Cortes generales, Cámaras. Congreso de los diputados. Senado. Elaboración de las leyes. Clases de leyes

7/24/2019 Cortes generales, Cmaras. Congreso de los diputados. Senado. Elaboracin de las leyes. Clases de leyes

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TEMA 11

Las Cort es General es. L as Cmaras. El Congreso de los Di put ados. El Senado. El aboracinde las leyes. Cl ases de l eyes. L os t ratados i nt erna ci onal es.

LAS CORTES GENERALESSi la Constitucin espaola consagra el rgimen poltico pa rlam enta rio se tra ta simplemente

de una a plica cin flexible del principio de la divisin de poderes en la organ iza cin del Est ado,

media nt e la configura cin de la C orona como poder m oderador, la ubica cin del poder legislat ivo

en la s C ortes G enera les, del poder ejecut ivo en el Gobierno, y de la funcin jurisdiccional en el

poder judicial.

El Ttulo III lo dedica la Constitucin a las Cortes Generales, comprendiendo un total de

31 art culos del 66 a l 96, a mbos inclusive, divididos en t res capt ulos, bajo la denomina cingenrica respectiva De las C m ara s, De la elaboracin de la s leyes y De los tra ta dos in-

ternacionales.

Segn se configuran en la Constitucin, las Cortes Generales pueden conceptuarse como

un rgano o, mejor, como un conju nt o de rganos l egisla ti vos de nat u ra leza repr esent ati va,

del iberante, i nvi olable y conti nua, esto es:a) Las Cortes son r ganos legisla ti vos, es decir, creadores de D erecho, de norma s superiores

a cua lquier otra , que no pueden ser enjuicia das m s que por el Tribuna l Constit uciona l.

b) La natura leza representativade las C ortes se afirma de forma rotunda en el art. 66.1 dela C onstit ucin, a l decir que l as Cor tes r epr esent an al puebl o espaol, lo cua l indica q uees el pueblo, y slo el pueblo, quien a ellas enva a sus representantes legtimamente

elegidos. Las Cortes son, en este sentido, la inst itucin que encarn a de form a m s direct a

el ejercicio de la soberana nacional que, como se sabe, corresponde al pueblo espaol.

c) E l car cter deliberantede las Cort es Genera les viene da do por cuant o sus decisiones sellevan a cabo por un proceso de discusin en el que participan miembros de diversastendencias que da n u n cierto gra do de raciona lidad a los a cuerdos a dopta dos por las

C ma ra s .

A est os efect os, la Const itucin est a blece el rgimen d e vota ciones, el de posibilida d de

vetos, el de acuerdos de delegacin legislat iva, el de conva lida cin o deroga cin d e a nte-

riores acuerdos, el de aut orizacin par a la celebra cin de t ra ta dos interna cionales, etc.,

dejando bien sentado que todo este repertorio de decisiones deben producirse previo

debat e o deliberacin.

d) Al igua l que cua ndo la Const itucin seala q ue la persona del Rey es i nvi olabl e, el mismoca lificat ivo emplea nuestra Ca rta Magna , en su a rt. 66.3, pa ra las Cortes G enerales, lo

cual indica que la institucin, como tal, no puede estar sometida a ninguna clase de

cont rol o represin1.

e) Finalment e, la nat ura leza continua de las Cort es Generales indica q ue sus rganos ejer-cen sus funciones de forma inint errumpida , esto es, no slo duran t e las va ca ciones pa r-

lam enta ria s, sino incluso en los cas os de disolucin o ext incin del man da to, a t ra vs de

las respectiva s D iputa ciones P ermanent es.Prohibidasureproduccintotaloparcial.Hechoeldepsitoquemarcalaley.Copyrightby:MiguelEzcurra

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P rimera pa rt e: D erecho polt ico y const it uciona l 11 - 1

(1) Como a firma un cl sico principio del derecho poltico brit nico, el Pa rla ment o lo puede ha cer todo, excepto convertir un

hom br e en mu jer.

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LAS CAMARAS

A) COMPOSICION, ATRIBUCIONES Y FUNCIONAMIENTO

Sa bido es que nuestra a ctua l Constitucin ha establecido un sistema bicam eral, forma do

por el Congreso de los Diputados y el Senado, el primero como Cmara de representacin

directa de los ciudadan os y con m ay or prota gonismo en el queha cer parla menta rio, y el Sena do

como Cmara de representacin territorial y llamado a ser rgano de segunda reflexin ydeliberacin.

Ta nt o los miembros del Congreso o C ma ra B a ja (Diputa dos) como los del Sena do o C ma raAlta (Sena dores) son elegidos por sufra gio universal, libre, igua l, direct o y secret o. Una vez

elegidos, se a grupa n en el hemiciclo segn s u ideologa o afilia cin poltica. E n est e sentido,

los G rupos P arla menta rios son la expresin de la representacin de las dist inta s fuerzas pol-

ticas en las Cortes Generales, exigindose un determinado nmero de miembros para poder

formar Gr upo, de ta l forma que a quellos D iputa dos o Senadores que no deseen integrarse en

ningn G rupo determ ina do o que, au n desendolo no lleguen a los mnimos exigidos, pasa r n

a forma r part e de un G rupo residual denominad o mix to.

Ambas C m ara s tienen una estru ctura y funcionam iento similar. En las dos hay una Mesa ,como rga no rector de la misma , compuesta por el P residente, los Vicepresident es y los Secre-

t a rios, elegidos por las propias C ma ra s. Al P resident e le corresponde ejercer los poderes a d-

minist ra t ivos y fa cultad es de polica en el interior del recinto, convoca ndo las sesiones y fija ndo

el orden d el da.

Como facultades propia s delPr esi dente del Congreso de los Di pu tados caben seala rse lassiguientes:

Pr esi di r, cuand o tengan lu gar, l as reuni ones conju n tas del Congreso y Senado.

Refr endar l a di soluci n de las Cort es en el supuesto de que ni ngn cand id ato a Pr esi dent edel Gobier no obtu vi era l a confi anza del Congreso y hubi er an t ra nscur ri do dos mesesdesde la pr im era votaci n d e i nvesti dur a.

Refr endar los actos del Rey pr oponi end o Presid ent e del Gobiern o.

La s C ma ra s esta blecen sus propios Reglament os, reunindose a nua lmente en dos perodos

ordina rios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio,

lo cual indica, en principio, que las tareas legislativas se interrumpen tres meses al ao en

julio, agosto y enero. No obstante, las Cmaras podrn reunirse en cualquier momento, en

sesiones extr a ordinar ias , a peticin del Gobierno, de la D iputa cin P erma nent e o de la ma yora

absoluta de los miembros de cada una de las C m ara s.

La s C ma ra s funciona n en P leno todos sus miembros y en Comisiones grupos de miem-

bros. Esta s ltima s son una especie de parlamentosdentr o del propio P a rla ment o. De formam s concreta , las C omisiones son grupos de tra bajo especializados en distint as ma t erias Ha -

cienda, Defensa, Ind ustria y E nerga, Asunt os E xteriores, etc., elegidos por la s C ma ras de

entre sus miembros, en proporcin a la importancia numrica de los distintos grupos parla-

mentarios.

La s Comisiones pueden ser permanentespara toda una legis la tura , especi al espara unca so especfico y de in vesti gacinpara indagar a fondo sobre cualquier asunto de interspblico. Sin duda a lguna, las m s importa ntes son las C omisiones Legislat ivas P ermanent es,

a la s que el a rt . 75 de la C onstit ucin confiere la potest a d de a probar proyectos y proposicionesde ley sin necesidad d e que se someta n a la a probacin del P leno. No obsta nt e, el Pleno podr

recaba r en cua lquier m omento el deba t e y vota cin d e cua lquier proyecto o proposicin d e ley

que ha ya s ido objeto de delega cin. Por su par t e, el apa rt a do 3 del mismo art culo prohbe que

puedan delegarse en las citadas Comisiones la aprobacin de reformas constitucionales, las

cuestiones internacionales, las leyes orgnicas y de bases, y los Presupuestos Generales del

Estado.

Otra cara cterstica comn a am bas C m ara s es la de conta r con una Diputa cin P erma nente,

compuest a s por un mn imo de 21 miembros, que represent a n a los grupos parla ment a rios en

proporcin a su importa ncia numrica y q ue estn presididas por el Presidente de la C ma ra

respect iva. En tre sus funciones se encuentr a n la de solicita r reuniones extra ordinar ias de las

Cmaras, la de asumir las facultades de stas una vez expirado su mandato o haber sido

disuelta s, as como la de velar por los poderes de las C ma ra s en perodo va ca cional.

B) ADOPCION DE ACUERDOS

Segn el a rt . 79 de la C onstit ucin:

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11 - 2 P r imera pa rt e: Derecho polt ico y const ituciona l

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1. Par a ad optar acuer dos, la s Cmaras debern estar r eun i das reglam entar i am ent e y conla asistencia de la m ayora de sus mi embr os.

2. D ichos acuerdos, par a ser vl idos, debern ser apr obados por l a mayora de l os m iembr ospr esen tes, si n per jui cio de las mayoras especial es que establ ezcan l a Const it ucin o l asleyes orgn icas y l as que par a l a eleccin de per sonas establ ezcan l os Reglam ent os de l asCmaras.

3. E l voto de Di pu tados y Senador es es per sonal e i nd el egabl e.

Se observa, por ta nt o, que en el moment o de la s vota ciones se exige un qurumde asist enciade la mita d m s uno de los miembros que componen cada C ma ra .

En segundo lugar, par a que los acuerdos se consideren v lidos, ba sta por lo general con que

sean a probados por la ma yora simple de los miembros presentes de la C ma ra correspondiente,esto es, con ms votos afirmativos que negativos, ya que los miembros que se abstienen no

entran en juego en la votacin. No obstante, en la aprobacin de leyes orgnicas y en otros

casos previstos en la Constitucin y en los Reglamentos de las Cmaras, se exigen mayoras

cualificad as para su va lidez ma yora absoluta, tres q uintos, dos t ercios. etc..

La prohibicin de que un Diputado o Senador delegue su voto en un compaero tiene un

doble fundamento:

P or una par te, es consecuencia del principio contenido en el a rt . 67.2 de la C onstitucin,

segn el cua l l os m iembr os de las Cor tes General es no estn l i gados por manda to impe-rat ivo, lo que pone de ma nifiesto que el elegido por el pueblo es el Diputa do o Sena dory no el partido poltico al que pertenece. Por esta razn, los miembros de las Cmaras

t ienen derecho a vota r segn su propia conciencia , con tota l independencia d e la deno-

minada di scipl ina de parti do.

Por otra part e, tiende a evitar el desolador espect culo que ofrecera una C ma ra semi-

desierta con apenas una docena de por tavoces o repr esen tant esde los distin tos part idospolticos o coaliciones electorales desempeando el triste papel de simples r ecaderos ovocerosde sus compaeros de partido o coalicin.

C) CAUSAS DE INCOMPATIBILIDAD E INELEGIBILIDAD

En el a rt . 67 de la C onstitu cin se esta blece que nadi e podr ser m i embr o de la s dos Cmar assim ul tneament e, ni acumul ar el acta d e una Asamblea de Comu ni dad Aut noma con la de

Di puta do del Congr eso, de lo q ue cabe deducir que s es posible, en ca mbio, compat ibiliza r elcargo de Sena dor con el de miembro de una Asam blea de Comunida d Autnoma , cosa lgica ,

por otra part e, dado el ca rcter t erritoria l que tiene el Sena do.

De conformida d con el art . 6 de la vigente Ley Orgn ica d el Rgimen Electoral G enera l de

19 de junio de 1985, pueden ser elegidos Diputados o Senadores todos los espaoles mayores

de edad que, poseyendo la cualidad de elector, no se encuentren incursos en alguna de las

siguientes ca usa s de inelegibilidad :

Los m iembr os de la Fam i l ia Real E spaola , as como sus cnyuges.

Los Pr esi dent es del T ri bunal Consti tucional , del T ri bunal Supr emo, del Consejo de Es-tado y del Tr ibun al de Cuentas.

Los M agi str ados del T r ibu nal Consti tuciona l , los Vocal es del Consejo General del PoderJ ud i ci al , l os Consejeros Permanen tes del Consejo de Estad o y los Consejeros del T r ibu nal

de Cuent as. El Defensor del Pueblo y sus Ad ju nt os, el Fi scal General de Estad o, l os Subsecr etar i os,

Secretar ios genera les, Di rectores genera les de l os Depar tament os m in ister ia l es y los equi -pa rados a ell os, as como los Jefes de M i sin acredi tados con el carcter de resi dent esant e un Estado extra nj ero u organi smo in tern acional .

Los M agi st rados, Jueces y Fi scales que se ha l l en en si tu acin de servi ci o acti vo.

Los mi l i tar es pr ofesi onal es y de compl ement o y mi embros de las Fuer zas y Cuerpos deSegur i dad y Pol i ca que se ha l l en en situaci n de ser vi ci o acti vo.

Los Pr esidentes, Vocales y Secretar i os de las Ju nt as El ectora l es.

Los Delegados del Gobierno en las Comun id ades Au tnomas, los Subd el egados del Go-bier no en l as provi ncias y l as autori dades sim i lar es con di stint a competencia terr it or ial .

El Di rector General de RTVE y los D ir ectores de las Sociedades de este Ent e Pbl i co.

Los Pr esiden tes, Di r ectores y cargos asim i lados de las en ti dades estatal es au tnomas concompetenci a en todo el terr i tor i o nacional , as como los Delegados del Gobiern o en l asmismas.P

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L os Pr esiden tes y Di r ectores genera les de l as ent id ades gestoras de l a Segur i dad Socialcon competenci a en t odo el t er r it ori o naci onal .

El Di rector d e l a Ofi ci na d el Censo El ectoral .

E l Gobernador y Subgobernador d el Banco de Espaa y l os Pr esidentes y D i rectores delI nst i tu to de Crdi to Of i cia l y de l as dems ent idad es ofi cia les de crdi to.

El Pr esi dent e, l os Consejeros y el Secr etar i o General del Consejo Genera l de Segur i dadNuclear.

Asim ismo son inelegibles:

L os condenados por sentencia fi rm e a pena p ri vati va de l i ber ta d, dur ant e el perodo quedu re la pena.

Aunque l a sentencia no sea fi rm e, l os cond enados por un del it o de rebel i n o l os i nt egran -tes de organi zaci ones terr ori sta s condenad os por deli tos contr a la vi da, la in tegr i dadfsica o la l i ber ta d d e l as personas.

Expuesta s las ca ractersticas comunes a a mbas C ma ras, veamos a continua cin la s pecu-

liaridad es propias de cada una de ellas.

EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS

Es el rga no parla ment a rio por excelencia , el de ma yor prota gonismo en la vida poltica y,

a dem s, el principal rga no en la elabora cin de las leyes, sin perjuicio de la pa rt icipacin del

S enado, la cua l, como veremos, tiene un car cter secunda rio y subordina do respect o del Con-

greso.

En la Const itucin se esta blece que el Congreso lo int egra n un m nimo de 300 y un m ximo

de 400 Diputa dos, elegidos en los t rminos que est a blezca la ley. La circunscripcin electora l

es la provincia, con la s excepciones de la s ciudades de Ceuta y Melilla q ue conta r n, ca da una ,

con un Diputado. La ley establecer el nmero total de Diputados, asignando una repre-

sent a cin mnima inicia l a ca da circunscripcin y distribuy endo los dem s en proporcin a la

poblacin (ar t . 68).

El C ongreso es elegido por cuat ro aos. El ma ndat o de los Diputa dos termina cuatro a os

despus de su eleccin o el da de la d isolucin ant icipada de la C ma ra . La s elecciones tendr n

lugar entre los t reinta y sesenta das d esde la termina cin del ma ndat o. E l Congreso electo

deber ser convoca do dent ro de los veinticinco das siguientes a la celebracin de las elecciones.A estos efect os, la Ley Org nica del Rgimen Electoral G enera l de 1985 fij el nmero de

Diput a dos en 350. Dicha Ley, por lo que al Congreso respect a , esta blece:

a ) A cada provincia le corresponde un mnim o inicial de dos Diputa dos. La s ciuda des de

Ceuta y Melilla esta rn representa da s cada una de ellas por un Diputa do.

b) Los 248 Diput ados rest a nt es se dist ribuir n entr e las provincias en proporcin a su

pobla cin, conforme a l siguiente procedimiento:

Se obtiene una cuota de reparto resultante de dividir por 248 la cifra total de lapobla cin de derecho de la s provincia s peninsula res e insula res.

Se a djudica n a cad a provincia ta ntos Diputa dos como resulten, en nmeros enteros,

de dividir la pobla cin de derecho provincia l por la cuota de repa rt o.

Los Diputa dos resta ntes se distribuyen asignand o uno a cad a una de las provincias

cuyo cociente, obtenido conforme al apartado anterior, tenga una fraccin decimalmayor.

P ero una cosa es la distribucin provincial del nmero tota l de Diputa dos en la q ue a Soria,

como provincia menos pobla da , pueden corresponderle, por ejemplo, 3 Diput a dos, y Ma drid y

B a rcelona dispondr n de alrededor de 33 Diputad os cad a u na, y otra muy distinta la a signa-

cin de los esca os que corresponden a cada provincia entr e los pa rt idos o coa liciones qu e sepresenten a la s elecciones en t a l circunscripcin.

A ta les efect os, la L ey Org nica del Rgimen Electoral G eneral dispone en sntesis que:

El sistema de candidat uras ser el de lista s cerra da s, y ca da part ido o coalicin deber

incluir ta ntos candida tos como puestos a cubrir y, a dems, t res cand idat os suplentes,

con la expresin del orden de cad a uno de ellos.

Ca da uno de los electores slo podr da r su voto a una sola lista , sin poder intr oducir en

ella modificacin ni alteracin alguna. No se tendrn en cuenta aq uellas candida tura s que no hubiera n obtenido, a l menos, el

3 por 100 de los votos v lidos emit idos en la circunscripcin.

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Se divide el nmero de votos de ca da candida t ura por 1, 2, 3, etc., hast a u n nmero igual

a l de esca os correspondientes a la circunscripcin, a sign ndose los esca os a la s can -

dida tur a s que obtenga n los cocientes ma yores, at endiendo a un orden decreciente.

Cua ndo en la r elacin de cocientes coincidiera n dos correspondientes a dist inta s candi-

da tura s, el escao se a tribuir a la q ue mayor nmero total de votos hubiese obtenido.

Si hu biera dos cand idat uras con igual nm ero tota l de votos, el primer empat e se resol-

ver por sort eo y los sucesivos de forma a lterna t iva. Los esca os correspondientes a cad a candidat ura se adjudicar n a los candida tos inclui-

dos en ella, por orden de coloca cin en que a par ezca n.

Es te procedimient o de at ribucin de escaos, criticado por a mplios sectores porq ue favorece

a los part idos ma yorita rios, y consecuent emente fomenta las coa liciones electora les, se conoce

con el nombre de sistema DHondt , en memoria del ma tem tico belga que lo ide.

EL SENADO

Nuestra Constitucin ca lifica a l Sena do de C ma ra de representacin t erritoria l (ar t. 69),disponiendo asimism o que en ca da provincia se elegir n cuat ro Sena dores, en los trminos que

esta blezca la ley.

En la s provincias insula res, ca da isla o agr upacin de islas, con Ca bildo o Consejo Insula r,

constit uir una circunscripcin a efectos d e eleccin de S enad ores, correspondiendo tr es a cada

una de las islas m ay ores Gra n Ca na ria, Tenerife y Mallorca y uno a cada una de las siguientes

islas o a grupaciones: Ibiza-Formentera, Menorca , Fuerteventura , G omera , Hierro, La nza rote

y L a P a lma .

Las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirn ca da una dos S enadores.

Las Comunidades Autnoma s designa rn, a dems, un S enador y otro ms por ca da milln

de habit a nt es de su respectivo territ orio. La designa cin corresponder a la Asamblea legisla-tiva o, en su defecto, al rga no colegiad o superior de la C omunida d Autnoma, de a cuerdo con

lo que esta blezcan sus Est at utos, que asegurar n, en todo caso, la a decua da representacin

proporcional.

Al igual que el Congreso de los Diputa dos, el Sena do se elige por cua t ro aos. El ma nda to

de los Senadores termina cuatro aos despus de su eleccin o el da de la disolucin de la

C ma ra .

Vemos, por t a nt o, que a s como el nmero tota l de Diput a dos es invaria ble, 350, no ocurr e

lo mismo con el de Senad ores. De forma a proxima da , y que en ca da m omento depender de la

poblacin de las C omunida des Autnoma s, el nmero de Sena dores se obtendr a s:

47 provincia s peninsulares, a 4 ca da una , dan una cifra de 188 Senad ores.

Ceuta y Melilla: 4 Senadores entre amba s.

La provincia de Sa nt a C ruz de Tenerife, que comprende Tenerife, La P a lma , Gomera yHierr o: 6 Sena dores.

La provincia de Las P alma s, con las islas de G ra n Cana ria, La nzarote y Fuerteventura :

5 Senadores.

B aleares: 5 Senadores.

La distr ibucin a nterior a rroja , como vemos, un tota l de 208 Sena dores, a los que ha bremos

de a adir los designados por la s Comunidad es Autnoma s.A tenor de lo dispuesto en la C onst itucin, las Comunida des Autnoma s que no lleguen a l

milln de ha bitant es, como es el caso de La Rioja, Na varra , Ca nta bria y B a lea res, designa r n

cad a una un Sena dor; las que sobrepasen el milln d e habita ntes (casos de Ara gn, Asturia s,

Ca stilla-La Man cha , Ext remadura y Murcia), sin llega r a los dos millones, dos S enadores; yas sucesivamente, ha sta llegar a Anda luca q ue, por tener m s de siete millones de habita ntes,

sin llegar a ocho, designa r ocho Sena dores.

De esta forma , con la poblacin actual, el nmero tota l de Sena dores se sita actua lmente

en 259, de los q ue 208 corresponden siempre de forma inva ria ble a la representa cin provincial

y a de las ciudades de Ceuta y Melilla, y 51 a los representant es de las C omunida des Autnoma s,

stos ltimos en nmero que vara en cada momento en funcin de su poblacin.

P or consiguient e, la d esigna cin de los Sena dores representa nt es de la s Comunida des Au-

tnoma s se configura como una eleccin en segundo gra do, en la q ue el nico requisit o que la

Const itucin exige es el de asegura r la a decua da r epresent a cin proporciona l. Cad a C omunida dAutnoma regula en su Est at uto, Ley aut onmica o Reglamento de la C ma ra el procedimiento

de eleccin, dest a ca ndo los siguientes req uisitos:Prohibid



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1. Ser mi embr o del Parl amento desi gnante, aun que este requisito no se exige en la s Comu-nida des Autnoma s del P a s Va sco, Ga licia, P rincipa do de Ast uria s, Regin de Murcia,

Navarra y Comunidad Valenciana2.

2. Reun ir la condi cin polti ca de m iembr o de la Comuni dad Aut noma, condicin qu e nose regula especfica ment e en Ga licia.

3. Decl ar acin de acept acin del car go, condicin exigida en las C omunida des Autnoma s

de Murcia , Ast urias , Va lencia y Arag n.

4. Ser pr opuesto como cand id ato.

P or otra part e, as como la eleccin de D iputados a l Congreso se realiza mediant e lista s

cerradas, sin que los electores puedan modificar o variar el orden de candidatos que figuran

en la s mism a s, con la eleccin de Sena dores de representa cin provincial no ocurr e lo mismo.

A este respecto, la Ley Org nica del Rgimen Electoral G enera l dispone que:

a) L os el ectores pueden dar su voto a un mximo de t res cand i da tos en l as cir cunscri pcionespr ovincial es, dos en Gr an Cana ri a, Ma l lor ca, Teneri fe, Ceuta y M eli ll a, y uno en l asr estan tes ci rcun scri pciones insul ar es.

b) Sern pr ocl amados electos aquel l os cand idatos que obtengan mayor nmero de votos hastacompl etar el de Senad ores asi gnados a l a cir cunscr ip cin.

Vemos, pues, que en este caso los electores pueden escoger los candidatos que prefieran de

ent re los propuestos en la s lista s de los dist intos pa rtid os o coa liciones, y que los ca ndida tosque obtengan escao de Senad or ser n los que individualmente ha ya n conseguido mayor n-

mero de votos en su correspondiente circunscripcin.

P or lo que a la s funciones del Sena do se refiere, part icipa de la s a tribuciones que la C ons-

tit ucin concede genricamente a am bas C m ara s, como son la potestad legislativa , la apro-

ba cin de los Pr esupuestos Genera les del Est a do y el control de la a ccin del Gobierno, a unque

a decir verdad esta ltima a tribucin se encuentra muy limita da pa ra el Senado, toda vez queslo puede reclam a r informa cin, solicita r la presencia de los miembros del Gobierno, someterlo

a pregunta s e interpelaciones y forma r Comisiones de Investiga cin, pero ca rece de la fa culta d

de presenta r una mocin de censura y t a mpoco par t icipa en la cuestin de confianza que puede

plantear el Presidente del Gobierno ante el Congreso de los Diputados.

Y, como a cont inua cin veremos, t a mbin en la elabora cin de las leyes el papel del Sena do

se encuent ra en un segundo pla no con respect o a l del Congreso en la inmensa ma yora de lasocasiones. De aqu que si quisiramos destacar algunas funciones del Senado en las que, de

alguna forma, posee cierta prioridad sobre el Congreso, nos tengamos que conformar con un

slo caso que la Constitucin seala: el de aprobar, por mayora absoluta y sin participacin

alguna del Congreso, la adopcin de medidas propuestas por el Gobierno para obligar a las

Comunida des Autnoma s a cumplir la s obligaciones que la C onst itucin y la s leyes les impon-

ga n. La part icipacin del Senado tendr lugar cuando no ha ya sido a tendido el previo reque-

rimient o del Gobierno al P residente de la Comunida d Autnoma en cuestin (a rt . 155.1), sin

perjuicio de que para la ejecucin de tales medidas, el Gobierno pueda dar instrucciones noslo a l Pr esidente de la C omunida d Autnoma , sino incluso ta mbin a cualq uier otr a Autoridad

de la misma.

ELABORACION DE LAS LEYES

En el proceso formativo de la ley es preciso distinguir cinco etapas o fases claramentediferenciadas:

1.I ni ciati va legislati va.

2.Deli beracin, di scusi n y votacin fi nal .

3.Sancin.

4.Promulgacin.

5.Publicacin.

1. LA INICIATIVA LEGISLATIVA

Se refiere a la fa culta d de poner en ma rcha el proceso legisla tivo median te la present a cin

de un texto que ms t a rde ser sometido a debat e y vota cin en las C ortes.

En nuestro pas, a l igual que en la m a yora de los sistemas pa rlamenta rios, es el Gobierno

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(2) En esta lt ima Comunidad Autnoma se exigen, para ser designa do Senador, los mismos requisi tos que para ser Diputad o

de las Cortes Va lenciana s.

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quien h a bitua lmente inicia el proceso legislat ivo. E ste proceder se justifica, como es lgico, por

la n ecesidad q ue tiene el Gobierno de llevar a cabo sus fines concretos, ra zn por la cual solicita

del Pa rlam ento que legisle sobre ciertas ma terias y en un determinado sentido, puesto que de

poco le servira a l G obierno orienta r una determinada poltica si no pudiera proponer a l P ar-

lamento las leyes que considera necesarias para llevarla a la pr ctica.

En est os casos, a los textos que el G obierno remite a las C ortes para su debate y vota cin

se les da el nombre de pr oyectos de ley.P ero, lgicament e, no es slo el Gobierno quien t iene la fa culta d de iniciar el proceso legis-

lat ivo, sino que la iniciat iva puede part ir de ca da una de las C ma ras (Congreso y S enado) a l

tomar en consideracin las propuestas formuladas en este sentido por Diputados, Senadores

o grupos parla ment a rios, denomin ndose en estos ca sos pr oposiciones de l ey.

J unto a estas dos forma s m s frecuentes de iniciat iva legislat iva, nuestra Constitucin

ta mbin confiere potesta d a las Asam bleas de las C omunida des Autnoma s, las cua les, segnel art . 87.2, podr n solicita r del G obierno la a dopcin de un proyecto de ley o remit ir a la Mesa

del Con greso una proposicin de ley.

Finalment e, en la C onstitucin se autoriza ta mbin la llama da in ic iativa popul ar, mediant ela cual el pueblo llan o podr presenta r en las Cort es proposiciones de ley, si bien se exigen pa raello no menos de quinienta s mil firma s. No procede dicha iniciat iva cuand o se tr a te de ma teria s

propias de ley org nica, tribut a rias o de ca r cter int erna cional, ni ta mpoco en lo relat ivo a laprerrogat iva de gracia. La iniciat iva popula r est regulada actua lmente por la Ley Orgnica

3/1984, de 26 de ma rz o.

2. DELIBERACION, DISCUSION Y VOTACION FINAL EN LAS CORTES

Est a segunda fase no est t otalmente regulada en la Constitucin, la cual distingue entre

tr a mit a cin de proposiciones y proyectos de ley, limit ndose a decir q ue:

La tramitacin de las proposiciones de ley se regular por los Reglamentos de las C-

ma ra s, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciat iva

legislativa conferida a las Cortes, Asa mbleas de las Comunidades Autnomas e inicia-

tiva popular (Art. 89).

Los proyectos de ley ser n a probados en Consejo de Ministros, que los someter a l Con-

greso, acompa a dos de una exposicin de motivos y d e los a nt ecedentes necesa rios parapronunciarse sobre ellos (art. 88).

Aproba do un proyecto de ley ordina ria y org nica por el Congreso de los Diputa dos, su

P residente da r inmediat a cuenta del mismo al P residente del Senado, el cual lo some-

t er a la d elibera cin de st e (a rt . 90.1).

El Senado, en plazo de dos meses, a partir del da de la recepcin del texto, puede,

mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto

deber ser aprobado por mayora absoluta. El proyecto no podr ser sometido al Rey

par a s a ncin sin que el Congreso ra t ifique por ma yora a bsoluta , en ca so de veto, el texto

inicial, o por ma yora sim ple, una vez tra nscurridos dos meses desde la interposicin d elmismo, o se pronuncie sobre las enmienda s, acept ndolas o no por ma yora simple (a rt .

90.2).

El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se

reducir a l de veinte das na tu ra les en los proyect os declar a dos urgentes por el Gobierno

o por el Congreso de los Diputados (art. 90.3).

De lo anterior se deduce, en primer lugar, que la Constitucin concede preferencia a los

proyectos de ley, si bien, como a contin ua cin veremos, su t ra mit a cin en las Cort es es prcti-

cament e an loga a la d e las proposiciones de ley.

En segundo luga r, desta ca a toda s luces el papel hegemnico del Congreso respecto al S enado.

De a mbos aspectos nos ocupam os a cont inua cin.

1. Tramitacin de las leyes en el Congreso

Como acabamos de decir, la tramitacin de los proyectos y proposiciones de ley apenas

difieren en lo sustancial. El proyecto de ley es presentado por el Gobierno en la Mesa del

Congreso, ordena ndo sta su inmedia t a publicacin en el Boletn Of i ci al de l as Cor tespara que

los Diput a dos tenga n conocimiento del mismo y puedan present a r sus enmienda s. Despus detra nscurridos ciertos plazos para presenta rlas, plazos que vara n segn sean enmiendas pa r-

cia les o a la tota lida d, el proyecto, de no ser devuelt o a l Gobierno por aprobar se enmienda s aProhibid



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la totalidad, se debate por el Pleno o en Comisin y, de resultar aprobado, es remitido por el

P residente del Congreso a l del Sena do.

La tr a mit a cin de las proposiciones de ley es simila r a la de los proyectos de ley, con la nica

diferencia de q ue est os ltimos se tr a mit a n siempre la Mesa del Congreso no puede nega rse,

mient ra s que par a la s proposiciones de ley se requiere previa ment e su tom a de consi deracinpor part e del Congreso; primero se debat e y vot a s u conveniencia o no, y si resulta favora ble

se publica en el Boletn Ofi ci al de l as Cor tespara que d comienzo un procedimiento de en-mienda s y vota ciones sust a ncia lmente a n logo a l seguido por los proyectos de ley.

2. Tramitacin de las leyes en el Senado

Recibido del Congreso el proyecto o proposicin de ley aprobado, el Senado, en el plazo de

dos meses o en el de veinte da s en los decla ra dos urgent es por el G obierno o por el Congreso,

puede toma r, como hemos visto, una de las tr es decisiones siguientes:

1. Apr obarlo tal como l l ega, esto es, sin ninguna enmienda a diciona l. En este caso, lgica -mente, la ley queda definitivament e aproba da sin necesidad de que vuelva de nuevo al

Congreso.

2. Pr esent ar enm iend as al t exto apr obado por el Congreso.En este supuesto, el Congresopodr aceptarlas o no, por mayora simple, y la ley quedar aprobada con la ltima

palabra del Congreso de los Diputados.

3. La t ercera posibilidad es que el Senado vete el pr oyecto o proposicin de l ey,veto que nopuede ser ad opta do si no es por ma yora a bsolut a . Como puede comprenderse, el veto es

un rechazo total al proyecto o proposicin de ley recibido. En este caso, a su vez, el

Congreso tiene dos opciones:

a ) Rat i fi car el t exto in ici al , por mayora absolu ta , en el pl azo de dos meses desde lain ter posi ci n del veto por par te del Senado.

b) De no l ogra r la m ayora absol ut a en ese pl azo, el Congr eso puede someter de nu evo avotacin el texto i ni ci al , una vez tran scur ri dos dos meses desde l a i nt er posi ci n delveto, quedand o apr obado si se logra l a m ayora sim ple3.

En definitiva, a unque en la ela bora cin y aprobacin de la ley intervienen la s dos Cm a ras,result a evidente que el pa pel del Sena do es bast a nt e m s pobre que el del Congreso, pues son

las decisiones de este lt imo las que a l fina l prevalecen, incluso con la fronta l oposicin del

S enado, como ocurr e en el cas o del veto.

3. SANCION

El a cto jurdico que ema na de las C ortes no es perfecto como ley mientra s no lo ra tifique el

J efe del Esta do. En este sentido, la sa ncin es el acto mediant e el cua l el J efe del Esta do, en

nuestro caso el Rey, perfecciona o aprueba la ley.

P or ello, la fecha de la s leyes coincide con la del momento de su sa ncin. As, cuan do decimos

que la a ctua l Const itucin es de 27 de diciembre de 1978 lo que queremos indicar es q ue en

ese da fue sancionada , con independencia de la fecha en que fue aprobad a por la s Cortes o del

da de su publica cin en el B oletn Oficial del E sta do.

Ta l como se dispone en el a rt . 91 de la Const itucin, el Rey sa nciona r en el plazo de quince

das la s leyes aprobad as por las Cortes Generales, y las promulgar y ordenar su inmediat a

publicacin.

4. PROMULGACION

La promulgacin es el a cto solemne por el que el J efe del Esta do at estigua la existencia de

la ley y ordena a las Autoridades q ue la cumplan y la ha gan cumplir a los sbditos. Actua lmente,

la promulgacin y publicacin de las leyes suelen ser coincidentes, dado que no se necesita

solemnidad a lguna para testimoniar su existencia, a no ser que se tr a te de leyes excepciona les,

como es el ca so de la C onstit ucin de cualq uier pas. E n nuest ro cas o concreto, la a ct ua l Cons-

t itucin fue sa nciona da por el R ey el 27 de diciembre de 1978 en el C ongreso de los Diputa dos

y en ese mismo insta nt e tuvo lugar su proclam a cin solemne por par te del Mona rca.

5. PUBLICACION

Es el hecho ma teria l de inserta r la ley en el B oletn Oficia l del Est a do. No es un a cto jurdico,

propiament e dicho, pero tiene suma im porta ncia por ser a par tir d e ta l insercin cua ndo empieza

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(3) Como bien puede comprenderse, no ha y en principio razones pa ra que esta ma yora simple no se consiga en el congreso,

puesto que ya s e logr en una primera votacin a ntes de remitirse el texto al Sena do.

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a cont a rse el plazo de ent ra da en vigor. As, como precept a el ar t. 2 del C digo civil, l as leyesent rarn en vi gor a los vei nt e das de su compl eta publ i cacin en el Bol etn Of i ci al del E stado,si en el l as no se di spu si er e otr a cosa.

CLASES DE LEYES

1. Leyes formales y materiales

La ley, como suprema ma nifesta cin de la volunta d del Est a do, t iene una a cepcin form a ly otra ma terial. E n sentido forma l, ley es todo acto emanado, segn el pr ocedi m ient o establ eci do,del rgan o u r ganos en que resi de la potestad l egisla ti va; en su acepcin mat erial, se entiendepor ley a toda norma ju rd ica de carcter genera l y obl igatori o.

Est a doble a cepcin de la ley nos lleva a la conclusin de que no t odas la s leyes forma les lo

son en sentido ma teria l, y viceversa. As, no todos los a ctos del poder legislat ivo tienen la misma

naturaleza y contenido de verdaderas leyes, en cuanto, en ocasiones, no establecen normas

jurdicas generales sino actos singula res o part icula res, siendo en este cas o simples actos a d-

minist ra tivos rea lizados por el legislador. S era el caso, por ejemplo, de la concesin por ley d e

una pensin extra ordina ria a la viuda de un glorioso milita r, o de un ttu lo nobiliario a un

ex-presidente del Gobierno en reconocimiento de su labor al frente del ejecutivo.

De la misma forma , existen normas jurdica s generales, esto es, leyes mat eriales, que no

ha n sido dicta da s por el rga no u rga nos del poder legislat ivo, como son los Reglament os quedicta n la Administra cin del Esta do y las Comunidades Autnoma s, y las Ordena nzas y B and os

dicta dos por las ent ida des loca les.

No obsta nt e la dist incin, en nuest ros das predomina la a cepcin forma l de la ley, emplen-

dose solamente t a l voca blo para las n ormas jurdicas emana da s del poder legislat ivo y t omandoot ros nombres si provienen de otr os rga nos de la Administra cin Pblica.

G arr ido Falla, conjugando los puntos de vista forma l y m a terial, define la ley como normajurdi ca de carcter general d ictada por los rganos a l os qu e el or denam iento jurd ico atr ibu yeel poder l egisla ti vo.

2. Leyes orgnicas y ordinarias

En los regmenes polticos anteriores poda decirse que todas las leyes emanadas del Par-

lamento eran de igual na tura leza y cara ctersticas, pero una de las innovaciones de la Consti-

tucin actua l, inspirndose sin duda en la Constitucin francesa, fue la implanta cin de lasllama das leyes orgnicas, en cuyo concepto se integran dos cara ctersticas plas ma das en el a rt.

81 de la Const itucin.

a ) P or una pa rt e, versa n sobre un conjunto de ma teria s especifica da s en dicho precepto

constitucional: son l eyes or gni cas las relat iv as al d esarr oll o de l os derechos fundamen-ta l es y de las l iberta des pbl i cas, las que aprueben los Estatut os de Au tonoma y el rgimenel ectoral genera l y l as dems pr evi stas en l a Consti tu cin.

b) P or otr a , su aprobacin, modifica cin o derogacin exige la m a yora a bsoluta de los miem-

bros del Congreso.

Se observa, por tanto, que la diferencia entre leyes orgnicas y ordinarias viene dada por

las ma terias q ue amba s regulan y por la exigencia de que las primeras deben ser aprobadas

por m ayora a bsoluta del Congreso la m ita d m s uno del total de sus m iembros, requisito

que no debe da rse en las leyes ordina ria s, las cuales pueden serlo por lo genera l por ma yorasimple m s votos a firmat ivos que negativos, siempre q ue exista qurum de a sistencia.

3. Leyes estatales y leyes de Comunidades Autnomas

A ra z de la implant acin del E sta do de las Autonomas que la Constitucin consa gra, la

potest ad legislat iva ya no pertenece en exclusiva a la s Cortes G enera les, sino que qu eda com-

part ida con la s Asambleas Legislat ivas de la s Comunidades Autnoma s, las cuales podr n

dictar leyes aplicables en su territorio dentro del marco de competencias asumidas por ellasen sus r espectivos Esta tut os.

LOS TRATADOS INTERNACIONALES

Si a los t ra ta dos interna cionales se les dedica en la Const itucin un Ca ptulo incluido en el

Ttulo III , q ue tra ta de las C ortes Generales, no cabe duda de que en el nimo del legislador

exista la conviccin de que Pa rla ment o debera esta r cuando menos al corrient e de t odo lo que

concierne a esta importa nt e parcela del mundo exterior. P or otra part e, ta mpoco puede extraa resa ubicacin, por cua nto los tra ta dos interna cionales forma n par te del ordena miento jurdico

interno desde qu e son publica dos en el Boletn Oficial d el Est a do.Prohibid



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Aun cuando la elaboracin de los tratados internacionales es competencia del Gobierno,

fundamentalmente a travs del Ministerio de Asuntos Exteriores, pudiendo intervenir otros

Depart am entos afecta dos, como son los de Economa, Agricultura , Indust ria y Energa, et c. ,

las C ortes G enerales intervienen de man era d ecisiva en la celebracin de los mismos. En este

sentid o, del ar ticulado de la Constit ucin se deducen los siguientes supuest os:

1. Tratados que precisan de ley orgnica previa

Mediant e ley orgnica se podr a utorizar la celebracin de t rat ados por los que se at ribuya

a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la

Const itucin (a rt . 93).

Est e supuesto est pensado para tra ta dos como el de adhesin de Espaa a la U nin Europea ,

puesto que los rganos comunit a rios P a rla ment o, Consejo de Ministros, Tribuna l de J ust icia ,

etc. podr n crear norma s de obligado cumplimiento en Espa a , en ma t eria la boral, de comer-

cio, tributarias, etc.

2. Tratados que requieren previa autorizacin de las Cortes

Dicha a ut orizacin es un puro acto forma l de las Cort es por el que presta s u consentimient o.

S egn el art . 94 de la C onstit ucin, la previa a utoriza cin se requiere en los siguientes cas os:

T rat ados de carcter polti co.

T ra tados o conveni os de carcter m i l i tar .

T ra tados o conveni os que afecten a l a i nt egri dad terr i tor ia l del Estado o a l os derechos ydeberes fun damental es establ eci dos en el Ttu l o I .

T rat ados o conveni os que imp li quen obli gaci ones fin anciera s para l a H aci end a Pbli ca.

Tratados o convenios que supongan modificacin o derogacin de alguna ley o exijan

medidas legislat ivas pa ra su ejercicio.

3. Tratados que requieren reforma constitucional

La celebracin de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la

Const itucin exigir la previa revisin const ituciona l (a rt . 95).

P ara ello, el G obierno o cualquiera de las C ma ras puede requerir al Tribunal Constitucional

qu e decla re si existe o no ta l contra diccin.

4. Tratados que no necesitan ningn requisito previoLos resta ntes t ra ta dos o convenios no comprendidos en los apa rta dos ant eriores no precisan

requisit o previo a lguno, si bien el Congreso y el Sena do ser n inmedia ta ment e informa dos de

su conclusin (a rt . 94.2), cosa lgica, por otra par te, por cuant o no sera lcito que el G obierno

no tuviera informa do al P a rla ment o de todo cua nto concierne a nuest ros compromisos con elmu ndo exterior, por poca importa ncia que stos pudieran t ener en compara cin con los tr a ta dos

o convenios cont emplados en los a par ta dos ant eriores.

Prohibidasurep


lEzcurra

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11 - 10 P rimera pa rt e: Derecho polt ico y const ituciona l

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Cortes generales, Cámaras. Congreso de los diputados. Senado. Elaboración de las leyes. Clases de leyes