
El municipio de Cuetzalan del Progreso, tiene, en la cartografía del Instituto Nacional de
Estadística y Geografía, 18,165.87 hectáreas. Se localiza en la parte noroeste del estado, en
la sierra norte de Puebla (ver anexo D). Sus coordenadas geográficas son los paralelos 19°
57’ 00” y 20° 05’18” de latitud norte y los meridianos 97° 24’ 36” y 97° 34’ 54” de
longitud occidental. Colindancias municipales: al norte con Jonotla y Tenampulco, al este
con Ayotoxco de Guerrero y Tlatlauquitepec, al sur con Zacapoaxtla y al oeste con
Zoquiapan. El centro de la cabecera municipal se ubica en las coordenadas UTM latitud
norte x= 654,648, longitud este de y= 2,214,141, la altura es de 985 metros sobre el nivel
del mar (msnm).
Es importante señalar que los estudios realizados por el Cupreder para lograr el Programa
de Ordenamiento Ecológico del Territorio del Municipio de Cuetzalan del Progreso,
Puebla, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla (POEP) el 3 de diciembre
de, 2010, abarco no solo el territorio “estricto” del municipio, que lo denominamos Zona de
estudio en el Sentido Estricto, (ZESE); sino una región más amplia que permitió tener un
contexto regional de la problemática ambiental y social de Cuetzalan, que le llamamos
Zona de Estudio en el Sentido Amplio, (ZESA), ver anexo (H).
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Desde el punto de vista histórico podemos decir que: Cuetzalan perteneció al Totonacapan,
lo que se demuestra por la zona arqueológica que existe en la localidad de Yohualichan
correspondiente al municipio.
Los indicios arqueológicos indican que el territorio de Cuetzalan estuvo poblado por grupos
de las culturas del golfo, particularmente totonacos. Durante siglo III al IX d.C., los
historiadores consideran que hacia finales de éste periodo fueron penetrando grupos nahuas
dirigida por Axayacatl que venían del altiplano, tal es el caso de Texcoco y que según los
talleres de transmisiones de la memoria colectiva, plantean que los mexicas que migraron
de ésta zona se establecieron en la actual Junta Auxiliar de Tzinacapan, así como grupos
que llegaron de Cholula se implantaron en Cuetzalan y los de Tlaxcala en la Junta Auxiliar
de Zacatipan, (POEP, 2010).
Es hasta 1475 que esta región es dominada por los mexicas, siendo expulsados los
totonacos que se desplazaron hacia el norte hasta llegar a Papantla. Al ser dominados por
los mexicas, la zona se convierte en tributaria, siendo Cuetzalan el centro de recolección de
tributos, como las plumas de Quetzal, mantas y chalchihuitl (jade). Lo cierto es que no se
ha documentado que Cuetzalan, como tal, haya sido un parte de un señorío prehispánico, se
cree que formó parte del asentamiento prehispánico de Quetzalcóatl. Se piensa que los
cuetzaltecas para protegerse de los grupos nahuas-chichimecas se ubicaron en las montañas
y durante los primeros años del proceso de colonización salieron en busca de mejores
tierras. El testimonio que queda es dado por un grupo de indios de Cuetzalan que plantean
que en 1563 diez años atrás habían elegido un nuevo lugar para vivir ‘saliendo de las
montañas y barrancas en que vivían primero’”. Este grupo de indios en 1550 fue
congregado en un sitio que pertenecía a Tlatlauquitepec, para poder permanecer en este
lugar los cuetzaltecas tuvieron que recurrir a un mandamiento virreinal y es de esta manera
como Cuetzalan en 1563 pasará a formar parte de una estancia de la cabecera de
Tlatlauquitepec, por lo que, se tiene registrado que para el siglo XVI Cuetzalan es adscrito
y sujeto de Tlatlauquitepec, (POEP, 2010).
Hacia el siglo XVII Zacapoaxtla se separa de Tlatlauquitepec convirtiéndose en cabecera y
anexando a los pueblos de Quezala, Hueyapan, Naotzontla, Los Teteles, Suchitlán,
Yancuictlalpan y Yaonáhuac, los cuales a partir de su crecimiento demográfico y las
78
relaciones creadas con otros establecimientos les podía dar el rango de pueblos. Es así
como Cuetzalan también se escindirá de Zacapoaxtla para convertirse en cabecera e
incorporar a asentamientos pequeños, posiblemente siendo los casos de Tzicuilan y
Zacatipan, además de erigir su propia iglesia.
Actualmente el 72.6 por ciento de su población es indígena y habla el náhuatl, de un total
de 45 mil 700 habitantes; distribuidos en 8 juntas auxiliares y 157 localidades dispersas a lo
largo del municipio. La densidad de población es muy alta, de 339 habitantes por kilómetro
cuadrado mientras que en el estado es de 158. El 82 por ciento de la población es
considerada rural y solo el 18 vive en zona urbana. Rezago educativo actual del municipio
69.2 por ciento contra el 52.9 del estado, esto es población mayor a 15 años que no terminó
la primaria o nunca fue a una; promedio de años de escolaridad 5.5; cuando se realizó el
ordenamiento los datos disponibles eran de 2005 (INEGI).
La ciudad de Cuetzalan opera como centro social, político y comercial, siendo el
asentamiento más importante para el intercambio y venta de productos. Las condiciones
naturales y físicas dan sustento a los ecosistemas predominante de la zona y del municipio,
base material de las actividades predominantes y sustento de la población que ahí radica.
El municipio de Cuetzalan del Progreso las actividades productivas que dan ocupación a la
Población Económicamente Activa están ubicadas predominantemente en el sector
primario con 69 por ciento; le sigue en importancia el sector terciario, donde se ubica para
el año 2000 el 19 por ciento de la población ocupada donde lo que predomina es el turismo,
y finalmente el sector secundario principalmente artesanal con el 11 por ciento.
Lo anterior no es privativo del municipio sino de toda la región; para el año 2000, el 88.7
por ciento de la población ocupada recibía menos de dos salarios mínimos, en tanto sólo un
9 por ciento, recibía más de dos salarios mínimos. Desglosando en porcentaje, se observa
que 36 por ciento de la Población Ocupada no recibe ingresos, otro 36 por ciento se ubica
hasta menos de un salario mínimo y sólo 17 por ciento entre uno y hasta dos salarios.
Dicha situación refleja de una manera más acentuada la socialización de la pobreza
presente en la zona, así como la falta de valorización de las actividades primarias, pero
también permite identificar la importancia que tiene la producción de autoconsumo en las
unidades familiares, donde una parte de la alimentación se garantiza a partir de la
79
producción en pequeña escala en la parcela, por muy limitada que ésta sea. Situación que
en la mayoría de los casos escapa a las estadísticas oficiales pero que explican la
reproducción social de la zona.
Las unidades de producción agrícolas se distribuyen de la siguiente forma; 93 por ciento
son propias el 4.25 son rentadas y el resto otras formas como prestadas, con unidades
menores a una hectárea. Casi el 98 por ciento de la tenencia es privada el resto se le
considera comunal u otros, en este municipio no hay ejido. De 9 mil 594 hectáreas solo el
37 son de riego el resto son de temporal. De las 6 mil 595 unidades agrícolas de producción
5 mil 300 se registraron para autoconsumo.
La existencia de ganado bovino según el sistema de producción del Censo Agropecuario
2007. Son 292 unidades de producción (UP) con un total de 1,657 cabezas de ganado
bovino. Dentro del sistema de sólo libre pastoreo se ubican 52 UP con existencias de 824
cabezas; únicamente una UP con el sistema de pastoreo controlado, con cuatro cabezas de
ganado; en el sistema de sólo estabulado hay cinco UP con 75 cabezas de ganado; por
último en el sistema semiestabulado hay un total de 14 UP con 268 cabezas de ganado,
podemos decir que Cuetzalan no es un municipio ganadero importante, sin embargo en
términos de uso del suelo y su deterioro, si impacta esta actividad.
Para el municipio de Cuetzalan del Progreso el mismo censo registró 1657 cabezas de
ganado bovino, 622 son animales de cruza, 105 son corrientes y 444 cabezas de ganado
fino, de las cuales 133 son de registro. En términos de las unidades de producción, son 292
con bovinos y según la calidad del ganado 13 UP tienen ganado corriente, 42 de cruza y 15
con ganado fino, de las cuales en seis existe ganado de registro. En las UP con ganado
bovino (292) la producción media diaria de leche en el municipio es de 1,416 litros, de los
cuales, según la actividad y función zootécnica, 638 litros diarios los producen los animales
destinados sólo a la producción de leche y 778 litros proviene de los animales de doble
propósito.
En el municipio existen 420 unidades de producción con existencias de colmenas. En total
se contabilizaron 11,490 colmenas. La producción de miel de la abeja sin aguijón llamada
melipona, una especie endémica ha comenzado a recuperarse en la población indígena
80
principalmente promovido por la organización Tosepan, quien la comercializa y procesa
par bienes de cosmetología y otros, (POEP, 2010).
La producción orgánica principalmente del café, ha comenzado hacer la práctica habitual
del campesino indígena, la conversión a la producción orgánica, se dio no solo por
convicción según relataron en los talleres los productores, sino mas bien a la necesidad de
no depender de los fertilizantes químicos externos y además a la demanda de estos
productos cada vez más conocidos en el mercado.
El turismo es de las actividades más dinámicas dentro de la cabecera municipal, tan solo
datos del año 2006, según comunicación personal del Director de desarrollo Urbano y
Ecología se reportaron más de 95 mil visitantes al año, se encuentran más de 30
restaurantes y un numero parecido de hoteles con diversos servicios, la causa de la visita
son sus paisajes, (cascadas, ríos, miradores de flora y fauna, grutas, monumentos históricos)
la cultura indígena y sus tradiciones como los voladores, así como el mercado artesanal de
la región que se concentra aquí.
En los tiempos recientes, poco más de 35 años, el municipio de Cuetzalan se ha
caracterizado por el surgimiento de un gran número de organizaciones sociales. Han
predominado las temáticas de derechos humanos y género, proyectos productivos y salud,
turismo alternativo, reconstrucción y rescate de la memoria histórica y cultural; algunas
están constituidas en cooperativas, asociaciones civiles o bien como organizaciones de
capacitación y/o asesoría, actualmente muchas de las organizaciones civiles se han ido
conformando en redes para poder incidir tanto en los programas federales, estatales,
municipales o locales sobre un fin común, como el mismo presente ordenamiento
ecológico.
III.2 Características ambientales
Cuetzalan es un municipio desde el punto de vista ambiental muy diverso, está ubicado
justamente en una ladera que va desde los 1,600 msnm, hasta los 180 por la parte norte. Por
su orografía tan accidentada, hace que encontremos multitud de ecotonos y microclimas
variados.
81
Clima. El municipio de Cuetzalan se ve afectado por diversos sistemas meteorológicos a lo
largo del año. Durante el verano, el tiempo está determinado por los vientos del este y
noreste (alisios) que transportan humedad del Golfo de México. El viento es obligado a
ascender por la pendiente de la sierra disminuyendo su temperatura y produciendo la
condensación de la humedad formando nubes (ascenso orográfico). Las ondas tropicales
son otro sistema meteorológico que aporta humedad del Golfo de México y mar Caribe a la
mesa central del país, según el documento Programa de Ordenamiento.
La temperatura media anual es de 20.15 °C en la cabecera municipal de Cuetzalan. La
variación de la temperatura con la altitud se ajusta a una relación lineal con un valor alto de
correlación: la temperatura desciende con la altura a razón de 0.44°C por cada 100 metros.
Las temperaturas máximas registradas en ZESA se presentan durante los meses de marzo a
mayo. Como ejemplo de temperaturas extremas: la estación de Ayotoxco registró una
máxima de 43°C el día 5 de mayo de 1975; en Malpico 41°C, el 27 de mayo de 1973;
Cuetzalan, 40.7°C el día 24 de abril de 1945; el resto de las estaciones que fueron
consideradas para este estudio registraron una temperatura máxima que oscila entre 27°C y
39°C.
Durante los meses de octubre a febrero se registran las temperaturas más bajas en el área de
estudio, Las temperaturas mínimas registradas oscilan entre -9.5°C a 1°C. El registro de
temperatura mínima más bajo es de -9.5 °C en la estación de Huahuaxtla los días 18 de
octubre, 3 de noviembre, 17 de noviembre y 23 de noviembre del año 1976. Oyameles
registró una temperatura mínima de -7.5 °C el 6 de marzo de 1987. El 27 de enero de 1988
en Gómez Poniente la temperatura mínima fue de -6 °C, mientras que -5°C es el valor
mínimo que se ha registrado en la estación de Zacapoaxtla. POEP (2010).
Lluvia: en términos de promedio en Cuetzalan llueve 4,141.9 mm al año. Los meses más
lluviosos son junio con 633.9 mm y septiembre con un registro de 715.5 mm. Se observa la
presencia de canícula, que consiste en una disminución en el patrón de lluvias a mitad del
verano. Las lluvias máximas registradas en el municipio de Cuetzalan; es de 412 mm en la
estación de Cuetzalan el día 22 de septiembre de 1944. Se observa que las lluvias máximas
registradas son ocasionadas principalmente por sistemas tropicales. Los huracanes no
siempre afectan esta zona; sin embargo, cuando lo hace la cantidad de precipitación que
82
aportan puede ocasionar deslaves, pérdidas en los cultivos e incluso inundaciones y
pérdidas humanas, como sucedió durante el año de 1999 a causa de las lluvias que generó
la depresión tropical No. 11.
Dado que para el Cupreder la caracterización y el diagnóstico de los ordenamientos es un
intercambio de saberes, se encontró la siguiente información de los habitantes de las
localidades del municipio en los talleres de participación social su punto de vista acerca de
los cambios que han observado en el clima de la región. Manifestaron su preocupación al
argumentar que en los últimos años el clima se ha modificado y se vuelto más agresivo ya
que afecta la producción de los cultivos y frutales, café y pimienta principalmente. “Hace
25 años llovía más y en tiempos más prolongados y ahora las lluvias y las tormentas son
más intensas, pero en poco tiempo”. Agregaron también que había llovizna continua “antes
había llovizna continua hasta por 15 días, ahora son más concentrados en pocos días y más
dispersa”. Expresaron también su percepción acerca de un retraso en el inicio de la
temporada de lluvias, ya que afirman ahora las lluvias se presentan principalmente en el
mes de noviembre y no en septiembre, como lo indica la estadística.
También mencionaron cambios en la temperatura, perciben que llueve menos y hace más
calor. “Ahora quema el sol, mientras que hace 40 años calentaba. El ambiente es más cálido
y seco, eso ocasiona cambios en los cultivos como este año en que la flor del café y
pimienta no cuajó”.
Con respecto a los eventos de norte expresaron que hay un retraso en la temporada y antes
afectaban más a la región. Por otro lado ahora observan más días con niebla que en años
anteriores, ya que actualmente este fenómeno era observado hasta en días de Semana Santa
(marzo-abril).
Hidrología: existen dos ríos importantes para la vida de sus habitantes y sus comunidades;
el río Cuichat al este y el río Tozán al oeste del municipio, que conforman aguas abajo los
ríos Apulco y Zempoala respectivamente; ambos son formadores de la cuenca hidrológica
número 27B del río Tecolutla en el país. Se encuentra subdividida en las cuencas de los ríos
Nautla, Cazones, Tuxpan y Tecolutla. Estos ríos tienen sus fuentes en la Sierra Norte de
Puebla. La cuenca del río Tecolutla desagua más del 16 por ciento de la superficie de
Puebla y tiene numerosos afluentes que drenan desde la laderas superior meridional, hacia
83
la ladera inferior, y de ahí hacia el piedemonte inferior y la planicie costera del Golfo de
México.
El estudio hidrológico que realizó el Cupreder Definió ocho microcuencas para Cuetzalan,
las cuales hemos clasificado en dos vertientes: las que escurren al río Apulco, y al río
Zempoala. Hemos nombrado las microcuencas que escurren al Apulco según el río o la
comunidad más importante que tengan cerca: Cuichat, Zoquita, Xilita, Ochiateno, Apulco
bajo, Mazatepec, en el río Zempoala las microcuencas que confluyen son: Tozán, Tixapan y
Mixiate, DOEP (2010).
Fisiografía: la región se encuentra caracterizada por la influencia de tres provincias: Sierra
Madre Oriental, Cinturón Volcánico Mexicano y la Llanura Costera del Golfo.
El relieve topográfico se caracteriza en la zona de estudio denominada zona de estudio
sentido amplio (ZESA), ver anexo H, por elevaciones mínimas menores a los 80 msnm
principalmente en la porción norte de la zona. Por su parte las elevaciones máximas son de
2,000 hasta los 2,500 msnm, localizadas principalmente en la porción sur del área de
estudio.
Geológicamente la región presenta una secuencia de rocas sedimentarias, volcánicas y
metamórficas cuyas edades varían desde el periodo pérmico en la era primaria hasta la era
cuaternaria. Las rocas volcánicas están constituidas por coladas basálticas, andesitas, tobas
y depósitos de ceniza y pómez. Se localizan de manera aislada en la parte norte y sur de la
región (Tsb y Qb). La edad de estas rocas comprende dos periodos de vulcanismo
Oligoceno-Mioceno (vulcanismo terciario (Ts)) y Plioceno-Pleistoceno (vulcanismo
cuaternario (Qb)). Los afloramientos más antiguos observados pertenecen a la secuencia
metamórfica Xiucayucan, que corresponden a esquistos del Paleozoico (Pp), que se
encuentran afectados por una secuencia de diques de composición riolítica y dolerítica.
Éstas están expuestas en el cañón que forma el río Xiucayucan, afluente del río Apulco.
Suelos; Los identificados en la zona de estudio fueron obtenidos de la cartografía del
Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) y se describen los más
representativos en la zona.
84
Andosoles. Son formados de cenizas volcánicas con alto contenido de sílice ubicados en
zonas de gran actividad volcánica como el eje Neovolcánico, presentan una gran capacidad
de retención del agua por ser esponjosos en combinación con la presencia de materia
orgánica en gran proporción, y son muy susceptibles a la erosión. Se les encuentra al norte
del río Apulco y la presa La Soledad.
Litosoles. Se observan al noroeste de Cuetzalan, Tetelilla, Cauhuacan, Ozelonacaxtla y
Atlequizayan. Estos se caracterizan por ser suelos extremadamente delgados, menores de
10 cm; dependen de las condiciones topográficas donde se desarrollan pues se forman en
pendientes abruptas donde no permite que las moléculas de suelo se formen. La textura es
fina, su drenaje y su intensidad de erosión dependen de su composición, constituida de roca
caliza.
Regosoles. Se forman por materiales no consolidados de origen residual, aluvial o coluvial,
muy parecidos al material mineral originario. Su profundidad es muy variada, van de 10 a
100 cm dependiendo de la estabilidad de la pendiente: en sitios inclinados son delgados y
esto hace que sean susceptibles a la erosión. Se le puede observar en casi toda la llanura
costera del Golfo norte y parte del eje Neovolcánico.
Luvisoles. Estos se encuentran en menor proporción y se observan al sur y poniente de
Nauzontla.
Acrisoles. Se observan al norte de la presa La Soledad abarcando los municipios de
Cuetzalan y Mazatepec.
Nitosol y Feozem. Se localizan al nororiente del área, cerca de las poblaciones de Ayotoxco
de Guerrero y Buena Vista. Estos suelos están compuestos de cantidades variables de
arcilla, su drenaje va de lento a moderado y son suelos que son muy susceptibles a la
erosión.
Flora y fauna. En la región de estudio sobresale la presencia del bosque mesófilo de
montaña, localizado principalmente en las cañadas, y el bosque tropical perennifolio, en las
partes más bajas. Los requerimientos ambientales para dichos tipos de vegetación generan
un alto nivel de fragmentación, promoviendo la coexistencia con bosques de pino-encino. A
continuación se enlistan las características más sobresalientes de cada ecosistema.
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En el municipio de Cuetzalan se localizan dos de los ecosistemas más importantes por su
riqueza de especies: el bosque mesófilo y la selva tropical. El primero cobra singular
importancia debido a su extensión, ya que ocupa menos del uno por ciento del territorio
nacional, se encuentra sumamente fragmentado y ha sido altamente explotado.
La región de Cuetzalan en la Sierra nororiental del estado de Puebla se caracteriza por
presentar una marcada heterogeneidad ambiental, ocasionada por encontrarse sobre el Eje
Neovolcánico Transversal que de suyo constituye la frontera entre las dos regiones
biogeográficas del continente americano: la neártica y la neotropical, la complejidad
geográfica y la diversidad climática que entre muchos otros factores la favorecen. Lo
anterior, junto con la historia social de la región, genera una mancuerna entre diversidad
cultural y diversidad biológica, ambas conjugan un ejemplo de manejo y relación sana entre
el ser humano y el entorno, ya que las prácticas agrícolas tradicionales han favorecido la
conservación y el incremento en la variedad de diversas especies, como dicen los indígenas
miembros de la Organización Tosepan Titataniske, “producir conservando y conservando
produciendo”.
Un claro ejemplo de la relación hombre-ambiente es el cultivo de café, que representa la
adopción de un sistema de cultivo exótico por la población indígena creando mayor
diversidad en sistemas de cultivo productivos conformando verdaderas parcelas o
“jardines” ricos en especies tanto vegetales como animales debido a las condiciones
microambientales y de disponibilidad de recursos generadas por dicho sistema. Lo anterior
está sustentado en diversos trabajos formales en el país en general y en el municipio de
Cuetzalan en particular, (POEP, 2010).
En Cuetzalan además se pueden encontrar zonas de cultivo de temporal, caracterizados por
la presencia de maíz como especie dominante que además es anual y cultivos permanentes,
como los árboles frutales. La característica más sobresaliente de estas prácticas
tradicionales es que constituyen agroecosistemas estables debido a la diversificación y
rotación de cultivos, las variedades empleadas, el reciclaje de nutrientes y el empleo
mínimo de insumos químicos. Otra ventaja de las prácticas locales es que entrevera en los
cultivos varias especies y variedades distintas que proveen para el consumo local o familiar
una dieta variada y balanceada en nutrientes.
86
El sistema, empleado de manera ancestral en la región y conocido tradicionalmente como
“milpa”, se caracteriza por la presencia de plantas de maíz entre las cuales crecen plantas de
frijol, diversos tipos de chile y calabaza. Cerca de las márgenes del río Apulco, también se
entreveran plantas de papa. Dependiendo de la altitud, en la zona es factible encontrar
cultivos de árboles frutales o huertos tanto de especies de zonas templadas como de zonas
tropicales.
Por su extensión e importancia tanto ambiental como productiva, el cafetal forma parte
relevante del paisaje de la zona, por lo que es conveniente tratarlo como un enlace
sobresaliente en la conservación y manejo de los recursos naturales de la región. La
situación pasada y presente del cultivo del café en México tiene múltiples implicaciones
tanto en el terreno ambiental, cultural, social, como en la conservación de la diversidad
biológica, (POEP, 2010).
El café (Coffea arabica) es originario de las montañas del sureste de Etiopía, de manera
natural crece como un arbusto del sotobosque, lo que hace de él una planta ideal para los
sistemas agroforestales de policultivo que reproducen las condiciones de los ecosistemas
forestales naturales. Se introdujo en México durante el siglo XVIII. Sin embargo la
producción de café a escala comercial inicia hasta el siglo XIX. Los primeros cafetales se
plantaron en la región de Soconusco, Chiapas, donde el café remplazó el cultivo del cacao.
Se identificaron dos de los tipos de cafetal arriba mencionados: el “jardín de café” o
policultivo arbóreo y el cafetal bajo sombra. El primero se caracteriza por presentar
elementos principalmente tropicales que “simulan” una estructura arbórea estratificada
donde con frecuencia se combina: el hule, la pimienta, el cedro rojo o rosado, el encino, el
jonote, el jinicuil o chalahuite, el sangregrado, el mamey, la anona, el aguacate, la palma, el
plátano, el naranjo, el mango, la caoba, diversas especies empleadas en floricultura,
Flemingia sp, Zingiber sp, canela (raro), bambús y árboles de nuez de macadamia. Este tipo
de cafetal presenta una enorme tendencia a las prácticas orgánicas, (POEP, 2010).
El cafetal bajo sombra o policultivo comercial se caracteriza por la presencia de árboles de
chalahuite (Inga spuria), plátano o sangregrado o sangre de grado (Croton draco)
principalmente; en algunas zonas se siembra otro árbol tropical como el cedro.
87
El bosque mesófilo de montaña tradicionalmente se considera el más apto para realizar
actividades agrícolas, principalmente por la disponibilidad de agua prácticamente todo el
año y por tener suelos ricos en materia orgánica. Los cultivos más frecuentes son el maíz,
frijol, trigo, haba, cebada, soya, avena, papa, tabaco y el café. Sin embargo, también es
sujeto de cortes y talas clandestinas donde los claros son ocupados rápidamente como
potreros y pastizales para favorecer la ganadería, misma que no alcanza condiciones
óptimas por lo abrupto del terreno y la sola presencia de ganado impide la regeneración
natural del bosque, debido a que los animales se comen los renuevos y compactan el suelo,
(POEP, 2010).
Pocas veces se ha considerado al bosque de niebla como un ecosistema de vocación
forestal, sin embargo provee materia prima como madera, frutos, gomas, resinas, curtientes,
fibras y plantas ornamentales (orquídeas, palmas, helechos, etcétera). Lo anterior es motivo
suficiente para considerar reservas de vegetación original ya que estas fungen como bancos
de germoplasma tanto vegetal como animal. El bosque de niebla es un ecosistema frágil
pero de suma importancia por los servicios ambientales que aporta y desafortunadamente su
pérdida contribuye a crear zonas de semiaridez, en Cuetzalan es elemental conservar este
ecosistema.
Conociendo todos los beneficios de los sistemas cafetaleros bajo sombra, particularmente
de los llamados “jardines de café” resulta muy conveniente impulsar este tipo de
producción que no sólo permite la diversificación de la economía tanto familiar como local,
sino favorece la continuidad y permanencia de los ecosistemas, ajustándose a un modelo
tradicional, ilustrado en el esquema propuesto por A. Challenger (1998) citado en el estudio
de Ordenamiento Ecológico.
La información faunística de la zona se obtuvo de diversas fuentes bibliográficas, de la
información de colecciones científicas y de las bases de datos proporcionadas por
CONABIO. Este análisis faunístico se enfoca al grupo de los vertebrados por ser el grupo
de animales mejor conocidos, con gran importancia económica y porque muchos de ellos
son excelentes indicadores de salud de los ecosistemas. Los vertebrados se agrupan en
peces, anfibios, reptiles, aves y mamíferos.
88
Los peces de aguas dulces de México suman más de 380 especies, distribuidas en cuencas
hidrológicas tanto de regiones tropicales húmedas como templadas. Han colonizado
ambientes muy variados como cavernas profundas, mantos freáticos, cenotes, manantiales
de aguas termales, lagos salados, ríos de agua clara o turbia, y pozas aisladas en montañas,
desiertos y valles.
En los ríos y depósitos de agua del municipio de Cuetzalan se identifican ocho especies de
peces, representadas en cinco familias. Una de ellas es endémica a México y otra se
encuentra enlistada en la NOM-059 como especie amenazada. Cabe señalar que pescadores
de la región reportan más especies, pero desafortunadamente la ausencia de estudios
formales de la ictiofauna de la región impide tener un inventario completo.
En México existen 290 especies de anfibios y 750 de reptiles, de las cuales el 52 por ciento
son endémicos. La diversidad de estos vertebrados se incrementa de las regiones templadas
a las tropicales y se concentra el mayor número de endemismos en las islas del Golfo de
California, en las selvas secas de la vertiente del Pacífico, en los bosques de niebla de la
Sierra Madre del Sur y en los bosques de pino del Eje Neovolcánico, (POEP, 2010).
Para el municipio de Cuetzalan se reportan 52 especies, contenidas en 16 familias, de las
cuales corresponden a 19 especies de anfibios y 33 de reptiles; once de las cuales son
endémicas a México y 16 se encuentran bajo alguna categoría de protección en la NOM-
059.
La avifauna de México es una mezcla de especies de Norteamérica, del Caribe y de
Sudamérica. El setenta por ciento de las especies se localizan en los trópicos, sin embargo,
los endemismos se concentran en la Sierra Madre Occidental, el Eje Neovolcánico y las
selvas de la costa del Pacífico.
El análisis de la avifauna del municipio de Cuetzalan arroja la presencia “potencial” de 408
especies, contenidas en 52 familias; de las cuales 14 son endémicas y 59 consideradas bajo
alguna categoría de protección en la NOM-059. La capacidad de movimiento de las aves
trae como consecuencia que muchas especies busquen sitios más adecuados para pasar las
temporadas más adversas en sus sitios de residencia, por lo que migran a lugares con
condiciones más favorables. En el municipio de Cuetzalan el 22.54 por ciento son
migratorias, es decir se encuentran en la zona para anidar o en busca de alimento durante la
89
temporada invernal. También se identifican seis especies consideradas como transitorias, es
decir que durante su recorrido migratorio pasan durante un periodo corto de tiempo por el
territorio nacional, particularmente en el municipio de Cuetzalan. Cabe señalar que hay que
considerar que muchas de las especies residentes realizan migraciones altitudinales,
siguiendo los recursos necesarios para su supervivencia, (POEP, 2010).
En el municipio de Cuetzalan y a partir de la revisión de las diferentes fuentes consultadas
y derivado de la información durante las mesas de trabajo que se llevaron a cabo como
parte de este proceso de Ordenamiento Ecológico, se registran 108 especies contenidas en
19 familias, de las cuales nueve son endémicas a México y 21 se encuentran bajo alguna
categoría de protección en la NOM-059.
Según Flores-Villela y Gerez (1994) citado en el estudio, se presentan cinco tipos de
vegetación en México que destacan por el número de especies de vertebrados que habitan
exclusivamente en ellos (distribución restringida) y sus endemismos, estos son el bosque de
Quercus (Bosque de encino), el bosque mesófilo de montaña, el bosque de coníferas, el
bosque tropical caducifolio (selva baja caducifolia) y el matorral xerófilo. Dos de los
anteriores se localizan en el municipio de Cuetzalan.
En el municipio de Cuetzalan se presentan diferentes tipos de vegetación y sistemas
agrícolas que favorecen la presencia de la gran variedad de vertebrados. Los tipos de
vegetación fueron definidos a partir de la clasificación de J. Rzendowsky y el trabajo de
campo, de tal suerte que para el municipio se identifican 10 tipos diferentes incluidos
depósitos de agua y diversos agroecosistemas. En cuanto al número de especies por grupo
de vertebrados distribuidos en los diferentes tipos de vegetación se tiene observan
resultados muy particulares, por ejemplo, los anfibios y reptiles se concentran en la selva
tropical y el bosque de niebla (25 especies); una posible explicación a este fenómeno son
los muestreos que quizá se enfocaron exclusivamente a estos tipos de vegetación, (POEP,
2010).
Debido a la capacidad de movimiento de las aves, se encuentran presentes en todos los
ambientes, sin embargo, la mayor diversidad específica se encuentra en la selva tropical
(235 especies) y las áreas con agricultura de temporal (229 especies).
90
Los mamíferos resultaron ser más abundantes en la selva tropical (74 especies), el bosque
de pino (62 especies) y el bosque mesófilo (51 especies). Cabe señalar que el número de
especies de mamíferos se incrementa considerablemente debido a que las especies de
murciélagos sobrepasan a cualquier otro grupo en número. Es de consideración el hecho de
que los tipos de vegetación muy modificados como lo son la agricultura de temporal y
pastizal cultivado.
Se encontró que el mayor número de especies se distribuye en la selva tropical (334
especies) y el tipo de vegetación con menor riqueza específica son los ríos y depósitos de
agua del municipio (43 especies). A la selva tropical le siguen el bosque de pino y el
bosque de niebla con 203 y 180 especies respectivamente. De los ambientes modificados, el
que presenta mayor riqueza de especies es la agricultura de temporal con 244 especies,
seguido de la vegetación secundaria con 171 especies. La agricultura de temporal concentra
un número importante de especies (244), cabe señalar que como se aprecia en el análisis
anterior la mayoría son aves. Sin embargo el cafetal concentra 135 especies que comparte
con los ecosistemas más conservados del municipio hasta en un 75 por ciento, tal es el caso
del bosque mesófilo; (POEP, 2010).
La vegetación que mayor número de endemismos concentra es la selva tropical (16
especies), mientras que en el bosque de pino y el bosque de niebla se concentra el mayor
número de especies bajo alguna categoría de protección (27 y 24 especies respectivamente).
De los ecosistemas modificados, la vegetación secundaria alberga 24 especies bajo alguna
categoría de protección en la NOM-ECOL-059.
Los rangos altitudinales determinados para la zona están relacionados con factores
climáticos, geomorfológicos, de vegetación y perturbación humana quedando de la
siguiente manera: a) menos de 250 msnm, b) de los 250 a 500 msnm, c) de los 500 a 800
msnm y d) más de 800 msnm.
Los resultados arrojados de esta descripción muestran que en general, el número de
especies de vertebrados se incrementa gradualmente a lo largo de los intervalos definidos,
al igual que las especies endémicas y las especies bajo algún tipo de protección en la NOM-
ECOL-059 . En el caso de la distribución altitudinal por grupo taxonómico, el patrón se
repite para todos los grupos, sin embargo en el rango de menos de 250 msnm es decir la
91
llanura costera no se registran anfibios y reptiles. Una posible explicación al
comportamiento anterior es que la vegetación que presenta mayor deterioro se encuentra en
esta cota altitudinal y corresponde a la selva tropical, y las partes mejor conservadas se
localizan en la cota de más de 800 msnm y corresponden al bosque de niebla o mesófilo de
montaña.
El municipio de Cuetzalan del Progreso reviste una enorme riqueza natural y cultural, la
conformación tan compleja del territorio ha generado un mosaico de microclimas y vegetal
que favorecen la presencia de una gran cantidad de especies tanto animales como vegetales.
Un importante factor para el manejo y conservación de los recursos naturales del municipio
que de algún modo ha frenado el deterioro ambiental es la adopción de cultivos exóticos
por grupos indígenas que a través de una cuidadosa selección de elementos lejos de
empobrecer el territorio lo enriquecen con alternativas viables de supervivencia y un nulo o
bajo deterioro ambiental. Tal es el caso de los “jardines de café” y la permanencia de la
milpa.
Desde un punto de vista ecobiogeográfico, el territorio municipal de Cuetzalan del Progreso
reviste gran importancia por constituir los límites más norteños de dos de los más
importantes ecosistemas neotropicales, el bosque de niebla o mesófilo de montaña y la
selva tropical (subcaducifolia o mediana). Ambos proveen importantes servicios
ambientales, tales como el generar la captación más importante de agua de lluvias por su
densidad forestal y ser el origen de una gran cantidad de escurrimientos tanto superficiales
como profundos generando la recarga de agua a los mantos freáticos de la zona. Retomando
la diversidad faunística de la zona, en este trabajo se ha encontrado una enorme riqueza de
vertebrados registrándose 576 especies de las cuales 42 son endémicas a México y 106 se
encuentran bajo algún criterio de protección en la NOM-ECOL-059-2001.
Esta información y su análisis determinaron zonas de alta diversidad en el municipio para
establecer áreas núcleo que permitan decretar Áreas Naturales Protegidas que garanticen la
protección de un mayor número de especies y hábitats. El regular el uso de suelo y detener
aquellos cambios que modifiquen drásticamente las estructuras y procesos del ecosistema,
es uno de los objetivos que logro el Programa de Ordenamiento de Cuetzalan.
III.3 Síntesis del ordenamiento
92
Fue en el año 2006 y 2007, cuando capital extranjero de origen español intentó realizar un
megaproyecto turístico en la zona ecológica del municipio más conservada, donde se
pretendía ubicar un centro hotelero para aprovechar el paisaje cultural y ambiental, de la
principal zona de recarga de agua y de servicios ambientales, en el último reducto de
bosque de niebla del municipio, todo esto con apoyo de algunas dependencias de gobierno
como la comisión encargada de los derechos indígenas del país. Las organizaciones
sociales del municipio y externas como la Coordinadora Regional de Desarrollo con
Identidad (CORDESI) reaccionaron a tiempo y pararon con múltiples acciones y
organización social las intenciones de traer “progreso a la región”.
Sin embargo las organizaciones sabían que el capital puede esperar el tiempo necesario
para volver a intentar explotar ese territorio, por lo que deberían de poner límites al uso del
suelo, ya que la autoridad municipal futura no garantizaba el cuidar el patrimonio de todos,
de ahí nace la idea de crear un instrumento legal, que formalice que los sectores ya
establecidos en la zona tienen prioridad para explotar de manera sustentable los recursos de
la región.
Ante la posición general de rechazo de los sectores económicos, sociales y usuarios del
territorio y la población en general de Cuetzalan, quienes mandaron la advertencia
contundente al gobierno de que no se permitiría ningún proyecto que destruyera lo que el
mismo estado había promovido al ser declarado a Cuetzalan “Pueblo Mágico”. Fue la
sociedad civil de Cuetzalan quien contactó al Cupreder que ya tenía experiencia en la
elaboración de los ordenamientos ecológicos; lo que siguió fue que la autoridad municipal
tuvo el acierto de no sólo sumarse a este esfuerzo, sino además de encabezarlo
exitosamente.
En este caso el recurso agua, fue el detonante para la defensa del territorio. El agua como
sabemos es el recurso más buscado desde el establecimiento de las primeras comunidades
prehistóricas y se destina desde tiempos inmemoriales al servicio personal, las actividades
productivas, las domésticas, las agrícolas, las de acuacultura dulce, el transporte, los
servicios, el turismo, el recreo y, más recientemente, a procesos industriales y la generación
de energía.
93
Con el objetivo de conocer, identificar y verificar en campo algunos de los más importantes
manantiales, captaciones, cajas de almacenamiento y distribución de agua en la parte alta
del municipio --comprendida entre 1,000 y 1,600 msnm,-- justo donde se pretendía instalar
el megaproyecto: en el estudio de ordenamiento se realizaron recorridos con la finalidad de
recabar información para plasmarla en un mapa de distribución municipal del agua potable,
como punto central de este ordenamiento.
La información utilizada para el Ordenamiento proviene de mapas y croquis
proporcionados por el Ayuntamiento de Cuetzalan, los talleres celebrados en cada junta
auxiliar desde septiembre de 2009 hasta febrero de 2010; el Comité Central del Agua
quienes diseñaron las rutas y recorridos para el trabajo de campo y salidas para la ubicación
de los manantiales, captaciones y tanques de distribución. Las comunidades prestaban a
guías y demás voluntarios. Se gestó todo un movimiento ciudadano para aportar
información para proteger el vital líquido.
En general el estudio requirió de varios especialistas y temas a tratar para conocer la región,
por lo que se tuvo que estudiar entre otras muchas cosas la geología, edafología, biología, la
agricultura, la meteorología, la historia, los aspectos económicos, la organización social, la
reglamentación actual, tanto a nivel municipal, estatal y nacional, y todo este conocimiento
intercambiado con los actores económicos y sociales usuarios del territorio.
Un instrumento fundamental desde el punto de vista técnico fue estudiar el cambio de uso
de suelo y vegetación a una escala de 1:20,000; y a una escala temporal de comparación de
30 años, de 1979 a 2009 (ver anexo E). Para el análisis fueron utilizadas imágenes de
ortofoto de 1978 y 1979 para fotointerpretación con cuatro salidas a campo; además fueron
usadas imágenes Espot de satélite del 17 de abril de 2006, 25 de abril de 2007, 15 de
febrero de 2008 y 31 de agosto de 2008, y verificación en campo y con actores sociales del
municipio en 2009 y 2010.
Algunas capas de información sólo se encuentran a una escala de 1:250,000, tales como:
geología, geomorfología, edafología e hidrología superficial, aunque en algunos puntos
específicos se hizo verificación de campo.
Es importante señalar que para lograr el objetivo de tener un ordenamiento integral se tuvo
que conjuntar y hacer congruentes estudios paralelos y simultáneos, que son necesarios
94
para lograrlo; nos referimos al Esquema de Desarrollo Urbano, publicado por el Periódico
Oficial del Estado de Puebla decretado el 31 de diciembre de 2010. Y por otra parte un
estudio de peligros en todo el municipio, para tener un panorama claro en el uso del suelo
actual.
Como antecedente regional la CONABIO desarrolló en él país un proyecto de Regiones
terrestres prioritarias el cual pretende identificar unidades estables ambientalmente. Lo
que se buscó fue la alta representatividad de la biodiversidad, la posesión de riqueza
ecosistémica, así como la integridad ecológica funcional significativa y que representasen
una oportunidad real de conservación. De este ejercicio multidisciplinario a cargo de
diferentes grupos de trabajo del medio científico nacional, se identificaron 151 Regiones
Terrestres Prioritarias (RTP) de nuestro país, cuya protección es indispensable. Entre ellas
se cuenta la RTP 105 que incluye los estados de Puebla y Veracruz y cuya superficie es de
1284 km2, y que incluye al municipio Cuetzalan, DOEP (2010).
Entre las acciones enfocadas a la protección y conservación de la diversidad biológica
destacan la creación de áreas naturales protegidas y el instrumento denominado
ordenamiento ecológico territorial los cuales tienen como objetivo la regionalización del
territorio como parte de la planeación y la aplicación de políticas sectoriales en el país,
(Arriaga, et. al, 2000), citado en Programa de Ordenamiento Ecológico.
Lo anterior ha sido una preocupación de los ecologistas por conservar los reservorios
naturales, consientes que los actores económicos externos con gran capital, están tentados a
utilizarlos para explotarlos. Ante una amenaza de ese tipo nació desde la sociedad de
Cuetzalan y sus organizaciones sociales diversas, la idea de ordenar el territorio para
blindarlo del capital e intereses externos a la comunidad.
En términos administrativos y legales sobre la elaboración del estudio de ordenamiento
ecológico la base metodológica fue retomada de los Términos de Referencia para el
Programa de Ordenamiento Ecológico Local de 2009 y la actualización del 2010, de
Semarnat.
Fue recopilada información del INEGI a escala 1:50,000 en formato digital e impreso, junto
con los mapas temáticos: la topografía para obtener las microcuencas, digitalizarlas
mediante el programa de ARC View 3.2, y el temático de aguas superficiales para comparar
95
los ríos que aparecen a esa escala. Además se hace uso de la información disponible de la
CNA.
También fue recopilación de información de informantes locales en los distintos talleres
que se llevaron cabo en las juntas auxiliares y en la cabecera municipal.
Sobre geología, fisiografía y edafología. Se utilizó la metodología consiste en la solución
de un problema mediante el análisis de la interacción de diferentes factores que integran el
mismo. Esta metodología se adaptó a un procedimiento de tres niveles de estudio Nivel I.
Comprende una recopilación bibliográfica y cartográfica existente en la zona, sobre
geología, geofísica, hidrología, edafología y topografía. La información faltante se
complementa con el análisis de imágenes de satélite, fotografías aéreas y reconocimientos
de campo. En este nivel de estudio, se diseña una base de datos donde se concentra la
información para su manipulación. La información a detalle sobre las cartas e imágenes
usadas está en los metadatos del Sistema de Información Geográfica (SIG).
Nivel II. En este se hace un análisis de las características físicas del nivel I y las posibles
interacciones entre ellas. Todo se realiza con un SIG. Los resultados de estos análisis
deberán conducirnos a identificar las zonas aptas para desarrollar las diferentes actividades
económicas de manera sustentables, así como aquellas áreas susceptibles a los peligros a
los fenómenos naturales.
Nivel III. En esta etapa los mapas generados en el nivel II son combinados con la
infraestructura existente, y con las tendencias del desarrollo de las diferentes actividades
socioeconómicas en la región, para identificar las zonas de mayor riesgo y poder proponer
las medidas de mitigación más adecuadas.
Sobre la construcción y consulta del modelo podemos decir lo siguiente: se recurrió a la
metodología de la escuela de investigación-acción participativa que propone que cada
región pueda organizarse como Estado es decir, como un Estado Región y entendida no
como un ente autárquico, autónomo y soberano sino como unidad de manejo técnico
administrativo.
Fals Borda el ideólogo de esta metodología la llamó “La rebelión de la periferia”, que no es
otra cosa que el surgir de los movimientos sociopolíticos de carácter regional que piden y
96
exigen el fortalecimiento de la democracia participativa recurriendo al constituyente
primario para cambiar este modelo elitista y excluyente en el manejo socioeconómico
administrativo y territorial de un país (o región), (POEP, 2010).
Entre los objetivos deseados, según enumeró Fals Borda, de un Ordenamiento, están
aprovechar el territorio con base en su vocación material, sus particularidades a partir de la
topografía, el clima, los suelos y los grupos culturales y suelos y los grupos culturales y
proteger el medio ambiente, mejorar la calidad de vida de sus habitantes del municipio en
todas las regiones, inducir al desarrollo armónico de todas las subregiones y consolidar la
participación en el beneficio del fortalecimiento de la autonomía local y la democracia
participativa.
Las implicaciones del Ordenamiento Ecológico para un proceso de planeación participativa
son actualmente incontrovertibles. Un ejercicio de planeación que no aborde la forma en
que está organizado el territorio y la manera en que ha de organizarse en cierto periodo no
puede considerarse serio. Existe consenso respecto a que en toda intervención dirigida al
Ordenamiento Territorial Comunitario (OTC) deben cooperar de manera activa un equipo
técnico integrado por especialistas de diversas disciplinas y la comunidad representada por
sus órganos tradicionales de toma de decisiones (asambleas, autoridades y comisiones de
trabajo).
La reflexión territorial es, en muchas de las metodologías de planeación participativa
utilizadas hoy en día, un punto de partida para el análisis de la problemática ambiental,
productiva o de los servicios públicos de una comunidad. En innumerables talleres de
planeación participativa se emplean los mapas sociales o de percepción como herramienta
de apoyo.
Los mapas sociales son mucho más que un instrumento de trabajo “participativo” o un
modo de “obtener” la información territorial que no se encuentra disponible en la
cartografía del Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática (INEGI):
permiten la manifestación de valoraciones sobre la importancia de los procesos de
transformación espacial; las dimensiones, la posición y la orientación de los objetos
representados expresan la priorización territorial desde la percepción de las propias
comunidades.
97
Para el caso de Cuetzalan del Progreso, el Cupreder diseñó una estrategia específica de
trabajo comunitario con el doble objetivo, en la primera etapa, de construir una base social
que posibilite familiarizar el ordenamiento entre los actores sociales como herramienta
flexible de planificación del uso del territorio, y también hacer el análisis espacial necesario
según se explica líneas arriba. Partimos de sesiones de discusión y diagnóstico de las
problemáticas particulares por junta auxiliar, siendo ésta la escala territorial elegida en
virtud de reconocer en ésta una administración articulada con la autoridad municipal, y que
al mismo tiempo funciona a su vez articulando instancias de gobernanza tales como los
comités de distintos tipos, las organizaciones sociales para distintos fines. La enumeración
y descripción de problemática incluía considerar los orígenes de la misma, y el futuro
deseado (prospectiva).
Se consideró importante que a cada sesión asistiera cada junta auxiliar bien representada,
esto es, presentes las autoridades locales electas al cargo (presidencias auxiliares),
designadas por usos y costumbres (fiscales y otros), comités de distintos servicios
(escolares, agua), organizaciones productivas o prestadoras de servicios radicadas en el
sitio (artesanos, cafeticultores, madereros, pajareros, turísticas y pezmeros), organizaciones
solidarias (cajas de ahorro, cooperativas).
Como se ha delineado más arriba, la propuesta de trabajo en las sesiones de construcción
del Ordenamiento descansó en procurar problematizar de manera colectiva y analizar las
causas y efectos de las problemáticas. Resultó importante no extraviar una visión de
conjunto, territorial y no simplemente de aprovechamiento de los recursos naturales.
En las sesiones de los talleres se realizaban los trabajos en mesas: una de ellas discutía y
analizaba la historia de la comunidad; los temas a tratar fueron: características de la
población, e infraestructura actual, usos de los recursos naturales, actividades económicas,
institucionalidad (como sistemas de cargo, partidos políticos, formas de elección,
liderazgos locales, religión), cultura, (lengua, genero, tradición, sitios sagrados).
Otra de las mesas se analizaba las características ambientales con temas como: usos de
suelo, recursos naturales (flora, fauna, agua, suelo, cavernas), la fragilidad y la
disponibilidad de los recursos, las formas de producción antigua y las actuales, los agentes
externos entre otros temas relacionados.
98
Finalmente otra de las mesas trataba la economía familiar con temas como; composición de
la economía familiar, empleo, ingreso, migración, subsidios de gobierno (procampo,
Oportunidades), acceso a la educación, entre otros.
Todos estos temas se visualizaron en el “antes”, en el “durante” y en el “después”, con la
intensión de que los talleristas conjuntamente con la información técnica, tuvieran la
claridad de que fueron ellos o sus antepasados los que han modificado su territorio y son
ellos los únicos que podrán sacar los escenarios futuros ideales que la comunidad desea.
Los talleres en plenarias con las diversas mesas se analizaban con el método de FODA
(fortaleza, oportunidades, debilidades y amenazas) para lograr visualizar el nivel de
organización actual y las capacidades de la comunidad para lograr ciertos fines, en estos
casos ordenar su territorio.
Estos aspectos a estudiar combinados con el conocimiento técnico-científico del Cupreder,
por ejemplo la realización de un foro sobre Cuetzalan, donde participaron tanto las
organizaciones sociales como académicos permitió dar como resultado el conocimiento de
la región en todos los temas posibles y determinaron dar con la propuesta de Modelo de
ordenamiento.
Como ya se dijo anteriormente una herramienta muy útil fue un análisis comparativo de
cambio de uso del suelo que el Cupreder realizo para todo el municipio, (ver mapas anexo)
en él se muestra como se ha utilizado el territorio, y también nos indica tendencias que
sirven para sacar los escenarios tendenciales, como dice la norma en la elaboración de un
ordenamiento.
En el siguiente cuadro podemos ver como el bosque mesófilo en estos 30 años ha
disminuido en mil 138 hectáreas (has); así también como la selva mediana 470 has, por otra
parte los acahuales han aumentado, en casi 800 has, lo que indica que algunos terrenos
dejaron de cultivarse y estos pasan a ser acahuales, estos datos son los negativos desde el
punto de vista ecológico.
Sin embargo cuando hablamos del cafetal bajo sombra encontramos que subió en más de 2
mil 280 has, en esos 30 años y esa es una buena noticia, este tipo de cultivo es lo que los
expertos como Víctor Toledo y Eckart Boege le llaman jardines de café, en este paisaje se
encuentra la gran diversidad de flora y fauna, y hay casos donde se han encontrado hasta
99
más de 100 plantas en una hectárea, de utilidad diversa para la población, que va desde
frutales, verduras, medicinales, hongos, ornato y otros productos de algún uso, según
información recabada en talleres. Este indicador nos muestra que la cultura indígena a
logrado producir conservando, un gran aporte a la ecología de la conservación, (POEP,
2010).
Tabla 1. Comparativo de usos de suelo 1979-2009. Municipio de Cuetzalan Puebla.
Usos de suelo / en hectáreas Año 1979 Año 2009 Diferencia
Ríos 29.9 32.6 2.69
Bosque de pino/acalocote 85.48 53.95 -31.53
Bosque mesófilo de montaña/Kuojta 3,661.96 2,523.13 -1,138.84
Cafetal bajo sombra 2,533.98 4,816.04 2,282.06
Frutales tropicales 0 40.12 40.12
Pastizal cultivado/Ixtauat/ potrero 3,278.2 2,236.58 -1,041.62
Policultivo arbóreo/kuojtakiloyan 559.84 1,249.51 689.6
Policultivo herbaceo/milpa/milaj 2,264.8 2,147.68 -117.1
Sedimentación de arenas y gravas 21.14 35.63 14.4
Selva mediana subperennifolia/kuojta 617.36 147.34 -470.02
Vegetación secundaria arbórea de bosque
mesófilo de montaña/acahuales/mictahual
1,255.72 2,053.54 797
Vegetación secundaria de selva mediana
subperennifolia/acahual
3,805.3 2,659.01 -1,146.28
Zonas suburbanas 8.02 40.95 32.93
Zona urbana 44.53 129.68 85.16
TOTAL del territorio 18,166.23 18,166.23
Fuente: Elaboración Cupreder 2010.
100
Otro dato interesante es que los acahuales donde debería haber vegetación secundaria de
selva mediana están disminuyendo en mil 146 has. Esto indica que se está sustituyendo con
el cultivo de cafetal bajo sombra principalmente, situación benéfica.
El caso de la zona urbana, es muy significativo que se haya aumentado en 85 has, que
aunque en términos absolutos no es mucho en términos relativos es muy significativo ya
que se triplicó en 30 años, si la tendencia continua el panorama urbano amenaza al entorno,
no solo en términos del territorio sino en las implicaciones que trae el hecho del
crecimiento de una ciudad; basura, impacto al entorno, uso de materiales, desechos, erosión
de la cultura, etcétera.
El Programa de Ordenamiento Ecológico que se define para el municipio de Cuetzalan
tiene el siguiente objetivo: Potenciar un desarrollo económico productivo de manera
sustentable cuidadoso del medio ambiente, que eleve la calidad de vida de los pobladores y
que sea respetuoso y armónico con la cultura local.
En ese sentido las estrategias del Programa se plantean considerando; la cosmovisión de la
población indígena que representa al 72.6 por ciento la población total del municipio y que,
sin duda ha moldeado el uso del territorio y la peculiaridad paisajística del entorno social y
natural. El conocimiento milenario de la población indígena en las prácticas productivas y
el sentido de preservación ecológica reflejado a través del manejo del cafetal (kuojtakiloyan
o monte productivo).
Finalmente el ordenamiento se sintetiza en un mapa que a continuación se muestra donde
aparecen las diferentes Unidades de Gestión Ambiental (UGAs), con sus diferentes
políticas ambientales ya descritas en el capitulo anterior de este trabajo.
El color rojo de las manchas del mapa, significan que son UGAs de Protección, es decir en
estos lugares no se pueden explotar para actividades de aprovechamiento, fueron decretados
así porque tienen valor ecológico alto o son zonas de recarga o manantiales que hace
necesarios tenerlos protegidos. Protegiendo principalmente el recurso agua. Esta política de
Protección es la más restrictiva.
Las manchas verdes son las UGAs de que tienen asignada la política de conservación. Estas
áreas no se pueden tocar por su importancia ecológica y deben de permanecer así; son áreas
101
con bosque mesófilo, en ellas se permiten algunas actividades como turismo con un bajo
nivel de carga, esta policía en menos restrictiva que la de protección pero tiene la función
de preservar intacta la vegetación de sus áreas.
Figura 3. Políticas ambientales del Programa de Ordenamiento Ecológico del
municipio de Cuetzalan del Progreso México.
Fuente: Programa de Ordenamiento Ecológico del Municipio de Cuetzalan. 2010.
102
Las UGA de color amarillo, son la de la política de restauración lo que indica que en ellas
el territorio tiene la vocación del suelo para que alcancen el nivel de la política de
Conservación, solo que en este momento presentan un estado de deterioro que se hace
necesario buscar su mejoramiento, ya sea con reforestaciones o con acciones como obras de
conservación de suelos entre otras, en estos lugares el ordenamiento, dice como se debe
alcanzar un estado deseable ecológicamente hablando.
Las UGA de color claro indican que son zonas donde la política ambiental es de
Aprovechamiento Sustentable, es decir en esta parte del territorio se busca aprovechar el
territorio pero con reglas muy especificas de cómo hacerlo, en esta caso se acordó por
ejemplo que la Agricultura debe de ser orgánica y que todos los programas de gobierno no
deben de chocar con este objetivo, por ejemplo el de cuadrar que no haya apoyo de
gobierno municipal, estatal y nacional de insumos químicos.
Las manchas de color oscuro son las zonas urbanas que son reguladas por el esquema de
Desarrollo Urbano, que entre otras cosas novedosas es que en estos lugares no se pueden
instalar industrias de gran tamaño o infraestructura que la desarrolle o induzca.
Queda claro que el ordenamiento Integral de Cuetzalan, cuida que actividades económicas
diferentes a las ya existentes antes del decreto están prohibidas, de tal forma que la minería
que amenaza estos territorios, pues ya están dadas algunas concesiones se enfrentaran a una
asignación del uso del suelo contraria a sus propósitos.
III.3.1 Los logros más significativos del ordenamiento
Este municipio ha tenido ya logros importantes de defensa de su territorio por tener un
ordenamiento ecológico basado en la participación social. Mencionaremos tres los más
significativos; el caso de la empresa Televisa que es más emblemático en defensa de la
cultura, el caso Walmart, y el caso Pemex.
El caso Televisa: en el año 2010, con motivo de centenario de la revolución mexicana y el
bicentenario de la independencia de México, la empresa Televisa realizo varios spot,
relacionados a la cultura “exaltando” la belleza mexicana, por lo regular salían imágenes de
artistas conocidas con atuendo indígena y paisajes de nuestro país, y frases como, “estrellas
del bicentenario”. En Cuetzalan una de las juntas auxiliares con mayor arraigo cultural es
103
San Miguel Tzinacapan, donde la tradición de las danzas es muy fuerte y donde año tras
año de manera religiosa se reúnen el día de San Miguel el 29 de Septiembre. Los más
conocido es el ritual de los “voladores”, pero los “negritos y los “migueles”, entre otros dan
un entorno de una fuerte cultura religiosa indígena ligada a la danza.
Este espectáculo tradicional, la empresa Televisa quiso aprovecharlo para ponerlo en la
pantalla, sin consultar a los actores de este ritual formal de este pueblo; la empresa llegó
con su gran equipo de filmación a ordenar como deberían de formarse para salir en
televisión este evento. Cuando los pobladores se dieron cuenta de ello, y motivados por las
reuniones del ordenamiento en los talleres de construcción, se había concluido que la
cultura se ha convertido en una mercancía, y el patrimonio cultural no solo es un territorio
sino lo que hay ahí. Con base en lo anterior se logro consensuar después de discutir más de
medio día por todos los representantes del pueblo, la pertinencia de no regalar un recurso
que iba a tener resultados económicos a esta empresa, por lo que Televisa tuvo que sacar su
equipo de grabación del pueblo de Tzinacapan, sin permitirse ninguna filmación.
Cabe mencionar que en esas fechas el ordenamiento ecológico no estaba decretado, pero la
participación social en su elaboración tenia por esos días ya una claridad de lo que son los
bienes culturales y los talleres de construcción del Ordenamiento facilitaron ponerse de
acuerdo de manera unánime al saqueo de la cultura, como algunos vecinos argumentaron a
pesar de que la presidencia auxiliar ya había dado la autorización.
El caso Walmart. A finales de 2010 esta empresa intento establecerse en la cabecera
municipal de Cuetzalan por vía de una tienda de Bodega Aurrera. El ordenamiento estaba
en la etapa final de su construcción, pero el tema de la cultura y los usos del suelo ya
estabas estudiados y consensuados por todos los actores económicos y sociales. La
presidencia municipal dio el anuncio al comité de ordenamiento ya activo en ese momento
para que dictaminara si procedía o no a dar el permiso de cambio de uso del suelo y el
permiso de construcción, facultades del municipio consagrados en el artículo 115
constitucional.
El Comité en funciones sesionó y de manera unánime este dictaminó, la improcedencia de
que una tienda con características de Walmart, pues ponía en peligro a la cultura de un
denominado “Pueblo Magico” por autoridades nacionales. Otro de los argumentos claves
104
fue que el ordenamiento integral, en su apartado de su Esquema Municipal de Desarrollo
Urbano, realizado a la par como parte del ordenamiento integral, recomendaba no romper
con el paisaje de construcción de un pueblo como Cuetzalan. Otro fue que el ordenamiento
en general protege a los sectores económicos ya establecidos de agentes externos, pues
ellos, los ya establecidos por “derecho de antigüedad” tienen prioridad ante nuevos. Otro
argumento fue que el tianguis tradicional indígena y de trueque iba a ser desplazado por las
características de esta empresa trasnacional. El aspecto de riesgo o peligro por las
características de construcción de las instalaciones, en donde abundan las cavernas en la
ciudad de Cuetzalan, fue otro argumento, esto último fundamentado en un Atlas de Peligro,
realizado también por el Cupreder.
Con los argumentos anteriores basados en las facultades del Ayuntamiento Municipal, y
con una posición contundente de los sectores sociales el permiso fue negado a la empresa
Walmart, gracias al consenso y reglamentación del uso del suelo del ordenamiento
territorial integral.
Caso Pemex: el Ordenamiento Integral de Cuetzalan, en sus principios protege a los
sectores económicos ya establecidos y a estos últimos ordena y regula el uso adecuado del
territorio, es decir no solo protege a los ya establecidos si no les dice como deben de utilizar
el territorio de manera sustentable.
El ordenamiento además establece que ninguna actividad de extracción de recursos de
empresas nuevas se instale, por ser una región ecológica y culturalmente importante para
toda la región, el estado y el país. Todo establecimiento de extracción o proyecto de
construcción deberá de pasar por el Comité de Ordenamiento Territorial Integral de
Cuetzalan (COTIC), fundamentado en las leyes que lo ampara.
Es así como sin hacer ningún movimiento social visible, el Manifiesto de Impacto
Ambiental del Proyecto Regional Petrolero Poza Rica Altamira y Aceite Terciario del
Golfo 2013-2035. Que busca la autorización de las autoridades federales reconoce que el
territorio de Cuetzalan, no puede ser territorio para explotar gas natural con la técnica de
extracción: fracturación hidráulica, esto reconocido en la Gaceta Ecológica publicada el 3
de marzo de 2014. (Jornada de Oriente 8 de Abril de 2014).
105
Actualmente el COTIC enfrenta una defensa de su territorio por las concesiones mineras a
cielo abierto la más importante y grande denominada, el “Aretón” con 5 mil hectáreas,
ubicada en el municipio de Tlatlauquitepec y parte de Cuetzalan donde para este último,
dos mil hectáreas del bosque mesófilo serian afectados y de donde 80 comunidades
dependen por captar su agua potable y donde la biodiversidad es más alta, según resultados
de los estudios técnicos que realizó Cupreder.
La política ambiental del ordenamiento ecológico establece a esa zona que se quiere
explotar, como de protección y conservación las más restrictivas en el uso del suelo. La
comunidad y el COTIC se están organizando, entre otras cosas con grandes
concentraciones sociales de rechazo y procesos legales. La autoridad municipal ante la
fuerza ciudadana, se ha comprometido públicamente no dar el cambio de uso del suelo ni
permisos de construcción para la explotación. Pueblo y autoridad con el Ordenamiento
ecológico se prepara para la batalla legal, porque la técnica y social la tienen ganada.
106
CAPITULO IV
TECAMACHALCO DONDE LA AGROINDUSTRIA Y LA ACTIVIDAD
GANADERA DISPUTAN LO QUE PRODUCE LA TIERRA
En el presente capitulo se describe rasgos generales de los resultados encontrados en el
estudio de ordenamiento ecológico realizado en Tecamachalco. Este ordenamiento
consideramos es integral al igual que el de Cuetzalan presentado en el capítulo anterior,
debido a que se sustenta en: consenso social, herramientas técnicas solidas y fuentes legales
sobre usos del suelos, retomando y elaborando al mismo tiempo el Atlas de riesgo y
revisando y fortaleciendo a fondo el Programa Municipal de Desarrollo Sustentable de
Tecamachalco existente entre otros.
IV.1 Ubicación y características socio ambientales
El municipio de Tecamachalco se localiza al sureste del estado de Puebla, a 56,7 kilómetros
de la capital de la entidad (ver anexo E), se ubica en los paralelos 18° 52´ 57” latitud norte
y a 97° 43´ 49” latitud oeste. El municipio está situado a una altitud media de 2 mil metros
sobre el nivel del mar. Colinda al Norte con los municipios de Acatzingo y Quecholac; al
Sur con el municipio de Xochitlán de Todos Santos; al Este con los municipios de
Yehualtepec y Palmar de Bravo; al Oeste con los municipios Tochtepec y San Salvador
Huixcolotla.
La ciudad de Tecamachalco cabecera municipal está asentada en las laderas del cerro de
Techachales, cerro poco elevado y de estructura caliza, que tiene la forma de una quijada
porque hace una abertura angular cuyo vértice redondeado se halla hacia el noreste de la
población; a partir de esta descripción topográfica, estudiosos han considerado que es una
palabra de procedencia náhuatl cuyo etimología es: tetl=piedra, camachalli=quijada y
co=en; lo que significa “en la quijada de piedra” (Franco, 1976).
En el estudio de Ordenamiento realizado por el Cupreder en su apartado de Historia,
podemos encontrar que los primeros pobladores registrados fueron los popolocas estos, se
ubicaron donde se localizan los suelos más ricos y fértiles y como lo demuestran los
vestigios arqueológicos encontrados en el municipio. Específicamente en Tecamachalco la
zona del Techachales está llena de evidencia histórica.
107
Este primer asentamiento popoloca, conocido como Cohuayocan Cuauhtepec1 o Cerro del
Águila, el Instituto Nacional de Antropología e Historia, lo ha considerado como “el sitio
más grande de la región y cuenta con aproximadamente sesenta y nueve estructuras, plazas,
calles, canales de irrigación, etc. Actualmente se encuentra sumamente destruido, al grado
que es difícil distinguir las estructuras” (Gámez, 2003), citado en el estudio de
Ordenamiento (2014).
El clima es templado subhúmedo con régimen de lluvias de verano. La precipitación pluvial
anual media es de 580 mm. Tecamachalco, con 17 mil 942 hectáreas (ha), es trazado por
algunas sierras o porciones de las mismas, entre ellas la Sierra de Soltepec, la de Amozoc-
Tepeaca, la del Tentzo, la de Tlacotepec y la Sierra de Zongolica. El municipio se ubica en
el centro del amplio valle de Tepeaca, en donde desde hace cientos de años se desarrolla
una importante actividad agrícola y ganadera. Las características de estas actividades han
sido diferentes a lo largo de 500 años, se deben a las condiciones físicas, ambientales y
culturales del territorio y al mismo tiempo explican las transformaciones que éste ha
sufrido.
Los poblamientos en Tecamachalco son muy antiguos. En 1451 Quetzalehcatzin, señor
popoloca de Tecamachalco-Quecolac, fundó el primer Tecamachalco, al norte del cerro
Techachales. Con la consumación de la Conquista, los españoles movieron este antiguo
Tecamachalco al lugar en donde está ahora. Los franciscanos se instauran por primera vez
en Tecamachalco en 1541, durante la fiesta de Santa Clara e inicia la construcción del
Monasterio de San Francisco realizado por indígenas mexicas y popolocas y que se
inaugura en 1551, durante la fiesta de La Asunción, y se hace merced de las fosas del
templo para que allá sea enterrada la gente, y se inicia la edificación de casas en
Tecamachalco (Celestino, 1993).
El antiguo señorío prehispánico fue abolido por los conquistadores, quienes dieron otro
orden a los poblamientos: bajo el corregimiento de Tlaxcala se fundaron varias
comunidades indígenas, entre ellas Tecamachalco. El orden traído por los españoles
significó el acaparamiento de tierras para los conquistadores. Antes de la conquista en el
1 El sitio se localiza en la parte norte del cerro de Techachales-Techalrey, entre San Mateo Tlaixpan y Tecamachalco.
108
señorío había 57,600 habitantes; casi 80 años después había sólo 19,000. La población fue
mano de obra, mediante el sistema de encomiendas y repartimientos.
En 1664 ya había entre Tecamachalco y Quecholac unas 100 haciendas agrícolas y
ganaderas (ganado mayor y menor) y obrajes, todas de propiedad privada. La introducción
a este tipo de animales como vacas lecheras, caballos, bueyes, cabras, borregos, de especies
vegetales como el trigo, la avena, el durazno, así como de técnicas agrícolas más intensivas,
significaron los cambios culturales y ambientales más importantes y de mayor impacto para
este territorio en esos años. En 1559 se construyó el primer molino de trigo; en 1656 se
fundó el molino La Asunción, donde hoy está instalada la empresa Molinera Gruma.
Consumada la Independencia, los latifundios permanecieron. Las mejores tierras estuvieron
en manos de los hacendados, y la población indígena fue agrupada en pequeños poblados a
su servicio. El decreto del 6 de septiembre de 1877, expedido por la legislatura local eleva a
Tecamachalco como Ciudad tomando el nombre del insurgente Vicente Guerrero,
nombrándose Tecamachalco de Guerrero.
El ferrocarril México-Puebla-Tehuacán-Oaxaca se instaló en pleno Porfiriato, con lo que se
consolidó la importancia de la región como corredor agrícola y comercial para la región
centro del país.
En 1909 había en la zona de Tecamachalco 54 haciendas y 135 ranchos. Entre Tepeaca y
Tecamachalco se reunía la mayor concentración de haciendas en el estado de Puebla a
principios de siglo XX. Se producía más trigo que maíz en las haciendas; en las tierras que
los peones podían aprovechar el maíz era el principal cultivo. Las especies animales y
vegetales traídos por los europeos se habían aclimatado y convivían con las especies
locales: maíz, nopales, tunas, calabazas, chayote, pitahaya, tejocote. Con el agua que movía
el molino La Asunción se regaban tierras para hacerlas más productivas y para distribuir a
las barrios; asimismo, consta en documentos que había pozos artesianos de donde se
tomaba agua para riego.
El reparto agrario se ejecutó ya en la década de 1920 para cumplir con la promesa de la
Revolución de que la tierra fuera para el que la trabaja. Quince ejidos se dotaron entre 1920
y 1940 a los campesinos de los pueblos, mediante la afectación de las haciendas situadas a
7 km a la redonda de estos pueblos.
109
La Revolución hizo justicia a los campesinos sin tierra; pero el proyecto de nación que se
puso en marcha a partir de los años 30 y 40 introdujo cambios en el interés de modernizar
la producción agrícola. El cambio más significativo fue la introducción del riego mediante
el abasto de la presa “Manuel Ávila Camacho” o Valsequillo, que embalsa aguas de la
cuenca Zahuapan-Atoyac y el río Alseseca.
En los años 70, nuevas luchas campesinas consiguieron conformar tres nuevos centros de
población con sus respectivas tierras ejidales. Los datos de 1994 (PROCEDE) indican que la
superficie ejidal en Tecamachalco es de 10 mil 945 ha.
La población indígena se ha ido desdibujando en sus rasgos más visibles. El censo de 2010
reporta que sólo viven 763 personas que se reconocen como indígenas.
El municipio de Tecamachalco en las últimas seis décadas su población se multiplico casi
por seis veces, un incremento de 566 por ciento, mientras que para el estado solo creció en
este mismo periodo el 355 por ciento. La población municipal actual se encuentra
distribuida en 65 localidades de acuerdo al censo de 2010, 17 tienen más de 500 habitantes,
9 son de más de mil, 37 son menores a quinientos habitantes con al menos 2 viviendas y 11
rancherías, y solo Tecamachalco y las Juntas Auxiliares de Tlaixpan y Alseseca rebasan los
5 mil habitantes.
El municipio creció más en el último lustro que el anterior pues de 2005 a 2010 se
incrementó la población en 11.2 por ciento, lo que equivale a que cada año
aproximadamente habitan el municipio 1,440 personas más. El 40 por ciento de la
población municipal se concentra en la cabecera y en los tres principales centros de
población, lo que muestra el grado de concentración.
De acuerdo al dato de Programa Municipal de Desarrollo Urbano Sustentable de
Tecamachalco publicado en 2011 (PMDUS, 2011) el municipio tiene una extensión
territorial de 179.4 km2 lo que equivale a 17 mil 942 hectáreas.
Si tomamos en cuenta que el crecimiento poblacional se acentuó a partir de los años setenta
del siglo pasado (ver cuadro 1), y si la tendencia se mantiene de manera lineal tendríamos
que para el año 2020, se tendría una población mayor a los 84 mil habitantes y para el 2030,
el municipio de mantenerse esa tendencia estaríamos alcanzando los 97 mil habitantes
110
situación que pone en riesgo la conservación de por sí ya deteriorada de los recursos
naturales.
Cuadro 1. Densidad y evolución de la población municipal de Tecamachalco
Tecamachalco 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Población 12,638 16,752 21,284 31,330 43,369 59,177 71,571
17,942.29 ha 72 95 121 178 246 336 406
Fuente: Elaboración CUPREDER con datos de Censos de INEGI.
Este municipio está localizado en la parte centro de la Región Hidrológica No. 18 del
Balsas (RH-18) y al Organismo de Cuenca Golfo Centro (Región Hidrológica No. 28
Papaloapan); el 100% del territorio municipal pertenece a la cuenca del río Atoyac y a la
subcuenca Balcón del Diablo (clave b 2824). En el valle se carece de importantes corrientes
superficiales, destaca solamente la barranca El Águila-Arenal, tributaria del río Atoyac. El
Canal Principal de Riego del Distrito 30 recorre el municipio de oeste a sureste, sus
corrientes son alimentadas fundamentalmente por la presa Manuel Ávila Camacho.
En el Aspecto natural-ambiental encontramos que; Tecamachalco está incluido entre los 27
municipios que comparten el acuífero del Valle de Tecamachalco. El 81% del agua es
explotada con fines agrícolas, 17.40% para el uso público urbano, 0.40% uso industrial y
otros fines, 1.20%, según datos 2009, de CONAGUA.
Tecamachalco comparte con otros municipios la Reserva de la Biósfera de Tehuacán-
Cuicatlán: mil 475 ha de Tecamachalco están dentro de esta área de conservación, lo que
significa que en este municipio se reconoce la biodiversidad natural y cultural; el paisaje
desértico configura esta riqueza, contiene numerosas especies endémicas de flora y fauna.
El decreto por el que se declara a la Región de Tehuacán -Cuicatlán como Área Natural
Protegida con el carácter de Reserva de la Biosfera (DOF. 18 de septiembre de 1998).
Flora regional. Debido a la evolución biológica de la Reserva de la Biosfera Tehuacán-
Cuicatlán (RBTC), presenta una gran variedad de ecosistemas que van desde los áridos y
semiáridos a los templados húmedos, comprendiendo 9 tipos de vegetación (Rzedowsky,
111
1978). Lo que ha favorecido el desarrollo de una rica flora con cerca de 2700 especies
identificadas hasta el momento, de las cuales el 11% son endémicas, (concepto que se le da
a lo que es único en el mundo) destacando las cactáceas (tetechos, viejitos, candelabros y
pitayos) y cycadas. El matorral semidesértico contrasta con las selvas bajas caducifolias
(hojas caedizas), y pequeños lunares de bosques de pino, encino y juníperos.
El Valle de Tehuacán-Cuicatlán está representado por 57 especies de musgos, como parte
de la flora no vascular documentada para esta zona, y la flora vascular está conformada por
180 familias, 891 géneros y 2686 especies (Dávila, et. al., 1993, en: Dávila, et. al., 2002)
citadas en la caracterización ambiental del estudio de Ordenamiento. Aquí habitan
aproximadamente el 10% de las 30,000 especies de plantas vasculares encontradas en
México (Toledo, 1985).
Fauna regional. En términos generales, la fauna del Valle Tehuacán-Cuicatlán y de la
Reserva ha sido menos documentada que su flora; de acuerdo a un inventario de insectos de
los Coridae (Hemiptera-Heminoptera), realizado por Brailovsky, et. al., (1994, 1995) se
reportaron 24 especies de chinches. En cuanto al grupo de vertebrados se cuenta con
algunos estudios que reportan 18 especies de peces, 25 especies de anfibios, que
comparando datos con los desiertos de Norteamérica y Australia, indican una alta
diversidad. Así como 78 especies de reptiles; 336 especies de aves. En cuanto al grupo de
los mamíferos se han registrado 131 especies, de estas 11 son endémicas y 20 se encuentran
en la NOM-059-SEMARNAT-2001, de este grupo las especies más estudiadas son los
murciélagos registrados hasta el momento más de 36 tipos.
Anfibios. Los anfibios son animales vertebrados que requieren pasar una parte de su vida
vinculada a condiciones de gran humedad, sin embargo en las zonas áridas podemos
encontrar ejemplares que han adquirido características particulares para vivir bajo
condiciones extremas. En general son especies excavadoras de sapos y ranas que emergen
durante la temporada de lluvias para reproducirse rápidamente en los charcos y ríos
temporales antes de que estos se sequen. En el municipio de Tecamachalco, encontramos
seis especies, contenidas en cinco familias, ninguna se encuentra enlistada en la NOM-059-
2010 ni es endémica.
112
Reptiles. Son el grupo de vertebrados mejor adaptados para vivir en zonas áridas, de estos,
las serpientes son los animales con mayor número de especies y endemismos confinados a
zonas áridas. En el municipio de Tecamachalco se han identificado potencialmente 32
especies contenidas en 12 familias de reptiles, 15 son lagartos y 15 serpientes, de estas
últimas, solo 5 especies son consideradas como venenosas. No se identificaron
endemismos, ni especies bajo alguna categoría de protección.
Mamíferos. En el municipio de Tecamachalco se identifican 58 especies contenidas en 20
familias. Pudiera presentarse una especie considerada como rara (Cryptotis parva), una
endémica y cuatro consideradas bajo algún criterio de protección. Cabe mencionar que el
grupo más numeroso es el de los murciélagos y ellos juegan un papel muy importante como
polinizadores de muchas de las especies de plantas de zonas áridas, particularmente de las
cactáceas.
Edafología: El municipio de Tecamachalco presenta una enorme variedad de diversidad
edafológica, por lo que se pueden identificar seis grupos principales de tipo de suelo que
favorece principalmente a la agricultura.
Xerosol: Se traduce como “suelo seco” o de regiones secas, tiene generalmente una capa
superficial clara y delgada, con cantidades muy variables de materia orgánica según el tipo
de textura que tenga. La vegetación natural que sustenta es compuesta por matorrales y
pastizales, por lo que el uso pecuario es el más usual en el municipio. No obstante, si se
tienen los cuidados adecuados, como una eficiente fertilización y un buen sistema de riego,
el xerosol puede ser un suelo excelente para los diversos cultivos, sobre todo para hortalizas
y granos básicos. Estos suelos están presentes en la parte noroeste del municipio de
Tecamachalco.
Cambisol: Es un suelo de color claro y desarrollo débil, el cual presenta cambios en su
consistencia debido a su exposición a la intemperie, la capa superficial puede ser oscura,
con más de 25 cm de espesor pero pobre en nutrientes. Este tipo de suelo ocupa una mayor
superficie en el municipio y se sitúan de norte a sur en una franja que va desde el este al
oeste de Tecamachalco hasta antes de llegar a las faldas de la Sierra del Monumento.
Litosol: Suelos muy superficiales, limitados en su profundidad por un estrato rocoso o
tepetate de una roca dura continúa. En este caso, la escasa profundidad se debe al material
113
de origen volcánico, a derrames lávicos que han dado las condiciones topográficas y las
pendientes abruptas que no han permitido la acumulación y formación de las partículas de
suelo a medida que éstas se forman. Este tipo de suelo se encuentra principalmente en las
zonas montañosas al oriente del municipio, localizados en la Sierra de El Monumento y en
otras zonas dispersas al suroeste. Este suelo es muy delgado, con un espesor de menos de
10 cm.
Rendzina. Suelos con menos de 50 cm de espesor que están encima de rocas duras ricas en
cal. La capa superficial es algo gruesa, oscura y rica en materias orgánicas y nutrientes.
Estos suelos se localizan en la parte centro norte de la cabecera municipal de Tecamachalco
entre San Mateo Tlaixpan y el cerro Techachales.
Vertisol. Se caracterizan por las grietas anchas y profundas que presentan en la época de
sequía. Son suelos arcillosos de color café rojizo, pegajosos cuando están húmedos, y muy
duros cuando están secos. Ocasionalmente son salinos. Su utilización agrícola es muy
extensa, variada y productiva. Son suelos generalmente muy fértiles pero presentan
problemas para su manejo debido a su dureza, y con frecuencia ocasionan problemas de
inundación y drenaje. Presentan una baja susceptibilidad a la erosión. Estos suelos se
encuentran en el extremo suroeste del municipio.
Regosol: Este tipo de suelo se localiza en áreas dispersas al noroeste del municipio. El
regosol se caracteriza por no presentar capas distintas, y por lo general es gris claro y muy
rico en carbonatos. Frecuentemente el regosol es un suelo profundo pero muy poco
desarrollado, su fertilidad es variable y su uso agrícola esta principalmente condicionado a
su profundidad y al hecho de que no presente pedregosidad.
IV.2 Condiciones de riesgo
EL Ordenamiento ecológico de Tecamachalco contó con el respaldo técnico previo de un
Atlas de riesgo realizado en 2011 totalmente formalizado ante la Secretaria de Desarrollo
Social, que permitió caracterizar al municipio de Tecamachalco ante fenómenos de riesgo y
peligro. El Atlas de Riesgos del municipio, se llevó metodológicamente hasta el nivel 5, (de
acuerdo con los requerimientos metodológicos de los términos de referencia la más
exigente en términos técnicos por la Sedesol); con estos niveles. Enunciaremos brevemente
algunos de estos elementos de peligro encontrados.
114
Problemática del agua. En Tecamachalco, el agua que conduce el canal principal que
proviene de la presa de Valsequillo significó la posibilidad de intensificar la productividad
de las tierras; pero también representa ahora uno de los riesgos más señalados: el agua de
riego circula contaminada por los residuos industriales que se vierten en Tlaxcala y Puebla.
En los canales secundarios del canal principal, en Tecamachalco, también se encuentran
evidencias de la contaminación por desechos industriales y habitacionales locales. La
salinización y la concentración de contaminantes significan que el agua de riego cumple
muy poco con las condiciones para ser usada. Adicionalmente, si esta tendencia no empieza
a revertirse, las sales depositadas constantemente en el suelo de cultivo provocarán que éste
se endurezca y empobrezca. Los metales pesados que se trasportan de esta manera a la
zona, contaminan también productos agrícolas, preocupando en especial la alfalfa, que es
vehículo de contaminación para quienes la consumen: ganado productor de carne y leche,
es especial, esas fueron las conclusiones del Foro la “Semana del Agua en Tecamachalco”,
del 11 al 15 de noviembre de 2013.
El agua de los pozos profundos es de calidad aceptable para las actividades agrícolas. Sin
embargo, si la tendencia a la salinización de los suelos continúa, los pozos pueden resultar
infiltrados y contaminados. Por otra parte, la demanda de agua subterránea ha provocado
que el acuífero del Valle de Tecamachalco sea considerablemente deficitario, es decir, se
extrae más agua de la que se infiltra. El déficit del acuífero, según datos oficiales de 2009,
es de 68’371,754.4 m3 cada año. El acuífero se abate un metro por año. Además, hay una
actividad clandestina de perforación de pozos, lo que hace difícil saber cuánto más se
extrae de aguas subterráneas. El agua del acuífero es dedicada a la agricultura en más del
80%. En 2012, el titular estatal de Conagua señaló que abatimiento total del acuífero de
Tecamachalco ocurriría en 2024, dentro de diez años. Las mediciones piezométricas hecha
en pozos puntuales demuestran en todos los casos el abatimiento del acuífero.
Respecto a la dotación y distribución de agua en las viviendas, en la mayoría de los
asentamientos, es por “tandeo” (en algunos casos solo se distribuye cada 14 días por 4
horas, lo que equivale aproximadamente de 4000 a 5000 litros, durante esas cuatro horas),
este suministro es insuficiente, ya que se estaría dotando más o menos de 55 litros por
habitante por día. Para el SOAPATEC (sistema operador de agua de Tecamachalco) la
115
dotación optima sería dar tandeos por 15 días, equivalentes a 8500 litros, más un tanque de
“rotoplas” de 1,100 litros para satisfacer las necesidades de una familia de 6 integrantes.
Situación aun así muy por abajo de la norma internacional que dice que deben ser 150 litros
por día.
Lluvia. A pesar de que el promedio anual de lluvia es bajo, de solo 580 mm, (el de Puebla
es de 900 y el de Cuetzalan es mayor a los 4,000). Durante los meses más activos que son
de junio a septiembre en promedio se forman de 8 a 10 ondas tropicales cada mes y que son
uno de los principales sistemas generadores de la lluvia disponible en el municipio. De lo
anterior se concluye que el riesgo por ondas tropicales es bajo, aunque su incidencia puede
ser media, su impacto es positivo, ya que al igual que los huracanes aportan agua al
municipio que favorece tanto la infiltración como el aprovechamiento para la agricultura,
sin embargo en algunos casos causan inundaciones, (ver apartado siguiente).
Inundaciones. Las zonas urbanas han crecido más de 400% en 38 años. Lo que ha traído
como consecuencia la generación de escenarios de riesgo a inundación debido sobre todo a
obras mal planeadas. Agregado a lo anterior, la expansión de la mancha urbana sobre las
zonas de recarga del municipio complicaría aún más el problema de déficit del acuífero).
De acuerdo con el glosario internacional de hidrología (OMM/UNESCO, 1974), citado en
el estudio de Ordenamiento, la definición oficial de inundación es: “aumento del agua por
arriba del nivel normal del cauce”. Las inundaciones se producen cuando lluvias intensas o
continuas sobrepasan la capacidad de retención e infiltración del suelo, la capacidad
máxima de transporte del río o arroyo es superada y el cauce principal se desborda e inunda
los terrenos cercanos a los propios cursos de agua. Las inundaciones son un evento natural
y recurrente para un río.
Entre los factores que influyen en Tecamachalco en la generación de inundaciones, hay que
considerar de manera muy especial la creciente desaparición de la cubierta vegetal. El agua
de lluvia desde que se precipita sobre la tierra sufre los procesos de filtración, acumulación
subterránea, drenaje, retención, evaporación y consumo, La cubierta vegetal cumple
entonces una función muy destacada al evitar el impacto directo de las gotas sobre el
terreno, impidiendo su erosión, al mismo tiempo que permite una mayor filtración y
dificulta el avance del agua hacia los ríos, prolongando en éstos su tiempo de
116
concentración. Además colabora en la disminución del transporte de residuos sólidos que
posteriormente afectan a los cauces.
En Tecamachalco al menos encontramos las causas siguientes: Encharcamiento por lluvias
intensas sobre áreas planas, Encharcamiento por deficiencias de drenaje superficial,
Desbordamiento de corrientes naturales, Obstáculos al flujo por la construcción de obras
civiles; Puentes, espolones y obras de encauzamiento, Construcción de viviendas en los
cauces, Represamientos por tiraderos de basura, Cambio de causes de escurrimientos,
Crecimiento urbano sin control.
De acuerdo al diagnóstico elaborado en colaboración con los grupos de rescate de
Tecamachalco, se identificaron zonas con problemas de inundaciones; sobre todo aquellas
ubicadas en las faldas de los cerros que rodean la cabecera municipal. Esta situación se
debe en gran parte a una falta de regulación de uso de suelo urbano y sobre todo a la falta
de supervisión de aquellas obras que en esos sitios se están generando (el PMDUS de
Tecamachalco considera esa zona como reserva urbana, permitiéndose la expansión de
asentamientos humanos).
Tormentas eléctricas. Afectan al municipio de Tecamachalco de manera constante. En
promedio se presentan de 8 a 12 tormentas eléctricas al año. Los meses con mayor
actividad eléctrica son mayo y junio. El año con mayor registro de tormentas eléctricas fue
1971 con 43 eventos. Del periodo de estudio se observa que el mes con mayor número de
tormentas eléctricas ha sido mayo durante los años de 1948 y 1950 con 11 días.
En el mapa de tormentas eléctricas elaborado por el Cupreder, disponible en el Atlas de
riesgo, se observa que las zonas de mayor incidencia son los juzgados de paz de La Laguna,
San Antonio La Portilla y la Inspectoria de La Soledad. Los pobladores de La Soledad
reportan que se sabe de cinco personas en los últimos veinte años que han muerto a causa
de descargas eléctricas producto de las tormentas que se presentan en esa zona, además de
animales como burros o vacas.
En San Antonio la Portilla reportan tres muertos en los últimos veinte años a causa de los
rayos. Otra consecuencia de las tormentas eléctricas son las granizadas, las cuales
representan una amenaza principalmente al sector agrícola, ya que daña los cultivos de la
región. Los habitantes del juzgado de paz de San Antonio la Portilla reportaron que hace
117
aproximadamente veinte años, entre los meses de marzo y abril, se registró una granizada
que dañó gran parte de los cultivos y el granizo perforó los magueyes.
Heladas. Por ser un fenómeno de ocurrencia cíclica y una amenaza directamente incidente
en la actividad agrícola, el riesgo por heladas en el municipio de Tecamachalco es muy
alto. En promedio en Tecamachalco se presentan de 12 a 15 heladas al año. La helada más
severa en Tecamachalco fue el 30 de enero de 1973 con un valor de temperatura de -11 °C.
El año con más registros de heladas en Tecamachalco es 1999 con un total de 41 eventos,
de los cuales seis fueron otoñales y se registraron durante el mes de octubre, el resto fueron
invernales.
La mayoría de las heladas registradas en el municipio de Tecamachalco son ligeras
(aproximadamente el 80%), es decir, que la temperatura mínima que se alcanza oscila entre
0 °C y -3 °C. De tal forma que no es el mismo impacto que genera una helada invernal a
una helada primaveral.
Vientos: Se analizaron datos de la dirección del viento durante el periodo de 1981 al 2010.
Se observa en la rosa de los vientos que la dirección dominante es del sur; en promedio 88
días (28%) al año se registran vientos de esta dirección. Mientras que con dirección norte se
registra en promedio 83 (26%) días al año, siendo más frecuentes durante los meses de
noviembre a enero que coincide con la llegada de los frentes fríos, que como se mencionó
anteriormente es una característica de estos sistemas, viento con dirección del norte antes
de paso del frente.
Sequía. Se dice es la reducción temporal notable de agua y humedad disponibles, para
satisfacer la necesidad de la sociedad. Sequía no es lo mismo que aridez. La sequía es
temporal, mientras que la aridez es una característica permanente. Tecamachalco no solo es
árido sino que el comportamiento ambiental actual hace que las sequias sean frecuentes.
Esta es una razón por la cual la mayoría de los cultivos son de riego debido a la poca agua
de lluvia disponible en la zona. En encuestas realizadas a pobladores del municipio se
encontró que la junta auxiliar de Alseseca, el juzgado de paz de Xochimilco, La Laguna,
San Antonio La Portilla y La Soledad son de los lugares cuya problemática a causa de la
sequía es mayor.
118
Temperaturas Máximas. En el municipio de Tecamachalco las temperaturas máximas se
registran durante los meses de marzo a agosto. Las altas temperaturas muchas veces
favorecen el desarrollo y la intensificación de incendios forestales. Además debido a la
poca disponibilidad de agua en el municipio se puede generar un problema, ya que se
pueden desencadenar problemas de salud en las personas tales como infecciones e incluso
en los animales.
El valor de temperatura más alto registrado en la cabecera municipal según datos
proporcionados por CONAGUA y algunos tomados de la base de datos ERIC ha sido de
38°C, un registro fue el día 4 de abril de 1945
Deslizamientos. Del estudio de las microcuencas en la sierra de El Monumento y el cerro
Techachales, haciendo un análisis de la litología, se concluye que la única zona donde
pudiera producirse un fenómeno de deslizamientos es en la ladera poniente del
Techachales, debajo de rocas basáltico-andesíticas resistentes, y de los suelos superficiales
que las cubren y se le da una nivel de amenaza media a este tipo de fenómenos.
Derrumbes. Mediante métodos directos como el estudio de un mapa geológico local, donde
se han estudiado los polígonos con pendientes abruptas en la sierra de El Monumento y en
el cerro Techachales y sus posibles derrumbes haciendo un análisis de la litología de sus
estratos, se concluye que las áreas inestables de la sierra El Monumento quedan retiradas de
los asentamientos humanos, por lo que representan una amenaza baja; mientras que en el
cerro Techachales las áreas con potenciales desprendimientos rocosos representan una
amenaza alta, ya que los asentamientos humanos se encuentran al pie de las laderas
abruptas.
Erosión hídrica. Es un proceso natural que consiste en la pérdida paulatina de los
horizontes edáficos, es decir suelo, debido a agentes hídricos y que se pueden presentar en
forma laminar, en surcos o en cárcavas. Es una forma de arrastre de los primeros
centímetros de la superficie del suelo, pudiendo dejar al descubierto las raíces de las plantas
e incluso llegar al afloramiento de gravas, piedras y rocas. En los Leptosoles, que son los
suelos más frágiles, el valor de erosión por hectárea en el municipio alcanza más de 150
toneladas al año, y todo el municipio presenta un grado de erosión alarmante.
119
Erosión eólica. Es un proceso natural que consiste en la pérdida paulatina de los horizontes
edáficos, debido a la acción del viento. Todo el territorio de Tecamachalco presenta
problemas de erosión que van de Baja a Media; casi 16 mil hectáreas presentan erosión
baja, rango que indica que por viento anualmente se pierden entre 12 a 50 toneladas de
suelo por ha. Solo en 850 hectáreas que significan casi el 5 por ciento del total, tienen
erosión media, que en términos de cantidad es donde se pierden entre 50 y 100 toneladas de
suelo al año.
Se caracterizaron los procesos erosivos de los terrenos de cultivo, en las partes elevadas, y
las evidencias de los procesos. Como resultado, se constató la pérdida de cubierta vegetal
originaria en las partes altas de los cerros; esto favorece la erosión hídrica y la formación de
cárcavas (El Monumento y El Techachales).
Sismos. El estudio y monitoreo sísmico para el Atlas de Riesgo fue realizado por
especialistas de la UNAM, que Cupreder tuvo que contactar y trabajar en conjunto, los
mismos que han realizado estudios parecidos en Acapulco y el DF. El estudio se desarrolló
con sismómetros de banda ancha para garantizar el efecto de sitio hacia bajas frecuencias,
cuya distribución inicial dentro de las zonas urbanas se hizo utilizando una herramienta
nueva de la geohidrología que predice las zonas inundables, las cuales en la mayoría de los
casos crean terrenos geotécnicamente blandos (zona de efectos de sitio).
Se estimaron mapas de intensidad sísmica para dos escenarios sísmicos: para la zona
sismogénica de intraplaca, se seleccionó al sismo de Tehuacán del 15 de junio de 1999 (Mw
7.0) por los daños ocasionados en las viviendas de las zonas urbanas en estudio, cuyo
registro en roca fue la estación CHFL; y para la zona sismogénica cortical, se seleccionó un
sismo simulado en roca que tiene algunas características similares al registrado durante el
sismo de Huamantla el 6 de abril de 1959 (mb 4.7), por su cercanía a esta zona en estudio.
Finalmente, de acuerdo con lo estudiado podemos identificar tres fuentes sismogénicas
principales que afectan al municipio de Tecamachalco: sismos asociados a la zona
sismogénica intraplaca, a la zona sismogénica cortical del graben de Puebla, y a la actividad
sísmica del volcán Popocatépetl. De ellas, la de mayor peligrosidad son los sismos que
ocurren dentro de la placa subducida o la fuente sismogénica intraplaca por generar sismos
hasta de una magnitud de 7.8. En segundo lugar, como fuente de sismicidad que pueden
120
causar daño a las poblaciones de este municipio de Tecamachalco están los sismos
corticales (superficiales) que ocurren dentro del graben de Puebla, la cual se encuentra
activa como se puede comprobar con el temblor del 6 de abril de 1959 (mb 4.7) y el
reciente ocurrido en el mismo lugar del 21 de noviembre del 2011 de una magnitud 4.2
(reporte del Servicio Sismológico de la UNAM), citado en Atlas de Riesgo de
Tecamachalco, (2011).
IV.3 Actividades económicas en el territorio
Hasta el año dos mil, fecha en que tenemos disponibilidad de datos de INEGI, encontramos
que la población se dedicaba principalmente a las actividades relacionadas a los servicios
alcanzando el 42.2 por ciento. Sin embargo esto no siempre fue así, porque en las tres
décadas anteriores las actividades primarias agricultura y ganadería tenían mayor peso y
aunque perdieron valores porcentuales de manera absoluta la agricultura se ha
incrementado en dar ocupación a trabajadores.
Las actividades relacionadas a la transformación se incrementaron de manera importante a
partir de 1980 a la fecha pues casi se multiplicaron por más de 5 los trabajadores que están
laborando principalmente en la construcción y en las fábricas establecidas en la zona.
Actualmente la actividad principal del municipio se basa en los servicios no solamente en
los niveles de ocupación sino de acuerdo a los datos del municipio las principales unidades
económicas registradas lo tienen los comercios de todo tipo así como el transporte y los
servicios profesionales, todos estos principalmente en la cabecera municipal.
Cuadro 2. Evolución y proyección de la ocupación por actividades económicas
Tecamachalco (porcentajes).
Actividades
económicas
Año
1970
Año
1980
Año
1990
Año
2000
Proyección
2010
Proyección
2020
Agropecuarias 66.8 51 48.7 32.4 30 27.6
Transformación 8.5 8.4 18.9 23.5 25.1 26
Servicios 18.6 23.5 28.5 42.2 44.8 46.3
TOTAL PEA
ocupada 5,215 8,794 10,056 17,173 24,254 28,900
Fuente: Elaboración propia con datos de Censos INEGI, 1970,1980, 1990 y 2000.
121
Según nuestras proyecciones para el año 2020, de mantenerse la tendencia poblacional
actual se alcanzaría la Población Económicamente Activa (PEA) ocupada de casi 29 mil
trabajadores.
A ese paso las actividades agropecuarias solo estarían ligeramente por arriba de las
actividades de transformación alrededor del 27 por ciento, y dejarían de ser las que
absorban mas fuerza de trabajo, por otro lado todo indica que las actividades de los
servicios ya ocuparían más del 46 por ciento, lo que equivaldría a mas de 13 mil
trabajadores en estas actividades para el 2020.
Lo anterior no indica que el sector campesino o ganadero del municipio disminuya en
número sino que probablemente se mantenga entre los 7 y 8 mil trabajadores en ese sector
pero proporcionalmente el aumento será más notable en los servicios y la transformación.
El Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas (DENUE) registró dentro del
municipio la cantidad de 3 mil 477 unidades económicas en julio de 2013, en él se
encuentran registrados todas las unidades referentes a servicios e industria de la
transformación, sin tomar en cuenta las unidades del sector primario es decir no se toman
en cuenta las unidades campesinas.
Lo que impera en las unidades económicas registradas son microempresas según la
clasificación por número de empleados, hay 3 mil 211con trabajadores que van de de 1 a 5,
sin embargo dan empleo a cerca del 60 por ciento. Encontramos a 135 establecimientos
económicos que tienen entre 6 y 10 trabajadores con un promedio de más de mil empleos
generados. Hay un centenar de establecimientos con 11 a 30 trabajadores y casi son 2 mil
empleos los generados en promedio por estas empresas. Solo hay 10 registros de empresas
con 31 a 50 trabajadores. Entre 51 y 100 trabajadores hay solo 6; y de entre 101 a 250
encontramos 7 empresas. Solo hay 4 establecimientos que tienen más de 250 trabajadores y
son: Bachoco una agroindustria, Avitec del mismo ramo, la harinera del grupo Gruma y una
empresa llamada Zapatería Shoes Collection dedicada al comercio al por menor de zapatos.
IV.3.1 Caracterización de los sectores económicos
Agricultura. Encontramos lo siguiente: 10 mil 710 ha están dedicadas a la agricultura, de
éstas, 6 mil 10 ha son de riego, 69%. Entre 1974 y 2012, los agricultores han dejado de
122
sembrar granos a cambio de sembrar más forraje (aunque los granos siguen siendo un
cultivo principal), de lo que se deduce que la ganadería y su demanda de insumos es un
motor de la actividad agrícola. Tecamachalco produce el 14% de toda la alfalfa en el
estado. El modelo productivo agrícola exige el uso de agroquímicos que quedan
depositados en los suelos y en algunos casos se fijan en las plantas, animales y personas.
La agricultura relacionada a granjas avícolas y establos lecheros se han incrementado de
manera importante y son producto de esta nueva forma de producción dirigida más al
mercado que al autoconsumo que se tenía antes de los años setenta del siglo pasado.
La agricultura existente es muy demandante de agua, y según datos de los talleres de
participación social de construcción del ordenamiento con los campesinos es muy común el
uso de insecticidas, fungicidas, herbicidas y fertilizantes químicos que a decir de los
mismos productores cada vez se requieren dosis más altas para alcanzar sus efectos. El
fertilizante según la misma fuente cada vez se usa menos y cada vez más se usa el abono
natural del ganado de la zona y el avícola, no por tener una cultura a la producción orgánica
sino por los precios tan elevados de los productos procesados y químicos.
La agricultura tecnificada a cielo abierto no llega ni a las 10 hectáreas, ya sea por goteo o
riego por aspersión. Los invernaderos si han aumentado en los últimos 5 años según datos
de los campesinos y hasta el año 2012 ya había 27 hectáreas, principalmente de jitomate y
algunas flores en diversas partes del municipio.
Por otra parte según datos de las dependencias agrícolas como Sagarpa y la Secretaria de
Desarrollo Rural (SDR), publicados en los anuarios estadísticos, de Puebla, 1992, 1997,
2002, 2007 y 2011. INEGI el principal cultivo siempre ha sido el maíz para grano, le sigue
la alfalfa, el frijol y otros cultivos sin precisar cuáles.
Con respecto al apoyo gubernamental en el municipio encontramos hasta el 2010, que hay
5 mil seiscientas setenta y ocho hectáreas apoyadas por el programa social al campo
PROCAMPO a 2 mil diez productores, la misma Sagarpa registra, que mas de mil
quinientos productores solicitantes del apoyo no recibieron el beneficio del programa, cabe
mencionar que este apoyo es muy limitado, sólo de mil cien pesos por hectárea; apoyo que
los campesinos consideran totalmente insuficiente y estancado para la carrera de precios de
insumos agrícola. (Taller de trabajo con campesinos de Xochimilco, Junio de 2013).
123
Ganadería: Es mayormente estabulada de traspatio, pero se observa el deterioro por el libre
pastoreo en las laderas de las elevaciones en todo el municipio. A la ganadería se dedica de
manera directa e indirecta 6 mil 900 ha. Tecamachalco es el cuarto lugar estatal en ganado
ovino y tercero en bovino. Es el primer lugar de producción de carne en canal de bovino, y
el segundo lugar estatal en producción de leche. Casi todas las unidades familiares
campesinas tienen al menos una o dos cabezas de ganado. La ganadería interactúa con la
agricultura también cuando se ocupa el estiércol de los animales como abono y nutriente
del suelo: 20 mil toneladas se producen cada año, del ganado vacuno, según INEGI.
La actividad agroindustrial en granjas ha crecido en el territorio de Tecamachalco más de
200% en 38 años. Principalmente son de gallinas y pollos. Se produce 35 mil toneladas de
huevo cada año. La producción es intensiva y con costos ambientales altos, en cuanto al
manejo de desechos.
No hay datos oficiales disponibles que nos indiquen cuantas personas se dedican
directamente a la actividad ganadera, sin embargo existen actualmente como ya lo dijimos
más de 6 mil trabajadores en las actividades primarias y casi todos están relacionados con
la ganadería, ya sea porque están directamente en ella o porque están produciendo los
campos para alimentar al ganado y la avicultura de la zona que demanda semillas y forraje.
(Camacho Vera, J. H. 2008).
La ganadería permite hacer cierto ahorro comprando cabezas que les permite tener
“liquidez” en cualquier necesidad de dinero principalmente en la compra de insumos
agrícolas, Entre el año 1974 y 2012 pasaron de 1337 hectáreas relacionadas a las zonas
agricultura de forraje a 3 mil 550 en la actualidad, mas de 2 mil 200 hectáreas que su
producción cambio de destino de consumo final, todo esto se explica también por la
presencia de empresas de alimentos balanceados con influencia al exterior del municipio,
como el caso de Avitec y otros.
Tecamachalco es un municipio con fuerte presencia de ganado y para confirmar esta idea
tenemos los siguientes datos: tiene el cuarto lugar estatal en número de cabezas de ganado
ovino solo rebasado por Chignahuapan, Tlacotepec de Benito Juárez y Zacatlan; en 2007
según el censo ganadero aportaba el 3.2 por ciento de borrego al estado. Es el tercer lugar
en ganado bovino y tenía hasta el 2007 el 3.1 por ciento de cabezas del estado, solo por
124
debajo de Chiautla y Venustiano Carranza. Las granjas ubicadas en el municipio tenían una
población de más de 700 mil aves de corral lo que significa el 2.5 por ciento del estado.
Las estimaciones para el año 2010, como se muestra en el cuadro siguiente muestra que la
carne de aves de corral aporta el 14 por ciento al estado; el ganado bovino en carne aporta
el 6.3 por ciento del estado y el ovino el 4.1 por ciento.
Cuadro 3. Estimaciones de producción de carne en canal 2010, en toneladas
Tecamachalco ovino bovino aves corral porcino caprino
Estado de Puebla 3,765 39,713 157,433 109,612 3,887
Tecamachalco 155 2,493 22,104 2,560 30
% respecto al estado 4.1 6.3 14 2.3 0.8
Fuente: Datos de SAGARPA, www.siap.gob.mx, sacados del Anuario Estadístico de Puebla 2011. INEGI
Además Tecamachalco es el municipio que tiene el segundo lugar casi a la par del primero,
su vecino Tochtepec en producción de leche de vaca y aporta al estado el 9.2 por ciento de
total de la producción.
Cuadro 4. Producción estimada en derivados de la ganadería para 2010
Tecamachalco
Leche
bovino
(litros)
leche
caprino
(litros)
Huevo plato
(toneladas)
miel
(toneladas)
Estado 403’100,000 1’819,000 481,752 3,212
Tecamachalco 37’293,000 17,000 34,821 58
% respecto al estado 9.2 0.9 7.2 1.8
Fuente: Datos de SAGARPA, www.siap.gob.mx, sacados del Anuario Estadístico de Puebla 2011. INEGI
125
Segundo lugar en huevo para plato aportando casi 35 mil toneladas al año y produce el 7.2
de lo que produce el estado. En producción de miel tiene el 9 lugar estatal y produce 58
toneladas al año lo que significan 1.8 por ciento del estado.
Como conclusión podemos decir que la ganadería a libre pastoreo impacta en la
degradación de suelos, afortunadamente este tipo de ganado cada vez es menor según
versiones de los mismos habitantes. La ganadería es el motor del sector primario y
podemos decir que Tecamachalco es una zona donde la ganadería está cambiando el
destino de la producción agrícola que tradicionalmente era para consumo humano y local.
Minería. La explotación de bancos de material ha crecido más de 2000% en 38 años, según
datos encontrados por el Cupreder. Cerca de las laderas de Alseseca se han extraído
intensamente arcillas, afectando la calidad de suelo y la recarga del acuífero. Por otra parte,
la actividad de la Cementera Cruz Azul es de alto impacto regional por las actividades
extractivas, el consumo de energía y las emisiones contaminantes, así como por el uso de
agua limpia del acuífero. El área de aprovechamiento de esta cementera está ahora
invadiendo la Reserva de la Biósfera Tehuacan-Cuitlatlan.
Hay que mencionar que en los límites colindantes con el municipio Palmar de Bravo está
instalada la planta de producción cementera de Cruz Azul, que tiene capacidad de
producción de un millón de toneladas al año según datos al comenzar la planta en
funcionamiento en marzo de 2007.
La principal demanda de agua en la producción del cemento se produce por tres procesos
básicos se plantea Pagan (2011): enfriamiento, procesamiento y evaporación. Sin embargo
es muy difícil distinguir el uso del agua para enfriamiento y el uso del agua del proceso en
sí, dado que el agua para procesos se entiende como el agua que tiene contacto directo con
el producto intermedio o final y que puede ser dividida en: 1) agua entrada al producto
como en conservas y bebidas, 2) agua sirviendo en uso suplementario en la manufactura del
producto. Según algunas estimaciones, la demanda de agua en el proceso de producir una
tonelada de cemento es de 3,500 litros de agua. Esto se debe a la minería de piedra caliza,
las labores de limpieza y mantenimiento de equipos contaminados, a la descarga de aguas
servidas y otras labores de producción. En un sentido estricto, el agua no es usada
126
directamente en la producción de cemento, pero es utilizada para el enfriamiento de
equipamientos y de flujos gaseosos.
Construcción. Es la actividad económica que da empleo a más de 6 mil personas. Esto tiene
relación con el crecimiento urbano y también con los movimientos de pobladores del
municipio que combinan esta actividad con las agrícolas. Localidades como Tlaixpan son
identificadas como semilleros de albañiles y maestros de obras muy calificados, con
presencia no sólo en el municipio, sino en el estado y el país.
Tan sólo dentro del mismo municipio la construcción ha sido una actividad muy importante
así lo señala nuestro estudio comparativo de uso de suelo de 1974 a 2012, donde se señala
que la zona urbana creció el 303 por ciento, de 492.6 hectáreas pasaron a 1985.6 es decir 40
hectáreas por año, lo que significa que se están edificando diariamente en promedio más de
mil metros de construcción nueva en el municipio lo que requiere de buena cantidad de
mano de obra para realizar este avance urbano.
Según datos de DENUE del INEGI en 2013 aparecen registrados 11 unidades económicas
formales dedicadas a la construcción, las cual por lo menos tienen de manera permanente a
140 trabajadores en la rama, lo que demuestra la fuerza de esta actividad, sin tomar en
cuenta la cantidad de trabajadores independientes que por sí solos están en este sector
productivo.
Silvicultura. La actividad forestal según datos oficiales e investigación de campo de
Cupreder como generadora de empleos es inexistente en el municipio; sin embargo en
consumo de leña en cada hogar es todavía importante de la zona, y el impacto a la ecología
aceptada en los talleres por los recolectores es muy alto.
Industria manufacturera. En el municipio según el censo económico de 1998 encontramos
que había 223 unidades económicas y para 10 años después según censo ya había 356
unidades, con un crecimiento de casi 60 por ciento, y el personal ocupado solo se
incrementó 25 por ciento, lo que indica que las empresas cada vez ocupan menos mano de
obra.
Las unidades económicas principales están registradas en productos alimenticios bebidas y
tabaco con el 60 por ciento; le sigue productos metálicos maquinaria y equipo donde
127
incluye implementos quirúrgicos y de precisión con el 21 por ciento, la industria de la
madera que incluye muebles con el 6 por ciento, textiles industria del cuero y papel entre
otras se encuentran también. En Tecamachalco hay tres grandes empresas que concentran
fuerte capital en la región y son la Planta Bachoco y la Molinera del Grupo Gruma, y el
Grupo Avitec, quienes registran más de 251 trabajadores consideradas como grandes
empresas relacionadas con la agroindustria.
Por otra parte el DENUE en el año 2013 registra 407 unidades económicas que dan empleo
a más de mil 630 trabajadores en promedio de manera permanente, ver siguiente cuadro.
Cuadro 5. Unidades económicas relacionadas con la
manufactura en el municipio de tecamachalco
Actividades Establecimientos
Tortillerías 180
Herrerías 66
Pastelerías y panaderías 35
Carpinterías 15
Paleterías y neverías 10
Costura 6
Lácteos 5
Embotelladoras de agua 4
otros 86
Total de establecimientos 407
Fuente: Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas, 2013.
El municipio de Tecamachalco es parte de la cuenca lechera importante en el estado
conjuntamente con otros 7 municipios de leche de ganado vacuno, el municipio vecino que
128
es Tochtepec es el primer productor estatal de leche. Esta condición regional de tradición
lechera ha traído como consecuencia que la agroindustria relacionada a la elaboración de
lácteos sea un fuerte motor de la economía campesina de Tecamachalco.
Según estudio de Camacho 2010, existen seis queserías ubicadas en Santa Rosa, Junta
Auxiliar de Tecamachalco con una demanda de leche para transformarla en lácteos de
aproximadamente 100 mil litros por semana en conjunto, otras pequeñas queserías que
demandan casi 70 mil litros.
Con información de personal del H. Ayuntamiento de Tecamachalco, en la comunidad de
Lomas de Romero localidad que aunque esta retirada de la zona de la producción lechera,
hay tres productores transformadores de lácteos que demandan al menos 30 mil litros por
semana en conjunto y que se desplazan a otros lugares a conseguir la leche pues en su
comunidad no hay producción lechera. Lo que hace que la demanda general para la
transformación de la leche en lácteos en el municipio rebase los 25 litros diarios, y eso
transformados en productos finales alcanza más de 30 toneladas de lácteos que son
ofertados tanto en el municipio como para el mercado nacional.
Servicios. En el municipio de Tecamachalco este sector es el más dinámico, ya que
concentra más población ocupada y unidades económicas, y la tendencia según nuestras
proyecciones van a la alza, como ocurre en nuestra economía nacional donde la
tercerización de la economía cada vez es más notable.
Cuadro 6. Evolución de la población ocupada municipal en el sector terciario
Municipio
Tecamachalco 1970 1980 1990 2000
Proyección
2010
Proyección
2020
Absolutos 972 1,302 2,866 7,253 9,294 11,554
Porcentajes 18.6 23.5 28.5 42.2 44.8 46.3
TOTAL PEA 5,215 8,794 10,056 17,173 20,749 24,961
Fuente: Elaboración CUPREDER con datos de Censos INEGI, 1970,1980, 1990 y 2000
129
De 1970 al año 2000 se incrementó 6.5 veces la población ocupada con esta actividad, y si
ampliamos el periodo al año 2020 con nuestra proyección el incremento seria de casi 12
veces, representando el 46 por ciento de toda la ocupación.
La oferta educativa ha crecido, aunque concentrada en los 3 centros de población más
grandes. Cerca de mil docentes educan a más de 23 mil alumnos, desde nivel preescolar
hasta profesional. Mil 400 empleos son generados en este sector. Tecamachalco se ha
perfilado en los últimos años como un municipio con oferta educativa de nivel superior
para toda la región.
En Tecamachalco el sector educativo tiene un papel importante en la economía local,
existen 116 escuelas, que conllevan a empleos derivados de esta actividad de manera
indirecta como transporte, vestido alimentación vivienda entre otros, para dar educación a
más de 23 mil alumnos desde preescolar hasta a nivel profesional.
La presencia de campus de universidades en el municipio hace que sea un punto de
atracción de población estudiantil: el caso de la Buap con la carrera de Veterinaria y
Zootecnia, ubicada en el municipio; así como la presencia de la Universidad Tecnológica
de Tecamachalco con una oferta educativa de ocho especialidades como Técnico Superior
Universitario y 7 ingenierías; estas universidades atraen jóvenes de diferentes puntos del
estado y del país para cursar una carrera, lo que hace que la cabecera municipal sea un lugar
donde se tiene que dar servicios de hospedaje y demás relacionados a la vida universitaria.
Las unidades registradas por el DENUE, registran que en el año 2010 habían mas de mil
400 empleos generados por este sector; existen 45 unidades económicas relacionadas con la
educación con carácter de microempresas, hay por lo menos 30 escuelas que dan por lo
menos empleo de a 20 personas en promedio, la BUAP tiene dos planteles que da empleo a
por lo menos 175 trabajadores cada una en promedio, lo que hace que esta universidad por
ofrecer educación superior sea una fuente de atracción para varios alumnos en la región y
sin duda alguna su presencia a detonado en potencializar la actividad de la agroindustria y
el sector agropecuario.
El municipio cuenta con infraestructura de servicios de salud no solo para los habitantes del
municipio, sino también para los municipios cercanos: con la instalación del hospital
regional con 30 camas disponibles y con una posibilidad de dar servicio a mas de 100 mil
130
personas de los municipios cercanos, este sector está atrayendo a población y ejerciendo
cierta presión para el crecimiento urbano.
El servicio de la administración pública en el municipio cuenta con infraestructura
importante para su funcionamiento, no sólo en el palacio municipal sino tanto en las juntas
auxiliares como en las comunidades.
Existen otras dependencias tanto de gobierno estatal como federal que hace que el
municipio sea un centro regional con influencia en la zona. Existen oficinas de la
CONAGUA (Comisión Nacional del Agua); oficinas de la policía ministerial estatal, del
Comité Técnico de Aguas Subterráneas (Cotas), de la Delegación de Sagarpa, entre otras
que hace a Tecamachalco es un municipio que administrativamente es importante.
Este municipio además cuenta con lo que otros de la región no cuentan, por ejemplo una
central de Bomberos, que no solo cubren la zona municipal sino que sus límites son mas
regionales.
Según el Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas (DENUE) del Inegi, del
año 2013, es la Sagarpa y la presidencia Municipal las dependencias de gobierno que tienen
más personal ocupado, en promedio 175 trabajadores; si sumamos los 52 registros de las
unidades de gobierno dentro del municipio tenemos que en promedio 625 personas laboran
en este sector de gobierno.
Tecamachalco es cabecera distrital en lo que a la administración de justicia se refiere, en el
se encuentran una cárcel regional que alberga más del 200 internos de fuero común
principalmente según datos de la dirección de seguridad pública municipal, aunque la
capacidad sólo sea de 93. La presencia de un juzgado mixto en el municipio hace que este
servicio sea importante regionalmente ya que atiende no solo sus habitantes sino la de otros
municipios, con dos agencias del Ministerio Público y un Juzgado mixto del fuero común.
Según el DENUE, hay 134 unidades de comercio al por mayor entendiéndose a estas como
las que distribuyen bienes y servicios a otros distribuidores. Según los datos hay un poco
mas mil personas trabajando directamente en este sector.
Existe una empresa grande con más de 250 trabajadores y es la del Grupo empresarial
Avitec, S.A. de C.V, dedicada la venta del huevo y derivados de la producción avícola así
131
como alimentos balanceados, hay dos empresas medianas con 175 empleados en promedio
y son: Panamco Golfo S. A. de C.V. empresa distribuidora de refrescos y Las Cervezas
Modelo del Altiplano S.A. de C. V.; hay tres con un promedio de trabajadores de 20 y hay
dos con promedio de 40 empleados; hay 16 empresas con promedio de 8 personas
laborando y 110 con 3 trabajadores en promedio.
El comercio al por menor entendiéndose como aquella unidad económica de venta donde
va directamente al consumidor final, tenemos según el mismo DENUE, que había en el
2013, mil 637 unidades, donde mil 589 son pequeños negocios con promedio de 2.5
trabajadores, hay 31 negocios con promedio de 8 trabajadores, 13 con promedio de 20
empleados, 1 con promedio de 40, 1 con 75, y solo un comercio con más de 251
trabajadores, en total más de mil 500 empleados en este sector.
La recreación es un sector que tiene presencia en algunas actividades tales como cine,
centros deportivos, gimnasios, ligas deportivas, discotecas, todos ellos principalmente en la
cabecera municipal. El DENUE registra 51 establecimientos con esta actividad y da empleo
a cerca de 150 personas.
En turismo tenemos que el municipio tiene riqueza cultural, histórica, biológica y geológica
que bien puede ser atractiva, actualmente esta actividad es muy limitada, sin embargo por
ser un municipio bien comunicado esta actividad atrae aunque de manera moderada a
turismo regional. Los servicios de alojamiento y de preparación de alimentos es
considerable; en el municipio se encuentran registrados 242 unidades con este servicio, lo
que hace que puede desarrollarse esta actividad de manera más activa.
IV.4 Síntesis del ordenamiento
La historia del ordenamiento ecológico de Tecamachalco, data de los primeros días de
marzo de 2011. A unos días de iniciar la administración municipal de Tecamachalco,
encabezado por el Médico Pediatra Rubén Balcázar Juárez; identificado como un
ciudadano apartidista apoyado por una coalición de partidos unidos contra el PRI.
Uno de sus aciertos políticos que consideramos fue fundamental para iniciar el proceso de
elaboración del Ordenamiento, fue el nombrar a un director de Desarrollo Urbano y
Ecología que no fuera de Tecamachalco, lo que permitió tener una capacidad de
132
negociación local con algunos sectores que no la hubiera tenido si el nombrado hubiera sido
local y más si tuviera una posición partidista definida.
La dirección de Desarrollo Urbano se la encargó a un joven con visión urbanística y
planeación; Jorge Cuautle Sánchez, un Diseñador Urbano Ambiental, egresado de la Buap,
fue el nombrado y este conformó su equipo interno y externo de trabajo, nunca participó en
la campaña política y no tenia compromiso con algún grupo de interés económico o social
que le limitara su campo de acción.
Una de las primeras presiones inmediatas que tuvo la dirección de Desarrollo Urbano, fue
la de solicitar permiso de construcción y cambios de uso del suelo a dos empresas que
buscaban construir más de 400 casas habitación cada una de ellas; el cual les fue negado.
Empresas por supuesto no de la región al parecer SADASI y Casas Geo, que una vez
construyendo dejan graves problemas a los municipios obligándolos a dar servicios a los
nuevos fraccionamientos y el cual les genera a las administraciones una carga financiera.
Otro factor que influyó es que en la campaña política para lograr la administración,
encontró el reclamo social del recurso agua, que la población percibe en todos los niveles
como critica y una necesidad de hacer un alto a la forma del uso actual de territorio; la
lógica ciudadana es muy simple, “si ya los habitantes de Tecamachalco no tenemos agua,
no es conveniente traer más gente para repartirnos la poca que hay”, comento el presidente
municipal en nuestra primera reunión, (Marzo, 2014).
Es así como la dirección de Desarrollo Urbano llega al Cupreder, para buscar asesoría de
reglamentar el uso del suelo en el municipio que por esos días las noticias de Cuetzalan
sobre el haber detenido la instalación de una de las tiendas de Walmart con un
ordenamiento ecológico ya era conocida en el estado: Lo primero que se les propuso fue el
de hacer un ordenamiento integral donde se abarcara, la reglamentación urbana que ya
existía y reforzarla con la elaboración de un Atlas de Riesgo y la construcción social del
Ordenamiento ecológico para asignar usos de suelo al municipio sustentados en estudios
técnicos y consensuados por los actores económicos locales.
Una Característica de Cupreder es hacer en los estudios de ordenamiento ecológico; un
estudio comparativo de los usos de suelos, sin que esto sea necesariamente un requisito
metodológico, sin embargo su análisis es clave para entender la transformación que ha
133
sufrido el municipio. En este caso se estudio la diferencia de 38 años 1974 y 2012; ver
mapas de cambio de uso del suelo (anexo G) y se estudio también para el ZESA, (Zona de
Estudio en Sentido Amplio, es decir a una región mayor al municipio para saber el
comportamiento regional), ver anexo H, agrupando las categorías que aplica INEGI en sus
cartas temáticas de uso de suelo y vegetación, usando imágenes de satélite obtenidas por
sensores remotos, material fotográfico a escala original 1:80,000, imágenes satelitales Spot
consultadas en Google Earth y visitas al campo para verificar la información; de acuerdo
con su significado ecológico, de conservación y su repercusión socioeconómica que sirvió
de soporte estratégico y metodológico para determinar las Unidades de Gestión Ambiental
(UGAS) y asignar la política ambiental (ver tabla siguiente).
Tabla 2. Comparativo usos de suelo 1974-2012, Municipio Tecamachalco. (Hectáreas)
TIPOS DE SUELO 1974 2012 Diferencia
Aeropista 7.65 0.00 Desaparecieron
Bancos de material 2.72 68.81 66.09
Bosque de encino 220.44 20.78 -199.66
Canales y ramales 147.74 139.67 -8.07
Erosión con plantas arbustivas 29.04 75.14 46.10
Erosión, con pastizal inducido por fuego 523.92 489.10 -34.82
Erosión, por malas prácticas de reforestación
de eucalipto 198.74 310.23 111.49
Erosión, con vegetación secundaria 2,044.47 2,111.22 66.75
Erial o tepetateras 87.58 86.54 -1.04
Zona agrícola erosionada 1,303.58 1,207.80 -95.77
Erosión extracción arcilla, arbolado ralo 981.19 342.48 -638.71
Granjas (naves) 69.85 226.94 157.09
Invernaderos 0.00 27.08 Aparecieron
Jagueyes 5.76 5.69 -0.07
Regeneración de terrenos abandonados 9.75 27.05 17.30
Matorral desértico rosetófilo 1,586.95 1,534.14 -52.81
134
TIPOS DE SUELO 1974 2012 Diferencia
Pastizal inducido, maguey 113.85 150.94 37.09
Riego bombeo temporal, tecnificada,
hortaliza 3.38 9.66 6.28
Agricultura antes sólo de temporal 2,413.98 .00 Desaparecieron
Riego bombeo y Valsequillo, forraje y
hortalizas 3,120.82 2,732.85 -387.97
Riego Valsequillo estiaje y por bombeo 1,337.25 3,450.42 2,113.17
Riego bombeo y temporal. alfalfa cerca de
las granjas 0.00 113.09 Aparecieron
Agricultura de temporal (maíz) 3,066.99 2,325.52 -741.46
Temporal con riego por bombeo, hortalizas 174.00 501.46 327.47
Zona urbana 492.66 1,985.66 1,493.00
Totales 17,942.28 17,942.28
Fuente: Elaboración Cupreder, 2013.
Lo que este estudio resalta, es como el territorio municipal cambio su uso. Hay dos
variables de uso que desaparecieron, una aeropista, que tenia 7.6 hectáreas, y más de 2 mil
400, de agricultura de temporal que pasaron a ser otros usos, principalmente urbanos. Lo
que apareció fueron los invernaderos; es decir en 1974 no había esta tecnología, en la
actualidad hay ya 27 hectáreas principalmente para la producción de jitomate.
Los bancos de material donde se presenta la minería, crecieron enormemente pasando de
casi 3 hectáreas a casi 69 lo que significa un deterioro al medio ambiente y de bajo impacto
a la economía local, sin duda la presencia de la Cementera de Cruz Azul, está implícita en
este dato.
El bosque de encino, en este periodo perdió 200 has, actualmente solo quedan 20, lo que
implica un estado de alerta máximo para proteger lo que queda.
Por otra parte la erosión ha crecido en sus diferentes variantes, lo que indica que las malas
prácticas productivas y sociales han deteriorado el suelo. Y cuando la erosión se convierte
en tepetateras, significa ya estar en un proceso pleno de desertificación, con altísimos
costos ambientales negativos y económicos para su recuperación.
135
El territorio utilizado por las granjas creció en el periodo de estudio en más del 300 por
ciento y actualmente ya hay cerca a las 230 hectáreas con ese uso, la empresa Bachoco es el
principal usuario de este tipo de suelo.
Cuando se analizan las variables con las diferentes modalidades de agricultura; tales como
la de temporal, la de hortalizas, la riego por bombeo de pozo exclusivo o con ayuda del
canal de Valsequillo, la maicera o de alfalfa, encontramos que se ha presentado una
transferencia de los cultivos de granos a la producción de forrajes, pues se ha incrementado
la producción del maíz forrajero y la alfalfa.
Así también podemos concluir que la extensión de riego ha aumentado, aunque la calidad
de lo regado según resultados del foro de la “Semana del Agua”, organizado por Cupreder
en noviembre de 2013, para discutir el tema y allegarse de información, con la presencia de
52 ponentes nacionales e internacionales, concluyeron que la temática del agua tiene un
futuro poco alentador, no solo por la escasez, sino por su calidad y en Tecamachalco, según
trabajo de algunos investigadores, concluyen que la contaminación es irreversible, la misma
CONAGUA, y SOAPATEC, coinciden con este panorama.
Finalmente este análisis presenta un dato muy ilustrativo del cambio tan impactante en el
municipio, nos referimos al crecimiento de la zona urbana, que pasó de 492 has. en 1974 a
mil 985 en 2012, lo que significa un crecimiento de casi mil 500 has; en este estudio de
cambio de uso del suelo permite ver que uso paso a ser urbano, y principalmente fue la
agricultura la que cedió lugar, así como también zonas de erosión y pastizales en las laderas
de los cerros que cada vez mas son visibles las casas en plena expansión urbana.
Este análisis de cambios de uso del suelo conjuntamente con los resultados del Atlas de
Riesgo ya expuesto así como los estudios necesarios que el propio ordenamiento requiere
de manera legal para su elaboración expuestos en el capítulo II, con un rigor técnico solido,
pero sobre todo no solo la validación sino la construcción misma por vía de los talleres y
consulta a la población en más de 20 en todo el municipio, con sectores económicos y
autoridades formales; se fundamenta el ordenamiento ecológico de Tecamachalco.
Este Modelo de Ordenamiento Ecológico propone atender prioritariamente lo siguiente:
Proteger las zonas de recarga del acuífero, que son las partes altas y laderas de los cerros
136
Techachales y El Monumento, la vegetación originaria del sur del municipio, así como las
zonas agrícolas existentes paisaje productivo importante en la región.
Proteger el acuífero echando a andar tecnologías de captación de agua de lluvia para
disminuir la presión sobre el mismo. Que Tecamachalco se coloque como punta de lanza de
los municipios que comparten el acuífero para empezar a revertir el deterioro. Proteger los
suelos agrícolas de la salinización y el endurecimiento, lo cual también va ligado con
asegurar la infiltración de agua de riego para reinyectarla al acuífero.
Proteger y promover el uso de suelo agrícola; condicionar el uso industrial a prácticas
limpias.
Atajar la contaminación de los canales de riego principal y secundario, producida tanto por
los desechos industriales como habitacionales.
Mejorar las prácticas agrícolas, para proteger los suelos del daño de agroquímicos y
fertilizantes, mediante la recuperación de técnicas agrícolas tradicionales, la diversificación
de cultivos y la optimización de los sistemas de riego.
Regular el crecimiento urbano para evitar la impermeabilización de suelos, y mitigar los
riesgos a desastre por sismos o inundación.
Rescatar los manchones de vegetación originaria, que son espacios de biodiversidad
cultural.
Consolidar los mercados regionales para los productos locales, y las cadenas productivas de
alimentos sanos que aseguren soberanía alimentaria.
Recuperar y valorar la riqueza histórica cultural, con fines educativos, de construcción de
identidad regional y de prestación de servicios turísticos.
El Ordenamiento Ecológico de Tecamachalco, actualmente todavía sigue en un proceso de
consolidación. Fue decretado el 6 de febrero de 2014, por sesión de cabildo, tiene un comité
de Ordenamiento Ecológico que está conformado por 74 personas, de las cuales su
distribución es la siguiente: 33 por ciento lo conforma el sector administrativo, donde según
el acta de cabildo de la fecha mencionada, tiene un lugar el gobierno federal vía, Semarnat,
por estar parte de una Área Natural Protegida Federal, (Reserva de la Biosfera Tehuacan-
137
Cuitlatlan), un lugar el gobierno del estado, y todas las demás del gobierno municipal,
como representaciones de ejidos y juntas auxiliares.
Otro 33 por ciento, del comité está formalmente representado por todos los sectores
económicos entendiéndose como sector al conjunto de personas, organizaciones grupos o
instituciones que comparten objetivos comunes con respecto al aprovechamiento de los
recursos naturales, el mantenimiento de los bienes y los servicios ambientales o la
conservación de los ecosistemas y la biodiversidad, de esta manera tenemos:
Sector actividades Primarias que considera a la agricultura, ganadería y avicultura y a los
actores de interés que desarrollan dichas actividades como campesinos, ganaderos y
productores de pollo y huevo. Sector actividades Secundarias, considera a todas aquellas
actividades que tienen que ver con la transformación como la agroindustria, minería,
industrialización de productos, transformación de lácteos y carnes. Sector actividades
Terciarias comprende todo lo que tiene que ver con prestar o proporcionar algún servicio y
los actores que lo realizan como la educación, salud, gobierno, transporte, recreación,
turismo, deporte y servicios profesionales, nombrados por los propios sectores. Y
finalmente un sector no económico que Cupreder Propuso que tiene influencia en el
territorio por su actividad ecológica que le llamamos: Sector Conservación que comprende
a toda aquella persona, organización, grupo, institución preocupada e interesada por el
medio ambiente y que ha hecho o realiza acciones para contribuir a la restauración,
conservación o protección del medio natural.
El Otro 33 por ciento del comité de ordenamiento lo conforma la sociedad civil, donde
aparecen académicos, voluntarios, jóvenes, mujeres, y todo sector interesado en cuidar y
vigilar el territorio tomando las decisiones para su mejoramiento. Este sector ciudadano fue
nombrado en las reuniones de las comunidades y es el sector que garantiza por la
experiencia de Cupreder que los intereses del sector administrativo y el interés de los
sectores económicos no prevalezca en la toma de decisiones ante el bien común.
El Programa Ecológico del municipio de Tecamachalco, se sintetiza en un mapa donde se
establecen las 4 políticas ambientales, (ver mapa 4).
El color rojo del del mapa, indica que son Unidades de Gestión Ambiental (UGAs) de
Protección; en estos lugares no se pueden explotar para actividades de aprovechamiento,
138
fueron decretados así porque tienen valor ecológico alto o son zonas de recarga: toda la
Área Natural Protegida federal entra en esta categoría. Esta política de Protección es la más
restrictiva.
Figura 4. Políticas ambientales del Programa de Ordenamiento Ecológico del
municipio de Tecamachalco, Puebla, México.
Fuente: Programa de Ordenamiento Ecológico del Municipio de Tecamachalco 2014.
139
Las UGAs verdes son de Conservación. No se pueden explotar por su importancia
ecológica y deben de permanecer así; en ellas se permiten algunas actividades como
turismo con un bajo nivel de carga su función; preservar intacta la vegetación de sus áreas.
Las UGA de color naranja, son la de la política de Restauración indica que en ellas el
territorio tiene la vocación del suelo para que alcancen el nivel de la política de
conservación, solo que en este momento presentan un estado de deterioro que se hace
necesario buscar su mejoramiento, ya sea con reforestaciones o con acciones como obras de
conservación de suelos entre otras.
Las UGA de color claro indican que son de Aprovechamiento Sustentable, en ella se busca
aprovechar el territorio pero con reglas muy especificas de cómo hacerlo, y para eso están
los criterios ecológicos, establecidos en el ordenamiento.
El color amarillo representan las zonas urbanas que son reguladas por el PMDUS, que tiene
la encomienda de regular los usos de suelo en la parte ya urbanizada.
Actualmente el ordenamiento se encuentra en la etapa de pasar a la formalización de ser
decretado en el periódico oficial del estado y un acuerdo de Coordinación entre el gobierno
federal, estatal y municipal, pero por la pasividad actual del gobierno estatal de Rafael
Moreno Valle en el tema ambiental, este proceso está detenido y en manos de la federación
que ya intento contactar con el estado para lograr todo el proceso. Sin embargo con el solo
decreto el ordenamiento ecológico de Tecamachalco es ya un mandato ciudadano.
Actualmente la Dirección de Desarrollo Urbano del Municipio toma como referencia el
Ordenamiento ecológico para dar o negar permisos de construcción y de cambios de uso del
suelo.
Pero el Ordenamiento tendrá que pasar la prueba de la minería a cielo abierto un peligro
latente en Tecamachalco. Hay dos concesiones mineras una de 200 hectáreas denominada
“Erik”, expedida el 9 de marzo de 2004, para explotar oro, plata plomo cobre y Zinc, con el
título de concesión 221640 a nombre de Oscar Orlanzini Bortolotti en el cerro el
Techachales y la otra concesión denominada como “Erik II” y con el título, 215715 a
nombre también de Oscar Orlanzini Bortolotti, expedida el 12 de marzo de 2002, de 615
has, para manganeso ubicada junto a la anterior. Las concesiones abarcan todo el cerro del
140
Techachales cerro emblemático de la región, y hasta parte de la zona urbana tanto de
Tecamachalco, como la de San Mateo Tlaixpan. (Información obtenida en línea de la
Secretaria de Economía).
El ordenamiento decreta a esa zona por su importancia cultural y ambiental, con la política
ecológica de Conservación, donde se indica que ninguna actividad más que las existentes
pueden realizarse en esta UGA. Las actividades existentes son las de conservación, porque
actualmente se realizan trabajos de reforestación, y pueden realizarse actividades de
turismo de baja carga, dado su valor cultural, es incompatible realizar alguna actividad de
transformación; lo que si se permite es restaurarlo para conservar en mejor estado a una de
las zonas de recarga más importante del municipio.
En las últimas fechas, la población de Tlaixpan tiene la inquietud de que a pesar de la
cancelación oficial de esas concesiones mineras pueden ser reactivadas, y con justa razón
esa inquietud, ya que al investigar por Cupreder el término cancelación, en la Dirección de
Minería dependiente a la Secretaria de Economía, se nos comentó, que se canceló porque
quienes tienen las dos concesiones, no presento algún documento administrativo, que puede
ser desde falta de un plano, el nombre de la razón social sea el incorrecto, falta de
fotografías y otras cosas meramente de trámite y para presentarlo tiene 50 años para
intentar revocar lo que una auditoria oficial encontró no cumplía administrativamente.
Eso ha hecho que el ordenamiento se ha convertido en una herramienta social para la
población, a pesar de que algunos vecinos permanecen escépticos sobre la efectividad de la
herramienta legal que representa el Ordenamiento Ecológico ante el posible embate de las
mineras; pero la gran mayoría de población informada, tiene gran esperanza de su
efectividad para defender su territorio, todo depende de cómo la sociedad participe, y de
como el Comité de Ordenamiento Ecológico tome su papel de guardián del territorio.
El Comité de Ordenamiento ecológico tanto con su Órgano Ejecutivo, como en su Órgano
Técnico ya ha tenido que emprender campaña de búsqueda de información y vertirla en las
comunidades que lo solicitan, ha logrado por el momento que la Dirección de Desarrollo
Urbano, declare públicamente que no hay permiso actual municipal para el funcionamiento
de estas concesiones y por parte del Presidente Municipal se ha comprometido
141
públicamente a no dar ninguna autorización del cambio del uso del suelo si se lo solicitaran
y eso es ya un “round” ganado; la batalla continua.
142
CAPITULO V
CONCLUSIONES
En este apartado final expresamos nuestras reflexiones basadas en las fuentes documentales
revisadas y de legislación, así como en nuestra práctica y experiencia profesional en la
elaboración de los ordenamientos ecológicos, no solamente en los anteriormente expuestos.
Después de consultar la literatura sobre la ordenación del territorio, coincidimos de entrada
con lo que plantean Hiernaux y Torres, (2008), expuesto en el capítulo I, sobre que la
ordenación territorial en términos generales, sigue formando parte sólo del imaginario de
los políticos y los técnicos que lo elaboran. La sociedad civil, sigue siendo pasiva y
receptora de esos procesos de planificación; a la población hay que “ordenarle” lo que debe
de hacer para un “desarrollo adecuado”, esa es la concepción que impera en la mayor parte
del mundo.
Incluso en Europa, donde los niveles de planificación son altamente participativos sigue
habiendo esta concepción; la misma Carta Europea de Ordenación del Territorio cuya
definición es la más influyente en el mundo, al definirla como; “…una disciplina científica,
una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y
global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del
espacio según un concepto rector”. Este racionamiento deja a los “expertos”, y “tomadores
de decisiones” la tarea de “desarrollar de manera adecuada un territorio”. Y solo en un
apartado menciona que debe ser “democrática”, “…para asegurar la participación de la
población afectada…”. Se da por entendido que una parte de la población será afectada y
supeditada al interés de algún sector económico mayoritario o un “concepto rector”.
En México, la definición del ordenamiento ecológico tiene esa misma lógica: “El
Instrumento de Política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las
actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la
preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis
de las tendencias de deterioro y las potencialidades del aprovechamiento de los mismos”. El
planteamiento sigue plasmado de igual manera, es un instrumento de política pública donde
a partir del análisis técnico se regula o induce a los actores sociales y económicos para
“hacer lo correcto”.
143
La misma tendencia de conceptualización está presente en América Latina, (AL) hay copias de
la Carta de la Europea de Ordenación de Territorio, o muy parecidas a las de México; en el
presente trabajo se exponen varias definiciones tanto de gobiernos como de teóricos que
abordan el tema. Podemos afirmar que la ordenación del territorio es un concepto aún en
construcción, de carácter polisémico, como lo dice el colombiano Ángel Massiris, sujeto a
diversas interpretaciones sin que exista una definición universal que satisfaga a todos.
En general actualmente la Ordenación del Territorio y coincidiendo con Adrián Aguilar (1989),
se puede sintetizar en cinco puntos centrales de lo que es en la práctica mundial y en el
siguiente orden de importancia; 1. Se trata de una política de Estado. 2. Está contemplada como
política a largo plazo. 3. Su instrumento básico es la planificación. 4. Debe conciliar el proceso
de desarrollo económico con distintas formas de ocupación territorial. 5. Tiene como fin último
elevar el nivel de vida de la población. Yo agregaría que todo lo anterior siempre dentro de la
lógica del capital; todos los esquemas de planificación están orientados a reproducir el motor
económico de la ganancia. Sin embargo hay casos como el de Cuetzalan, donde la población
indígena en el ordenamiento municipal logra salir de esa lógica, planteándose otra posibilidad
de convivir en un entorno sin la gran empresa.
Nosotros sugerimos que si la ordenación del territorio es una política de Estado, concierne
entonces a toda la sociedad a participar en ella, tanto al conjunto de las actividades económicas
y a las actuaciones públicas. Por supuesto que como instrumento de planificación debe
sujetarse a los procedimientos técnicos con la rigurosidad que el entorno científico lo permita.
La experiencia de Cupreder nos dice si se someten los estudios realizados para la construcción
del ordenamiento a evaluaciones externas por especialistas de la materia; esta práctica es un
ejercicio que fortalece el proceso, no dejar ninguna duda técnica y transparentar la información
a los que finalmente en consenso tomarán el destino de su territorio es decir los diversos actores
de la sociedad civil, quien tendrá la última palabra de cómo quiere su entorno futuro a por lo
menos 25 años.
Con respecto a la experiencia de la planificación territorial, encontramos que sin duda algunos
países de Europa, nos lleva cronológicamente varios años de ventaja; desde 1921 por ejemplo
en Holanda se tuvo los planes de uso del suelo; en Francia desde 1949, se creó la Dirección
general del Ordenamiento Territorial y un año después ya contaba con un Programa Nacional
144
de Ordenamiento; en Italia en 1942 ya tenía en su legislación los Planes de Coordinación
Regional; en Luxemburgo desde 1937 ya tenía su Ley de Ordenamiento de las Ciudades.
Sin duda alguna, la participación social en la toma de decisiones como las de Holanda y Suiza,
se deben al tamaño pequeño no sólo de territorio sino poblacional que tiene sus estructuras de
gobierno equivalente a nuestros municipios, de 2,400 habitantes promedio por municipio en el
caso de Suiza, y con una alta densidad de población mayor a los 450 habitantes por kilometro
cuadrado, en comparación a México que su densidad promedio es de 57; otro característica es
el nivel de educación, es determinante en el caso de Holanda pues el sistema de educación
básica tiene un apartado de la toma de conciencia sobre el ordenamiento territorial. La escasez
del territorio ha obligado tanto a la sociedad como al estado a tener como punto central la
planificación.
La Ordenación del territorio, como se le llama en Europa, se desarrolló al terminar la segunda
guerra mundial, el proceso de reconstrucción se hizo necesario y es por eso que dentro de la
lógica del capital se hacen indispensables los ordenamientos territoriales, que le permitan una
reconstrucción más rápida y que se “distribuya” el territorio de acuerdo a la visión global del
capital.
Predomina en Europa el reconocimiento de los siguientes problemas concernientes al OT:
Conflictos de uso de la tierra por incompatibilidad, aprovechamiento no sostenible de los
recursos naturales, ocupación de áreas sujetas a amenazas naturales, desarrollo espacial de
corredores viales, redes de transporte y de comunicaciones; expansión urbana desordenada,
desequilibrios en el acceso a servicios públicos y sociales en áreas urbanas y rurales.
Desequilibrios territoriales de la distribución de actividades y oportunidades de empleo;
desequilibrios de la organización urbano-regional; desequilibrios en el desarrollo urbano y rural
y sus interdependencias y elevación de la competitividad territorial.
En general en Europa se reconoce que con las políticas de OT se pueden alcanzar los siguientes
logros: la definición de los mejores usos de los espacios de acuerdo con las potencialidades y
limitantes presentes en el territorio; la orientación de los procesos de urbanización,
industrialización y desconcentración económica; una distribución equilibrada en el territorio de
las actividades y usos del suelo; la articulación e integración del territorio tanto internamente
como con el exterior una mayor habitabilidad del medio rural; la protección del patrimonio
145
natural y cultural; la prevención de desastres de origen natural y antrópico; el fortalecimiento
de la competitividad de los territorios; Una red urbana equilibrada en su distribución espacial y
de tamaños; una organización del espacio urbano más funcional y acorde con el desarrollo
humano sostenible; la localización óptima de las infraestructuras, equipamientos y servicios;
una mejor localización de las instalaciones productivas y como fin máximo el bienestar para la
población.
Un elemento característico de Europa, es que la construcción de estos instrumentos de
planificación en lo que a tiempo respecta, generalmente van desde los tres años hasta los cinco
para lograr el consenso ciudadano y de estudios necesarios. Lo que hace que los estudios
puedan ser más rigurosos y sometidos a una mayor opinión.
En AL la planeación en general se comenzó a plantear desde los años de 1960 del siglo XX y
ha evolucionado, con variantes como planificación regional, urbana y económica; sin embargo
la planificación territorial y ambiental son de reciente presencia a finales de los años de 1970 e
inicios de la década de 1980, cuando se presentó como política pública.
En Colombia se promulgó el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de
Protección al Medio Ambiente en 1974, y fue el país pionero en entrar al tema ambiental-
territorial. El sustento de esa primera visión, de AL fue el enfoque del "ecodesarrollo", término
acuñado por Maurice Strong (1973). para dar a entender una idea de desarrollo económico y
social que tomara en cuenta la variable ambiental. Este enfoque fue pasajero, pues rápidamente
fue absorbido por el concepto de desarrollo sustentable impulsado a partir del Informe
Brundtland "Acción para un Futuro Común" en 1987. México influenciado por este enfoque en
1988, aprobó Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, donde se
implementa por primera vez el Ordenamiento Ecológico, en un entorno de liberación y
globalización.
Posterior a este informe y previo a la Cumbre de Río de 1992, los países latinoamericanos
realizaron esfuerzos para elaborar una visión de conjunto acerca del problema del desarrollo y
el medio ambiente. En efecto, con el auspicio del PNUD y el BID se conformó en 1989 una
comisión encargada de elaborar dicha visión para ser presentada en la Cumbre de Río,
conformada por representantes de distintos países latinoamericanos. El documento final de este
trabajo se conoció en 1990 bajo el título de Nuestra Propia Agenda sobre Desarrollo y Medio
146
Ambiente, en el cual se hace un diagnóstico de la realidad latinoamericana y se proponen las
bases para la construcción de la estrategia de desarrollo sustentable.
Las bases de ese documento la constituyen siete grandes líneas: a) la erradicación de la
pobreza, b) el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, c) la ordenación del
territorio, d) el desarrollo tecnológico compatible con la realidad social y natural, e) Una nueva
estrategia económica y social, f) La organización y movilización social, y g) La reforma del
Estado (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, 1991).
Por la tendencia ambientalista como la moda administrativa y por los acuerdos internacionales
tomados en los años noventa se inicia en los países latinoamericanos la elaboración de planes
de ordenación y la elaboración de regulaciones jurídicas las cuales a pesar de que reconocían la
transversabilidad e intersectorialidad del ordenamiento del territorio e involucraban elementos
de planificación ambiental y urbano-regional no resolvieron la necesidad de concurrencia de los
planes ambientales, socioeconómicos y urbanísticos, según el ámbito de actuación; es decir no
“ordenaron a las instituciones“ presentándose, situaciones conflictivas derivadas del hecho de
que cada uno de estos planes estaba soportado por normas legales distintas, concebidas
independientemente.
De esta forma encontramos que en varios países las leyes son ambiguas, y los márgenes de las
competencias no están claras, lo que hace que hayan vacios de poder y los niveles de
competencia y confluencia se traslapen como el caso de Colombia, Venezuela, Argentina,
Honduras y el caso de México donde por una parte la ordenación Urbana la atiende la
Secretaria de Desarrollo Social y la ordenación Ambiental sea la Secretaria del Medio
Ambiente y Recursos Naturales.
Encontramos actualmente en la mayoría de los casos una paradoja; por una parte existe todo un
“desorden legal”, y por la otra la intensión de “ordenar el territorio”. La ausencia de una
política coherente que integre transversalmente lo legal da como resultado que los territorios
nacionales están asumiendo un orden dictado directamente por la lógica del capital. El capital
no opera con criterios territoriales ni ambientales sino de rentabilidad.
Un caso concreto de esta lógica es la experiencia vivida en el Cupreder con el gasoducto del
llamado Proyecto Integral Morelos (PIM) que consiste en la construcción de un gasoducto de
160 kilómetros. de distancia y dos termoeléctricas. La empresa distribuidora de gas (ahora
147
Elecnor de capital español, antes con otras denominaciones) lograron primero retrasar y luego
modificar las Unidades de Gestión Ambiental y por Riesgo Eruptivo del Ordenamiento
Ecológico de la Región del Popocatépetl en el estado de Morelos, donde se había consensuado
con la población y técnicamente sustentado, que la zona de Huesca en el municipio de
Yecapixtla, es incompatible con la instalación o construcción de infraestructura que motive el
crecimiento urbano en zonas de peligro y de estrategia ecológica; aun así se autorizó la
construcción el proyecto en plena zona de riesgo, entre otras secretarias por la misma Semarnat,
encargada de vigilar y aplicar los Ordenamientos; ahora el gasoducto tiene una controversia
legal.
Si bien es cierto puede existir una complementariedad entre el interés privado y social así
como con los objetivos de la ordenación del territorio, como el caso de Cuetzalan; que son
algunos agentes económicos privados locales entre otros, quienes demandan las
regulaciones del territorio para continuar su reproducción. En el contexto macro las grandes
empresas prefieren “negociar” con el gobierno que sentarse a consensuar con la población.
La experiencia propia del Cupreder con la empresa Cemex en el municipio de
Cuauhtinchan, donde simplemente corrompieron al presidente municipal e intentaron
hacerlo con nosotros, para evitar el decreto del Ordenamiento Ecológico Municipal, es un
ejemplo claro de los mecanismos legales que dan plena facultad exclusiva a los cabildos
generalmente controlados por el presidente municipal en nuestro país, y no hay la consulta
ciudadana como máxima expresión de mandato en rango constitucional.
Por otra parte, es común en los países latinoamericanos que los actores poderosos
presionen sobre los agentes planificadores para inducir cambios en los usos del suelo en
una dirección favorable a sus intereses individuales. También es común que los agentes
planificadores sean proclives a actuar en función dichas presiones. El carácter integrador de
la ordenación del territorio exige un compromiso con el apoyo a la participación social y a
la concertación como forma de hacer de la ordenación un proceso de construcción colectiva
del uso y ocupación deseado del territorio y no sólo del capital.
En algunos casos dichas regulaciones se complementan con los intereses del inversionista.
Esto ocurrió en el proceso de ordenamiento de la cuenca de Valle de Bravo (Estado de
México), donde el interés común de los propietarios de viviendas campestres en dicha
148
región, así como de los inversionistas del sector turístico, las entidades gubernativas, las
ONG ambientales y algunas fuerzas sociales de ejidatarios y comuneros para realizar
esfuerzos conjuntos en pro de un ordenamiento de la cuenca que controle el progresivo
deterioro ambiental de la misma y garantice la calidad ambiental (servicios ambientales) y
productividad de la región en el largo plazo. O el caso de Cuetzalan, donde los hoteleros se
sumaron a la propuesta ciudadana; esto es posible por una simple razón, algunos sectores
establecidos generalmente se han identificado con la población y su lógica es permanecer
en ese territorio, lo que no pasa con las grandes empresas que llegan a los territorios y no se
identifican con la población, sino su tendencia es a imponer un sistema de explotación para
sacar ganancias al exterior de la región.
En general los países latinoamericanos enfrentan serios obstáculos para hacer posible el
trabajo articulado y coordinado que demanda la visión global del ordenamiento del
territorio. Obstáculos que además de la inexistencia o debilidad de la organización
institucional para la gestión, incluye la inexperiencia en el trabajo interinstitucional y la
tendencia a pensar el territorio desde una perspectiva sectorial; así como la ausencia de una
cultura del trabajo coordinado, interdisciplinario y abierto, que facilite el intercambio fluido
de información entre los distintos organismos que participan en la gestión en un mismo
ámbito territorial y entre los distintos ámbitos, así como la sinergia asociada a la
complementación de acciones y que evite la entropía de información y duplicidad de
esfuerzos, propia de las actuaciones descoordinadas y desarticuladas que han predominado
en la evolución de las distintas formas de planificación.
Del mismo modo, es común en México los “celos” de las instituciones en relación con sus
competencias y con la información que cada entidad produce, obstaculizando la
transferencia de información y la posibilidad de estandarizar indicadores, escalas, etc.,
situación que afecta seriamente la elaboración de productos diagnósticos integrados
requeridos como apoyo a la toma de decisiones para la ordenación del territorio. Lo
primero que hay que “ordenar” son las funciones y concurrencias de las dependencias de
gobierno. Además de las inconsistencias que en materia de información podemos encontrar
en la información generada por cada institución.
149
Desde el punto de vista de la participación social, toda la normatividad vigente da espacio a
la observación y sugerencia de la ciudadanía a ser tomada en cuenta para los
ordenamientos, pero se limita en su generalidad a validar o a una consulta final y esta no es
muy clara cuando se presenta un caso donde la sociedad civil no acepte ese modelo de
planificación impuesto por los políticos y por los “técnicos que la elaboran”, en general el
ordenamiento territorial sigue siendo vertical, aun cuando la Ley da la facultad de poder
frenar la iniciativa de algo contrario al interés popular.
En México se acepta la participación social incluso constitucionalmente; la misma
LGEEPA, tiene un apartado sobre ella, sin embargo en los ordenamientos promovidos por
las autoridades de los tres niveles de gobierno no se anima a los consultores a exigir este
mandato y la misma población en la mayoría de los casos desconfía de estos mecanismos
por la cultura de la simulación gubernamental muy arraigada. Mucho menos se pide la
participación social en la construcción de todo el proceso como un requisito, e incluso hasta
se cuestionó en los casos de los ordenamientos realizados por el Cupreder, por personal
administrativo de la Semarnat, en el caso del Programa de Ordenamiento Territorial del
volcán Popocatépetl, donde se dijo que se había “abusado de la consulta” y lo mismo en el
de Cuetzalan, porque “retardaba” el proceso de elaboración.
Otra de las características de los ordenamientos vigentes en AL es; ¿quien se encarga de
vigilar estos programas?, en su generalidad son las dependencias de protección al ambiente,
de agricultura, de desarrollo social y muy pocos de planificación, o al mismo tiempo todas
en una parte lo que hace que las responsabilidades se diluyan y las competencias se anulen
o se entre en controversia y mucho menos se da cabida a ojos ciudadanos
institucionalizados para la supervisión. Solo Colombia y Cuba hasta inicios del año 2000
tenían el control las dependencias de Economía y desarrollo social en coordinación con las
de planificación, en el tema de dirigir toda la planificación territorial.
En general en AL no existe una organización administrativa que favorezca la gestión
integral de los ordenamientos del territorio, la cual se realiza a partir de sistemas
institucionales sectoriales. En este sentido es necesaria la implementación de un sistema
jerarquizado de planificación en el que la planificación urbanística, ambiental y de
desarrollo socioeconómico se vincule con la planificación territorial tanto en sentido
150
horizontal como vertical, garantizando de este modo la prevalencia de la gestión integral y
el entendimiento del proceso de planificación como procedimiento de coordinación de
actuaciones.
El Ordenamientos Ecológico en México, aparece con la promulgación de la Ley General de
Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente el 28 de febrero de 1988 que a opinión de
algunos expertos es señalada, como una referencia internacional. La LGEEPA aprobada se
estructura en cuatro conceptos básicos: Política ecológica, manejo de los recursos naturales,
protección al ambiente y participación social.
¿Por qué urge planificar?: según el Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y
Urbano (DOF 16 de diciembre 2013). En la década de 1980, México se convirtió en un país
predominantemente urbano. Los datos demuestran que a partir de dicha década y hasta
nuestros, días más de la mitad de la población mexicana ha habitado en las ciudades.
Mientras que en 1900, el país contaba con solo 33 ciudades de más de 15 mil habitantes, en
donde habitaban 1.4 millones de personas (10.4% de la población total), para la década de
los ochenta, 36.7 millones de personas, que representaban más de la mitad de la población,
residía en localidades urbanas. En el 2000 existían 343 ciudades, de más de 15 mil
habitantes, las cuales alojaban a 66.6 millones de personas que representaban 63.3% de la
población nacional; y finalmente, para el año 2010 el número de ciudades aumentó a 384,
albergando 71.6% de la población total del país. Las tendencias indican que el proceso de
urbanización continuará, aunque a menor velocidad que en las décadas anteriores, de
manera que entre 2010 y 2030, la población urbana en México pasará de 71.6% a 83.2%.
El proceso de urbanización tuvo serias consecuencias sobre la configuración de los
asentamientos humanos urbanos y rurales en el país. Por un lado, el proceso migratorio y el
crecimiento de las ciudades evidenciaron la insuficiencia de suelos y servicios para
continuar la expansión, afectando en la mayoría de los casos a los ejidos y comunidades de
las áreas rurales, que fueron absorbidos por la urbanización de manera, en la mayoría de los
casos, irregular. Finalmente la lógica del capital promueve procesos de expulsión–atracción
en un entorno de desigualdad.
Aún en épocas recientes la inexistencia de suelo apto al interior de las ciudades y accesible
para los sectores más desfavorecidos de la población, continúa siendo un factor que impulsa
151
el asentamiento de dicha población en zonas de riesgo. A nivel nacional, 11 % de las
viviendas en localidades urbanas se ubican cerca o sobre el cauce de un río; 2.3 % se
encuentra sobre rellenos sanitarios, cuevas o minas y 9% sobre barrancas. Las
manifestaciones más dramáticas de la presencia de población en zonas de alto y muy alto
riesgo se ven reflejadas en fenómenos como el hundimiento del terreno en calles y casas,
reportado como un hecho frecuente en 4% de los hogares urbanos, cuarteaduras de muros
por reblandecimiento reportado por 5% de los hogares y deslaves y derrumbes de cerros por
lluvias reportado por 4%.
Un segundo efecto del proceso de urbanización en México es la expansión
desproporcionada de la mancha urbana. En las ciudades mexicanas el crecimiento del
territorio urbano no siempre ha respondido a la tendencia del crecimiento poblacional. Así,
mientras la población urbana se duplicó durante los últimos treinta años, la superficie
urbana se multiplicó por seis. Otra faceta del proceso de urbanización en México, es el
efecto de la dinámica de migración actual. El patrón de migración ha generado
despoblamiento de muchas localidades y ciudades, al mismo tiempo que genera flujos
importantes hacia los centros de población más dinámicos. Este fenómeno se ha vuelto muy
notorio y ha impactado, tanto al ámbito rural como al urbano, incluyendo a las grandes
zonas metropolitanas que décadas atrás fueron polos de atracción para la población. (DOF
16 de diciembre 2013).
Entre 2000 y 2010, municipios de zonas metropolitanas de gran importancia perdieron
población; en el caso de la Zona Metropolitana del Valle de México, el municipio de
Jaltenco, fue el que resintió la mayor pérdida con un decremento de 16.7%. También
destacan los municipios de Nezahualcóyotl y Tlalnepantla de Baz con pérdidas
equivalentes a 9.4% y 7.9% de su población, respectivamente. En el Distrito Federal, las
delegaciones de Azcapotzalco, Coyoacán, Gustavo A. Madero, Iztacalco y Venustiano
Carranza, tuvieron tasas de crecimiento negativas, siendo Venustiano Carranza la de mayor
pérdida de población. Otras ciudades también perdieron población durante el periodo.
Destacan los municipios de Guadalajara que tuvo una pérdida de 9.1% y de San Nicolás de
los Garza (10.8%), (DOF 16 de diciembre 2013).
152
Con los datos anteriores, se hace necesario inmediatamente iniciar con un planteamiento de
ordenamiento del territorio en el país, que lleve a cabo acciones horizontales en la toma de
decisiones, ya que de lo contrario la generación de desastres será cada vez mayor, y los
costos sociales y económicos que los gobiernos enfrenten serán tema diario en lo futuro.
Actualmente existe el OEGT (Ordenamiento Ecológico General del Territorio) que se
complementa con 60 y 40 ordenamientos locales y regionales decretados, respectivamente,
que cubren alrededor del 40% del territorio, por lo que una buena parte de éste aún no
cuenta con un instrumento legal que compatibilice las actividades productivas con la
conservación de los ecosistemas. A la fecha existen también en el país dos ordenamientos
ecológicos marinos decretados que cubren poco más de 124 millones de hectáreas.
Cuando se trata de ordenamientos que realmente pueden tener una repercusión en el control
del uso del suelo, la experiencia del Cupreder indica que solo son los ordenamientos locales
los que tienen ese “poder” no solo legal, sino ciudadano porque permite defender lo
asignado por todos los sectores de un municipio. El Ordenamiento local o municipal, es el
único cuando se arma con todos los sectores involucrados en el territorio, que logra
operarse fundamentado del artículo 115 constitucional, que faculta a los ayuntamientos a
regular el uso del suelo.
El resto de los ordenamientos, tanto el General, como los estatales o los Regionales solo
“son llamados a misa” quien quiere los respeta y no hay instancias directas de gobierno que
les faculte para realmente defender lo planteado. Aunque tenemos que aclarar que en el
caso de los regionales, si existen convenios de “coordinación” entre los estados y
municipios con la federación, la Ley de Planeación (capitulo V) da el carácter de
obligatoriedad a los establecido en estos Ordenamientos. La Ley define que los municipales
son normativos, el resto solo son “inductivos”.
Contar con un instrumento de planeación territorial es de primordial importancia para
identificar, prevenir y revertir los procesos de deterioro ambiental, como la escasez y
contaminación del agua, la afectación y pérdida de especies de flora y fauna, la degradación
del suelo y la pérdida de la cobertura vegetal, entre otros, además de disminuir la
vulnerabilidad de las poblaciones humanas ante eventuales desastres mal llamados
naturales. El OE busca un equilibrio entre las actividades productivas y la protección de los
153
recursos naturales. Por ello, uno de los principales retos del ordenamiento ecológico es
armonizar las actividades de todos los sectores entre sí y con el medio ambiente y el
Ordenamiento Ecológico Municipal o Local, permite lograr eso. En el caso de Cuetzalan, se
logró entender las cualidades más abstractas del territorio, como el valor escénico del
paisaje, la cultura y la cosmovisión indígena del uso del territorio, por un proceso nacido
desde “abajo”, ayudado por el trabajo previo de algunas décadas de las organizaciones
sociales existentes.
Actualmente en nuestro país, el ordenamiento ecológico no es el único instrumento del que
disponen los ciudadanos y municipios para planear y regular las actividades productivas y
el uso del suelo. Los PMDUS, que regulan el uso del suelo dentro de los centros de
población, son otro elemento. En este sentido, es indispensable que ambos instrumentos
sean compatibles y estén dirigidos al fomento del desarrollo sustentable municipal,
entendiéndose como desarrollo a lo que ellos definan como tal y para lograr la integralidad
de estos dos ordenamientos es importante integrar un tercer instrumento más, aunque
administrativo se convierte en una referencia en el conocimiento técnico del territorio; nos
referimos a integrar el Atlas de Riesgo; si estos 3 instrumentos se logran empatar de manera
transparente y consensuada, el instrumento, realmente da los resultados esperados. El caso
de Cuetzalan y Tecamachalco están construidos con estos 3 elementos administrativos.
De nuestra experiencia en los últimos dos ordenamientos ecológicos municipales, tanto el
de Cuetzalan iniciado en 2008 y concluido a finales de 2010 y el de Tecamachalco, iniciado
en marzo de 2011 y terminado el febrero de 2014; podemos concluir lo siguiente: a
diferencia de otros “consultores” como les llama la ley, al equipo técnico que lo elabora, el
Cupreder tarda en promedio 2.5 años para tener un Programa de Ordenamiento Integral.
Generalmente se realizan en un ejercicio fiscal de un año, lo que hace la diferencia en la
profundidad de los estudios requeridos. En el caso del estado de Morelos en el año 2007, se
llegó al extremo de realizarlos en solo 3 meses y decretarlos como estuvieran, y con
consultores “recomendados”, que simultáneamente realizaban varios trabajos. Finalmente
estos consultores son empresas que se mueven, también en una lógica de la ganancia.
Una de nuestras características en estos procesos, es que desde que inicia la etapa de la
caracterización, se hace a la par que el contacto con la ciudadanía, para ir construyendo una
154
base social que entienda todo el proceso, lo haga suyo y la concepción del proceso la
divulgue. En Tecamachalco al plantear la idea a los regidores de que debería de buscarse a
la sociedad civil, estos en su totalidad decían, “eso será muy difícil, aquí en Tecamachalco
la gente no participa, y juntar a mas de 50 personas para que vigile el territorio va hacer
imposible”; después de visitar las comunidades identificar líderes locales, los sectores
económicos y los grupos de interesados en cuidar su territorio, acudir a sus reuniones,
despejar dudas e ir dando resultados de los estudios en proceso por parte de los 10
especialistas de Cupreder, la población termina identificándose con el tema de la
investigación y sus aportes son fundamentales a la hora de intercambiar puntos de vista, lo
que permitió conformar en asambleas a los miembros del COET (Comité de Ordenamiento
Ecológico de Tecamachalco).
En el Cupreder existe una tesis, cuando de trabajo de campo se trata, para nosotros todos
los habitantes comunes tienen algo que aportar, la palabra de nosotros los externos
“expertos universitarios” no es la del conocimiento total, se les hace saber que sólo
conocemos una parte, las otras partes del conocimiento del territorio la conocen ellos, y que
es necesario compartir información, le llamamos a esta concepción “intercambio de
saberes”, todos aportan, lo que hace que al ver el producto final se sientan parte del proceso
y por lo tanto defiendan lo que ellos y otros vecinos construyeron.
Ese proceso de empoderamiento local y de conocimiento de su entorno, hace fuerte al
proceso de elaboración. Muchos ciudadanos abandonan el proceso por varias razones, pero
finalmente saben de lo que se trata y están pendiente de los avances. Es muy común
encontrar que los que más se oponen a la construcción del modelo de ordenamiento al
inicio del proceso, generalmente profesionistas, terminen siendo los principales promotores
y defensores de esta herramienta ciudadana; el caso del Biólogo Luis Enrique Fernández
Lomelí, de Cuetzalan, quien fue uno de los principales escépticos de los alcances de este
instrumento legal, ahora es el presidente del órgano técnico del Comité de Ordenamiento
Territorial integral de Cuetzalan (COTIC). Lo mismo pasó con el Geólogo Salvador
Fernández Becerra en Tecamachalco, que no sólo fue escéptico sino además cuestionó
severamente públicamente la iniciativa, actualmente tiene el cargo también de presidente
del órgano técnico del COET.
155
La experiencia también nos dice que la autoridad municipal generalmente no tiene la
aceptación de toda la sociedad, aunque haya llegado al cargo con márgenes de popularidad
alta, es ahí donde la imagen universitaria del Cupreder ha contribuido de manera importante
en todos los procesos, porque la identifican como apartidista. Las poblaciones no creen en
los partidos y eso ha hecho que por lo menos en los dos casos expuestos, Cupreder termine
siendo el factor de mediación en los conflictos de interés cuando se llega a la etapa de
asignar los usos de suelo y donde se tiene que discutir en manera abierta los daños y
regulaciones de algunos sectores económicos.
En Cuetzalan, el Cupreder jugó un papel de integración fundamental para lograr aglutinar
los intereses colectivos ante que los de sector y de las diferentes posiciones de las
organizaciones sociales que impulsaron el Ordenamiento. En Tecamachalco al final del
proceso Cupreder convocaba a solicitud del Ayuntamiento para garantizar la credibilidad
del proceso.
Es necesario aclarar, que de las dos experiencias del Cupreder expuestas en el presente
trabajo, encontramos que hay diferencias sociales y económicas muy marcadas, Cuetzalan
es un municipio integrado como comunidad indígena, con intereses sociales más comunes;
en el caso de Tecamachalco, la diversidad de intereses sociales y económicos es marcada,
la lógica de la ganancia está más impregnada en sus habitantes, no obstante cuando se logra
plantear con transparencia un proceso de ordenamiento ecológico, se demostró que se
puede lograr una política pública emanada desde la misma población, la única condición es
que haya voluntad política por parte de las autoridades municipales.
Otro de los puntos centrales en la construcción de los ordenamientos ecológicos
municipales, es la apertura técnica que el Cupreder tiene para validar todo el proceso, una
vez que se alcanza un resultado se somete a la opinión técnica de especialistas externos, lo
que ha valido tener observaciones y aportaciones; en el caso del Ordenamiento del volcán
Popocatépetl y su zona de influencia se contó con la validación no sólo de las comunidades
con 81 talleres, sino también de expertos en la materia y dependencias de gobierno, lo que
se catalogó por directivos de Semarnat como un “abuso de la consulta” lo que nosotros
aclaramos que no solo fue consulta, sino fue parte de la construcción del Modelo.
156
Un aporte de apertura por parte de Cupreder, es que cuando no se tiene a los expertos en
algún tema en específico; se conviene con otras instancias de la propia universidad o
universidades y especialistas para lograr los objetivos, y no improvisar estudios: casos
concretos como el de la Facultad de Biología de la UNAM para el caso del Programa de
Ordenamiento Regional del Popocatépetl; el caso de cambio de uso del suelo a personal
capacitado de INEGI en casi todos los ordenamientos; expertos de sismología egresados de
la UNAM para Tecamachalco. Y otros como el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua
(IMTA).
Uno de los puntos centrales que el Cupreder ha logrado a lo largo de estos años, es
consolidar un equipo en trabajo social dedicado a realizar talleres con los diferentes
sectores económicos y sociales, así como capacidad de negociación ante los diferentes
intereses locales lo que ha permitido lograr sentar a la mesa de negociaciones a los sectores
con conflictos en el uso del suelo. Además este equipo se ha convertido en ser divulgadores
de los aportes de los especialistas técnicos, bajando la información a lenguajes más
accesibles a la población, necesarios para la toma de decisiones.
Si bien es cierto que los dos ordenamientos mencionados legalmente son de tipo ecológico,
tienen el concepto de la integralidad porque, suman y compatibilizan con los otros
instrumentos legales con que cuenta el Municipio, el Programa Municipal de Desarrollo
Urbano Sustentable y el Atlas de Riesgo, lo que los hace ser una herramienta integral de
ordenamiento territorial.
Finalmente podemos decir que en el entendimiento de que el ordenamiento territorial es un
conjunto de medidas y acciones públicas mediante las cuales la sociedad adapta la
organización del espacio a las necesidades de los procesos económicos y sociales que
operan sobre el territorio. En tal sentido, no es comprensible concebir el OE independiente
de la política económica, social y ambiental. Por su propia naturaleza el OT es una política
integral, lo que exige una estructura institucional jerarquizada por donde fluyan las
directrices y se coordinen las acciones ordenadoras.
Concluyendo podemos decir, que lo que impera en los ordenamientos actuales, es la
sumisión al mercado y a los intereses políticos, esta ha sido la constante cuando de
planificación hablamos, y además encontramos que cuando en nuestro país se intenta
157
planificar, todos los programas sectoriales intentan zonificar regiones de manera nada
integral cayendo en el mundo burocrático, es decir un “desorden” institucionalizado en los
ordenamientos.
El proceso de la ordenación territorial deberá emigrar en lo futuro al desarrollo de una
actitud abierta y solidaria en las instituciones involucradas, desde diversas funciones, lo que
implica: intercambio de información, trabajo interinstitucional, cooperación, a integración y
armonización de la legislación de incidencia territorial; el fortalecimiento de la
participación social en la formulación de los planes; la consolidación del carácter
prospectivo de visión de futuro y largo plazo.
Transparentar los procedimientos de planificación y de la información, así como abrir
canales de intercambio de saberes entre: los que conocen la ley y administran el estado por
una parte; los que tienen el conocimiento técnico-científico por otra; y la población en
general quien dará el voto de calidad ante lo que quiere y desea de su territorio es la
propuesta que dejamos y que ha resultado ser eficiente en nuestra experiencia.
Se deberán superar los sesgos urbanista, ambientalista y político-administrativo del
ordenamiento territorial actual. Implementar el fortalecimiento de las instituciones
científico técnicas productoras de información geográfica y territorial y apoyo a la
elaboración de estándares técnicos de manejo de información espacial tanto como
indicadores y escalas, e implementación de sistemas de información geográfica que
faciliten el intercambio y uso eficiente de la información.
El ordenamiento territorial debe dejar de ser solo imaginario de los políticos y expertos, el
reto para los que impulsamos este concepto es que hagamos condiciones para que lo tomen
los ciudadanos para lograr un mundo más igualitario, donde todos seamos tomados en
cuenta. Lo difícil será alcanzar esa conciencia de participación para alcanzar la toma de
decisiones y sólo a los ciudadanos nos corresponde alcanzarla. La participación no se da
por decreto, parafraseando al General Emiliano Zapata, la “toma de decisiones será de
quien la trabaje”.
158
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163
ANEXOS
Anexo A. Conceptos de ordenación territorial, Tomado de Massiris 2002.
164
Anexo B. Algunos hitos en la evolución de la política de OT en los países de AL (Massiris, 2002)
165
166
Anexo C. Concepto de ordenación del territorio algunos países de AL (Massiris, 2002)
167
168
Anexo D. Ubicación del Municipio de Cuetzalan del Progreso, Puebla. México
Fuente: Elaboración Carlos Tovar González, con datos de Cupreder
169
Anexo E. Ubicación del municipio de Tecamachalco Puebla, México.
Fuente: Elaboración, Carlos Tovar González, con datos de Cupreder
170
Anexo F. Mapas comparativos de usos de suelo 1979-2009, municipio de Cuetzalan del Progreso.
Fuente: Elaboración, Carlos Tovar González, con datos de Cupreder.
171
Anexo G. Mapas comparativos de cambio de uso del suelo 1974-2012, Tecamachalco Puebla, México.
Fuente: Elaboración Carlos Tovar González, con datos de Cupreder
172
Anexo H. Zona de estudio en sentido amplio y zona de estudio en sentido estricto, Cuetzalan yTecamachalco.
Fuente. Elaboración Carlos Tovar Gonzales con datos de Cupreder
