COPARTICIPACIÓN: Fallos de la CSJN. Noviembre de 2015

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CSJN: San Luis – Pacto Fiscal

CSJ 191/2009 (45-S)/CS1ORIGINARIOSan Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad ycobro de pesos.

Buenos Aires, 2IJlv"""'.

Vistos los autos: "San Luis, Provincia de cl Estado Nacio-nal si acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pe-sos", de los que

Resulta:

1) A fs. 5/11 la Provincia de San Luis promovió de-manda contra el Estado Nacional a fin de que se declare la in-consti tucionalidad del artículo 76 de la ley 26.078 de Presu-puesto para el año 2006.

Lo cuestionó en cuanto dispone la prórroga unilateralde la detracción del 15% de la masa coparticipable con destino ala Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), esta-blecida originalmente en el Acuerdo Federal del 12 de agosto de1992, suscripto entre el Gobierno Nacional y los gobiernos pro-vinciales, ratificado por la ley 24.130.

En ese sentido, sostuvo que mediante la cláusula pri-mera del denominado "Acuerdo Federal" se autorizó al Estado Na-cional a retener un 15% de la masa de impuestos coparticipablesprevista en el artículo 2 o de la ley 23.548 Y sus modificato-rias, "para atender el pago de las obligaciones previsionalesnacionales y otros gastos operativos que resulten necesarioB".

Agregó que en la cláusula octava del convenio se es-tableció su vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993, y que,sin perjuicio de ello, las provincias y la Nación se comprome-tieron a seguir financiando mancomunadamente el Régimen Nacional

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de Previsión Social, asegurando el descuento hasta tanto no,

existiera un nuevo acuerdo de partes o una nueva Ley de Coparti-cipación Federal.

Destacó que a nivel nacional el "Acuerdo" fue ratifi-cado por la ley 24.130, en la que se dispuso suspender, a partirdel 10 de septiembre de 1992, la estricta aplicación -entreotras- de la ley 23.548, la que se tuvo por modificada en lostérminos y por los plazos allí establecidos.

Afirmó que en virtud de la previsión contenida en ladisposición transitoria sexta de la Constitución reformada en elaño 1994, en la que se dispuso la obligación aún incumplida dedictar un nuevo régimen de coparticipación, carece de contenidoobligatorio la ultraactividad de aquella cláusula octava.

Señaló que el 6 de diciembre de 1999 las provincias yla Nación firmaron el "Compromiso Federal" ratificado por la ley25.235, por el cual acordaron proponer al Congreso la prórrogapor dos años de la ley 24.130.

Con posterioridad -continuó-, el Estado provincialadhirió y ratificó el "Compromiso Federal por el Crecimiento yla Disciplina Fiscal" (ley 25.400) del 17 de noviembre de 2000,en el que se extendió la vigencia de la ley 24.130 hasta el 31de diciembre de 2005, fecha en la que -según afirmó- ha cesadopara la Provincia de San Luis la aceptación de la detracción desu parte proporcional del aporte del 15%.

Explicó que, pese a ello, mediante el artículo 76 dela ley 26.078 impugnado, se dispuso la prórroga de la distribu-

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CSJ 191/2009 (45-S)/CS1ORIGINARIOSan Luis, Provincia de cl Estado Nacional siacción declarativa de inconstitucionalidad ycobro de pesos.

ción del producido de los tributos prevista, entre otras, en la

ley 24.130 "...durante la vigencia de los impuestos respectivos, o

hasta la sanción de la Ley de Coparticipación Federal que esta-

blece el artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional, lo

que ocurra primero".

Adujo que esa decisión unilateral del Estado Nacio-

nal, que no fue ratificada por la provincia, no tiene ningún

efecto vinculante para esta.

Por lo tanto, solicitó que se condene al Estado Na-

cional a pagar a la Provincia de San Luis la suma que resulte

compensatoria de la pérdida sufrida. por la detracción de los

fondos referidos, y que le corresponden -según adujo- de acuerdo

con lo establecido en el artículo 75, inciso 2 o y disposición

.transi toria sexta de la Constitución Nacional, desde el 31 de

diciembre de 2005, a la fecha de la sentencia, con más sus in-

tereses, según la liquidación a practicarse oportunamente.

11) A fs. 26 esta Corte declaró que la causa corres-

ponde a su competencia originaria, y ordenó el traslado de la

demanda.

III) A fs. 45/53 el Estado Nacional -Ministerio de

Economía y Finanzas Públicas-, opuso la excepción de prescrip-

ción y contestó el traslado de la demanda.

Fundamentó la prescripción en el hecho de que desde

la fecha de publicación en el Boletín Oficial de la ley 26.078

(12 de enero de 2006), hasta la interposición de la demanda (31

de marzo de 2009), transcurrió el plazo bienal previsto en el

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artículo 4037 del Código Civil -en vigencia en esa fecha-, normaque en la hipótesis más favorable a la actora y en un plano me-ramente conjetural -según esgrimió- resultaría aplicable al ca-so, pues se trataría de un supuesto de responsabilidad extracon-tractual del Estado derivado de su accionar ilícito.

En cuanto al fondo del asunto, y tras realizar un re-lato de los antecedentes de la norma cuestionada, señaló que fuesancionada por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cáma-ra del Congreso Nacional tal como lo exige el inciso 3 o delartículo 75 de la Constitución Nacional para realizar asignacio-nes específicas de tributos coparticipables. Destacó que la vo-tación de la ley permite comprobar que los senadores de la Pro-vincia de San Luis votaron afirmativamente su sanción.

Agregó que si bien es cierto que el régimen de copar-ticipación federal.de impuestos ha de ser consensuado entre to-das las jurisdicciones involucradas, ello no impide que el le-gislador nacional pueda afectar directa o indirectamente unaporción de la masa coparticipable, empleando la atribución cons-titucionalmente asignada a tal efecto.

IV) A fs. 297/300, luego de clausurado el períodoprobatorio y de que las partes presentaran sus alegatos, dicta-minó el señor Procurador General sobre las cuestiones constitu-cionales comprometidas en el pleito, y a fs. 301 se llamó "autospara sentencia".

Considerando:

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CSJ 191/2009 (45-S)/CS1ORIGINARIOSan Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad ycobro de pesos.

Que en mérito a lo decidido por este Tribunal a fs.26, la presente causa es de la competencia originaria de la Cor-te Suprema de Justicia de la Nación (artículos 116 y 117 de laConstitución Nacional) .

Que la cuestión planteada resulta sustancialmenteanáloga a la examinada y resuelta por el Tribunal en la causaCSJ 538/2009 (45-S)/CS1 "Santa Fe, Provincia de cl Estado Nacio-nal si acción declarativa de inconstitucionalidad", sentencia dela fecha, a cuyos fundamentos y conclusiones corresponde remitiren razón de brevedad, y con el propósito de evitar repeticionesinnecesarias.

Por ello, y oído el sefior Procurador General, se decide: l.Declarar la inconstitucionalidad del artículo 76 de la ley26.078, en lo atinente a la detracción del 15% de la masa de im-puestos coparticipables pactada en la cláusula primera del"Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provincia-les" del 12 de agosto de 1992-ratificado por la ley nacional24.130-. 11. Disponer el cese de la detracción en la proporciónque le corresponde a la Provincia de San Luis, de acuerdo a ladistribución y a los índices fijados en la ley-convenio 23.548,bajo apercibimiento de ordenar al presidente del Banco de la Na-ción Argentina que cumpla con la manda en el término de diezdías. 111. Rechazar la excepción de prescripción opuesta. IV.Condenar al Estado Nacional a pagar a la Provincia de San Luisla suma que resulte del cálculo de las cantidades detraídas envirtud de la norma impugnada, con más los intereses según la le-gislación que resulte aplicable. A fin de hacer efectiva la con-

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dena, una vez determinado el monto, se fijará un plazo de cientoveinte días para que las partes acuerden la forma y plazos enque se reintegrarán las sumas debidas, baj o apercibimiento dedeterminarlo la Corte en la etapa de ejecución de la sentencia.V. Imponer las costas del proceso en el orden causado (artículo1°, decreto 1204/2001). VI. Exhortar a los órganos superiores denuestra organización constitucional a dar cumplimiento con ladisposición transitoria sexta de la Constitución Nacional, einstituir el nuevo régimen de coparticipación federal, sobre labase de acuerdos entre la Nación y las provincias, y a dictar laconsecuente ley-convenio, en orden al mandato contenido en elinciso 2° del artículo 75. Notifíquese, líbrense oficios al Jefede Gabinete de Ministros de la Nación y a ambas Cámaras del Po-der Legislativo, y c Procuración General.

CARLOS S, FAYT

JUAN CARLOS MAQUEDA

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CSJ 191/2009 (45-S)/CS1ORIGINARIOSan Luis, Provincia deacción declarativa decobro de pesos.

c/ Estado Nacional s/inconstitucionalidad y

Parte actora: Provincia dedoctor Eduardo S. Allende,Carlos Barra, Beltrán María

San Luis, representada por su Fiscal decon el patrocinio letrado de los doctoresFos y Carlos J. A. Sergnese.

Estado,Rodolfo

Parte demandada: Estado Nacional - Ministerio de Economía y Finanzas Públicas,rep.resentado por el doctor Ricardo Eduardo Yamone.

Ministerio Público: doctores Laura M. Monti y Luis Santiago González Warcalde.

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CSJN: Santa Fe – Pacto Fiscal

Buenos Aires,

CSJ 538/2009 (45-S)/CSlORIGINARIOSanta Fe, Provincia de cl Estado Nacional siacción declarativa de inconstitucionalidad.

vistos los autos: "Santa Fe, Provincia de cl Estado Nacio-nal si acción declarativa de inconstitucionalidad", de los que

Resulta:

1) A fs. 40/54 la Provincia de Santa Fe promovió ac-ción declarativa en los términos del artículo 322 del CódigoProcesal Civil y Comercial de la Nación, contra el Estado Nacio-nal, a fin de que se declare la inconstitucionalidad del artícu-lo 76 de la ley 26.078 que prorrogó, sin el acuerdo previo de laprovincia, la detracción del 15% de la masa coparticipable condestino a la Administración Nacional de la Seguridad Social (AN-SeS), establecida originalmente en el Acuerdo Federal del 12 deagosto de 1992, sus cripta entre el Gobierno Nacional y los go-biernos provinciales, ratificado por la ley 24.130 y su par lo-cal 10.955.

Solicitó que, en consecuencia, se declare la plenacoparticipación de los fondos referidos en los términos y por-centajes que le asigna la ley-convenio 23.548, y que se ordenela restitución de las sumas que le fueron detraídas por ese con-cepto desde la expiración de los compromisos federales que lavinculaban con el Estado Nacional, lo que ocurrió -afirma- el 31de diciembre de 2005, con más sus intereses hasta su efectivopago, conforme a las pautas distributivas e índices de coparti-cipación respectivos.

Sostuvo que el financiamiento del costo de transicióno sustitución del sistema previsional público por el privado fue

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asegurado mediante aquel Acuerdo Federal, en cuya cláusula pri-mera se autorizó al Estado Nacional a retener un 15% de la masade impuestos coparticipables prevista en el artículo 2 o de laley 23.548 y sus modificatorias, "para atender el pago de lasobligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativosque resulten necesarios".

Afirmó que esa norma se insertó en el marco del deno-minado "federalismo de concertación", y que no obstante habersedeterminado su vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993, lasprovincias y la Nación se comprometieron a seguir financiandomancomunadamente el Régimen Nacional de Previsión Social, asegu-rando el descuento hasta tanto no existiera un nuevo acuerdo departes o una nueva Ley de Coparticipación Federal (cláusula oc-tava). Agrega que el nuevo convenio se celebró el 12 de agostode 1993 y se denominó "Pacto Federal para el Empleo, la Produc-ción y el Crecimiento", y que allí se prorrogó hasta el 30 dejunio de 1995 la vigencia del compromiso asumido.

Señaló que luego el pacto original fue objeto de su-cesivas prórrogas, la última de ellas dispuesta en el "Compromi-so Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal" de finesde 2000, que fue ratificado por la ley 25.400 y al que adhirióla legislatura provincial mediante la ley 11.879, en el que seextendió su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2005, y que asu vencimiento la Nación intentó prorrogarla unilateralmente através del artículo 76 de la ley 26.078.

Explicó que esa nueva prórroga no tuvo el necesariorespaldo o adhesión de la Provincia de Santa Fe, lo cual trans-

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forma la detracción, a su respecto, en una vía de hecho o en laaplicación inconstitucional de la norma impugnada, por tratarsede una modificación unilateral del derecho intrafederal, situa-ción que fue considerada especialmente en informes de la ase-soría jurídica de la.Comisión Federal de Impuestos que transcri-be.

Indicó que además del vencimiento del plazo por elcual se estableció la asignación y la inexistencia actual deconsentimiento provincial, también corresponde atender a la mo-dificación fundamental de las circunstancias que dieron origen ala detracción de los fondos que actualmente efectúa la Nación.En ese sentido, apunta que a partir de la ley 26.425 el sistemaprevisional es absolutamente distinto y que la extracción perdiósu finalidad dado que estaba vinculada inexorablemente a pagarlos costos de transición del sistema público al privado. A elloagrega que la ANSeS pasó hace años a ser superavitaria, y que elsistema previsional cuenta con un fondo que a noviembre de 2009ascendía a $ 135.972.000.000 (ciento treinta y cinco mil nove-cientos setenta y dos millones de pesos) y que durante ese ejer-cicio arrojó una rentabilidad del 35%, de modo que, a su crite-rio, la ANSeS ha pasado a desempeñarse como un inversor institu-cional, con -entre otros- los recursos de la Provincia de SantaFe.

11) A fs. 80 esta Corte declaró que la causa corres-ponde a su competencia originaria, y a fs. 126 se ordenó eltraslado de la demanda.

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III) A fs. 127, con arreglo a lo establecido en laacordada 30/2007, el Tribunal llamó a una audiencia pública decarácter informativo, la que tuvo lugar el 17 de marzo de 2010,y de cuyo resultado ilustran las exposiciones obrantes en laversión impresa de la transcripción taquigráfica del acta queobra a fs. 180/203.

IV) A fs. 218/230 el Estado Nacional - Ministerio deEconomía y Finanzas Públicas, opuso la excepción de prescripcióncomo defensa de fondo y contestó el traslado de la demanda.

Fundamentó la prescripción en el hecho de que desdela fecha de publicación en el Boletín Oficial de la ley 26.078(12 de enero de 2006), hasta la interposición de la demanda (7de agosto de 2009), transcurrió el plazo bienal previsto en elartículo 4037 del Código Civil -en vigencia en esa fecha-, normaque en la hipótesis más favorable a la actora y en un plano me-ramente conjetural -según esgrime- resultaría aplicable al caso,pues se trataría de un supuesto de responsabilidad extracontrac-tual del Estado derivado de su accionar ilícito. Añade que laactora solo podría eventualmente tener derecho a reclamar lassumas deducidas desde el inicio de la demanda~ en el caso de quese entienda que existió continuidad en la conducta ilícita y quesu pasividad solo produjo la extinción de la acción día por día.

En cuanto al fondo del asunto, y tras realizar un re-lato de los antecedentes de la norma cuestionada, señalÓ que fuesancionada por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cáma-ra del Congreso Nacional tal como lo exige el inciso 3 o delartículo 75 de la Constitución Nacional para realizar asignacio-

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CSJ 538/2009 (45-S)/CS1ORIGINARIOSanta Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad.

nes específicas de tributos coparticipables. Destacó que la vo-tación de la ley permite comprobar que los diputados de la Pro-vincia de Santa Fe, pertenecientes a distintas expresiones par-tidarias, votaron afirmativamente su sanción, al igual que dosde los senadores provinciales (el tercero, indica, estuvo ausen-te en la votación) .

Agregó que si bien es cierto que el régimen de copar-ticipación federal de impuestos ha de ser consensuado entre to-das las jurisdicciones involucradas, ello no impide que el le-gislador nacional pueda afectar directa o indirectamente unaporción de la masa coparticipable, empleando la atribución cons-titucionalmente asignada a tal efecto.

Asimismo, afirmó que el sistema previsional argenti-no, sin los fondos provenientes del 15% de la masa de recursoscoparticipados, habría tenido un resultado deficitario duranteel ejercicio 2009, equivalente a las prestaciones de 1.000.000de jubilados; y que la ANSeS debe mantener el esquema actual definanciamiento a fin de afrontar la movilidad de los haberesprevisionales prevista en la ley 26.417, la cobertura de la"asignación universal por hijo", el incremento de las "asigna-ciones familiares" y el "creciente número de beneficiarios in-corporados al sistema jubilatorio".

V) A fs. 220 el Tribunal convocó a las partes a unanueva audiencia, que se llevó a cabo el 23 de junio de 2010, talcomo surge del acta de fs. 246.

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VI) A fs. 340/341, luego de clausurado el períodoprobatorio y de que las partes presentaran sus alegatos, dicta-minó el señor Procurador General sobre las cuestiones constitu-cionales comprometidas en el pleito, y a fs. 342 se llamó "autospara sentencia".

Considerando:

1°) Que en mérito a lo decidido por este Tribunal afs. 80, la presente causa es de la competencia originaria de laCorte Suprema de Justicia de la Nación (artículos 116 y 117 dela Constitución Nacional) .

2°) Que de los términos en que ha quedado trabada lacontroversia, y de las exposiciones de las partes en la audien-cia pública celebrada ante esta Corte, se desprendé que la Pro-vincia de Santa Fe fundamenta su impugnación constitucional alartículo 76 de la ley 26.078 en un doble orden de razones: porun lado, sostiene que la nueva prórroga de la detracción dis-puesta en esa norma, no tuvo el necesario respaldo o adhesiónprovincial, por lo cual constituye una modificación unilateraldel derecho intrafederal, y por otro, afirma que se ha producidouna modificación fundamental de las circunstancias que le dieronorigen a partir de la vigencia de ley 26.425 que instauró unsistema previsional absolutamente distinto, en cuyo marco aque-lla extracción perdió su finalidad.

Por su parte, el Estado Nacional sustenta su defensaen la circunstancia de que la norma cuestionada cumpliría lasexigencias previstas en el inciso 3° del artículo 75 de la Cons-titución Nacional para realizar asignaciones específicas de tri-

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butos coparticipables, y en la votación afirmativa de la ley porparte de los diputados y dos de los senadores de la Provincia deSanta Fe; invoca también la necesidad de la ANSeS de contar conlos fondos provenientes del 15% de la masa de recursos coparti-cipables para mantener el esquema actual de financiamiento delas coberturas previstas en el sistema sin tener resultados de-ficitarios, y plantea la prescripción de la acción de cobro in-terpuesta.

Esas posiciones antagónicas e inconciliables que hanasumido las partes en relación a la cuestión sometida a deci-sión, exigen establecer el marco jurídico en el que debe diri-mirse la contienda.

3°) Que la distribución de potestades tributarias en-tre la Nación y las provincias diseñada por los Constituyentesde 1853-1860, respondió a la realidad política y social imperan-te al tiempo de su sanción. Los sucesos históricos posteriorespusieron de manifiesto la insuficiencia de los recursos asigna-"dos por la Constitución a la Nación para hacer frente a las fun-ciones que le fueron delegadas por los estados provinciales.

La evolución histórica de la distribución de la rentatributaria federal atravesó, desde la sanción de la Ley Funda-mental hasta la actualidad, por tres períodos que pueden dife-renciarse en: el de separación de fuentes (1853-1891); el deconcurrencia "de hecho" (1891-1935), y el de coparticipación im-positiva (desde 1935 en adelante) .

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Durante la primera etapa el Gobierno Federal no recu-rrió a la imposición interna para atender sus necesidades fisca-les, respetando la cláusula del artículo 4 o de la ConstituciónNacional. Sus principales recursos provenían de los derechos deimportación y exportación, de la renta de correos y de tierraspúblicas, y de ciertos empréstitos u operaciones de crédito.

La segunda se caracterizó por el ejercicio simultáneopor parte de la Nación y de las provincias de las potestadestributarias en relación a los impuestos internos, y tanto unacomo las otras crearon tributos a los consumos y a las transac-ciones de determinadas mercaderías.

El tercero de los períodos comenzó con la sanción dela ley 12.139 de unificación de impuestos internos al consumoque establecía un régimen de distribución entre la Nación y lasprovincias en función de determinados parámetros que se traducíaen porcentajes de repartición. Luego se creó el impuesto a lasventas (ley 12.143), Y se prorrogó el impuesto a los réditos(ley 12.147), cuya recaudación también se distribuía entre lasdistintas jurisdicciones. Posteriormente, mediante la ley 12.956se incluyeron en la masa de impuestos coparticipables al impues-to a las ganancias eventuales y a los beneficios extraordina-rios. En el año 1951 se creó un impuesto sustitutivo del grava-men a la transmisión gratuita de bienes y se instrumentó un nue-vo régimen de coparticipación (ley 14.060)

Aunque con distintas modificaciones, esos regímenessubsistieron por algunos años, hasta que en 1973 se dictó la ley20.221 en la que se unificaron todos aquellos en un solo siste-

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ma, y se estableció un mecanismo de distribución secundaria enforma automática, en función de coeficientes que se fijaron conparámetros que tenían en cuenta la situación de las provinciasmenos desarrolladas.

Finalmente, a partir del año 1988 entró en vigor laley-convenio 23.548 que estableció un régimen de distribución derecursos fiscales entre la Nación y las provincias con un crite-rio de porcentajes fijos.

4 o) Que el artículo 75 de la Constitución Nacional-antes artículo 67-, incorporado en su actual redacción por la.reforma constitucional de 1994, introdujo modificaciones sustan-ciales en el tratamiento de la coparticipación federal de im-puestos, entre las que adquiere la mayor relevancia la asigna-.ción de rango constitucional a dicha materia.

En su inciso segundo, dispone que son coparticipableslos impuestos indirectos internos y los directos creados, portiempo determinado, por el Estado Nacional.

Prevé que debe dictarse una ley convenio, sobre labase de acuerdos entre la Nación y las provincias, a los efectosde instituir regímenes de coparticipación de esas contribucio-nes, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.

Establece que esa ley tendrá como Cámara de origen alSenado y deberá ser sancionada con una mayoría calificada, nopodrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y seráaprobada por las provincias.

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La norma constitucional fija asimismo diversas pautaspara la distribución de los recursos y prevé la creación de unorganismo fiscal federal, que tendrá a su cargo el control yfiscalización de lo establecido.

Al respecto, en la cláusula transitoria sexta se dis-puso que ese régimen de coparticipación, y la reglamentación delorganismo fiscal federal, debían ser establecidos antes de lafinalización del año 1996.

La Ley Fundamental, entonces, regula actualmente tan-to los aspectos sustanciales como los instrumentales de la co~participación federal de impuestos.

Según lo afirmó el convencional Masnatta, existióconsenso en la incorporación del tema en la Constitución Nacio-nal, hasta entonces reservado al ámbito normativo federal y dederecho público local mediante el sistema de las leyes convenio.Esa incorporación es calificada por el citado convencional como"constitucionalizaciónH de la materia en examen ("Inserción so-lici tada por el convencional Masnatta sobre 'Régimen Federal yRégimen de Coparticipación', entregada en Secretaría Parlamenta-ria en la Sesión Plenaria n° 28, tomo VI, página 5618H

, que obraen fs. 7109 y sgtes. del tomo VII de la "Obra de la ConvenciónNacional Constituyente, 1994H

, La Ley S.A., 1998).

5°) Que en ese marco, en la Convención Nacional Cons-tituyente del año 1994, el miembro informante del dictamen de lamayoría de la Comisión de Redacción en los despachos originadosen las comisiones de Competencia Federal y del Régimen Federal,sus Economías y Autonomía Municipal referidos a los dictámenes

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números 4, 6, 12, 13, 25, 26, 27 Y 28 -que finalmente quedóplasmado en la formulación actual del artículo 75 de la Ley Fun-damental-, sefialó en su exposición ante el plenario que:

"La inserción constitucional del régimen de coparti-cipación reconoce sucintamente varios fundamentos: ajustar eltexto normativo constitucional a una práctica de distribuciónfiscal que desde hace aproximadamente seis décadas se ha conso-lidado en el país, eliminando de esta manera una situación deincertidumbre jurídica; conferir racionalidad a la administra-ción y distribución de recursos financieros y fiscales entre lasdiferentes jurisdicciones; estructurar un espacio institucionalde concertación federal desde donde se disefie, en un marco departicipación igualitaria, la matriz tributaria y la pauta dis-tributi va de los fondos que se recauden; superar los inconve-nientes que genera un sistema rígido de separación de fuentestributarias; beneficiar al contribuyente individual, disminuyen-do la presión fiscal global y reduciendo los costos de la per-cepción, fundamentalmente dando posibilidad a las provinciaschicas de poder compartir la recaudación de otras provincias;favorecer a los estados provinciales más pobres, que permite susubsistencia en este momento, como acabo de expresar".

También destacó que "La consagración constitucionalde las leyes convenio configura una novedad jurídico-institucional que se caracteriza por un proceso político y jurí-dico complejo: acuerdo federal entre la Nación y las provincias,sanción por el Congreso de la Nación con una mayoría absoluta, yaprobación por las legislaturas provinciales". "Dicha ley conve-

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nio reconoce como particularidades la imposibilidad de su modi-ficación unilateral y la prohibición de su reglamentación".

Agregó que "La inclusión del instituto de las leyesconvenio tiende a saldar también una dilatada discusión respectode su constitucionalidad", y que "las mencionadas leyes son unagenuina interpretación y expresión de un federalismo concertati-va y solidario" (Diario de Sesiones de la Convención NacionalConstituyente, Santa Fe-Paraná, 1994, Secretaría Parlamentaria,Dirección Publicaciones, tomo 111, págs. 3172/3177; versión ta-quigráfica de la 24a Reunión - 3a Sesión Ordinaria [Continua-ción] 4 de agosto de 1994, Orden del Día n° 8)

6°) Que, además de lo ya sefialado,'el marco jurídicodel sistema de distribución de la renta tributaria federal seintegra -en lo que aquí interesa- con el "Acuerdo entre el Go-bierno Nacional y los Gobiernos Provinciales" del 12 de agostode 1992, el "Pacto Federal para el Empleo, la Producción y elCrecimiento" del 12 de agosto de 1993, el "Compromiso Federal"del 6 de diciembre de 1999, el "Compromiso Federal por el Creci-miento y la Disciplina Fiscal" del 17 de noviembre de 2000-entre otros-, y las leyes nacionales y provinciales que los ra-tificaron y los prorrogaron,

Es dable sefialar que los pactos fiscales suscriptasantes de la reforma constitucional del afio 1994, han sido el me-canismo empleado para superar -en el marco del régimen de laley-convenio 23.548- los inconvenientes propios del sistemarígido de separación de fuentes tributarias.

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Luego, han constituido la vía adecuada para estructu-rar un espacio institucional de concertación federal desde dondese flexibilizó, en un contexto de participación igualitaria, ladistribución de la recaudación coparticipable, eliminando de es-ta manera la situación de incertidumbre jurídica generada por lafalta de sanción del nuevo régimen de coparticipación conforme alas pautas fijadas en el artículo 75, inciso 2°.

7 0) Que esta Corte ha tenido ocasión de señalar conrelación a esos acuerdos de voluntad que constituyen manifesta-ciones positivas del llamado federalismo de concertación, inspi-rado en la búsqueda de un régimen concurrente en el cual las po-testades provinciales y nacionales se unen en el objetivo supe-rior de lograr una política uniforme en beneficio de los inte-reses del Estado Nacional y de las provincias (Fallos: 322:1781) .

Esa fórmula -dijo el Tribunal en Fallos: 178: 9-, opráctica institucional podría agregarse, recoge la vocación dela Constitución Nacional creadora de "una unidad no por supre-sión de las provincias (...) sino por conciliación de la extremadiversidad de situación, riqueza, población y destino de los ca-torce estados y la creación de un órgano para esa conciliación,para la protección y estímulo de los intereses locales, cuyoconjunto se confunde con la Nación misma". Se trataba, recordabael Tribunal en Fallos: 322:1781 y en esa visión integrativa, deconsagrar el principio de "hacer un solo país para un solo pue-blo" (Fallos: 322:1781, citado).

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Dichos pactos fiscales, como las demás creaciones le-gales del federalismo de concertación, configuran el derecho in-trafederal y se incorporan una vez ratificados por las legisla-turas al derecho público interno de cada Estado provincial, aun-que con la diversa jerarquia que les otorga su condición de serexpresión de la voluntad común de los órganos superiores denuestra organi zación constitucional: nación y provincias. Esagestación institucional los ubica con un rango normativo especi-fico dentro del derecho federal. Prueba de su categoria singulares que no es posible su derogación unilateral por cualquiera delas partes (Fallos: 322: 1781 y sus citas).

8°) Que esa jerarquia superior que cabe reconocerle alos acuerdos intrafederales y a las leyes-convenio es inherentea su propia naturaleza contractual en la que concurren las vo-luntades de los órganos superiores de la Constitución en aras dealcanzar objetivos comunes. Constituyen, entonces, la máxima ex-presión del federalismo de concertación, condición de la que sedesprende su virtualidad para modificar -siempre en el marco dela Ley Fundamental- las relaciones interjurisdiccionales y reci-procas entre la Nación y las provincias.

La esencia misma del derecho intrafederal impone con-cluir que las leyes-convenio y los pactos que lo componen no seencuentran en una esfera de disponibilidad individual de laspartes, y solo pueden ser modificados por otro acuerdo posteriorde la misma naturaleza, debidamente ratificado por leyes emana-das de las jurisdicciones intervinientes.

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No es admisible que un sistema jurídico interestatal,que se expresa mediante la suscripción de pactos federales (o lasanción de leyes-convenio), y tantas leyes aprobatorias o de ad-hesión como Estados parte, sea reglamentada por la Nación, queno es sino uno de esos Estados.

En defini tiva, la autoridad ejecuti va o legislativade una parte carece de la atribución de reglamentar con carácterobligatorio para el todo.

La regla enunciada ha recibido expreso reconocimientoconstitucionalpárrafo.

en el citado artículo 75, inciso cuarto

9°) Que a título de referencia es dable poner de re-salto que en el mismo sentido ha emitido sus resoluciones la Co-misión Federal de Impuestos con anterioridad a la reforma cons-titucional del año 1994, al señalar que las modificaciones o ex-cepciones a la ley 23.548, o a sus porcentajes de distribución,solo pueden llevarse a cabo mediante leyes-convenio (resolucio-nes generales interpretativas 5/91, 6/92, 7/92, 8/92, 9/92,12/92 Y 13/92); e incluso, la propia Procuración del Tesoro dela Nación ha efectuado la misma interpretación (Dictámenes,201: 36; 238: 569) .

10) Que establecidas así las principales caracterís-ticas del régimen constitucional vigente en la materia -sin per-juicio de las excepciones que se examinarán más adelante, alanalizar los alcances del inciso 3° del artículo 75 citado de laLey Fundamental-, es necesario realizar una reseña del convenio

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én el que se estableció la detracción cuya vigenciacuestiona, y las sucesivas leyes y nuevos acuerdos,compromisos que lo fueron prorrogando.

aquípactos

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11) Que para ello debe partirse de la cláusula prime-ra del "Acuer~o entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Pro-vinciales" del 12 de agosto de 1992 -ratificado por la ley na-cional "24.130 y su par de la Provincia de Santa Fe 10.955-, enla que se convino que "A partir delIro. de septiembre de 1992,el Estado Nacional queda autorizado a retener un 15% (quince porciento), con más una suma fija de $ 43.800.000 mensual, de lamasa de impuestos coparticipables prevista en el artículo 2° dela ley 23.548 y sus modificatorias vigente a la fecha de la fir-ma del presente, en concepto de aportes de todos los niveles es-tatales que integran la Federación para los siguientes destinos:a) El 15% (quince por ciento) para atender el pago de las obli-gaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos queresul ten necesarios ...".

Sin perjuicio de que su vigencia se estableció hastael 31 de diciembre de 1993, las provincias y la Nación se com-prometieron a seguir financiando mancomunadamente el Régimen Na-cional de Previsión Social, asegurando el descuento del 15% dela masa de impuestos coparticipables hasta tanto no existiera unnuevo acuérdo de partes o una nueva Ley de Coparticipación Fede-ral (clausula octava) .

12) Que con posterioridad, el 12 de agosto de 1993 sesuscribió el denominado "Pacto Federal para el Empleo, la Pro-ducción y el Crecimiento" -ratificado mediante el decreto PEN

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1807/93 Y la ley 24.307, y por la ley provincial 11.094-, en cu-ya cláusula tercera se prorrogó hasta el 30 de junio de 1995 lavigencia del indicado en el considerando precedente.

Asimismo, mediante las leyes 24.468 (artículo 5°),24.699 (artículo 1°). -a la que adhirió la actora a través de laley local 11.466-, 24.919 (artículo 2°) y 25.063 (artículo 11),se extendieron sucesivamente los plazos hasta el 31 de diciembrede 1999.

13) Que en la cláusula primera del Compromiso Federaldel 6 de diciembre de 1999, las partes establecieron proponer alCongreso Nacional prorrogar por el plazo de dos años la vigenciade una serie de leyes, entre ellas, la 24.130 -referida ya en elconsiderando 11 precedente-, siempre que con anterioridad no sesancionara la Ley de Coparticipación Federal prevista en elartículo 75, inciso 2° de la Constitución Nacional.

Tal compromiso, fue ratificado en la órbita nacionalpor la ley 25.235, y en la provincial por la ley 11.725. Luegomediante la ley 25.239 (artículo 17), se prorrogaron expresamen-te los plazos hasta el 31 de diciembre de 2001.

14) Que finalmente la provincia y la Nación suscri-bieron el 17 de noviembre de 2000 el "Compromiso Federal por elCrecimiento y la Disciplina Fiscal", y en su artículo 3° requi-rieron nuevamente al Congreso Nacional la continuación por cincoaños de varias leyes entre las que se encontraba la 24.130.

La ley 25.400 admitió la solicitud y la demandanteadhirió mediante la ley 11.879.

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15) Que en la reseña efectuada aparece un hecho y unaconducta institucional indiscutible, cual es que las partes res-petaron aquel rango normativo superior del derecho intrafederal,expresi6n máxima de voluntad de los 6rganos superiores de nues-tra organizaci6n constitucional. Asimismo reconocieron implíci-tamente algo característico de los convenios que se habían fir-mado, esto es su periodicidad, hasta el vencimiento de lapr6rroga pactada en el "Compromiso Federal por el Crecimiento yla Disciplina Fiscalu (31/12/2005).

16) Que sin embargo, y a pesar de una conducta insti-tucional prolongada que se extendi6 durante catorce años, con lasanci6n y promulgaci6n del artículo 76 de la ley 26.078 se pro-rrog6 de manera unilateral la vigencia de la detracci6n del 15%de la masa coparticipable, y se pretendi6 mutar su naturalezajurídica por la de una asignaci6n específica; según la califica-ci6n que le asigna el Estado Nacional a esa decisi6n al contes-tar la demanda.

17) Que vencido el plazo fijado en el último acuerdoreseñado, y en el contexto de la sanci6n legislativa del presu-puesto para el ejercicio 2006, sin pacto o acuerdo federal pre-vio, el Congreso de la Naci6n estableci6 en el artículo 76 de laley 26.078 que se prorrogaba "...durante la vigencia de los im-puestos respectivos, o hasta la sanci6n de la Ley de Copartici-paci6n Federal que establece el artículo 75 inciso 2 de la Cons-tituci6n Nacional, lo que ocurra primero, la distribuci6n delproducido de los tributos prevista en las Leyes Nos. 24.977,25. O67 Y sus modificatorias, Ley de Impuesto a las Ganancias(Lo. 1997 y sus modificatorias), 24.130, 23.966 (Lo. 1997 y

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sus modificatorias), 24.464 -artículo 5°_, 24.699 Y modificato-rias, 25.226 y modificatorias y 25.239 -artículo 11- modificato-ria de la Ley N° 24.625 ...".

18) Que es preciso en este punto que el Tribunal serefiera a los fundamentos desarrollados al respecto en el dicta-men de la Procuración General (fs. 297/300 de la causa CSJ191/2009 [45-S] /CS1 "San Luis, Provincia de c/ Estado Nacionals/ acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos",al que remite a fs. 340/341 del sub lite), ya que no los compar-te.

Contrariamente a lo sostenido por el MinisterioPúblico Fiscal, las sucesivas prórrogas indicadas, incluso ladispuesta mediante la ley cuestionada, se refieren a la detrac-ción del 15% de la masa de impuestos coparticipables.

En efecto, si bien en la cláusula octava del pactooriginal de 1992 se estableció su vigencia "hasta tanto no exis-taun nuevo acuerdo de partes o una nueva Ley de CoparticipaciónFederal", lo cierto es que desde aquella oportunidad las partessuscribieron al menos tres nuevos pactos -ratificados por lasleyes 24.307, 25.235 y 25.400, Y sus pares provinciales 11.094,11.725 Y 11.879- en los que acordaron prorrogar la vigencia enuna serie de leyes, entre ellas la 24.130, por un tiempo expre-samente determinado; lo que demuestra la voluntad inequívoca deponerle al compromiso una fecha cierta de vencimiento.

Idéntica interpretación debe efectuarse con relaciónal artículo 76 de la ley 26.078, en cuanto también incluye ex-

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presamente a la ley 24.130, ya que, además de configurarse lamisma situación que con las leyes anteriores que contaron conlos convenios previos suscriptos por los estados provinciales,es el propio Estado Nacional el que pretende sustentar la vigen-cia y "la prórroga U de la detracción en esa disposición.

Si, como se intenta sostener, la carga de "atender alpago de las obligaciones previsionales nacionalesu había sidocomprometida hasta el dictado de la ley de coparticipación fede-ral, no se entiende la razón de ser de las sucesivas prórrogas;ni la necesidad de argüir que se la impone sobre la base de laprevisión contenida en el artículo 75, inciso 3°, de la Consti-tución Nacional.

19) Que establecido entonces que no existe un nuevopacto al respecto, y que la obligación tenía una fecha de venci-miento, la Corte debe determinar si la detracción que se mantie-ne hasta la fecha encuentra sustento legal en la atribución con-ferida por la óltima disposición constitucional citada; y si di-cha atribución ha sido ejercida dando cúmplimiento a las exigen-cias impuestas por la Carta Fundamental.

20) Que al efecto cabe traer a colación que la Cons-titución al adoptar la forma de gobierno establece en su artícu-lo l° el régimen federal. Tanta importancia tiene esta modalidadpolítica de organización, que la propia Carta Magna la coloca ala par con los caracteres de gobierno republicano y representa-tivo. De ahí que esa trilogía integra la forma de gobierno de laNación; extremo que exige su máxima adecuación y respeto, ya queviolar cualquiera de ellas es afectar las bases mismas del sis-

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tema politico que nos rige (César Enrique Romero, "EstudiosConstitucionales", Imprenta de la Universidad de Córdoba, página13) .

De alli que el ejercicio de la facultad que se esgri-me, y que seguidamente se analizará, debe ser ejecutada con ab-soluta estrictez y con total apego a las exigencias alli esta-blecidas, so riesgo en caso contrario de afectar seriamente elrégimen previsto en el articulo 10 citado, según la redacciónque le da la Constitución sobre la base del origen y anteceden-tes históricos de nuestra Nación.

21) Que en ese sentido la Ley Fundamental admite, co-mo excepción, la posibilidad de detraer de los recursos coparti-cipables a las contribuciones cuya recaudación, en todo o enparte, tengan una asignación especifica dispuesta por el Congre-so, estableciendo requisitos especiales para su validez (articu-lo 75, inciso 3°).

El establecimiento o la modificación de tales asigna-ciones deben tener tiempo determinado, deben realizarse mediantela sanción de una ley especial, y esa ley debe ser aprobada porun quorum integrado por la mayoria absoluta de la totalidad delos miembros de cada Cámara.

22) Que en oportunidad de examinar el ejercicio deesta potestad no debe perderse de vista que en el articulo 30 dela ley 24.309, de declaración de necesidad de la reforma consti-tucional, se incluyó entre los temas habilitados por el CongresoNacional para su debate por la Convención Constituyente "la dis-

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tribución de competencias entre la Nación y las provincias res-pecto de la prestación de servicios y en materia de gastos y re-cursos" y "el régimen de coparticipación", con el expreso obje-tivo de fortalecer el régimen federal. En consecuencia, cual-quier interpretación que de la norma constitucional en cuestiónse formule deberá guiarse por esta premisa, pues surge claro deltexto de habilitación de la reforma y de los debates ocurridosen el seno de la Asamblea Constituyente que la incorporación delrégimen de coparticipación ha procurado fortalecer la posiciónde las provincias y darle mayores garantías respecto de la dis-tribución de los recursos financieros y fiscales a los que serefiere el artículo 75, inciso 20 (conf. expresiones del miembroinformante del dictamen de la Comisión de Redacción ante el Ple-nario de la Convención Constituyente de 1994, convencionalMarín, "24 o Reunión - 3 o Sesión Ordinaria [Continuación] 4 deagosto de 1994, página 3173; convencional Bulacio, página 3239;convencional García, página 3247; convencional Berhongaray","250 Reunión - 30 Sesión Ordinaria [Continuación] 5 de agosto de1994", página 3295).

Por otra parte, es necesario destacar que las asigna-ciones específicas de recursos coparticipables constituyentransferencias de ingresos de las provincias a favor de algúnsector especial. Es por esta razón, y a los efectos de poner aresguardo los intereses de las jurisdicciones locales, que losconvencionales constituyentes destacaron tanto la "integralidad"de la masa coparticipable, como el carácter excepcional de estasasignaciones, disponiendo que solo pueden ser fijadas por untiempo determinado de duración y con una finalidad determinada

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CSJ 538/2009 (45-S)/CSlORIGINARIOSanta Fe, 2rovincia de c/ Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad.

(confr. intervenciones del miembro informante por la mayoríaconvencional Marín, "240 Reunión - 30 Sesión Ordinaria [Conti-nuación] 4 de agosto de 1994", páginas 3176 y 3173). De lo con-trario, el Congreso Nacional podría, por regla y de manera uni-lateral e inconsulta, afectar la distribución de recursos tribu-tarios consensuada por la totalidad de las jurisdicciones invo-lucradas y disminuir las sumas que deberían percibir las provin-cias en concepto de coparticipación. En este sentido en el senode la Convención se sostuvo que "la masa coparticipable no de-berá ser en lo sucesivo, retaceada y disminuida de manera talque fondos no coparticipables puedan crecer desmesuradamente,disminuyendo aquellos destinados a ser repartidos entre las to-talidad de las provincias ..." (convencional Rossati, "28 o Reunión- 3 o Sesión Ordinaria [Continuación] 10/11 de agosto de 1994",página 3706), llegándose incluso a proponer que "...las asignacio-nes específicas que pudieran crearse no fueran detraídas de lamasa de coparticipación que corresponde a las provincias ..." (con-vencional Fernández de Kirchner, página 3259) .

De manera que, a la hora de examinar la validez cons-titucional de una asignación específica dispuesta por el Congre-so, así como de los límites constitucionales fijados al ejerci-cio de esa potestad, se impone una interpretación restrictivapues, en definitiva, lo que se encuentra en juego es una facul-tad con una trascendente incidencia sobre el régimen de distri-bución de recursos y el sistema federal en su conjunto.

23) Que la atribución conferida al Congreso por elconsti tuyente en el citado artículo 75, inciso 3o, se limita a

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la posibilidad de establecer o modificar asignaciones específi-cas sobre una parte o el total del producido de la recaudaciónde impuestos determinados.

Es menester, en consecuencia, dilucidar si esa facul-tad excepcional podría importar una suerte .de autorización paradetraer unilateralmente una proporción de la masa coparticipableen forma previa a la distribución primaria de los recursos quela integran, o si la atribución se debe ejercer y ejecutar, so-bre las contribuciones propiamente dichas; vale decir sobre losimpuestos.

24) Que con ese propósito se debe recordar que elartículo 75, inciso 2 o, dispone que: "Corresponde al Congreso ...imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente conlas provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo de-terminado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de laNación, siempre que la defensa, seguridad común y bien generaldel Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inci-so, con excepción de la parte o el total de las que tengan asig-nación específica, son coparticipables" (resaltado añadido)

De tan clara disposición constitucional se extrae quelo que el legislador puede detraer, en todo o en parte, cum-pliendo con las exigencias de la ley, son los impuestos directoso indirectos que en cada caso individualice, pero esa detracciónno la debe ejercer, porque la cláusula constitucional no lohabilita para ello, sobre la totalidad o una porción de la masade manera indefinida.

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La propia norma impugnada en el sub examine (artículo76 de la ley 26.078) corrobora la interpretación efectuada alsujetar la prórroga de la distribución del producido de los tri-butos prevista en las leyes que allí se incluyen, a "la vigenciade los impuestos respectivos".

Sobre tales premisas no cabe sino concluir que lasasignaciones específicas solo pueden ser establecidas por elCongreso Nacional sobre una parte o el total de la recaudaciónde impuestos indirectos o directos en particular, por tiempo de-terminado y mediante la sanción de una ley especial con las re-feridas mayorías agravadas de ambas Cámaras, y que esta es laúnica y excepcional facultad con la que cuenta la Nación paraafectar los impuestos que integran la masa coparticipable, sinnecesidad de contar con un Pacto o la previa conformidad de lasprovincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

25) Que no empece a lo expuesto el hecho de que laley 26.078 haya sido aprobada por la referida mayoría agravadade ambas Cámaras, pues ello no determina sin más -como lo esgri-me el Estado Nacional- el establecimiento o la modificación deuna asignación específica, en la medida en que no se cumplan conlas restantes exigencias constitucionales establecidas como pre-supuesto de su validez.

En su caso, la existencia de esa mayor~a circunstan-cial no puede tener la virtualidad de transformar en letra muer-ta la escrita por los constituyentes de 1994, con una previsiónnovedosa que, garantizando el federalismo, impone condiciones

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específicas para que esa legislación sea válida para la Consti-tución Nacional.

26) Que el artículo 76 de la ley 26.078 tampoco cum-ple con el recaudo de la determinación temporal de la pretensaasignación específica, pues la prórroga -tal como allí se expre-sa- ha quedado sujeta a "la vigencia de los impuestos respecti-vos, o hasta la sanción de la Ley de Coparticipación Federal queestablece el artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional,lo que ocurra primerou•

De tal manera al no encontrarse vinculada la reten-ción del 15% a ningún tributo en particular, su vigencia estaríasupeditada únicamente a la sanción de la nueva ley de copartici-pación, condición que no se traduce en el "tiempo determinadou

previsto en la norma constitucional.

27) Que un párrafo aparte merece la importancia queel Estado Nacional le atribuye, entre sus defensas, a las con-formidades dadas por los diputados y dos de los senadores de laProvincia de Santa Fe en el momento en el que se votó la ley.Esa conducta no tiene la relevancia que el demandado pretendeasignarle.

No son ellos quienes revisten la condición de órganossuperiores de nuestra organización constitucional, ni sus votospueden traducirse en la expresión de voluntad del Estado provin-cial, pues en el marco del federalismo de concertación el repre-sentante natural de la provincia es su gobernador. No le corres-ponde entonces al Congreso legislar en nombre de una provincia,suplantando la representación de esa soberanía, pues ello es

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atentatorio de los principios fundamentales de la asociación fe-derativa en que la personalidad política de los pueblos no puedeser eliminada sino en todo aquello que corresponde al modo deser exterior de cada estado (Ravignani, Asambleas ConstituyentesArgentinas 1813-1898, t. 4, pág. 773 Y siguientes, citado en Fa-llos: 317:1195, voto del juez Fayt).

Si el pueblo de la Nación quisiera dar al Congresoatribuciones más extensas que las que ya le ha otorgado o supri-mir alguna de las limitaciones que le ha impuesto, lo haría enla única forma que él mismo ha establecido al sancionar el artí-culo 30 de la Constitución Nacional. Entretanto ni el Legislati-vo ni ningún departamento del gobierno puede ejercer lícitamenteotras facultades que las que le han sido acordadas expresamenteo que deben considerarse conferidas por necesaria implicancia deaqué11as (Fa11os : 137 :47; 318 :1967; 321 :3236; 322 :1616 y 330:2222) .

Cualquiera otra doctrina es incompatible con la Cons-titución, y es del resorte de esta Corte juzgar "la existencia ylímites de las facultades privativas de los otros poderes" (Fa-llos: 210:1095) y "la excedencia de las atribuciones" en la queestos puedan incurrir (Fallos: 254:43).

De tal manera, la conformidad referida no sella elresultado de la pretensión, cuando el ejercicio de la facultaddel Congreso de la Nación no se ajusta a lo que la ConstituciónNacional impone.

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28) Que establecido todo lo expuesto debe agentrarseel Tribunal en el destino que los firmantes del Acuerdo Federaldel 12 de agosto de 1992 le asignaron a la detracción examinada,desde que se fijó "para atender el pago de las obligaciones pre-visionales y otros gastos operativos que resulten necesarios".

Cabe indicar que desde la suscripción del Pacto exis-tieron diferencias entre los firmantes en cuanto al alcance quecabia atribuirle a los referidos "gastos operativos".

Por un lado, se encontraban quienes consideraban queesa estipulación estaba directa y únicamente vinculada a gastosdel Sistema Previsional Nacional; mientras que en la posicióncontraria se enrolaban quienes opinaban que alli se habrian con-templado los otros gastos operativos que demandaba la ejecucióndel conj unto de obligaciones asumidas en el Pacto Fiscal Fede-ral.

Un examen conjunto y sistemático de las diversascláusulas del Pacto debe atender a los dos párrafos de la cláu-sula sexta.

El primero exterioriza un acuerdo de partes, que seexplica por el hecho de que el Estado Nacional se comprometió aderogar los decretos 559/92 y 701/92, en razón de lo cual lasprovincias desistirian de las acciones judiciales incoadas o aintentarse. Es preciso señalar que esos decretos establecian de-ducciones de la masa coparticipable con destino a los gastosvinculados directa o indirectamente a la percepción de los im-puestos que la integraban y al financiamiento de la DirecciónGeneral Impositiva.

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El segundo párrafo, reafirmando ello por su ubicacióntan inmediata, debe entenderse como el compromiso de no efectuarotras retenciones a la masa que las convenidas, es decir, entreotras cosas, a no reincidir pretendiendo efectuar detraccionespara el financiamiento de conceptos que no estaban previstos, almenos de manera expresa e indubitada; porque si efectivamente laintención hubiese sido la contraria, lo lógico hubiera sido in-cluir en el Pacto la conformidad provincial para darles otrodestino, máxime cuando el Sistema Previsional no podía conver-tirse en un mero destinatario del remanente de esos gastos ope-rativos, pues ello hubiese importado contradecir la letra y elespíritu del Acuerdo.

En este análisis resulta corroborante también la con-clusión a la que llegó la Comisión Federal de Impuestos por in-termedio de su Comité Ejecuti va mediante la resolución generalinterpretativa 17/94 del 29 de junio de 1994 (B.O. 6/7/1994).

29) Que cabe añadir -como elemento confirmatorio dela conclusión expresada- que el Estado Nacional indicó al refe-rirse a los "otros gastos operativos" que contemplaba el AcuerdoFederal de 1992, que esos fondos eran utilizados por la ANSeSsolo para pagar gastos relativos a la seguridad social (fs..194) .

30) Que las razones expuestas determinan la proceden-cia de la declaración de inconstitucionalidad del artículo 76 dela ley 26.078; sin embargo la Corte se ve precisada a ponderar.dos- elementos más, uno el cambio de sistema que importó la san-

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ción de la ley 26.425, y otro la alegada incidencia que esta de-cisión tendría en el régimen previsional.

31) Que con relación al primer punto, corresponde re-conocer que con la sanción de la ley 26.425 se establecieron mo-dificaciones sustanciales en el Sistema de Seguridad Social re-gulado por la ley 24.241 Y sus modificatorias, tales corno laeliminación del Régimen de Capitalización y su absorción y sus-titución por el régimen de reparto.

Ello implicó la absorción por parte de la ANSeS delstock de activos capitalizados, corno así también del flujo fi-

nanciero de los aportantes al régimen privado, tanto de los quedesarrollaron su aétividad en la esfera privada, corno los que lohicieron en la pública, sumándose a ellos todos los aportantesde las cajas provinciales que habían sido transferidas.

Asimismo, la reforma estableció que los recursos queintegraban las cuentas de capitalización individual de los afi-liados, pasasen a conformar el Fondo de Garantía de Sustentabi-lidad del Régimen Previsional Público de Reparto (FGS) creadopor el decreto 897/07, modificado por su par 2103/2008.

Si bien el sistema previsional argentino adoptó laparticularidad de financiarse Con recursos adicionales a losaportes personales y contribuciones patronales -tales corno ladetracción del 15% de la masa coparticipable aquí cuestionada, olas asignaciones específicas de impuestos corno ganancias e IVA,entre otros-, lo cierto es que el Estado Nacional no ha acredi-tado del modo en que le era exigible en estas actuaciones la in-cidencia que pudiera tener en el sostenimiento del sistema pre-

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CSJ 538/2009 (45-S)/CS1ORIGINARIOSanta Fe, Provincia de e/ Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitueionalidad.

visional la eliminación de la detracción cuya vigencia aquí fuecuestionada.

Tal circunstancia no se ve superada con el informe defs. 286/307, en tanto la afectación que hubiera producido elhecho de no contar con el 15% de la masa de impuestos copartici-pables durante los ejercicios a los que se refiere (2009 y2010), debió calcularse solo en la proporción que aportan lasprovincias a aquel porcentaje de acuerdo a la distribución pri-maria, y dejar al margen la correspondiente al Estado Nacional.

Además en ese informe no se detalló la composición delos gastos figurativos incluidos en el punto V de fs. 301, razónpor la cual no puede determinarse el destino de esos fondos y sison o no todos prestacionales.

A su vez, se desvinculó el informe del Fondo de Ga-rantía de Sustentabilidad (FGS), cuya utilización para el pagode beneficios del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA)es viable cuando se cumplen los presupuestos legales del artícu-lo 11 del decreto 2103/08.

Nadie se encontraba en mejores condiciones de demos-trar tales extremos que el propio Estado Nacional, pues cuentacon toda la información necesaria a esos efectos.

32) Que en cuanto a las consideraciones generalesformuladas en la contestación de demanda, en las que se intentajustificar la necesidad de mantener los fondos afectados al fi-nanciamiento de los regímenes de la seguridad social, en parti-cular la detracción en examen, no puede dejar de insistirse en

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que no se encuentran corroboradas con elementos de prueba apor-tados en la causa.

A ello debe agregarse que aun cuando -por hipótesis-,aquellas afirmaciones fueran tenidas por ciertas, su validezhalla un escollo infranqueable en la inexistencia de un pactosuscripta por la Provincia de Santa Fe o de una ley-convenio ala que esta haya adherido, que prevea que esos fondos puedan serdetraídos con aquel destino.

No se encuentran en discusión los loables propósitosperseguidos por la legislación citada en el punto 5.1 de fs.227/228 (ley 26.417 y decretos 1729/09 y 1602/09), que se enmar-ca claramente en las facultades del Congreso de la Nación de re-glamentar el artículo 14 bis, reafirmadas por esta Corte en nu-merosos precedentes (Fallos: 319: 3241 y análogos; Fallos: 322:2226 y 329:3089; entre otros) y en las del Poder Ejecutivo Na-cional de dictar los correspondientes reglamentos de ejecución,en el marco del sistema de seguridad social.

Tratándose, entonces, del válido ejercicio de atribu-ciones de naturaleza previsional que en forma primaria corres-ponden al Estado Nacional y son el resultado de una iniciativainstrumentada por esa jurisdicción, resulta razonable suponerque los fondos para hacer frente a esas erogaciones deben ema-nar, prima facie, de rentas generales de la Nación.

Ello no empece a que esta pueda celebrar con las pro-vincias acuerdos intrafederales respecto del financiamiento deestas prestaciones que debe afrontar la ANSeS. Sin embargo, nila movilidad de haberes del régimen previsional público, ni las

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asignaciones de la seguridad social allí previstas, fueron con-templadas en el Pacto Flscal del año 1992 o en alguna de susprórrogas. Por lo tanto, su existencia no puede constituir elfundamento de la continuidad de la detracción cuestionada. Y losaludidos acuerdos tampoco han sido celebrados.

33) Que la admisión de la impugnación constitucionaldel artículo 76 de la ley 26.078, en lo atinente a la detraccióndel 15% de la masa de impuestos coparticipables pactada en lacláusula primera del "Acuerdo entre el Gobierno Nacional y losGobiernos Provinciales" del. 12 de agosto de 1992 -ratificado porla ley nacional 24.130-, comporta la necesidad de considerar la'pretensión complementaria contenida en la demanda, consistenteen la restitución de los fondos detraídos a la provincia en vir-tud de la norma cuestionada.

34) Que a ese respecto la parte demandada opone alprogreso de la acción de reintegro la excepción de prescripciónbienal prevista en el artículo 4037 del Código Civil (vigente almomento del planteo), en el entendimiento de que la cuestión de-be ser tratada como un supuesto de responsabilidad extracontrac-tual del Estado, derivado de su actividad ilícita.

Sostiene que al no existir contrato, para considerarla prescripción de la acción para demandar al Estado por los da-ños causados por hechos o actos administrativos., no es dabledistinguir los supuestos en los cuales los resultados dañososson producto de la actividad lícita o ilícita del poder público.

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Por consiguiente, afirma que el término para interpo-ner la acci6n en el sub lite era ~l de dos afias a la época deinterposici6n de la demanda, computado a partir del momento deproducido el dafio, y que por lo tanto "la provincia de Santa Fesólo podría eventualmente tener derecho a reclamar por los im-portes que se hayan deducido a partir de la interposici6n de laacci6n".

35) Que la obligaci6n del Estado Nacional de resti-tuir los recursos coparticipables detraídos ilegítimamente tienesu fundamento en un deber previo, específico y determinado, es-tablecido en el Régimen de Coparticipaci6n Federal, que surgetanto de la ley-convenio 23.548 como de la Consti tuci6n Nacio-nal.

Ello excluye al supuesto de autos del campo de apli-caci6n del régimen de responsabilidad extracontractual.

Asimismo, es dable considerar el carácter fluyente operi6dico de la obligaci6n sub examine, que consiste en el deberde transferir diaria y automáticamente a cada provincia el montode recaudaci6n que les corresponda a medida que se cobran losimpuestos, de acuerdo a los porcentajes establecidos en la ley23.548, por intermedio del Banco de la Naci6n Argentina (artícu-lo 60).

Tales antecedentes determinan que la cuesti6n debaser subsumida en la norma del artículo 4027, inciso 3o, delC6digo Civil -aplicable de conformidad con lo dispuesto por elartículo 2537 del C6digo Civil y Comercial- que establecía elplazo específico para este tipo de casos de prestaciones de na-

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I


turaleza fluyente, y según la cual se prescribía por cinco añosla obligación de pagar los atrasos de todo lo que debe pagarsepor años, o plazos periódicos más cortos, con prescindencia deque dichos pagos tengan su fuente en un contrato o en la ley(Fallos: 244:476).

36) Que, asimismo, y tal como lo ha considerado elTribunal en otras oportunidades, no se puede pasar por alto laadecuación al orden de los hechos que tiene la adopción de dichoplazo si se tiene en cuenta que así se evitan una eventual acu-mul'ación desmedida de deuda y las consecuentes dificultades desu cobro y pago, previsión particularmente pertinente dada la'significativa gravitación económica de la detracción impugnada(CSJ 480/2002 [38-F] /CS1 "Formosa, Provincia de c/ TecnicaguaS.A. Y otros [Estado Nacional]s/ cobro de sumas de dinero",pronunciamiento del 10 de febrero de 2015).

37) Que por lo tanto, en mérito a los alcances de lapretensión propuesta (restitución o reintegro de los fondos de-traídos desde el 31 de diciembre de 2005, conf. capítulo 111 [c]del escrito inicial), y a la fecha en la que se promovió la de-manda -7 de agosto de 2009, fs. 54-, la excepción de prescrip-ción opuesta será rechazada.

38) Que en virtud de las consideraciones precedente-mente expuestas habrá de admitirse la demanda, y se estableceránlas modalidades de cumplimiento de 'la condena.

A tal fin es dable considerar la trascendencia insti-tucional de este pronunciamiento y las particulares caracterís-

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ticas de la jurisdicción que se insta a ejercer a la Corte Su-prema a través de la demanda incoada, en las que el Tribunal nopuede ceñirse a las previsiones legales aplicables a los comunesreclamos por el cobro de una suma de dinero (Fallos: 310:2478,considerando 69)

La naturaleza de la cuestión sometida a decisión, queconcierne a las relaciones políticas entre los Estados, y enparticular al complejo régimen de la Coparticipación Federal deImpuestos, requiere para su solución que el Tribunal ejerza lasfacul tades que supone la trascendente misión de resol ver losconflictos interestatales; máxime cuando en el ámbito del dere-cho intrafederal, la Nación -como ya se señaló- no es sino unode los Estados parte.

En su mérito, en cuanto a la pretensión concernientea la plena coparticipación de los fondos coparticipables delquince por ciento (15%) destinados a favor de la ANSeS, se dis-pondrá el cese de dicha detracción con respecto al porcentaj eque a la Provincia de Santa Fe le asigna la ley 23.548. Ello,bajo apercibimiento de ordenar al presidente del Banco de la Na-ción Argentina que cumpla con la manda en el término de diezdías (arg. artículo 513 del Código Procesal Civil y Comercial dela Nación)

En cuanto a la devolución a la Provincia de Santa Fede los fondos que fueron detraídos, una vez determinada su can-tidad con más los intereses según la legislación que resulteaplicable (Fallos: 316:165), se fijará un plazo de ciento veintedías para que las partes acuerden la forma y plazos en que se

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CSJ 538/2009 (45-SJ/CSlORIGINARIOSanta Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad.

reintegrarán las sumas debidas, bajo apercibimiento de determi-narlo la Corte en la etapa de ejecución (arg. artículos 163, in-ciso 7°, 503, Y 558 bis del citado ordenamiento procesal).

39) Que, finalmente, el Tribunal tampoco puede dejarde señalar que han transcurrido casi diecinueve años desde lafecha fijada en la disposición transitoria sexta de la Constitu-ción Nacional para establecer un régimen de coparticipación con-forme lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 75 y la regla-mentación del organismo fiscal federal.

Si bien esta Corte no desconoce la complej idad quepresenta la cuestión, atento a la pluralidad de jurisdiccionescomprometidas en su definición así como los múltiples aspectoseconómicos, políticos y culturale~ que involucra -que necesaria-mente demandan de un amplio y profundo ámbito de negociación,debate y consensos-, estas circunstancias no pueden resultar unjustificativo para un inmovilismo que ya supera ampliamente lostres lustros y que conspira claramente contra el objetivo defortalecer el federalismo fiscal perseguido por los constituyen-tes de 1994.

En razón de ello, este incumplimiento exige de estaCorte el ejercicio del control encomendado a la justicia sobrelas actividades de los otros poderes del Estado y, en ese marco,debe poner de manifiesto la imperiosa necesidad de la sanción dela ley-convenio en los términos del citado artículo 75, inciso2°, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias,que instituya regímenes de coparticipación de las contribucioneSdirectas e indirectas, garantizando la automaticidad en la remi-

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sión de los fondos y una distribución que contemple criteriosobjetivos de reparto; que sea equitativa, solidaria y que déprioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, cali-dad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorionacional.

En palabras del ya referido miembro informante deldictamen de la mayoría de la Comisión de Redacción ante el ple-nario de la Convención Constituyente del año 1994, la incorpora-ción al texto constitucional de esos principios generales, lejosde ser meras expresiones de voluntarismo o de ingenuidad políti-ca, configuran criterios o postulados a los que el legislador,así como la Nación y las provincias, deben ajustarse imperativa-mente.

A través de la cláusula transitoria sexta el legisla-dor constituyente ha definido un mandato explícito e inderogablepor la voluntad política de sus partes, es decir, la sanción deun nuevo régimen de coparticipación y la reglamentación del or-ganismofiscal federal de fiscalización y control antes de lafinalización de 1996.

Con esa norma reafirmó la inquebrantable decisión desalir de un régimen de distribución de recursos que lleva más deveinticinco años, y de ingresar definitivamente en un nuevo mapade relacionales financieras y fiscales entre el gobierno federaly los estados provinciales.

Ese imperativo categórico -que no puede ser soslayadoapelando a ningún subterfugio legal- exige que las partes em-prendan cuanto antes el diálogo institucional que desemboque en

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CSJ 538/2009 (45-S)/CS1ORIGINARIOSanta Fe, Provincia de cl Estado Nacional siacción declarativa de inconstitucionalidad.

el nuevo Pacto Federal Fiscal, que sentará las bases de la futu-ra ley-convenio, y seria altamente positivo que el clima de res-peto y la vocación de consenso que se ha gestado en el ámbito deesa Convención se sostenga para dar lugar a un sistema superadorque contemple las exigencias de equidad y solidaridad que allise postularon (conf. "Diario de Sesiones", ob. Y págs. citadasen el considerando 5°).

El conflicto aqui resuelto, y tantos otros análogossometidos a decisión de esta Corte, se hubieran evitado si sehubiese cumplido con esa manda constitucional.

Esta exhortación a los órganos superiores de nuestraorganización constitucional se impone, a fin de consolidar elproyecto federal de nuestra Constitución primigenia, reivindica-do por los convencionales constituyentes del año 1994, en cum-plimiento del fortalecimiento del régimen federal que les fueencomendado (articulo 3°, apartado A, ley 24.309).

Y, en este orden de ideas, y sin que ello impliquerelevar de responsabilidades a las jurisdicciones locales, co-rresponde que los poderes federales (Poder Ejecutivo Nacional yCongreso Nacional) asuman el rol institucional que les competecomo coordinadores del sistema federal de concertación implemen-tado con rango constitucional en 1994, y formulen las convocato-rias pertinentes a los efectos de elaborar las propuestas norma-tivas necesarias para implementar el tan demorado sistema de co-participación.

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Por ello, y oído el señor Procurador General, se decide: 1.Declarar la inconstitucionalidad del artículo 76 de la ley26.078, en lo atinente a la detracción del 15% de la masa de im-puestos coparticipables pactada en la cláusula primera del"Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provincia-les" del 12 de agosto de 1992 -ratificado por la ley nacional24.130-. 11. Disponer el cese de la detracción en la proporciónque le corresponde a la Provincia de Santa Fe, de acuerdo a ladistribución y a los índices fijados en la ley-convenio 23.548,bajo apercibimiento de ordenar al presidente del Banco de la Na-ción Argentina que cumpla con la manda en el término de diezdías. 111. Rechazar la excepción de prescripción opuesta. IV.Condenar al Estado Nacional a pagar a la Provincia de Santa Fe,con los alcances establecidos en el presente pronunciamiento, lasuma que resulte del cálculo de las cantidades detraídas en vir-tud de la norma impugnada, con más los intereses según la legis-lación que resulte aplicable. A fin de hacer efectiva la conde-na, una vez determinado el monto, se fijará un plazo de cientoveinte días para que las partes acuerden la forma y plazos enque se reintegrarán las sumas debidas, baj o apercibimiento dedeterminarlo la Corte en la etapa de ejecución de la sentencia.V. Imponer las costas del proceso en el orden causado (artículo1°, decreto 1204/2001). VI. Exhortar a los órganos superiores denuestra organización constitucional a dar cumplimiento con ladisposición transitoria sexta de la Constitución Nacional, einstituir el nuevo régimen de coparticipación federal, sobre labase de acuerdos entre la Nación y las provincias, y a dictar laconsecuente ley-convenio, en orden al mandato contenido en elinciso 2° del artículo 75. Notifíquese, líbrense oficios al Jefe

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de Gabinete de Ministros de la Nación y a ambas Cámaras del Po-se a la Procuración General.

CARLOS S. FAYT

JUAN CARLOS MAQUEDA

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Parte actora: Provincia de Santa Fe, representada por su Fiscal de Estado yFiscales Adjuntos doctores Jorge A. Barraguirre (h), Analía Colombo y JuanPablo Cifré, y con el patrocinio letrado de los doctores Ricardo Gil Lavedra,María C. Romero Acuña, Jorge Zirpoli, Gabriel Bouzat, Alicia L. Cano y CarlosFernando Rosenkrantz.

Parte demandada: Estado Nacional - Ministerio de Economía y Finanzas Públicas,representado por los doctores Carlos Gustavo Pistarini y Ricardo Eduardo Yamo-neo


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2015

CSJN: Córdoba – Pacto Fiscal

CSJ 786/2013 (49-C)/CSlORIGINARIOCórdoba, Provincia de el Estado Nacional y otrosi medida cautelar.

Buenos Aires,

Autos y Vistos; Considerando:

1°) Que a fs. 149/174 se presentó la Provincia deCórdoba y solicitó que se dicte una medida ~autelar en virtud dela cual se ordene al Banco de la Nación Argentina que incorporea la masa bruta de impuestos nacionales coparticipables dispues-ta por la ley nacional 23.548 el 15% cuya detracción fue conve-nida en el "Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los GobiernosProvinciales", el 12 de agosto de 1992, y sobre esa base proce-der al cálculo de la proporción que le corresponde. Asimismo ycon el carácter de medida cautelar innovativa complementaria dela anterior, requirió un pago a la provincia, por el importe queconsidere razonablemente adecuado, respecto de la suma reclamadaoriginalmente en la demanda por $ 3.374 millones, monto que, in-cluyéndose los periodos posteriores al inicio del pleito, segun-do semestre de 2013 y los dos primeros meses de 2014, asciende ala suma de $ 5.357 millones.

Fundó su petición en que el Estado Nacional ha conti-nuado sustrayendo de la masa bruta de recaudación por impuestocoparticipables el referido 15%, porcentaje que surge de lacláusula primera del "Acuerdo entre el Gobierno Nacional y losGobiernos Provinciales", celebrado en el año 1992 y ratificadopor la ley nacional 24.130. De ese modo, se ha llegado al men-cionado importe total de $ 5.357 millones para todo el periodocomprendido por los ejercicios 2012, 2013 y los primeros mesesde 2014.

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Refirió que el gobierno de la provincia ha efectuadoaportes económicos para cubrir el déficit de la Caja de Jubila-ciones Pensiones y Retiros de la Provincia de Córdoba durantelos ejercicios 2012 y 2013 que determinan una deuda acumulada dedicha Caja al 31 de diciembre de 2013 de $ 2.474.457.723,51. Alrespecto, dijo que el déficit financiero de la Caja para el año2014 es de $ 861 millones. Todo ello, afirmó, ha determinado lasanción de la ley 10.078 que difiere por seis meses el pago dela movilidad a los beneficiarios, postergación que repercute enlos ejercicios 2013 y 2014 disminuyendo transitoriamente losaportes de la provincia a su Caja previsional. La medida debióadoptarse, explicó, ante la falta de acreditaciones del EstadoNacional, puesto que no hizo efectivo el reintegro del 15% de-mandado y tampoco abonó los compromisos previsionales para aten-der a las necesidades de la Caja provincial, concertados en elaño 2011, y que han dado lugar a otro litigio ante esta Corte.En tales condiciones, los fondos correspondientes al 15% de lacoparticipación, cuya restitución se pretende, serán priori ta-riamente destinados a la Caja previsional.

A continuación, destacó otro factor que ha venido aagravar la situación financiera de la provincia desde el mes dediciembre de 2013: el amotinamiento de los integrantes de la Po-licía de la Provincia de Córdoba que dejó la ciudad a merced dela delincuencia que asoló la ciudad de Córdoba durante la nochedel 3 de diciembre y la mañana del 4. Ante la gravedad de la re-vuelta y la falta de auxilio oportuno por parte del Gobierno Fe-deral, la provincia, sin apoyo financiero ordinario ni extraor-dinario de la Nación, debió afrontar con sus propios recursos

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CSJ 786/2013 (49-C)/CS1ORIGINARIOCórdoba, Provincia de el Estado Nacional y otrosi medida cautelar.

las reparaciones de daños materiales millonarios ocasionados ala población y también tuvo que disponer el otorgamiento de unfuerte incremento en las remuneraciones del personal policial.Esto último tuvo como efecto elevar el piso de las negociacionespara todos los estamentos de los trabaj ad0res estatales, a losque se les ha reconocido un aumento en sus salarios del 31%.

En cuanto al daño que se busca evitar mediante lacautelar solicitada, alegó que su carácter de irreparable no de~beria ser valorado desde la "solvenciau del Estado Nacional, si-no en relación con la necesidad de evitar los graves perjuiciosque le ocasiona a la Provincia de Córdoba y a su sistema jubila-torio la detracción que se realiza del 15% sobre la masa brutade impuestos nacionales coparticipables, con riesgo cierto parael cumplimiento regular de sus obligaciones de carácter alimen-tario (salariales y previsionales) .

En lo concerniente a la verosimilitud del derecho quele asiste, la provincia manifestó que el porcentual que le co-rresponde de la masa coparticipable debe calcularse incluyendoel 15%, pues ha desaparecido la causa para esa detracción, cualfue la necesidad de compensar la merma financiera derivada de lacreación, por la ley 24.241, del sistema de administradoras pri-vadas de fondos de pensión (AFJP) De acuerdo con la solicitan-te, la derogación del régimen de AFJP ha puesto fin a la emer-gencia del sistema previsional nacional y cabe ahora buscar unarespuesta estructural para resolver los déficits de la Caja pro-vincial.

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Esta circunstancia, sumada al incumplimiento de obli-gaciones asumidas por la Nación para atender al déficit del sis-tema previsional provincial, llevó a la decisión de denunciar el"Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provincia-les" , tomada por la provincia, mediante la ley 10.077 (B.O.9/8/2012). Además, en la misma ley 10.077, se hizo extensiva ladenuncia a "las cláusulas de los convenios posteriores ratifica-torias de su vigencia y/o que establezcan que la distribución dela masa de fondos a coparticipar a que se refiere el artículo 2°de la ley nacional 23.548, se seguirá realizando conforme alacuerdo denunciado". Hizo alusión, asimismo, al artículo 2° dela ley 10.077 en cuanto dispone que deberá requerirse al EstadoNacional la inmediata extinción de los efectos jurídicos emer-gentes del Acuerdo denunciado respecto de la Provincia de Córdo-ba y el cese inmediato y automático de la detracción sobre lamasa bruta de impuestos coparticipables. Por el artículo 3° seafecta el incremento de recursos generado por la denuncia a laCaj a de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba hasta laconcurrencia de los déficits que dicho organismo registra; elremanente se destinará a la coparticipación provincial.

Señaló que la denuncia del Acuerdo de 1992 y de lasdisposiciones posteriores ratificatorias fue notificada al Esta-do Nacional por cartas documento remitidas a la señora Presiden-ta de la Nación, al señor Jefe de Gabinete de Ministros y al Mi-nistro de Economía y Finanzas de la Nación. Asimismo, indicó,fueron notificados los gobernadores de provincia y el jefe degobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el presidente

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CSJ 786/2013 (49-C)/CSlORIGINARIOCórdoba, Provincia de e/ Estado Nacional y otros/ medida cautelar.

del Banco de la Nación Argentina y el presidente de la ComisiónFederal de Impuestos.

Continuó con una reseña de las posiciones asumidaspor las partes y una crítica de los argumentos presentados porel Estado Nacional, en demandas iniciadas por otras provincias yque guardarían relación con el objeto principal de este pleito(causas CSJ 538/2009 (45-S) /CS1 y CSJ 539/2009 (45-S) /CS1 "SantaFe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de in-constitucionalidad" y CSJ 1039/2008 (44-S) /CS1 y CSJ 191/2009(45-S)/CS1 "San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/ accióndeclarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos"). Introdu-jo seguidamente una crítica de la postura adoptada por el Minis-terio Público en los procesos referidos, favorable a la validezde la prórroga de la detracción del 15% establecida en el artí-culo 76 de la ley 26.078. Recordó que en ambos casos la Procura-ción General aclaró, sin embargo, que los estados federados noestán sometidos a un "encierro" que les impida el ejercicio dela legítima facultad de denunciar., hacia el futuro, el compromi-so asumido en el "Acuerdo" mediante el dictado de la correspon-diente ley de sus legislaturas que haga explícita la voluntad derescindir el compromiso que hasta hoy los vincula.

Expresó que aun cuando la Provincia de Córdoba com-parte y hace suyos los fundamentos vertidos acerca de la incons-titucionalidad del artículo 76 de la ley 26.078 (aprobatoria delpresupuesto para el año 2006) y otras normas posteriores, en-cuadró su accionar en los términos de la denuncia del Acuerdo de

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1992, admitidos por los dictámenes de la Procuración General dela Nación.

En el capítulo VII del escrito de solicitud, la Pro-vi~cia de Córdoba planteó la inaplicabilidad de la ley 26.854 y,en subsidio, la inconstitucionalidad de sus artículos 4°, inciso1°,5° y 9°.

Solicitó ser eximida de prestar contracautela, en lostérminos del artículo 200, inciso 1° del Código Procesal Civil yComercial de la Nación.

2°) Que es dable recordar que este Tribunal ha esta-blecido que si bien, por vía de principio, medidas como la re-querida no proceden respecto de actos administrativos o legisla-tivos (en el caso el ~rtículo 76 de la ley 26.078), habida cuen-ta de la presunción de validez que ostentan, tal doctrina debeceder cuando se los impugna sobre bases prima facie verosímiles(Fallos: 250:154; 251:336; 307:1702; 314:695).

3 0) Que en ese sentido, las constancias obrantes enel expediente permiten tener por configurados los presupuestosnecesarios para acceder a la solicitud de la actor a -con el al-cance que se establecerá a continuación-, dado que, en el limi-tado marco de conocimiento propio del instituto en examen, esosantecedentes resultan prima facie demostrativos de que la situa-ción descripta en la demanda es sustancialmente análoga a la re-suelta por esta Corte en los pronunciamientos correspondientes alas causas CSJ 538/2009 (45-S)/CS1 "Santa Fe, Provincia de c/Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad" yCSJ 191/2009 (45-S)/CS1 "San Luis, Provincia de c/ Estado Nacio-

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~. -

- '.. CSJ 786/2013 (49-C)/CS1ORIGINARIOCórdoba, Provincia de e/ Estado Nacional y otros/ medida cautelar.

nal si acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pe-sos", sentencias de la fecha, circunstancia que el Tribunal nopuede dejar de ponderar y que determina que resulte aconsejableapartarse del señalado criterio restrictivo con que deben consi-derarse este tipo de medidas cautelares (a-rg. Fallos:. 327: 2738;329:4176; 331:2893; y causas CSJ 697/2002 [38-T]/CS1 "TransnoaS.A. cl Salta, Provincia de si acción declarativa de inconstitu-cionalidad - incidente sobre medida cautelar"; CSJ 80/2002 [38-

Y] ICS1 "Yacylec S.A. cl Corrientes, Provincia de si acción de-clarativa", y CSJ 991/2004 [40-G] ICS1 "Gasnor S.A. cl Tucumán,Provincia de si acción declarativa de certeza -incidente de me-dida cautelar- IN1", sentencias del 26 de noviembre de 2002, 3de diciembre de 2002 y 9 de agosto de 2005, respectivamente).

4 0) Que no obstan a la solución que se adopta lasdisposiciones de la ley 26.854 (en especial sus artículos 4° y9°), pues la jurisdicción originaria de esta Corte Suprema pre-vista en la Constitución Nacional se halla fuera de su alcance,en razón de que ella no puede ser ampliada o restringida pordisposición alguna.

En efecto, a esta Corte no se le pueden imponer limi-taciones de orden procesal en el ejercicio pleno de las atribu-ciones constitucionales que el artículo 117 de la Ley Fundamen-tal le ha encomendado en los asuntos que corresponden a su ju-risdicción más eminente, como intérprete final de aquella, guar-dián último de las garantías superiores de las personas y partí-cipe en el sistema republicano de gobierno (arg. Fallos: 329:2316) .

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Las altas razones institucionales que determinaron suconsagración constitucional, y que en los casos que tienen lugarpor razón de las personas -como el sub examine- es asegurar unajusticia libre de toda sospecha de parcialidad, y evitar compli-caciones con estados extranjeros, y querellas entre provincia yprovincia, que pondrían en peligro la paz y el orden público(Fallos: 14:425); impiden someterla al cumplimiento de requisi-tos previos tales como el previsto en el artículo 4° de la ley26.854, ya sean estos legales o administrativos (Fallos: 334:1640 y sus citas)

Se trata, en definitiva, de la simple aplicación delprincipio de la supremacía de la Constitución dispuesto por suartículo 31, cuya consecuencia inmediata determina, como lo haestablecido esta Corte en forma constante y reiterada, que sujurisdicción originaria y exclusiva, no está sujeta a las excep-ciones que pueda establecer el Congreso; limitada como lo está,no puede ser ampliada, restringida, ni modificada por persona opoder alguno, ni mediante normas legales (Fallos: 32:120; 250:774; 271:145; 280:176; 284:20; 302:63; 311:872; 316:965, entreotros) .

5°) Que las cuestiones sometidas a la competenciaprevista en el artículo 117 citado, de naturaleza muchas vecescompleja, requieren en otras tantas ocasiones de soluciones in-mediatas -aunque contingentes-, extremos que exigen de una ex-perta administración más que de una decisión que se base en re-glas procesales (arg. Fallos: 310:2478; 323:1877). Si se consi-derase que las diversas limitaciones establecidas en la ley26.854, tales como el informe previo previsto en el artículo 4°,

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CSJ 786/2013 (49-C)/CS1 _'""_ORIGINARIOCórdoba, Provincia de e/ Estado Nacional y otro,5/ medida cautelar.

o la exclusión de todo un conjunto de casos establecida en suartículo 9°, fueron reglas también contempladas para la juris-dicción en examen, se atentaría contra la inmediatez y la emi-nente función que la Constitución Nacional le ha otorgado a estaCorte.

Es preciso dej ar expresamente establecido que no sesigue de lo expuesto que los juicios de 'competencia originariano estén sometidos a ninguna regla procesal, sino que la aplica-ción de la sancionada el 24 de abril de 2013 limitaría en talmedida las atribuciones conferidas por la Ley Fundamental que nose vislumbra, ni de su letra ni del debate legislativo, que hayasido pensada para ser aplicable en esta instancia constitucional(conf. causa CSJ 966/2012 [48-C] /CS1 "Compañía de Tierras delSud Argentino S.A. c/ Chubut, Provincia del y otros s/ accióndeclarativa", sentencia del 4 de febrero de 2014, voto en disi-dencia de los jueces Fayt y Petracchi) .

Por ello, se resuelve: Ordenar con carácter de medida cau-telar al Estado Nacional que suspenda de manera inmediata. losdescuentos que se le efectúan a la Provincia de Córdoba sobrefondos de la coparticipación federal de impuestos en virtud dela aplicación del artículo 76 de la ley 26.078, con relación alo que es materia de este juicio. A fin de notificar la medida

-//-

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-//- dispuesta, líbrese oficio al Ministerio de Economía y Fi-nanzas Públicas de la Nación. Notifíquese a la actora por Secre-taría.

CARLOS S. FAYT

CARLOS MAQUEDA

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-.. CSJ 786/2013 (49-C)/CS1ORIGINARIOCórdoba, Provincia de e/ Estado Nacional y otros/ medida cautelar.

Parte actora: Provincia de Córdoba,Eduardo Córdoba, con el patrocinioLema.

representada por su Fiscal de Estado Jorgeletrado del doctor Alberto Manuel García

Parte demandada: Estado Nacional y Banco de la Nación Argentina.

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'4,

2015

CSJN: Santa Fe – Dec. 1399

Financiamiento AFIP


Buenos Aires,

Vistos los autos: "Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacio-nal s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", de los que

Resulta:

1) A fs. 51/63, la Provincia de Santa Fe promovió lapresente acción declarativa de certeza contra el Estado Nacionala fin de que se declare la inconstitucionalidad de los artículos1°, inciso a, y 4° del decreto 1399/01 del Poder Ejecutivo Na-cional y de toda otra norma o acto concordante; la plena copar-ticipación de los fondos detraídos como consecuencia de la apli-cación de dicho decreto, en los términos y porcentaj es que lecorrespondan según la ley 23.548; y la restitución y/o reintegrode todos y cada uno de los recursos retenidos a la provincia portal concepto tomando en cuenta los cinco años anteriores a laintimación efectuada mediante nota del 17 de mayo de 2007 anteel Ministerio de Economía y Producción.

Sostuvo que si bien la Nación ha dictado ese regla-mento alegando la autorización contenida en el artículo 1° de laley 25.414, él importa una modificación unilateral del régimende coparticipación federal de la ley 23.548 -mecanismo reguladopor el artículo 75, inciso 2°, de la Constitución Nacional-, co-mo así también una violación a lo convenido en el Acuerdo Fede-ral del 12 de agosto de 1992, dado que la provincia ve afectadossus ingresos al detraerse de la totalidad de la masa copartici-pable el concepto indicado en la norma cuestionada.

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Puntualizó que los decretos 559/92 y 701/92 del PoderEjecutivo Nacional impusieron una detracción unilateral de fon-dos coparticipables, para afectarlos al funcionamiento de la en-tonces Dirección General Imposi tiva, motivo por el cual variasprovincias promovieron demandas de inconsti tucionalidad contraellos ante la Corte, y que, posteriormente, en virtud de lo con-venido en el "Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los GobiernosProvinciales" del 12 de agosto de 1992, dichas normas fueron de-jadas sin efecto, comprometiéndose la Nación a no detraer de lamasa coparticipable porcentajes o montos adicionales a los allíindicados, ni a transferir nuevos servicios a las provincias sinsu conformidad expresa.

Agregó que en cada oportunidad que las provinciasaceptaron y conformaron que se detraj eran fondos coparticipa-bles, dicha voluntad quedó formalizada mediante acuerdos fisca-les comunes, celebrados entre la Nación y las provincias en fun-ción de la materia de derecho intrafederal de la cuestión, y dela expresa prohibición contenida en el artículo 75, inciso 2 o ,

párrafo cuarto in fine, que veda las modificaciones unilateralesdel régimen de coparticipación.

En ese marco, expresó que el 4 de noviembre de 2001el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 1399/2001, con elpropósito de reordenar la Administración Federal de IngresosPúblicos y proveerla de fuentes de financiamiento, y que, en esesentido, la norma dispuso que sus recursos se conformaran, entreotros, por un porcentaj e de la recaudación neta total de losgravámenes y de los recursos aduaneros cuya aplicación, recauda-

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ción, fiscalización o ejecución fiscal se encuentre a cargo delorganismo.

Señaló que en función de ello el Estado Nacional re-tuvo una alicuota inicial del 2,75%, y durante los años 2005 al2009 el 1,90%.

Añadió que según el articulo cuarto del referido de-creto 1399/2001 las sumas se retienen de la cuenta recaudadoradel impuesto de la ley 23.349, en la parte correspondiente alinciso b del articulo 52, y que la Administración Federal de In-gresos Públicos es la titular de los recursos resultantes de laaplicación del articulo 10, inciso a; como contraprestación delos servicios prestados, y que a los efectos de dicha norma debeentenderse por "recaudación neta total u las sumas que resultende deducir de los ingresos totales, las devoluciones, repeticio-nes, reintegros y reembolsos dispuestos por las leyes correspon-dientes que recaude la Administración Federal de Ingresos Públi-coso

En base a ello concluyó en que el decreto 1399/01 im-porta una clara violación a la ley 23.548 y al citado "Acuerdo",dado que si la Nación deseaba financiar a la Administración Fe-deral de Ingresos Públicos mediante la asignación de recursoscoparticipables, debió haberlo acordado con las provincias paraarribar a una ley convenio al respecto, debido a la indisponibi-lidad unilateral del derecho intrafederal. Afirmó que la conse-cuencia de la declaración de inconsti tucionalidad de dicho re-glamento es la plena coparticipación de las sumas indebidamentedetraidas de la masa, en la proporción que ordena la ley 23.548.

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11) A fs. 72 el Tribunal se declaró competente paraentender en esta causa.

111) A fs. 80/92 se presentó a contestar la demandael Estado Nacional, por intermedio del Ministerio de Economía yFinanzas Públicas. En primer término, opuso la excepción deprescripción, indicando que el decreto 1399/01 fue publicado enel Boletín Oficial el 5 de noviembre de 2001, y que la demandafue incoada el 7 de agosto de 2009, razón por lo cual, al tra-tarse el presente de un supuesto encuadrable dentro de la res-ponsabilidad extra contractual del Estado derivada de su accionarilícito -en términos conjeturales, según afirmó-, debe aplicarseel plazo bienal del artículo 4037 del Código Civil -en vigenciaen esa fecha-, sin que haya habido procedimiento o recurso algu-no anterior de la actora con aptitud suficiente para interrumpirsu transcurso.

En cuanto al fondo del ctsunto en debate, sostuvo queel decreto delegado 1399/2001 fue incorporado al Acuerdo Nación-Provincias, celebrado el 27 de febrero de 2002, ratificado porla ley 25.570, y que esta norma fue sancionada con las mayoríasrequeridas por el inciso 3 ° del artículo 75 de la Carta Magnapara establecer afectaciones específicas.

En ese sentido indicó que el referido Acuerdo fuesuscripto con el propósito de cumplir con la manda constitucio-nal del artículo 75, inciso 2°, y que mediante sus cláusulas seratificaron la totalidad de las asignaciones específicas vigen-tes a la fecha, como así también sus modos de distribución, y se

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dejaron sin efecto las garantias sobre los niveles a transferirpor el Gobierno Nacional previstas en la normativa anterior.

y como el decreto 1399/2001 es anterior a la sanciónde la ley 25.570, concluyó que la norma impugnada quedó ratifi-cada por las previsiones de los articulos 2 o y 3 o del AcuerdoNación-Provincias del 27 de febrero de 2002.

Por otra parte, sostuvo que el decreto que establecela detracción fue dictado en virtud de laB facultades delegadasal Poder Ejecuti vo Nacional por la ley 25.414, que tuvo comoorigen la situación de emergencia pública declarada en el arti-culo 10 de la ley 25.344, .y que la provincia no cuestionó laconstitucionalidad de la norma delegante.

Agregó que hasta el año 2006 el control y seguimientodel ejercicio de las facultades delegadas por la citada ley25.414 era realizado por una Comisión Bicameral integrada pormiembros del Cuerpo Legislativo (articulo 5 o), y que la actor ano alegó, ni probó que dicha Comisión haya opuesto reparo algunoa lo actuado por el Poder Ejecutivo Nacional al sancionar el de-creto impugnado, de modo que esta disposición -según aduce- debeser equiparada a una ley en sentido formal.

Luego de otras consideraciones vinculadas con la im-procedencia de la pretensión, solicitó el rechazo de la demanda.

IV) A fs. 99/110, la Administración Federal de Ingre-sos Públicos solicitó la intervención voluntaria como tercerocoadyuvante de la parte demandada, en los términos de los arti-culos 90, inciso 10, Y 91, primer párrafo, del Código Procesal

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Civil y Comercial de la Nación, porque consideró que la decisiónfinal a adoptarse podría afectarle, ya que tendría virtualidadpara conducir a la supresión del régimen de autarquía financieradel que goza, que calificó de imprescindible para el desenvolvi-miento de su cometido.

Asimismo, tras cuestionar la admisibilidad formal dela vía intentada, sostuvo que el planteamiento de inconstitucio-nalidad debía ser rechazado porque la ley 25.570 ratifica lasnormas atinentes al sistema de coparticipación y a los regímenesespeciales, entre ellos el establecido por el decreto cuestiona-do. Añadió que la demandada adhirió al Acuerdo Federal del 27 defebrero de 2002 mediante la ley local 12.038.

Asimismo, aseveró que la razonabilidad de la normaresulta del hecho de que los fondos que conforman la "masa co-participable" no existen antes de la intervención de la AFIP,que es quien tiene a su cargo la recaudación primaria. y así esque consideró que sin la existencia y previa intervención delorganismo recaudador no existe "masa" de dinero alguna a copar-ticipar. Es decir, a su criterio, el "costo" que supone la re-caudación de los impuestos "preexiste" a la masa a distribuirentre los Estados partícipes, de modo que entiendió que ese co-sto debe ser soportado directamente con cargo a la propia recau-dación.

También destacó la inexistencia de gravamen para laactora, a partir de una explicación relativa a los beneficiosque, a su entender, ha tenido para las arcas fiscales la normaimpugnada, y de los fundamentos que demostrarían que el Poder

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Ejecutivo Nacional actuó con estricto apego a la delegación dis-puesta por la ley 25.414.

En subsidio, planteó la prescripción de la acción,dado que consideró que resulta de aplicación lo normado en elartículo 4037 del Código Civil -vigente al momento del planteo-,con relación a la prescripción bienal de las deudas originadasen supuestos de responsabilidad extracontractual.

V) A fs. 114/118 vta. y 120/126 vta., la actora con-testó los traslados relativos a las defensas de prescripciónplanteadas por el Estado Nacional y por la Administración Fede-.ral de Ingresos Públicos, respectivamente. En síntesis y con re-lación a ambas, sostuvo que, por tratarse de cuestiones vincula-das con el incumplimiento del régimen de coparticipación y deotros aCuerdos federales en materia financiera, corresponde en-cuadrar el asunto dentro del plazo estipulado en el artículo4023 del Código Civil, en vigencia a esa fecha.

Agregó que el hecho de que la obligación asumida enun pacto o convenio sea ratificada por una ley no muta su natu-raleza contractual, motivo por el cual requiere de un nuevoacuerdo unánime para ser modificada o prorrogada.

VI) A fs. 134, esta Corte admitió la participación enautos de la AFIP, como tercero adhesivo simple y coadyuvante, enlos términos de los artículos 90, inciso 10, Y 91 del CódigoProcesal Civil y Comercial de la Nación, ~ a fs. 141 se resolviódiferir el tratamiento de las excepciones de prescripción parael momento de dictar sentencia definitiva.

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VII) A fs. 150 se celebró la audiencia prevista porel artículo 360 del ordenamiento procesal, en cuyo transcurso sedispuso recibir la causa a prueba, y a fs. 220, luego de la pro-ducción de los medios allí ordenados, se clausuró el períodoprobatorio.

VIII) Una vez presentados y agregados los alegatos, yde haberse dado la debida intervención a la Procuración Generalde la Nación, a fs. 279 se llamó autos para dictar sentencia.

Considerando:

10) Que en mérito a lo decidido por este Tribunal afs. 72, la presente causa es de la competencia originaria de laCorte Suprema de Justicia de la Nación (artículos 116 y 117 dela Constitución Nacional) .

2 0) Que las posiciones antagónicas e inconciliablesque han asumido las partes en relación a la cuestión sometida adecisión, exigen establecer el marco jurídico en el que debe di-rimirse la controversia, para lo cual resulta menester reiterarlos fundamentos expresados por el Tribunal en ocasión de dictarsentencia en la causa CSJ 538/2009 (45-S)/CS1 "Santa Fe, Provin-cia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitu-cionalidad", pronunciamiento de la fecha.

3°) Que en ese sentido, corresponde comenzar por des-tacar que la reforma constitucional de 1994 introdujo modifica-ciones trascendentes en el tratamiento de la coparticipación fe-deral de impuestos, entre las que adquiere la mayor relevancia

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CSJ 539/2009 (45-S)/CS1ORIGINARIOSanta Fe, Provincia de e/ Estado Nacional s/acción declarativa de ineonstituciona1idad.

la asignación de rango constitucional a la materia, y la regula-ción de los aspectos sustanciales e instrumentales del régimen.

Uno de esos rasgos sustanciales es el principio deintegralidad de la masa coparticipable, en virtud del cual soncoparticipables los impuestos indirectos internos y los directoscreados, por tiempo determinado, por el Estado Nacional, con ex-cepción de la parte o el total de los que tengan asignación es-pecifica (articulo 75, inciso 2°, párrafo primero)

La naturaleza convencional es otro aspecto constitu-tivo del sistema, dado que la Ley Fundamental establece que debe.dictarse una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre laNación y las provincias, a los efectos de instituir regimenes decoparticipación de esas contribuciones, garantizando la automa-ticidad en la remisión de fondos; y que esa ley convenio tengacomo Cámara de origen al Senado, deba ser sancionada con una ma-yoria calificada, no pueda ser modificada unilateralmente, y de-ba ser aprobada por las provincias (inciso 2°, párrafos segundoy cuarto) .

Asimismo, como resguardo del

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fortalecimiento del

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4 O) Que en relación a los aspectos destacados prece-dentemente, en la Convención Nacional Constituyente del año1994, el miembro informante del dictamen de la mayoría de la Co-misión de Redacción en los despachos originados en las comisio-nes de Competencia Federal y del Régimen Federal, sus Economíasy Autonomía Municipal referidos a los dictámenes números 4, 6,12, 13, 25, 26, 27 Y 28 -que .finalmente quedó plasmado en laformulación actual del artículo 75 de la Ley Fundamental-, se-ñaló -en su exposición ante el plenario- que: "La inserciónconstitucional del régimen de coparticipación reconoce sucinta-mente varios fundamentos: ajustar el texto normativo consti tu-cional a una práctica de distribución fiscal que desde haceaproximadamente seis décadas se ha consolidado en el país, eli-minando de esta manera una situación de incertidumbre jurídica;conferir racionalidad a la administración y distribución de re-cursos financieros y fiscales entre las diferentes jurisdiccio-nes; estructurar un espacio institucional de concertación fede-ral desde donde se diseñe, en un marco de participación iguali-taria, la matriz tributaria y la pauta distributiva de los fon-dos que se recauden; superar los inconvenientes que genera unsistema rígido de separación de fuentes tributarias; beneficiaral contribuyente individual, disminuyendo la presión fiscal glo-bal y reduciendo los costos de la percepción, fundamentalmentedando posibilidad a las provincias chicas de poder compartir larecaudación de otras provincias; favorecer a los estados provin-ciales más pobres, que permite su subsistencia en este momento,como acabo de expresarH

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Agregó que la masa coparticipable se integra, a par-tir de la reforma, "con la totalidad de los impuestos directos oindirectos que recauda la Nación", y que esa "regla de la inte-gralidad admite una excepción; me refiero a las asignaciones es-pecíficas, para las que se exige un fin, un tiempo de duracióndeterminado, y que sean instituidas mediante una ley especialdel Congreso".

También destacó que "la consagración constitucionalde las leyes convenio configura una novedad jurídico-institucional que se caracteriza por un proceso político y jurí-dico complejo: acuerdo federal entre la Nación y las provincias,sanción por el Congreso de la Nación con una mayoría absoluta, yaprobación por las legislaturas provinciales". "Dicha ley conve-nio reconoce como particularidades la imposibilidad de su modi-ficación unilateral y la prohibición de su reglamentación".

Finalmente aftadió que "las mencionadas leyes son unagenuina interpretación y expresión de un federalismo concertati-vo y solidario" (Diario de Sesiones de la Convención NacionalConstituyente, Santa Fe-Paraná, 1994, Secretaría Parlamentaria,Dirección Publicaciones, tomo 111, págs. 3172/3177; versión ta-quigráfica de la 24a Reunión - 3a Sesión Ordinaria [Continua-ción] 4 de agosto de 1994, Orden del Día n° 8).

5 o) Que, con relación a la naturaleza convencionaldel sistema, esta Corte ha tenido oportunidad de seftalar que esetipo de acuerdos constituyen manifestaciones positivas del lla-mado federalismo de concertación, inspirado en la búsqueda de unrégimen concurrente en el cual las potestades provinciales y na-

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cionales se unan en el objetivo superior de lograr una políticauniforme en beneficio de los intereses del Estado Nacional y delas provincias (Fallos: 324:4226)

Esa fórmula -dijo el Tribunal en Fallos: 178: 9-, opráctica institucional podría agregarse, recoge la vocación dela Constitución Nacional creadora de "una unidad no por supre-sión de las provincias (...) sino por conciliación de la extremadiversidad de situación, riqueza, población y destino de los ca-torce estados y la creación de un órgano para esa conciliación,para la protección y estímulo de los intereses locales, cuyoconjunto se confunde con la Nación misma". Se trataba, recordabael Tribunal en Fallos: 322:1781 y en esa visión integrativa, deconsagrar el principio de "hacer un solo país para un solo pue-blo" (Fallos: 324:4226, citado).

Dichos pactos fiscales, así como las demás creacioneslegales del federalismo de concertación, configuran el derechointrafederal y se incorporan una vez ratificados por las legis-laturas al derecho público interno de cada Estado provincial,aunque con la diversa jerarquía que les otorga su condición deser expresión de la voluntad común de los órganos superiores denuestra organi zación constitucional: nación y provincias. Esagestación institucional los ubica con un rango normativo especí-fico dentro del derecho federal. Prueba de su categoría singulares que no es posible su derogación unilateral por cualquiera delas partes (Fallos: 322: 1781 y sus citas; causa CSJ 538/2009[45-S] /CS1, citada).

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CSJ 539/2009 (45-S)/CSlORIGINARIOSanta Fe, Provincia de el Estado Nacional siacción declarativa de inconstitucionalidad.

6°) Que esa jerarquía superior que cabe reconocerle alos acuerdos intrafederales y a las leyes-convenio es inherentea su propia naturaleza contractual en la que concurren las vo-luntades de los órganos superiores de la Constitución en aras dealcanzar objetivos comunes. Constituyen, entonces, la máxima ex-presión del federalismo de concertación, condición de la que sedesprende su virtualidad para modificar -siempre en el marco dela Ley Fundamental- las relaciones interjurisdiccionales y recí-procas entre la Nación y las provincias.

La esencia misma del derecho intrafederal impone con-cluir que las leyes-convenio y los pactos que lo componen no seencuentran en una esfera de disponibilidad individual de laspartes, y solo pueden ser modificados o renovados por otroacuerdo posterior de la misma naturaleza, debidamente ratificadopor leyes emanadas de las jurisdicciones intervinientes (conf.causa CSJ 538/2009 [45-S]/CS1, citada).

Es decir, no es admisible que un sistema jurídico in-terestatal, que se expresa mediante la suscripción de pactos fe-derales (o la sanción de leyes-convenio), y tantas leyes aproba-torias o de adhesión como Estados parte, sea reglamentada por laNación, que no es -en el marco y previsiones del sistema de co-participación- sino uno de esos Estados.

Dicha regla -se reitera- ha recibido expreso recono-cimiento constitucional en el citado artículo 75, incisocuarto párrafo.

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7 0) Que a título de referencia corresponde destacarque en el mismo sentido ha emitido sus resoluciones la ComisiónFederal de Impuestos con anterioridad a la reforma constitucio-nal del año 1994, al señalar que las modificaciones o excepcio-nes a la ley 23.548, o a sus porcentajes de distribución, solopueden llevarse a cabo mediante leyes-convenio (resoluciones ge-nerales interpretativas 5/91, 6/92, 7/92, 8/92, 9/92, 12/92 Y13/92); e incluso, la propia Procuración del Tesoro de la Naciónha efectuado la misma interpretación (dictámenes, 201: 36; 238:569) .

Inclusive, con posterioridad, y con motivo de la san-ción de la ley 25.085 que dispuso una afectación de un porcenta-je del 2,5% de la recaudación del régimen establecido por la ley24.977 con destino a "atender las erogaciones resultantes de suadministración", la Comisión Federal de Impuestos se expidió enel sentido de que esa norma -que constituía una detracción derecursos coparticipables- no reunía los requisitos para ser te-nida como ley-convenio modificatoria de la ley 23.548, ni losprevistos por el artículo 75, inciso 3°, de la Constitución Na-cional para ser admitida como ley especial para el estableci-miento de asignaciones específicas de recursos coparticipables.

Por consiguiente, el Comité Ejecutivo de dicha Comi-sión resolvió interpretar, con alcance general -y frente a unasituación que presenta analogía con la aquí examinada-, que laafectación específica de recursos coparticipables previstos comotales por una ley convenio solo puede establecerse por otra leyconvenio, o por el procedimiento que contempla el artículo 75,inciso 3° de la Constitución Nacional, y que la ley 25.085, en

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tanto disponía efectuar detracciones de recursos coparticipablescon destino a la administración de su recaudación, se encontrabaen pugna con la ley 23.548, sus modificatorias y complementa-rias, y el Acuerdo Fiscal Federal del 12 de agosto de 1992 (Re-solución General Interpretativa 20/1999, del 3 de junio de1999) .

8°) Que establecidas así las características delrégimen constitucional vigente que atañen a la cuestión obj etodel presente proceso, corresponde examinar la norma impugnada.

En ese sentido, el artículo 1° del decreto 1399/2001establece que los recursos de la Administración Federal de In-gresos Públicos estarán conformados -entre otros- por un porcen-taje de la recaudación neta total de los gravámenes y de los re-cursos aduaneros cuya aplicación, recaudación, fiscalización oejecución fiscal se encuentre a cargo de esa entidad.

Para el ejercicio correspondiente al año 2002 eseporcentual fue del 2,75%, Y se reduj o anualmente en 0,04 % noacumulativo durante los tres ejercicios siguientes. A partir delaño 2005 la alícuota se limitó al 1,90% (artículos 29, 23, 27,25, 30 Y 26 de las leyes 25.967, 26.078, 26.198, 26.337, 26.422Y 26.546, respectivamente).

A su vez, el artículo 4 ° dispone que la Administra-ción Federal de Ingresos Públicos retendrá las sumas resultantesde dichos porcentaj es de la cuenta recaudadora del impuesto dela ley 23.349 (de IVA, t.O. en 1997) en la parte correspondienteal inciso b del artículo 52 (es decir, del 89% del producido del

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impuesto que se distribuye de conformidad al régimen establecidopor la ley 23.548).

A los efectos del cómputo de la retención se entiendepor recaudación neta total las sumas que resulten de deducir delos ingresos totales (gravámenes y recursos aduaneros), las de-voluciones, repeti.ciones, reintegros y reembolsos dispuestos porlas leyes correspondientes que recaude la AFIP, incluyendo a to-das las modalidades de cancelación de las obligaciones -vigenteso a crearse- que efectúan los responsables, y la aplicación decréditos fiscales derivados de la extinción total o parcial delas obligaciones de la seguridad social.

Asimismo, siempre de acuerdo a la disposición cues-tionada, la AFIP es titular de los recursos retenidos, como con-traprestación de los servicios que presta.

9°) Que, como se aprecia, el decreto impugnado esta-blece una detracción de recursos coparticipables, previa a ladistribución primaria de la masa de fondos coparticipables, queha sido dispuesta por el Poder Ejecutivo Nacional para financiarla operatoria de la Administración Federal de Ingresos Públicos,sin que haya mediado ninguna manifestación de acuerdo o adhesiónpor parte de la provincia actora, ni norma dictada por el Con-greso que reúna los recaudos exigidos por el artículo 75, inciso3° de la Constitución Nacional.

10) Que el Estado Nacional y la AFIP sostienen -comoargumento de legitimidad de la detracción- que el decreto1399/2001 pasó a formar parte del "Acuerdo Nación-Provincias so-bre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación

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Federal de Impuestos", celebrado el 27 de febrero de 2002 -conel propósito de cumplir la manda del artículo 75, inciso 2° dela Constitución Nacional-, ratificado por la ley 25.570, y queesta norma conforma el esquema actual de distribución de los re-cursos fiscales entre la Nación y las provincias. Añaden que, através del referido convenio, se ratificaron los porcentajes dedistribución de la ley 23.548, como así también "la totalidad delas asignaciones específicas vigentes a la sanción de dichoAcuerdo y el modo de distribución de las mismas", entre ellas,la prevista en el decreto impugnado, porque es anterior alAcuerdo y a la sanción de la ley 25.570 (conf. apartado B.1, fs.84 vta./86 vta. y apartado B.2, fs. 100 vta./102).

11) Que, sin embargo, el contenido del referido con-venio no permite corroborar tal argumentación.

En efecto, el acto -según sus términos- tuvo como ob-jetivo básico tres propósitos: a) sancionar un régimen de copar-ticipación de impuestos; b) hacer transparente la relación fis-cal entre la Nación y las provincias; y c) refinanciar y repro-gramar las deudas públicas provinciales.

En lo que atañe al régimen de Coparticipación Federalse dispuso la incorporación del treinta por ciento del producidodel impuesto a los créditos y débitos en cuenta corriente banca-ria (ley 25.413), a la masa de recursos tributarios coparticipa-bles vigente (artículo 1°)

Con relación a los recursos originados en "los regí-menes especiales de coparticipación", se e~tableció que pasaran

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a constituir ingresos de libre disponibilidad para las provin-cias hasta la sanción del nuevo régimen integral de coparticipa-ción, que se continuaran distribuyendo de acuerdo a las normasvigentes a la fecha, y que no se computaran a los fines de lacoparticipación a los municipios (artículo 2°)

Asimismo, se determinó que los recursos tributarioscoparticipables, tanto los afectados al régimen general de laley 23.548, como aquellos comprendidos en los denominados "regí-menes especiales" mencionados precedentemente, se volvieran adistribuir entre las provincias y la Ciudad Autónoma de BuenosAires (coparticipación secundaria) en la forma y de acuerdo alos índices establecidos en la normativa vigente a la fecha(artículo 3 0) •

Como contrapartida de la incorporación de un porcen-taje del producido del impuesto a los créditos y débitos encuenta corriente bancaria, y de la libre disponibilidad de losrecursos originados en "los regímenes especiales de coparticipa-ción", el conjunto de las jurisdicciones provinciales accedió aque se dejara sin efecto -a partir del l° de marzo de 2002- elesquema de suma fija mensual que les garantizaba hasta ese en-tonces el Estado Nacional, en virtud de la obligación asumida enel artículo 6° del "Compromiso Federal para el Crecimiento y laDisciplina Fiscal".

12) Que, por consiguiente, los términos del Acuerdopermi ten concluir que la referencia a los regímenes especialesde coparticipación apunta a los recursos que la Nación le envíaa las provincias, con carácter automático, a través de fondos

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especificas y fiduciarios establecidos por leyes nacionales, co-mo por ejemplo los que corresponden al Fondo Nacional de la vi-vienda (FONAVI), al Consejo Federal de Agua Potable y Saneamien-to (COFAPyS), al Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior (FE-DEI), al Fondo Vial Federal (cláusula quinta del "Acuerdo entreel Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales", ratificadopor la ley 24.130), Y al Fondo Fiduciario Federal de Infraes-tructura Regional (ley 24.855, articulo 9°, inciso b), entreotros; y que el objeto de la cláusula examinada no fue otro queampliar al 100% el porcentaje de libre disponibilidad de dichosfondos, que desde el año 2000 -y hasta entonces- era del 50%(articulo tercero, tercer párrafo del "Acuerdo Federal" firmadoel 6 de diciembre de 1999, ratificado por la ley 25.235, y arti-culo noveno del "Compromiso Federal por el Crecimiento y la Dis-ciplina Fiscal" suscripto el 17 de noviembre de 2000, ratificadopor la ley 25.400).

Ello, a fin de que las provincias pudieran contar conrecursos indispensables para afrontar sus gastos corrientes y elmantenimiento de los servicios básicos (salud, seguridad y edu-cación) , de cara a las inéditas circunstancias económico-sociales que se daban en nuestro pais en ese momento, al compro-miso asumido de reducir en un 60% el déficit fiscal (articulo9°), y al cese de las garantias sobre los niveles a transferirpor el Gobierno Nacional (articulo 4°).

El articulo tercero, por su parte, se refirió inequi-vocamente a la ratificación de los porcentajes de "distribuciónsecundaria". No cabe otra interpretación de dicha cláusula fren-

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te a la expresa referencia que allí se hace a la "distribuciónentre las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Airesu

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13) Que en ese sentido, en la sesión ordinaria de laCámara de Senadores del 4 de abril de 2002, en la que se debatióel proyecto de ley del Poder Ej ecuti va Nacional por el que seratificaba el Acuerdo, el miembro informante del dictamen de lamayoría de la Comisión de Coparticipación Federal de Impuestos,senador Gioja, señaló que "en el artículo 2 se establece que to-dos los recursos que reciben las provincias son de libre dispo-nibilidad. Por el pacto anterior solamente el 50% de los recur-sos que tenían asignación específica eran usados libremente porlas provincias. Hoy, en función de la emergencia, pueden usar elciento por ciento. En aquel momento, cuando se estableció el 50por ciento, expresamos nuestra preocupación por el no cumpli-miento de las asignaciones específicas porque iba a implicar elno cumplimiento de las provincias de programas que tienen quever con la construcción de vivienda y la realización de obrasviales y eléctricas. Estas obras se hacían con los impuestos es-pecíficos que figuraban antes, que tenían una asignación especí-fica en los recursos que recibían las provinciasu

• También des-tacó que el artículo 3° seguía el mismo criterio, y que a travésdel artículo 4° se dejaban "sin efecto -es otra novedad- las ga-r'antías y las imposiciones sobre recursos que existían en ladistribución que hacía la Nación. Es decir, no hay más piso nimás techo, sino que se juega un poco a suerte y verdad en cuantoa la distribución de los porcentajes establecidosu (4° Reunión -2° Sesión ordinaria, 4 de abril de 2002;http://www.senado.gov.ar/parlamentario/sesiones) .

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http://www.senado.gov.ar/parlamentario/sesiones


Por su parte, el diputado Matzkin afirmó que "lasprovincias reclaman un aspecto, que seguramente es polémico, re-lativo al concepto de libre disponibilidad de los recursos afec-tados, que se ha tenido en cuenta. Creo que las urgencias sonlas que mandan en esta oportunidad. Mediante un acuerdo fiscalanterior las provincias podían disponer libremente de hasta el50 por ciento de los recursos afectados, es decir, aquellos queno sonde libre disponibilidad porque están afectados a un uso ogasto determinado. Los ejemplos más clásicos en este sentido sonlos recursos originados para la construcción de viviendas delFO.NA. VI. o los de carácter vial que provienen del impuesto alos combustibles y están afectados a determinadas cuestiones ousos concretos. La realidad de las urgencias hacía que muchasprovincias tuvieran la necesidad de utilizar estos recursos másallá de esa posibilidad pero luego en la ley de presupuesto selos perdonaba, aunque estábamos ante un típico caso de malversa-ción de fondos. Lo cierto es que a petición de las provincias seacuerda la libre disponibilidad de los fondos que tenían recur-sos afectados en un cien por ciento. Por otro lado, cambia elcriterio por el cual se distribuyen los recursos de la coparti-cipación federal de impuestos. A partir del año 2000 se habíaestablecido una suma fija en las provincias; era como si se es-tuviera a sueldo y recibieran una cantidad de dinero por mes.Ese criterio duró muy poco tiempo porque a partir de ahora lasprovincias, al igual que la Nación, irán a suerte y verdad sobrelo que se recauda a través de un porcentaje preestablecido en lapropia ley de coparticipación" (Período de Sesiones n° 120Reunión n° 4 20 sesión ordinaria celebrada el 10/04/2002punto 13 - Acuerdo Nación-Provincias sobre la Relación Financie-

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ra y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impues-tos) .

Es decir, ninguna de las disposiciones de dicho con-venio, ni de la ley 25.570 que lo ratificó, se vinculan con lasnormas cuya constitucionalidad se impugna, ni tampoco existe re-ferencia expresa o implícita a la detracción en cuestión. Lasexpresiones contenidas en los artículos 2° y 3°, en las que sebasa la parte demandada para sostener su postura, en modo algunoautorizan a interpretar la pretendida ratificación tácita deldecreto 1399/01, ni pueden tener aptitud para alterar el princi-pio constitucional de integralidad de la masa coparticipable.

Acerca de las pautas que deben guiar la interpreta-ción de las cláusulas de este tipo de acuerdos, corresponde te-ner en cuenta que en la declaración de la necesidad de la refor-ma constitucional (artículo 3° de la ley 24.309) se incluyó en-tre los temas habilitados por el Congreso Nacional para su deba-te por la Convención Constituyente "la distribución de competen-cias entre la Nación y las provincias respecto de la prestaciónde servicios y en materia de gastos y recursos" y "el régimen decoparticipación", con el expreso objetivo de fortalecer el régi-men federal y la posición de las provincias, y darle mayores ga-rantías respecto de la distribución de los recursos financierosy fiscales a los que se refiere el artículo 75, inciso 2° de laConstitución Nacional.

De modo que, a la hora de examinar la validez consti-tucional de una detracción de recursos sobre la masa copartici-pable como la que consagra la norma impugnada en este proceso,

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CSJ 539/2009 (45-S)/CSlORIGINARIOSanta Fe, Provincia de e/ Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad.

así como los límites constitucionales fijados al ejercicio de lapotestad en virtud de la cual ese mecanismo fue dispuesto, seimpone una interpretación restrictiva pues, en definitiva, loque se encuentra en juego es una facultad con una trascendenteincidencia sobre el régimen de distribución de recursos y elsistema federal en su conjunto (conf. pronunciamiento del Tribu-nal en la causa CSJ 538/2009 [45-S] /CS1, citado, considerando22) .

14) Que, por lo demás, de los antecedentes obrantesen la causa surge que la argumentación vinculada a la ratifica-ción tácita de la norma impugnada recién la introdujo el EstadoNacional en oportunidad de contestar la demanda, dado que tantoen la presentación efectuada ante la Comisión Federal de Impues-tos en las actuaciones vinculadas con el decreto 1399/2001, comoen la respuesta al requerimiento de devolución de los fondos de-traídos que le efectuó la actora a través de la Fiscalía de Es-tado (conf. fs. 26), el demandado justificó la validez del refe-rido decreto en el ejercicio de facultades delegadas por mediode la ley 25.514, y en que los porcentajes correspondientes a laalícuota anual fueron fijados por las leyes de presupuesto de laAdministración Pública 25.967, 26.078 Y 26.198 (con£. dictamen27 de la Asesoría Jurídica de la Comisión Federal de Impuestosde fecha 14 de mayo de 2002 -introducción-, de fs. 18/25, reque-rimiento de fs. 26, Y respuesta del Ministerio de Economía yProducción - Subsecretaría de Relaciones con Provincias de fs.27, Memorado del subdirector Nacional de Coordinación Fiscal conlas Provincias de fs. 54/55 Y dictamen de la Dirección Generalde Asuntos Jurídicos de fs. 57 de la causa CSJ 933/2007 [43-

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L]/CS1 "La Pampa, Provincia de cl Estado Nacional - Poder Ejecu-tivo - Ministerio de Economía de la Nación si acción de incons-titucionalidad") .

15) Que aun cuando el Acuerdo no se refiere ni conva-lida la detracción, y por lo tanto la norma que lo ratifica tam-poco la legitima, es dable añadir -en el supuesto más favorableal Estado Nacional y a la AFIP cuando intentan subsumirlo en elexamen de una asignación específica- que si bien la ley 25.570"contó con las mayorías previstas en el artículo 75 inciso 3° denuestra Carta Magna" (fs. 84 vta. y 104), igual reproche mere-cería la detracción porque carece de las restantes condicionesque la Constitución Nacional exige para las asignaciones especí-ficas de los recursos coparticipables.

16) Que, en efecto, tal como se ha anticipado, la LeyFundamental admite, como excepción, la posibilidad de detraer delos recursos coparticipables a las contribuciones cuya recauda-ción, en todo o en parte, tengan una asignación específica dis-puesta por el Congreso, estableciendo requisitos especiales parasu validez (artículo 75, inciso 3°).

El establecimiento o la modificación de tales asigna-ciones -que constituyen transferencias de ingresos de las pro-vincias a favor de algún sector especial- deben tener tiempo de-terminado, deben realizarse mediante la sanción de una ley espe-cial, y esa ley debe ser aprobada por un quorum integrado por lamayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.

17) Que en ese sentido, la atribución conferida alCongreso por el constituyente en el citado artículo 75, inciso

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3°, se limita a la posibilidad de establecer o modificar asigna-ciones específicas sobre una parte o el total del producido dela recaudación de impuestos determinados.

Es decir, lo que el legislador puede detraer, en todoo en parte, cumpliendo con las exigencias de la ley, son los im-puestos directos o indirectos que en cada caso individualice,pero esa detracción no la debe ejercer, porque la cláusula cons-titucional no lo habilita para ello, sobre la totalidad o unaporción de la masa de manera indefinida.

Sobre tales premisas, y de los fundamentos desarro-llados en los considerandos 21 a 24 del pronunciamiento corres-pondiente a la causa CSJ 538/2009 (45-S)/CS1 -a los que corres-ponde remitir a fin de evitar repeticiones innecesarias-, no ca-be sino concluir que las asignaciones específicas solo puedenser establecidas por el Congreso Nacional sobre una parte o eltotal de la recaudación de impuestos indirectos o directos enparticular, por tiempo determinado y mediante la sanción de unaley especial con las referidas mayorías agravadas de ambas Cáma-ras, y que esta es la única y excepcional facultad con la quecuenta la Nación para afectar los impuestos que integran la masacoparticipable, sin necesidad de contar con un Pacto o la previaconformidad de las provincias y de la Ciudad Autónoma de BuenosAires.

Es decir, la existencia de una mayoría circunstancial-dada en el caso con la sanción de la ley 25.570- no puede tenerla virtualidad de transformar en letra muerta la escrita por losconstituyentes de 1994, con una previsión novedosa que, garanti-

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zando el federalismo, impone condiciones específicas para queesa legislación sea válida para la Constitución Nacional (conf.causa CSJ 538/2009 [45-S]/CS1, citada).

18) Que una interpretación que conduzca a una conclu-sión distinta -como la esgrimida por el Estado Nacional en sudefensa-, por la cual se entienda que el Congreso de la Naciónestá facultado en los términos del citado artículo 75, inciso30, a detraer unilateralmente un porcentaj e de la recaudaciónneta total de los recursos coparticipables, implicaría alterarlas reglas de la distribución primaria de la masa que la Consti-tución prevé entre "la Nación, las provincias y la ciudad deBuenos Aires" (artículo 75, inciso 2°, tercer párrafo), pues im-portaría tanto como incorporar a otro destinatario de la recau-dación en ese reparto.

19) Que, asimismo, corresponde desestimar el argumen-to que plantean el Estado Nacional y la Administración Federalde Ingresos Públicos, que consiste en afirmar que el decreto1399/01 fue emitido en forma legítima por el Poder Ejecutivo Na-cional en virtud de las facultades delegadas por la ley 25.414,la que, a su vez, tuvo como origen la situación de emergenciapública declarada en el artículo l° de la ley 25.344. Este es,por otra parte, el fundamento legal expuesto en el último párra-fo de los considerandos del decreto objetado.

Añaden que la norma delegante no fue impugnada por laProvincia de Santa Fe, y que la actora no alegó ni probó que laComisión Bicameral encargada del control y seguimiento de lo quese hiciere en ejercicio de las facultades delegadas (artículo 5°

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de la ley 25.414), haya opuesto reparo alguno a lo actuado porel Poder Ejecutivo Nacional al dictar el referido decreto1399/01 (fs. 86 vta./87).

20) Que, en ese sentido, y en lo que aquí interesa,la ley 25.414 facultó al Poder Ejecutivo Nacional para que, enel marco de las "materias determinadas de su ámbito de adminis-tración" y "hasta el 1° de marzo de 2002" decida "la fusión ocentralización de entes autárquicos, reparticiones descentrali-zadas o des concentradas o la descentralización de organismos dela administración central, pudiendo otorgarles autarquía", y a"transformar entidades autárquicas, reparticiones descentraliza-das o desconcentradas, total o parcialmente, en empresas públi-cas, sociedades del Estado u otras formas de organización jurí-dica, para que puedan cumplir su objeto sin más limitaciones quelas que determinen las necesidades de un mejor funcionamiento yeficacia en su gestión o resulten de la Ley de AdministraciónFinanciera N° 24.156" (artículo 1, apartado I, incisos a y b).

Como se advierte, la norma transcripta en ningún casopermite apreciar siquiera la intención de que el Poder Legisla-tivo haya querido delegar en el Ejecuti vo la posibilidad deasignar específicamente recursos coparticipables a la creación,organización o modificación de entes autárquicos.

Por el contrario, el artículo 3° de la misma ley25.414 ratificó en todos sus términos el artículo 11 de la ley25.413, según el cual "los fondos correspondientes a provinciasen concepto de coparticipación federal de impuestos, fondos es-

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pecíficos y acuerdos especiales (debían) transferirse en la for-ma y demás condiciones establecidas por las partes ...".

Según la exposición del miembro informante en laCámara de Diputados de la Nación, diputado Baglini, la delega-ción de facultades prevista en la norma no contemplaba la "dero-gación de normas sustanciales de fondo ...o que se cambie el fon-do sustancial de la legislación tributaria, laboral o previsio-nal". En ese sentido resaltó que "en una Argentina en la cual eluso de las facultades delegadas o de los decretos de necesidad yurgencia nos trajo graves distorsiones federales, uno puedeafirmar que aquí no hay intromisión federal porque hay cláusulasespecíficas que incluso ratifican el artículo 11 que acabamos deaprobar en la ley anterior y establecen que están garantizadoslos fondos y las remesas que surgen de un pacto que no es unasimple ley del Congreso sino que constituye una ley acuerdo quecontó con la participación de las legislaturas, además de losgobernadores, para garantizar que esos fondos lleguen a todaslas provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires" (Antece-dentes Parlamentarios, La Ley, Tomo 2001-B, parágrafo 9, pág.1220) .

En el mismo sentido, el senador Genoud destacó quemediante la delegación de atribuciones legislativas no se afec-taban los derechos de los Estados provinciales. Así afirmó que"las provincias quedan resguardadas en lo que se refiere al pac-to fiscal, oportunamente votado no hace mucho tiempo por esteCongreso. Asimismo, no se afecta en lo más mínimo lo dispuestoen la materia de los recursos con que presupuestariamente cuenta

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cada provincia argentina para su funcionamiento" (AntecedentesParlamentarios, La Ley, Tomo 2001-B, parágrafo 1060, pág. 1527).

Por su parte, y con referencia al citado artículo 11de la ley 25.413, en la sesión en la que se trató el proyecto dela denominada ley de competi tividad, el senador Al tuna indicóe'xpresamente que la disposición referida se trataba de una in-coiporación sancionada por la Cámara de Diputados, y que "casicon exceso o sobreabundancia -tal vez por aquello de que lo queabunda no dafia-,se ha insertado una norma que establece que elPoder Ejecuti vo debe cefiirse al estricto cumplimiento de lascondiciones que se establecieron ...en el Pacto Federal suscriptoentre los sefiores gobernadores y el presidente de la República;es decir, en cuanto a coparticipación federal de impuestos, fon-dos específicos y acuerdos especiales".

De cualquier manera la argumentación del Estado re-sulta inapropiada para fundar la legitimidad de la norma, porqueen base a los caracteres esenciales y constitutivos del régimende la coparticipación federal que fueron examinados en los con-siderandos precedentes, deviene irrelevante examinar el carácterdelegado del decreto -en cuanto dispone la detracción en cues-tión-, porque en ningún caso resultaría sustituible la potestadlegislativa de asignar específicamente recursos coparticipables,porque se trata de una facultad excepcional cuyo ejercicio porparte del Congreso de la Nación requiere de condiciones especí-ficas (descriptas en el considerando 17 anteúltimo párrafo) queimpiden que pueda ser delegada.

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En ese sentido el Tribunal ha resuelto que el "Con-greso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro departa-mento de la administración, ninguna de las atribuciones o pode-res que le han sido expresa e implícitamente conferidos. Ese esun principio uniformemente admitido como esencial para el mante-nimiento e integridad del sistema de gobierno adoptado por laConstitución y proclamado enfáticamente por ésta en el artículo29" (Fallos: 148:430).

21) Que en consonancia con ello, no resulta ociosorecordar que la Constitución Nacional prohíbe al Presidente dela República, como regla general, emitir "disposiciones decarácter legislativo", sea a iniciativa propia (artículo 99, in-ciso tercero, segundo párrafo), sea por virtud de la delegaciónque, en su favor, haga el Congreso (artículo 76, primera parte) .Ambas cláusulas establecen también, luego de formular el princi-pio, las condiciones o límites bajo los cuales ha de operar elcaso excepcional en que el Presidente se encuentra habilitadopara dictar decretos legislativos que, según sea, se denominan"decretos de necesidad y urgencia" o "decretos que ejercen fa-cultades delegadas" (artículo 100, incisos 13 y 12, respecti va-mente, conf. causas CSJ 2701/2004 [40-C] /CS1 y CSJ 767/2004 [40-C] /CS1 "Colegio Público de Abogados de Capital Federal c/ EN -PEN - ley 25.414 - dto. 1204/01 s/ amparo", pronunciamiento del4 de noviembre de 2008, considerando 9°).

En lo que se refiere a los decretos dictados en usode facultades delegadas (o "decretos delegados"), el artículo 76de la Constitución Nacional establece tres requisitos básicos:1) que se limiten a "materias determinadas de administración o

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emergencia pública"; 2) que se dicten dentro del plazo fijadopara su ejercicio y 3) que se mantengan "dentro de las bases dela delegación que el Congreso establezca". El artículo 100, in-ciso 12, añade un cuarto requisito, a saber, 4) que los decretosasí dictados sean refrendados por el Jefe de Gabinete de Minis-tros y sometidos al control de la Comisión Bicameral Permanentedel Congreso de la Nación.

La letra del texto constitucional (artículos 99, in-ciso tercero y 76) refleja sin ambigüedades la decisión que tomóla Convención Constituyente de 1994 de, por una parte, mantenerel principio general contrario al ejercicio de facultades legis-lativas por el Presidente como una práctica normal y, por laotra, de introducir mayores precisiones sobre las condicionesexcepcionales en que ello sí puede tener lugar. La definición dela regla general y de los casos excepcionales en el mismo textoconstitucional, así como el procedimiento que finalmente seadoptó para asegurar el adecuado funcionamiento de ambos, es elcorrelato de dos objetivos básicos que rigieron la deliberaciónconsti tuyente: la atenuación del presidencialismo y la mayoreficacia en el funcionamiento del gobierno federal (canf. causasCSJ 2701/2004 [40-C]/CS1 Y CSJ 767/2004 [40-C]/CS1, citadas).

En tal sentido, es oportuno recordar cuáles fueronlas directrices que gobernaron el trabajo de la Convención Cons-tituyente que en 1994 introdujo en la Constitución Nacional lascláusulas relacionadas con la delegación legislativa, tal comoellas fueron expuestas por uno de los convencionales que tuvo asu cargo la presentación y explicación del proyecto: "Los conte-

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nidos del Núcleo de Coincidencias Básicas responden, al igualque la habilitación de los temas que están incluidos en el artí-culo 3° de la ley declarativa, a ciertas ideas-fuerza, que cons-tituyen los grandes objetivos de la presente reforma".

"La primera es sin duda la necesidad de obtener unaconsolidación y perfeccionamiento del sistema democrático [...]".

"La segunda gran idea-fuerza es generar un nuevoequilibrio en el funcionamiento de los tres órganos clásicos delPoder del Estado -el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial-; ya ella responden, a su vez, la atenuación del régimen presiden-cialista, el fortalecimiento del rol del Congreso, la mayor in-dependencia del Poder Judicial".

"Una tercera, emparentada con la. anterior, es conse-guir mayor eficiencia en el funcionamiento de las institucionesdel Estado, característica común a las reformas perseguidas res-pecto de los tres poderes clásicos" (Obra de la Convención Cons-tituyente, Tomo V, página 4883, exposición del convencional Al-berto García Lema) .

Más adelante y, refiriéndose al régimen consti tucio-nal de la delegación legislativa, el mismo convencional remarcóque la delegación constituía "una excepción al principio generalsentado en la primera parte del nuevo inciso 23 del artículo 86[actual artículo 99, inciso 3°]" que no es otro que la ya sefia-lada prohibición al Presidente de dictar disposiciones de carác-ter legislativo (op. cit., pág. 4887).

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Ahora bien, ante la variedad de modelos que ofrecíael derecho constitucional comparado en materia de delegación le-gislativa, los redactores del nuevo artículo 76 de la Constitu-ción Nacional se dej aron guiar por el que ofrece el derechoconstitucional estadounidense. Al explicar el contexto del cualse habían extraído las ideas centrales del proyecto que se poníaa consideración de la Convención, el citado convencional GarcíaLema expresó:

"Los principios y los límites de la delegación legis-lativa quedan ajustados a lo que son las prácticas de los Esta-dos Unidos. El Congreso debe definir la materia de la delegacióny suministrar un patrón o criterio claro para guiar al organismoadministrativo al cual se transfieren facultades" (op. cit.,pág. 4887)

22) Que, si bien la constitución estadounidense nocontiene una cláusula como la de nuestro artículo 76, la SupremaCorte federal de ese país ha fijado, a lo largo de su historiajurisprudencial, el modo constitucionalmente aceptable en quedebe tratarse la práctica de la delegación legislativa.

Un factor central de la validez de la actividad lle-vada a cabo en ejercicio de facultades delegadas es, tal como loadvirtiera el discurso del convencional García Lema, la formula-ción por el Congreso de un patrón o directriz inteligible y cla-ra a la cual debe sujetarse el Presidente. En un fallo de 1996el referido tribunal ha hecho una síntesis de la doctrina queviene sosteniendo y desarrollando-al menos desde 1936-:

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"El principio fundamental de la doctrina de delega-ción es que la función legislativa pertenece al Congreso 000 y nopuede ser transferida a otra rama del gobierno u organismo. Esteprincipio no significa, sin embargo, que solamente el Congresopuede dictar reglas de seguimiento obligatorio ('prospective

force'). Imponer al Congreso la carga de diseñar toda norma fe-deral, implicaría distraerlo de ternas más acuciantes y malograrel designio de los constituyentes de un Gobierno Nacional efec-tivo" .

Y, más adelante: "Esta Corte ha establecido desde an-tiguo que el Congreso debe tener permitido delegar en otros almenos alguna autoridad que éstos puedan ejercer por sí mismos.La auténtica distinción 000 es entre la delegación del poder parahacer la ley, que necesariamente involucra discrecionalidad encuanto a cómo ella debe ser, y conferir autoridad o discreciona-lidad en cuanto a su ejecución, para ser ejercida bajo la ley yen función de ella. Lo primero no puede hacerse, lo último nomerece ninguna obj eción válida" (Loving v. Uni ted States, 517U.S. 748, 758 [1996]).

Sin embargo, aclaró que "no es suficiente decir queel Congreso manifestó su voluntad de delegar una cierta atribu-ción (authority)", pues, "corno regla general, debe también esta-blecer por acto legislativo un principio inteligible al cual lapersona o cuerpo autorizado tiene que conformarse. La regla delprincipio inteligible busca hacer cumplir la idea de que el Con-greso no puede delegar el poder de hacer leyes y, por ende, pue-de delegar no más que el poder de decidir los programas y medi-das que pongan en práctica sus leyes" (517 U.S. 748, 771)

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23) Que la exigencia del derecho constitucional nor-teamericano de que las leyes delegatorias contengan un principioclaro e inteligible al cual debe ajustarse la autoridad delegadatiene su correlato en dos conceptos contenidos en el artículo 76de la Constitución Nacional: el carácter determinado de las ma-terias de administración y la exigencia de que la actividad de-legada se mueva "dentro de las bases que el Congreso establez-ca" .

24) Que, a partir del sentido que se buscó asignar altexto constitucional argentino y de las características del mo-delo seguido, se desprende que: 1°) la delegación sin bases estáprohibida y 2°) cuando las bases estén formuladas en un lenguajedemasiado genérico e indeterminado, la actividad delegada seráconvalidada por los tribunales si el interesado supera la cargade demostrar que la disposición dictada por el Presidente es unaconcreción de la específica política legislativa que tuvo en mi-ras el Congreso al aprobar la cláusula delegatoria de que setrate.

Esta conclusión resulta ineludible apenas se advierteque la delegación sin bases está prohibida precisamente porquebloquea la posibilidad de controlar la conexión entre la delega-ción del Congreso y la actividad desplegada por la autoridad ad-ministrativa.

Así, por ser amplia e imprecisa, la delegación noconfiere atribuciones más extensas, sino, al revés, a mayor im-precisión, menor alcance tendrá la competencia legislativa quepodrá el Ejecutivo ejercer válidamente.

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En otros términos, el principio constitucional con-trario al dictado de disposiciones legislativas por el Presiden-te tiene, en el plano de las controversias judiciales, una con-secuencia insoslayable: quien invoque tales disposiciones en sufavor deberá al mismo tiempo justificar su validez, o sea, de-mostrar. que se hallan dentro de alguno de los supuestos excep-cionales en que el Ejecutivo está constitucionalmente habilita-do. En materia de delegaciones legislativas, dicha carga sehabrá cumplido si los decretos, además de llenar los diversosrequisitos constitucionales ya referidos, son consistentes conlas bases fijadas por el Congreso (conforme artículos 76 y 100,inciso 12 de la Constitución Nacional; conf. causas CSJ2701/2004 [40-C] /CS1 y CSJ 767/2004 [40-C]/CS1, citadas)

25) Que en el caso particular de esta causa la dele-gación no solo no surge de la norma en virtud de la cual el Po-der Ejecuti vo pretendió actuar, sino que además, de seguir elargumento del Estado Nacional habría implicado una delegaciónsobre una materia que -como se señaló- resulta indelegable (po-testad excepcional de establecer y modificar asignaciones es-pecíficas)

26) Que, por consiguiente, la conclusión final a laque corresponde arribar es que el decreto 1399/01 constituye unadisposición de carácter legislativo dictada por el Presidente dela Nación fuera de las bases de la delegación de facultades con-tenida en el artículo 10, apartado 1, incisos a y b de la ley25.414 y, por consiguiente, violatorio de la prohibición contem-plada en el artículo 99, inciso 3°, segundo párrafo de la Cons-titución Nacional.

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27) Que establecido todo lo expuesto, y en mérito alo dictaminado por la Procuración General a fs. 275/277, corres-ponde reiterar aquí los fundamentos expresados en el pronuncia-miento correspondiente a la causa CSJ 538/2009 (45-S) /CS1, encuanto al destino que los firmantes del Acuerdo Federal del 12de agosto de 1992 le asignaron a la detracción examinada, desdeque se fijó "para atender el pago de las obligaciones previsio-nales y otros gastos operativos que resulten necesarios".

Sobre ese particular cabe indicar que desde la sus-cripción del Pacto existieron diferencias entre los firmantes encuanto al alcance que cabía atribuirle a los referidos "gastosoperativos".

Por un lado, se encontraban quienes consideraban queesa estipulación estaba directa y únicamente vinculada a gastosdel Sistema Previsional Nacional; mientras que en la posicióncontraria se enrolaban quienes opinaban que allí se habrían con-templado los otros gastos operativos que demandaba la ejecucióndel conj unto de obligaciones asumidas en el Pacto Fiscal Fede-ral.

Un examen conjunto y sistemático de las diversascláusulas del Pacto debe atender a los dos párrafos de la cláu-sula sexta.

El primero exterioriza un acuerdo de partes, que seexplica por el hecho de que el Estado Nacional se compromet~ó aderogar los decretos 559/92 y 701/92, en razón de lo cual lasprovincias desistirían de las acciones judiciales incoadas o a

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.~\

intentarse. Es preciso señalar que esos decretos establecían de-ducciones de la masa coparticipable con destino a los gastosvinculados directa o indirectamente a la percepción de los im-puestos que la integraban y al financiamiento de la DirecciónGeneral Impositiva.

El segundo párrafo, reafirmando ello por su ubicacióntan inmediata, debe entenderse como el compromiso de no efectuarotras retenciones a la masa que las convenidas, es decir, entreotras cosas, a no reincidir pretendiendo efectuar detraccionespara el financiamiento de conceptos que no estaban previstos, almenos de manera expresa e indubitada; porque si efectivamente laintención hubiese sido la contraria, lo lógico hubiera sido in-cluir en el pacto la conformidad provincial para darles otrodestino.

28) Que cabe añadir -como elemento confirmatorio dela conclusión expresada- que el Estado Nacional indicó al refe-rirse a los "otros gastos operativos" que contemplaba el AcuerdoFederal de 1992, que esos fondos eran utilizados por la ANSeSsolo para pagar gastos relativos a la seguridad social (fs. 194de la causa citada CSJ 538/2009 [45-S]/CS1), e incluso negó ex-presamente "que los gastos que insumía la recaudación de tribu-tos fueran financiados con los recursos provenientes del 15% fi-jada" (con£. fs. 43 vta. de la causa CSJ 1039/2008 [44-S] "SanLuis, Provincia de c/ Estado Nacional y otra s/ cobro de pe-sos") .

29) Que las razones expuestas determinan la proceden-cia de la declaración de inconsti tucionalidad de los artículos

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10, inciso a y 4 o del decreto 1399/2001, así como la de todaotra norma que se haya dictado con sentido análogo a la aquí im-pugnada.

30) Que la admisión de la impugnación constitucionalcomporta la necesidad de considerar la pretensión complementariacontenida en la demanda, consistente en la restitución de losfondos detraídos a la provincia en virtud de la norma cuestiona-da.

31) Que a ese respecto la parte demandada opone alprogreso de la acción de reintegro la excepción de prescripciónbienal prevista en el artículo 4037 del Código Civil (vigente almomento del planteo), en el entendimiento de que la cuestión de-be ser tratada como un supuesto de responsabilidad extracontrac-tual del Estado, derivado de su actividad ilícita.

Sostiene que al no existir contrato, para considerarla prescripción de la acción para demandar al Estado por los da-ños causados por hechos o actos administrativos, no cabía dis-tinguir los supuestos en los cuales los resultados dañosos sonproducto de la actividad lícita o ilícita del poder público.

Por consiguiente, afirma que el término para interpo-ner la acción en el sub lite era el de dos años a la época deinterposición de la demanda y a partir del momento de producidoel daño, y que a tal fin debe ponderarse que el decreto 1399/01fue publicado en el Boletín Oficial el 5 de noviembre de 2001, yque la demanda fue incoada el 7 de agosto de 2009.

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\ ;\ ,", "¡'.:", .

Asimismo, niega efecto suspensivo oreclamo extrajudicial previo efectuado por elEstado el 17 de mayo de 2007.

interrupti va alseñor Fiscal de

32) Que la obligación del Estado Nacional de resti-tuir los recursos coparticipables detraídos ilegítimamente tienesu fundamento en un deber previo, específico y determinado, es-tablecido en el Régimen de Coparticipación Federal, que surgetanto de la ley convenio 23.548 como de la Constitución Nacio-nal.

Ello excluye al supuesto de autos del campo de apli-cación del régimen de responsabilidad extracontractual.

Asimismo, es dable considerar el carácter fluyente operiódico de la obligación sub examine, que consiste en el deberde transferir diaria y automáticamente a cada provincia el montode recaudación que les corresponda a medida que se cobran losimpuestos, de acuerdo a los porcentajes establecidos en la ley23.548, por intermedio del Banco de la Nación Argentina (artícu-lo 60

).

Tales antecedentes determinan que la cuestión debaser subsumida en la norma del artículo 4027, inciso 3o, delCódigo Civil -aplicable de conformidad con lo dispuesto por elartículo 2537 del Código Civil y Comercial- que establecía elplazo específico para este tipo de casos de prestaciones de na-turaleza fluyente, y según la cual se prescribía por cinco añosla obligación de pagar los atrasos de todo lo que debe pagarsepor años, o plazos periódicos más cortos, con prescindencia de

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que dichos pagos tengan su fuente en un contrato o en la ley

(Fallos: 244:476).

33) Que, asimismo, y tal como lo ha considerado el

Tribunal en otras oportunidades, no se puede pasar por alto la

adecuación al orden de los hechos que tiene la adopción de dicho

plazo si se tiene en cuenta que así se evitan una eventual acu-

mulación desmedida de deuda y las consecuentes dificultades de

su cobro y pago, previsión particularmente pertinente dada la

significati va gravitación económica de la detracción impugnada

(CSJ 480/2002 [38-F] /CS1 "Formosa, Provincia de c/ Tecnicagua

S.A. y otros [Estado Nacional] s/ cobro de sumas de dinero",

pronunciamiento del 10 de febrero de 2015).

34) Que, por otra parte, la comunicación cursada el

17 de mayo de 2007 al Ministerio de Economía y Producción, con

expreso requerimiento de "devolución de las cantidades que se

hubiesen deducido y retenido" con fundamento en el decreto

1399/2001, que fue respondida el 11 de junio de 2007 resulta

idónea para producir la suspensión de la prescripción en los

términos del entonces vigente artículo 3986, segundo párrafo,

del Código Civil, en la medida en que a través de ella se re-

clamó la devolución de las cantidades deducidas y retenidas en

virtud de la norma cuestionada (ver fs. 26/27; conf. causa CSJ

480/2002 [38-F] /CS1 "Formosa, Provincia de c/ Tecnicagua S.A. y

otros -Estado Nacional- s/ cobro de sumas de dinero", pronuncia-

miento del 10 de febrero de 2015, considerando 7°).

Sobre la base de estas consideraciones, de los térmi~

nos en los que fue propuesta la pretensión (restitución y/o re-

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.\.

integro de los fondos detraídos "durante los cinco años anterio-res a la intimación que se efectuó el 17 de mayo de 2007", conf.capítulo 11.3 iii del escrito de demanda), y de los efectos sus-pensivos asignado~ a esa intimación por la propia actora, cabeconcluir que al tiempo de promoverse este juicio -7 de agosto de2009, fs. 63- se hallaba prescripta la acción con respecto a lasdetracciones efectuadas entre el 17 de mayo de 2002 y el 7 deagosto de 2003.

35) Que en virtud de las consideraciones precedente-mente expuestas habrá de admitirse la demanda, y se estableceránlas modalidades de cumplimiento de la condena.

A tal fin es dable considerar la trascendencia insti-tucional de este pronunciamiento y las particulares caracterís-ticas de la jurisdicción que se insta a ejercer a la Corte Su-prema a través de la demanda incoada, en las que el Tribunal nopuede ceñirse a las previsiones legales aplicables a los comunesreclamos por el cobro de una suma de dinero (Fallos: 310:2478,considerando 69)

La naturaleza de la cuestión sometida a decisión, queconcierne a las relaciones políticas entre los Estados, y enparticular al complejo régimen de la Coparticipación Federal deImpuestos, requiere para su solución que el Tribunal ejerza lasfacultades que supone la trascendente misión de resolver losconflictos interestatales; máxime cuando en el ámbito del dere-cho intrafederal, la Nación no es sino uno de los Estados parte.

En su mérito, con respecto a la pretensión concer-niente a la plena coparticipación de los fondos detraídos como

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consecuencia de la aplicación del decreto 1399/2001, se dis-pondrá que la Administración Federal de Ingresos Públicos dej ede retener a partir de la notificación del presente pronuncia-miento, de la cuenta recaudadora del impuesto de la ley 23.349,el porcentual que a la Provincia de Santa Fe le asigna la ley23.548. Ello, bajo apercibimiento de ordenar al presidente delBanco de la Nación Argentina que cumpla con la manda en eltérmino de diez días (arg. artículo 513 del Código Procesal Ci-vil y Comercial de la Nación) .

En cuanto a la devolución a la Provincia de Santa Fede los fondos que fueron detraídos, una vez determinada su can-tidad con más los intereses según la legislación que resulteaplicable (Fallos: 316:165), se fijará un plazo de ciento veintedías para que las partes acuerden la forma y plazos en que sereintegrarán las sumas debidas, bajo apercibimiento de determi-narlo la Corte en la etapa de ejecución (arg. artículos 163, in-ciso 7°, 558 bis y 503, Código Procesal Civil y Comercial de laNación) .

36) Que las costas del proceso, en lo atinente a laintervención de la Provincia de Santa Fe y el Estado Nacional,serán soportadas en el orden causado, en virtud de lo normadopor el artículo l° del decreto 1204/2001.

Las correspondientes a la actuación de la Administra-ción Federal de Ingresos Públicos también se impondrán en el or-den causado por tratarse de una cuestión novedosa, dado que esla primera oportunidad en la que el Tribunal se pronuncia sobrelos alcances del régimen de la Coparticipación Federal de Im-

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,'"o ~.'.,.." ..., '.

puestos entre los partícipes (artículo 68, segundo párrafo,Código Procesal Civil y Comercial de la Nación) .

Por ello, y oído el señor Procurador General, se decide: 1.Declarar la inconstitucionalidad de los artículos l°, inciso a,y 4° del decreto 1399/01 del Poder Ejecutivo Nacional. 11. Dis-poner que la Administración Federal de Ingresos Públicos se abs-tenga de retener a partir de la notificación de esta sentencia,de la cuenta recaudadora del impuesto de la ley 23.349, el por-centual resultante de la aplicación del decreto 1399/2001 que ala Provincia de Santa Fe le asigna la ley 23.548, bajo apercibi-miento de ordenar al presidente del Banco de la Nación Argentinaque cumpla con la manda en el término de diez días. 111. Admitirparcialmente la excepción de prescripción deducida a fs. 80/91,apartado IV y a fs. 99/109, apartado V.l., con respecto a lasdetracciones efectuadas entre el 17 de mayo de 2002 y el 7 deagosto de 2003. IV. Condenar al Estado Nacional a pagar a laProvincia de Santa Fe, con los alcances establecidos en el pre-sente pronunciamiento, la suma que resulte del cálculo de lascantidades detraídas en virtud del decreto 1399/2001, con máslos intereses según la legislación que resulte aplicable. A finde hacer efectiva la condena, una vez determinado el monto, sefijará un plazo de ciento veinte días para que las partes acuer-den la forma y plazos en que se reintegrarán las sumas debidas,

-//-

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-//- bajo apercibimiento de determinarlo la Corte en la etapa deejecución de la sentencia. V. Imponer las costas del proceso enel orden causado. Notifíquese y comuníquese a la Procuración Ge-neral.

CARLOS S. FAYT

JUAN CARLOS MAQUEDA

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Parte actora: Provincia de Santa Fe, representada por su Fiscal de Estado yFiscales Adjuntos doctores Jorge A. Barraguirre (h), Analía Colombo y JuanPablo Cifré, y con el patrocinio letrado de los doctores Ricardo Gil Lavedra,María C. Romero Acuña, Jorge Zirpoli, Gabriel Bouzat, Alicia L. Cano y CarlosFernando Rosenkrantz.

Parte demandada: Estado Nacional - Ministerio de Economía y Finanzas Públicas,representado por los doctores Carlos Gustavo Pistarini y Ricardo Eduardo Yarno-neo

Tercero: Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), representada porla doctora Estrella Arias Rellán, con el patrocinio letrado del doctor Gui-llermo Antonio Sorrentino.


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2015

CSJN: San Luis – Dec. 1399

Financiamiento AFIP

CSJ 1039/2008 (44-S) ICS1ORIGINARIOSan Luis, Provincia de el Estado Nacional y otrasi cobre de pesos.

Buenos Aires, ,;¿,Jf ~

Vistos los autos: "San Luis, Provincia de c/ Estado Nacio-nal y otra s/ cobro de pesos", de los que

Resulta:

I) A fs. 2/10, la Provincia de San Luis promovió de-manda contra el Estado Nacional y la Administración Federal deIngresos Públicos (A.F.I.P.) a fin de que se declare la incons-titucionalidad de los artículos l° inciso a y 4° del decreto delPoder Ejecutivo Nacional 1399/01 y sus normas concordantes, com-plementarias y modificatorias, y se condene a la segunda a pa-garle la suma que resulte compensatoria de la detracción efec-tuada por aplicación de la norma cuestionada, con más sus inter-eses a la fecha del efectivo pago, y tomando como piso la ga-rantía establecida en el artículo 7 ° de la ley 23.548, cuyaaplicación también demanda.

Explicó que la reducción de tales ingresos se ha pro-ducido como consecuencia de lo establecido en el decreto 1399/01que regula el funcionamiento de la A.F.I.P., en cuanto modificóla distribución de la masa de fondos coparticipables, a la quese refiere la ley 23.548, privando a los estados provinciales deun porcentaj e de tales recursos para financiar aquel organismonacional.

Añadió que, de tal manera, la provincia viene sopor-tando una detracción que no encuentra sustento en ninguna normaa la que haya prestado su consentimiento, ni en el régimen de

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coparticipación federal, sino que ha sido creada por tan solo launilateral intervención del Estado Nacional.

Al respecto, aclaró que la provincia no suscribió el"Acuerdo Nación Provincia sobre la Relación Financiera y Basesde un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos", celebra-do el 27 de febrero de 2002, ni tampoco aprobó en su ámbito laley 25.570 que lo ratificó, por lo que -sostuvo- carece de vali-dez la derogación de las garantías de coparticipación estableci-da en su artículo 2°, continuando vigente la ley 23.548 que re-gula su relación con el Estado Nacional.

11) A fs. 23 la Provincia de San Luis desistió de lademanda instaurada respecto de la Administración Federal de In-gresos Públicos, como así también enderezó y modificó su preten-sión, en el sentido de solicitar que "se condene al Estado Na-cional a pagar a la Provincia de San Luis la cantidad exactamen-te detraída de la coparticipación federal que le correspondesegún la distribución secundaria prevista en el artículo 4° dela ley 23.548, con más sus intereses ...", y "se declare la incons-titucionalidad de los artículos 1° inciso a) y 4° del decreto1399/01 y sus normas concordantes, complementarias y modificato-rias, entre ellas, las leyes 25.697; 26.078; 26.198 Y 26.337 Ytoda otra de igual efecto así como las que en lo sucesivo lasreemplazare".

111) A fs. 27 el Tribunal se declaró competente paraentender en esta causa.

IV) A fs. 38/50 se presentó a contestar la demanda elEstado Nacional, por intermedio del Ministerio de Economía y Fi-

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CSJ 1039/2008 (44-S) /CSlORIGINARIOSan Luis, Provincia de e/ Estado Nacional y otras/ cobro de pesos.

nanzas Públicas. En primer término, opuso la excepción de pres-cripción, indicando que el decreto 1399/01 fue publicado en elBoletín Oficial el 5 de noviembre de 2001, y que la demanda fueincoada el 13 de noviembre de 2008, razón por lo cual, al tra-tarse el presente de un supuesto encuadrable dentro de la res-ponsabilidad extracontractual del Estado derivada de su accionarilícito -en términos conjeturales, según afirmó-, debe aplicarseel plazo bienal del entonces vigente artículo 4037 del códigocivil.

En cuanto al fondo del asunto en debate, sostuvo queel decreto delegado 1399/01 fue incorporado al Acuerdo Nación-Provincias, celebrado el 27 de febrero de 2002, ratificado porla ley 25.570, y que esta norma fue sancionada con las mayoríasrequeridas por el inciso 3° del artículo 75 de la Carta Magnapara establecer afectaciones específicas.

En ese sentido indicó que el referido Acuerdo fuesuscripto con el propósito de cumplir con la manda constitucio-nal del artículo 75, inciso 2°, y que mediante sus cláusulas seratificaron la totalidad de las asignaciones específicas vigen-tes a la fecha, como así también sus modos de distribución, y sedejaron sin efecto las garantías sobre los niveles a transferirpor el gobierno nacional previstas en la normativa anterior.

y como el decreto 1399/01 es anterior a la sanción dela ley 25.570, concluyó que la norma impugnada quedó ratificadapor las previsiones de los artículos 2° y3° del Acuerdo Nación-Provincias del 27 de febrero de 2002.

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Por otra parte, sostuvo que el decreto que establecela detracción fue dictado en virtud de las facultades delegadasal Poder Ejecuti vo Nacional por la ley 25.414, que tuvo comoorigen la situación de emergencia pública declarada en el artí-culo 10 de la ley 25.344, Y que la provincia no cuestionó laconstitucionalidad de la norma delegante.

Agregó que hasta el año 2006 el control y seguimientodel ejercicio de las facultades delegadas por la citada ley25.414 era realizado por una Comisión Bicameral integrada pormiembros del Cuerpo Legislativo (artículo 5o), y que la actorano alegó ni probó que dicha Comisión haya opuesto reparo algunoa lo actuado por el Poder Ejecutivo Nacional al sancionar el de-creto impugnado, de modo que esta disposición -según adujo- debeser equiparada a una ley en sentido formal.

Luego de otras consideraciones vinculadas con la im-procedencia de la pretensión, solicitó el rechazo de la demanda.

V) A fs. 52/53, la actora contestó el traslado de ladefensa de prescripción planteada por el Estado Nacional. Ensíntesis, sostuvo que, por tratarse de cuestiones vinculadas conel incumplimiento del régimen de coparticipación y de otrosacuerdos federales en materia financiera, corresponde encuadrarel asunto dentro del plazo estipulado en el artículo 4023 delcódigo civil entonces vigente.

VI) A fs. 70/83, la Administración Federal de Ingre-sos Públicos solicitó la intervención voluntaria como tercerocoadyuvante de la parte demandada, en los términos de los artí-culos 90, inciso 10, Y 91, primer párrafo, del Código Procesal

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CSJ 1039/2008 (44-S)/CSlORIGINARIOSan Luis, Provincia de e/ Estado Nacional y otras/ cobro de pesos.

Civil y Comercial de la Nación, porque consideró que la decisiónfinal a adoptarse podría afectarle, ya que tendría virtualidadpara conducir a la supresión del régimen de autarquía financieradel que goza, que califica de imprescindible para el desenvolvi-miento de su cometido.

Asimismo, tras cuestionar la admisibilidad formal dela vía intentada, sostuvo que el planteamiento de inconstitucio-nalidad debe ser rechazado porque la ley 25.570 ratificó lasnormas atinentes al sistema de coparticipación y a los regímenesespeciales, entre los que se encuentra el establecido por el de-creto cuestionado.

Asimismo, aseveró que la razonabilidad de la normaresulta del hecho de que los fondos que conforman la "masa co-participableN no existen antes de la intervención de laA.F.I.P., que es quien tiene a su cargo la recaudación primaria.y así es que consideró que sin la existencia y previa interven-ción del organismo recaudador no existe "masaN de dinero algunaa coparticipar. Es decir, a su criterio, el "costoN que suponela recaudación de los impuestos preexiste a la masa a distribuirentre los Estados partícipes, de modo que entendió que ese costodebe ser soportado directamente con cargo a la propia recauda-ción.

También destacó la inexistencia de gravamen para laactora, a partir de una explicación relativa a los beneficiosque, a su entender, ha tenido para las arcas fiscales la normaimpugnada, y. de los fundamentos que demostrarían que el Poder

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Ejecutivo Nacional actuó con estricto apego a la delegación dis-puesta por la ley 25.414.

VII) A fs. 128 se admitió la participación en autosde la A.F.I.P., como tercero adhesivo simple y coadyuvante, enlos términos de los artículos 90, inciso 10, Y 91 del CódigoProcesal Civil y Comercial de la Nación.

VIII) A fs. 124 se dispuso recibi~ la causa a prueba,y luego de la producción de los medios allí ordenados, a fs. 260se clausuró el período probatorio.

IX) Luego de haber agregado los alegatos presentadospor las partes, y de la correspondiente intervención de la Pro-curación General de la Nación, a fs. 312 se llamó autos paradictar sentencia.

Considerando:

1 0) Que en mérito a lo decidido por este Tribunal afs. 27, la presente causa es de la competencia originaria de laCorte Suprema de Justicia de la Nación (artículos 116 y 117 dela Constitución Nacional) .

2°) Que la cuestión planteada resulta sustancialmenteanáloga a la examinada y resuelta por el Tribunal en la causaCSJ 539/2009 (45-S)/CS1 "Santa Fe, Provincia de cl Estado Nacio-nal si acción declarativa de inconstitucionalidad", sentencia dela fecha, a cuyos fundamentos y conclusiones corresponde remitiren razón de brevedad, y con el propósito de evitar repeticionesinnecesarias.

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CSJ 1039/2008 (44-Sl/CS1ORIGINARIOSan Luis, Provincia de el Estado Nacional y otrasi cobro de pesos.

3°) Que, por lo tanto, y en mérito a los fundamentosexpuestos en dicho pronunciamiento con relación a la excepciónde prescripción, es dable concluir que, al tiempo de promoverseeste juicio -13 de noviembre de 2008, fs. 10 vta. - se hallabaprescripta la acción con respecto a las detracciones efectuadascon anterioridad al 13 de noviembre de 2003.

4 0) Que, finalmente, en lo que atañe a la cuestiónvinculada con el cumplimiento del artículo 7° de la ley 23.548-a la que se refiere el apartado IV del dictamen de la Procura-ción General de fs. 310/311- corresponde señalar que, sin per-juicio de la limitación de la pretensión formulada en el escritode fs. 23, dicho reclamo ha sido concretado por la actora, conposterioridad y de manera autónoma, en la causa CSJ 1133/2008(44-S)/CS1 "San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/ ordina-rio", en la que demanda la liquidación y pago del "ajuste res-pectivo" a que se refiere el artículo 20 de la citada ley conve-nio 23.548, desde ello de marzo de 2002 y hasta el momento dela sentencia, con fundamento en haberse calculado, liquidado ypagado los recursos tributarios correspondientes al régimen decoparticipación federal en defecto de lo establecido por elartículo 7° de la misma norma.

Por lo tanto, dicha cuestión habrá de ser resueltapor el Tribunal en la causa de referencia.

Por ello, y oída la Procuración General, se decide: 1. De-clarar la inconstitucionalidad artículos 1°, inciso a, y 4° deldecreto 1399/01 del Poder Ejecutivo Nacional. 11. Disponer quela Administración Federal de Ingresos Públicos se abstenga de

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retener a partir de la notificación de esta sentencia, de lacuenta recaudadora del impuesto de la ley 23.349, el porcentualresultante de la aplicación del decreto 1399/01 que a la Provin-cia de San Luis le asigna la ley 23.548, bajo apercibimiento deordenar al presidente del Banco de la Nación Argentina que cum-pla con la manda en el término de diez días. 111. Admitir la ex-cepción de prescripción deducida con respecto a las detraccionesefectuadas con anterioridad al 13 de noviembre de 2003. IV. Con-denar al Estado Nacional a pagar a la Provincia de San Luis, conlos alcances establecidos, la suma que resulte del cálculo delas cantidades detraídas en virtud del decreto 1399/01, con máslos intereses según la legislación que resulte aplicable. A finde hacer efectiva la condena se fijará un plazo de ciento veintedías para que las partes acuerden la forma y plazos en que sereintegrarán las sumas debidas, bajo apercibimiento de determi-narlo la Corte en la etapa de ejecución de la sentencia. V. Im-poner las costas del proceso en el orden causado. Notifíquese ycomuníquese a la

JUAN CARLOS MAQUEDA

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CSJ 1039/2008 (44-S)/CSlORIGINARIOSan Luis, Provincia de el Estado Nacional y otrasi cobro de pesos.

Parte aetora: Provincia de San Luis, representada por el señor Fiscal de Esta-do, doctor Eduardo S. Allende, y el doctor Rodolfo Carlos Barra, con el patro-cinio letrado de los doctores Beltrán María Fos y Carlos José Antonio Sergne-se.

Parte' demandada: Estado Nacional - ~nisterio de Economía y Finanzas Públicas,representado por los doctores Guillermo Ignacio J. Hunter y Ricardo EduardoYamone.

Tercero interviniente: Administración Federal derepresentada por la doctora Estrella Arias Rellán,tor Guillermo Antonio Sorrentino.

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Ingresos Públicos (AFIP) ,con el patrocinio del doc-

j, ... ' ,";'

2015

Decreto 2635/2015

Cese de retenciones

Esta norma fue consultada a través de InfoLEG, base de datos del Centro de Documentación e Información, Ministerio de Economíay Finanzas Públicas.

ACUERDOS

Decreto 2635/2015

Impuestos Coparticipables. Cese.

Bs. As., 30/11/2015

VISTO el Expediente N° S01:0337142/2015 del Registro del MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS PUBLICAS y lo resueltopor la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, el día 24 de noviembre de 2015, en los autos caratulados CSJ538/2009 (45S)/CS1 “Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, CSJ 191/2009(45S)/CS1 “San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos”, CSJ786/2013 (49C) /CS1 “Córdoba, Provincia de c/ Estado Nacional y otro s/ medida cautelar”, CSJ 539/2009 (45S) CS1 “Santa Fec/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” y CSJ 1039/2008 (44S)/CS1 “San Luis, Provincia de c/ EstadoNacional y otra s/ cobro de pesos”, y

CONSIDERANDO:

Que mediante las resoluciones consignadas en el Visto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN dispuso lainconstitucionalidad del artículo 76 de la Ley N° 26.078 y de los artículos 1°, inciso a), y 4° del Decreto N° 1.399/01.

Que las medidas dispuestas por la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN respecto del artículo 76 de la Ley N°26.078 se refieren sólo a tres Provincias argentinas: Córdoba, San Luis y Santa Fe.

Que sin embargo, del modo en que han sido dictadas, sus implicancias más temprano que tarde, se deben extender al conjuntode todas las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Que ello está llamado a producir un drástico cambio en el reparto de la coparticipación y una brusca disminución de los ingresospara la seguridad social, afectando incluso los índices de movilidad jubilatoria, la asistencia a las cajas de regímenes notransferidos, condicionando de ese modo a la totalidad del sistema provisional de reparto y a las prestaciones de la seguridadsocial.

Que el artículo 76 de la Ley N° 26.078 de Presupuesto de Gastos y Recursos de la Administración Nacional para el Ejercicio2006, dispuso —en concordancia con los llamados Pactos Fiscales— la prórroga durante la vigencia de los impuestosrespectivos, o hasta la sanción de la Ley de Coparticipación Federal que establece el artículo 75 inciso 2 de la ConstituciónNacional, lo que ocurra primero, de la distribución del producido de los tributos prevista en las Leyes Nos. 24.977, 25.067 y susmodificatorias, Ley de Impuesto a las Ganancias (t.o. 1997 y sus modificatorias), 24.130, 23.966 (t.o. 1997 y susmodificatorias), 24.464 artículo 5°, 24.699 y modificatorias, 25.226 y modificatorias y 25.239 —artículo 11—, modificatoria de laLey N° 24.625, y por cinco años los plazos establecidos en el artículo 17 de la Ley N° 25.239.

Que la Ley N° 26.078 fue sancionada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara del CONGRESO NACIONAL talcomo lo prevé el inciso 3° del artículo 75 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL, en lo que respecta a las facultades del PODERLEGISLATIVO NACIONAL para realizar asignaciones específicas de tributos coparticipables.

Que la deducción dispuesta por el artículo 76 de la Ley N° 26.078 tiene como antecedente lo pactado en la cláusula Primera del“ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO NACIONAL Y LOS GOBIERNOS PROVINCIALES” suscripto el 12 de agosto de 1992, entreel entonces Presidente de la Nación Dr. Carlos MENEM y los Gobernadores y Representantes de las Provincias, que fueraratificado por la Ley N° 24.130.

Que la referida cláusula estableció que “A partir del 1ro. de Setiembre de 1992, el Estado Nacional queda autorizado a retener un15 % (quince por ciento), con más una suma fija de $ 43.800.000 mensual, de la masa de impuestos coparticipables prevista enel artículo 2do. de la Ley 23.548 y sus modificatorias vigentes a la fecha de la firma del presente, en concepto de aportes detodos los niveles estatales que integran la Federación para los siguientes destinos: a) El 15 % (quince por ciento) para atenderel pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios...”.

Que asimismo, la Cláusula Octava de dicho Acuerdo dispuso que “El presente convenio tendrá vigencia hasta el 31 de Diciembrede 1993. Las Provincias y la Nación se comprometen a seguir financiando mancomunadamente el Régimen Nacional dePrevisión Social, por lo cual se asegurara el descuento del 15 % de la masa de impuestos coparticipables hasta tanto no existaun nuevo acuerdo de partes o una nueva Ley de Coparticipación Federal. ...”.

Que el Acuerdo suscripto en 1992 fue prorrogado sucesivamente mediante diversos Pactos de la misma naturaleza.

Que en tal sentido, con fecha 12 de agosto de 1993 el ex Presidente Menem suscribió con los Gobernadores y Representantesel denominado PACTO FEDERAL PARA EL EMPLEO, LA PRODUCCIÓN Y EL CRECIMIENTO, —ratificado por la Ley N°24.307— en el que las Provincias firmantes y el Estado Nacional —cláusula TERCERA— incluyeron la prórroga de la vigenciadel Acuerdo precitado hasta el día 30 de junio de 1995.

Que por la Ley N° 24.699, promulgada por el ex Presidente Menem por el Decreto N° 1083/96, se prorrogó hasta el 31 dediciembre de 1998 el plazo para el cumplimiento del Pacto Federal firmado en 1993.

Que el 6 de diciembre de 1999 los Gobernadores y Representantes de las Provincias y con la presencia de los Dres. FedericoStorani y José Luis Machinea, en representación del Gobierno Nacional, suscribieron el COMPROMISO FEDERAL, cuyoartículo Primero dispuso Proponer al Congreso Nacional prorrogar por el plazo de dos años la vigencia de diversas leyes, entreellas la Ley N° 24.130, siempre que con anterioridad no se sancionara la Ley de Coparticipación Federal que establece elartículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional. Dicho Compromiso Federal fue ratificado por el Congreso Nacional mediante laLey N° 25.235, que fuera promulgada por el ex Presidente DE LA RUA por el Decreto N° 191 del 30 de diciembre de 1999.

Que, en tanto, el 17 de noviembre de 2000, los representantes del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Provinciales y de laCiudad de Buenos Aires suscribieron el COMPROMISO FEDERAL POR EL CRECIMIENTO Y LA DISCIPLINA FISCAL, cuyoartículo CUARTO dispuso Proponer al Congreso Nacional prorrogar por el plazo de CINCO años la vigencia de distintas normas,entre las cuales se encuentra la precitada Ley N° 24.130, siempre que con anterioridad no se sancionara la Ley deCoparticipación Federal que establece el artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional. Dicho Compromiso Federal fueratificado por el Congreso Nacional mediante la Ley N° 25.400.

Que, en ese marco, se estructuró el financiamiento de la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, consustento en los acuerdos celebrados por el ESTADO NACIONAL, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, enmateria de previsión social en todo el territorio nacional.

Que el Sistema Previsional Argentino se financia en un QUINCE POR CIENTO (15%) con los fondos provenientes de la masa derecursos coparticipables cuya detracción fue prorrogada por la Ley N° 26.078, siendo también aplicados por laADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (ANSeS) a fin de afrontar las cajas provinciales transferidas, laasistencia a las cajas provinciales no transferidas y a otras prestaciones de la seguridad social.

Que la percepción del 15% de la masa de recursos brutos coparticipables por parte de la ANSES proyectada para el año 2015,asciende a la suma de $ 98.182 millones sobre un total de $ 638.664 millones, representando un 15% de los recursos totalesdel organismo, poniéndose de manifiesto con lo expuesto la magnitud de la incidencia de los ingresos involucrados.

Que, conforme lo ha sostenido la PROCURACION DEL TESORO DE LA NACION, la Administración Pública debe ajustar suconducta a los lineamientos doctrinarios establecidos por la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION, absteniéndosede cuestionarlos o de entrar en polémica con ellos, aún cuando no comparta su contenido, principio que se funda en la jerarquíadel Tribunal, el carácter definitorio y último de sus sentencias respecto de la interpretación y aplicación del derecho y lanecesaria armonía en el comportamiento de los distintos órganos del Estado (Dictámenes 179:75; 194:131; 233:278; 237:438entre otros).

Que, en consecuencia, el estricto cumplimiento de las precitadas decisiones judiciales de la CORTE SUPREMA DE JUSTICIADE LA NACIÓN, trae aparejado dos consecuencias inexorables, desde lo jurídico y desde lo económico, ya que sólo resolviósobre tres casos concretos. Desde lo jurídico colocan en situación de desigualdad al resto de las Provincias y a la CIUDADAUTÓNOMA DE BUENOS AIRES, produciendo una palmaria inequidad entre los Estados Provinciales, contrario al máselemental principio de igualdad ante la justicia, consagrado por la CONSTITUCIÓN NACIONAL y el SISTEMA FEDERALREPRESENTATIVO Y REPUBLICANO, consagrado en el artículo 16 y 1°, respectivamente, de la CONSTITUCIÓN NACIONALpor lo cual debe salvaguardarse dicha situación. Y desde lo económico: de no preverse una decisión rápida que impida lacontinuidad de la detracción declarada inconstitucional, se incrementarían los montos adeudados con más sus intereses al restode las Provincias y la CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES, generando una sustancial y profunda modificación en elrégimen de coparticipación federal de impuestos, ocasionando a la vez el desfinanciamiento de la ADMINISTRACIÓN NACIONALDE LA SEGURIDAD SOCIAL.

Que, ante la situación planteada, y no habiéndose sancionado aún desde el 22 de agosto de 1994 la Ley de CoparticipaciónFederal que establece el artículo 75 inciso 2 y la Disposición Transitoria Sexta de la Constitución Nacional, resulta necesarioadoptar medidas urgentes, haciendo extensivo a la totalidad de las restantes jurisdicciones el cese a la detracción del QUINCEPOR CIENTO (15%) de la masa de impuestos coparticipables pactada en la Cláusula Primera del “ACUERDO ENTRE ELGOBIERNO NACIONAL Y LOS GOBIERNOS PROVINCIALES” del 12 de agosto de 1992 ratificado por la Ley N° 24.130, en laproporción que le corresponda de acuerdo a la distribución y a los índices fijados en la Ley N° 23.548.

Que es de estricta justicia para con el conjunto de las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires extender los efectosde los fallos al conjunto de ellas, en pleno acatamiento a la decisión de la CSJN y previendo además la debida protección alsistema para que no se resientan las prestaciones que tiene a su cargo, mientras tanto se discuta un nuevo régimen federal quesuplante al actual.

Que va de suyo los argumentos de la CSJN permiten suponer su extensión a cuantas Provincias reclamantes se presenten y enel menor tiempo posible, por lo que es necesario evitar pleitos, gastos y la producción de intereses que compensen lasdemoras.

Que el mejor modo de componer la situación consiste en dejar inmediatamente sin efecto las detracciones, previendo lasustitución del financiamiento con otro de origen nacional exclusivo hasta que se rediscutan los términos de un nuevo régimen.

Que por todo lo expuesto, teniendo en cuenta las consecuencias que podría traer aparejado continuar aplicando las detraccionesreferidas precedentemente, así como los efectos que podría causar el desfinanciamiento de la ADMINISTRACIÓN NACIONALDE LA SEGURIDAD SOCIAL, resulta urgente adoptar las medidas que se propician, tornándose imposible seguir los trámitesordinarios previstos por la CONSTITUCION NACIONAL para la sanción de las leyes.

Que resulta necesario que las detracciones dejen de aplicarse desde el primer día hábil del mes inmediato posterior a los fallosde la CSJN, por lo que la vigencia del presente se establecerá desde la fecha misma de su publicación en el Boletín Oficial.

Que no teniendo la CSJN capacidad legisferante, estando constreñida al caso concreto, no es de esperar de ella el dictado deuna medida de carácter general que repare la situación, debiendo actuarse con la suficiente celeridad como para evitarincrementos en la litispendencia, los daños y el probable incremento de costos.

Que la sustitución del financiamiento previsto, manteniendo el nivel del recurso pero cambiando la fuente de financiamiento —que deberá tener en cuenta los montos que ingresaron por el concepto actual o el que lo sustituya— posibilitará que los índicesde movilidad no se resientan ya que cada peso no detraído se reemplazará por otro proveniente de rentas generales del ordennacional.

Que por este camino se trata de preservar el conjunto de las prestaciones que componen un complejo y completo sistema deseguridad social.

Que, asimismo, la declaración de inconstitucionalidad por la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION de los artículos1° inciso a) y 4° del Decreto N° 1399, de fecha 4 de noviembre de 2001, dictado por el entonces Presidente de la Nación, Dr.Fernando DE LA RUA, en ejercicio de facultades delegadas por la Ley N° 25.414, produce el desfinanciamiento de laADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS.

Que el artículo 1° del Decreto N° 1.399/01 estableció que los recursos de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOSPUBLICOS estarían conformados, entre otros, por “a) Un porcentaje de la recaudación neta total de los gravámenes y de losrecursos aduaneros cuya aplicación, recaudación, fiscalización o ejecución fiscal se encuentra a cargo de la ADMINISTRACIONFEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS de acuerdo a lo dispuesto por el artículo siguiente. Para el ejercicio correspondiente alaño 2002 dicha alícuota será del DOS COMA SETENTA Y CINCO POR CIENTO (2,75%) y se reducirá anualmente en CEROCUATRO CENTESIMOS POR CIENTO (0,04%) no acumulativo durante los TRES (3) ejercicios siguientes. A partir del cuartoejercicio, el PODER EJECUTIVO NACIONAL podrá revisar dichos porcentajes...”.

Que el artículo 4° del Decreto N° 1.399/01 dispuso, a su vez, que la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOSretendría las sumas resultantes de la aplicación del inciso a) del artículo 1° mencionado, de la cuenta recaudadora del impuestode la Ley N° 23.349 (t.o 1997) en la parte correspondiente al inciso b) del artículo 52 de dicha ley, siendo titular de los recursosenumerados en el artículo anterior, como contraprestación de los servicios que presta, recursos que no podrán ser afectados porningún Poder del Estado.

Que los artículos 1°, inciso a), y 4° del Decreto N° 1.399/01 —el que tal como se señalara, ha sido dictado en ejercicio defacultades específicamente delegadas al PODER EJECUTIVO NACIONAL por el HONORABLE CONGRESO DE LA NACIONmediante la sanción de la Ley N° 25.414—, establecen una deducción de recursos coparticipables equivalente en la actualidadal 1,90% de la recaudación neta total de los tributos y de los recursos aduaneros cuya recaudación se encuentra a cargo de laADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS.

Que, asimismo, y ante la desigualdad que se produciría respecto de las restantes jurisdicciones no comprendidas en lasresoluciones de la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, corresponde disponer que la ADMINISTRACIÓNFEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS deberá cesar de retener, de la cuenta recaudadora del impuesto de la Ley N° 23.349, elporcentual resultante de la aplicación del Decreto N° 1399/01 que a cada jurisdicción le asigna la Ley N° 23.548.

Que en virtud de ello, resulta necesario recurrir al remedio constitucional establecido en el inciso 3 del artículo 99 de laCONSTITUCION NACIONAL, en el marco del uso de las facultades regladas en la Ley N° 26.122, atento que no se vulnera lalimitación constitucional del referido artículo en materia tributaria.

Que la Ley N° 26.122, regula el trámite y los alcances de la intervención del HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓNrespecto de los Decretos de Necesidad y Urgencia dictados por el PODER EJECUTIVO NACIONAL, en virtud de lo dispuestopor el artículo 99 inciso 3 de la CONSTITUCION NACIONAL.

Que la citada ley determina que la Comisión Bicameral Permanente tiene competencia para pronunciarse respecto de la validezo invalidez de los decretos de necesidad y urgencia, así como elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expresotratamiento, en el plazo de DIEZ (10) días hábiles.

Que el artículo 22 de la Ley N° 26.122 dispone que las Cámaras se pronuncien mediante sendas resoluciones, y que el rechazoo aprobación de los decretos deberá ser expreso conforme lo establecido en el artículo 82 de la Carta Magna.

Que el presente acto se dicta en virtud de las facultades emergentes del artículo 99, incisos 1 y 3, de la CONSTITUCIONNACIONAL y conforme lo dispuesto por los artículos 2°, 19 y 20 de la Ley N° 26.122.

Por ello,

LA PRESIDENTA DE LA NACIÓN ARGENTINA EN ACUERDO GENERAL DE MINISTROS

DECRETA:

Artículo 1° — En virtud de lo resuelto por la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, en los fallos citados en el Visto,dispónese el cese a la detracción del QUINCE POR CIENTO (15%) de la masa de impuestos coparticipables pactada en la

Cláusula Primera del “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales” del 12 de agosto de 1992 ratificado porla Ley N° 24.130 a la totalidad de las jurisdicciones, en la proporción que les corresponda de acuerdo a la distribución y a losíndices fijados en la Ley N° 23.548.

Art. 2° — En virtud de lo resuelto por la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, en los fallos citados en el Visto,dispónese que la ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS deberá cesar la retención de la cuenta recaudadoradel impuesto de la Ley N° 23.349 a la totalidad de las jurisdicciones, del porcentual resultante de la aplicación del Decreto N°1399/01 que a cada una de ellas le asigna la Ley N° 23.548.

Art. 3° — Ordénase al TESORO NACIONAL, con cargo a Rentas Generales, cubrir una suma equivalente a las sumas que sedejen de detraer por la medida dispuesta en el Artículo 1°, las que seguirán siendo tenidas en cuenta como referencia a los finesde la movilidad dispuesta por la Ley N° 26.417.

Art. 4° — Instrúyese al MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS PUBLICAS a adoptar las medidas que resulten necesarias afin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente.

Art. 5° — La presente medida entrará en vigencia el día de su publicación en el Boletín Oficial.

Art. 6° — Dése cuenta a la Comisión Bicameral Permanente del HONORABLE CONGRESO DE LA NACION.

Art. 7° — Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese. — FERNÁNDEZ DEKIRCHNER. — Aníbal D. Fernández. — Aníbal F. Randazzo. — Héctor M. Timerman. — Agustín O. Rossi. — Axel Kicillof. —Débora A. Giorgi. — Carlos H. Casamiquela. — Carlos E. Meyer. — Julio M. De Vido. — Julio C. Alak. — María C. Rodriguez.— Carlos A. Tomada. — Alicia M. Kirchner. — Daniel G. Gollan. — Alberto E. Sileoni. — José L. S. Barañao. — Teresa A.Sellarés.

2015

Fallo: suspensión del

Decreto 2635/2015

#27798637#144688608#20151209135644023

Poder Judicial de la Nación

JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL 10

70.741/2015 - GIOANNINI, RUBEN FRANCISCO Y OTROS c/ EN

s/MEDIDA CAUTELAR (AUTONOMA)

Buenos Aires, de diciembre de 2015.

Y VISTOS, CONSIDERANDO:

I) A fs. 2/17, los señores Gioannini, Franke y

Rodriguez, invocando ser titulares afectados de beneficios previsionales e

integrantes de la Mesa Nacional de Jubilados Pensionados y Retirados de la

República (Secretario General y Secretarios de Comisión, respectivamente),

demandan al Poder Ejecutivo Nacional (PEN) en defensa de los derechos

colectivos de los beneficiarios de prestaciones de la ANSeS. Lo hacen por

la vía de un proceso colectivo atento invocar la naturaleza colectiva de los

bienes en juego y la imposibilidad material de respuesta individual a su

pretensión.

En forma urgente, solicitan que: a) se suspendan los

efectos del DNU 2635/15 (impuestos coparticipables), hasta tanto se dicte

sentencia en el juicio principal a promover; b) se provea la cautela aún en

caso de incompetencia, sin requerirse informe previo, sin plazo y con

caución juratoria, por tratarse de un sector socialmente vulnerable y sujeto a

preferente tutela constitucional (art. 2 inc. 2, art. 4 inc. 3, art. 5 y art. 10 inc.

2 de la ley 26.854); y c) se habiliten días y horas, con urgente y preferente

despacho.

Fundan la urgente necesidad de mantener el régimen

anterior al DNU, en declaraciones de las propias autoridades salientes

relativas al previsible desfinanciamiento que ello acarrearía para al sistema

previsional (para continuar afrontando la movilidad de dichos haberes, la

“asignación universal por hijo” y de las “asignaciones familiares”).

También, en que el DNU es emitido a menos de una semana de que se

produzca el cambio de autoridades nacionales.

#27798637#144688608#20151209135644023

II) En tales condiciones considero reunidos los

recaudos exigidos por el art. 4 de la ley 26.854, pues:

a) El DNU cuestionado no explica las únicas y

excepcionales circunstancias que autorizan su especialísimo dictado, lo que

prima facie, contrasta con lo prescripto por los arts. 109, 99 y 75 de la

Constitución Nacional.

b) La sola emisión y publicación del DNU, podría

consolidar efectos jurídicos de por sí. Es que, aún en el supuesto de su

posterior rechazo por el Honorable Congreso de la Nación quedarían “… a

salvo los derechos adquiridos durante su vigencia” (conf. ley 26122, arts.

10, 13, 17, 22, 24 y 26 y art. 5 DNU 2635/15).

Urgencia que adquiere particular relieve si se tiene en

cuenta que la cobertura que ordena el art. 3 del DNU 2635/15, nada articula

de cara a la reciente ley 27198 (Ley de Presupuesto Nacional para el

ejercicio 2016).

Por todo ello,

RESUELVO

1º) Hacer lugar a la “medida interina”, en subsidio

requerida, y consecuentemente, ordenar a la autoridad pública demandada

PEN, que suspenda la ejecución del DNU 2635/15.

Ínterin, intímese al EN-PEN para que en el plazo de

cinco (5) días produzca el informe exigido por el art. 4 de la ley 26.854.

2º) Regístrese, notifíquese y ofíciese, con habilitación

de días y horas.

2015

CSJN: Formosa

Medida cautelar rechazada

Buenos Aires,

CSJ 4783/2015ORIGINARIOFormosa, Provincia de el Estado Nacional.

Autos y Vistos; Considerando:

10) Que a fs. 5/8 la Provincia de Formosa solicitaque se ordene, con carácter de medida cautelar, el cese de ladetracción del 15% de la masa de coparticipación federal condestino a la Administración de la Seguridad Social en la propor-ción que le corresponde.

Para fundar su petición señala que el.12 de agosto de1992 se celebró el "Acuerdo Federal entre el Gobierno Nacional ylos Gobiernos Provinciales", con el objeto de financiar lasobligaciones previsionales nacionales, pacto que fue ratificadopor la ley nacional 24.130.

Añade que en la cláusula primera de dicho convenio sedeterminó que a partir del 10 de septiembre de 1992, el EstadoNacional quedaba autorizado a retener un 15% de la masa de im-puestos coparticipables. prevista en el artículo 2 o de la ley23.548 en concepto de aportes de todos los niveles estatales in-tegrantes de la Federación, destinado a atender el pago de lasobligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativosque resulten necesarios.

Afirma que eso implicó que la Administración Nacionalde la Seguridad Social (ANSeS), que hasta ese momento se finan-ciaba con las contribuciones, aportes y retenciones que gravabanlos salarios formalizados, comenzara a percibir recursos de larecaudación general de impuestos, más específicamente de la masacoparticipable. Agregó que con posterioridad se fueron incorpo-

-1-

rando otras afectaciones provenientes de tributos nacionales(ganancias, bienes personales, combustibles), de tal suerte queel financiamiento por vía de rentas generales fue ganando parti-cipación en la estructura de ingresos del sistema previsional.

Manifiesta que las retenciones mencionadas fueronprorrogadas por el "Pacto Federal para el Empleo, la Produccióny el Crecimiento" del 12 de agosto de 1993, el "Compromiso Fede-ral para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal" del 17 de no-viembre de 2000 -entre otros- y las leyes nacionales y provin-ciales que los ratificaron y prorrogaron. Indica que dichosacuerdos autorizaron las retenciones hasta el 31 de diciembre de2005.

Agrega que el artículo 76 de la ley 26.078 expresa-mente dispuso prorrogar "durante la vigencia de los impuestosrespectivos, o hasta la sanción de la ley de Coparticipación Fe-deral que establece el artículo 75 inciso 2 de la ConstituciónNacional, lo que ocurra primero, la distribución del producidode los tributos prevista en las leyes n° 24.977,25.067 Y susmodificatorias, Ley de Impuesto a las Ganancias (t.o. 1997 y susmodificatorias), 24.130, 23.966 (Lo. 1997 Y sus modificato-rias), 24.464 -artículo 5°_, 24.699 Y modificatorias, 25.226 ymodificatorias y 25.239 -artículo 11-, modificatoria de la LeyN° 24.625, Y [...] por cinco años los plazos establecidos en elartículo 17 de la ley N° 25.239".

Concluye que el Gobierno Nacional, de manera unilate-ral e inconstitucional, ha continuado reteniendo indebidamenteel porcentaje de la masa de coparticipación federal en cuestión

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sin respaldo ni adhesión de su parte, lo cual torna -a su crite-rio- procedente la pretensión cautelar.

Explica que la medida peticionada tiende a asegurar y

resguardar el patrimonio provincial, situación que -según aduce-este Tribunal ha reconocido en casos análogos recientes y que,en igualdad de situación, no podría ser desconocida a la Provin-cia de Formosa.

Señala que si bien el planteo ..de inconsti tucionali-dad, cese de la detracción y consecuente restitución de los fon-dos detraídos será objeto de la acción principal que oportuna-mente promoverá, a su criterio no caben dudas de que el Tribunaldebe cautelar lo que aquí se solicita, a fin de impedir que con-tinúen las acciones que mengüen el patrimonio provincial.

Funda la verosimilitud de su derecho en el pronuncia-miento dictado por esta Corte en los autos CSJ 538/2009 (45-S)/CSl "Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción de-clarativa de inconstitucionalidad", del 24 de noviembre de 2015,y afirma el evidente peligro en la demora, frente a la imposibi-lidad de reparación ulterior.

2 o) Que el planteo efectuado debe ser rechazado in

limine, dado que los términos de la presentación de fs. 5/8 im-piden tener por configurados los presupuestos mínimos e indis-pensables para que, frente a la trascendencia institucional delcaso, el Tribunal ejerza una de las jurisdicciones más eminentesque se le han conferido, cual es su misión de resolver conflic-tos interestatales (conf. causas CSJ 538/2009 (45-S) /CSl y CSJ39/2009 (45/S)/CSl, ambas caratuladas "Santa Fe, Provincia de c/

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Estado Nacional s/ acción declarativa de, inconsti tucionalidad" ,sentencias del 24 de noviembre de 2015, considerandos 38 y 35,respectivamente) .

La naturaleza de la cuestión planteada, que conciernea las relaciones entre los estados y en particular al complejorégimen de la coparticipación federal de impuestos, requiere in-exorablemente contar con los elementos de juicio necesarios quepermitan al Tribunal valorar la conducta específica que asumióla Provincia de Formosa frente al dictado del artículo 76 de laley 26.078, tal como lo hizo esta Corte en los precedentes "San-ta Fe" (CSJ 538/2009 (45-S)) /CS1, "San Luis" (CSJ 191/2009 (45-S)/CS1) y "Córdoba" (CSJ 786/2013 (49-C)/CS1).

Ello a los efectos de comprobar si efectivamenteexiste analogía con el presente. En ausencia de esos elementos,mal puede pretender la Provincia de Formosa que sobre la base dela previsión contenida en el arto 195 del Código Procesal Civily Comercial de la Nación, sin el planteo de la demanda corres-pondiente ni mayores fundamentos, el Tribunal haga mérito de lasituación particular que justificaría el dictado de la medidacautelar como la solicitada.

3 o) Que para ponderar la verosimilitud de este tipode medidas, resulta ineludible examinar las conductas asumidaspor cada una de las provincias frente a la prórroga unilateraldispuesta mediante el arto 76 de la ley 26.078. Las decisionesadoptadas por esta Corte en los pronunciamientos referidos soloalcanzan a los estados provinciales que interpusieron las deman-das respectivas, y si bien sus conclusiones podrían trasladarse

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a otras jurisdicciones que efectúen idénticos reclamos, no cabepresumir ni suponer su aplicación automática.

4°) Que en consecuencia el Tribunal debe examinar encada caso concreto los alcances y consecuencias de los comporta-mientos provinciales jurídicamente relevantes adoptados en elmarco del derecho intrafederal por cada uno de los estados par-te. También debe analizar los compromisos asumidos en los suce-sivos convenios suscriptos por las provincias con la Nación des-de la instauración del "Programa Federal de Desendeudamiento delas Provincias Argentinas" (decreto 660/2010 y demás normas com-plementarias) y dilucidar aquello que hubieran resignado con elpropósito de obtener el refinanciamiento del universo de deudasprovinciales contemplado en dicho régimen.

A mero título ejemplificativo baste señalar que en elmarco del programa citado, la Provincia de Corrientes desistióde la acción y del derecho respecto de los planteos de inconsti-tucionalidad que efectuó ante la jurisdicción originaria de estaCorte en los expediente CSJ 1091/2009 (45-C)/CS1 y CSJ 240/2009(45-C)/CS1, ambos caratulados "Corrientes, Provincia de c/ Esta-do Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", tan-to en relación al art. 76 de la ley 26.078, como al decreto1399/2001, respectivamente.

Idéntica conducta adoptaron -siempre en el contextodel citado programa del decreto 660/2010- las provincias delChubut, Catamarca y Neuquén en relación a las demandas promovi-das con el objeto de obtener la declaración de inconstituciona-lidad del referido decreto 1399/2001, en cuanto a la detracción

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de recursos coparticipables allí prevista con destino al finan-ciamiento de la Administración Federal de Ingresos Públicos(causas CSJ 76/2010 (46-C) /CS1 "Chubut, Provincia del c/ EstadoNacional s/ ordinariou, CSJ 1283/2009 (45-C)/CS1 "Catamarca,Provincia de c/ Estado Nacional s/ ordinariou y CSJ 202/2009(45-N)/CS1 "Neuquén, Provincia del c/ Estado Nacional s/ accióndeclarativa de inconstitucionalidadU) •

5°) Que dentro de las facultades de este Tribunal seencuentra la de juzgar la constitucionalidad de los actos deacuerdo a las constancias de cada caso, y en esa ocasión cumplela función más eminente que le confiere la Constitución. Porello, no puede pretenderse que la Corte Suprema aplique en formairreflexiva sus precedentes, ya que tiene el deber en cada casode examinar y discernir si la norma impugnada reviste o no lainvalidez alegada.

60) Que dadas estas consideraciones, debe observarseque el acatamiento que merecen los fallos de la Corte Supremasólo es jurídicamente exigible en relación a quienes han sidoparte en el pleito, y la pretendida extensión de la solucióndispuesta por esta Corte al dictar sentencia en los casos cita-dos a otros que no han sido resueltos por ella, en modo algunopuede ser entendida como una obligación que emana de la senten-cia.

7°) Que sin perjuicio del rechazo de la cautelar so-licitada, el tribunal debe una vez más reiterar que la distribu-ción de los recursos fiscales entre jurisdicciones debe consen-

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CSJ 4783/2015ORIGINARIOFormosa, Provincia de e/ Estado Nacional.

suarse en el marco de acuerdos propios del federalismo de con-certación.

En este sentido resulta necesario que el Estado Na-cional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires em-prendan el diálogo institucional que desemboque en un nuevo Pac-to Fiscal Federal para establecer un nuevo régimen de Copartici-pación Federal.

8°) Que han transcurrido casi 20 años desde la fechafijada en la clausula transitoria sexta de la Constitución Na-cional para establecer un nuevo régimen de coparticipación sobrela base de acuerdos entre la Nación y las provincias que garan-tice la remisión automática de fondos y que contemple criteriosobjetivos de reparto, que sea equitativa, solidaria y que déprioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, cali-dad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorionacional (art. 75 inc. 2)

Ese plazo ha sido ampliamente incumplido, lo cualconspira claramente contra el objetivo de los constituyentes de1994 de fortalecer el federalismo.

9°) Que ese inmovilismo no puede justificarse por la impo-sibilidad de lograr acuerdos políticos, en la medida en que laConstitución materializa el consenso más perfecto de la soberan-ía popular; frente a sus definiciones, los poderes constituidosdeben realizar todos los esfuerzos necesarios para asegurar eldesarrollo del proyecto de organización institucional que trazasu texto.

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Por ello,

efectuada

se resuelve rechazar in limine la presentación

osa. Notifíquese y archívese.

CARLOS S. FAYT

JUAN CARLOS MAQUEDA

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CSJ 4783/2015ORIGINARIOFormosa, Provincia de e/ Estado Nacional .

Parte actora: Provincia de Formosa, representada por el Dr. Juan E. Ferrando.

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2016

Decreto 73/2016

Sin efecto Decreto 2635/2015

Esta norma fue consultada a través de InfoLEG, base de datos del Centro de Documentación e Información, Ministerio de Economíay Finanzas Públicas.

IMPUESTOS COPARTICIPABLES

Decreto 73/2016

Decreto N° 2.635/2015. Derogación.

Bs. As., 11/01/2016

VISTO el Expediente N° S01:0001805/2016 del Registro del MINISTERIO DE HACIENDA Y FINANZAS PÚBLICAS, lo resueltopor la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN el día 24 de noviembre de 2015 en los autos caratulados CSJ 538/2009(45S)/CS1 “Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, CSJ 191/2009 (45S)/CS1“San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos”, CSJ 786/2013 (49C)/CS1 “Córdoba, Provincia de c/ Estado Nacional y otro s/ medida cautelar”, CSJ 539/2009 (45S) CS1 “Santa Fe, Provincia de c/Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” y CSJ 1039/2008 (44S)/CS1 “San Luis, Provincia de c/ EstadoNacional y otra s/ cobro de pesos” y el Decreto N° 2.635 de fecha 30 de noviembre de 2015, y

CONSIDERANDO:

Que mediante las resoluciones judiciales consignadas en el Visto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN declaróla inconstitucionalidad del Artículo 76 de la Ley N° 26.078, respecto de su aplicación a las Provincias de CÓRDOBA, SAN LUISy SANTA FE y de los Artículos 1°, inciso a) y 4° del Decreto N° 1.399 de fecha 4 de noviembre de 2001.

Que el Artículo 76 de la Ley N° 26.078 de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2006, estableció—en concordancia con los denominados Pactos Fiscales— la prórroga durante la vigencia de los impuestos respectivos, o hastala sanción de la Ley de Coparticipación Federal que establece el Artículo 75, inciso 2 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL, lo queocurra primero, de la distribución del producido de los tributos prevista en las Leyes Nros. 24.977, 25.067 y sus modificatorias,Ley de Impuesto a las Ganancias (t.o. 1997 y sus modificatorias), 24.130, 23.966 (t.o. 1997 y sus modificatorias), 24.464 Artículo 5°, 24.699 y sus modificatorias, 25.226 y sus modificatorias y 25.239 —Artículo 11—, modificatoria de la Ley N° 24.625,y por CINCO (5) años de los plazos establecidos en el Artículo 17 de la Ley N° 25.239.

Que la deducción dispuesta por el Artículo 76 de la Ley N° 26.078 tiene como antecedente lo pactado en la Cláusula Primera del“ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO NACIONAL Y LOS GOBIERNOS PROVINCIALES” suscripto el 12 de agosto de 1992, entreel PODER EJECUTIVO NACIONAL y los Gobernadores y Representantes de las Provincias, y que fuera ratificado por la Ley N°24.130.

Que la referida cláusula estableció que “A partir del 1ro. de Setiembre de 1992, el Estado Nacional queda autorizado a retener un15 % (quince por ciento), con más una suma fija de $ 43.800.000 mensual, de la masa de impuestos coparticipables prevista enel artículo 2do de la Ley 23.548 y sus modificatorias vigentes a la fecha de la firma del presente, en concepto de aportes detodos los niveles estatales que integran la Federación para los siguientes destinos: a) El 15% (quince por ciento) para atender elpago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios...”.

Que asimismo, la Cláusula Octava de dicho Acuerdo dispuso que “El presente convenio tendrá vigencia hasta el 31 de Diciembrede 1993. Las Provincias y la Nación se comprometen a seguir financiando mancomunadamente el Régimen Nacional dePrevisión Social, por lo cual se asegurara el descuento del 15 % de la masa de impuestos coparticipables hasta tanto no existaun nuevo acuerdo de partes o una nueva Ley de Coparticipación Federal...”.

Que el Acuerdo suscripto en el año 1992 fue prorrogado sucesivamente mediante diversos Pactos y leyes de la mismanaturaleza.

Que, en ese marco, quedó estructurado el financiamiento de la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL consustento en los acuerdos celebrados por el ESTADO NACIONAL, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, enmateria de previsión social en todo el territorio nacional.

Que el Sistema Previsional Argentino se financia en un QUINCE POR CIENTO (15%) con los fondos provenientes de la masa derecursos coparticipables cuya detracción fue prorrogada por la Ley N° 26.078, siendo también aplicados por laADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL a fin de afrontar los beneficios otorgados por las cajas provincialestransferidas, la asistencia a las cajas provinciales no transferidas y otras prestaciones de la seguridad social.

Que mediante el Decreto N° 2.635 de fecha 30 de noviembre de 2015 se dispuso el cese, para todas las jurisdicciones en laproporción que les corresponda, de la detracción del QUINCE POR CIENTO (15%) de la masa de impuestos coparticipables,generando consecuencias inexorables desde el punto de vista económico, toda vez que el impacto negativo que origina dichodecreto al financiamiento de la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL deberá ser compensado con unajuste sobre el gasto primario a cargo del Tesoro Nacional, con el agravante de que dicha norma no prevé la posibilidad deatender ese déficit con el uso del crédito público, circunstancia que empeora las políticas presupuestarias.

Que en tal sentido, el presupuesto del año 2016 de la seguridad social se encontraría seriamente comprometido en cuanto a sunivel de gasto y financiamiento, situación que se agravaría en forma notable de no mediar la inmediata extinción del mencionado

decreto.

Que la motivación del Decreto N° 2.635/15 consideró extender la doctrina de los citados fallos de la CORTE SUPREMA DEJUSTICIA DE LA NACIÓN en la especie, por lo que entendió necesario ajustar la conducta del ESTADO NACIONAL a los finesde evitar futuros pleitos, gastos e intereses; disponiendo, en base a ello, el mencionado cese de la detracción del QUINCE PORCIENTO (15%) de la masa de impuestos coparticipables pactada en la Cláusula Primera del “ACUERDO ENTRE EL GOBIERNONACIONAL Y LOS GOBIERNOS PROVINCIALES” del 12 de agosto de 1992, ratificado por la Ley N° 24.130, a todas lasjurisdicciones, en la proporción que les correspondía de acuerdo a la distribución y los índices fijados en la Ley N° 23.548.

Que, sin embargo, el decreto en cuestión excede el estricto cumplimiento de las precitadas decisiones judiciales, las queestablecen claramente la necesidad de que la Nación celebre con las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Airesacuerdos intrafederales, respecto del financiamiento de las prestaciones que debe afrontar la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DELA SEGURIDAD SOCIAL, para que la detracción de la masa coparticipable sea admisible o que dichas jurisdicciones adhieran ala deducción referida.

Que con posterioridad al dictado del Decreto N° 2.635/15, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN dictó sentenciaen la causa N° 4783/2015 caratulada “Formosa Provincia de c/ Estado Nacional”, actuaciones en las cuales la mencionadaProvincia solicitaba al Alto Tribunal se ordene con carácter de medida cautelar el cese de la detracción del QUINCE PORCIENTO (15%) de la masa de coparticipación federal con destino a la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDADSOCIAL en la proporción que le corresponde.

Que el Alto Tribunal resolvió el rechazo in limine de la presentación efectuada por la Provincia de FORMOSA.

Que el reclamo de la mencionada Provincia en su naturaleza resulta equivalente al que habían formulado las Provincias deSANTA FE, SAN LUIS y CÓRDOBA.

Que la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN en los fundamentos del fallo que rechaza la demanda puntualizó (i) queno cabe presumir ni suponer la aplicación automática de las mencionadas decisiones judiciales; (ii) que resulta ineludibleexaminar las conductas asumidas por cada una de las provincias frente a la prórroga dispuesta mediante el Artículo 76 de la LeyN° 26.078; y (iii) que el acatamiento que merecen sus fallos sólo es jurídicamente exigible en relación a quiénes han sido parteen el pleito y que “...la pretendida extensión de la solución dispuesta por esta Corte al dictar sentencia en los casos citados aotros que no han sido resueltos por ella, en modo alguno puede ser entendida como una obligación que emana de la sentencia”.

Que en este sentido, expuso que “...el Tribunal debe examinar en cada caso concreto los alcances y consecuencias de loscomportamientos provinciales jurídicamente relevantes adoptados en el marco del derecho intrafederal por cada uno de losestados parte”, y que “...También debe analizar los compromisos asumidos en los sucesivos convenios suscriptos por lasprovincias con la Nación desde la instauración del ‘Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas’(decreto 660/2010 y demás normas complementarias) y dilucidar aquello que hubieran resignado con el propósito de obtener elrefinanciamiento del universo de deudas provinciales contemplado en dicho régimen”, dando ejemplos concretos de variasjurisdicciones que renunciaron a la acción y el derecho de cuestionar la constitucionalidad “tanto en relación al art. 76 de la ley26.078, como al decreto 1399/2001, respectivamente.”

Que por lo tanto no resulta cierto el aserto contenido en el tercer considerando del Decreto N° 2.635/15, por cuanto lejos deencontrarnos ante una situación en la cual las implicancias del precedente judicial deban extenderse a todas las jurisdiccionesprovinciales y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Que asimismo, con el mencionado Decreto N° 2.635/15 se vulnera la expresa limitación constitucional del Artículo 99, inciso 3,en cuanto prohíbe dictar decretos de necesidad y urgencia en materia tributaria, por tratarse su objeto de la distribuciónintrafederal de recursos de naturaleza impositiva.

Que el Decreto N° 2.635/15 modifica una ley de naturaleza tributaria.

Que la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN en el caso “Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ accióndeclarativa de Inconstitucionalidad” recuerda que el Artículo 75 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL —antes Artículo 67—,incorporado en su actual redacción por la reforma constitucional de 1994, introdujo modificaciones sustanciales en el tratamientode la coparticipación federal de impuestos, entre las que adquiere la mayor relevancia la asignación de rango constitucional adicha materia.

Que el Máximo Tribunal indica que la norma en su inciso segundo, dispone que son coparticipables los impuestos indirectosinternos y los directos creados, por tiempo determinado, por el ESTADO NACIONAL. Prevé que debe dictarse una ley convenio,sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, a los efectos de instituir regímenes de coparticipación de esascontribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. Establece que esa ley tendrá como Cámara deorigen al Senado y deberá ser sancionada con una mayoría calificada, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentaday será aprobada por las provincias.

Que el Alto Tribunal cita al señor convencional D. Héctor MASNATTA, para sostener que se constitucionaliza un tema, hastaentonces reservado al ámbito normativo federal y de derecho público local mediante el sistema de las leyes convenio. (“Inserciónsolicitada por el convencional Masnatta sobre ‘Régimen Federal y Régimen de Coparticipación’, entregada en SecretaríaParlamentaria en la Sesión Plenaria n° 28, tomo VI, página 5618 , que obra en fs. 7109 y sgtes. del tomo VII de la “Obra de laConvención Nacional Constituyente, 1994, La Ley S.A., 1998)

Que el prestigioso constituyente ha dicho que “La inserción constitucional del régimen de coparticipación reconoce

sucintamente varios fundamentos: ajustar el texto normativo constitucional a una práctica de distribución fiscal que desde haceaproximadamente seis décadas se ha consolidado en el país, eliminando de esta manera una situación de incertidumbrejurídica; conferir racionalidad a la administración y distribución de recursos financieros y fiscales entre las diferentesjurisdicciones; estructurar un espacio institucional de concertación federal desde donde se diseñe, en un marco de participaciónigualitaria, la matriz tributaria y la pauta distributiva de los fondos que se recauden; superar los inconvenientes que genera unsistema rígido de separación de fuentes tributarias; beneficiar al contribuyente individual, disminuyendo la presión fiscal global yreduciendo los costos de la percepción, fundamentalmente dando posibilidad a las provincias chicas de poder compartir larecaudación de otras provincias; favorecer a los estados provinciales más pobres, que permite su subsistencia en estemomento, como acabo de expresar”. También destacó que “La consagración constitucional de las leyes convenio configura unanovedad jurídico institucional que se caracteriza por un proceso político y jurídico complejo: acuerdo federal entre la Nación y lasprovincias, sanción por el Congreso de la Nación con una mayoría absoluta, y aprobación por las legislaturas provinciales”.“Dicha ley convenio reconoce como particularidades la imposibilidad de su modificación unilateral y la prohibición de sureglamentación”. Agregó que “La inclusión del instituto de las leyes convenio tiende a saldar también una dilatada discusiónrespecto de su constitucionalidad”, y que “las mencionadas leyes son una genuina interpretación y expresión de un federalismoconcertativo y solidario” (Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, Santa FeParaná, 1994, SecretaríaParlamentaria, Dirección Publicaciones, tomo III, págs. 3172/3177; versión taquigráfica de la 24a Reunión 3a Sesión Ordinaria[Continuación] 4 de agosto de 1994, Orden del Día n° 8).

Que el PODER EJECUTIVO NACIONAL está obligado a observar y hacer observar los preceptos constitucionales y lejos de seruna facultad, cumplir la CONSTITUCIÓN NACIONAL, es una obligación.

Que respecto de la vigencia y constitucionalidad de los decretos de necesidad y urgencia, la Corte Suprema de Justicia de laNación ya resolvió en forma categórica que, cuando ese tipo de normas regulan materias tributarias, ello contraviene el principiode legalidad sean cuales fueren las circunstancias fácticas (Fallos 318:1154).

Que, por otra parte, en el marco del expediente caratulado “Gioannini, Rubén Francisco y otros c/ Estado Nacional s/ medidacautelar autónoma”, en trámite ante el Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal N° 10, Secretaría N° 19, sedictó con fecha 9 de diciembre de 2015 una medida cautelar interina, que ordena la suspensión de los efectos del Decreto N°2.635/15 y que, por lo tanto, lo priva actualmente de eficacia.

Que en virtud ello y teniendo en cuenta que el HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓN se encuentra en receso, resultanecesario recurrir al remedio constitucional establecido en el inciso 3 del Artículo 99 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL, en elmarco del procedimiento reglado en la Ley N° 26.122, atento que la medida que se deroga fue dispuesta en ejercicio de igualfacultad extraordinaria.

Que en atención a lo expuesto previamente, el Decreto N° 2.635/15 ha perdido virtualidad jurídica ya que adolece de evidentesvicios que afectan su validez y tornan imprescindible su inmediata y urgente derogación.

Que la Dirección General de Asuntos Jurídicos del MINISTERIO DE HACIENDA Y FINANZAS PÚBLICAS ha tomado laintervención que le compete.

Que el presente acto se dicta en virtud de las facultades emergentes del Artículo 99, inciso 3, de la CONSTITUCIÓN NACIONALy conforme lo dispuesto por los Artículos 2°, 19 y 20 de la Ley N° 26.122.

Por ello,

EL PRESIDENTE DE LA NACIÓN ARGENTINA EN ACUERDO GENERAL DE MINISTROS

DECRETA:

Artículo 1° — Derógase el Decreto N° 2.635 de fecha 30 de noviembre de 2015 a partir de la publicación de la presente medida.

Art. 2° — Dése cuenta a la COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE del HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓN a losefectos de su tratamiento y consideración legislativa.

Art. 3° — Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese. — MACRI. — Marcos Peña.— Susana M. Malcorra. — Julio C. Martínez. — José G. Santos. — Germán C. Garavano. — Patricia Bullrich. — Alberto J.Triaca. — Carolina Stanley. — José L. Barañao. — Alejandro P. Avelluto. — Rogelio Frigerio. — Alfonso de Prat Gay. —Francisco A. Cabrera. — Ricardo Buryaile. — Javier Dietrich. — Esteban J. Bullrich. — Sergio A. Bergman. — Andrés H. Ibarra.— Juan José Aranguren. — Oscar R. Aguad. — Jorge D. Lemus.

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COPARTICIPACIÓN: Fallos de la CSJN. Noviembre de 2015