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CONTRIBUCIONES DEL NUEVO INSTITUCIONALISMO NORMATIVO AL
CAMPO DE LOS ESTUDIOS INSTITUCIONALES.
REFORMA ADMINISTRATIVA, REGULACIÓN Y DESARROLLO
INTERNACIONAL.
Jorge E. Culebro Moreno
Profesor Titular “A” de tiempo completo del Departamento de Estudios Institucionales de
la UAM-Cuajimalpa y se desempeña como Coordinador de Estudios de las licenciaturas
en Administración y Derecho en la misma institución. Posee el grado de Doctor (Doctor
Raerum Politicarum) por la Universidad de Bergen, Noruega, en el Departamento de
Administración y Teoría de la Organización. Entre sus publicaciones más recientes se
encuentran “La Nueva Gestión Pública. Hacia Gobiernos Iguales o Diferentes en el
Mundo” (Gestión Pública y Empresarial, 2006), “Autonomización del Estado y nuevas
formas de control. La introducción de los convenios de desempeño en las agencias
públicas en México” (Gestión y Política Pública, 2008), “Aportaciones teóricas del
Nuevo Institucionalismo al estudio de los procesos de implementación de los Acuerdos
de Paz. El nuevo institucionalismo económico y el nuevo institucionalismo normativo”
(UIA, 2007) y Aprendizaje y reforma administrativa. La introducción de la Nueva
Gestión Pública en México (2008). Su trabajo de investigación se ha orientado al estudio
de los procesos de aprendizaje y transformación institucional, actualmente estudia la
creación y diseño de los organismos reguladores de mercado y su impacto en la sociedad
y el Estado.
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Resumen:
En el presente capítulo se señalan las principales características del nuevo
institucionalismo normativo destacando su aplicación en las distintas formas de
aprendizaje y cambio institucional que ocurren durante la introducción de técnicas y
herramientas durante los procesos de reforma administrativa o Nueva Gestión Pública, así
como en los mecanismos de transformación institucional que suceden el ámbito del
desarrollo internacional, la asistencia y la cooperación. Para lograr lo anterior se hace una
breve revisión de lo que ha sido el nuevo institucionalismo para después abordar loa
principales elementos del NIN en términos del desarrollo de identidades y reglas, así
como del papel de la experiencia, la ambigüedad y el conflicto para los procesos
aprendizaje institucional; enseguida se presenta la forma en la cual el NIN permite
explicar los procesos de reforma administrativa y la asistencia para el desarrollo
internacional. El texto concluye con la idea de que el NIN lejos de excluir otras
perspectivas neo-institucionales, puede llegar a convertirse en un eficaz cuerpo teórico
para entender mejor los fenómenos sociales.
Palabras clave.
Nuevo Institucionalismo Normativo, reforma administrativa, aprendizaje
institucional, transformación institucional, desarrollo internacional.
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Introducción.
A partir de la segunda mitad del siglo XX un nuevo conjunto de herramientas teóricas
comenzaron a surgir con el propósito de entender no sólo nuevos fenómenos sociales
tanto en la industria como en el sector gubernamental, sino también los procesos de
transformación en las instituciones de algunos sectores como la educación o la salud
(Scott, Reuf, Mendel and Caronna, 1999). Estos enfoques se preocuparon en primer lugar
por analizar los mecanismos a través de los cuales las ideas y los valores que se
encuentran en una organización son capaces de institucionalizarse tanto al interior de
ellas como en sus miembros (Selznick, 1957), y en segundo lugar por estudiar los
instrumentos de intercambio económico que van más allá de la definición de precios y los
costos del mercado, y de esta forma se incorporan el papel de las instituciones en la vida
económica y social (Ayala, 1999).
Estas preocupaciones dieron como resultado la aparición de un novedoso cuerpo
teórico que si bien esta caracterizado más por su diversidad y heterogeneidad, que por
sencillez y parsimonia, puede ser agrupado en cuatro grandes vertientes conocidas como
Nuevo institucionalismo económico(NIE)1, sociológico (NIS), histórico (NIH), y
normativo (Peters, 2003). Aun cuando cada una de estas perspectivas han surgido de
raíces epistemológicas distintas y áreas de conocimiento diferentes, todas ellas han
1 Para una explicación más amplia sobre el NIE se sugieren revisar los capítulos de Arellano et al de Bruno Gandlgruber en este libro.
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representado una respuesta a las orientaciones que privilegiaban la acción individual
sobre las estructuras sociales en los inicios del siglo XX, y se inclinaron principalmente
al estudio de las instituciones y a los procesos de internalización de las normas y reglas al
interior de las organizaciones2.
En términos de estructuras y comportamientos de tipo racional estas grandes áreas
del conocimiento se encuentran orientadas principalmente hacia dos direcciones. La
primera se refiere a un enfoque individual de la acción humana cuya característica
principal es la elección de alternativas que acercan a la persona al alcance de sus fines o
metas, y la segunda hacia una orientación que privilegia la superioridad de las estructuras
y reglas para explicar el comportamiento en la sociedad. El propósito del capítulo
consiste en destacar cuales han sido las principales dimensiones teóricas de una de estas
nuevas corrientes teóricas, en particular la del llamado nuevo institucionalismo normativo
(NIN), así como su aplicación en las distintas formas de aprendizaje y cambio
institucional que ocurren en diversos fenómenos como por ejemplo: (1) En la
introducción de técnicas y herramientas durante los procesos de reforma administrativa o
Nueva Gestión Pública, y (2) para entender los mecanismos de transformación
institucional en el ámbito del desarrollo y la cooperación internacional. El orden del
capítulo es el siguiente, en primer lugar se hace una breve revisión de lo que ha sido el
nuevo institucionalismo para después abordar las principales dimensiones del NIN sobre
todo en términos de aprendizaje y transformación institucional; enseguida se presenta la
2 Si bien existen diversas clasificaciones de los distintos enfoques institucionales se recomienda ver el capítulo de John L. Campbell en este libro para una más amplia descripción del análisis institucional.
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forma en la cual el NIN permite explicar los procesos de reforma administrativa así como
la cooperación y la asistencia para el desarrollo.
I. El nuevo institucionalismo.
A diferencia de otros tipos de propuestas teóricas, el nuevo institucionalismo (NI) se ha
convertido con el paso del tiempo en uno de los ejemplos más claros de la
transdisciplinariedad de las ciencias sociales, al lograr incorporar disciplinas tan diversas
como la economía, la sociología e inclusive el derecho en una misma corriente de
pensamiento; de ahí que una primera tipología del NI atendería fundamentalmente a sus
orígenes. Por ejemplo, desde la ciencia política se han hecho importantes contribuciones
al llamado institucionalismo histórico, al de la elección racional y al sociológico-
organizacional; la economía por su parte ha contribuido para la aparición del nuevo y
viejo institucionalismo económico, y de aquellos relacionados con teorías del desarrollo y
mercado de trabajo; y finalmente, la sociología ha alimentado la creación del
institucionalismo histórico y comparativo de un corte más estructural, así como el
organizacional derivado de la sociología económica y aquellos cercanos al
individualismo metodológico (Therer, 1992, citado por Klaus).
Desde la forma de abordar los problemas sociales, ya sea que la atención se dirija
a los procesos de coordinación o hacia los mecanismos para la solución de conflictos,
estos tipos de institucionalismo pueden ser agrupados en tres grandes vertientes: el
primero de ellos parte de la premisa de que los individuos basan sus comportamientos en
5
una racionalidad instrumental y más cercano a las ciencias económicas cuya idea
principal es que las acciones individuales de las personas se encuentran limitadas por
reglas del juego situadas en las estructuras institucionales en forma de incentivos
positivos y negativos. El segundo tiene sus raíces en el llamado constructivismo social
más apegado a la sociología como disciplina, y que a diferencia del anterior las
preferencias e intereses se encuentran socialmente construidos de tal forma que el cambio
institucional se da en procesos de isomorfismo en donde la cultura, el simbolismo y las
instituciones informales juegan un papel fundamental (Checkel, 1999; Powell y
Dimaggio, 1991). El tercero de ellos dirige su preocupación hacia la forma en la cual
diversas estructuras como el Estado son capaces de establecer las instituciones formales e
informales mediante las cuales es posible mediar los conflictos que suceden entre los
miembros de una comunidad (Klaus, 2002)
Desde un enfoque más cercano a la sociología, los estudios institucionales han
puesto el énfasis en la forma en la cual las organizaciones interactúan con el ambiente,
por lo que lejos de imponer ciertos comportamientos, las instituciones llevan en si
mismas fuertes componentes culturales y simbólicos a través de los cuales los actores
construyen sus identidades y dan significado a sus acciones. Los procesos de
institucionalización tienden a reflejar la historia y los mecanismos de adaptación que
tiene una organización con su contexto, de tal manera que cuando llega a adquirir su
propia identidad es cuando se vuelve una institución, es decir, que por si misma esta
permeada de valores propios. Como lo señalan Meyer y Rowan (1977): “ Las estructuras
organizacionales son creadas y más elaboradas con la presencia del contexto
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institucional, la acción organizacional apoya sus mitos”. El supuesto principal es que el
comportamiento esta gobernado no sólo por un interés egoísta sino también por reglas
culturalmente determinadas. En este sentido, las acciones, como el aprendizaje, son
estructuradas y compartidas por factores históricos
II. El Nuevo Institucionalismo Normativo. Características principales.
El punto de partida del NIN descansa en la idea de que el comportamiento de los actores
se encuentra guiado fundamentalmente por un conjunto de reglas derivadas de una serie
de valores y de la forma en la cual los miembros de una comunidad formulan e
interpretan sus propios objetivos e historia (March y Olsen, 1983), por lo que en principio
se llega a cuestionar al llamado individualismo metodológico y a los procesos de elección
racional para la toma de decisiones. Desde este enfoque las acciones de los miembros de
una organización o una comunidad se entienden en función de contextos institucionales,
en los que ninguna acción puede entenderse fuera de las instituciones. A diferencia del
NIE, para el NIN las personas tienden a seguir aquellas normas o acciones que
consideran como apropiado o pertinente para determinada situación con base en el
siguiente silogismo (March y Olsen, 1989 : 70):
1) ¿Qué tipo de situación es esta?
2) ¿Quién soy yo?
3) ¿Qué tan apropiado son distintas acciones para mi en esta situación?
4) ¿Hago lo qué es más apropiado?
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En este sentido, el proceso de comportamiento previsto por el NIN tiene sus raíces
en la llamada Lógica de lo Apropiado (LOA) el cual consiste en evocar una cierta
identidad dentro de una situación específica, y como consecuencia de esto los individuos
tienden a seguir aquella regla o norma que consideran apropiada (March y Olsen, 1995).
De ahí que los principales componentes del NIN se encuentran en definir identidades y
reglas.
2.1 Identidades:
Si bien, dentro del NIN no existe una clara distinción entre las identidades y los
roles que juegan los miembros de una organización, se puede decir en principio que la
identidad contiene al menos dos componentes, el primero que se refiere a la coherencia
interna de carácter psicológico y un componente social que enfatiza la influencia de las
estructuras sociales y la cultura. De esta forma la construcción de una identidad implica
un doble proceso: la primera fase consiste en responder la pregunta de quién soy yo para
mi, y la segunda parte trata de responder y clarificar quién soy yo para los demás. Como
sugiere Ericsson (1980: 9): “La identidad expresa una relación mutua que se refiere
tanto a una continua sensación de similitud con uno mismo, y una persistente idea de
compartir un carácter esencial con otros”. En síntesis, el desarrollo de una identidad
implica un proceso de socialización en el cual los valores y la cultura son transmitidos
hacia los miembros de una comunidad e implica compartir un sistema de carencias acerca
de la organización por si misma. (Nkomo y Cox 1996 : 348) y actuar de acuerdo a
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identidades sociales supone que hay prácticas y esperanzas compartidas, que luego son
transformadas en reglas.
2.2 Reglas.
El supuesto fundamental sobre el que se apoya el NIN es que los individuos son
vistos como agentes seguidores de reglas, en lugar de calculado egoísmo. Dichas reglas
son socialmente construidas y adquieren validez en tanto que son aceptadas aun cuando
no se distinga claramente la formalidad e informalidad de de ellas. De acuerdo a March y
Olsen (1989: 22) estas reglas son descritas como las “rutinas, procedimientos,
convenciones, roles, estrategias, formas organizacionales y tecnologías alrededor de las
cuales la actividad política es construida. Nosotros también las consideramos como las
creencias, paradigmas, códigos, culturas y conocimiento que apoyan, elaboran y
contradicen aquellos roles y rutinas. Las reglas son importantes para la actividad
organizacional ya que ellas establecen los mecanismos de distribución de la información
y porque limitan los procesos de tomas de decisiones y coordinan diferentes funciones
entre unidades organizacionales y sus miembros. De ahí que puedan que estas normas
puedan ser impuestas, aprendidas o internalizadas mediante un proceso de socialización y
se convierten en expectativas compartidas entre los individuos.
2.3 NIN, ajustar identidades a reglas.
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El principal proceso para actuar apropiadamente al interior del NIN consiste en juntar la
identidad o una serie de identidades con una regla correspondiente y como consecuencia
seguir dicha regla. “…cuando los individuos de organizaciones satisfacen sus
identidades, ellos siguen las reglas o procedimientos que consideran como apropiada a
la situación en que se encuentran ellos mismos” (March, 1994: 57). Las reglas son
derivadas de identidades socialmente construidas de tal forma que el comportamiento
apropiado es el que se considera esencial para una cierta identidad (March y Olsen,
1995). La diferencia entre identidad o regla es que esta última esta relacionada a un deber
mientras que la identidad se refiere a hechos. Sin embargo estos dos elementos se unen
como resultado de un proceso de aprendizaje, el cual puede ser desarrollado y a través de
la experiencia propia y al observar la de otros (March y Levitt, 1999).
Las reglas pueden ser construidas en diferentes formas (March, 1999). En la
primera de ellas las reglas son escogidas de acuerdo a consecuencias esperadas, en la
segunda, existe una retroalimentación recibida a través de la experiencia y como un
resultado, las reglas son cambiadas incrementalmente; la tercera manera se basa en un
proceso de imitación cuando ciertas prácticas son certificadas por profesionales o
implementadas por líderes de opinión; y finalmente, la cuarta se relaciona con
argumentos evolucionistas en los cuales las reglas cambian en el transcurso del tiempo
debido a un proceso de sobre vivencia y diferenciación. De ahí que a través del NIN la
acción humana se entienda como la compatibilidad entre una determinada identidad y las
obligaciones que derivan de ella para una situación específica. El NIN en consecuencia
pone énfasis en la creación y transformación de identidades a través de diversos
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mecanismos de aprendizaje que pueden tener su origen en la experiencia propia y en el
desempeño de otros. Como lo sugiere March (1999: 45):
“La idea básica que tiende a ser aceptada es que las reglas son productos de un proceso
de combinar aprendizaje de la experiencia de una organización, del aprendizaje de
otras, y la selección de diferenciar organizaciones para el crecimiento y la
sobreviviencia.”
En este sentido, el NIN supone la existencia de tres premisas sobre las que se
funda la interpretación de la experiencia: la primera es que una organización es un
sistema de creencias conductas estandarizadas, conjunto de prácticas y reglas, y
caracterizada por un alto grado de identidad (Brunsson 1999). El segundo supuesto es que
las instituciones son capaces de cambiar en el transcurso del tiempo para adaptarse al
ambiente, ya sea mediante dinámicas de equilibrio o bien como una forma de co-
evolución entre la organización y el contexto (March y Olsen 1995). La tercera es que la
adaptación entre la institución y el ambiente es la base para un intercambio de
conocimiento y experiencia, por ejemplo, mientras las organizaciones transforman el
conocimiento en reglas y los individuos son socializados en creencias organizacionales,
la organización aprende de las creencias individuales
Bajo la perspectiva del NIN el comportamiento en las organizaciones esta basado
en rutinas o estructuras cognitivas que se construyen de acuerdo a la interpretación de un
desempeño previo considerado como un éxito o fracaso. El proceso es el siguiente:
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primero las organizaciones codifican las inferencias de la historia, luego las transforman
en rutinas, y finalmente estas rutinas guían el comportamiento de las organizaciones; las
normas están ligadas a un concepto de identidad, y las reglas sirven para cambiar guardar
y almacenar las experiencias del pasado. Las organizaciones son capaces de extraer
lecciones de la experiencia y transformar estas lecciones en reglas y rutinas en la medida
en que las organizaciones poseen historia y valores que constituyen su identidad, donde
las instituciones son una colección estable de de reglas contenidas en estructuras de
significado que definen el comportamiento apropiado en situaciones especificas (March y
Olsen 1995)
2.4 El papel de la experiencia.
El aprendizaje en el nuevo institucionalismo de March y Olsen sugiere que la
experiencia es fundamental por que las reglas y rutinas se construyen en función de los
eventos pasados, e implica no sólo lo que la organización conoce o que tipo de
habilidades posee si no también como usarlas. Por ejemplo Simón (1991: 125) sugiere
que “lo que un individuo aprende de una organización depende mucho de lo que ya es
conocido para (o creído por) otros miembros de la organización y que tipo de
información esta presente en el ambiente organizacional “. Las organizaciones tienden a
adaptar su comportamiento como un resultado de la interpretación de eventos pasados,
de tal forma que el comportamiento organizacional es visto como una racionalidad
adaptativa en la que las organizaciones no aprenden de todos los eventos pasados sino tan
solo de muestras de la historia. El significado de estas muestras depende de su lugar en la
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historia y en su poder metafórico (March y Olsen, 1976) para ser convertidas en rutinas.
Estas interpretaciones deben ser confiables y válidas, es decir, que la interpretación de la
experiencia sirva para construir experiencias y entendimientos comunes y al mismo
tiempo sirven para disminuir la variabilidad de la interpretación de eventos históricos
cuando se construye una creencia (March y Olsen, 1976).
La experiencia es entendida no solo como una colección de eventos pasados, sino
también como la interpretación de su propio significado histórico. Las organizaciones
traen a su memoria la experiencia dependiendo de la disponibilidad de los eventos, para
después construir una interpretación válida (March, 1994: 82-89). No obstante este
proceso ocurre bajo condiciones de ambigüedad debido a que: (1) los individuos tienden
a mantener sus entendimientos previos, (2) los individuos asocian acciones y resultados
por su proximidad temporal y espacial, y porque (3) la definición del éxito o fracaso
dependen no solo de el desempeño propio del actor sino también del desempeño de otros
(March, 1994).
El aspecto central del aprendizaje es que los individuos y las organizaciones dan
significado a sus acciones pasadas y adquieren su propia identidad, y como consecuencia
siguen un orden específico o modifican las reglas existentes. Por ejemplo como lo
mencionan March, Sproull y Tamuz (1999: 240):
“…las organizaciones descubren valores, aspiraciones e identidades en el proceso de la
experimentar las consecuencias de sus acciones. Ellas aprenden cómo distinguir el éxito
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del fracaso, y esto afecta considerablemente otras lecciones que toman de la historia.
Mientras que la interpretación de un resultado en particular como éxito o fracaso no
depende no es arbitrario, ni tampoco siempre auto-evidente. Las preferencias y valores
en términos de los cuales las organizaciones distinguen el éxito y el fracaso son por si
mismas transformadas en los procesos de aprendizaje”.
2.5 Identidades y reglas.
El NIN establece que las personas en las organizaciones tienden a unir las identidades
con las situaciones; sin embargo, los actores poseen múltiples identidades individuales e
institucionales. Al interior de las organizaciones, las personas desarrollan distintos tipos
de identidades a través del tiempo y el espacio. Por ejemplo, como resultado de la
proximidad, los individuos pueden reforzar algún tipo de identidad de acuerdo a la
sección organizacional a la que pertenecen y al mismo tiempo pueden tener una identidad
distinta en función de sus tradiciones o valores familiares (Egeberg y Sætren, 1999;
Christensen y Røvik, 1999). Así, no es posible suponer que exista una completa
homogeneidad en la identidad al interior de las organizaciones, porque no todos sus
miembros construyen su identidad o responden a la identidad organizacional en la misma
forma. Actuar de acuerdo con alguna identidad puede también depender del grado de
influencia que las estructuras formales e informales tienen al interior de las
organizaciones. Algunas organizaciones tienden a definir más específicamente el tipo de
trabajo y deberes llevados a cabo por sus miembros, como por ejemplo en las fuerzas
armadas y asociaciones religiosas.
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Al nivel de los miembros de una comunidad en ocasiones los distintos tipos de
reglas pueden entrar en conflicto. Por ejemplo, la mayor parte del tiempo, los
funcionarios públicos confrontan distintos tipos de normas y se preguntan sobre que tipo
de reglas son más aplicables que otras, o bien, por qué determinadas normas son más
preferidas que otras, como en el caso de la corrupción administrativa. En otras palabras,
bajo los supuestos del NIN resultaría difícil explicar la co-existencia de distintas y
contradictorias normas a través de los límites culturales (Eriksen 1999:225).
2.5 Ambigüedad.3
El aprendizaje que implica el NIN supone una serie de mecanismos institucionales que
permiten a las organizaciones interpretan su historia para crear o transformar reglas y
rutinas que guíen el comportamiento. Sin embargo, las implicaciones y los problemas
para interpretar eventos pasados en procesos de aprendizaje que ocurren en las
organizaciones puede tomar distintas formas. Por ejemplo, los individuos pueden
enfrentar dificultades en evaluar los resultados, dado que los objetivos de una reforma y
en muchas ocasiones las misiones son definidas en forma ambigua, pueden cambiar a
través del tiempo y los mecanismos causales son entendidos diferentemente entre sus
miembros. El punto medular de estos problemas es que resulta difícil explicar por que los
3 Resulta importante mencionar que de acuerdo a las teorías de la decisión (March, 1994; 1999) la ambigüedad refleja una ausencia de claridad o consistencia con la realidad, distinto a la incertidumbre que se relaciona más con la falta de información adecuada. Por ejemplo, una mayor cantidad de incertidumbre puede disminuir la incertidumbre, pero no necesariamente la ambigüedad.
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eventos o consecuencias no esperadas suceden, como por ejemplo en la construcción de
creencias y valores durante los procesos de reforma administrativa o nueva gestión
pública. Como lo hace notar March (1993 : 3):
“…el tercer problema es el problema de la ambigüedad en las bases evaluativos de la
acción…las preferencias para ser alcanzadas en identidades se asumen como claras,
estables y exógenas. En las organizaciones de hecho no son claras ni estables y mucho
menos endógenas…Como resultado, las bases evaluativos para la acción, los criterios de
inteligencia, son ambiguos.”
March y Levinthal (1999) han notado tres problemas que afectan al aprendizaje en
las organizaciones. El primero esta relacionado con la proximidad temporal y la
capacidad para definir al ambiente. Así, las organizaciones enfrentan complicaciones para
lograr un balance en el corto y largo plazo. Las organizaciones tienden a subestimar las
distancias en el tiempo prefieren sacrificar el largo plazo por obtener algo en un período
de tiempo más corto. El segundo se refiere a la proximidad espacial, en el cual las
organizaciones tienden a imitar experiencias exitosas de vecinos cercanos, y por lo tanto
subestiman aquellas experiencias en lugares más lejanos. El tercer problema sugiere que
las lecciones extraídas del éxito son privilegiadas sobre aquellas en las que hay una
perdida. Esto porque los individuos generalmente atribuyen las fallas a la suerte y el éxito
a sus propias habilidades (Ibid : 209) y por lo tanto, las organizaciones tienden también a
subestimar sus propias fallas.
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Si bien el aprendizaje es una manera de mejorar el desempeño organizacional
(March y Levitt, 1999; March y Olsen, 1976; March y Olsen, 1995), aun cuando la
experiencia no siempre es una buena maestra. Las organizaciones operan bajo
condiciones de ambigüedad, los eventos pasados no son inmediatamente obvios, y por lo
tanto la diferencia entre el éxito y el fracaso no es siempre claro. Por ejemplo, el nivel de
ambigüedad en la vida política se incrementa por la existencia de múltiples jugadores, la
complejidad causal de los resultados y los estándares para evaluar las respuestas
organizacionales (March y Olsen, 1995: 157). Por lo tanto los individuos y los grupos
dentro de las organizaciones tienden a interpretar los mismos eventos en forma distinta, al
dar diferentes significados a su historia. Lo anterior implica que los individuos tienen
diferentes incentivos para llevar a cabo sus evaluaciones en tanto que las organizaciones
poseen una estructura pre-existente de valores y conocimientos, y como resultado las
creencias son sensibles al detalle de la oportunidad, al orden y a la información
contextual.
2.6 El conflicto.
En términos prácticos, los conflictos surgen porque los individuos poseen sus propias
creencias que son compartidas por otros miembros, pero que también difieren de las
creencias de otras personas. La principal suposición es que los actores persiguen
diferentes fines y porque tienden a formar coaliciones para transferir sus creencias en
políticas públicas y como consecuencia alterar los comportamientos gubernamentales. De
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esta forma, las personas compiten para colocar sus valores. Esto se nota por ejemplo en la
implementación de los procesos de reforma administrativa, dado que estas
transformaciones intentan redefinir valores y creencias, alterando el significado de lo que
es el Gobierno y amenazando o cambiando valores previos.
El nivel de conflicto dentro de una organización refleja el grado de competencia
de los valores entre los individuos, grupos y coaliciones. Estos desacuerdos pueden traer
algunas consecuencias en los procesos de aprendizaje. La falta de cooperación entre los
miembros y entre las agencias públicas puede alterar los flujos de información y la
habilidad para adaptarse puede reducirse, ya que puede la inconsistencias entre las
preferencias o identidades “lleva a las dificultades de intercambiar información y
cooperación entre los miembros de una organización como individuos actuando
inteligentemente acerca de sus propios puntos de vista. Al mismo tiempo las preferencias
e identidades pueden cambiar en el transcurso del tiempo, y las acciones que son
consistentes desde un punto de vista en el tiempo, son inconsistentes desde el punto de
vista de otra perspectiva de tiempo. March (1999:2)”
2.7 El éxito y fracaso.
Contrario a la perspectiva instrumental4, el NIN asume que los actores no persiguen
intereses claramente definidos y que las preferencias no son dadas. El aprendizaje
4 Sobre esta perspectiva véase por ejemplo el análisis institucional de la llamada elección racional en el trabajo de Campbell y la discusión sobre el individualismo metodológico que hace Hodgson en su capítulo.
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institucional tiende a ser histórico-dependiente y orientado a objetivos (March y Levitt
1999), aun cuando estos puedan ser ambiguos, de tal forma que el aprendizaje esta
basado en cómo las organizaciones se evalúan a si mismas dependiendo de la diferencia
entre las expectativas y los resultados presentes. Sin embargo, los indicadores del éxito y
los niveles de aspiración pueden cambiar en el tiempo, como puede ser el caso de los
procesos de reforma administrativa caracterizados por volver a dar forma a las
preferencias y fines que a la transformación de objetivos predeterminados (Brunsson y
Olsen, 1993; Askvik y Spedal, 2002). La idea en común es que las organizaciones
exitosas contienen mecanismos que permiten aprenden de sus experiencias. La paradoja
en esta relación éxito/fracaso es que generalmente el fracaso puede ser una mejor fuente
de aprendizaje, mientras que el éxito lo puede inhibir. Sitkin (1996) argumenta que un
nivel modesto de fracaso es un prerrequisito para el aprendizaje y la adaptación. Las
fallas pueden promover una voluntad para tomar riesgos y cambiar el status quo, lo que
estimula a la búsqueda de nuevas alternativas, provee una señal que algo debe ser
cambiado e induce a la experimentación, y como consecuencia lleva a incrementar la
habilidad para aprender. Sin embargo, una excesiva exploración puede también afectar la
capacidad de la organización para aprender y recibir los beneficios del conocimiento
(March y Levinthal 1999). Por otro lado, un mayor grado de éxito puede conducir a una
mayor aversión al riesgo y perpetuar los mismos procedimientos técnicos y operativos.
Además, el éxito estimula la confianza en los individuos y promueve al estabilidad, pero
al mismo tiempo una historia de éxitos previos reduce la tendencia a buscar nuevas
alternativas y refuerza la idea que acciones no-correctivas son necesarias (Sitking 1996).
19
III. Modernización administrativa y reforma regulatoria.
Desde hace más de tres décadas varios países comenzaron un conjunto de
transformaciones en el aparato del Estado y en el tipo de relaciones entre el gobierno y
los ciudadanos. En principio estos cambios se originaron en naciones desarrolladas tales
como el Reino Unido, Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda, aunque después
fueron introducidos en países en vías de desarrollo mediante los llamados programas de
ajuste estructural promovidos por el Fondo Monetario Internacional, y otros organismos
internacionales (Minogue et al, 2000). En algunos casos la aplicación de estos programas
por parte de los gobiernos ha sido fundamentalmente por seguir una moda internacional
(Sahlin-Andersson, 1999) o bien, mediante mecanismos de socialización entre países
(Checkel, 2000, 2001). Por un lado, el origen de estas transformaciones se basan en la
creencia de un Estado “demasiado” grande que interviene en áreas que no debería
corresponderle, como la economía; por otro lado, muchas de los motivos para introducir
cambios a las estructuras del Estado toman en cuenta el funcionamiento y dinámicas del
sector privado como un modelo a seguir para el gobierno (Brunsson y Olsen, 1993); en
particular las prácticas y herramientas exitosas tales como los sistemas de calidad,
planeación estratégica, construcción de indicadores y la medición por resultados. El
argumento detrás de todas estas reformas sugiere que la disminución del tamaño del
Estado y la introducción de técnicas gerenciales haría que el gobierno proveyera mejores
bienes y servicios, de tal forma que las relaciones entre Estado y sociedad se verían
favorecidas. No obstante, estas reformas por si mismas contienen sus propios
mecanismos de aprendizaje (Culebro, 2008) y a partir de mediados de la década de los
20
90s, se ha hecho un esfuerzo por entender mejor su implementación, cuyo resultado ha
sido la aparición de una llamada segunda y tercera generación de reformas.
Una de las hipótesis más importantes de este movimiento, y sobre todo a partir de
la llamada segunda generación de reformas, se refiere a si estos procesos producen
estructuras similares o diferentes en aquellos países en donde se han llevado a cabo (Ketll
2000). Esta posibilidad sugiere que los países se vuelven más homogéneos cuando
enfrentan los mismos problemas y presiones derivados de la implementación de la NGP
partiendo del supuesto que los procesos de reforma se encuentran fuera de .todo tipo de
consideraciones ideológicas. Sin embargo, ha sido común encontrar estructuras
divergentes, aun en aquellas naciones que comparten valores, como en los casos Suecia,
Finlandia, los Países Bajos y el Reino Unido (Culebro, 2006). Por otro lado, también
existen procesos que conducen a una mayor homogeneidad entre los Estados como lo
pueden ser algunos de los efectos políticos no esperados, como por ejemplo la tendencia
hacia una centralización de los procesos decisorios en perjuicio de la autonomía de las
agencias del gobierno. De ahí que la implementación de la NGP sugiera la creación de
marcos institucionales más similares en términos de una mayor fragmentación del Estado,
y una tendencia divergente en las estrategias adoptados por los gobiernos (Christensen y
Lægreid, 2004).
Ya sea que la adopción de la NGP genere estructuras similares o diferentes en los
gobiernos en los cuales se ha desarrollado, una de las preguntas fundamentales consiste
en descubrir cómo el NIN ayuda a entender mejor estos procesos de reforma. En una
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primera aproximación, el NIN sugiere que a pesar de la lógica racional e instrumental de
sobre la que descansa la NGP y muchos de los procesos de transformación5, las reformas
administrativas son generalmente turbulentas y eventos confusos que comprenden
distintos niveles de ambigüedad y conflicto. La idea detrás es que durante estos procesos
de modernización es común encontrar una ausencia de claridad sobre los eventos
pasados, así como un continuo desacuerdo de los objetivos, lo que trae consigo un
impacto significativo en los procesos de aprendizaje organizacional. En este sentido, la
introducción de la NGP en las estructuras y procesos del sector público se convierte en
una compleja actividad influenciada por las interacciones en los distintos niveles de
gobierno y relaciones entre las organizaciones públicas. El NIN puede así llegar a ofrecer
distintos argumentos e hipótesis para entender los diferentes niveles de conflicto y
ambigüedad presentes no sólo en las organizaciones gubernamentales sino también en
aquellas que pertenecen al sector privado y explicar el comportamiento aparentemente
errático de los actores vistos desde un enfoque racional-instrumental.
Por otro lado, el NIN pone énfasis en las características legal-institucionales de
cada país de tal forma que el marco legal se convierte en una variable fundamental no
sólo para entender las variables estructurales como los sistemas políticos, sino también
para comprender de que forma las tradiciones jurídicas de cada sistema legal en particular
llegan a tener un impacto en el diseño y transformación de las reglas y rutinas de los
gobiernos. De esta manera, el desarrollo de las capacidades de aprendizaje de un
gobierno se encuentran determinadas no sólo por el diseño y la tradición legal de la cual
5 Para una idea más amplia de los problemas que surgen al llevar a cabo reformas administrativas véase el trabajo de Nils Brunsson en este libro.
22
surge, sino también de las posibles interacciones con otro tipo de costumbres jurídicas.
De ahí que se la implementación de la NGP se distinga más por su heterogeneidad y
combinación en sus resultados.
Un enfoque institucional derivado del NIN propone que las organizaciones
públicas poseen historia, valores y principios básicos que constituyen su identidad, en
donde las instituciones se vuelven un conjunto estable de reglas dentro de estructuras de
significados que definen el comportamiento apropiado. El NIN conduce no solamente a
dirigir la atención y el entendimiento de los contextos políticos e históricos, sino también
a los mecanismos de transformación de las reglas y valores resalta que los procesos de
reforma no han sido homogéneos aun en aquellos países que comparten legados
históricos y tradiciones similares; ni tampoco en naciones en vías de desarrollo que
difieren de aquellos países en donde la NGP nació.
El análisis de la llamada post-NGP permite también el estudio de otros fenómenos
tales como los efectos y consecuencias de las instituciones locales o nacionales sobre los
resultados de las reformas, la creación y evolución de híbridos organizacionales, la
transformación de las instituciones internacionales como resultado de la interacción de
diversos factores culturales y políticos en distintas regiones del mundo, así como los
posibles cambios en las intenciones iniciales de los actores que han promovido este tipo
de reformas (Christensen y Laegreid 2007).
23
En el caso de la reforma regulatoria asociada a los procesos de modernización
administrativa esta se ha caracterizado principalmente por la formulación de reglas y la
creación de organismos semi-autónomos que regulen el comportamiento de los actores en
determinados sectores de la economía bajo el argumento de que su funcionamiento
mejoraría el desempeño de los mercados que regula (Christensen y Laegreid, 1990). A
diferencia del NIE en donde se presume que las relaciones de poder y los grupos de
interés buscan cooptar a las agencias reguladoras, el NIN sugiere que estos organismos
requieren mecanismos de adaptación y aprendizaje que les permitan adoptar un conjunto
de normas externas como la legislación y lograr interactuar exitosamente con el contexto
técnico de cada sector que regula.
Además de esto, bajo la perspectiva del NIN la creación y evolución de los
organismos reguladores de mercado se entienden como instituciones que operan en
condiciones propias del mercado que regulan, influenciado por las características de sus
países, de tal forma que su diseño y funcionamiento pueda llegar a ser consistente con
aquellas instituciones y recursos de los sistemas político, económico y social. Desde lo
que se ha considerado un enfoque relacional a partir de un discurso de la regulación
(Marcussen y Kaspersen 2007) se sugiere que el cambio institucional y los mecanismos
de las reformas regulatorias sólo pueden entenderse al tomar en consideración que estos
organismos reguladores de mercado se enfoca hacia los actores co-existen e interactuan
con otro tipo de instituciones y que por ello deben ser analizadas como parte de una
estructura relacional mucho más amplia (Markussen y Kaspersen 2007:193). En este
sentido Levy y Spiller (1994) señalan que las instituciones sirven para generar
24
instrumentos de gobierno o governanza e incentivos o políticas que son el resultado no
sólo de un cierto grado de cohesión social derivado de las reglas formales de los poderes
ejecutivo y legislativo, de las capacidades judiciales y administrativas; sino también de
diversos ambientes institucionales que definen la cultura y valores de cada país (Scott,
1999).
A diferencia de otros aportes neo-institucionalistas, el NIN se distingue de las
orientaciones de la elección racional en la medida en que se basa más en una lógica de lo
apropiado en dónde no sólo las normas formales e informales prevalecen en el
desempeño de los organismos reguladores, sino también la interpretación que hacen los
actores de la situación en la que se encuentran, y donde existe una interdependencia entre
los estos organismos y el .ambiente en el cual operan (Christensen y Laegreid 2005).
IV. EL NIN EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL
Una de las preocupaciones más importantes del NIN para el estudio de las relaciones
internacionales se refiere a los mecanismos a través de los cuales los países tienden
adoptar normas internaciones o la construcción de instituciones como lo pueden ser los
diferentes mecanismos de solución de conflictos. Desde el punto del vista del NIN la
comunidad internacional es vista primero como un conjunto de actores cuyo
comportamientos se encuentra limitado por una serie de reglas, entendimientos inter-
subejtivos, sentidos de pertenencia e identidad (March y Olsen 1998); y en segundo lugar
25
resalta la socialización e institucionalización de las normas internacionales que ocurren
dentro de marcos institucionales (Checkel 2001). Esta instersubjetividad es fundamental
para distinguir la propuesta del NIN sobre otras perspectivas internacionales, tal y como
lo señala Wendt (1994:389) la intersubjetividad consiste fundamentalmente en
“significados y entendimientos compartidos, expectativas y conocimiento social imbuido
en las instituciones internacionales y complejas amenazas, en las cuales los Estados
definen sus identidades e intereses.”
De esta manera, aun cuando se sugiere que el cambio y la continuidad en los
procesos internacionales de desarrolla en a través de mecanismos que persiguen algún
tipo de equilibrio, el NIN ofrece la posibilidad de mirar hacia la importancia de la norma
y la identidad como bases para la acción (March y Olsen 1998). De ahí que el conflicto se
observe como fenómenos intersubjetivos debido en gran parte a las normas y reglas que
se son compartidas por los actores involucrados y a las percepciones similares sobre las
amenazas que se tienen (Wendt 1994: 389).
En este sentido el NIN se encuentra más cercano a las perspectivas
constructivistas de las relaciones internacionales para quienes los fenómenos sociales son
parte de una construcción social, en la que desarrollan complejas relaciones entre las
organizaciones y los actores –estados y organismos internacionales- enfatizando por un
lado el papel que juega los procesos de desarrollo de la identidad por factores endógenos
(Wendt 1994), y por otro lado la importancia de la construcción histórica y contingente
26
de los Estados como sujetos de las relaciones internacionales (Wendt 1994: 85; Geske
2000).
Para Finnemore y Sikkink (1998) el problema más importante de las normas e
instituciones internacionales se encuentra en cómo poder explicar el cambio, y sobre todo
la forma en la cual las dinámicas internacionales de estas normas e instituciones logran
influir tanto en el cambio político como en los programas y políticas nacionales e
internacionales para el desarrollo6. De ahí que para estudiar a los procesos de
institucionalización a nivel mundial sea conveniente poner atención en los orígenes de las
normas, y en sus mecanismos y condiciones influencia. Estas condiciones se pueden
presentar cuando la legitimidad de los estados esta en peligro, cuando la norma es
considerada como exitosa, o bien por las características mismas de la norma en relación
con la claridad de su contenido.
Si bien existen dos tipos de normas, la regulativa que restringe el margen de
acción de los miembros de una comunidad y la constitutiva que crea nuevas categorías de
actores y modifican sus intereses, el desarrollo y evolución de las normas internacionales
surge a partir de la interacción continua entre las políticas y programas nacionales e
internacionales hasta llegar a convertirse en una institución internacional. Esta doble
interacción da como resultado un conjunto relativamente estable de prácticas y reglas que
definen el comportamiento apropiado para grupos o actores específicos en situaciones
específicas, es decir, una regla que regula a los actores dentro de una identidad dada.
6 Otra propuesta que explica los mecanismos de interacción entre lo doméstico y lo internacional se encuentra en el capítulo de López Aymes aunque con énfasis en la inversión extranjera.
27
De esta forma la principal contribución de este enfoque consiste en explicar los
procesos internacionales de transformación institucional en tres etapas o ciclos de vida:
(1) el surgimiento o persuasión; (2) la cascada o imitación y (3) la internalización de la
norma, todas ellas con distintos actores, motivos y mecanismos de influencia. En el
primer período las normas internacionales surgen a nivel nacional y son impulsadas
principalmente por los organismos internacionales en los que se busca despertar algún
sentimiento de empatía haciendo énfasis en la bondad o apropiado que puede resultar el
aplicar estas prácticas. Después de este proceso, en la cascada, se da un efecto de
contagio y en consecuencia muchos estados comienzan a adoptar estas normas ya sea
mediante mecanismos de socialización y legitimidad internacional o bien por el contexto
institucional-cultural que refuerza la identidad de cada uno de los países. Por último, la
internalización de la normas se presenta cuando estas ya no son cuestionadas ni debatidas
dentro de la agenda pública y su aplicación es tomada como algo dado y que sirve para la
construcción de identidades.
En el caso de la asistencia y desarrollo internacional el NIN trata de entender en
primer lugar las condiciones históricas tanto de los países que reciben la ayuda como de
los donantes, así como la concepción que ellos tienen de sus propios sistemas políticos.
Esto implica reconocer que las naciones que intervienen en los procesos de ayuda
desarrollan algún tipo de memoria colectiva de sus instituciones parecido a una estructura
de ADN gubernamental que fortalece las identidades institucionales tanto de sus
ciudadanos como de políticos. En este sentido, uno de los aportes principales del NIN
28
consiste en reconocer que la introducción de nuevas reglas en los mecanismos de
cooperación internacional modifican de manera sustancial la distribución de los recursos
y que de esta manera transforman no sólo el marco institucional dentro de los cuales los
actores ejecutan sus tareas, sino también el ambiente en el que se desarrollan estos
procesos. La política internacional de los países que promueven con mayor énfasis la
cooperación y el desarrollo internacional (donadores) puede ser explicada por ejemplo
con la aplicación de reglas asociadas a determinadas identidades con alguna situación en
particular como el combate a la pobreza (March y Olsen 1998).
De ahí que el NIN se asocie a una perspectiva transformacional (Laegreid y
Christensen, 2002) en la que la transformación del aparato estatal característico de la
asistencia internacional incorpora nuevas instituciones y estructuras de significado de lo
que se debería considerar como apropiado para los miembros de una comunidad en
particular, desde una organización no gubernamental hasta el gobierno mismo. Es así que
este enfoque se aleja considerablemente de aquellos esfuerzos de ayuda que se
encuentran orientados más hacia el alcance de determinados objetivos en función de
análisis costo/beneficio y de aquellos hechos de acuerdo a estándares cuantitativos, y por
lo tanto más cercano a la solución de problemas de largo plazo con indicadores
cualitativos.
Bajo este tipo de análisis se pone una mayor atención hacia la evolución y
funcionamiento de instituciones clave en los países donde se implementan los
mecanismos de ayuda internacional. Un ejemplo de esto es el llamado “twining” o
29
gemelización de los instrumentos de cooperación internacional de la Agencia Noruega
para el Desarrollo (NORAD), mediante estos procesos se ha buscando generar una
igualdad de responsabilidad de las instituciones participantes al reconocer que existe una
interacción continua de las instituciones de todos los países involucrados, y un elevado
grado de autonomía de las propias instituciones (Askvik y Tveten 2000) En este sentido
el twinning se ha convertido en una nueva forma de colaboración directa entre las
instituciones Noruegas y sus socios que ha implicado una más profunda reestructuración
de las políticas y practicas de las agencias de cooperación internacional y mayor atención
hacia el contexto y la capacidad inicial de la parte que recibe la ayuda (Askvik y Tveten
2000).
V. Consideraciones finales.
La teoría institucional ha tenido en las últimas décadas un considerable avance y muchos
han sido los estudiosos que han incorporado el papel que ocupan las instituciones tanto en
los procesos de transformación social como para explicar la conducta individual y de
grupo. El objetivo del capítulo consistió fundamentalmente en explorar cuáles han sido
las principales características teóricas de una de las principales vertientes del Nuevo
Institucionalismo, en particular la del NIN para entender en qué medida este cuerpo
teórico sirve para entender los procesos de aprendizaje y cambio institucional, así como
para comprender los procesos de reforma administrativa y los mecanismos de ayuda
internacional.
30
Al igual que otro tipo de perspectivas neo-institucionalistas, el NIN se ha
convertido con el paso del tiempo en un cuerpo de herramientas teóricas que han
contribuido al análisis de distintos fenómenos sociales y ha incorporado cada vez más el
papel que juegan las instituciones para solucionar los problemas de cooperación y
conflicto en las organizaciones. Desde la perspectiva de la ciencia política el NIN se aleja
de las posturas racional-instrumentales y concibe la adopción de las reglas y rutinas más
allá del establecimiento a de una estructura de incentivos que señalan los costos de
transacción para cualquier tipo de intercambio. De ahí que las instituciones posean un
carácter más amplio entendidas como sistemas de organización social en los que las
identidades y roles de los actores tengan un papel fundamental.
La aplicación de NIN para el estudio de los procesos de reforma administrativa y
asistencia y cooperación internacional ofrece la posibilidad de tomar en cuenta
dimensiones y elementos como la construcción de identidades, el papel que juegan la
ambigüedad y el conflicto, así como los distintos mecanismos de aprendizaje institucional
que no necesariamente se explican en términos evolucionistas o de la búsqueda de un
equilibrio (March y Olsen 1998). Además de esto no se excluye la posibilidad del uso de
otros perspectivas teóricas derivados de una lógica consecuencialista como lo es el NIE,
sino por el contrario, es común encontrar una complementariedad de los enfoques
institucionales, aunque el peso de cada una de las perspectivas dependerá principalmente
de otros elementos. El desarrollo de las identidades y los mecanismos de
institucionalización de las normas no son procesos aislados y frecuentemente los
31
resultados de las decisiones escogidas son en ocasiones poco claros y ambiguos
(Krassner, 1999) Para el caso de la reforma administrativa y la cooperación internacional
implica reconocer que el éxito de estos programas depende fundamentalmente de la
capacidad de los individuos y los organismos reguladores para resolver problemas que
pueden originarse desde una lógica consecuencialista propia del NIE o de los
institucionalismos de la elección racional como por una LOA característica del NIN.
A diferencia de otro tipo de perspectivas institucionales, el NIN resalta la
naturaleza endógena de las instituciones lo que implica que los mecanismos de
institucionalización surgen a través de procesos de aprendizaje y adaptación institucional
en las que existe un diverso grupo de identidades y practicas asociadas a un contexto en
particular (March y Olsen, 2004). Esto sugiere que las experiencias y los contenidos de
los programas de reforma administrativa y asistencia internacional pueden llegar a variar
en función de las circunstancias ya que ocurren no sólo dentro de marcos institucionales
autónomos, sino también porque los actores se encuentran atados a diversas instituciones
que definen el comportamiento apropiado y proveen de significado a sus acciones
(laegreid y Roness, 1999: 303)
El NIN parte de una lógica de comportamiento cuya base es la percepción de lo
apropiado al identificar situaciones e identidades con su correspondiente norma, no
obstante esto no implica que excluya a otro tipo de lógicas o formas de pensar como las
visiones consecuencialistas del comportamiento. La premisa principal es que la conducta
de las personas se encuentra condicionada a un conjunto de roles e identidades atadas a
32
normas en función de una situación en específico, lo que supone un proceso de
aprendizaje de normas mediante procesos de similaridad entre las identidades propias y
las situaciones específicas (Olsen 2004).
Finalmente, para el NIN las instituciones se entienden como un conjunto
relativamente estable de prácticas imbuidas en recursos, estructuras de significado, roles,
identidades y creencias normativas y causales que hacen que todo tipo de acción sea
posible, ya sea organizacional, financiera o decisoria. En este sentido, las instituciones se
convierten en arreglos organizacionales que unen identidades y situaciones con su
respectiva norma proveyendo así de elementos para la interacción y la convivencia, como
lo pueden ser desde contratos formales hasta lenguajes particulares sobre la base de
argumentos aceptados (Olsen, 2004).
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