Conviene descentralizar la administracin docente?

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Alejandro Morduchowicz2

Buenos Aires, Agosto de 2008

1 Sntesis de un trabajo originariamente preparado para el Grupo de Trabajo sobre Descentralizacin y Autonoma del PREAL. Santiago de Chile. 2 Agradezco los valiosos comentarios de Ada Arango y Margarita Pea a una versin preliminar de este trabajo. La responsabilidad por los posibles errores es enteramente ma.

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Alejandro Morduchowicz

Resumen

Las cuestiones administrativas forman parte de algunos de los temas ms descuidados en los anlisis sobre descentralizacin educativa. A su vez, dentro de ellos, los referidos a la administracin docente y las particularidades que asume en sus diversos contextos, han sido prcticamente omitidos. Sin embargo, su gestin comprende entre el 80% y el 90% de los presupuestos educativos. Este trabajo repasa las principales caractersticas del ciclo de los recursos humanos en el sector en contextos de centralizacin y a partir de recientes experiencias de descentralizacin en la regin. As, entre otros aspectos, se discuten el reclutamiento, el seguimiento y la evaluacin docente. Introduccin

Pocos se animaran a dudar de la tendencia descentralizadora que protagoniz la regin en los ltimos lustros. Hace tan solo alrededor de veinticinco aos, se poda hablar, mayoritariamente, de estructuras centralizadas en la educacin latinoamericana. Actualmente, la taxonoma se ha ampliado y las variantes dentro de cada categora son diversas. Por solo nombrar algunas de las caractersticas ms sobresalientes de la nueva configuracin, cabe sealar, en primer lugar, que pases que antes tenan estructuras polticas federales de gobierno pero una prestacin principalmente centralizada de la educacin, extendieron la forma federativa al sector y, en la actualidad, sus provincias o Estados son los responsables de ella. En segundo lugar, algunos pases con sistemas centralizados de gobierno han delegado la prestacin del servicio a todos sus municipios o departamentos y solo algunos otros se han hecho cargo de la educacin. Finalmente, tambin hay pases en los que conviven escuelas estatales dependientes del centro en forma directa y otras cuya gestin ha sido delegada a comunidades locales en las que no solo el municipio o distrito tiene a su cargo el servicio sino que las familias participan, de un modo u otro, de algunas decisiones. Una de las dimensiones menos abordadas de la descentralizacin educativa es su faz administrativa propiamente dicha. Salvo cuando se mencionan los lmites impuestos por las capacidades institucionales de los ministerios y secretaras de educacin, las referencias a ese aspecto son, ms bien, escasas, por no decir inexistentes. Adems, esas capacidades tampoco se analizan ni se describen mayormente. En general, lo mximo que se hace es aludir a ellas o a los obstculos que imponen a veces, pero no ms. Si se atiende al presupuesto que manejan, los ministerios de educacin se encuentran entre las organizaciones ms grandes de sus respectivos Estados. No obstante, la gestin de ese presupuesto es muy poco flexible, ya que una gran proporcin en general, alrededor del 90% se encuentra asignada o comprometida, mucho antes de ser gastada, al pago de salarios docentes. Paralelamente, la mayor parte de los recursos humanos que se administran esos mismos docentes se desempean con un significativo grado de autonoma en sus escuelas y aulas. Sin embargo, los ministerios de educacin son

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responsables de la eficiencia y eficacia del uso de los recursos que se les destina (Sack y Sadi, 1997). Si bien las restricciones presupuestarias y legales y no solo ellas les fijan lmites en la definicin de polticas salariales y de reclutamiento de los docentes, estas macro-instituciones gozan de cierta libertad para administrar y proponer normas y regulaciones. stas, a su vez, configuran una estructura de incentivos implcitos o, no pocas veces, explcitos para el ejercicio profesional. Ms aun, suele considerarse que la administracin docente constituye una de las variables que inciden sobre los resultados educativos (Uribe, 2000). En este sentido, la forma centralizada o descentralizada de la gestin no debera ser inocua. En trminos generales, en lo que atae a este trabajo, segn cules de las decisiones relevantes se transfieran en cada rea, se puede afirmar que la administracin docente de un sistema educativo se encuentra ms o menos centralizada. Sin embargo, aun cuando algunas acciones pueden ser descentralizadas y otras no, Winkler y Cohen (2005) dudan respecto del grado de intensidad de la descentralizacin de un sistema o de una reforma que no incluya medidas sobre la administracin docente que, como se dijo, constituye el destino principal de los presupuestos educativos. La cuestin no es menor pues, a riesgo de adelantar conclusiones, las experiencias de descentralizacin educativa en Amrica Latina no pueden jactarse de haber impulsado procesos similares en la administracin docente. En grandes lneas, la poltica y administracin de personal se pueden visualizar a travs de cinco procesos generales: a) provisin; b) aplicacin; c) desarrollo; d) mantenimiento; y e) seguimiento y control. Estos procesos constituyen el ncleo de la poltica de recursos humanos y pueden verse como parte de un ciclo (Chiavenato, 1999). El principal objetivo de la provisin es determinar quin trabajar en la organizacin. Algunas de las actividades que comprende se refieren a la definicin de los distintos puestos necesarios, dnde reclutar a las personas adecuadas para cubrirlos, los criterios de seleccin e incorporacin y los requisitos para ocupar el cargo en cuestin. En lo que respecta a la aplicacin, su objetivo es establecer qu harn las personas a contratar. Las actividades alcanzadas por esta instancia son, entre otras, la estipulacin de los criterios de distribucin del personal dentro de la organizacin, el diseo del plan de carrera y la evaluacin asociada a la misma. Por su parte, el desarrollo comprende la preparacin para el trabajo que desempea el personal y se vincula, principalmente, con la formacin y la capacitacin. El mantenimiento atae a las definiciones sobre la retencin del personal. Esencialmente, se refiere a las cuestiones sobre la remuneracin, motivacin, condiciones fsicas de trabajo y relaciones con los sindicatos. Por ltimo, el seguimiento y control tiene por objetivo conocer quines son y qu hacen las personas que se desempean en la organizacin. La principal actividad que se realiza en esta dimensin es el desarrollo de un sistema de informacin sobre el personal. A continuacin se discuten algunos rasgos de esos procesos y sus respectivas actividades en los sistemas educativos de la regin. Para ello, el criterio adoptado fue el de ilustrar el modo en que estos rasgos se manifiestan en las diferentes fases del ciclo de recursos humanos en las formas centralizadas de administracin y en las que, aun habiendo descentralizado sus sistemas, continan siendo centralizadas o revisten esa

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caracterstica. En cuanto a las administraciones descentralizadas, el eje ha sido considerar a los pases que emprendieron reformas ms radicales y presentar sus rasgos esenciales. La primera parte de este trabajo repasa las caractersticas de la normativa docente. En la segunda seccin se discuten algunos aspectos de las formas organizacionales descentralizadas. En la tercera, se analizan los rasgos esenciales y los problemas de las administraciones centralizadas de personal. Por ltimo, la cuarta parte recorre algunas de las experiencias de descentralizacin de la administracin docente en los sistemas de gestin basados en la escuela. I. La normativa de la administracin docente

En su faz prctica, uno de los motivos de la centralizacin es la creencia de que un rgano central puede hacer mejor las cosas. La administracin docente posee una normativa de cuya aplicacin neutral surge que los resultados deben ser aceptados por las diferentes partes: la administracin central, la escuela y todos los actores del sistema. Esa conviccin se presenta de modo tal que tradicionalmente se ha visualizado que ninguna de ellas puede hacerlo mejor. Simultneamente, las desventajas de la eventual discrecionalidad de la decisin son tales que la norma se presenta como el mejor rbitro. En la regin, las formas centralizadas, y aun la mayor parte de las descentralizadas, se encuentran acompaadas de estatutos o normas que regulan, entre otras cosas, el ingreso, permanencia, ascenso y retiro de los docentes en el sistema educativo (adems de deberes, derechos, etc.). No solo eso, tambin el salario est predeterminado por escalas rgidas que comprenden a todos los agentes del sistema estatal. En tal sentido, cabe recordar que el desarrollo de los Estados Nacionales determin su mayor presencia en la regulacin de los lmites y las incumbencias de diferentes trabajos mediante un conjunto de disposiciones. Si esto es vlido para cualquier profesin, es especialmente significativo para aquellas que se desempean en la esfera misma del Estado y que involucran un tema de tanto inters pblico como la educacin. De esta manera, cumpliendo la doble funcin de garante de este servicio para la sociedad y de empleador de los docentes, se fue generando, paulatinamente, una trama normativa que abarca a quienes ejercen esa labor en el mbito pblico. Poco a poco se fue desarrollando un proceso de conformacin de los docentes como categora social y una delimitacin del campo profesional particular. Proceso