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INTRODUCCIN
Durante la crisis actual se ha puesto de manifies-to la gran
importancia que tiene la credibilidadde la actuacin pblica para
todos los agenteseconmicos ya sean inversores consumidores.La
economa espaola padece en estos momen-tos de una gran falta de
credibilidad tanto en losmercados internacionales como nacionales,
situa-cin reflejada en todos los indicadores de con-fianza
existentes ya sean indicadores financieroscomo la ya famosa prima
de riesgo indicadoresde la economa real como los indicadores de
con-fianza de la produccin y del consumo. Todosellos reflejan un
nivel de confianza lejos de lodeseable y necesario para el buen
funcionamien-to de la economa y de los mercados.
Una parte de esta falta de confianza se derivade la insuficiente
transparencia del sistema pol-tico espaol y de la gestin de sus
dirigentes, ascomo tambin de las carencias de transparenciaen el
mbito privado de instituciones y grandesempresas. La economa
espaola, al igual que elresto de las economas modernas de
mercado,solo puede funcionar de una manera eficiente sitodos los
agentes econmicos y sociales tienenacceso a una informacin cada vez
ms oportuna,relevante y fiable que oriente y alimente la tomade
decisiones estratgicas, pblicas y privadas.
La credibilidad se basa en la confianza y en elconocimiento
veraz del funcionamiento de lasinstituciones y de sus directivos y
gestores. Losmercados y los inversores en general necesitan
conocer con veracidad los datos de las institucio-nes y las
empresas, tanto pblicas como privadasy ltimamente se han generado
demasiadasdudas sobre la informacin ofrecida en Europa yen Espaa.
En la sociedad espaola, las deficien-cias ms acusadas e
inquietantes de transparenciaestn en la opacidad de entidades que
viven delPresupuesto y que forman parte del permetrodel Estado,
aunque no sean propiamente Estado.Es el caso, por ejemplo, de los
partidos polticos,las organizaciones sociales dependientes
derecursos pblicos, y de las entidades sociales ymercantiles que
reciben subvenciones y ayudasdel Estado. En este entorno florece el
riesgo decorrupcin que compromete la calidad de lademocracia y la
solvencia y reputacin del Estadoy de la poltica.
En el mbito de la informacin econmica laexigencia de
transparencia de los poderes pbli-cos es ms relevante y adquiere la
categora deprincipio que debera guiar la actuacin de lospoderes
pblicos. Este principio de transparen-cia afecta no slo a la
cantidad de la informacinsuministrada, sino tambin, a la calidad de
lainformacin que se ofrece. Dicha informacindebe ser publicada de
manera peridica y previ-sible, cumpliendo unos calendarios que el
ciuda-dano conozca, para que pueda adaptar a ellos suritmo de
control de los poderes pblicos. Peroadems debe ser publicada de
forma que resultetil al ciudadano, es decir, con la suficiente
des-agregacin como para dar una idea exacta delfuncionamiento de
los poderes pblicos. Por lti-
279
CREDIBILIDAD Y TRANSPARENCIADEL SECTOR PBLICO
Carmen Alcaide.Analista y ex Presidenta del INE
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mo, debe ser publicada en soportes accesibles,adecuados a las
tcnicas modernas y que permi-tan su estudio y anlisis.
La informacin estadstica constituye un inputfundamental para la
elaboracin de diagnsticos,la formulacin, instrumentacin, control y
eva-luacin de polticas pblicas, as como un ele-mento indispensable
en la realizacin de estudiose investigaciones por parte de usuarios
del sectorprivado y acadmico, y del pblico en general. Ala
transparencia de la informacin estadstica lededicar la ltima parte
de mi exposicin.
LAS EXIGENCIAS LEGALES
En trminos generales la Constitucin Espaolase refiere al derecho
de los ciudadanos a conocerlos asuntos pblicos. En el artculo 23.1
reconoceel derecho de los ciudadanos a participar en losasuntos
pblicos, bien directamente o bien a tra-vs de sus representantes y
en el artculo 103establece que la Administracin sirva con
objeti-vidad los intereses generales y acte de acuerdocon los
principios de eficacia, jerarqua, descen-tralizacin,
desconcentracin y coordinacin,con sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho.
La Constitucin espaola se refiere en concre-to a la
transparencia y accesibilidad de la infor-macin del sector pblico,
al establecer en suartculo 105 b) que se regular por Ley el acce-so
de los ciudadanos a los archivos y registrosadministrativos, salvo
en lo que afecte a la segu-ridad y defensa del Estado, la
averiguacin de losdelitos y la intimidad de las personas. A pesarde
este mandato es ahora recientemente cuandolos dos ltimos gobiernos
han sentido la necesi-dad de legislar el derecho a la informacin
esta-blecido en dicho artculo de la Constitucin.
El derecho de los ciudadanos a poder conocerla gestin pblica, lo
que la administracin sabedel ciudadano y los procesos de decisin,
gestiny archivo as como la regulacin del acceso a lainformacin es
una exigencia democrtica, con-cretada en muchos pases mediante
leyes espec-ficas. Existen recomendaciones de la Unin
Europea para los pases miembros y directivaspendientes de
desarrollo en Espaa. El nicoaspecto concretado en el Tratado de la
UE es elreferente a la informacin estadstica, que hasido
posteriormente desarrollado por la Comi-sin Europea y EUROSTAT como
organismodentro de la Comisin responsable de la estads-tica.
Espaa es uno de los ltimos pases de la UEen desarrollar una ley
de transparencia de lainformacin. Durante el gobierno socialista
seprepar un anteproyecto de ley de acceso a lainformacin pblica que
no lleg ni a ser apro-bado en el Consejo de Ministros, ni en
conse-cuencia presentado al Parlamento. En un borra-dor inicial, se
reconoca la necesidad de que lanorma tuviera el rango de Ley. En lo
referente ala informacin econmica y estadstica se inclua,en primer
lugar, un captulo destinado al diseode un catlogo de datos de
obligada publicacinen tiempo y forma, instando a los
organismoscompetentes a la elaboracin de calendarios queseran
publicitados convenientemente.
Los intentos de alcanzar una mayor transpa-rencia fueron
concretados en el Acuerdo de laComisin Delegada del Gobierno para
asuntoseconmicos sobre mejoras en la transparenciaen el mbito de la
informacin econmica pro-porcionada por el gobierno. En dicho
acuerdo,los diferentes ministerios econmicos y entidadescomo, la
Seguridad social, el Instituto Nacionalde estadstica (INE) y el
Banco de Espaa se com-prometan a cumplir con unas reglas de
transpa-rencia no existentes hasta el momento, exceptolas parciales
referidas a la estadstica oficial delINE. En l se aseguraba que
toda la informacinestadstica de cada ministerio, incluidos
loscalendarios y las notas metodolgicas, estaranaccesibles y
agrupadas desde un acceso de pri-mer nivel en la pgina Web
principal de cadaministerio. La Comisin Delegada del Gobiernopara
Asuntos Econmicos tambin acord crearun Grupo de Trabajo para la
mejora de la trans-parencia, con los siguiente objetivos: Someter
laevaluacin externa la realizacin del acuerdo.Realizar propuestas
de mejora de las medidaspropuestas y estudiar la viabilidad de
culminar el
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DESAPALANCAMIENTO Y CRECIMIENTO EN ESPAA
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proceso de aumento de la transparencia con lapromulgacin de una
Ley de Transparencia en laInformacin Econmica.
A pesar de este intento del gobierno socialis-ta, fueron algunos
altos cargos los responsablesde que no se llevase a buen fin ya que
considera-ban la informacin como un bien de su propie-dad que podan
utilizar en el momento ms con-veniente para sus intereses. La
publicacin enfecha y forma elegida por los responsables polti-cos
en vez de atenerse a un compromiso a travsde un calendario han sido
usados como un ins-trumento en vez de considerarlo como un dere-cho
de los ciudadanos.
EL PROYECTO DE LEY DETRANSPARENCIA, ACCESO A LAINFORMACIN PBLICA
Y BUENGOBIERNO
El gobierno actual, aprob en Consejo de Minis-tros de 27 de
Julio de 2012, un proyecto de ley deTransparencia, Acceso a la
informacin pblica yBuen Gobierno. En el mes de agosto fue enviadoal
Parlamento donde ha estado en la ComisinConstitucional en periodo
de enmiendas hastafinal de septiembre.
En su exposicin de motivos refleja el triplealcance de la Ley:
incrementa y refuerza la trans-parencia en la actividad pblica, que
se articula atravs de obligaciones de publicidad activapara todas
las Administraciones y entidadespblicas, reconoce y garantiza el
acceso a lainformacin regulado como un derecho deamplio mbito
subjetivo y objetivo y establece lasobligaciones de buen gobierno
que deben cum-plir los responsables pblicos as como las
conse-cuencias jurdicas derivadas de su incumplimien-to, lo que se
convierte en una exigencia de res-ponsabilidad para todos los que
desarrollan acti-vidades de relevancia pblica.
El dictamen del Consejo de Estado, no vincu-lante para el
gobierno, expres la necesidad deuna reflexin para corregir algunas
deficienciasdel proyecto. La crtica fundamental se refiri a
su carcter abierto, genrico e indeterminadosiendo susceptible de
generar conflictos de inter-pretacin, lo que claramente choca con
el propioconcepto de transparencia.
Existen otros informes a los que no se ha dadopublicidad aunque
si estn disponibles para losdiputados. An as ha transcendido el
informe dela Agencia de Proteccin de datos centrado bsi-camente en
los datos de carcter personal. Elproyecto de Ley, en el captulo II
sobre publici-dad activa, artculo 3, establece claramente loslmites
para este tipo de datos. Los lmites alderecho de la informacin
pblica previstos en elartculo 11 y especialmente, el derivado de
laproteccin de datos de carcter personal, regula-do en el artculo
12. El Informe de la Agencia deproteccin de datos, a pesar de las
limitacionesya incluidas en el proyecto de ley, insiste en
con-cretar ms aun las limitaciones.
Tampoco se dispone del resumen de las apor-taciones de los
ciudadanos a la consulta pblicarealizada con anterioridad a la
proposicin deenmiendas. Lo nico que ha trascendido demomento es que
un significativo nmero deobservaciones sealan la necesidad de
configurarel derecho de acceso como un derecho fundamen-tal
regulado, por tanto, por una norma de rangoorgnico. Con su actual
redaccin, la ley siguesiendo ordinaria y ante un conflicto,
normalmen-te prevaleceran otros derechos fundamentales(como la
proteccin de datos). En el mbito deaplicacin de la ley ha habido un
inters expresoen que la Casa Real o todos los receptores de fon-dos
pblicos, incluidos ONG, partidos polticos,sindicatos o patronal,
estuvieran incluidos en elalcance de la ley. Sin embargo, sin
justificacin con ella ninguno est de momento incluido.
El objeto de la Ley queda claramente expresa-do en el artculo 1.
Esta ley tiene por objetoampliar y reforzar la transparencia de la
activi-dad pblica, reconocer y garantizar el derecho deacceso a la
informacin relativa a aquella activi-dad y establecer las
obligaciones de buen gobier-no que deben cumplir los responsables
pblicosas como las consecuencias derivadas de suincumplimiento.
CREDIBILIDAD Y TRANSPARENCIA DEL SECTOR PBLICO
281
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Pero dentro de lo que podramos calificar deambigedad inconcrecin
pondremos algunosejemplos:
9 En el artculo 2 se establece el mbito sub-jetivo de aplicacin
de la Ley queda deter-minado con claridad que adems del Esta-do y
la Seguridad social, tambin estnincluidas las administraciones
territorialesy organismos y los entes dependientes delsector
pblico. Sin embargo, posterior-mente en algunos artculos, se echa
en faltaesta concrecin al referirse en particular alEstado. Por
ejemplo en el Ttulo 2 referidoal Buen Gobierno, el artculo 22
dedicadoal mbito de aplicacin, se limita a losmiembros del gobierno
y altos cargos de laAdministracin general del Estado, dejan-do al
margen a los gobiernos de las Comu-nidades autnomas que supongo
tendranque hacer su propio desarrollo de la Ley.
9 Al establecer en el Captulo III el derechoa la informacin
pblica establece en elartculo 11 los lmites al derecho de accesoen
forma mucho ms amplia que como lohace la Constitucin. Adems de las
limita-ciones en lo que afecte a la seguridad ydefensa del Estado,
la averiguacin dedelitos y la intimidad de las personas
esta-blecido en la Constitucin, la Ley estableceuna lista prolija
pero con ciertas vagueda-des, como cuando se refiere a h) Los
inte-reses econmicos y comerciales, i) la polti-ca econmica y
monetaria, que puedenderivarse en negativas injustas de ese
dere-cho a la informacin y que segn el dicta-men del Consejo de
Estado pueden mer-mar seriamente la eficacia real del
referidoderecho.
LA TRANSPARENCIA ESTADSTICA
Como en otros muchos aspectos la legislacineuropea es
fundamental para el cumplimiento delas obligaciones de los Estados
Miembros. Enmateria de informacin estadstica, el tratado de
la Unin Europea, en el artculo 338 del Tratadode Lisboa, se
refiere a la ley o ley marco europea,que establecer las medidas de
elaboracin deestadsticas cuando sea necesario para llevar acabo las
actividades de la Unin. Establece quela elaboracin de la
estadsticas respetar laimparcialidad, fiabilidad, objetividad,
indepen-dencia cientfica, rentabilidad y el secreto esta-dstico y
no ocasionar cargas excesivas a los ope-radores econmicos.
En enero de 1999, el Ecofin, encarg a la Ofi-cina Estadstica de
la Comisin Europea (Euros-tat) elaborar un plan de Accin del
EMU,demandando una serie de estadsticas que hanobligado a todos los
pases a incrementar susesfuerzos ya sea en trminos de ofrecer una
infor-macin ms detallada o de acortar los plazos dedisponibilidad
de la informacin elaborada. Elobjetivo es disponer de la informacin
compara-ble que haga posible la valoracin de las polticaseconmicas
aplicadas en los pases. El Plan deAccin de la UME, presentado al
Consejo ECO-FIN en septiembre de 2000, supuso un gran pasohacia la
mejora de las estadsticas macroecon-micas infra anuales de la UE y
la zona del euro.
El Plan de Accin EMU exige que los Estadosmiembros aceleren la
produccin de las series dedatos nacionales para que la Comisin
Europeaproduzca y publique los Principales IndicadoresEconmicos
Europeos (PIEEs), una demanda delBanco Central Europeo con el fin
de disponer deindicadores comparables para la aplicacin de
lapoltica monetaria europea. Con la creacin eimplantacin del Euro,
la aplicacin de una polti-ca monetaria comn hace patente la
necesidad dedisponer por parte del Banco Central Europeo,
deindicadores coyunturales rpidos para el conjuntode la UEM,
comparables con los de otras reas eco-nmicas y fundamentalmente con
los Estados Uni-dos. Los ltimos Consejos de Lisboa y
Barcelonaestablecieron tambin la necesidad de disponer
deindicadores estructurales, comparables en diversasmaterias: Uso
de las nuevas tecnologas, medioambiente y crecimiento
sostenible.
Frente a este intenso crecimiento de la deman-da de informacin
estadstica se realiza un gran
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DESAPALANCAMIENTO Y CRECIMIENTO EN ESPAA
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esfuerzo de coordinacin entre Eurostat y losINE`s de los Estados
Miembros. Dentro del prin-cipio de subsidiaridad, Eurostat no es ms
queuna Direccin General de la Comisin y cada INEde cada Estado
miembro lucha por separado consu Gobierno para obtener los recursos
necesariosy abordar todas las nuevas obligaciones.
Actualmente, el Plan de Accin del EMUabarca las cuentas
nacionales trimestrales, lascuentas trimestrales de la
Administracin pbli-ca, las estadsticas de los mercados de trabajo,
lasestadsticas coyunturales de las empresas y lasestadsticas sobre
comercio exterior. Cada Estadomiembro debe transmitir los datos que
contribu-yen a los diferentes PIEEs junto con una evalua-cin
cuantitativa, los metadatos precisos, es decir,informacin sobre las
fuentes, mtodos y frmu-las empleados, as como las explicaciones
ade-cuadas que permitan hacer revisiones de granenvergadura.
La esencia de los PIEEs es la produccin deun conjunto de 19
indicadores coyunturales(mensuales y trimestrales), concebidos
comoherramienta de apoyo para el anlisis econmicoy la poltica
monetaria, disponibles primero paraEuropa (principio First for
Europe), y que debensatisfacer los ms altos estndares
internacionalesde calidad, particularmente en lo que respecta ala
puntualidad y oportunidad de la difusin delos datos.
Por ltimo, a travs de una comparativa entrelos Estados miembros
de la UE se identifican lasmejores prcticas de cara a mejorar la
puntuali-dad de los datos y la compilacin de algunos delos PIEEs,
invitando al Sistema Estadstico Euro-peo a promover y extender la
aplicacin de estasbuenas prcticas.
Todos los aspectos sobre la calidad de la infor-macin estadstica
se han desarrollado enEUROSTAT que como organismo de la Comi-sin
Europea responsable de la informacin esta-dstica acord y adopt en
el 24 de febrero de2005 el European Statistics Code Of Practice.El
cdigo abarca 15 principios, de obligatoriocumplimiento para todos
los estados de la UE.Aunque en la mayora se puede encontrar
alguna
referencia a la informacin, sobresalen los de: 1:profesionalidad
e independencia, el 4: calidad,el 6: imparcialidad y objetividad,
el 11: rele-vancia y el 15: accesibilidad y claridad. El Cdi-go de
buenas prcticas, est publicado en espa-ol en la Web del INE.
Con el propsito de concretar y controlar laaplicacin del cdigo,
se cre un comit EuropeanStatistical Governance Advisory Board
(ESGAB)en cuyo ltimo informe del 2010 hace referenciaen su
introduccin al dao que el caso Griego hahecho sobre la credibilidad
de la informacinestadstica, reforzando la necesidad de
continuarmejorando la aplicacin del cdigo de buenasprcticas.
Las Estadsticas Oficiales son la fuente msimportante y confiable
de informacin econmi-ca y social. La Ley de la Funcin
EstadsticaPblica 12/1989, de 9 de mayo, que constituye elpilar de
la legislacin estadstica bsica, regula lafuncin estadstica para
fines estatales, la organi-zacin de los servicios estadsticos y las
relacionesen materia estadstica con las ComunidadesAutnomas, las
Corporaciones Locales, as comocon la Comunidad Europea y Organismos
Inter-nacionales. Las estadsticas para fines estatalesson todas
aquellas que el Estado acuerde, sin mslmite que el incluirlas en el
Plan EstadsticoNacional (PEN) que, aprobado por Real Decretocon un
periodo de vigencia de cuatro aos, sepresenta como principal eje
ordenador de la acti-vidad estadstica del Estado.
El Instituto Nacional de Estadstica (INE),como responsable de la
realizacin de prctica-mente todas las operaciones estadsticas que
sebasan en encuestas, tiene que asumir el reto deresponder a una
creciente demanda, nacional,internacional e incluso regional, de
datos e indi-cadores estadsticos manteniendo altos estnda-res de
calidad.
Otros Organismos se ocupan de otras infor-maciones: El Banco de
Espaa como institucinindependiente atiende la Informacin
Financie-ra. El Ministerio de Hacienda, a travs de laIGAE, se
encarga de la informacin presupuesta-ria y fiscal y de las
estimaciones de dficit pbli-
CREDIBILIDAD Y TRANSPARENCIA DEL SECTOR PBLICO
283
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co. Adems, un comit formado por tcnicos delINE, Banco de Espaa y
la IGAE analiza losdatos del sector pblico para trasladarlos
oficial-mente a la Comisin Europea e incorporarlos ala Contabilidad
Nacional del INE.
El Sistema Estadstico Espaol es, comparadocon otros sistemas
estadsticos, de gran compleji-dad debido al gran nmero de actores
que con-forman el sistema. La Estadstica Oficinal enEspaa guarda
simetra con la configuracinpoltico-administrativa del pas y se
estructura deforma paralela a la Administracin Pblica, esdecir, en
tres niveles como consecuencia de ladefinicin de un Estado muy
descentralizado,pudindose distinguir la estadstica Estatal,
laAutonmica y, en menor medida, la estadsticaLocal.
Este contexto exige que todos los agentes,locales, autonmicos y
estatales, que intervienenen la elaboracin de las estadsticas
oficialesestn coordinados y se sometan a las mismasreglas y normas
de funcionamiento y tcnicaestadstica, tanto desde el punto de vista
institu-cional como en el mbito de los procesos y pro-ductos
estadsticos, y se asegure un aprovecha-miento eficiente en la
utilizacin de los recursosdisponibles, evitar duplicidades y
garantizarcobertura de informacin de todos los sectoresde inters.
Pero los servicios de estadstica de lasComunidades Autnomas, han
replicado la ley ylos programas estadsticos del INE y los
calenda-rios. Adems son pocos (Pas Vasco y Andaluca),los que hacen
alguna aportacin estadstica pro-pia, comportndose en general como
servicios deestudios de las consejeras de economa de lasCCAA. No
disponen de independencia respectoa sus autoridades polticas aunque
se coordinancon el INE a travs del Comit Interterritorial
deEstadstica.
En cuanto al cumplimiento del Cdigo deBuenas Prcticas, Espaa lo
ha aprobado y cum-ple con las exigencias de transparencia y
puntua-lidad en su informacin. Adems tiene el com-promiso de
impulsar la transparencia con losusuarios y con los medios de
comunicacin.Publica al comienzo del ao el calendario, con
fechas concretas, de las estadsticas coyunturalesy muy
aproximadas, en las estructurales. El INEes independiente segn la
ley estadstica perotiene una debilidad que sera subsanable con
unacorreccin en la Ley de estadstica: su presiden-te/a es nombrado
y destituido por el Consejo deMinistros sin una duracin definida
del manda-to, lo cual debilita la independencia.
Sin embargo, la exigencia de transparencia dela informacin no se
cumple con los datos proce-dentes del sector pblico. No existe un
calenda-rio concreto de la publicacin mensual de losdatos de
ejecucin presupuestaria en materia deingresos, gastos y dficit. En
lo referente a lainformacin econmico financiera de las
cuentaspblicas de las Comunidades Autnomas, no secumplen los
principios de transparencia. Solo seconocen, desde fecha reciente,
los datos de eje-cucin presupuestaria trimestralmente y encuanto a
su fiabilidad, los resultados referentes a2011, varias veces
corregidos por el gobierno,ponen en entredicho la informacin
aportada.Recientemente desde Bruselas el portavoz deasuntos
econmicos exiga ms transparencia enlos datos del sector pblico,
aunque deca nodudar de la calidad del trabajo del INE. Pero hayque
tener en cuenta que al tratarse de datosadministrativos, en la
elaboracin de los resulta-dos del Dficit pblico, son las propias
Comuni-dades Autnomas las que suministran la infor-macin inicial.
Poe eso sera muy importantecontar con instrumentos de control
necesariospara supervisar la fiabilidad de las cuentas pbli-cas en
el corto plazo ya que el Tribunal de Cuen-tas lo hace a ms largo
plazo.
CONCLUSIONES
9 La falta de transparencia conlleva a un dete-rioro de la
credibilidad en las actuacionesdel sector Pblico. En el mbito
econmicoy financiero, la necesidad de transparenciase hace ms
relevante.
9 Espaa padece de una laguna legislativaen el desarrollo del
derecho de los ciuda-danos al acceso y transparencia de la
infor-
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DESAPALANCAMIENTO Y CRECIMIENTO EN ESPAA
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macin del sector pblico, expresado congeneralidad en la
Constitucin espaola.
9 El proyecto de ley de transparencia, accesoa la informacin
pblica y buen gobierno,presentado al Parlamento est en trmitesde la
Comisin Constitucional y en trmi-tes de enmiendas, donde podra ser
objetode mejoras.
9 En el mbito econmico, la transparenciaestadstica est muy
desarrollada en lalegislacin europea. La necesidad de dis-poner de
de informacin de calidad, verazy fiable sobre los estados miembros,
ha lle-vado a la Comisin europea a elaborar un
cdigo de buenas prcticas de obligadocumplimiento.
9 En el mbito estadstico, Espaa cumplecon los requisitos del
Cdigo de buenasprcticas. No obstante en el captulo de lainformacin
estadstica del sector pblicoes donde presenta algunas
debilidades.
9 Para disponer de transparencia es indis-pensable que adems de
la legislacin ade-cuada, los poderes pblicos crean en esanecesidad
de transparencia. Sin ello todoslos esfuerzos resultarn intiles
porquesiempre encontrarn resquicios en las leyespara
incumplirlo.
CREDIBILIDAD Y TRANSPARENCIA DEL SECTOR PBLICO
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