Control estatal y administración: una reseña de su desarrollo - Martín D'Alessandro

8/3/2019 Control estatal y administracin: una resea de su desarrollo - Martn D'Alessandro

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CONTROL ESTATAL Y ADMINISTRACIN:UNA RESEA DE SU DESARROLLO*

por Martn DAlessandro**

I. Introduccin

Una de las preguntas que con ms frecuencia se han realizado la teorapoltica y la filosofa poltica a lo largo de toda su historia es: por qu entoda comunidad humana hay algunos hombres que mandan y otros queobedecen?, o bien cul es el elemento que genera o que debera generarobediencia?

Estas preguntas han tenido diferentes respuestas. En las etapas pre-estatales, por ejemplo, y dependiendo de los autores que las han intentado,

este elemento ha sido muchas veces la virtud de los gobernantes, a vecesentendida como conocimiento, otras como valor guerrero, y otras como pie-dad cristiana. Pero con el advenimiento de la Modernidad en el trnsitodel siglo XVI al XVII la respuesta a nuestra pregunta estuvo basada sobreparmetros cada vez ms racionales y objetivos. El Estado como institucin,como forma de generar obediencia poltica y de organizar la vida de loshombres, es el punto mximo al que ha conducido hasta ahora el proceso demodernizacin. Pero este proceso tpico del mundo occidental, caracteriza-do por el abandono progresivo de las tradiciones, las costumbres, las religio-

nes y la fuerza para volcarse hacia una vida orientada por la razn y la lgica,no ha sido un proceso impersonal o natural, es decir, independiente de lavoluntad y las acciones de los hombres. Por el contrario, es un producto deprocesos sociales, polticos y econmicos que han ido definiendo, a lo largo

* Este trabajo es de ndole ontolgica o sustantiva, y por ello adems de por su carcterintroductorio no pretende ser exhaustivo ni desarrollar aspectos vinculados a la teorapoltica o a las teoras del conocimiento del Estado.

** Profesor de ciencia poltica en la Universidad de Buenos Aires y la Universidad de SanAndrs. E-mail: [email protected].

POSTDataDataDataDataData10, Diciembre/2004, ISSN 1515-209X, (pgs. 95-129)


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de la historia, su forma y funcionamiento actuales. En este artculo nosdedicaremos en primer lugar a explorar los orgenes histricamente concre-tos de la institucin estatal. En un segundo momento, se pasar revista a los

aspectos generales del desarrollo de su administracin, para concluir en lanecesidad de su fortalecimiento.

II. Estado y legitimidad

La Revolucin Industrial gener, progresivamente, la sociedad in-dustrial. Y esa nueva forma de vida, propia de las sociedades occidentalesdesarrolladas, a su vez gener la necesidad de su explicacin. Uno de losautores que ms xito ha tenido en esa tarea fue el alemn Max Weber. Lointeresante de este clebre socilogo es, sin embargo, que su explicacin nose limita a las sociedades modernas e industriales, sino que, como Karl Marx,ha intentado una explicacin histrica de los procesos sociales que han desem-bocado en ellas.

Su respuesta a nuestra pregunta inicial (recordmosla: por qu algu-nas personas mandan y otras obedecen?) es la legitimidad. Para Weber, laspersonas obedecen (o reciben obediencia) porque se encuentran en una re-

lacin de dominacin. No se trata del mero ejercicio del poder, que definecomo la probabilidad de imponer la propia voluntad dentro de una rela-cin social, aun contra toda resistencia, sino de la probabilidad de encon-trar obediencia a un mandato de determinado contenido entre personas da-das (Weber 1996a: 43, nfasis nuestro)1. Este punto debe ser resaltado: noes lo mismo imponerse que recibir obediencia. A su vez, la obediencia setransforma en adhesin gracias a la legitimidad, la que hace que no seanecesario, salvo en casos excepcionales, recurrir a la fuerza la amenaza (Levi1997: 862). Ahora bien, la dominacin puede legitimarse a partir de dis-

1 Un sistema de mandatos se denomina orden, pero no todos los rdenes son iguales. Porejemplo, un orden convencional se diferencia de uno jurdico porque en el primero,una conducta discordante con esos mandatos o mximas ser reprobada por los miem-bros de la comunidad, mientras que en el segundo, una accin de ese tipo ser castiga-da por un cuadro de individuos especializados, como lo son los cuerpos de la adminis-tracin de justicia o la polica. En ese caso, el orden estara garantizado externamente,por funcionarios que aplican un castigo tangible, mientras que en otros rdenes, los

mandatos estn garantizados internamente, moralmente, como los de las religionessecularizadas, por ejemplo. Ver Weber (1996a: 25-31).

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tintas fuentes, lo que ha llevado a Weber a establecer sus famosos tipospuros2 de dominacin legtima3.

El primer tipo puro de dominacin legtima es el tradicional. Se obe-

dece en virtud de la costumbre, es decir, en virtud de la santidad o dignidadde los ordenamientos y de los seores existentes desde siempre. No hay underecho formal, universal y objetivo, sino que lo que rige las relacionesentre las personas es la tradicin, y fuera de ella las normas son totalmenteinformales, particulares y sujetas a la discrecionalidad del seor. La admi-nistracin del poder poltico est formado por servidores cuyo poder demando depende tambin de la costumbre y la discrecionalidad recin sea-ladas, ambas reaseguradas mediante vnculos de fidelidad puramente perso-nal. El dominio patriarcal, sultanesco y feudal son los ejemplos ms acaba-dos de esta configuracin.

Un segundo tipo es la dominacin carismtica. Se obedece a una per-sona en virtud de sus dotes sobrenaturales, facultades mgicas, revelaciones,herosmo, poder intelectual u oratorio. Se genera una devocin personal alcaudillo a causa de lo extracotidiano y excepcional de sus cualidades. Elcaudillo es el profeta, el hroe guerrero o el gran demagogo, que por susrevelaciones, acciones o decisiones, respectivamente, logra un tipo de obe-diencia en el que no hay reglas estatuidas ni tradicionales, sino que el poder

se lo otorga la creencia en l, que l mismo exige como un deber y queatribuye a la gracia de Dios por medio de milagros, xitos o prosperidadde los sbditos. En el cuerpo administrativo no hay ningn tipo de compe-tencia ni derecho adquirido, sino que es elegido de acuerdo a la devocinpersonal que tiene hacia el lder.

Finalmente, el tercer tipo es el racional legal. Aqu se obedece envirtud de un estatuto, una reglamentacin positiva, por lo cual, el derechopuede crearse y modificarse en la medida en que el nuevo estatuto sea san-cionado de una forma procedimentalmente correcta. Es decir que se obede-

ce a una regla estatuida. Tambin la obedece el que manda, puesto que no esms que un funcionario profesional con una competencia concreta, cuyo

2 Un tipo ideal puro es una descripcin simplificada de la realidad, pero que en funcinde los elementos que de ella resalta, cobra una alta utilidad descriptiva y conceptual.No describe a la realidad tal cual es (esa empresa es sencillamente imposible: de hechoel propio lenguaje y el significado de las palabras mismas ya suponen una abstraccinreduccionista del mundo), sino que, como una caricatura, nos hace comprender losrasgos caractersticos de un proceso histrico, una institucin, o como en este caso,

formas de dominacin. Ver Weber (1973: 79 y 1996a: 17).3 Para esta tipologa en detalle ver Weber (1996a: 706-716 y 1996b: 85-92).

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derecho de mando est legitimado por la regla, que tambin marca su traba-jo, sueldo y derecho de ascenso. Por supuesto, el ejemplo poltico de estetipo es la dominacin de la burocracia estatal.

En definitiva, el poder poltico no es una capacidad personal, sinouna relacin social. El gobernante ms incapaz ejerce poder y recibe obe-diencia mientras se cree en la legitimidad de su autoridad, y ello ocurrecuando los destinatarios de las normas creen que ellas se desprenden deciertos principios de derecho ticamente obligatorios que emanan, en laModernidad, del Estado. Sin la creencia en la rectitud obligatoria de esosprincipios, no puede existir autoridad de ningn gobierno (Heller 1990:209-210).

En estas pginas nos proponemos revisar el desarrollo histrico quepermitir comprender el paso de, bsicamente, la dominacin tradicional ala dominacin legal ejercida por el Estado moderno. En este sentido y parareafirmar nuestra posicin acerca de que este pasaje ha sido y es extremada-mente heterogneo en sus diversos componentes, en tiempo y lugar, es opor-tuno aclarar que la gran mayora de las dominaciones, incluso las del tipolegal, tienen elementos de los otros tipos en grados variables4.

4 Weber lo dice de esta manera: la subsistencia de la gran mayora de las relaciones dedominio de carcter fundamental legalreposa, en la medida en que contribuye a su

estabilidad la creencia en la legitimidad, en bases mixtas: la habituacin tradicional y elprestigio (carisma) figuran al lado de la creencia igualmente inveterada ltimamen-te en el significado de la legalidad formal: la conmocin de uno de ellos por exigenciaspuestas a los sbditos de modo contrario a la tradicin, por una adversidad aniquilado-ra del prestigio o por violacin de la legal correccin formal usual sacude en igualmedida la creencia en la legitimidad. Sin embargo, para la subsistencia continuada dela sumisin efectiva de los dominados es de suma importancia en todaslas relaciones dedominio el hecho, ante todo, de la existencia del cuerpo administrativo y de su actua-cin ininterrumpidaen el sentido de la ejecucin de las ordenaciones y el aseguramien-

to (directo o indirecto) de la sumisin a las mismas (Weber 1996a: 713). Uno de losms importantes comentaristas de Weber, Reinhard Bendix, ha sealado: Weber reco-noce la existencia de un estado moderno, dondequiera que una comunidad rene lascaractersticas siguientes: 1) un orden administrativo y jurdico, sujeto a cambios me-diante legislacin; 2) un aparato administrativo que maneja los asuntos oficiales segnregulacin legislativa; 3) autoridad legal sobre todas las personas (que habitualmenteadquieren su ciudadana por nacimiento) y sobre la mayor parte de los actos que tienenlugar en el territorio de su jurisdiccin; 4) legitimacin para el uso de la fuerza, dentrode su rea, si la coaccin est autorizada o prescripta por el gobierno legalmente cons-tituido (si est de acuerdo con el estatuto en vigor). Orden legal, burocracia, jurisdic-

cin compulsiva sobre un territorio y monopolizacin del uso legtimo de la fuerza sonlas caractersticas esenciales del estado moderno (Bendix 1979: 391-392).

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La necesidad metodolgica del oikos

El estudio de las estructuras sociales que como el Estado tienen un origen

histrico, en el pasado es decir, que son fruto del desenvolvimiento mismo de lahistoria a travs de distintos procesos de formacin: econmicos, sociales, polti-cos, etc. a la luz de categoras y conceptos desarrollados en la modernidad cons-tituye una falta de perspectiva histrica que puede conducir a conclusiones err-neas. Esta es la principal advertencia a tener en cuenta al comenzar el anlisis delEstado, porque este concepto nos remite inmediatamente a una serie de caracte-rsticas tpicas (como hemos visto, un tipo de dominacin racional y legal) que sefueron formando poco a poco a travs de la historia. De manera que al internarnosen los procesos de su formacin, no debemos dejarnos arrastrar por la salida fcil

que supondra resaltar los elementos que faltaban para llegar a este tipo de orde-namiento moderno. Por el contrario, debemos optar por una visin diacrnica delargo alcance, pero no para comparar acrticamente situaciones histrico tempora-les diversas, cayendo de esa forma en un comparativismo ciego, sino para com-prender su proceso evolutivo.

El historiador austraco Otto Brunner sostiene que cuando estudiamosla Antigedad y la Edad Media sera imposible intentar un abordaje denuestro concepto sin una mirada, aunque ms no sea fugaz, hacia este ltimoperodo no podemos utilizar los conceptos Estado sociedad con el mis-mo significado que tienen hoy en da. La distincin entre estos dos conceptossurge apenas en el siglo XVIII, junto con la aparicin de una serie de fenme-nos econmicos que dieron origen a la denominada sociedad industrial. Estaseparacin entre Estado y sociedad no exista en aquellos tiempos, cuandoel gobierno, la religin y las formaciones sociales se hallaban en mutua inter-dependencia. La sociedad moderna, separada del Estado, se constituir exclu-sivamente como sociedad econmica: a partir de ese momento, la responsabi-lidad de las decisiones polticas se concentrar en el Estado, mientras que lasociedad, por su parte, se concentrar en las actividades econmicas (Brunner1976). La separacin se dar entonces recin con el advenimiento del mercan-tilismo, doctrina econmica de los siglos XVII y XVIII que pensando en unapermanente competencia entre naciones, y basada en la bsqueda de saldosfavorables en su comercio exterior por primera vez excluy de su campo einters la consideracin de elementos ticos, morales o domsticos5.5 Es decir que fueron los economistas liberales los primeros que pensaron la libertad y el

bienestar de la sociedad solamente bajo reglas objetivas las del mercado, sin suponer,como lo haca la sociologa, la filosofa o la teora poltica de entonces, la necesidad de

algn elemento religioso, moral o normativo para garantizar el desarrollo humano. VerBrunner (1976), Sartori (1995: 213-215) y Bendix (1974: 34).



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Pero antes de que se produjera esta separacin conceptual en la Mo-dernidad, el mbito de lo poltico no estaba separado del mbito de loeconmico. Las dos cosas formaban una unidad grantica. Para el pensa-

miento tradicional desde la Antigedad hasta la Edad Media el estudiode ambos perteneca al mbito de la oeconomica.La oeconomica es la teora del oikos(en griego: casa) pero en el ms

amplio sentido de la palabra, entendida como casa grande o finca. Laoeconomica era el estudio de todas las actividades domsticas directamenterelacionadas con el ejercicio de la agricultura, as como del comportamien-to de los habitantes del domus: el padre de familia, su mujer, los hijos y laservidumbre. La posibilidad del ejercicio del poder poltico estaba ntima-mente ligada al poder econmico y al lugar en la jerarqua domstica. En laGrecia clsica, por ejemplo, Aristteles sostena que los nicos que debanparticipar de los asuntos de la polis eran aquellos que no tenan la necesidadde trabajar para ganarse el sustento6.

Ya en la Edad Media, la casa grande era tambin un mbito de paz.El seor de la casa deba garantizar la paz en ella y en su territorio. Dentrode sus lmites, el seor ordenaba y castigaba, y era el nico que tena dere-chos polticos, ya que como seor tena una relacin con el rey, y comoveremos, con la creacin del derecho7. Este principio, entonces, supone la

idea de dominio del padre de la casa:

6 (Es propio del esclavo) el poder desempear ... las tareas del servicio. Y decimos quehay varios tipos de siervo, porque son varios sus trabajos. Una parte de ellos los desem-pean los trabajadores manuales. Estos son, como ya indica su nombre, los que vivendel trabajo de sus manos, entre los que est el artesano especializado. Por eso en algunospueblos antiguamente no accedan a los cargos pblicos los artesanos, hasta que lleg la

democracia extremada. Desde luego ni el hombre bueno, (ni el) poltico ni el buenciudadano deben aprender los oficios de los as mandados, a no ser para uso propio...Aristteles (1993: 114-115, 1277a-b). O ms explcito en este pasaje: en los tiemposantiguos entre algunos la clase de los artesanos era de esclavos o de extranjeros; y porello an hoy lo son la mayora. Pero la ciudad mejor no har ciudadano al obrero; y, enel supuesto de que tambin ste sea ciudadano, la virtud que antes dijimos propia delciudadano no se atribuir a cualquiera, ni al libre solamente, sino a aquellos que estnexentos de los trabajos necesarios (Aristteles 1993: 116, 1278).

7 A pesar de que, como veremos, el mundo moderno es bien diferente a este modelo,algunas de estas caractersticas han llegado casi hasta nuestros das: ser propietario,

dueo de una casa, ser en el siglo XIX condicin indispensable para el ejercicio plenode los derechos polticos.

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Cuando se habla de padre de la casa hay que pensar enel oikodespoteshelenstico, en elpater familiasdel derecho ro-mano, en el dueo de las fuentes jurdicas medievales y de la

temprana modernidad y no en el concepto sentimental defamilia del siglo XVIII. Pues una reciente investigacin ha dadopor resultado que padre era originariamente un concepto delorden jurdico, para cuya determinacin no bastaba ni el as-pecto biolgico ni el sentimental, y que en las lenguas indo-germnicas la palabra designaba el carcter de padre como se-or y dominador, un significado que fue puesto en peligro porla familia con alma, clidamente sentimental, desde la mitaddel siglo XVII, hasta que en el presente un todo poderoso yextremadamente antipaternal Padre Estado comienza a devo-rar al padre terrenal y celestial (Brunner 1976: 101).

En otras palabras, la capacidad de dominio del seor implicaba hastael siglo XVIII la capacidad de decisin jurdico-poltica. El seor, el padre,era quien casi monoplicamente creaba las normas dentro de su territorio yquien juzgaba a quienes no las cumplan.

El derecho moderno

El hecho que destron a la oeconomica como modo de produccin ycomo concepcin del mundo fue el traspaso de la responsabilidad de prote-ger la paz de la casa, del seor al Estado, a travs de la transferencia demecanismos de control; el ms explcito de estos mecanismos sera final-mente el poder de polica. Con el advenimiento del Estado absoluto esdecir, sin lmites entre los siglos XVII y XVIII, el seor deja de ser el nico

que manda en su casa, el nico con derechos polticos, para convertirse,nicamente, en quien administra los bienes de la casa, porque el dominiopoltico pasa a manos del Estado. Es as como la sociedad se convirti sloen econmica en sentido moderno, y el Estado es poltico en sentidomoderno.

Las visiones ms simplistas acerca del surgimiento del Estado moder-no suelen suponer que en Europa reinaba el feudalismo hasta que Luis XIVinstituy el Estado absolutista y opresivo, y que por esa razn estall la

Revolucin en Francia. Es cierto que el feudalismo esto es, la disgregacindel poder en manos de los poderes locales, es decir, las unidades econmicas



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pero tambin jurdicas que eran los oikosdevenidos seoros feudales esreemplazado por el Estado moderno, administrativo y militar. Pero esto noimplica una evolucin histrica nica cuyo fin natural es el triunfo de la

burguesa plasmado en la Revolucin; sino que este reemplazo se habaempezado a dar ya en el siglo XVI, como producto de procesos mucho msantiguos. Como sostienen historiadores franceses:

(Ya) durante la segunda mitad del siglo XV, el Estadomonrquico se desprende del mundo seorial salvando los tresobstculos que dificultaban su desarrollo: ruptura de las jerar-quas tradicionales, compartimentacin de la Cristiandad, ne-cesidad de hacer frente a tareas nuevas y mltiples con medioslimitados. En el cuadro de las naciones que se enfrentan, di-cho estado dilata su unidad. Llamado a concentrar en sus ma-nos el ejercicio de la administracin y el uso de la fuerza, agru-pa o crea los instrumentos de la autoridad. Por ltimo, en eldebilitamiento poltico y econmico de los antiguos cuadrossociales, como en el apoyo de las burguesas y de las nuevasnoblezas, encuentra los medios de reducir a la obediencia losmiembros del cuerpo social y de convertirlos en sbditos (Pe-

rroy et al. 1980: 821).

En su faz jurdico-poltica, la casa grande comienza a desaparecercon la expansin del Estado absoluto primero y mediante el derecho delEstado despus. Tal es la significacin de la frase: lo que la casa poda cons-truir, lo destrua la escuela (Brunner 1976: 98). La escuela aqu es entendi-da como un mbito de divulgacin as como la polica lo es de imposi-cin del moderno derecho del Estado.

En trminos jurdicos, el feudalismo haba originado un sistema de

jurisdicciones superpuestas, en las que vasallos e incluso comunidades decampesinos que deban obediencia a un seor negociaban o luchaban con lllegando incluso a las armas en muchos casos respecto de las obligacioneslegales o impositivas de cada uno, formando consociaciones en virtud de losdiferentes derechos y obligaciones compartidos por cada grupo, comuni-dad, o gremio. El derecho todava no ejerca una presin tributaria comn atodos los miembros de un pas, porque era un sistema de leyes personales yno territoriales. A su vez, las concepciones de las obligaciones jurdicas que

se tienen en determinado tiempo o lugar son determinantes para las subje-tividades existentes, y por lo tanto para el tipo de instituciones que se pue-

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den ir formando a partir de ellas. Nunca nos cansaremos de insistir en ello:esas concepciones eran radicalmente diferentes de las nociones que nosotrostenemos en nuestros das signados por la institucin estatal, acerca de lo que

significaba la ley, cul deba ser su contenido, cmo deba ser elaborada y aquines deba aplicarse8. Recin a partir de la concrecin histrica del Esta-do absoluto, se podr generar el fermento de la idea de una sociedad civil,una ciudadana comn, administrada judicialmente y de manera monop-lica por el Estado. Mientras tanto, como no hay un derecho comn, noexiste la idea de ciudadana, y al no existir sta, tampoco era lgicamenteposible que el derecho reconociese derechos comunes de ciudadana9. Vol-veremos sobre este punto ms adelante.

La oeconomica es inseparable de sus presupuestos especficos (con-cepcin metafsica, jurdica y poltica de la idea de unidad pequea, deimpenetrabilidad de la casa y del principio de dominio personal de unoshombres sobre otros). Es por ello que no puede pensarse en una evolu-cin directa desde el oikoshasta el Estado. Por el contrario, como hemosvisto, la construccin histrica de la institucin Estado se ha basado, jus-tamente, en la destruccin del oikos. El Estado ha usurpado las funcionesmilitares, jurdicas y polticas que pertenecan al tradicional oikos, luegodevenido en feudo. Llegados a este punto, vale de sobra una aclaracin: no

es esta una defensa romntica de un pasado plagado de lo que hoy consi-deramos privilegios inaceptables, sino un intento de comprensin del ca-rcter contingente del mundo estatal moderno. Max Weber pensaba lahistoria universal como un proceso que desemboca en el triunfo del racio-nalismo sea econmico o burocrtico construido sobre el clculo. Estoes cierto. Pero no por ello debemos suponer que antes de ese triunfo yaestaban dadas las bases o los grmenes del racionalismo, y que ste slo sedesarroll. Por el contrario, lo que el abordaje de la casa grande nospermite apreciar es que ese racionalismo no se encontraba all. Aparecer

mucho ms tarde, por determinadas circunstancias que dieron en el triunfode la lgica de la acumulacin del mercado (propia de la burguesa urbana)y de la administracin centralizada por sobre la de la administracin do-mstica de los bienes y el dominio de las personasque vivan dentro de lacasa.

8 Para una magistral tipologa sobre las formas jurdicas que diferencian al Estado moder-

no, ver Foucault (1999).9 Ver Hintze (1975: cap. 5) y Bendix (1974: cap. 3).



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III. Administracin, proteccin y paz

El ao 476 es conocido por la cada del Imperio Romano de Occidente.

Como se sabe, aproximadamente un siglo antes, el emperador Constantinohaba fundado una nueva capital para el imperio, siendo ese el inicio de unadiferenciacin poltico institucional que ser clave para el desarrollo posteriordel mundo europeo. Mientras la mitad oriental del imperio y su capital,Constantinopla, goz de buena salud hasta el siglo XV, la mitad occidental,cuya capital era Roma, sucumbi institucionalmente en el ao citado. Laausencia de un poder poltico central sumada a los elementos aportados porlas invasiones germnicas, progresivamente convertidas al cristianismo, diocomo resultado una Europa en la que se dispersaba el poder poltico antaounificado bajo la estructura imperial.

Los pueblos germnicos tenan reyes y un derecho personal, no territo-rial. El poder de estos reyes, que se dispersaron y fundaron reinos a lo largo detodo el continente, estaba sujeto a las decisiones de la asamblea de guerreros quelos elega y a las que tenan la obligacin de consultar. Este derecho germnicose fue entremezclando con algunos restos romanos, dando como resultado deello la Europa feudal, en la que el poder se halla disperso en una cantidadimportante de reinos, entre los que se destacan los reinos de los godos en Espa-

a, los lombardos en el norte de Italia, y los francos en el actual territorio fran-cs. El rey de los francos entre 768 y 814, Carlomagno, logr someter poltica-mente a un vasto territorio europeo, controlando al principal enemigo de todomonarca: la aristocracia guerrera. Conquist la Sajonia, estableci fronteras fren-te al mundo exterior (lo que constituy el lmite del occidente europeo) y reali-z alianzas con el Papado que le valieron el recreado ttulo de Emperador. Pero asu muerte, la dispersin poltica se impuso a sus rsticos intentos centralizado-res y consecuentemente se difundi luego por toda Europa, sobre todo a partirde la necesidad de defensa frente a los ataques militares provenientes tanto del

interior (de otros seores) como del exterior (otras invasiones, como las de losnormandos o los musulmanes)10. Por otra parte, la firma del Tratado de Verdnen 843 dividi el territorio europeo entre la descendencia carolingia, lo que dioorigen a lo que ms tarde seran Francia y Alemania.

10 Con el fin de la defensa y la proteccin de la soberana de pequeas unidades que losgriegos hubieran llamado oikos, comienzan a proliferar los castillos de piedra en lugarde los de madera, llegando aproximadamente a 50.000 en el siglo XII, segn estima-

ciones del profesor Chris Wickham de la Universidad de Birmingham (comunicacinpersonal con el autor).

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Entre fines del siglo XIII y comienzos del XV, por todas partes deEuropa, bajo la sorprendente diversidad de las condiciones locales, reinos,principados y ciudades rivalizan por extender sus territorios sin que ningu-

no pueda imponerse definitivamente. En este marco se desarrolla una nuevarelacin entre la monarqua y los seores: la funcin central de todo monar-ca, que era guardar la paz y el derecho, se vuelve cada vez ms difcil en lamedida en que ms se consolidan los poderes locales.

Nos encontramos aqu frente a la progresiva disolucin del sistemafeudal clsico y al surgimiento de los seoros territoriales. Desorganizadosbajo la presin del avance del comercio, los seoros feudales tradicionales seconvertan en soportes insuficientes para la nueva estructura social que elavance de la burguesa impona. Las relaciones vasallticas, basadas en laposesin de un feudo a cambio de la fe jurada a otro seor, dejaban paso demanera gradual a nuevos vnculos contractuales (como consecuencia, prin-cipalmente, de las nuevas necesidades financieras) que beneficiaban a losms poderosos. Se fue dando as un fenmeno de concentracin poltica yeconmica que iba reduciendo el nmero de grandes seores, que absorbana los pequeos seoros. De a poco, los prncipes fueron asumiendo unaactitud de soberanos, dotando a sus seoros territoriales de institucionesadministrativas anlogas a las de los reyes. Esta tendencia se extendi ms

en los seoros alemanes (alrededor de 350 en nmero) cuyos prncipes,todava muy patriarcales, posean junto con las Hofrat (dieta seorial, don-de los caballeros unan sus consejos a los de los dignatarios tradicionales detoda corte) una administracin local de castellanos, jueces y recaudadores.En Francia y en los Pases Bajos fue quizs donde los principados territoria-les llevaron ms lejos la imitacin de las instituciones monrquicas. Desdeprincipios del siglo XIV, un condado de segundo orden como Forez, porejemplo, posea cancillera y Cmara de Cuentas, y lo mismo ocurri poco apoco en grandes feudos tales como Bretaa y Borgoa, Armagnac y Foix, y

sobre todo Flandes11.

11 Es muy interesante constatar el origen domstico de los nombres de los cargos intervi-nientes en las funciones gubernamentales: chancellory canciller provienen de porte-ro, el que cuida el cancelluso puerta exterior del jardn, luego encargado del sello real.Conde proviene de acompaante o miembro del grupo; condestable era condedel establo. Duque era originalmente el encargado militar o de armas de la casa.Mayordomo, el mayor de la casa fue luego el jefe principal del palacio del rey.Chambeln, kammermaeister, chambellan, chamberlaino camarlengo, camarero,

que sirve en la cmara fue tambin ms tarde un ttulo de dignidad. Ver Orlandi(1998: 43-44).



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Por encima de estas estructuras de administracin local se fue desa-rrollando una administracin central que tena como sede la corte del rey.Sus formas bsicas eran un consejo, una cancillera y un organismo encarga-

do del control de las finanzas. Al incrementarse la eficacia de estos aparatosadministrativos, se debilita el dominio tradicional y seorial tpico: progre-sivamente, el campesino deja de ser sbdito de su seor para serlo de estasinstituciones, siendo siempre decisiva la cuestin de quin detenta del po-der de proteccin (soberana militar) y de jurisdiccin (soberana territorialy fiscal).

La proteccin de la paz y del derecho daban tambin almonarca la posibilidad de intervenir en las relaciones entre suspropios sbditos y los poderes locales, caso de producirse injus-ticia flagrante. Se halla aqu el germen de una ampliacin delpoder de proteccin, que bajo determinadas circunstancias puedellegar a constituir el paso decisivo en direccin a la construccinde un Estado moderno (...) El estado administrativo europeo(...) consigui finalmente la eliminacin de las especificidadeslocales para dar vida a una unidad entre sus sbditos capaz defraguar una nacin en sentido moderno. (...) Francia tendr

una evolucin distinta a la de Alemania, dada la victoria de lamonarqua en la primera y la del principado territorial en lasegunda. En Italia, el trnsito hacia el Estado moderno se verifi-ca en la ciudad-estado (Brunner 1991: 105-107).

En la base de todo este proceso se encuentra una relacin ntima entrela capacidad financiera de los reinos y seoros territoriales, y la organizacinmilitar, indispensable para el mantenimiento de la paz. Las obligaciones mi-litares que derivaban del sistema feudal eran ahora limitadas y absolutamente

insuficientes. El tradicional llamado a las armas por parte de los reyes hacia losseores, conforme al derecho territorial al que cada tanto apelaban los reyes,estaba circunscrita a su vez al mbito exclusivo de la defensa. Por ello no escasual que desde el siglo XII entren en accin tropas mercenarias, que adqui-rirn durante la Edad Media tarda una importancia cada vez mayor. Para elmantenimiento de estas tropas mercenarias es preciso disponer de fuertes su-mas de dinero que, si bien existan en medida creciente en el mundo urbanoy en la economa comercial en expansin, no eran fciles de adquirir. Para su

recaudacin era necesario un aparato administrativo perfeccionado y una re-ordenacin de las relaciones entre el soberano y los poderes locales. Frente a

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estos ltimos, muchas veces los monarcas establecieron alianzas con la bur-guesa, capaz de financiar los gastos administrativos y militares. En el casofrancs, quiz el modelo bsico de formacin estatal, ya bajo Felipe Augusto

(1180-1223) se recurre, desde la administracin central, a una alianza con elpoder del dinero en manos de la burguesa para financiar a los mercenarios ya la vez aumentar el control de la circulacin monetaria, la conformacin deun tesoro real separado de la fortuna privada del rey y el financiamiento deverdaderos funcionarios a sueldo. Ms tarde, cuando predominaron los ejrci-tos profesionales permanentes12, los monarcas absolutos intensificaron el sis-tema fiscal centralizado para su mantenimiento, lo que fue una de las causasms importantes del desarrollo administrativo sobre las que se alz el Estadomoderno (Mayntz 1985: 27 y ss.)13.

Pero como se adelant, el proceso de concentracin y centralizacinpoltica fue acompaado por la resistencia de los poderes locales dispersos.El poder local tambin ejerci una influencia decisiva en el modo en queresultara configurado el Estado y sus instituciones de gobierno, especfica-mente en lo que ser su carcter estamental o representativo. El antiguoderecho germnico que esos pueblos haban trado consigo al ingresar en elterritorio del Imperio Romano estableca que el rey de carcter electivo alprincipio en virtud de ser el ms valiente en la batalla estaba obligado a

consultar sus decisiones con la asamblea de los guerreros. A pesar de queeste carcter consultivo del rey pronto se vio compensado por la exacerba-cin de su carcter teocrtico es decir, como elegido por la divinidad14, laobligacin de consulta sigui existiendo a lo largo de los siglos: durante la

12 En Francia, los ejrcitos de Felipe II contaban con unos 60.000 hombres, mientras quelos de Luis XIV, cien aos despus, tenan hasta 300.000 (Anderson 1992: 24).

13 Ver Hintze (1975). Ver tambin, para el aspecto militar del Estado, McNeill (1982).14 A partir de finales del siglo VI, los reyes lombardos empezaron a denominarse a s

mismos Rey por la gracia de Dios Rex Dei gratia, y existen tambin pruebas de quelos reyes anglosajones conocan ya en el siglo VII la teora de que el poder real derivabade Dios y de que la dignidad real era un don de ste. A partir del siglo VIII, estadesignacin se hizo comn entre todos los reyes del occidente y Medioda de Europa.El significado de esta denominacin parece suficientemente claro. El rey que hastaentonces haba sido elegido por el pueblo o por un cuerpo representativo de ste,expresaba clara y terminantemente por medio de esta designacin que su dignidad realdescansaba en la buena voluntad, el favor, la gracia otorgada por Dios. Lo esencial deello es que, partiendo de esta base, los estrechos lazos que hasta entonces unan almonarca y al pueblo quedaban rotos, puesto que no era ya el pueblo quien le confera

el poder y tampoco poda ya, por lo tanto, desposeerle de ste por medios legales, sinoque simplemente estaba bajo su tutela (Ullmann 1983: 53-54).



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Edad Media plena, los reyes estaban obligados a consultar a la nobleza, lacual estaba, a su vez, obligada a brindar esta ayuda al rey. La institucionali-zacin de esta consulta es el origen de los protoparlamentos europeos, for-

mados por representantes de la nobleza por un lado, y de representanteseclesisticos por otro.A partir de los siglos X y XI surge y se consolida un nuevo grupo

social: la burguesa. Producto del crecimiento de la manufactura, el comer-cio y el crdito, la buguesa residente en ciudades muchas veces libres esdecir, emancipadas del poder del rey o de algn seor, ya sea por cesin opor luchas independentistas, en los siglos sucesivos la burguesa obtendrtambin representacin en estas asambleas locales o de estados (estamentos)generales a las que el rey deba consultar. De manera que el desarrollo hist-rico europeo que desembocar en la formacin del Estado moderno es su-mamente complejo y heterogneo. As lo demuestra la inclusin en el an-lisis de procesos representativos, que se complementan a los procesos decentralizacin administrativa15.

A pesar de la disparidad de los casos, all donde prim el poder local oestamental representativo frente al avance de la monarqua, se instituy unfuerte parlamento defensor de esos intereses, como sucedi en Inglaterra. Porel contrario, en el continente, la preponderancia de la monarqua centralizada

15 Permtasenos otra cita extensa para seguir sosteniendo este argumento que el procesode centralizacin de la administracin y de concentracin de la autoridad que llevadelante el absolutismo fue acompaado de tendencias estamentales (locales): el abso-lutismo triunf bajo el poder de Luis XIV, y sin embargo la estructura estatal de laFrancia del antiguo rgimen sigui siendo extraordinariamente compleja y, por decirloas, de mltiples estratos. Aun cuando fuera suprema la autoridad del gobierno abso-lutista, sus estructuras distintivas consejos reales, y las intendencias no llegaron asuplantar a aquellas descentralizadas instituciones medievales, como los dominios y las

cortes seoriales, las corporaciones municipales y los Estados provinciales (asambleasrepresentativas) localizadas en las remotas provincias llamadaspays dtat. Tampoco lasestructuras del absolutismo reemplazaron por completo a anteriores instituciones ad-ministrativas monrquicas, como losparlements(corporaciones judiciales), oficios y

jurisdicciones que antes haban tenido importancia, y la prctica (llamada venalidadde cargo) de vender las posiciones dentro del gobierno real a hombres ricos, quedespus posean y podan vender o heredar sus cargos. Pues, por extraordinarias quefueran sus realizaciones, Luis XIV continu la larga tradicin francesa regia de imponernuevos controles sobre las instituciones establecidas sin abolirlas por completo. Portanto, la autocracia triunfante tendi a congelar, de hecho a garantizar, las mismas

formas sociopolticas institucionales seoriales, corporativas, provinciales cuyas fun-ciones originales reemplazaba o sobresea (Skocpol 1984: 94).

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fue haciendo acallar progresivamente a las asambleas. En Francia, los Estadosgenerales fueron reunidos trece veces en el siglo XIV, ocho en el siglo XV,cinco en el siglo XVI y una sola vez en el siglo XVII en 161416. Un proceso

de concentracin similar se dio en Espaa, donde el absolutismo real casiabort los intentos parlamentarios (Orlandi 1998: 59).Resultado final de este progresivo proceso de centralizacin del poder y

de impersonalidad del mando local ser la eliminacin de lafehdeo faida (auto-defensa), es decir, de la ejecucin privada del principio de proteccin. Lafehdedesaparece en los reinos occidentales y en los territorios alemanes a fines delsiglo XV. De este modo, la soberana, entendida ya en su doble acepcin desoberana interior supremaca de poder para imponer el derecho y exterior capacidad de la defensa militar armada se convirti en condicin necesaria paraobtener el reconocimiento de un Estado como miembro de la comunidad dederecho internacional, criterio vigente an en nuestros das. Resultado final detodo este proceso ser la tendencia evidente a hacer del Estado, cerrado en smismo respecto al exterior, el nico sujeto de la comunidad de los pueblos. Estefue un fenmeno sin precedentes: durante siglos, la poltica europea haba esta-do caracterizada por una amplia libertad de accin de los poderes locales, por laimposibilidad de trazar lmites precisos entre la accin y defensa privadas y lasguerras pblicas o estatales. As, el predominio de sistemas de alianzas y

reagrupamientos militares cruzados y voltiles, muchas veces producto de enco-nos personales o rias familiares, desaparece hacia el ao 1500. En otras pala-bras, se trata de la aparicin del sistema europeo de estados, a la cabeza delcual se ubicarn las grandes potencias surgidas del desarrollo histrico medieval.

El Estado absoluto, entonces, es la primer corporizacin del Estadomoderno, y su surgimiento est dado tambin por la competencia con otrosestados que tambin iban centralizando su poder real y formal, poltica y

jurdicamente, e iban desarrollando herramientas de gobierno para transmitirla voluntad del centro de gobierno hacia todo el territorio de manera rpida,

uniforme y confiable (Poggi 1978: 61). Hacia 1648, ao en que se firma laPaz de Westfalia, ya exista un nuevo sistema caracterizado por la coexistenciade una multiplicidad de estados, cada uno soberano en su territorio, iguales

16 En 1629, en un compendio de las ms importantes directivas de poltica real queestaba redactando para su jefe el rey Luis XIII, el cardenal Richelieu escribi: reduzcay restrinja aquellos cuerpos que, por sus pretensiones de soberana, siempre se oponenal bien del reino. Asegrese de que su majestad sea obedecida absolutamente por

grandes y pequeos (Poggi 1978: 62). Richelieu sugera que la administracin centraldeba tener poder sobre parlamentos, nobles y burgueses.



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unos a otros y libres de cualquier autoridad terrenal externa a ellos. La idea deuna autoridad u organizacin por sobre los estados soberanos no es ms acep-tada... Este nuevo sistema descansa sobre el derecho internacional y el balance

de poder un derecho que opera ms entre estados que sobre estados(...) Laidea de una comunidad internacional se vuelve casi una frase vaca, y el dere-cho internacional pasa a depender de la voluntad de los estados preocupadosen la preservacin y expansin de su poder (Gross 1969: 53-54)17.

El concepto de soberana

El Estado, como se ha sostenido hasta aqu, es un producto de fuer-zas, procesos y tendencias histricas, dentro de las cuales tambin debemosincluir ideas, teoras y sistemas filosficos que han influido considerable-mente en la conformacin concreta de la realidad, y por cierto en las carac-tersticas que habra de tener finalmente.

En el perodo medieval anterior al siglo XIII, reinos e imperio nose consideraban conceptualmente ms que como porciones de una uni-dad ms amplia: el conjunto de todos los cristianos, la Cristiandad, y nocomo unidades polticas individualizadas, autosuficientes, autnomas y

soberanas. No se usaban los trminos Estado18

ni poltico, sino go-bierno (gubernatio,gubernaculum ogubernator), que estaba en relacincon el concepto romano de poner bajo la ley ( jus dicere, jurisdic-cin). Nos hallamos de nuevo frente a la misma cuestin fundamentalde la teora poltica: quin tena derecho a reclamar legalmente laobediencia?

Durante su reinado entre los aos 440 y 461, el papa Len I elabo-r una tesis, basada en una audaz utilizacin del derecho romano, segn

17 Para expresarlo brevemente (...) los Estados-nacin alcanzaron la supremaca porquetriunfaron en la guerra, fueron (relativamente) exitosos desde el punto de vista econ-mico, y lograron un grado significativo de legitimidad ante sus poblaciones y los demsEstados (Held 1997: 96).

18 La palabra Estado se impuso por la difusin y el prestigio del libro El prncipe, deNicols Maquiavelo, donde se la utiliza novedosamente y con frecuencia. El trminofue paulatinamente sustituyendo a otros ms tradicionales con los que haba sidodesignada la mxima organizacin de un grupo de individuos sobre un territorio envirtud de un poder de mando. Sobre todo reemplaz a civitas, trmino con el que los

escritores haban designado a las instituciones polticas de Roma. Pero en el siglo XVII,para una nueva realidad, era til una nueva palabra (Bobbio 1996: 86 y ss.).

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la cual el Papa era jurdicamente el sucesor de los poderes y funcionesconfiados por Jesucristo a san Pedro. La tesis se basaba en que Cristo habainstituido al mismo tiempo la sociedad cristiana y el gobierno papal que

deba organizarla legalmente, es decir, gobernarla19

. Basndose en las leyesromanas referentes a la herencia, consider que estos plenos poderes (deatar y desatar) eran enteramente objetivos e independientes de la personaa la que originariamente se concedieron: se juzgaron susceptibles de sertransmitidos por herencia (Ullmann 1961: 37-42). El valor fundamentalde esta tesis reside en primer lugar en la clara distincin que estableceentre el cargo y la persona que lo ocupa. Lo importante era que el Papaejerca su cargo legtimamente y que sus decretos, leyes y rdenes enotras palabras, sus actos de gobierno eran una consecuencia de sus fun-ciones oficiales como Papa. Esta distincin entre el cargo y la persona, queen nuestros das es casi obvia, responde en realidad a un largo proceso deelaboracin intelectual iniciada por Len. En segundo lugar, y por losmismos motivos, la tesis de Len I fue la fuente de que se alimentarontodas las teoras siguientes acerca de la soberana (supremaca) legal delEstado (pasando por las justificaciones teocrticas que utilizara el absolu-tismo monrquico, hasta las ms recientes teoras decisionistas que justifi-can el poder total y totalitario por parte del Estado por sobre los dere-

chos y libertades de los individuos).El nuevo Estado administrativo toma como referente terico aquelviejo concepto de soberana papal, pero adaptado a los reinos:

A lo largo de los ltimos aos del siglo XIII, en Franciagracias a algunos juristas franceses se difundi la teora deque el rey era un emperador en su reino. El sentido de estafrase consista en que, dentro de su reino, el rey era soberano,idea que tan slo encuentra expresin convincente en el len-

guaje de la ley romana, segn la cual el emperador era la auto-ridad suprema, superior. La primera vez que se expres, esteprincipio tena una aplicacin puramente domstica. Se trata-ba de poner de relieve el statussoberano del rey con respecto delos otros potentados de Francia, y sobre todo dejar bien claro

19 Esa fundacin surga del pasaje de Mateo, XVI, 18-19: t eres Pedro y sobre estapiedra edificar mi Iglesia... y te dar las llaves del reino de los cielos, y todo lo que atares

en la tierra ser atado en los cielos, y todo lo que desatares en la tierra ser desatado enlos cielos.



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que no se poda recurrir contra su tribunal ante ningn otrotribunal de Francia: lo que le placa al prncipe tena fuerza deley (Ullmann 1983: 187).

En resumen, soberana fue el concepto poltico-jurdico (en tantoque buscaba la definicin de la autoridad suprema, esto es, un equili-brio entre la fuerza y el derecho) que permiti al Estado moderno impo-nerse a la organizacin medieval del poder: signific el advenimiento delEstado soberano y del individuo, ste ltimo no ya inmerso en la red dederechos, obligaciones y lealtades personales y locales de la Edad Me-dia, sino solo y emancipado de tales ataduras, miembro de una socie-dad civil, pero sujeto a la soberana estatal, y al cual el derecho (ahoraya no ms dado por la costumbre sino creado con base en una racionali-dad tcnica) le es impuesto. Dado que el Estado se convierte en la uni-dad suprema de decisin es decir, en tanto detenta la ms alta capaci-dad de imponerse regularmente, su poder es soberano, y se reserva elnombre de derecho a la ordenacin social normativa que l mismoestablece.

Con todo, la medida en que la soberana ha sido progresivamentepensada como proveniente del pueblo es un asunto perteneciente a la

teora poltica. Limitmonos por ahora a sealar que el concepto de sobe-rana como supremaca del Estado y del derecho fue adquiriendo un ca-rcter universal. El circunscribir a un territorio fijado el concepto de sobe-rana fue un factor fundamental para el desarrollo que fue tomando elEstado20. Progresivamente, los estados comenzaron a reconocer slo a otrosestados el derecho a mantener su autonoma y a reclamar el respeto queellos mismos exigan dentro de sus propias fronteras21. As, como ya sedijo, el desarrollo de la soberana estatal se increment mediante un pro-ceso de reconocimiento mutuo, generando hacia adentro (a nivel nacio-

nal) y hacia fuera (a nivel mundial) un orden impersonal (no ya de prn-cipes y sbditos, sino de estados y ciudadanos) en el que el sujeto de lasoberana es una estructura determinada de leyes e instituciones con vida

20 El territorio pasa a ser esencial. La Iglesia, que a mediados del siglo X posea aproxima-damente la mitad del territorio europeo, fue perdiendo su poder territorial (terrenal) amanos del las iglesias nacionales y estados territoriales.

21 A fines del siglo XV se contabilizaban unas 500 unidades polticas ms o menos

independientes, en la mayora de los casos con sus fronteras mal definidas y superpues-tas, mientras que a fines del siglo XIX la cifra se haba reducido a 25 (Held 1997: 54).

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propia y con suprema jurisdiccin sobre un rea territorial bien delimita-da. Como vemos, la conformacin del Estado moderno se debe a procesoshistricos complejos en los que se van delineando de a poco las caracters-

ticas que, una vez consolidadas, sern tpicas de la weberiana dominacinburocrtica.

IV. Tipos de Estado y autonoma estatal

La forma de organizacin poltica y social conocida como Estadomoderno tiene, como hemos visto, sus orgenes en el siglo XIII europeo,cuando comenz el proceso de centralizacin del disgregado poder feudalpor parte de monarquas y principados, a la par de un proceso de desper-sonificacin y secularizacin del mando. A pesar de todas estas grandesdiferencias respecto de la Edad Media, nunca cambi el objetivo de laorganizacin del poder: la consecucin de la paz y el establecimiento delorden, condiciones consideradas necesarias para la vida en comunidad desdelos orgenes mismos de la reflexin acerca de lo poltico. La clsica defini-cin de Max Weber referida al Estado como la comunidad humana quedentro de un determinado territorio reclama con xito para s el monopo-

lio de la violencia fsica legtima, es la conclusin de ese contingente pro-ceso progresivo de centralizacin, institucionalizacin e impersonalizacindel poder organizado22.

A fines del siglo XVIII, la formacin del Estado moderno y la reali-zacin de la legalidad estatal en el ejercicio del poder pblico era ya casiplena. Para mencionar una vez ms el paradigmtico caso francs, despusde la Revolucin las prcticas e inmunidades locales fueron sistemtica-mente suprimidas y se solidific el mando central, de manera que el ciu-dadano fue reconocindose pero tambin enfrentndose a la nacin, que

a travs de un agente del gobierno, un recaudador de impuestos o un

22 La ms completa definicin weberiana de Estado moderno es ms funcional a nues-tros propsitos: desde el punto de vista de nuestra consideracin importa, pues,destacar lo puramente conceptual en el sentido de que el Estado moderno es unaasociacin de dominio de tipo institucional, que en el interior de un territorio hatratado con xito de monopolizar la coaccin fsica legtima como instrumento dedominio, y rene a dicho objeto los medios materiales de explotacin en manos de susdirectores pero habiendo expropiado para ello a todos los funcionarios de clase autno-

mos, que anteriormente disponan de aqullos por derecho propio, y colocndose a smismo, en lugar de ellos, en la cima suprema (Weber 1996a: 1060).



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reclutador de soldados, exiga bienes o servicios en nombre del pueblo enescala mucho mayor de la que nunca hubiesen podido hacerlo los reyes deantao (Skocpol 1984: 319).

De all que en el siglo XIX, la concepcin y la forma tpicas del Esta-do estn marcadas por el auge del pensamiento liberal. Desde este punto devista, el Estado debe ser slo un Estado mnimo, racional y administrativa-mente tcnico en vistas a preservar y garantizar la posibilidad de la realiza-cin y el desarrollo del nuevo protagonista de la vida social: el individuo. Elliberalismo cuestionador del poder absoluto del Estado tanto como de susantiguas pretensiones divinas, y defensor de la tolerancia de las libertadesprivadas de los individuos de la sociedad civil y de una separacin tajanteentre una esfera pblica y una privada llev al establecimiento de lmites alpoder estatal a travs del constitucionalismo. Esta fue la poca de consolida-cin de los llamados derechos fundamentales: libertades civiles, polticas yeconmicas, que constituyen la defensa de los individuos ante la virtualintromisin del Estado en esas reas de la vida social. Es decir, el dominiodel Estado era en el siglo XIX una administracin liberal del poder poltico.El Estado de derecho garantizaba las libertades fundamentales y la libertadde competencia en el mercado a travs de la ley abstracta, con ciertas aten-ciones aisladas a la cuestin social, a travs de una estructura poltica de

separacin de los poderes estatales23

. Sin embargo, a pesar de ser un Estadomnimo, en comparacin con las funciones que cumpla el Estado absolutoseguridad exterior, orden interior y recaudacin de impuestos, en la po-ca del Estado liberal fueron ampliadas las tareas de la administracin, porejemplo, en la vigilancia de los alimentos, en el servicio contra incendios, enlas ordenanzas de edificacin, y en el terreno de la higiene y salud pblicas.Permanecieron las tareas administrativas de fomento de la economa, de laconstruccin de vas de comunicacin terrestre y fluvial y, es ms, se desa-rrollaron bajo la direccin del Estado el ferrocarril y el servicio de correos. El

conjunto de tareas aument tambin en el mbito comunal, donde instala-ciones comunales se hicieron cargo del abastecimiento de gas y electricidad,de agua, y de la canalizacin de aguas residuales (Mayntz 1985: 59-60).

23 Estos derechos civiles y polticos, tambin llamados naturales o de primera generacin,insistimos, son de inspiracin individualista y tienen como objeto poner lmites a la capaci-dad de actuacin del Estado. Son el derecho a la vida y a la integridad fsica y moral de lapersona, la libertad religiosa, la libertad de pensamiento, la libertad de expresin, el derecho

a la informacin, la libertad de reunin y de asociacin, el derecho de propiedad, el derechoa participar en la vida poltica y el derecho de resistencia a la autoridad.

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Desde los finales del siglo XIX y con mayor fuerza desde principios delsiglo XX, se altera la forma de libre competencia del mercado en el mbito delas relaciones econmicas, y el capitalismo se va organizando introduccin de

tecnologa avanzada, trato preferencial a las grandes empresas, formacin plani-ficada de capital humano, nacionalismo econmico como ideologa del desa-rrollo, propiedad de las empresas a travs de acciones, nueva legislacin indus-trial, fuertes concentraciones industriales con incentivo estatal, etc. y comien-za a incidir fuertemente en la poltica interna de los pases. Ya consagrado defi-nitivamente el Estado en sus funciones de instaurar la paz y el orden, la polticaeconmica cobra preponderancia en la intervencin del Estado en la vida socialde las personas a travs de polticas ms o menos proteccionistas, de la polticamonetaria y de la creacin de condiciones infraestructurales para el desarrolloindustrial (Gozzi 1997: 542). As, el Estado que a partir del siglo XVIII habacreado al mercado y que en el siglo XIX lo haba garantizado formalmenterespetando los derechos fundamentales, en el siglo XX interviene activamentedesde dentro del proceso capitalista (incidiendo sobre los modos de la organiza-cin de la produccin y de la propiedad privada, ms organizada y corporativa).

El advenimiento del capitalismo industrial a gran escala trajo comoconsecuencia la cuestin social. Las fracturas sociales sobre todo en elmundo urbano llevaron a la bsqueda de soluciones a ese problema a tra-

vs de la intervencin estatal, toda vez que se hizo evidente la insuficienciade las sociedades de beneficencia. Ya entre 1883 y 1889, la Alemania deBismarck implement los primeros programas de seguro obligatorio contrala enfermedad, la vejez y la invalidez (Gozzi 1997: 544). Sea para reforzar laintegridad de las sociedades nacionales, sea para contrarrestar el avance delsocialismo, estas primeras formas de Estado de Bienestar se fueron modi-ficando, amplindose continuamente hasta que, a partir de la Segunda GuerraMundial, la garanta por parte del Estado de estndares mnimos de ingre-so, alimentacin, salud, vivienda y educacin a todos los ciudadanos es vista

y asumida legalmente como un derecho de ciudadana24. Durante la segun-da mitad del siglo XX, todos los estados desarrollados amplan su red de

24 Estos son los derechos sociales o de segunda generacin, y tienen como objetivo lajusticia social. Son los derechos al trabajo, a la vivienda, a la educacin, a la cultura, a laseguridad social, al disfrute de prestaciones pblicas y de unas condiciones mnimas devida. Anteriormente, tpicamente en el siglo XIX ingls como consecuencia de la Leyde Pobres de 1834, los pobres que reciban la ayuda estatal para su supervivenciadeban renunciar a sus derechos civiles y polticos. Sobre las relaciones entre ciudadana

y desarrollo del capitalismo, el texto ms ilustrativo sigue siendo el clsico del socilogobritnico Thomas H. Marshall (1998).



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servicios sociales e intervienen en apoyo de empleados y desempleados ins-taurando salarios mnimos e impuestos progresivos (Regonini 1997: 553).

Adems, la incorporacin de medidas econmicas keynesianas orientadas a

reactivar la economa despus de la crisis econmica de los aos treinta atravs del fortalecimiento de la demanda gener resultados econmicos ysociales de crecimiento e inclusin al mismo tiempo: regulando reas eco-nmicas, involucrndose en tareas productivas, y actuando sobre los salariosy el nivel de empleo regulando la inversin, el Estado operaba directa y/oindirectamente aumentando el nivel de consumo de las masas. Es lo que sellam el Estado Keynesiano de Bienestar. En resumen, la accin interven-cionista del Estado se bas en dos grandes reas. Por un lado, en mbitosdeterminantes para la satisfaccin de condiciones mnimas de bienestar delos ciudadanos, sobre todo aquellos en situacin de riesgo o de prdida desus habituales condiciones de vida ya sea por enfermedad, incapacidad,

jubilacin, u otras situaciones laborales, a travs de sistemas de seguridadsocial, seguros de desempleo, promocin del empleo, etc. y de sectoresvulnerables de la sociedad tales como nios, ancianos, discapacitados, ma-dres solteras, etc.; por otro lado, en el mbito econmico a travs de laresolucin de los problemas generados por las disfunciones del mercado,regulando las relaciones entre consumo y produccin a travs de mecanis-

mos como la creacin de monopolios, la fijacin de precios, la estatizacinde empresas, etc..Existen interpretaciones variadas acerca de este crecimiento estatal.

Por ejemplo, para Bobbio (1993: 27) es resultado de un proceso de demo-cratizacin poltica que permite la canalizacin de demandas de sectoresantes relegados. Para Niskanen (1971: 36 y ss.) es producto de la maximiza-cin de los intereses de la propia burocracia. Para Habermas (1976: 49-52)estas intervenciones del Estado Keynesiano de Bienestar y tambin otras,como la mejora de las comunicaciones, la planificacin territorial, la promo-

cin cientfica y tcnica, o el incremento de la capacidad productiva deltrabajo a travs de la educacin y la formacin profesional slo satisfacenlos imperativos del sistema econmico capitalista. Independientemente deellas, el aumento de la intervencin del Estado en la economa y la amplia-cin de la cobertura de los servicios sociales25 aumentaron los gastos en

25 Para Esping-Andersen (2000: 15), la importancia del Estado de Bienestar durante lasdcadas de posguerra descansa no tanto en sus efectos sobre el empleo y la redistribu-

cin como en su capacidad para disminuir la inseguridad econmica de la gente en susaos inactivos.

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mayores proporciones que los ingresos, provocando durante los aos setentala crisis fiscal del Estado26, lo que gener inestabilidad econmica, infla-cin, y consecuentemente, una actitud favorable en amplios sectores de la

opinin pblica a regresar a un Estado mnimo que se ocupara solamente deactuar como gendarme y/o rbitro de los derechos fundamentales27.Pero ms all de la forma estatal, la caracterstica de la centralizacin

territorial es el factor que verdaderamente distingue al Estado respecto detodo otro tipo de organizacin (Mann 1991).

Poder, legitimidad y estructura socioeconmica

Al hacer referencia a Weber, se vea la necesidad de la legitimidadpara el ejercicio del poder del Estado. Para Weber, para que las personasobedezcan determinadas rdenes, stas ltimas requieren de un aparatoadministrativo organizado racionalmente; es decir que la legitimidad delEstado reside en la legalidad de los ordenamientos: impersonalidad, jerar-qua de las funciones y competencia (saber especializado). Pero desde otrasperspectivas la legitimacin del Estado no pasa tanto por el aspecto legal-burocrtico sino que se entremezcla con la cuestin social, esto es, con los

modelos de acumulacin y redistribucin de la riqueza social. Entonces, ariesgo de simplificar el tema, por un lado estn aquellos que hacen hincapi

26 Sobre la crisis fiscal del Estado ver OConnor (1985) y Martnez de Pisn (1998: 48y ss.).

27 Este desarrollo estatal, que concit las iras de liberales tradicionales, que fue denuncia-do por los marxistas como falsamente progresista al consolidar las bases capitalistas, quellev a algunos entusiastas a presentarlo como un eslabn ms del Estado democrticoque primero asegur la paz, luego la libertad y ahora la justicia, y que supuso la dilucin

de contradicciones y restricciones, comenz a ser jaqueado severamente en la dcada delos setenta, ideolgica y prcticamente: se ha hablado de sobrecarga de demandas,incluyendo aqu el tema de la ingobernabilidad de la democracia, lo que ha dadonumerosas soluciones neoliberales, monetaristasy neoconservadoras (por ej. tatcheris-mo, reaganomics); ello ha sido denunciado como un ataque no al Estado sino a lademocracia (Bobbio), o advertido como fin del compromiso entre democracia y capi-talismo (Przeworski y Wallerstein); tambin se ha enfocado como una necesidad dereorientacin de funciones (ms en prestaciones sociales, menos de produccin y regu-lacin; Bresser Pereira), postulndose soluciones alternativas: variantes ms racionali-zadoras, por ejemplo a travs de un pacto social entre empresarios, sindicatos, partidos

y Estado (Lindblom, Olson), o bien no reducir las demandas sino elevar la capacidadde gobierno poltico (Aguilar Villanueva), etctera (Passalacqua 2004: 237).



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en la autonoma del Estado para fijar decisiones, y por otro los que lo hacenen la dependencia del Estado respecto de los grupos sociales. Sin lugar adudas, el marxismo es la corriente terica ms significativa de este ltimo

grupo28

.Para Marx, aunque forjado en otros tiempos para combatir al feuda-lismo, el Estado moderno es un instrumento o mquina al servicio de losintereses, inmediatos o no, de la burguesa. Para l, el Estado es la forma queasume en el orden poltico la dominacin social de una clase, originada porel lugar que ocupa en las relaciones de produccin en una determinadaetapa histrica29. A pesar de actuar en nombre de un inters superior eindependiente de las fuerzas econmicas, la maquinaria administrativa delEstado, en la que el trabajo est dividido y centralizado igual que en unafbrica, es el portavoz de la burguesa. Marx llega a considerar al Estado unparsito de la sociedad civil o una junta que administra los negocios co-munes de toda la clase burguesa (Marx y Engels 1985 [1847]: 37).

Otros autores marxistas, en especial Antonio Gramsci y los estruc-turalistas Louis Althusser y Nicos Poulantzas, reconocieron una autono-ma poltica de la administracin estatal algo mayor, por ser en definitivala que organiza concretamente a los grupos sociales. Estos y otros autoresreconocieron que el Estado es un aparato positivo de leyes e instituciones,

y a la vez una relacin social de dominacin neutral respecto de la socie-dad civil, en tanto que al ejercer un poder impersonal, su dominacin semaneja con procedimientos jurdicamente regulados. Pero no dejaron deadvertir tambin que esas leyes e instituciones respaldan y organizan el

28 Desde ese punto de vista socio-cntrico, tambin es importante la perspectiva pluralis-ta, para la que son centrales las preferencias y las conductas polticas de los individuosy los grupos, y la influencia que tienen sus interacciones sobre la toma de decisiones porparte del gobierno (ver Alford y Friedland 1991: 19 y ss).

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Ello surge de otra gran contribucin de Marx al anlisis de las sociedades: la distincinentre lo que l llam la base real de la sociedad, es decir, el modo de produccin y susrelaciones sociales correspondientes, y la superestructura ideolgica. Su afirmacinacerca de que no es la conciencia del hombre lo que determina su ser sino al contrario,su ser social lo que determina su conciencia, no es una proposicin filosfica de ndoleepistemolgica, sino una proposicin sobre el origen de las construcciones ideolgicas:el derecho, la poltica, la religin, el arte y la filosofa. La superestructura est constitu-da por todos los sentimientos, las ideas, la ideologa, las instituciones, las leyes, lareligin, el Estado; todos estos elementos estn socialmente condicionados, no son ana-crnicos sino que estn interrelacionados entre s; y esto se debe a que dependen de una

estructura que, en Marx, es el modo de produccin (Agulla 1987: 101, itlicas en eloriginal).

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modo capitalista de produccin de bienes y servicios, y que consecuente-mente su dominacin no es neutral en tanto que ese modo de organiza-cin del trabajo favorece ms a los empresarios y capitalistas que a los

empleados y trabajadores. Pero si esto es as, por qu entonces el Estadogeneraba y genera muchas veces polticas a favor de los ms necesitados?En realidad, el Estado goza de una autonoma relativa: en determinadoscasos, el Estado opera a favor de los intereses de sectores no poseedoresporque tiene que regenerar las relaciones sociales de produccin que ledieron vida y sustento como un todo, y no slo a una clase social. En estesentido, su accionar es contradictorio30. En el aspecto objetivo, positivo,cosificado, el Estado es sus instituciones (el derecho y las agencias estata-les) que no atienden los intereses de unos individuos u otros particular-mente ni en funcin de su clase social, sino que resuelve la reproduccinampliada de las relaciones sociales. All reside su autonoma: los agentesdel Estado no son ms autnomos cuando sus intereses que muchas di-fieren de los intereses de los grupos de la sociedad son capaces de serimpuestos mediante un poder desptico, sin niveles de articulacin con lasociedad civil, sino ms bien cuando crece su capacidad infraestructural,es decir, su capacidad de movilizar fuentes de poder (militar, econmico,ideolgico) provenientes de la sociedad civil (Mann 1991).

Ahora bien, cmo es posible que no siendo totalmente neutral, elEstado sea capaz de generar y organizar el consenso que sostiene su propialegitimacin? Guillermo ODonnell responde a esta pregunta diciendo queel Estado desarrolla, principalmente, una mediacin central y estratgicaentre l y la sociedad a partir de la idea de nacin:

Entiendo por nacin el plano de identidades colectivasque define a un nosotros que se extiende, por una parte, comoun arco de solidaridades sobreimpuesto al fraccionamiento y

los antagonismos de la sociedad civil y, por la otra, como el

30 De esa manera, el Estado garantiza una reproduccin ampliada del capitalismo. Enpalabras de Poulantzas (1979: 373): (...)el Estado, a fin de revestirse concretamentede esa autonoma relativa inscrita en el juego de sus instituciones y necesaria precisa-mente para el dominio hegemnico de clase, se apoya en ciertas clases dominadas de lasociedad, llegando a presentarse, por un proceso ideolgico complejo, como su repre-sentante: las hace, en cierto modo, actuar contra la clase o las clases dominantes, pero enprovecho poltico de estas ltimas. As consigue precisamente hacer que las clases

dominadas acepten toda esa serie de compromisos como conformes con su interspoltico.



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reconocimiento de una colectividad distinta de los ellos cons-tituidos por otras naciones. La nacin se expresa en una densasimbologa, de la cual son eptomes bandera e himno, as como

en una historia oficial que mitologiza un pasado cohesionanteque celebra a ese nosotros como identidad prevaleciente so-bre las que se podran elaborar a partir de los clivajes (no slode clase) de la sociedad (ODonnell 1997: 72).

As, el Estado identifica su propio inters con el inters general de lanacin, por el que puede llegar incluso a reclamar la vida de sus ciudadanosen funcin de sus propios intereses estratgicos.

Tambin para Oscar Oszlak (1990: 12-13) la formacin y funciona-miento del Estado son aspectos constitutivos de los procesos de construc-cin social:

Dentro de este proceso de construccin social, la forma-cin del estado nacional supone a la vez conformacin de lainstancia poltica que articula la dominacin en la sociedad, yla materializacin de esa instancia en un conjunto interdepen-diente de instituciones que permiten su ejercicio. La existencia

del estado se verificara entonces a partir del desarrollo de unconjunto de atributos que definen la estatidad la condicinde ser estado, es decir, el surgimiento de una instancia deorganizacin del poder y de ejercicio de la dominacin polti-ca. El estado es, de este modo, relacin social y aparato insti-tucional. (...) Analticamente, la estatidad supone la adquisi-cin por parte de esta entidad en formacin, de una serie depropiedades: 1) capacidad de externalizar su poder, obtenien-do reconocimiento como unidad soberana dentro de un siste-

ma de relaciones interestatales; 2) capacidad de institucionali-zar su autoridad, imponiendo una estructura de relaciones depoder que garantice su monopolio sobre los medios organiza-dos de coercin; 3) capacidad de diferenciar su control, a tra-vs de la creacin de un conjunto funcionalmente diferencia-do de instituciones pblicas con reconocida legitimidad paraextraer establemente recursos de la sociedad civil, con ciertogrado de profesionalizacin de sus funcionarios y cierta medi-

da de control centralizado sobre sus variadas actividades; y 4)capacidad de internalizar una identidad colectiva, mediante la

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emisin de smbolos que refuerzan sentimientos de pertenen-cia y solidaridad social y permiten, en consecuencia, el controlideolgico como mecanismo de dominacin.

As, Estado, sociedad civil, nacin y mercado se van creando y retroa-limentando simultneamente, intentando resolver la creciente cantidad decuestiones que va planteando el desarrollo de la sociedad capitalista y pro-gresivamente industrial.

Pero como adelantamos, los estados tambin pueden tener en gradovariable autonoma respecto de la sociedad civil, es decir, objetivos propios,ya sean transformaciones, reformas, consolidacin de viejas polticas. Aldecir de otra importante terica, las orientaciones extranacionales de losEstados, los desafos a los que pueden hacer frente para mantener el ordeninterno y los recursos organizativos a los que pueden recurrir y que puedendesplegar los colectivos de funcionarios estatales, todas estas caractersticasdel Estado, considerado desde una perspectiva weberiano-hintzeana, pue-den contribuir a explicar la accin autnoma del Estado (Skocpol 1989:87). Si bien existe una relatividad de esa autonoma, puesto que el Estadono puede contradecir las relaciones de produccin capitalistas, la autono-ma existe en la medida que los colectivos de funcionarios y las lites estata-

les tienen capacidad de ejecutar polticas independientemente de las prefe-rencias inmediatas de los grupos sociales.De lo expuesto podemos advertir que la administracin estatal no se

explica slo por cuestiones tcnicas sino tambin por cuestiones sociales, demodo que no slo cuentan las decisiones legales o las competencias defini-das que conceden un cierto poder potencial como las atribuciones del pre-sidente, por ejemplo, sino tambin las alianzas que se establecen con gru-pos econmicos y sociales. En esta lnea de anlisis se encuentra la perspec-tiva que Peter Evans (1996, 1998) otorga al concepto de autonoma inser-

tada (o enraizada). En las etapas desarrollistas de los estados de Asia orien-tal, Japn o Austria, dice Evans, las burocracias se caracterizaban por sercoherentes, competentes y prestigiosas, que propiciaron vnculos muy es-trechos con las elites industriales... (all) el Estado logr mantener su auto-noma frente a tales grupos pese a sus cercanas conexiones. A esta combina-cin nica de autonoma y asociacin la denomino autonoma insertada(1998: 142). Esta autonoma enraizada estaba orientada a mejorar los nive-les de bienestar social y no a la acumulacin o a la marginacin de los gru-

pos subordinados. Esta perspectiva del papel del Estado retoma la impor-tancia de su capacidad en tanto estructura institucional, cualquiera sea la



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poltica econmica que se privilegie. Este tipo de autonoma supone la com-binacin, en apariencia contradictoria, de un aislamiento burocrtico webe-riano con una intensa inmersin en la estructura social circundante (Evans

1996: 540). Es decir, autonoma y coherencia en la administracin pblicay preservacin de la competencia en el mercado. La primera debe estar aresguardo de las incursiones de los intereses particulares de la economa, lasegunda, generando incentivos para evitar esas incursiones. Este estado decosas es lo que, segn Evans, nunca se ha conseguido en la mayora de losestados del Tercer Mundo latinoamericano, en los que a medida que el capi-tal privado se ha vuelto menos dependiente de los recursos fiscales, el domi-nio del Estado ha disminuido. De aqu la necesidad de recuperar la capaci-dad del Estado, que no debe confundirse con el aislamiento, sino con lamezcla de coherencia estatal interna (tpica de la burocracia weberiana) yconexiones externas (ya que las polticas pblicas deben responder a losproblemas percibidos por los actores privados: empresas, organizaciones in-termedias, trabajadores, etc.).

V. Prospectiva sobre Amrica Latina

Independientemente de la autonoma o la dependencia que las dis-tintas visiones endilguen al Estado, su relacin dialctica con la sociedadcivil es innegable. Ello ha llevado a muchos autores a hablar no tanto delEstado sino del complejo Estado-sociedad, y a sostener que es imposible unEstado fuerte si se tiene una sociedad dbil. Hemos pasado revista a unproceso de organizacin poltico-social que se impuso en Europa occidentalen la poca moderna, pero bajo determinadas condiciones no estatales. Loque en Inglaterra o Francia pareca resuelto a partir del siglo XVII, en otraspartes se plante, y de manera peculiar en cada caso, a fines del siglo XIX

(Lagroye 1993: 56). Ello se debi a la gran diversidad de condiciones gene-rales de orden poltico, social, econmico y religioso de cada pas. En Am-rica Latina, a diferencia de los casos europeos, los procesos de formacinestatal no se caracterizaron por la absorcin, por parte de una unidad pol-tica, de otras unidades (ciudades, seoros, feudos, principados) que ya ejer-can dominio poltico de manera domstica, local y descentralizada, sinopor la bsqueda de evitar la disgregacin de la pobre unidad virreinaldesaparecida (Oszlak 1982: 533). Las presiones fiscales y militares fueron

ms dbiles, las guerras ms escasas y menores que en Europa, y por lotanto, los estados y sus aparatos militares fueron tambin ms pequeos

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(Mann 2004: 183). Sumado a esto, el proceso de formacin de los estadosnacionales latinoamericanos se dio en el marco de una economa internacio-nal (en el momento de expansin de la revolucin industrial europea) y de

una estructura social interna profundamente desigual y heterognea. Y ade-ms, los procesos econmicos que acompaaron esa en adelante dificultosainstauracin estatal han desembocado en sociedades ms bien dbiles: notodas las personas estn incorporadas al mercado de trabajo, hay grandesmasas de marginados, bolsones de trabajo en condiciones incluso pre-capi-talistas; en definitiva, no hay una base material unificada para la existenciade ciudadanos libres e iguales ni de un Estado capaz de hacer efectivos losderechos de ciudadana de manera plena (Villanueva 2004: 240).

Por otro lado, como vimos, la soberana (supremaca poltica) estatalfue la nota caracterstica de los estados modernos31. Desde hace algunasdcadas, sin embargo, el crecimiento de la interdependencia interestatal enmateria jurdica, poltica y econmica ha afectado la plenitud de la sobera-na estatal, tanto en su faz administrativo-jurisdiccional como en su faz de-mocrtico-legal. En otras palabras, los estados, y particularmente los esta-dos latinoamericanos, ya no poseen las capacidades necesarias para modifi-car sus realidades sociales, ni renen los elementos que constituan la basede su legitimidad. La globalizacin impuso la prdida de la centralidad

estatal, o mejor dicho, la prdida del predominio social de la lgica nacio-nal-estatal, aunque no su desaparicin.Consecuentemente, la globalizacin incide sobre la soberana del Es-

tado. Sin embargo, no todos los estados sufren en la misma medida undeterioro de su soberana. En este sentido, algunos pases en particular vensu soberana jaqueada desde arriba por instituciones regionales, suprana-cionales e internacionales que vulneran su capacidad de tomar decisioneslegalmente soberanas dentro de su territorio, y desde abajo por procesosde descentralizacin y por nuevos actores no gubernamentales violentos

(mafias, terrorismo, etc.) que amenazan el poder estatal. Los estados tam-bin tienen su soberana comprometida desde el costado debido a la ac-

31 El ideal de la soberana en la antesala de la Primera Guerra Mundial se podra resumircomo la existencia de un Estado unificado, operando en un territorio delimitado, conautoridad precisa, revestido de una legitimidad incuestionable, forjador de la identi-dad nacional, garante de una lealtad superior y portador de una legalidad inalienableen el mbito de la comunidad de naciones. Por lo tanto, la soberana resultaba unconcepto jurdico (un derecho) que sintetizaba una realidad interna poltica caracteri-

zada por la aspiracin de un control estatal legtimo y cuya esencia era la indivisibili-dad, esto es, la idea de una soberana absoluta (Tokatlian et al. 2004: 44).



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cin directa e indirecta de las grandes potencias, lo cual conduce a unainjerencia desmedida de stas en los asuntos internos de otros estados. A suvez, los pases tienen afectada su soberana desde adentro debido a la exis-

tencia de regmenes autoritarios que, en muchos casos, no solamente handesvirtuado el componente legal de sus decisiones polticas sino que handejado como legado dificultades duraderas para una recomposicin plenade su soberana.

En esa direccin, parece adecuado seguir a Keohane (1995), quiendistingue tres tipos de soberana: a) la soberana negativa entendida comoatributo formal y legal y que hace que todos los pases sean formalmentesoberanos; b) la soberana positiva de carcter sustantivo debido a que elEstado puede garantizar en mayor medida el bienestar y la seguridad de losciudadanos; y c) la soberana operativa definida como un recurso de ne-gociacin que le permite al Estado negociar mejor ante otras contrapartesestatales y respecto a los actores no gubernamentales (por ejemplo, grandescorporaciones transnacionales) y as lograr determinados objetivos cruciales(por ejemplo, atraer inversores, ganar mercados, etc.).

Es evidente que algunos pases poseen de forma plena los tres tipos dela soberana, algunos los dos primeros, y otros slo el primer tipo. Es ms,los estados fallidos (Burundi, Sierra Leona o Sudn, por ejemplo) ni si-

quiera cumplen con el primero, dado que, aunque se los reconoce nomi-nativamente en la poltica mundial, no controlan sus propios territorios. Entrminos ms especficos, en el mundo actual hay slo un Estado consolida-do, Estados Unidos, con suficiente legitimidad interna, inviolable territo-rialmente y con capacidad de influir en la vida econmica, poltica y cultu-ral de otras naciones, y que, por lo tanto, goza de un grado de soberanamxima, positiva y operativa. Otros estados vigorosos y legtimos pero vul-nerables, todava competentes para moldear una identidad propia e incidiren algunos temas importantes de la agenda mundial, disponen de una sobe-

rana operativa y positiva. Casos como Alemania, Japn, India, Canad, en-tre otros, se ubican en este nivel. Muchos estados dbiles pero cohesiona-dos, con una legitimidad elemental, una base cultural relativamente robus-ta y cierta capacidad de interlocucin frente a actores ms poderosos, po-seen una soberana mnima. Algunos pases medios de Latinoamrica y Asiaestn en este nivel. Finalmente, estados derrumbados, con sociedades muyfracturadas, una legitimidad muy cuestionada, sin capacidad genuina deindependencia territorial ni poder negociador econmico, tienen una sobe-

rana slo negativa: son soberanos en trminos virtuales pero genuinamenteparecen pases vasallos que al estilo medieval tributan a un poder superior.

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Varios casos en frica, Asia, el Caribe y Amrica Latina se localizan en estenivel (Tokatlian 2000).

En este sentido, la culminacin del proceso de construccin estatal

ser fundamental para los pases de Amrica Latina, y ello incluye primaria-mente la relacin Estado-sociedad. La expansin y consolidacin del domi-nio territorial y demogrfico bajo la autoridad estatal en muchos pases delTercer Mundo luchas e insurgencias internas llevan incluso a acciones detipo blico a los estados jurdicamente reconocidos, el mantenimiento delorden y la extraccin de recursos tanto del territorio como de la poblacin,son esenciales para garantizar la vida civilizada que muchos autores atribu-yeron a la consolidacin del Estado, y para evitar el uso de la violencia, tantohacia adentro como hacia los vecinos. En el futuro, los estados latinoameri-canos slo podrn mantener gobiernos estables y democrticos una vez fina-lizado su proceso de construccin estatal (Ayoob 1997: 135, Mann 2004:179): esto es, habiendo concentrado la capacidad coercitiva en los agentesestatales y logrado legitimidad incondicional hacia sus fronteras, institucio-nes y regmenes de gobierno, siendo social y polticamente cohesivos, yhabiendo logrado altos niveles de industrializacin y distribuyendo equita-tivamente la riqueza.

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