Corrupción y Desarrollo - Daniel Mendonca

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CORRUPCIÓN Y DESARROLLO

Por: Daniel Mendonca*

ANOMIA Y CORRUPCIÓN

“Anomia” es un vocablo griego que, en el ámbito de las ciencias sociales, alude a la situación de una sociedad sin nomos, que en la antigua Grecia no eran solamente las normas, fueran éstas morales o jurídicas, sino también todos los lazos que unen a la gente, tales como las costumbres, los patrones de comportamiento correcto y los modos establecidos de convivencia entre los miembros del grupo. Cuando se diluyen los nomoi (plural de nomos) en una sociedad, aparece una pérdida de la credibilidad y la confianza entre las personas y una sensación difusa de falta de sentido de la vida de cada uno y de impotencia frente a una sociedad caótica. Estos nomoi, en su sentido amplio, son, en definitiva, los que ordenan e integran a las sociedades, y su carencia trae aparejada, en situaciones extremas, la desintegración social1. Pues bien, la existencia en la sociedad latinoamericana de una pronunciada disposición a actuar al margen de las normas resulta bastante fácil de percibir. En verdad, es recurrente en ella, y en especial en los factores de poder, la tendencia a la anomia, en general, y a la ilegalidad, en particular. Esa tendencia se manifiesta de modos muy diversos en nuestra vida social e institucional, modos que van desde la mera violación de normas de tránsito, pasando por la violación de importantes normas sanitarias, medioambientales, urbanísticas, edilicias, administrativas y tributarias, hasta alcanzar, incluso, graves violaciones de normas constitucionales. Esa tendencia anómica detectada en la sociedad latinoamericana se exhibe en ámbitos muy diversos de la actividad económica, del funcionamiento de la administración pública, de la práctica política y de la vida social cotidiana. Fenómenos como la economía informal, la evasión impositiva, la corporativización de la economía, la inestabilidad política, la inseguridad jurídica y la corrupción, entre otros, hacen del continente una región al margen de la ley. Mi propósito en esta ocasión será considerar sólo uno de

1 Miguens 2004, 141-142.

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los graves fenómenos vinculados a la anomia social latinoamericana: me limitaré al fenómeno de la corrupción.

EL MOVIMIENTO ANTICORRUPCIÓN

En los últimos años, el fenómeno de la corrupción ha trascendido a la opinión pública, provocando en ella conmoción y alarma. Desde luego, esa preocupación colectiva está plenamente justificada por tratarse de un problema que causa enormes costos económicos, genera inestabilidad política, retrasa el desarrollo de las naciones, conduce al desprecio de la legalidad, aumenta el poder de la criminalidad organizada, propicia la desintegración social, destruye los fundamentos morales de la sociedad, atenta contra derechos fundamentales, mina los cimientos del Estado y socava los fundamentos de la democracia2. La indignación que provoca la corrupción ha generado un amplio movimiento internacional, perfectamente comprensible en atención a varios factores, a saber: su alcance universal, la globalización de la economía, la libertad de circulación de los flujos monetarios, la inusitada velocidad del capital, la desaparición virtual de las fronteras, la presencia de grupos de poder económico de alcance transnacional y el aumento creciente de la delincuencia organizada3. Precisamente, la necesidad de ejercer control sobre la corrupción ha llevado a la elaboración de informes, estudios, proyectos, declaraciones, resoluciones, convenios, protocolos y otros instrumentos de innegable importancia. Ese vasto cúmulo de iniciativas se ha articulado, justamente, en forma de movimiento internacional contra la corrupción, cuyos orígenes se remontan a los años setenta y cuya consolidación se fija en los años noventa con la aparición de mecanismos jurídicos de control supranacional, entre los que cuentan las iniciativas de la Organización de las Naciones Unidas, de la Organización de los Estados Americanos, de la Organización Mundial de Comercio, de la Cámara de Comercio Internacional, del Fondo Monetario Internacional, del Banco Mundial y de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos4. En verdad, el flagelo de la corrupción en América Latina ha aumentado

considerablemente el nivel de descontento y frustración social. Más de dos décadas

después de que la transición a la democracia se iniciara, la región continúa siendo

presa de redes de élite que abusan de su posición para obtener ganancias ilícitas.

Como refleja el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de la organización

Transparencia Internacional, los encuestados consideran a Sudamérica una de las

regiones más asediadas por la corrupción en el mundo. De acuerdo con el IPC 2012,

que incluye 176 países, hay niveles muy bajos de corrupción percibida en Chile y

Uruguay; para el resto de la región, en cambio, hay niveles altos o muy altos, y el país

donde se percibe la mayor corrupción es Venezuela, seguido por Paraguay (Paraguay

aparece en la escala en posición 150/176 a nivel mundial, con calificación 2,5/10).

2 González 2000, 30.

3 González 2000, 37.

4 González 2000, 48-9.

3

Sobre los países de la región, Transparencia Internacional ofrece los siguientes datos

en una escala de 0 a 10, de altamente corrupto a altamente transparente:

País Rango IPC

Argentina 102 3,5

Bolivia 105 3,4

Brasil 69 4,3

Chile 20 7,2

Colombia 94 3,6

Costa Rica 48 5,4

Cuba 58 5,8

Ecuador 118 3,2

El Salvador 83 3,8

Guatemala 113 3,3

Honduras 133 2,8

México 105 3,4

Nicaragua 130 2,9

Panamá 83 3,8

Paraguay 150 2,5

Perú 83 3,8

República Dominicana 118 3,2

Uruguay 20 7,2

Venezuela 165 1,9

La situación expuesta ha llevado a que las instituciones financieras internacionales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, prestaran creciente atención a las cuestiones relacionadas con la corrupción. Cada vez más, a las instituciones financieras internacionales les preocupa que se otorgue financiación para el desarrollo a gobiernos corruptos y condicionan el otorgamiento de nuevos préstamos a la ejecución de medidas anticorrupción. En ese sentido, el denominado “G8”, el grupo de los ocho países más poderosos del mundo5, ha condicionado su ayuda a los países en desarrollo al compromiso de éstos de luchar contra la corrupción, mejorar la transparencia administrativa y respetar el estado de derecho. El G8 reafirmó su determinación de luchar contra la corrupción, a la que considera uno de los peores obstáculos para el desarrollo económico y social, y a controlar la mala gestión de los ingresos y del gasto público6.

LA SITUACIÓN PARAGUAYA

La situación paraguaya es, a este respecto, en verdad, alarmante. Dos estudios resultan particularmente importantes en esta materia: el primero es el informe elaborado en el año 2000 por el Instituto del Banco Mundial en el marco del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción impulsado por el gobierno paraguayo; el segundo es la encuesta nacional sobre corrupción realizada en el presente año 2005 por Transparencia Paraguay. Ambos

5 El G8 está integrado por Estados Unidos, Canadá, Japón, Francia, Alemania, Reino Unido,

Italia y Rusia. 6 La importante decisión del G8 se halla recogida en un documento denominado “Luchar

contra la corrupción y mejorar la transparencia”, suscripto en la cumbre de Evian (Francia) en fecha 02.06.03.

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estudios tienen como objetivo esencial describir los patrones institucionales relacionados con la corrupción en la administración pública7. Los principales resultados de dichos estudios podrían resumirse en los puntos que siguen a continuación. De acuerdo con ambos informe, la corrupción es uno de los problemas más serios que sufre el país. Las empresas señalan que la corrupción, con sus costos asociados y la inestabilidad de las políticas públicas, son los factores que más atentan contra los planes de inversión8. La corrupción ocupa en la actualidad el quinto lugar en la lista de problemas principales del país y el segundo lugar en la lista de problemas graves9. La imagen percibida del país es devastadora: el 91% de los encuestados declara que Paraguay es un país entre corrupto y muy corrupto, frente a solamente un 8% que declara que Paraguay es un país poco o nada corrupto. Los ciudadanos demuestran, pues, tener una imagen muy negativa del país10. La forma más común de corrupción es el soborno, siendo los principales los sobornos para acelerar el servicio, los sobornos para acceder al servicio, y los sobornos para sesgar la decisión de los funcionarios. Se comprueba que los empleados de mandos inferiores son los que con más frecuencia incurren en sobornos para sesgar la decisión, así como que el pago por el acceso al cargo público y la desviación de fondos presupuestarios son las formas menos frecuentes de corrupción en las instituciones públicas paraguayas11 . De acuerdo con la información disponible, los funcionarios públicos obtienen sobornos que representan un 30% de sus ingresos oficiales, así como que un 27% de los cargos son otorgados a cambio de pagos por parte de quienes los ocupan. En ese contexto, los usuarios deben pagar un 5% de sus ingresos para mantener la corrupción en general, mientras que el 11% de los ingresos de las empresas se dedica a sobornar funcionarios. Esto representa un 33% de sus beneficios, y aproximadamente el 2% del ingreso de los usuarios. Se observa, además, que el pago de sobornos afecta a todas las capas jerárquicas de las instituciones públicas, así como que el resultado de los sobornos se comparte con superiores (34%), con colegas (26%) y con el partido político o con políticos (25%)12. En cuanto a la efectividad del soborno, el 59% de los encuestados considera muy efectivo el mecanismo, mientras un 23% lo considera algo efectivo. Sólo un 18% lo considera poco o nada efectivo13.

7 Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 3;

Transparencia Paraguay 2005, 10. 8 Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 24-5.

9 Transparencia Paraguay 2005, 18-19.

10 Transparencia Paraguay 2005, 35. 11

Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 32, 41. 12

Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 22, 23. 13 Transparencia Paraguay 2005, 32.

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En ese contexto general, y dentro de una escala de 0 a 10 (de honestidad a deshonestidad) el ranking de las 20 instituciones públicas nacionales más corruptas, según el informe elaborado por el Instituto del Banco Mundial (2000), arroja el siguiente resultado: (1) Dirección General de Aduanas (calificación 8,7), (2) Congreso Nacional (calificación 8,1), (3) Contraloría General de la República (calificación 8), (4) Dirección General de Recaudación Impositiva (calificación 7,9), (5) ANTELCO (calificación 7,8), (6) Poder Judicial (calificación 7,7), (7) Ministerio de Hacienda (calificación 7,7), (8) Instituto de Previsión Social (calificación 7,6), (9) Banco Central del Paraguay (calificación 7,6), (10) Procuraduría General de la República (calificación 7,5), (11) Ministerio Público (calificación 7,4), (12) Justicia Electoral (calificación 7,3), (13) CORPOSANA (calificación 7,2), (14) Policía Nacional (calificación 7,1), (15) Ministerio del Interior (calificación 7,1), (16) Ministerio de Salud (calificación 7), (17) ANDE (calificación 7), (18) Fuerzas Armadas (calificación 6,9), (19) Municipalidades (calificación 6,7), (20) Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (calificación 6,7)14. El informe de Transparencia Paraguay (2005), por su lado, ofrece los siguientes resultados respecto de las diez instituciones más corruptas del país: (1) Aduanas, (2) Policía Nacional, (3) Congreso Nacional, (4) Gobierno Nacional (5) Poder Judicial, (6) Fiscalía General del Estado, (7) Instituto de Previsión Social, (8) Ministerio de Hacienda, (9) Policía de Tránsito, y (10) Partidos Políticos15. El sector de aduanas califica en muy mala situación en todos los aspectos considerados: califica seis veces por debajo del promedio según los usuarios y tres veces por debajo según los empresarios. Se observa, asimismo, que la probabilidad de pagar sobornos en esa sede es del 37%, comparado con el 6% de promedio nacional; de acuerdo con las empresas, la frecuencia con que se solicita sobornos una vez en contacto con el servicio de aduanas es del 61%16. Estas estimaciones colocan al sector de aduanas como la institución más corrupta del país17. En conexión, el sistema de recaudación arroja también resultados desalentadores. La combinación de un sistema de recaudación impositiva ineficaz e ineficiente, en conjunción con mecanismos discrecionales de aplicación de las reglas existentes, estimulan el crecimiento de una economía informal. Se estima que las empresas pequeñas pierden aproximadamente un 62% de sus ganancias anuales, las medianas un 60% y las grandes un 54% como consecuencia de la corrupción en el sector 18. Respecto de los organismos de control, el 30% de los usuarios afirma saber cómo canalizar una denuncia por corrupción, pero un 15% declara no confiar en la utilidad de denunciar prácticas corruptas. Por lo tanto, sólo un 15% de

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Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 27. 15

Transparencia Paraguay 2005, 40. 16



Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 46.

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los usuarios reporta actos de corrupción una vez producidos19. Como se ve, los organismos de control de corrupción no gozan de la confianza de los usuarios, ubicando, por ejemplo, a la Fiscalía General del Estado entre las diez instituciones más corruptas del país20. Existe, a este respecto, una combinación letal entre desconfianza y desconocimiento ciudadano acerca de los mecanismos de denuncia, lo que genera un fuerte escepticismo acerca de la real efectividad de las instituciones públicas en el combate contra la corrupción21. El sistema judicial merece en los informes algunas observaciones especiales: el Poder Judicial califica por debajo del promedio de todas las instituciones del Estado en lo que se refiere a cualquiera de los indicadores de desempeño medidos por el estudio, incluyendo la calidad del servicio, el acceso de los usuarios y los costos de provisión22; las características más débiles del Poder Judicial están determinadas por el abuso de la discrecionalidad y la falta de transparencia en los criterios empleados; el 19% de los usuarios del Poder Judicial experimenta actos de corrupción como forma de obtener el servicio requerido; el 27% de las empresas encuestadas no utiliza el Poder Judicial debido al alto índice de percepción de corrupción existente, lo cual supone que las empresas ven impedido su acceso debido a los serios obstáculos y a los altos costos de la corrupción; más precisamente: el 69% de las firmas y el 56% de los ciudadanos encuestados consideran que el Poder Judicial es dependiente de intereses económicos y que esto afecta las decisiones en los fallos; el 61% de las firmas y el 58% de los usuarios consideran que el Poder Judicial no procede conforme a derecho en sus fallos; el 40% de las empresas y el 45% de los ciudadanos no confía en los jueces23; el 26% de las empresas no utiliza el sistema judicial debido a la existencia de corrupción y, de estas firmas, el 40% son grandes empresas24. En definitiva, el Poder Judicial aparece entre las cinco instituciones más corruptas de la administración pública25.

Sobre esta base, no resulta arriesgado sostener que la situación paraguaya es de corrupción sistémica26, lo cual supone que la incorrección es la norma y la corrección la excepción. La conducta desviada se encuentra tan institucionalizada que raramente se castiga a un agente corrupto, mientras se protege los comportamientos indebidos. Se estima que en el estado de corrupción sistémica la administración posee un código formal que resulta seriamente contradicho por prácticas que alientan, desarrollan y ocultan sus violaciones. Quienes violan el código formal son protegidos y quienes hacen públicos dichos comportamientos son degradados y sometidos a represalias. Así, los agentes públicos que no comparten las prácticas corruptas son

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Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 45-6. 20


Transparencia Paraguay 2005, 56-57. 22




Transparencia Paraguay 2005, 40-41. 26

Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 22.

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intimidados y forzados a guardar silencio. En ese contexto, la administración pública se transforma en una herramienta para el beneficio de quienes participan en el entramado corrupto y no del interés general27. Se afirma, desde luego, que Paraguay padece una situación de corrupción estructural y de impunidad consentida que opera como mecanismo de sustento de la elite en el poder, en cuanto mecanismo de reproducción del régimen político clientelista, del Estado prebendario y de la economía informal. Esto supone que los actos de corrupción se hallan generalizados y arraigados en una sociedad permisiva, con una economía altamente ilegal y un Estado ineficiente, y ello se expresa no sólo en actos de corrupción aislados e individuales de los agentes, sino en el funcionamiento estructural de las organizaciones, las que tienden a generar en forma continua y sistemática actos de corrupción. La corrupción pública, en definitiva, es reflejo de un estado más grave de descomposición social. La persistencia del estado de corrupción se asocia, además, a factores que determinan un alto grado de impunidad penal y social de los agentes corruptos, como los deficientes sistemas de control de la gestión pública, la debilidad institucional y funcional del sistema judicial y la falta de conciencia social de la magnitud e importancia del problema, lo que se traduce, en muchos casos, en complicidad o indiferencia ante los casos detectados28.

LAS CONSECUENCIAS DEL MAL

Es fácil imaginar que una situación como la analizada provoca consecuencias económicas, políticas y sociales de considerable importancia29. Entre las consecuencias de naturaleza económica de la corrupción, corresponde señalar las siguientes: (1) La corrupción atenta contra la inversión y, en consecuencia, resulta negativa para el desarrollo económico, político y social de una nación. Numerosos estudios han puesto en evidencia que existe una relación probada de que altos índices de corrupción reducen las posibilidades de crecimiento económico a largo plazo. Tales estudios muestran, además, que un país que mejora su nivel de corrupción, experimenta un aumento en su nivel de inversión y en su índice de desarrollo per capita; (2) La corrupción que alcanza los más altos niveles políticos de un estado produce un deterioro de la productividad y de la calidad de la inversión pública. En tales casos, los gobiernos aparecen implicados en proyectos faraónicos, con fondos privados o de organismos de ayuda al desarrollo, que dan origen a altas cuotas de pagos indebidos, en lugar de dedicar esos mismos recursos a tareas productivas. Así, la relación costo-beneficio para un proyecto de inversión deja de ser un criterio de selección, pues cuanto mayor sea el precio a pagar, más alta será la comisión a cobrar por parte de los implicados. Es por ello que la inversión pública tiende a aumentar en países con alto índice de corrupción, pero lo hace de manera innecesaria,

27

Malem 2002, 54-55. 28

Martini-Yore 1998, 216-7. Para un análisis detallado del entramado clientelismo-corrupción- criminalidad organizada, ver Caciagli 1996. 29

Malem 2000, 45-69; Malem 2002, 177-186.

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costosa o improductiva; (3) La corrupción impone barreras al comercio nacional e internacional, y ello como consecuencia de que muchos actos de corrupción son ejecutados con el fin de establecer monopolios de hecho, excluyendo del mercado a ciertas empresas; (4) La corrupción provoca en ocasiones el aumento de los costos y de los precios de los bienes y los servicios, puesto que el costo de la corrupción es derivado muchas veces sobre los compradores de los bienes o los usuarios de los servicios. Entre las consecuencias de naturaleza política y social de la corrupción, cabe apuntar las siguientes: (1) La corrupción tiende a su propia expansión y suele provocar, de hecho, una serie de otros actos irregulares que involucra a mayor cantidad de agentes. Además, por lo general, un acto de corrupción genera una serie en cascada de otros actos irregulares, de manera que el agente corrupto comete actos malos para evitar actos peores. Así, la corrupción tiende a perpetuarse en el tiempo; (2) La corrupción provoca en ciertos casos crisis políticas nacionales o internacionales, afectando a la estabilidad interna de los estados o a sus relaciones con otras naciones. En conexión, la corrupción ha sido empleada muchas veces en los países subdesarrollados como razón para justificar golpes de estado; (3) La corrupción socava la estructura social y las bases de la democracia. Cuando la corrupción afecta a agentes estatales o sectores afines a ellos, las decisiones políticas no se toman atendiendo al interés general sino al interés particular de los involucrados, pervirtiéndose de ese modo el mecanismo democrático. Así, el principio de la mayoría, principio rector de la toma de decisiones democráticas, se ve afectado o soslayado, pues de nada sirve el número de votos si luego se decide atendiendo a intereses espurios. De ese modo, se adoptan y ejecutan medidas políticas y económicas para beneficiar a intereses particulares y no al interés general; (4) La corrupción puede llegar a afectar, de diversos modos, los derechos básicos de las personas, el medio ambiente y la calidad de vida de la población. La historia latinoamericana, por cierto, provee un largo catálogo de casos de corrupción con las consecuencias económicas, políticas y sociales indicadas.

CORRUPCIÓN Y SUBDESARROLLO

Los datos muestran que la corrupción y el desarrollo se encuentran relacionados de manera inversa30. En particular, hay estudios que prueban que existe una estrecha correlación entre desigualdad y corrupción, en el sentido de que cuanto más altos son los niveles de iniquidad social, mayor es la corrupción esperable. En verdad, la estrecha relación entre los indicadores de corrupción y desigualdad se vislumbra al examinar la situación actual de la mayoría de los países de América Latina, en donde coexisten importantes niveles de corrupción con estructuras distributivas altamente inicuas. Consideremos más detenidamente los siguientes datos. Una manera de medir la desigualdad es dividiendo a la población en “deciles” (segmentos del 10% de la población), de conformidad con el nivel de ingreso,

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Easterly 2003, 243-255.

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y calcular la proporción de ingreso que detenta el 10% más rico de la población con respecto al 10% más pobre. Se estima que en sociedades relativamente igualitarias, el decil más rico gana 20 o 30% más que el decil poblacional siguiente y que las diferencias entre deciles no son pronunciadas. En el caso de América Latina, las brechas de ingresos no son tan pronunciadas entre los estratos medios, pero sí entre el decil más rico y el resto de los estratos. Así, en algunos países, los ingresos del décimo decil, correspondiente al decil más rico, son tres veces mayor que los ingresos del noveno decil. En promedio, en todos los países, los ingresos del 10% más rico son 30 veces más altos que los del primer decil, correspondiente al decil más pobre31. Estos datos indican, como puede apreciarse, que se creó en la región un ambiente propicio para la corrupción en términos de oportunidades e incentivos, de acuerdo con los estudios mencionados. Ciertas investigaciones econométricas verifican una hipótesis generalizada en la literatura sobre la corrupción según la cual ésta es una función de la motivación y la oportunidad. En las sociedades altamente desiguales, los grupos de más poder cuentan con mayores oportunidades e incentivos para prácticas corruptas y mayores probabilidades de impunidad. En cambio, los grupos más pobres enfrentan serias dificultades de organización y resultan particularmente débiles para monitorear a los poderosos y defenderse de esas prácticas ilícitas. La corrupción, a su vez, es uno de los canales principales multiplicadores de la desigualdad, en tanto afecta regresivamente la composición del gasto público, los niveles de inversión, el crecimiento económico y el funcionamiento democrático. Se genera, pues, un círculo perverso: a mayor desigualdad, mayor corrupción; y a mayor corrupción, mayor desigualdad.

REALISMO E IMAGINACIÓN

Me encuentro absolutamente persuadido de que la situación se mantendrá o se agravará mientras no se asuma una decidida actitud de confrontación. El cambio fundamental exige el compromiso de la cúspide del gobierno y la voluntad de todos de continuar a medida que se desarrolla el esfuerzo anticorrupción. Pienso que nuestra región deberá encontrar su propia forma de superar el mal. En cierto sentido, deberá inventarla. Esa es una tarea que exige, aparte de circunstancias políticas y sociales favorables, un extraordinario realismo y una imaginación no menos extraordinaria. Y no necesito recordar que el renacimiento de la imaginación, tanto en el arte como en la política, siempre ha sido preparado y precedido por el análisis y la crítica32. Creo que a nosotros nos ha tocado ese quehacer. BIBLIOGRAFÍA

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Masi, 2001, 230. 32

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Daniel Mendonca*. Universidad Católica (Asunción, Paraguay). Centro de Estudios Constitucionales (Asunción, Paraguay)

Foro de transparencia y anticorrupción Semillas para la Democracia Asunción, 13.09.13.

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