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RAYMUNDO ARNAO RONDN

A Esther, Marlon, Flavio y Jimena: Que me permitieron detraer de sus vidas un

importante tiempo familiar que les corresponda; A mis padres: Ejemplos de abnegacin, laboriosidad, honradez y

tenacidad.

Agradecimientos

En ocasiones, en medios acadmicos y especializados en los cuales se ha tenido que presentar trabajos o informes que han requerido de evidencia emprica cuantitativa, se ha afirmado que el nivel de desarrollo del sistema estadstico de una sociedad es el reflejo del nivel de desarrollo de ella misma y de sus instituciones. Y no se requiere hacer un acucioso diagnstico para corroborar esa aseveracin, basta realizar un trabajo de investigacin que necesite procesar informacin estadstica a cierto nivel de detalle. En el mbito del sector pblico no financiero de nuestro pas, la escasez o dificultad de contar con datos cuantitativos acerca de la gestin en general, y la gestin financiera en particular, es ms acentuada a nivel de gobiernos locales que de gobierno central; pero al interior de los primeros, por lo general, el problema es ms agudo en las municipalidades distritales que en las provinciales. La presente investigacin ha tenido que afrontar tales tipos de inconvenientes, y para superarlos se ha tenido que ser persistente as como realizar vastos esfuerzos de coordinacin para conseguir la informacin pertinente y revisar su consistencia. Las tareas de bsqueda y acopio fueron llevaderas y con resultados favorables, gracias a la colaboracin de amigos de diversas instituciones. En los avatares de esas tareas de investigacin, agradezco a todos ellos y de manera especial a los funcionarios de la Municipalidad Metropolitana de Lima, Abel Terry Egzquiza y Jos Cruz Cabrera, quienes adems gracias a su vasta y desataca experiencia municipal absolvieron numerosas consultas que se les formul. Mis agradecimientos a Juan Rivera Casamayor y Nancy Eufracio Len, que en prolongadas jornadas me apoyaron en la recargada tarea de recopilacin, revisin, registro y agregacin de la informacin estadstica. El presente trabajo de investigacin, en distintas etapas de su desarrollo, cont con la valiosa participacin de Ricardo Villamonte Blas y Roberto Arroyo Hurtado, quienes orientaron y revisaron su ejecucin. Gracias a ellos y a Gonzalo Espino Arrelucea por su importante acompaamiento. Los errores u omisiones que an persistan son de mi exclusiva responsabilidad. Agradezco a la Universidad Nacional de Ingeniera, que me apoy con parte del financiamiento que requer para desarrollar la investigacin; a Claudia Ramrez Reyna por su dedicacin en la revisin de cada uno de los borradores del documento para su edicin.

Contenido

Introduccin

PARTE I A MODO DE MARCO CONCEPTUAL: REFLEXIONES 4

Captulo 1 Estado, Descentralizacin y Gestin Pblica

1.1 Acerca de la intervencin del Estado en la economa 4

1.2 La descentralizacin en Amrica Latina 9

i) Tendencia histrica, situacin actual y perspectivas... 11

ii) Financiamiento local y descentralizacin... 26

1.3 Antecedentes de los intentos de descentralizacin en el Per 36

1.4 Perfil del centralismo peruano 44

1.5 Pautas para una gestin estratgica de la descentralizacin... 59

1.6 Nociones acerca de gestin pblica 64

i) El concepto de nueva gestin pblica. 67

ii) Administracin de calidad total en las organizaciones pblicas. 77

Captulo 2 Gerencia Financiera Pblica

2.1 Modalidades de gerencia financiera... 87

i) El esquema tradicional 87

ii) El modelo planificador 89

iii) El estilo gerencial del ajuste 90

2.2 El Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF). 93

i) Sistemas integrados de administracin financiera en Amrica Latina 93

ii) El SIAF en el Per... 96

PARTE II FINANZAS PBLICAS Y GESTIN MUNICIPAL EN EL PER: CONTEXTO NORMATIVO Y EVIDENCIA EMPRICA

103

Captulo 3 Comprensin del marco normativo del Ingreso y el Gasto pblicos

3.1 El sistema normativo general del ingreso y el gasto pblicos 103

i) La Constitucin... 103

ii) Ley de Gestin Presupuestaria del Estado.. 105

iii) Leyes vinculadas a la gestin presupuestaria del Estado 117

iv) Leyes presupuestarias anuales y normas conexas... 135

3.2 Caractersticas de los principales ingresos del Gobierno Nacional 148

i) Impuesto General a las Ventas 152

ii) Impuesto Selectivo al Consumo.. 159

iii) Impuesto a las Importaciones.. 165

iv) Impuesto a los Ingresos... 169

3.3 Caractersticas de los principales ingresos de las municipalidades 176

i) Fondo de Compensacin Municipal 186

ii) Recursos Directamente Recaudados... 188

iii) Canon y Sobrecanon 192

iv) Participacin en Renta de Aduanas. 195

Captulo 4 Distribucin de los recursos financieros pblicos

4.1 Perfil de la situacin fiscal en el pas. 198

4.2 Estructura fiscal del Gobierno Local.. 208

4.3 Cmo estamos respecto a otros pases de Amrica Latina?......................... 213

4.4 Ingreso y gasto municipal: Mapa financiero municipal. 220

Captulo 5 Gestin Municipal

5.1 Marco normativo municipal bsico 234

i) La Constitucin... 234

ii) Ley Orgnica de Municipalidades... 236

5.2 Evaluacin de la gestin municipal 245

i) Perfil general de la gestin municipal en el pas. 247

ii) Metodologa: El caso de las municipalidades provinciales. 251

iii) Anlisis y presentacin de resultados de las municipalidades provinciales.

268

PARTE III PROPUESTA PARA UNA MEJOR ASIGNACIN DE LOS RECURSOS FINANCIEROS MUNICIPALES

275

Captulo 6 Desarrollo de una propuesta viable

6.1 Planteamiento del Modelo de Asignacin y Control del Gasto Municipal 275

6.2 Clculo del Fondo de Estmulo a la Productividad Municipal (FEPM). 292

6.3 Presentacin de un caso prctico 293

Conclusiones y Recomendaciones........................................................................... 302

Bibliografa.............................................................................................................. 323

ANEXOS 330

Anexo A Clculo del ndice de Desarrollo Humano

Anexo B Procedimiento del Mtodo del Analysis Cluster

Anexo C Per: Poblacin, Gasto Municipal e ndice de Pobreza a nivel provincial

Anexo D Formatos de Evaluacin Presupuestaria de Metas de Gobiernos Locales

Anexo E ndice Cronolgico de las Normas Legales relacionadas con la Gestin Municipal

ndice de Cuadros

PARTE I

Captulo 1 Cuadro 1.1: Variaciones del financiamiento subnacional en algunos pases............... 13 Cuadro 1.2: Indicadores fiscales de la descentralizacin en Amrica Latina,

1995 y 1997.............................................................................................. 28

Cuadro 1.3: Amrica Latina y El Caribe: Poblacin y tasas de crecimiento demogrfico intercensales nacional..........................................................

47

Cuadro 1.4: Per: Tasas de crecimiento del PBI por regiones, 1970-1996................. 51 Cuadro 1.5: Per: Poblacin, PBI per cpita, y Gasto Pblico ejecutado total

y per cpita............................................................................................... 52

Cuadro 1.6: Per: Ingresos promedios, 1991-1997 (soles de junio de 1994).............. 55 Cuadro 1.7: Per: Distribucin geogrfica del ingreso, por quintiles, 1991-1997...... 57 Cuadro 1.8: Grado de adecuacin de las tcnicas de gestin empresarial a la

administracin pblica............................................................................ 76

PARTE II

Captulo 3 Cuadro 3.1: Esquema sinptico de las fases del proceso presupuestario.................... 115 Cuadro 3.2: Bienes afectos al Impuesto Selectivo al Consumo.................................. 162 Cuadro 3.3: Bienes afectos al Impuesto Selectivo al Consumo.................................. 162 Captulo 4 Cuadro 4.1: Principales indicadores vinculados a la participacin del Gasto

Municipal................................................................................................ 199

Cuadro 4.2: Ingresos Corrientes del Gobierno Central............................................... 204 Cuadro 4.3: Ingresos recaudados por la SUNAT por Departamento: 1999-20011/.... 206 Cuadro 4.4: Per: Ingresos y gastos de los gobiernos locales, 1997-2000.................. 210 Cuadro 4.5: Variaciones del Gasto y los Ingresos Tributarios del Gobierno Central 215 Cuadro 4.6: Amrica Latina: Generacin de Ingresos Tributarios por niveles de

gobierno.................................................................................................. 217

Cuadro 4.7: Gasto municipal por Departamentos 1997-2000..................................... 222 Cuadro 4.8: Indicadores de implicancia financiera municipal para el anlisis de

correlaciones........................................................................................... 226

Cuadro 4.9: Matriz de coeficientes de correlacin de Pearson de los Indicadores seleccionados..........................................................................................

227

Cuadro 4.10: Indicadores de implicancia financiera municipal, segn grupos de departamentos.........................................................................................

233

Captulo 5 Cuadro 5.1: Algunos indicadores de disponibilidad y desempeo municipal............. 249 Cuadro 5.2: Nmero de elementos de la poblacin y la muestra de las

municipalidades provinciales, segn grupos.......................................... 254

Cuadro 5.3: Poblacin, gasto municipal e ndice de pobreza de las municipalidades provinciales seleccionadas, segn grupos...................

255

Cuadro 5.4: Matriz de ndices de las variables Instrumentos para la Gestin y Acciones de regulacin en la Localidad.................................................

260

Cuadro 5.5: Matriz de correlaciones de los ndices de las variables Instrumentos para la Gestin y Acciones de regulacin en la Localidad.....................

261

Cuadro 5.6: Matriz de ndices seleccionados.............................................................. 262 Cuadro 5.7: Matriz de ndices de las variables Recursos Fsicos Municipales y

Servicios Municipales............................................................................. 265

Cuadro 5.7a: Matriz de ndices relativizados respecto a los de la Municipalidad Metropolitana de Lima...........................................................................

266

Cuadro 5.8: Matriz de ndices seleccionados de las variables 3 y 4........................... 267 Cuadro 5.9: Variables y ratios relacionados con la gestin municipal....................... 270 Cuadro 5.9a: Variables y ratios relacionados con la gestin municipal relativizados.. 271 Cuadro 5.10: Matriz de coeficientes de correlacin de las variables y los ratios....... 272 Cuadro 5.11: Clasificacin de las municipalidades provinciales segn nivel de

gestin..................................................................................................... 274

Tabla 5.1 : ndices referidos a la Gestin Municipal................................................

PARTE III

Captulo 6 Cuadro 6.1: Determinacin de los ndices de Eficacia y Eficiencia de la Ejecucin

de Gastos por Proyectos.......................................................................... 282

Cuadro 6.2: Evaluacin de la Gestin Presupuestaria de Gastos de la Municipalidad.........................................................................................

290

Cuadro 6.3: Indicadores relacionados con el Impuesto de Promocin Municipal...... 292 Cuadro 6.4: Determinacin de los ndices de Eficacia y Eficiencia de la Ejecucin

de Gastos por Proyectos: Municipalidad D. de San Borja...................... 295

Cuadro 6.5: Evaluacin de la Gestin Presupuestaria de Gastos en Proyectos: Municipalidad Distrital de San Borja.....................................................

296

Cuadro 6.6: Determinacin de los ndices de Eficacia y Eficiencia de la Ejecucin de Gastos por Proyectos: Municipalidad D. de Santiago de Surco........

297

Cuadro 6.7: Evaluacin de la Gestin Presupuestaria de Gastos en Proyectos: Municipalidad D. de Santiago de Surco.................................................

298

Cuadro 6.8: Determinacin del ndice de Desempeo Relativo Institucional para la distribucin del FEPM............................................................................

299

ndice de Grficos

PARTE I

Captulo 1 Grfico 1.1: Amrica Latina y El Caribe: Evolucin del nmero de pases en que se elige gobiernos municipales..............................................................

16

Grfico 1.2: Gasto del sector pblico no financiero, 1990-95 (porcentaje del PBI)...............................................................................

27

Grfico 1.3: Estructura de los ingresos municipales: comparacin entre pases de Amrica Latina y Europa........................................................................

32

Captulo 2 Grfico 2.1: Flujo de informacin en el SIAF-SP....................................................... 102

PARTE II

Captulo 3 Grfico 3.1: Articulacin de los objetivos estratgicos provinciales y distritales con

los objetivos institucionales...................................................................... 147

Grfico 3.2: Relacin entre niveles de objetivos y niveles de la estructura funcional programtica.............................................................................................

148

Grfico 3.3: Esquema de las fases de Programacin, Formulacin y Aprobacin de los Presupuestos Institucionales de los GG.LL........................................

149

Captulo 4 Grfico 4.1: Per: Evolucin del PBI real y de los gastos del Gobierno General y

Municipal................................................................................................ 200

Grfico 4.2: Ingresos tributarios del Gobierno Central............................................... 205 Grfico 4.3: Distribucin de los ingresos recaudados por la SUNAT: 1999-2001..... 207 Grfico 4.4: Per: Ingresos de los gobiernos locales, 1997-2000............................... 212 Grfico 4.5: Per: Gastos de los gobiernos locales, 1997-2000.................................. 212 Grfico 4.6: Amrica Latina: Participacin en Ingresos Fiscales por niveles de

gobierno.................................................................................................. 218

Grfico 4.7: Amrica Latina: Participacin en Gastos Fiscales por niveles de gobierno..................................................................................................

219

Grfico 4.8: Distribucin del gasto municipal: 1997-2000......................................... 224 Grfico 4.9: Distribucin territorial del gasto municipal y de la poblacin................ 225 Grfico 4.10: Gasto municipal per cpita e ndice de Desarrollo Humano por

departamentos......................................................................................... 228

Grfico 4.11: Dendograma municipal a nivel departamental....................................... 232

PARTE III

Captulo 6 Grfico 6.1: Secuencia de las principales acciones a seguir para aplicar el modelo

de distribucin del FEPM....................................................................... 291

1

Introduccin

La presente investigacin se ha desarrollado teniendo en cuenta determinadas implicancias. As, en el campo tcnico-cientfico, a partir de una perspectiva de construccin terica se ha sistematizado la aplicacin del management pblico y la gerencia financiera pblica, la misin de la municipalidad como gobierno subnacional, y se ha confrontado dichos planteamientos con la realidad de nuestro pas, para establecer procedimientos orientados a la asignacin equitativa de los recursos a las municipalidades. Se considera que los resultados de la presente investigacin en este campo permitirn, adems, la formulacin de otras hiptesis que tendrn repercusiones en las ciencias aplicadas. En el mbito social, se espera que los planteamientos de la propuesta de asignacin y control del gasto municipal, contribuyan a lograr una mejor asignacin de los recursos pblicos a las municipalidades y el fortalecimiento de la capacidad de gestin de las mismas, con el consiguiente beneficio de los habitantes del rea de influencia directa de la municipalidad provincial. Indirectamente, se espera beneficiar a las municipalidades distritales comprendidas en la jurisdiccin provincial, debido a que las municipalidades provinciales pueden replicar similar tcnica de distribucin en los espacios distritales. La aplicacin de formas ms equitativas de los recursos, teniendo en cuenta la misin de la institucin as como el bienestar de la poblacin, contribuir de modo importante al proceso de descentralizacin y desarrollo social del pas. Las implicancias en el campo de la economa se derivan del hecho que al corregir las causas que originan la insuficiente asignacin de recursos financieros a las municipalidades y la deficiente gestin de stas, se lograr mejorar la aplicacin de los escasos recursos pblicos, lo cual a su vez permitir que la presin sobre el gasto pblico y el dficit no se incremente, adems de contribuir a que las municipalidades puedan cumplir sus fines, objetivos y metas. Si la asignacin y la gestin son deficientes, se perjudica una asignacin eficaz, eficiente y equitativa de los recursos pblicos, con negativas repercusiones sobre las variables macroeconmicas. La presente investigacin se propone como objetivo general, contribuir con la sistematizacin terica y emprica que coadyuve al proceso de descentralizacin, mediante la construccin de un modelo que mejore la asignacin de recursos financieros pblicos y mejore el control del gasto de las municipalidades en funcin a la eficiencia en el desempeo de sus actividades. Para alcanzar este propsito central, a su vez se ha planteado los siguientes objetivos especficos: (i) Estudiar y determinar las causas y consecuencias de la inadecuada distribucin de recursos financieros municipales, asimismo, las de la dbil y desigual capacidad de gestin de los gobiernos locales; (ii) Sistematizar principios y procedimientos para la asignacin equitativa de los recursos financieros pblicos a las municipalidades; (iii) Sistematizar principios y procedimientos para fortalecer la capacidad de gestin de los gobiernos locales y lograr que la misma mejore sostenidamente; y, (iv) Construir un modelo de asignacin del ingreso y de

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control del gasto municipal, factible de aplicarse en las actuales circunstancias normativas y tcnicas que rigen las finanzas pblicas en el Per, pero que progresivamente permita mejorar las condiciones de equidad y eficiencia en la distribucin de los recursos financieros pblicos a las municipalidades, en beneficio de la poblacin de su jurisdiccin. La hiptesis central que se formul para ejecutar el estudio consisti en:

El centralismo en la distribucin de los recursos financieros pblicos en el Per, que es uno de los ms agudos de Amrica Latina, propicia la inadecuada asignacin de recursos financieros y fsicos a las municipalidades, lo cual no permite: por un lado, que las municipalidades cumplan satisfactoriamente sus funciones; por otro lado, que los desiguales niveles de vida de la poblacin mejoren. Esta situacin se da en sentido contrario a lo que seala el enfoque moderno de la participacin del Estado en la distribucin de los recursos financieros hacia los gobiernos subnacionales.

La referida hiptesis ha sido corroborada mediante una investigacin cuya ejecucin comprende seis captulos agrupados en tres bloques temticos. El primero de stos ha sido estructurado a modo de marco conceptual, y consta de dos captulos. El primer captulo revisa los diversos aportes desde un esfuerzo de construccin de un marco terico, con el propsito de sistematizar explicaciones y propuestas para la compleja realidad de los pases de Amrica Latina, en los temas referidos al papel del Estado, la descentralizacin y la gestin pblica. El segundo captulo mantiene ese enfoque, para desarrollar el tema de la gerencia financiera pblica. La segunda parte del trabajo trata acerca de las finanzas pblicas y la gestin municipal en el Per, y consta del tercer, cuarto y quinto captulos. El tercer captulo analiza las caractersticas del marco normativo vigente del ingreso y el gasto pblicos en el Per, desde la Constitucin hasta las normas ms especficas que se aplican al conjunto del sector pblico no financiero, para conocer los lmites y posibilidades normativas de los planteamientos que se est sugiriendo en la investigacin. Este es un aspecto importante para un trabajo cuya propuesta pretende ser aplicable. En el cuarto captulo se investiga la evidencia emprica de cmo se encuentra nuestro pas en cuanto a la distribucin de los recursos financieros pblicos en el mbito territorial y entre los diferentes niveles de gobierno. En esta parte, se realiza tambin un anlisis comparativo de los mencionados aspectos con respecto a otros pases de la regin latinoamericana. Las normas vigentes relacionadas con la gestin municipal en el Per son analizadas en el quinto captulo, para identificar las funciones de los gobiernos locales, asimismo para tener un conocimiento de la misin de esta institucin y el nivel de cumplimiento de la misma. En la segunda parte de este captulo se realiza un anlisis emprico, para conocer cul es la naturaleza de dicha gestin en el mbito nacional; ello, a partir del anlisis aplicado a una muestra representativa.

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Finalmente, teniendo en cuenta el objetivo central planteado en el presente trabajo de investigacin, en la tercera parte, que consta de un solo captulo, se ha desarrollado un modelo de asignacin del ingreso y de control del gasto municipal, factible de aplicarse en las actuales circunstancias normativas y tcnicas, el cual progresivamente puede permitir mejorar las condiciones de equidad y eficiencia en la distribucin de los recursos financieros pblicos en el pas.

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PARTE I

A MODO DE MARCO CONCEPTUAL: REFLEXIONES

Captulo 1 Estado, Descentralizacin y Gestin Pblica El desarrollo del presente captulo, antes que una profusa revisin de naturaleza terica de los tres conceptos mencionados se propone una reflexin de carcter operativo, para entender el contexto conceptual dentro del cual se construyen las propuestas del presente trabajo.

1.1 Acerca de la intervencin del Estado en la economa Desde que nacemos hasta que morimos, las actividades del Estado influyen de innumerables maneras en nuestra vida. Aunque muchas de las actividades econmicas son realizadas por empresas privadas y otras son realizadas por el Estado, ste influye, intencionadamente o no, en la conducta del sector privado, mediante toda una variedad de reglamentaciones, impuestos, subsidios y otros instrumentos de poltica econmica. En la compleja y cambiante relacin Estado-gobernados, el modo de intervencin del sector pblico en la vida de la sociedad es resultado de pugnas, concesiones, consensos y alianzas que se procesan en la esfera poltica. Y en este terreno, las percepciones individuales y colectivas de los distintos grupos de inters son importantes. Como lo sostiene Rosen1, lo que la gente piensa respecto al modo en que el Estado debera realizar sus operaciones econmicas est muy influido por su ideologa poltica; por ejemplo, a algunas personas les preocupa sobre todo la libertad individual, mientras que otras estn ms preocupadas por mejorar el bienestar de la comunidad en su conjunto. Las diferencias ideolgicas pueden dar lugar, y de hecho lo hacen, a desacuerdos sobre el alcance adecuado de la actividad econmica del Estado. Por eso, en las economas mixtas -organizacin econmica prevaleciente en el mundo actual- la definicin de las fronteras adecuadas entre el Estado y las actividades privadas es objeto de frecuentes e intensos debates. Sin embargo, para formarse una opinin inteligente sobre la actividad pblica hace falta, adems de una ideologa poltica, entender lo que el Estado hace realmente. Dnde reside el poder legal para dirigir la poltica econmica? y en qu gasta su dinero el Estado, y cmo recauda sus ingresos?, son algunas interrogantes elementales de partida que deben responderse para un tratamiento serio y responsable del tema.

1 ROSEN, Harvey S., Hacienda Pblica (quinta edicin), p.1

5

Las discusiones acerca de la intervencin del Estado en la economa no son nuevas. Por ejemplo, en el siglo XVIII predominaba la idea, especialmente en los economistas franceses, de que el Estado deba desempear un papel activo en el fomento del comercio y la industria. Los que defendan esta idea se llamaban mercantilistas. Como reaccin a esta teora surgi el liberalismo. El padre de esta corriente de pensamiento econmico es Adam Smith, cuya obra fundamental se llama Investigacin sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones (1776), o ms comnmente, La riqueza de las naciones, el cual ha servido de fundamento de lo que desde el siglo pasado se conoce como la economa del libre mercado 2. Las ideas de Adam Smith ejercieron una poderosa influencia tanto en los poderes pblicos como en los economistas, sustentadas en que el Estado deba dejar hacer al sector privado y no intentar regular o controlar la empresa privada, pues la competencia ilimitada era la mejor forma de servir los intereses de la sociedad. Sin embargo, el razonamiento de Smith no convenci a todos los pensadores sociales del siglo XIX, a quienes preocupaban las graves desigualdades en la distribucin del ingreso que vean a su alrededor, la miseria en la que vivan las clases trabajadoras y el paro en que stas se vean sumidas frecuentemente. Diversos tericos sociales, como Karl Marx, Sismondi y Robert Owen, intentaron no slo desarrollar teoras que explicaran lo que vean, sino tambin proponer soluciones para reorganizar la sociedad.3 La teora econmica de libre mercado postula que el sistema econmico tiende a un equilibrio natural con ocupacin plena, el cul es guiado por la mano invisible de un individualismo utilitarista y egosta pero socialmente benefactor. El individuo, al buscar su propio beneficio en un sistema econmico de dejar hacer y dejar pasar, logra, adems de una ptima asignacin de los recursos y la maximizacin del beneficio de la colectividad, la garanta de la ocupacin plena4. Los desequilibrios pueden aparecer, pero son transitorios -provocando desocupacin friccional-; sin embargo, en el largo plazo, las libres fuerzas del mercado, a travs del mecanismo eficiente de precios, retornarn a la demanda y oferta a su posicin de equilibrio, tanto en el mercado de bienes y servicios y en el monetario, como en el de trabajo5. El mercado a travs del sistema de precios es as, el mecanismo autorregulador del proceso econmico y autocorrector de los eventuales y transitorios desequilibrios. El liberalismo se sustenta en dos condiciones bsicas:6

- Existe perfecta flexibilidad de los precios y salarios al alza como a la baja; esto es, precios y salarios responden con rapidez y flexibilidad a cualquier exceso o deficiencia de demanda u oferta en sus respectivos mercados. El mercado es el mecanismo autocorrector de los eventuales desajustes.

- Dado el supuesto anterior, lo nico que se requiere para lograr equilibrio con pleno empleo -y por lo tanto maximizar el producto nacional-, es dejar que opere y reine

2 MONTENEGRO, Walter, Introduccin a las doctrinas poltico-econmicas, p. 40 3 STIGLITZ, Joseph E., La Economa del Sector Pblico, pp. 9-10 4 VILLARREAL, Ren, La Contrarrevolucin Monetarista. Teora, poltica econmica e ideologa del neoliberalismo , pp. 49-50 5 Ibid, p. 50 6 Ibid, pp. 51-52

6

el libre juego de las fuerzas de mercado, esto es, el mecanismo de ajuste automtico: el sistema de precios.

Sobre la base de las mencionadas condiciones, el pensamiento liberal propone un modo de operar del sistema econmico, que es resumido por R. Villarreal de la siguiente manera:7

- El Estado est confinado a desempear un papel pasivo como agente econmico: el de agente guardin y polica, pues el sistema econmico de libre mercado se encarga de realizar la ptima asignacin de los recursos, maximizar la produccin y proveer de ocupacin plena a la poblacin trabajadora. El mercado es el mecanismo autorregulador del proceso econmico y autocorrector de cualquier eventual desajuste del sistema.

- El desarrollo del individualismo lleva al crecimiento y desarrollo ptimo de la sociedad, pues a travs del libre juego del mercado, la competencia perfecta se encarga de eliminar a los menos eficientes y slo sobreviven los ms capaces. Este proceso lleva a maximizar tanto la produccin, como el bienestar social.

- El libre juego del sistema de precios de mercado lleva al desarrollo justo de la sociedad, al distribuir el ingreso entre capitalistas, terratenientes y trabajadores de acuerdo con sus productividades marginales o aportaciones a la sociedad.

- En el nivel internacional, la poltica del libre comercio, bajo el patrn oro, lleva a aumentar las ganancias del intercambio para todos los pases y finalmente a elevar el bienestar econmico mundial.

Bajo estos supuestos, en el mundo del liberalismo no tiene lugar ninguno de los dos problemas fundamentales que se observ durante la Gran Depresin: el desempleo involuntario y la insuficiencia en la demanda efectiva. Stiglitz seala -evidenciando las limitaciones de la teora liberal- que entre la Gran Depresin (dcada de 1930) y principios de los aos 60, los economistas (y los polticos) se dieron cuenta de un gran nmero de aspectos en los que la economa de libre mercado, incluso la ms rica del mundo, pareca no satisfacer ciertas necesidades sociales bsicas8. Los pases occidentales haban padecido periodos sistemticos de paro, que en algunos casos haban afectado a muchsimas personas. Pero, como lo sealan Villarreal, Stiglitz y muchos otros autores de manuales de teora econmica, la depresin sac a la luz problemas que existan desde haca tiempo, slo que stos antes tenan un carcter menos grave. Para responder a la depresin, los gobiernos no slo asumieron un papel ms activo en el intento de estabilizar el nivel de la actividad econmica, sino que tambin aprobaron medidas legislativas destinadas a paliar muchos de los problemas: el subsidio del paro, la seguridad social, los fondos de garanta de depsitos, los programas de apoyo a los precios agrcolas y muchos otros dirigidos a diversos objetivos sociales y econmicos, entre ellos, la mejora de las condiciones laborales y la regulacin de la bolsa de valores9.

7 Ibid, pp. 54-55 8 STIGLITZ, Joseph E., Op. cit, p. 5 9 Ibid, p. 6

7

Aunque los fallos del mercado impulsaron a los pases occidentales a adoptar los grandes programas pblicos de los aos 30 a los 60, en los 70 las deficiencias de estos programas indujeron a los economistas y a los politlogos a investigar los fallos del Estado. Continuas controversias han impulsado a los economistas intentar averiguar el sentido y las condiciones precisas en los que la mano invisible gua a la economa hacia la eficiencia. Hoy se sabe que la eficiencia de la economa de mercado slo es vlida si se parte de supuestos bastante restrictivos y que existen muchos problemas que el mercado no resuelve adecuadamente. El debate, empero, sigue en pie, pues algunos economistas siguen creyendo que el Estado debe asumir un papel ms activo, pero a su vez otros creen que debe adoptar un papel menos activo. Desde fines de la dcada de los noventa, en diversos foros se viene sosteniendo que los paradigmas entendidos como modelos de pensamiento y anlisis de soluciones universalmente reconocidos por la comunidad cientfica en un campo y tiempo determinado, son hoy da objeto de profunda revisin. Segn R. Villarreal, la razn fundamental de esta crisis en los paradigmas tericos subyace en que la realidad que stos intentan explicar y sobre la que pretenden actuar no corresponde a sus supuestos tericos y de poltica econmica; lo cual es ms evidente an en el caso de Amrica Latina. En esta parte del continente, actualmente tenemos un nuevo sistema econmico diferente al de los aos sesenta; posmoderno, donde la micro y macroeconoma nacionales funcionan en un entorno de incertidumbre que dificulta el proceder de los agentes econmicos, y en un contexto internacional globalizado en la produccin (la fbrica mundial), la comercializacin (bloques regionales), el financiamiento (dinero electrnico) y la tecnologa, gracias a la revolucin tecnolgico-industrial10. Para el caso de Amrica Latina, los lmites evidentes de la ola neoliberal en su auge y ocaso de los 80s y 90s, respectivamente, ponen de manifiesto la crisis de los paradigmas tericos de la economa. Pero este tipo de crisis no es una situacin excepcional o indita; al revisar la historia econmica nos encontramos con situaciones similares. Lo indito no es la recurrencia en la crisis de los paradigmas tericos; lo extraordinario y preocupante es que no ha surgido una revolucin cientfica que d lugar a un nuevo paradigma que replantee el papel del Estado y su relacin con la sociedad y el mercado, que enfrente los viejos problemas del capitalismo en un mundo de economas globalizadas, interdependientes, en una era de incertidumbre11. Desde la ptica de Villarreal, durante el auge y el ocaso de la ola neoliberal hemos observado un conjunto de polticas macroeconmicas que no se constituy como paradigma, y tampoco en alternativa al modelo de desarrollo, permaneciendo en lo que l denomina la Poltica de las Tres Des (desproteccin, desestatizacin, desregulacin) y en el retorno a la mano invisible del libre mercado y al Estado mnimo, que no permiti un crecimiento sostenido con empleo y bienestar social; es decir, no se constituy en un modelo alternativo de desarrollo para los pases de Amrica Latina12.

10 VILLARREAL, Ren, El reencuentro del mercado y el Estado con la Sociedad: Hacia una economa participativa de mercado, p. 1 11 Ibid, p. 2 12 Ibid, p. 2

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Es preciso reconocer, como parte de la problemtica actual, que los cambios de la realidad han sido ms rpidos y van delante de los cambios en las ideas (principalmente en las ciencias sociales y en la econmica en particular), de ah que estemos asistiendo -especialmente en la regin- a la bsqueda de una nueva economa y de nuevos enfoques en la teora econmica y polticas del desarrollo. Sobre la base de la revisin aqu hecha, as como de las ideas ms consistentes obtenidas en foros y medios acadmicos, podemos concluir que en el tema de la intervencin del Estado en la economa estamos an en una perspectiva de bsqueda y construccin terica. En este proceso asumimos ideas como las de R. Villarreal y otros autores, que sostienen que el Estado y el mercado no deben ser considerados como adversarios ni sustitutos, sino complementarios, para potenciar a la economa y beneficiar a la sociedad en su conjunto. Esta coexistencia supone lo siguiente:13

- Debe aceptarse que el mecanismo de precios del mercado es el mejor mtodo para asignar recursos para la produccin y el crecimiento; pero tambin debe aceptarse que el mercado tiene fallas y lmites, como lo reconoce hoy da la propia teora econmica moderna. Existen las imperfecciones de mercado como los monopolios y los oligopolios; a nivel microeconmico se tienen fallas como las externalidades negativas; asimismo, se tienen desajustes a nivel macroeconmico, como el desempleo asociado a una insuficiente demanda efectiva, las distorsiones en el consumo y los desequilibrios entre los niveles de ahorro-inversin y en las cuentas con el exterior, que requieren de una participacin del Estado en la economa.

- En contraposicin, hay que reconocer que el Estado en su participacin econmica cometi excesos y fallas significativas que en algunos aspectos daaron a la sociedad, impactaron los niveles de competitividad de la economa y limitaron los procesos de inversin privada, a causa de que la desplazaron, la inhibieron y sustituyeron.

- No obstante lo anterior, el Estado debe desempear en los actuales escenarios un nuevo papel en la promocin del desarrollo. Se requiere de un Estado con un perfil activo de promocin de la actividad econmica que no se confunda con los viejos criterios de subsidios y transferencias improductivas de gasto pblico; de alianzas estratgicas y no de enfrentamiento con el sector privado en reas que requieren de una adecuada participacin, fomentando actividades a nivel microeconmico.

- Avanzar haca la modernizacin del Estado, un mejor Estado, abandonando las reas que no justifican su presencia, para modernizar instituciones y mecanismos donde su intervencin es necesaria por las propias externalidades del mercado y responder con una gestin eficiente de acuerdo a las exigencias de la competencia y de la poltica democrtica. Un Estado que aumente su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia del sistema econmico en su conjunto a travs de reas naturales para la accin pblica: aquellas orientadas a compensar las fallas de mercado; la poltica cientfica y tecnolgica; la superacin de la pobreza; la garanta de los derechos individuales, como el derecho a la educacin bsica y a la salud y a la intervencin en la previsin social y en la preservacin del medio ambiente.

13 Ibid, pp. 11 y 19. Planteamientos similares se pueden examinar, por ejemplo, en: CEPAL, Equidad, desarrollo y ciudadana

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Hoy da el reto es avanzar haca la construccin y consolidacin de una teora que precise el nuevo perfil del quehacer estatal para Amrica Latina. Existen avances como los de R. Villarreal, cuya propuesta est a favor de una presencia estatal como actor activo para promover la competitividad de la economa (la mano promotora) y por otro, su gestin para combatir la pobreza (la mano solidaria). O como los del CLAD, que propugnan construir un Estado para enfrentar los nuevos desafos de la sociedad post-industrial, un Estado para el siglo XXI, que adems de garantizar el cumplimiento de los contratos econmicos, debe ser lo suficientemente fuerte como para asegurar los derechos sociales y la competitividad de cada pas en el escenario internacional. Se busca, de este modo, una tercera va entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo modelo social-burocrtico de intervencin estatal14. En la perspectiva mencionada, J. Stiglitz plantea la necesidad de que nuestros pases construyan un tercer camino entre los extremos que han hecho un pobre servicio al mundo en el pasado: los extremos de la economa del laissez faire, del fundamentalismo del mercado, inscrito en las doctrinas neoliberales, por una parte, y la excesiva dominacin o intervencin estatal, por la otra. Una tercera va, que diferir de un pas a otro, dirigida a crear una mejor sociedad, con ms justicia social, y que debe tomar en consideracin la historia y las fortalezas del sector pblico y no-pblico en cada pas, y que debe cambiar con las circunstancias cambiantes.15 Otro aspecto importante que no debemos obviar es que los mencionados procesos de construccin terica tienen tambin una dimensin poltica. Al respecto, Joan Prats16 sostiene que la poltica importa para el desarrollo y mucho, asimismo que la ciencia y la tcnica representan aproximaciones tan importantes como limitadas al desarrollo, que a partir de ellas es necesario realizar opciones polticas y que esas opciones no son el simple correlato de la voluntad; por consiguiente, ni la ciencia comprende todas las razones disponibles ni la voluntad poltica se produce en el vaco. Al advertir que no debemos caer en los encantamientos tecnocrticos, recuerda que el Consenso de Washington represent esperemos la ltima ilusin tecnocrtica en materia de desarrollo. En suma, para que haya desarrollo humano en los pases de Amrica Latina ser necesario, adems de una buena propuesta de intervencin del Estado en la economa, una buena poltica.

1.2 La Descentralizacin en Amrica Latina Para esta parte, nuestra bsqueda bibliogrfica se ha orientado a los diversos trabajos realizados o auspiciados por el Centro Latinoamericano de Administracin para el

14 Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina, p. 1 15 STIGLITZ, Joseph E, Mejorando la eficiencia y la capacidad de respuesta del sector pblico: Lecciones de la experiencia reciente, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 22 Febrero 2002, p. 58. (Premio Nbel de Economa del ao 2001, junto a George A. Akerlof y A. Michael Spence por sus anlisis de los mercados con informacin asimtrica) 16 PRATS, Joan, tica del oficio poltico, p. 3. Las reflexiones fueron desarrolladas por el autor en el Encuentro Internacional Las dimensiones ticas del desarrollo. Los nuevos desafos ticos del Estado, la empresa y la Sociedad Civil, celebrado en Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil, 3 y 4 de julio de 2003, con el apoyo de la iniciativa tica y Desarrollo del BID.

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Desarrollo (CLAD), Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), e Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), organismo de la CEPAL. El sentido que tiene la descentralizacin en este documento se refiere bsicamente al proceso de delegacin de los poderes polticos, fiscales y administrativos a unidades subnacionales del gobierno. As, un pas no se considera descentralizado para los propsitos de este trabajo si no tiene un gobierno subnacional elegido localmente, suficiente recursos financieros para cumplir sus funciones, y normas que permitan una eficaz y eficiente administracin local. En tal sentido, el proceso de descentralizacin puede consistir en el establecimiento de esos gobiernos, su restablecimiento despus de un perodo de rgimen autoritario o la expansin de los recursos o responsabilidades de los gobiernos subnacionales elegidos ya establecidos. No obstante tal definicin, para los propsitos del presente trabajo de investigacin, es importante distinguir dos conceptos que suelen confundirse: descentralizacin y desconcentracin. En la descentralizacin, la estructura de la responsabilidad local del gobierno central se desplaza a los componentes locales; en la desconcentracin, en cambio, se conservan las relaciones jerrquicas entre el gobierno central y los funcionarios locales.17 Jacint Jordana considera que en Amrica Latina, tal vez ms que en otras regiones, los procesos recientes de descentralizacin presentan un considerable grado de ambigedad y heterogeneidad, en los cuales los conceptos de desestatizacin, desconcentracin y descentralizacin se superponen muchas veces en la prctica, y son utilizados con significados distintos segn los pases o los problemas que se afrontan. Aade que los sistemas polticos latinoamericanos comparten algunas caractersticas polticas e institucionales similares, como el presidencialismo, la representacin proporcional o la debilidad de los partidos polticos; sin embargo, existe una gran variabilidad de estructuras polticas. Posiblemente el grado de centralizacin inicial a partir del cual se encararon las reformas influya en cada caso mucho ms que otras variables en el diseo y los problemas de la descentralizacin. La diversidad an aumenta ms debido a que los procesos de descentralizacin se apoyan con mayor o menor intensidad en distintos niveles gubernamentales. En algunos casos, la descentralizacin asigna un mayor nfasis al nivel regional (intermedio), en otros casos al nivel local (municipal), o incluso hay casos en que ambos niveles adquieren fuerte protagonismo al mismo tiempo. Tambin las propias unidades de gestin sectorial (hospitales, escuelas, etc.) pueden llegar a ser sujetos directos de la descentralizacin. Todo ello hace que las lgicas de la poltica y las lgicas de la gerencia pblica se interrelacionen de forma muy distinta.18 Diversos estudios que se mencionan en este captulo coinciden en sealar que en Amrica Latina no es una tarea fcil aclarar y definir dnde se encuentran 17 Estas definiciones se basan en las empleadas por el BID y el Banco Mundial. 18 JORDANA, Jacint, Relaciones intergubernamentales y descentralizacin en Amrica Latina: una perspectiva institucional, p. 7

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los problemas clave de la descentralizacin. Lo que en un pas puede ser una discusin coyuntural, en otro puede constituir la decisin clave que oriente la descentralizacin en uno u otro sentido. Segn Jordana:19

Una dificultad que oculta estas cuestiones es que frecuentemente los problemas de la descentralizacin se presentan en una forma muy parcelada. As, se habla de descentralizacin fiscal, descentralizacin poltica, descentralizacin administrativa o de gestin, y en cada caso se destacan aspectos de naturaleza distinta, sin que se analicen suficientemente las interdependencias existentes entre las distintas dimensiones de la descentralizacin. En nuestra opinin, uno de los problemas que hace ms difcil superar esta confusin es la falta de una tarea comparativa ms intensa, que identifique y sistematice los mecanismos y las reglas institucionales -tanto formales como informales- que afectan globalmente a los distintos aspectos de la descentralizacin (fiscal, social, econmica...).

En dicho sentido, un aspecto fundamental a considerar es que la forma concreta que adopte la descentralizacin en cada pas est influida por sus contextos sociopolticos. Cada proceso de descentralizacin es esencialmente nico, especfico de cada pas; pero esto no significa que no sea posible aprovechar cada experiencia para analizar mejor el funcionamiento de otros procesos de descentralizacin. Slo implica que hay que evitar el mimetismo en las interpretaciones, o la adopcin de modelos heursticos ya formados -provenientes de otros pases- para analizar casos especficos20. Una rpida revisin de los procesos de descentralizacin en curso en la regin, permite observar que incluso las experiencias ms antiguas todava no han concluido. En estas circunstancias es legtimo indagar si se la est aplicando adecuadamente y hacer las correcciones del caso.

i) Tendencia histrica, situacin actual y perspectivas Ivn Finot sostiene que a lo largo de la historia ha habido sucesivos procesos de centralizacin y de descentralizacin polticas: al centralismo romano sucedi la descentralizacin feudal, pero luego la conformacin de las naciones exigi el centralismo nacional. En las civilizaciones Inca y Azteca tambin estuvo presente el centralismo. Esta doble tendencia centralista, en Europa y en Amrica, facilit la colonizacin de la actual Amrica Latina, pero luego, en la medida en que se consolidaba la colonizacin, el centralismo inicial se fue debilitando, hasta el surgimiento de las intendencias, en el siglo XVIII. La Guerra de la Independencia de Espaa en el primer cuarto del siglo XIX y la instauracin de la Repblica en Brasil hacia finales de ese mismo siglo, pueden ser consideradas como movimientos descentralizadores -respecto del centro colonial o imperial, segn los casos-. Pero lograda la emancipacin, la conformacin de las nuevas naciones exigi en cada una de ellas una fuerza centralizadora, a partir de la dominacin, la hegemona o el consenso entre oligarquas locales.21

19 Ibid, p. 8 20 Ibid, p. 8 21 FINOT, Ivn, Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, p. 11

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Ernesto Stein tambin seala que Amrica Latina ha tenido una larga tradicin de centralizacin, que se remonta al periodo pre-colonial. Asimismo, afirma que despus del movimiento de independencia, las estructuras fiscales centralizadas se mantuvieron, en parte, debido a la herencia colonial, y en parte a la necesidad que los pases tenan de mantener unidos a sus provincias distantes bajo un nico poder.22 Explica Finot que con altibajos, el impulso centralista nacional prevaleci en Amrica Latina durante ms de un siglo, tendiendo a aumentar a lo largo del siglo XX, hasta llegar, hacia fines de la dcada de 1950, al paradigma de la planificacin central, cuya vigencia concluy con la crisis de la deuda (1982). La post-crisis se caracteriz por el ajuste econmico pero tambin por la recuperacin de la democracia. En esta post-crisis, tal vez por primera vez en Amrica Latina, se plantea efectivamente reducir el protagonismo de los gobiernos nacionales y descentralizar decisiones hacia las iniciativas locales y regionales como estrategia de desarrollo. Se empieza a entender que los nuevos tiempos exigen transformacin productiva y que sta requiere de la articulacin de esfuerzos pblicos, privados y colectivos en escenarios locales a fin de lograr sinergias que propicien la innovacin. Para que ello sea posible, la descentralizacin poltica del Estado resulta imprescindible.23 La conformacin de las naciones latinoamericanas requiri de centralismos. Una creciente intervencin de los gobiernos nacionales en la provisin de educacin y salud result importante para su legitimacin. Finot explica que progresivamente se fue acentuando la presencia de los poderes centrales en la prestacin de estos servicios -medido a travs de los porcentajes de participacin en el gasto pblico-, especialmente en el periodo comprendido hacia 1970 y principios de los ochenta. Los gobiernos nacionales (centrales) tambin se hicieron cargo de la provisin de agua potable y alcantarillado acompaando al proceso de urbanizacin, con notables resultados. Este aumento en la cobertura juntamente con el mayor gasto en salud fueron determinantes para que la tasa de mortalidad infantil disminuyera y la esperanza media de vida aumentara desde principio de los sesenta hasta mediados de los ochenta.24 En comparacin con los pases industriales, pese a las tendencias a la descentralizacin que empezaron a observarse recientemente en varios pases, sigue existiendo en la regin un alto grado de centralizacin25. En una perspectiva de largo plazo (1974-1994), en el Cuadro 1.1 se puede advertir los elevados porcentajes de gasto e ingreso de los gobiernos subnacionales en un grupo de pases industriales, asimismo, el grado de avance en la descentralizacin fiscal en los pases de Amrica Latina. Stein, para un estudio efectuado para el ao 1995, encuentra que en promedio en los pases industriales el 35% del gasto gubernamental est en manos de autoridades locales, mientras que en Amrica Latina slo el 15% del gasto gubernamental est controlado a nivel local26.

22 STEIN, Ernesto, Fiscal Decentralization and Government Size in Latin America, p. 2 23 FINOT, Ivn, Op. cit, pp. 11-12 24 Ibid, pp. 12-13 25 Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Amrica Latina tras una Dcada de Reformas: Progreso econmico y social, Informe 1997, p. 171 26 STEIN, Ernesto, Op. cit, p. 2

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A la tendencia de los gobiernos nacionales de la regin latinoamericana a centralizar la provisin de servicios, se aadi otra, a intervenir crecientemente en el funcionamiento de la economa, principalmente a raz de la crisis econmica de los aos 30. sta haba demostrado la necesidad de la intervencin del Estado en: (i) la formacin de precios, para controlar la inflacin; (ii) la adopcin de medidas proteccionistas en beneficio de la industria, y (iii) la inversin productiva en las reas donde no haba un inters manifiesto en invertir por parte de capitales privados. Finalmente se adopt el paradigma de la planificacin central, donde el Estado asuma el papel protagnico en el desarrollo econmico y social a travs de una planificacin imperativa para lo que lleg a ser un poderoso sector estatal e indicativa para el resto de los agentes econmicos, a fin de que se plegaran a la planificacin decidida centralmente.27 Simultneamente con el crecimiento de la importancia del Estado en la economa surgieron y se consolidaron poderosos movimientos sindicales, igualmente centralistas, a travs de los cuales pudo participar en la poltica una gran parte de los hasta entonces excluidos, lo que les dio una gran legitimidad.

27 FINOT, Ivn, Op. cit, p. 13

Cuadro 1.1: Variaciones del financiamiento subnacional en algunos pases (porcentaje del gasto o de los ingresos de todos los niveles de gobierno)

1974 1994 Tendencia 1974 1994 TendenciaAlemania 44 40 34 30Argentina 25 45 + 25 37 +Australia 47 49 20 27 +Brasil 30 38 + 23 25Canad 61 60 39 44 +Chile 2 9 + 2 5Colombia 25 33 + 16 18Espaa 10 34 + 5 12 +Estados Unidos 45 44 33 36Francia 18 19 6 13 +India 45 49 27 25Indonesia 11 15 3 3Irn, Rep. Islmica del 1 5 1 6 +Malasia 18 14 13 8 -Reino unido 33 28 - 15 8 -Rumana 16 10 - 12 6 -Sudfrica 24 41 + 4 12 +Suecia 44 34 - 28 32Tailandia 17 8 - 5 5Zimbabwe 26 25 24 15 -

Nota : Los datos corresponden a todos los niveles de gobiernos distintos del gobierno central y comprenden las transfe-

rencias de este ltimo a los gobiernos subnacionales. Los signos indican variaciones de 5 puntos porcentuales o supe-

riores. En los casos en que no se dispona de datos de 1974 1994, se utilizaron datos del ao ms cercano. Los de

Alemania correspondientes a 1974 se refieren al territorio antes de la unificacin.Fuente : Tomado de Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. El Estado en un mundo de transformacin , p. 137.

Gasto de los gobiernos subnacionales Ingresos de los gobiernos subnacionalesPas

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Los pases a menudo han recurrido a los gobiernos locales y regionales cuando el gobierno central se ha mostrado incapaz de proporcionar servicios esenciales. Por ejemplo, en la segunda mitad del decenio de 1980, Colombia inici una fase de descentralizacin y reforma poltica que invirti una larga tradicin de centralismo. Un nuevo gobierno cambi de orientacin, transfiriendo la prestacin de servicios sociales al plano local y abriendo el rgido sistema de nombramientos polticos a los candidatos locales. Anlogamente, en Venezuela y otros pases de Amrica del Sur, gobiernos locales dinmicos han mostrado mayor capacidad de reaccin y mejorando la calidad de los servicios prestados, a menudo de forma significativa.28 El centralismo, de la misma manera que en los pases desarrollados permiti el surgimiento del Estado de bienestar, en Amrica Latina ha tenido beneficios innegables. Sin embargo, estos efectos positivos empezaron a reducirse, y luego a transformarse en negativos, en la medida en que la economa tenda a globalizarse y disminuy el peligro de guerras. En Amrica Latina, la reaccin espontnea a los primeros sntomas de la crisis fue centralizar an ms; incluso mientras prevaleci el funcionamiento democrtico del Estado, a medida que el centralismo aumentaba, una creciente exclusin fue abriendo cauce a la iniquidad, al menos respecto a los equilibrios sociales anteriormente logrados, lo que, junto con la exclusin misma, dio lugar a movimientos sociales radicales. En la mayora de los casos, la tendencia centralizadora lleg al extremo con la instauracin de dictaduras, sistema que, dependiendo de su duracin, ha causado efectos negativos en trminos de cultura poltica democrtica.29 La actual tendencia a la descentralizacin poltica y econmica del Estado surge, entonces, como una reaccin a la crisis del centralismo, y los actuales procesos de descentralizacin deben ser considerados como parte de una reforma del Estado ms profunda, que comprende ambos aspectos: el poltico y el econmico (ms propiamente, el productivo). Mientras la descentralizacin poltica consistira fundamentalmente en transferir poder poltico a colectividades territoriales subnacionales, la descentralizacin econmica sera transferir decisiones sobre produccin de bienes y servicios desde los gobiernos hacia la competencia econmica30. De acuerdo con tal enfoque, la tarea de transformar la estructura productiva para competir en el mercado mundial atae tanto al sector privado como al pblico. Al primero le corresponde principalmente la responsabilidad de asignar factores para producir. Pero, para que esta tarea sea socialmente beneficiosa, es igualmente indispensable que el Estado vele para que dicha asignacin sea realizada en condiciones de competencia y sustentabilidad. Por otro lado, para hacer ms eficiente la inversin en general (privada y pblica), es indispensable la accin gubernamental para la concertacin entre intereses particulares y generales. Shahid Javed, Guillermo Perry y William Dillinger, en su trabajo Ms all del centro: La descentralizacin del Estado desarrollado con el auspicio del Banco Mundial, sostienen que la descentralizacin est transformando la estructura del ejercicio de gobernar en Amrica Latina. Afirman que desde 1983, todos los pases ms grandes de

28 Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. El Estado en un mundo de transformacin, p. 137 29 FINOT, Ivn, Descentralizacin en Amrica Latina:cmo conciliar eficiencia con equidad?, p. 2 30 Ibid, p. 2

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la regin, excepto uno, han puesto en marcha la transferencia del poder, recursos y responsabilidades hacia entidades subnacionales de gobierno. En gran parte de la regin, este proceso comenz cuando los gobernadores y alcaldes designados pasaron a ser elegidos. En algunos pases, esto ocurri en el curso del cambio de un gobierno militar a uno civil (como en Argentina 1983, Brasil en 1985 y Chile en 1992). En otros pases, se present en el marco de la restauracin de elecciones locales por primera vez en dcadas, como en Colombia en 1986 (alcaldes) y 1991 (gobernadores) y Venezuela en 1989 (gobernadores). En Mxico, el proceso de expansin de la democracia local ha sido ms sutil: despus de dcadas del dominio de un partido nico en las elecciones estatales y locales del pas, ahora los partidos de oposicin tienen posibilidades reales de competir.31 La descentralizacin tambin se ha presentado en la forma de transferencia de las principales responsabilidades funcionales. En Colombia y Argentina, por ejemplo, la educacin primaria fue descentralizada y traspasada hacia los niveles intermedios del gobierno. En Chile, fue transferida en parte al nivel municipal. En Brasil, parte de la responsabilidad por la red vial qued en manos de los gobiernos estatales. Tambin han aumentado en forma importante las transferencias fiscales a los gobiernos subnacionales, en particular, en Brasil, Mxico y Colombia.32 En esencia, la poltica es la fuerza dominante que motiva la descentralizacin, ya que sta forma parte de una tendencia ms generalizada hacia la democracia en la regin. As, de los 14 pases de la regin con ms de 5 millones de habitantes, slo tres tenan un sistema democrtico multipartidista en 1960; pero a partir de 1999, los 14 pases caben en su totalidad en esta categora. A nivel subnacional, esto ha significado dispersar el poder hacia gobernadores, alcaldes y legislaturas subnacionales. Lo cual no hace sino corroborar que esta dispersin del poder en Amrica Latina corresponde a una tendencia que se observa a escala mundial.33 En el Grfico 1.1 se puede apreciar cmo el nmero de pases de Amrica Latina donde se elige gobiernos municipales ha ido en aumento desde la post-crisis de la deuda en la regin. De lo que se ha anotado se observa que el centralismo tuvo aspectos positivos en lo que se refiere a integracin nacional y cobertura de servicios bsicos, e incluso en lo que se refiere a industrializacin, pero fue tambin un factor coadyuvante para que el crecimiento econmico se concentrara, en cada pas, en slo una o muy pocas regiones. Hacia 1980, en Argentina el 58% del PIB se generaba en Buenos Aires (capital federal y provincia); en Brasil, el 63% en la regin Sudeste; en Chile el 45% en la Regin Metropolitana, y en Per el 51% en la Costa Central (Ancash, Lima, Callao e Ica)34.

31 JAVED BURKI, Shahid; PERRY, Guillermo E.; y DILLINGER, William, Ms all del centro: La descentralizacin del Estado, p. 1 32 Ibid, p. 1 33 Ibid, p. 1 34 FINOT, Ivn, Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, p. 13

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Grfico 1.1: Amrica Latina y El Caribe: Evolucin del nmero de pases en que

se elige gobiernos municipales

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1980 81 82 83 1 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97

Fuente: BID, Amrica Latina tras una Dcada de Reformas: Progreso econmico y social, Informe 1997, p. 166 La crisis del centralismo fue ante todo una crisis de eficiencia. La complejidad de la administracin estatal se fue multiplicando. Esto la hizo cada vez ms opaca y menos accesible a cualquier forma de participacin, y favoreci el clientelismo y la corrupcin. Todo ello propici que las decisiones se tomaran en crculos cada vez ms cerrados y en forma cada vez ms excluyente. En muchos pases gran parte de los recursos provenientes del creciente endeudamiento estatal fueron aplicados muy ineficientemente debido a la corrupcin. La centralizacin lleg al extremo a partir de la dcada de 1960, en un contexto de recrudecimiento de la Guerra Fra, con la instauracin casi generalizada de dictaduras militares en la regin a finales de los setenta35. La dcada de mximo centralismo, que fue la de 1970, coincidi con la crisis del petrleo y la consiguiente abundancia de petrodlares, lo que permiti recurrir en mayor escala al endeudamiento. Pero finalmente el paulatino agotamiento de la capacidad de endeudarse tendi a acrecentar los dficit pblicos. Dada la inflexibilidad del gasto emergieron presiones inflacionarias que no pudieron ser frenadas a travs del control de precios. Finot observa que la extrema exclusin poltica, por un lado, y la creciente inflacin, por otro, condujeron finalmente al centralismo a una crisis de gobernabilidad. La lucha por la recuperacin de la democracia result favorecida por un cambio en la poltica de Estados Unidos, que de apoyar a las dictaduras militares pas a apoyar la restitucin de los derechos humanos y ciudadanos (gobierno de Jimmy Carter).36 El hecho que marca la crisis final del centralismo es la crisis de la deuda (1982). El cambio en la poltica de Estados Unidos (eleccin de Ronald Reagan), que se orient a aumentar sus gastos de defensa y a la vez disminuir impuestos, determin un alza de la

35 Ibid, p. 13; y BID, Op. cit, p. v 36 FINOT, Ivn, Op. cit, p. 14

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tasa de inters que result insoportable para las endeudadas economas de la regin. Como es sabido, el ajuste de la economa implic, durante todo el resto de la dcada de los 80, una cada persistente en los ritmos de la inversin fija, el crecimiento, el empleo y el gasto pblico, particularmente el social. Ante la necesidad imperiosa de reducir los dficit fiscales se gener una tendencia simtricamente opuesta a la imperante hasta entonces: a transferir responsabilidades sobre prestacin de servicios a gobiernos subnacionales y a privatizar las empresas estatales.37 El anlisis de Finot y los diversos informes del BID y de la CEPAL demuestran que la crisis de la deuda implic un rpido descenso de la inversin pblica. En cambio, transcurrido el ajuste, a partir de los aos 90, la participacin de la inversin privada en la inversin fija tiende a aumentar aceleradamente. Paralelamente el endeudamiento privado se torna ms importante que el pblico. Finot argumenta que la crisis de la planificacin central dej el espacio libre a otro paradigma econmico, el paradigma neoliberal, que bsicamente planteaba devolver al libre mercado la funcin primordial de asignar recursos y reducir el Estado a asegurar la estabilidad econmica y el cumplimiento de contratos. Sin embargo, transcurrido un tiempo, se comprob -con un alto costo- que para que el mercado funcione adecuadamente es indispensable un desarrollo institucional que garantice la competencia, desarrollo que en la regin es an muy incipiente. Por otro lado, tambin resultaba indispensable la intervencin del Estado para que el crecimiento sea equitativo tanto respecto a las sociedades actuales como a las del futuro. Ante estos hechos, Finot reclama la necesidad de trabajar una alternativa al enfoque neoliberal:38

Frente al paradigma econmico neoliberal del Estado mnimo emerge la necesidad de un Estado regulador y redistribuidor. Si se suma a estas funciones la responsabilidad de asegurar un funcionamiento democrtico, al nuevo Estado democrtico le correspondera, bsicamente: (i) en lo econmico, crear las mejores condiciones para la competitividad; (ii) en lo social, reducir la pobreza y asegurar equidad, y (iii) en lo poltico, viabilizar una participacin constructiva. Adems, cumplir estas funciones con eficiencia y probidad. El logro de estos objetivos resulta tanto ms difcil cuanto: (i) durante el centralismo se desarroll una cultura proteccionista que favorece funcionamientos monoplicos; (ii) las desigualdades y en particular la pobreza resultaron acrecentadas por la crisis y el consiguiente ajuste, y (iii) durante el centralismo se fortaleci una fuerte cultura paternalista, clientelista y prebendalista.

Frente a este desafo, la descentralizacin emerge como la forma de organizacin ms adecuada para implementar un nuevo paradigma que se basa en la complementariedad entre los sectores privado, social y pblico. As:39

- La descentralizacin parece particularmente apropiada para facilitar la competitividad, pues sera el medio por excelencia para que el Estado desempeara las nuevas funciones que le corresponden en forma eficiente, permitiendo adems: (i) una mejor adecuacin de la provisin de servicios pblicos a las diferencias territoriales, (ii) la descongestin de la administracin pblica y (iii) una mayor participacin ciudadana en los procesos de asignacin y control del gasto.

37 Ibid, p. 14 38 Ibid, p. 15 39 Ibid, p. 16

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- En lo que se refiere a objetivos sociales, nuevos sistemas de redistribucin territorial deberan generar una mejor redistribucin social y a la vez facilitar la operacin de polticas para enfrentar la pobreza.

- La descentralizacin poltica debera contribuir sustancialmente al logro de dos objetivos adicionales que tambin son esenciales para la gobernabilidad democrtica: la participacin ciudadana en la gestin pblica y la reduccin de la corrupcin, la cual es adems una condicin indispensable para asegurar la eficiencia.

Varios de los actuales procesos de descentralizacin se iniciaron bajo el modelo centralista, a travs de la modalidad de transferir funciones desde gobiernos centrales a autoridades designadas, como un componente de reformas administrativas dirigidas a hacer frente a los crecientes problemas de ineficiencia. En varios pases ya se haban transferido a autoridades territoriales designadas competencias que se referan principalmente a la provisin de infraestructura bsica, educacin y salud. Tal fue el caso de Chile, Brasil, Argentina y Colombia.40 Sin embargo, con la recuperacin generalizada de los derechos democrticos, la descentralizacin cambi esencialmente de carcter, porque gracias a las elecciones de gobiernos subnacionales, procesos que antes haban sido de mera descentralizacin administrativa, se transformaron en otros, de descentralizacin poltica, la cual fue impulsada decisivamente a travs de sendas reformas constitucionales: Argentina y Brasil en 1988, Chile y Colombia en 1991, Bolivia en 199441. Mediante estas reformas fue redefinida la conformacin poltico-administrativa de cada una de estas naciones, las competencias de cada nivel de gobierno y los ingresos propios de que dispondra cada uno de ellos; adems, fueron establecidos sistemas redistributivos dirigidos a compensar las diferencias de ingresos entre territorios. Obviamente los procesos de descentralizacin de cada pas difieren en cuanto a contexto histrico. La centralizacin haba sido menor en Brasil y Argentina, pases que al menos administrativamente siempre se mantuvieron territorialmente descentralizados. En consecuencia, en estos pases los avances en descentralizacin poltica consistieron principalmente en ampliar el ejercicio de competencias que los gobiernos subnacionales recuperaron (transfirindoles las capacidades que paralelamente haban desarrollado los gobiernos nacionales) y en sendas reformas de los sistemas fiscales. Lo especfico de Brasil es la preponderancia que en su actual proceso se da al nivel municipal mientras en Argentina la descentralizacin se orienta primordialmente hacia las provincias. En cambio, en la mayora de los otros pases la descentralizacin territorial represent una novedad, introducida generalmente como parte de procesos de modernizacin del Estado. En estos casos, la reforma implic que los gobiernos subnacionales -ahora electos- asumieran competencias que antes no ejercan. Adems, en varios pases unitarios, la descentralizacin poltica implic la creacin de gobiernos intermedios (Colombia, Chile, Bolivia). Sin embargo la tendencia general es a descentralizar al menos hasta el nivel municipal (incluso hasta un nivel submunicipal, que sera el caso de Panam). Aun en los casos

40 Ibid, p. 17 41 Ibid, p. 17

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-generalmente pases federales- en que se transfiri competencias en primera instancia hacia el nivel intermedio, queda claro que muchas de ellas deben ser a su vez trasladadas en algn momento al nivel municipal. Hacia 1995, aunque la regin es an centralizada, la descentralizacin muestra avances firmes, no slo porque aumente la porcin del presupuesto gubernamental ejecutado por los niveles gubernamentales subnacionales, sino tambin el grado de autonoma en el cmo y qu gastar. No obstante, el tamao del gasto pblico medido como el coeficiente del gasto del sector pblico consolidado respecto al PBI, ha tenido una evolucin desigual en Amrica Latina: para 1995, el promedio de dicho ndice para la regin se ubicaba en 28%; sin embargo, se tienen casos de pases como Guatemala y Hait con 12% del PBI, o como los de Belice, Guyana, Nicaragua y Surinam con ms del 40% del PBI.42 Estudios del Banco Mundial indican que la descentralizacin del poder y los recursos estatales parece ser una continuacin lgica de los mltiples esfuerzos recientes por acercar el Estado a los ciudadanos. Se sostiene que al igual que la participacin, la descentralizacin brinda la posibilidad de adaptar con mayor precisin los servicios pblicos a las demandas locales y de instaurar, desde abajo, un sistema de gobierno ms atento y responsable. En diversos casos analizados, se demuestra que la intervencin de los ciudadanos en los asuntos pblicos en el marco del proceso de descentralizacin ejerce un efecto positivo, y estimula el desarrollo econmico local; pero, tambin los inconvenientes o riesgos de la descentralizacin, entre ellos la posibilidad de aumentar las disparidades entre regiones, la prdida de estabilidad macroeconmica y la sumisin de las instituciones a facciones locales, especialmente en sociedades muy desiguales.43 Finot considera que con ms de diez aos de descentralizacin poltica en la regin ya es posible hacer un balance, al menos preliminar, de los procesos de la regin, sobre la base de las experiencias relativamente ms avanzadas, como seran las de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Colombia:44 a) Descentralizacin y competitividad. Segn ya se mencion, la descentralizacin

contribuira a la competitividad en tres aspectos: (i) desconcentrando las actividades productivas; (ii) aumentando la eficiencia en la prestacin de los servicios, y (iii) aumentando la participacin local en los ingresos fiscales.

- Desconcentracin del crecimiento. Observando la evolucin del nivel de dispersin entre los PBI por habitante entre los territorios de nivel intermedio (estados, provincias, departamentos o regiones) de algunos pases de Amrica Latina, se verifica que los dos pases tradicionalmente ms descentralizados (Brasil y Argentina) se encuentran entre los que muestran mayores disparidades, pero tambin otro, que se cuenta entre los menos descentralizados, que es Per. Estaran en un trmino medio Chile, Mxico y Colombia, y uno de los pases con menores disparidades regionales sera Bolivia.

No obstante, se ha observado casos en que la reduccin de la concentracin no coincide con los procesos de descentralizacin. Y lo que se puede concluir es

42 STEIN, Ernesto, Op. cit, pp. 2-3 43 Banco Mundial, Op. cit, pp. 136-148 44 FINOT, Ivn, Op. cit, pp. 18-24

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que con la descentralizacin no se est logrando frenar una tendencia -nueva o antigua- a la concentracin.

- Eficiencia en la prestacin de servicios. Al menos en trminos de gasto, las competencias descentralizadas ms importantes se refieren a la provisin de infraestructura bsica y servicios bsicos, y de educacin y salud. El principal estudio sobre eficiencia con que se cuenta en la regin sobre la prestacin de los servicios descentralizados, el de Campbell, Peterson y Brakarz45, concluye que la descentralizacin habra causado no un aumento sino una disminucin en trminos de eficiencia. Esta conclusin ha sido parcialmente ratificada a travs de estudios empricos realizados posteriormente por la CEPAL46, sobre la prestacin descentralizada de servicios de educacin y atencin primaria de salud, en siete pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Nicaragua).

- Eficiencia fiscal. Otra conclusin del estudio de Campbell, Peterson y Brakarz fue que la descentralizacin, debido particularmente a los sistemas de transferencias en vigencia, estaba implicando riesgos para la estabilidad macroeconmica. Si bien existe un relativo consenso en que la descentralizacin es una inversin cuyos resultados favorables no son observables en el corto plazo, es evidente que por razones de equilibrio fiscal, a partir de algn momento la brecha entre incremento del gasto y el aumento de los ingresos locales debera tender a cerrarse. Sin embargo la evidencia emprica confirma una tendencia persistente de los gastos locales a crecer ms aceleradamente que los correspondientes ingresos, segn se puede apreciar para lo que se refiere a Argentina, Bolivia, Brasil y Chile, y a travs de estudios recientes para el caso de Colombia.

La CEPAL y Jos Antonio Ocampo47 confirman que en varios pases el excesivo endeudamiento de los gobiernos subnacionales est poniendo en riesgo los equilibrios macroeconmicos. Sin duda, la tendencia sostenida de los gastos locales a crecer ms que los correspondientes ingresos fiscales est comprometiendo la estabilidad.

La revisin efectuada permite concluir que an no existen evidencias de que la descentralizacin poltica est contribuyendo a la competitividad y s de que los actuales sistemas de transferencias territoriales crean ms presiones sobre el gasto fiscal que estmulos para que aumenten los ingresos locales.

b) Descentralizacin y equidad. En general, en el caso de la educacin la

descentralizacin habra reducido diferencias en trminos de cobertura pero aumentado diferenciaciones en dotacin de recursos. En algunos existen diferencias salariales entre el personal de educacin, lo que induce una tendencia a que los mejores docentes emigren a los territorios donde sern mejor pagados. Dada la centralizacin caracterstica de los sistemas de financiamiento de la salud,

45 CAMPBELL, Tim; PETERSON, George; BRAKARZ, Jose. Decentralization to local government in LAC: national strategies and local response in planning, spending and management, World Bank, Latin America and the Caribbean Technical Department, Report N 5, 1991. 46 CEPAL, La descentralizacin de la educacin y la salud: un anlisis comparativo de la experiencia latinoamericana, 1998, LC/L.1132. 47 CEPAL, El pacto fiscal: fortalezas, debilidades y desafos, 1998, LC/G.1997/Rev. 1-P. OCAMPO, Jos Antonio; Fortalezas, debilidades y desafos del pacto fiscal en Reforma y Democracia N 13, febrero, 1999.

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en este caso es posible que las diferencias observadas se deban ms a la concentracin de los servicios que a diferencias en calidad de prestacin, pero en todo caso las cifras son indicativas de los escasos efectos que la descentralizacin ha tenido en la desconcentracin.

En sntesis, se puede concluir que los sistemas de redistribucin territorial instaurados en la regin junto con la descentralizacin poltica han implicado importantes avances en trminos de equidad territorial y social -en este ltimo principalmente al aumentar la cobertura de los servicios sociales- pero no alcanzan a compensar desigualdades territoriales y sociales preexistentes (en el caso de la educacin, al menos).

c) Descentralizacin y participacin. El solo hecho de que los ciudadanos elijan

gobiernos locales y stos tengan un mayor poder de decisin, es sin duda un avance muy significativo en trminos de participacin poltica. Sin embargo, si bien en algunas legislaciones estn contempladas otras formas de participacin poltica, en la mayora de los casos sta an se reduce a elegir representantes y ejecutivos.

En cuanto a participacin social en los procesos de asignacin, en algunos casos se practica la planificacin participativa, que bsicamente consiste en convocar a organizaciones sociales para que identifiquen necesidades de inversin y participen en el control del gasto. Pero slo en Bolivia (principalmente en su rea rural) se ha logrado suscitar la participacin masiva a travs de sus tradicionales organizaciones territoriales de base. Otro pas que se destaca por su cultura participativa en la gestin pblica es Brasil, particularmente en algunos municipios donde se practica el presupuesto participativo a travs de organizaciones populares; pero se estima que en todo Brasil no llega a movilizarse ms de un 4% de la poblacin a travs de dichas organizaciones. En casi todos los dems pases hay experiencias puntuales similares, pero se puede afirmar que hasta el momento los procesos de descentralizacin, con las excepciones mencionadas, no han llegado a suscitar la participacin constructiva que se esperaba.

d) Descentralizacin y reduccin de la corrupcin. Se puede afirmar que, en general,

la corrupcin globalmente habra aumentado con la descentralizacin debido a tres factores adicionales, vinculados entre s: (i) la multiplicacin de procesos de asignacin sin que se haya logrado movilizar el control social, (ii) la mayor dificultad consiguiente para que los rganos centrales de control puedan cumplir sus funciones, (iii) el mayor grado de relaciones personales entre autoridades y proveedores. Las oportunidades de corrupcin seran mayores en los casos en que la descentralizacin no alcanza a los niveles ms prximos al ciudadano y ms bien contribuye a potenciar nuevos centralismos.

El anlisis que se acaba de efectuar confirma las conclusiones a que llegaron Campbell, Peterson y Brakarz48 y que ampli Finot49. Tambin confirma en alguna medida los

48 CAMPBELL, Tim; PETERSON, George; BRAKARZ, Jose; Op. cit. 49 FINOT, Ivn, Descentralizacin, equidad y participacin en Amrica Latina, una aproximacin econmica, CEPAL (Santiago de Chile), 1996, LC/IP/R.165. Publicado con el ttulo Descentralizacin en Amrica Latina: Cmo conciliar eficiencia con equidad? en Reforma y Democracia N 10, febrero de 1998.

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temores de Rmy Prudhomme50, quien pona en duda que en los pases en desarrollo la descentralizacin pudiera mejorar la eficiencia asignativa y adverta sobre riesgos en materia de estabilidad y posibles retrocesos en materia de redistribucin y reduccin de la corrupcin. Finot explica que en Amrica Latina los procesos de descentralizacin han representado inicialmente avances muy significativos en trminos de equidad y de participacin -sobre todo poltica- respecto a la situacin anterior; pero los sistemas redistributivos en vigencia no alcanzan a compensar las diferencias crecientes y con frecuencia resultan insuficientes para asegurar la equidad social. An no se ha logrado suscitar significativamente la participacin social. Incluso la participacin poltica suscitada inicialmente podra tender a disminuir, por desgaste, ante la ausencia de avances.51 Las mayores interrogantes, sin embargo, se refieren a la esperada contribucin de la descentralizacin a la competitividad. No se est logrando contrarrestar una tendencia a la concentracin, no hay evidencias de que la descentralizacin poltica contribuya a una mayor eficiencia -incluida la reduccin de la corrupcin- y s existen serios indicios de que los actuales sistemas de financiamiento estn contribuyendo a crear presiones inflacionarias52, enfatiza Finot. A la luz de resultados como los mencionados, pero particularmente ante el temor de que ms descentralizacin genere ms presiones fiscales, actualmente se han reducido notablemente las expectativas que esta reforma de la gestin pblica haba generado inicialmente. Este hecho alienta los intereses centralistas, que aprovechan las debilidades constatadas para fortalecerse. En la mayor parte de la regin, las polticas e instituciones de los gobiernos nacionales y subnacionales han sido objeto de anteriores reformas y procesos de modernizacin. Pero la agenda de reformas an no se ha completado en ese plano; por lo que Shahid Javed, Guillermo Perry y William Dillinger aconsejan que se centre cada vez ms en las instituciones y polticas subnacionales e intergubernamentales. El fuerte impulso hacia la descentralizacin que est en marcha en toda la regin segn estos autores, significa que:53

- Ya hoy algunos de los servicios pblicos que tienen importancia para la mayor parte de los ciudadanos y la economa y sociedad en general, como la educacin bsica y salud, los caminos subnacionales, el suministro de agua y los servicios sanitarias, estn en manos de gobiernos subnacionales semi-autnomos.

- Las reglas adecuadas son esenciales para evitar los riesgos fiscales y macroeconmicos adversos que puede ocasionar este proceso.

- Una gobernacin subnacional cada vez mejor se est convirtiendo en un requisito para la calidad de la democracia en la regin.

50 PRUDHOMME, Rmy (1994), On the dangers of decentralization, World Bank, Policy Research Working Paper 1252. 51 FINOT, Ivn, Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, p. 24 52 Ibid, p. 24 53 Banco Mundial, Op. cit, p. 7

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Para Ivn Finot, por su parte, el tema de la descentralizacin est inmerso en otros temas tambin gravitantes para la regin. Considera que la consolidacin de la democracia depende primordialmente de la capacidad de los gobiernos para lograr eficacia y eficiencia en el logro de tres objetivos decisivos: viabilizar el crecimiento econmico sustentable, asegurar equidad y canalizar constructivamente la participacin54. Aade, que la intervencin del Estado es imprescindible tanto para la sustentabilidad como para la equidad. Si bien es conveniente que se reduzca el rol del Estado como productor, a la vez es necesario que fortalezca:

- Su capacidad reguladora, con el objetivo de conseguir que los mercados tengan un funcionamiento socialmente provechoso;

- Su funcin redistribuidora, indispensable para el logro de la equidad, y

- Su funcin articuladora de la participacin ciudadana, para el emprendimiento de objetivos comunes.

Se entiende que el Estado debe cumplir estos nuevos roles no solamente con eficacia respecto al cumplimiento de los objetivos buscados, sino tambin con eficiencia, es decir con el menor costo social posible. Ello se hace imperativo por razones tanto de racionalidad econmica y equidad como de competitividad. En este contexto, con la descentralizacin se busca no slo adecuar el aparato pblico a los nuevos roles que debe cumplir el Estado en la gestin del desarrollo econmico y social, sino tambin activar nuevos mecanismos de eficiencia e involucrar la participacin ciudadana 55. La descentralizacin poltica es una tendencia irreversible, pero el proceso puede ser frenado en la medida en que no se obtengan los resultados esperados y particularmente si pone en peligro la estabilidad. Las principales consecuencias seran de carcter poltico, ya que se postergaran avances en materia de participacin que slo podran ser viabilizados a travs de la descentralizacin y se restara su concurso a la gobernabilidad democrtica. Ms an, se frenara el desarrollo de la gobernancia democrtica, es decir, de la capacidad de autogobierno de una sociedad, que la descentralizacin debe viabilizar. Se impone entonces una indagacin sobre por qu los procesos de descentralizacin an no estn generando los resultados esperados, particularmente en lo que se refiere a eficiencia, e intentar establecer cules seran las condiciones para asegurar el logro de los mismos y qu modificaciones habra que hacer en su diseo, particularmente para que su implementacin no comprometa sino en lo posible coadyuve a la estabilidad y comprobar si el incremento de la gobernancia democrtica es un privilegio reservado a los pases desarrollados o si puede, ms bien, viabilizar el desarrollo. La reduccin del protagonismo nacional, sin embargo, no se da solamente en direccin a las colectividades subnacionales y a las personas sino tambin hacia colectividades supranacionales: regionales y aun mundial. Simultneamente con la descentralizacin intranacional, en el escenario mundial tambin se puede observar una tendencia hacia la centralizacin supranacional, que se manifiesta en el surgimiento de bienes pblicos mundiales, para el resguardo de los derechos humanos, y en los procesos de integracin regional que se estn dando en todo el mundo, con Europa a la cabeza. Mucho de la

54 FINOT, Ivn, Descentralizacin en Amrica Latina:cmo conciliar eficiencia con equidad?, p. 1 55 Ibid, p. 1

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teora de la descentralizacin -particularmente del federalismo fiscal- tiene plena aplicacin a los procesos de integracin. Finot afirma que as como la descentralizacin poltica y la econmica son beneficiosas para la eficiencia, la centralizacin poltica de la funcin de redistribucin seguir siendo ms conveniente para la equidad, pero incorporando una adecuada participacin ciudadana. Y, sta depende de un doble acercamiento: por un lado de la sociedad civil hacia el Estado y, por otro, de ste a la sociedad civil, pero es responsabilidad principalmente de los gobiernos nacionales adecuar el aparato estatal para viabilizar la participacin en beneficio del bien comn. Sin embargo, lo que hace que el concurso ciudadano y la eficiencia sean objetivos no solamente funcionales sino sinrgicos entre s, es vincular la participacin en la gestin del gasto con la obligacin de participar en su financiamiento.56 Ahora bien, la revisin de algunos procesos de descentralizacin en curso (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Colombia) referidos a salud y educacin, permite observar que, en la mayora de los casos, las funciones transferidas estn siendo financiadas con transferencias financieras no vinculadas al aporte local y, en general, se promueve la participacin en el gasto sin que ello implique necesariamente el compromiso del aporte propio. Sin embargo, independientemente de su destino, este tipo de transferencias no condicionadas al aporte local resulta contraproducente, tanto para la eficiencia y la participacin como para la misma equidad, por lo siguiente:57

- No hay un freno econmico para las presiones polticas,

- Los gobiernos centrales tendern a restringir la participacin, ya que sta puede canalizarse a