FINANCIACIÓN DE LA ENSEÑANZA UNIVERSITARIA: EL PAPEL DE LOSPRECIOS A LA LUZ DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL RECIENTE

ML JESÚS SAN SEGUNDO GÓMEZ DE CADIÑANOS eg

INTRODUCCIÓN

La expansión de los sistemas universita-rios, las crisis de los presupuestos públicosy los debates acerca del estado del bienes-tar han llevado a muchos países a plantearreformas en sus modelos de financiaciónuniversitaria en los últimos diez arios. Apartir de la experiencia acumulada en di-versos países de la OCDE es posible deri-var algunas conclusiones útiles para eldesarrollo de una política de financiaciónmás eficiente y equitativa en España. Enprimer lugar, este análisis comparativopuede ser de utilidad porque los sistemasde educación superior de los diversos paí-ses comparten numerosos rasgos en su or-ganización, financiación y objetivos. Ensegundo lugar, porque la convergencia denuestro país hacia la media europea, tantoen capital humano como en I+D, aparececomo un requisito clave para permitirnuestra convergencia en renta per cápita.Por todo ello, parece importante tener encuenta el contexto internacional al diseñarpolíticas que van a determinar la calidadde nuestro sistema universitario.

Al analizar la financiación de la ense-ñanza universitaria pública en diversospaíses se observa, en general, que las uni-versidades financian sus actividades contres tipos de fondos: tasas de matrícula

(*) Universidad Carlos III de Madrid.

Revista de Educación, núm. 318 (1999), pp. 71-87

(precios), subvenciones públicas y conotros fondos públicos y privados, comodonaciones, ingresos por venta de servi-cios, etc. (OCDE [19901).

En el cuadro I se puede analizar la im-portancia que estas fuentes de financiacióntienen en España en los últimos veintearios. Se comprueba que se ha mantenidoun modelo de financiación mixto, conuna aportación significativa de los pre-cios y un peso elevado de la subvenciónpública. Este modelo ha permitido elevarconsiderablemente el gasto por alumno,que pasa de 70.000 pesetas en 1980 a471.000 en 1995 (151.000 pesetas de1980). Como en la mayoría de los países,las subvenciones públicas son la principalfuente de financiación, proporcionandoentre el 75 y el 80% de los fondos desde1979. Sin embargo, en España los usuarioscomparten con los contribuyentes la tareade financiar la enseñanza superior desdehace más de veinte años. Así, en 1974 lastasas representan un 10,5% de los ingresosde las universidades públicas. A partir de1979, la aportación de los precios públicosse sitúa entre el 15 y el 20%. Por último, lasotras fuentes de financiación relacionadasfundamentalmente con la venta de servi-cios (investigación, formación), suponenya más del 6% de los ingresos de las uni-versidades públicas.

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CUADRO 1Fuentes de financiación de las universidades públicas

1974 1980 1984 1990 1995

Gasto (mil) 8.176 42.685 92,188 309,430 588,034

Gasto por alumno (miles ptas.) 20,3 69,8 132,9 314.4 471.0

Gasto por alumno (000's ptas. 1980) 55,7 69,8 81,2 129,2 150.9

% Subvención 83,2 80,4 79,0 77,9 74,6

% Tasas-precios 10,5 16,7 19,5 15,5 18,7

% Otros ingresos 6,2 2,7 1,4 6,3 6,7

Fuentes: redró (1993) y Ministerio de Educación, para los datos de gasto. INE para los datos de alumnas.Nota: El presupuesto de gasto de las universidades públicas se divide entre el número de alumnos matriculados en sus centrospropios únicamente.

Al comparar la situación de los distintospaíses se concluye que los sistemas de finan-ciación se diferencian básicamente en los si-guientes aspectos:

• La importancia de las tasascomo fuen-te de financiación y la política de pre-cios que se adopta; por ejemplo, conprecios uniformes (precio unitarioconstante), precios en dos partes (de-recho de acceso o fianza y parte varia-ble en función de los «créditos»matriculados), o precios en bloques(tasas crecientes con el número deconvocatorias) (Lafuente y San Segun-do [19931).

• Los esquemas de financiaciónofrecidos a los alumnos-, que sue-len incluir combinaciones de be-cas, trabajo en campus, préstamos,préstamos-renta, o impuestos uni-versitarios, para permitirles hacerfrente a los costes directos e indirec-tos de los estudios superiores. En suinforme sobre préstamos universita-rios, Albrecht y Zidermann (1992)identifican al menos 50 países conalgún programa de crédito, inclu-yendo la práctica totalidad de lospaíses europeos.

• Las políticas desarrolladas para obte-ner otros ingresos privados y públicos.En algunos países destaca la incentiva-

ción de las donaciones, que se re-aliza habitualmente mediante medi-das fiscales. Sin embargo, en otrasocasiones estas políticas se centranen el estímulo a la venta de servi-cios docentes, de asistencia profe-sional, o de investigación aplicada.

• El volumen y las características de lasubvención pública. En los últimosdiez años, los sistemas incrementalis-tas son sustituidos, en general, pormodelos objetivos de determinaciónde la subvención. Los modelos adop-tados difieren en el grado de libertaden el uso de la subvención, la fórmu-la que determina su volumen en fun-ción de inputs y/o outputs; sucarácter normativo o positivo.

La combinación óptima de precios, sub-venciones, tasas, becas, préstamos e impues-tos, depende de los efectos que los distintosinstrumentos tengan sobre los objetivos de lapolítica de financiación, y de la prioridadque se desee dar a estos objetivos:

• Suficiencia financiera: para garan-tizar que las universidades dispon-gan de los recursos necesarios paraconseguir sus objetivos.

• Eficiencia interna: en la asignaciónde recursos dentro de cada universi-dad, para maximizar la «producción»a un coste dado.

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• Eficiencia externa: en la asignaciónde recursos de la sociedad a las uni-versidades, y su reparto entre ellas.

• Igualdad de oportunidades: de for-ma que la probabilidad de acceso ala universidad (y de éxito dentro deella) sea independiente del origensocioeconómico de los alumnos.

En estas páginas se van a considerarúnicamente algunos elementos (tasas ypréstamos fundamentalmente) de una po-lítica de financiación universitaria. En lapróxima sección se presentan los datos bá-sicos que dibujan esquemáticamente la si-tuación actual de nuestro sistemauniversitario en comparación con los otrospaíses de la OCDE. La sección tres resumelos principios teóricos que justifican unapolítica de tasas, y discute la combinaciónde instrumentos de financiación que pue-den acompañarla. A continuación se anali-zan las reformas recientes en los modelosde financiación de algunos países, y a par-tir de la experiencia acumulada se derivanconclusiones para la política universitariaen España.

DATOS BÁSICOS DEL SISTEMAUNIVERSITARIO: ESPAÑA VERSUSLA OCDE

Durante los últimos quince años, los pro-cesos de consolidación de espacios econó-micos de libre intercambio han impulsadoel interés por la comparación de los nive-les de capital humano de los distintos paí-ses. Se supone que la convergencia enstocks de capital humano es casi una con-dición necesaria para lograr la convergen-cia en los niveles de producción. Esteinterés aparece reforzado por los modeloseconómicos recientes que proponen expli-caciones sobre el crecimiento económico.Se argumenta que las inversiones en capi-

tal humano pueden elevar la productividadno sólo del individuo, sino también de losotros trabajadores (Lucas, 1988). Por otrolado, algunos estudios empíricos destacanla interacción observada entre el stock decapital humano y la innovación técnica parafavorecer el crecimiento de los países y lasregiones (Benhabid y Siegel, 1994, y De laFuente y da Rocha, 1994). En consecuencia,crece el interés por comparar no sólo losstocks de capital humano disponibles en losdistintos países, sino también las inversionesen educación y formación, ya que éstas de-terminan los stocks futuros, así como las po-sibilidades de crecimiento y la capacidad deadaptación de la población activa a las de-mandas del mercado de trabajo.

En primer lugar, al comparar nuestrasituación con la de otros países desarrolla-dos, se concluye que la expansión del sis-tema universitario español en los últimosveinte años ha permitido superar ligera-mente la media de la OCDE en escolariza-ción superior. Así, en 1996, España tieneescolarizada el 27% de la población de 18a 21 años, mientras que la media de laOCDE se sitúa en el 23% (cuadro II). Sinembargo, hay que destacar que nueve delos países analizados superan la tasa de es-colarización española, que no puede serconsiderada excesiva como se aventuracon frecuencia. Por lo tanto, la política uni-versitaria debe promover el mantenimientode estos niveles de escolarización que nospermitan en el futuro eliminar nuestros défi-cits actuales en stocks de capital humano '.

En segundo lugar, hay que destacarque los estudios universitarios siguen pro-duciendo un rendimiento económico ele-vado a las personas que los realizan. Así, seestima que en 1981 los licenciados univer-sitarios obtienen como media unos ingre-sos superiores en un 44% a los de unbachiller (véase el cuadro III); y, a pesar de

(1) En 1996, únicamente el 30% de la población española de 25 a 64 años ha completado la enseñanza

secundaria o superior, frente a un 60% de media en los países de la OCDE.

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CUADRO IIEscolarización superior en 1996 (tasas netas)

Educación Universitaria Educación Superior TOTAL

18 a 21 años 22 a 25 años 18 a 21 años 22 a 25 años

Corea 26 13 41 17

Canadá 23 15 40 22

Bélgica 20 9 40 15

Grecia 29 5 39 10

Francia - 36 19

Estados Unidos 22 14 35 21

Irlanda - 31

Australia 23 9 31 15

Nueva Zelanda 23 10 29 14

ESPAÑA 26 19 27 20

Reino Unido 22 7 27 9

Holanda 24 19 24 19

Polonia 16 16 21 18

Portugal 14 12 19 16

Noruega 10 19 19 25

Finlandia 13 23 18 29

Rep. Checa 13 8 17 8

Austria 13 15 16 17

Suecia 14 18 14 18

Alemania 8 15 11 17

Dinamarca 7 21 8 23

Suiza 5 9 8 15

México 7 6 7 6

Media OCDE 15 13 23 17

Fuente: OCDE (1998). Elaboración propia. Países ordenados de acuerdo con su tasa neta de escolarización superior (total) de18 a 21 años.

que durante la última década se duplicael número de universitarios en la pobla-ción activa, en 1995 este diferencial de ingre-sos crece al 49% 2 . Por otro lado, la situaciónde los diplomados es aún más positiva, yaque su diferencial de ingresos sobre los titu-

lados de enseñanzas medias experimentaimportantes tasas de crecimiento, especial-mente entre los jóvenes (menores de 40años) para los que pasa del 23 al 46%.

Asimismo, los estudios superiores pro-ducen importantes rendimientos en térmi-

(2) Para un análisis detallado de los rendimientos económicos de los estudios superiores véase ALBA y SAN

SEGUNDO (1995) y SAN SB6uNax) (1997).

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CUADRO IIIRendimientos económicos privados. Sustentadores principales asalariados

Hombres 16-64 años Hombres 16-40 arios

1981 1995 1981 1995

Diplomados sobre Estudios Medios 17.9 29.8 23.0 46.5

Licenciados sobre Diplomados 22.4 14.5 28.0 14.6

Licenciados sobre Estudios Medios 44.3 48.7 57.5 67.9

Estudios Medios sobre EGB 22.5 22.5 30.2 17.4

Fuente: Encuestas de Presupuestos Familiares (INE).Notas: Rendimientos estimados a partir de ecuaciones mincerianas de ingresos. Las ecuaciones incluyen sólo las variables edu-cativas y de experiencia, así como la dedicación parcial, como variables explicativas (San Segundo, 1997).

nos de la reducción en la probabilidad desufrir situaciones de desempleo, y los titu-lados superiores acceden con mayor facili-dad que los graduados de secundaria acontratos laborales permanentes 3 . La fuer-te demanda de estudios universitarios quese observa en España aparece así raciona-lizada, en términos de la teoría del capitalhumano, dados los apreciables rendimien-tos económicos que se dan en el mercadode trabajo.

En tercer lugar, cabe plantear si dosdécadas de expansión universitaria, con lacreación de 17 universidades públicas des-de 1981 (San Segundo, 1997b), y la disemi-nación de centros universitarios en las 50provincias españolas, así como el manteni-miento de una política de tasas «moderada»y la duplicación del porcentaje de beca-rios, han permitido alcanzar la igualdad deoportunidades en el acceso a la enseñanzasuperior en España.

Los datos disponibles demuestran quela expansión de la escolarización ha redu-cido notablemente las desigualdades entregrupos sociales, pero no se ha logrado laigualdad de oportunidades (San Segundo,

1998). Así, en 1996, únicamente el 12% delos jóvenes de 19 a 23 años cuyo padre esanalfabeto o sin estudios acude a la univer-sidad, mientras que entre los hijos con pa-dres de estudios superiores este porcentajese eleva al 72% (cuadro IV) 4 . Estos datostambién demuestran que la igualdad deoportunidades no se puede alcanzar única-mente a través de una política de financia-ción universitaria. El problema fundamentalsigue siendo que los alumnos de origen so-cieconómico más modesto terminen los es-tudios secundarios (sólo un 26% lo hacen,frente a un 89% de los hijos de universita-rios). Hay que concluir que el logro de laigualdad de oportunidades no depende enla actualidad tanto de las políticas de tasasy becas como de la mejora del éxito acadé-mico de los alumnos en los niveles prima-rio y secundario.

En cuarto lugar, destaca nuestro déficiten el gasto de enseñanza superior. Españadestina un 1,1% del Producto Interior Bru-to a enseñanza superior, mientras que lamedia europea se sitúa en torno al 1,5%del PIB. Y, en términos de gasto por alum-no el déficit es aún más pronunciado, a pe-

(3) En SAN SEGUNIX) y VAQUERO (1998) se ofrecen varios indicadores de desempleo para los diplomados ylicenciados universitarios españoles.

(4) En 1996 se observa que casi medio millón de jóvenes tienen un padre analfabeto o sin estudios, mientrasque 329.000 provienen de familias con padre titulado superior. El grupo más numeroso es el constituido por loshijos de padre con estudios primarios (1,7 millones), que tiene una probabilidad del 27% de acudir a la universidad.

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CUADRO IVDemanda de educación superior, según la educación del padre.

Jóvenes de 19 a 23 años (miles)

EDUCACIÓNDEL PADRE

1996

JÓVENES19-23 AÑOS

(miles)TASAS

A: % terminanBUP-COU o FP 11

B: % entre A queva a la

Universidad

C: % poblaciónque va a laUniversidad

Analfabeto 486 26 48 12

Primarios 1.767 49 55 27

Secundarios 317 75 66 49

EducaciónSuperior

329 89 81 72

Otrassituaciones

597 36 53 19

TOTAL 3.498 50 60 30

Fuente: Encuestas de Pol ladón Activa (2° trimestre). Elaboración propia con las muestras de jóvenes entre 19 y 23 años VéaseSan Segundo (1998). C nA.13.

sar del fuerte crecimiento en términos quereflejan los datos del período 1980-1995(cuadro I). El gasto español de $4.944 debecompararse con los $8.781 de media en laOCDE, en 1995 (véase el cuadro V). En con-secuencia, nuestros alumnos reciben recur-sos equivalentes sólo al 57% de la media delos países desarrollados. Hay que destacarque en los niveles primario y secundarionuestro gasto alcanza un volumen equiva-lente al 75% de la media de la OCDE.

En el nivel superior, una parte del défi-cit está causada por los gastos de personal,ya que los ratios alumno-profesor son algomás elevados en España (18 ó 19) que enpaíses como el Reino Unido (15 aproxima-damente), y los sueldos del profesoradoson algo más reducidos en España($27.000 en 1995) que en otros países s . Sinembargo, la divergencia en gasto parece

también deberse a otros factores. Por unlado, los países del centro y norte de Euro-pa mantienen sistemas de ayudas al estu-dio (becas y préstamos) que cubren a todala población. Por otro lado, la mayoría delas universidades españolas podrían am-pliar sus servicios universitarios como bi-bliotecas, laboratorios, aulas informáticas,y servicios de información y orientación dealumnos y graduados. La calidad de losservicios universitarios seguramente mejo-raría con la ampliación de las plantillas delpersonal especializado que puede atenderestos departamentos siete días a la semana,16 horas al día.

En cualquier caso, nuestra distanciacon el gasto realizado por nuestros compe-tidores económicos es tan pronunciadacomo para plantear una seria preocupa-ción acerca de las diferencias que pueden

(5) Las remuneraciones se sitúan en $57.000 en Bélgica, $54.000 en Irlanda y $44.000 en Italia, entre los

países cuya renta per capita no se encuentra tan alejada de la española corno podrían sugerir estas cifras (SANSEGUNDO, 1999).

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CUADRO VGasto de enseñanza superior en la OCDE

1985 1995

GASTO sobrePIE

GASTO porALUMNO (S)

GASTO sobrePM

GASTO porALUMNO (S)

Estados Unidos 1,9 8.754 2,4 16.262

Suecia 1,0 5.967 1,7 13.168

Canadá 2,1 7.421 2,5 11.471

Australia 1,7 9.089 1,8 10.590

Holanda 1,6 8.048 1,3 9.026

Alemania 1,0 5.349 1,1 8.897

Japón 0,9 4.711 1,0 8.766

N. Zelanda 1,6 8.514 8.737

Dinamarca 1,2 6.573 1,3 8.157

Austria 1,0 5.026 1,0 7.943

Finlandia 1,1 5.380 1,7 7.315

Irlanda 0,9 3.948 1,3 7.249

R. Unido 1,1 9.503 1,0 7.225

Rep. Checa - - 1,0 6.795

Francia - 1,1 6.564

Portugal 0,6 2.503 1,0 6.073

Bélgica 1,0 5.445 - 6.043

México - - 1,1 5.071

Italia 0,6 3.590 0,8 5.013

España 0,6 2.131 1,1 4.944

Grecia 0,8 2.716

OCDE-media 1,2 5.968 1,3 8.134

OCDE (mediaponderada)

_ - 1,6 10.444

Fuentes: OCDE (1998) y OCDE (1995). Elaboración propia. Países ordenados según el gasto por alumno en 1995.

existir en la calidad de la enseñanza ofreci-da a trabajadores españoles que debencompetir con los de otros países europeos.Tampoco puede olvidarse que nuestras uni-versidades compiten, cada vez más, con lasinstituciones de enseñanza superior de otrospaíses tanto para la obtención de fondos deinvestigación, como para la contratación deprofesorado y la captación de estudiantes.

En el Reino Unido, la inquietud causa-da por la caída de su gasto por alumnohasta el nivel medio de la UE (CVCP,1996), ha sido uno de los factores destaca-dos en el reciente debate que ha llevado aun nuevo modelo de financiación, que in-tenta elevar el gasto e incluye la introduc-ción de tasas académicas superiores a$1.600 a partir de este curso académico.

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En el caso español, si se acepta quelos datos reflejan un problema de «suficien-cia. en nuestro modelo de financiación,hay que concluir que elevar el gasto poralumno hasta los $6.600 de Francia, porejemplo, requeriría aumentar el gasto totalen más de 350.000.000 6 . Este objetivo pa-rece imposible de alcanzar a medio plazosolamente a través del gasto público o delgasto privado; sería necesario que crecie-ran ambos para reducir el déficit de recur-sos de nuestro sistema universitario.

En quinto y último lugar, cabe seña-lar que en España una reforma del siste-ma de financiación universitario debeabarcar también los programas de becas.Durante la última década se ha duplicadoel porcentaje de alumnos que son beca-rios y ha crecido el importe de las ayudas(véase el cuadro VI). Sin embargo, unacomparación de nuestra situación con lade otros países de la UE lleva a concluirque la cobertura de nuestros programasde ayudas es bastante limitada (aproxi-

maclamente el 19% de los alumnos), y quela cuantía de las becas es escasa (221.000pesetas en 1996). Se puede observar quetanto en el Reino Unido y Holanda, comoen los países nórdicos, entre un 75% y un100% de los alumnos reciben ayudas al es-tudio. En muchos de estos países los estu-diantes son considerados financieramenteindependientes a partir de los 18 años, loque les cualifica para recibir becas y/opréstamos.

En este contexto europeo, España pre-senta una situación similar (o algo mejor) ala de los otros países mediterráneos (Fran-cia, Italia, Portugal y Grecia), que no lleganal 20% de becarios. Sin embargo, al no dis-poner de préstamos y contar con unas be-cas de cuantía limitada, los estudiantesespañoles pueden ver restringida su capa-cidad de elección, especialmente si se de-sea incentivar la movilidad de losestudiantes universitarios. Así, por ejem-plo, en 1994 únicamente un 29% de losbecarios reciben ayudas por cambio de re-

CUADRO VIBecas universitarias en España

1982-83 1985-86 1989-90 1995-96 % CREC

Gasto(mil ptas.) 3.049 8.922 35.034 62.974 1.965

Becarios(miles) 68,2 113,9 201,8 284,2 317

Estudiantes(miles) 692,1 854,1 1.093,1 1.529,7 121

% becarios 9,8 13,3 19,6 18,6 90

Beca media(miles ptas.) 44,7 78,3 173,6 221,5 395

Fuente: Ministerio dt Educación. Elaboración propia. San Segundo (1997c).Notas;

• Las becas concedidas por las Comunidades Autónomas o por las universidades no están incluidas en el cuadro.• El porcentaje de estudiantes que recibe ayuda financiera ha sido calculado en relación al número total de estudian-

tes, en centros públicos o privados (excluyendo el Pais Vasco, para 1990).

(6) El informe de financiación aprobado en 1995 por el Consejo de Universidades, establecía un objetivo

similar al proponer la elevación del gasto hasta alcanzar el 1,5% del. PIB.

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sidencia por un importe de 250.000 pese-tas (San Segundo, 1998).

La situación de nuestro país es espe-cialmente desfavorable si se comparan lascuantías medias de las becas. Así, en 1996la ayuda media supone aproximadamente$115 al mes en España, frente a $210 enFrancia y Holanda; $300 a $350 en Finlan-dia, Dinamarca, Reino Unido, Austria yAlemania, y $450 en Suecia. Para alcanzarestas cifras, la mayoría de los países com-binan las becas con los programas depréstamos garantizados por el Estado. Enlos próximos arios será necesario incre-mentar el número y la cuantía de las ayu-das financieras que permitan elegir centrode estudio, si se desea mejorar la eficien-cia y la equidad del sistema universitario.Los sistemas de financiación se hacencomplejos al combinar tasas, becas, prés-tamos de diversos tipos, y aun trabajo sub-vencionado en campus —como enEstados Unidos, (Hansen, 1989). Sin em-bargo, esta gama de medidas permiteganar en flexibilidad y en la posibilidadde incentivar la eficiencia y la equidad, di-rigiéndose a diferentes colectivos de estu-diantes con necesidades diversas. Unsistema universitario que atiende en 1997 amás de millón y medio de estudiantes,probablemente requiere una política deayudas a los estudiantes más variada ycompleja que la utilizada hace veinteaños cuando las universidades acogíanúnicamente a 600.000 alumnos.

En resumen, de la comparación de lasituación de España con los otros países dela OCDE concluiremos que el sistema uni-versitario debe elevar su gasto si desea po-der competir en enseñanza e investigacióncon los otros países desarrollados. Las me-didas que se adopten deben seguir incen-tivando una escolarización universitariaamplia, buscando alcanzar la igualdad deoportunidades y mejorar la eficiencia delsistema. Además, hay que constatar que lademanda privada de enseñanza superiorparece apoyarse en importantes rendi-

mientos privados de los estudios universi-tarios. El diseño de una política de finan-ciación debe tener en cuenta los hechosanalizados.

LA FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓNSUPERIOR A TRAVÉS DE TASAS, BECAS,PRÉSTAMOS E IMPUESTOS

Tradicionalmente, en la mayor parte de lospaíses las tasas o precios de las enseñanzasuniversitarias están muy por debajo delcoste de estas enseñanzas en los centrosde titularidad pública. La diferencia se cu-bre fundamentalmente con subvencionesprocedentes de los presupuestos públicos.

Así, por ejemplo en 1990, un estudiode G. Williams (OCDE, 1990) confirmabaque la financiación mediante tasas teníauna importancia bastante limitada (entre el5 y el 20%) en un conjunto de países desa-rrollados (Estados Unidos, Japón, ReinoUnido, Bélgica, Holanda y España), y unaimportancia nula en el resto de países ana-lizados (Alemania, Noruega y Finlandia).Aunque en la próxima sección se analizanlos cambios que se han producido en losaños noventa, hay que concluir que las ta-sas se encuentran muy lejos de cubrir elcoste por alumno en la práctica totalidadde los sistemas públicos, y podemos pre-guntarnos cuál es la justificación teórica deesta subvención generalizada de la ense-ñanza universitaria.

Con frecuencia se aduce que la adqui-sición de educación superior por parte deun individuo genera beneficios socialesque justifican, por razones de eficiencia,su financiación pública. El argumento es elhabitual en los problemas de externalida-des: cuando los individuos deciden sus in-versiones en educación superior no tienenen cuenta los efectos externos de estas in-versiones; en consecuencia, pueden deci-dir niveles de inversión inferiores a los queson óptimos socialmente.

Sin embargo, es preciso recordar queesos beneficios externos son difíciles de

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precisar, mientras que la rentabilidad pri-vada que deriva el individuo de su inver-sión en educación superior es clara yapreciable (Stiglitz, 1986). Y estos rendi-mientos privados (en forma de ingresosmás elevados, menores probabilidades dedesempleo, mejores ocupaciones) parecensuficientes para garantizar una fuerte de-manda universitaria sin necesidad de unasubvención pública 7.

Por razones de equidad, tampoco sepuede justificar la idoneidad de la subven-ción generalizada de las enseñanzas uni-versitarias. La evidencia demuestra que,incluso con gratuidad de la enseñanza, nose alcanza la igualdad de oportunidades enel acceso a la universidad.

La constatación de que la gratuidad dela enseñanza no garantiza la igualdad deoportunidades de acceso a la universidadse ha producido en Suecia y en Australia,por ejemplo, que en los años ochenta lle-varon reformas a sus sistemas de financia-ción para hacerlos más equitativos.Asimismo, en el reciente debate británicose ha prestado gran atención al origen so-cial de los estudiantes universitarios, com-probando que en 1995 solamente el 9% delos mismos procede de familias de trabaja-dores sin cualificar (que representan el 19%de la población) mientras que el 62% tienepadres profesionales o técnicos (que son el39% de la población) (Metcalf, 1997). Unaconsecuencia de la selección socioeconó-mica del alumnado universitario es que lafinanciación pública de la enseñanza supe-rior (a través de fuertes subvenciones)puede ser regresiva, beneficiando funda-mentalmente a las familias de nivel socioe-conómico más elevado 8 • Ante este tipo deevidencias, los sistemas mixtos, como el

español entre otros, aparecen como mode-los más equilibrados en la búsqueda de losobjetivos de eficiencia y equidad, que losmodelos de gratuidad total.

En resumen, la contribución de los es-tudiantes a la financiación de los costes(directos o indirectos) de la enseñanza su-perior puede elevar la eficiencia del siste-ma universitario y mejorar sus propiedadesde equidad, Albrecht y Ziderman (1992). Elproblema consiste en diseñar una forma decontribución que no represente una barre-ra para los estudiantes sin medios econó-micos. Para satisfacer estos objetivos granparte de los sistemas universitarios combi-nan tasas y becas, y además se han diseñadoprogramas de préstamos con intervenciónpública en más de 50 países.

Si se desea garantizar la igualdad deoportunidades, parece injusto que la posibi-lidad para un individuo de financiar sus in-versiones educativas dependa de su riquezafamiliar. Dada la probada rentabilidad de es-tas inversiones educativas, parecería que losindividuos no debieran encontrar problemasen su financiación. Sin embargo, los merca-dos de capitales no financian, en general, in-versiones cuya única garantía sea el capitalhumano futuro, ya que la esclavitud no es le-g !I. A partir del «fallo» de los mercados fi-nancieros y de la búsqueda de la igualdadde oportunidades, surge la necesidad de laintervención pública mediante el estableci-miento de programas de préstamos garan-tizados por el Estado (Barr, 1993).

Los programas públicos de préstamosa estudiantes universitarios buscan favore-cer las inversiones en capital humano delos individuos:

— haciendo que estas inversiones nodependan de la riqueza familiar, y

(7) En SAN SEGUNDO y VAQUERO (1998) se presentan indicadores de rendimiento económico de los estu-dios superiores en los países de la OCDE.

(8) Numerosos estudios han analizado el impacto distributivo de la financiación pública de la enseñanzauniversitaria. Destacan los trabajos de HANSEN y WEISBROD (1969) para California, y PÉREZ ESPARRELES (1996) paraEspaña, entre otros.

80

— estableciendo como única garantíapersonal de estos préstamos los in-gresos futuros del estudiante.

Se suele considerar que la financiación delos estudiantes universitarios mediante présta-mos posee mejores propiedades que las be-cas, en términos de eficiencia y de equidad:

• Propiedades de eficiencia, porquepromueven la mejora en la calidaddel sistema universitario. Los estu-diantes se hacen conscientes delcoste de su educación, exigen unaenseñanza de calidad, y deben es-forzarse en los estudios y en el tra-bajo para poder devolver lafinanciación recibida. De hecho,podemos pensar que la gratuidadde la enseñanza superior no sólono incentiva el esfuerzo de los estu-diantes, sino que tiende a crear pro-blemas de •selección adversa,atrayendo a la universidad a estu-diantes que no tienen posibilidadesde completar los estudios; especial-mente si existe un sistema de becasque proporcione ingresos ademásde cubrir las tasas. Así, por ejemplo,en los últimos años Dinamarca yHolanda han limitado sus progra-mas de ayudas a los estudiantesbuscando incentivar el rendimientoacadémico 9.

• Propiedades de equidad, porque seelimina la dependencia financierade los estudiantes con respecto a sufamilia, y al mismo tiempo no sehace recaer todo el coste de la en-señanza sobre los contribuyentes,sino que el principal beneficiario dela inversión en capital humano esquien debe devolver sus costes enel período en el que está obtenien-do ingresos.

Sin embargo, los préstamos puedendesincentivar excesivamente la realizaciónde determinados estudios y pueden serinadecuados para permitir el acceso a laenseñanza superior de los individuos muyaversos al riesgo, que normalmente proce-den de familias de bajo nivel socioeconó-mico. La solución tradicional a esteproblema consiste en ofrecer becas a estetipo de estudiantes para que no tenganque recurrir a endeudarse. Así, la mayoríade los países optan por combinar présta-mos y becas al definir su política de ayudasa los estudiantes. Y una solución alternati-va consiste en ofrecer un préstamo con de-volución condicionada en la renta —opréstamo— renta en la terminología deBlaug y Moreno (1984). A partir del próxi-mo curso, está previsto que el Reino Unidofinancie a sus estudiantes únicamente através de préstamos-renta, eliminando to-talmente las becas.

Este tipo de préstamos sólo tienen queser devueltos en el caso de que el indivi-duo alcance un cierto nivel de renta (porejemplo la renta media del país); y la can-tidad a devolver en cada período se esta-blece en función de los ingresos obtenidospor el universitario (por ejemplo 4% de larenta anual en el caso de Suecia). De estamanera se elimina el riesgo individual yaque una persona en paro o con ingresosreducidos no tiene que devolver el présta-mo. El conjunto de la sociedad asume elriesgo de la inversión en capital humanode cada generación.

En la mayoría de los casos es la agen-cia tributaria la institución que controla lasdevoluciones, aunque para el Reino Unidose ha desarrollado una propuesta de recu-peración de los préstamos a través de laseguridad social (Barr, 1989), que tambiénse aplica parcialmente en Ghana (Kotey,

(9) Sin embargo, la combinación de criterios académicos con los económicos provoca problemas para

lograr el objetivo de igualdad de oportunidades. Para una discusión sobre el caso español, véase SAN SEGUNIX) .(1998).

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1992), y que ha sido defendida por la con-ferencia de rectores británica (CVCP, 1996).Se argumenta que los individuos tienenpocos incentivos para escapar al control dela seguridad social, ya que les garantizaimportantes beneficios futuros por desem-pleo o jubilación. Los problemas de «riesgomoral» (Nerlove, 1976) que podrían acom-pañar a este tipo de esquemas, —y que ha-rían que los graduados universitarios nodeseasen alcanzar rentas elevadas, paraevitar así devolver el préstamo—, se mini-mizan al ligarlos a las cotizaciones sociales.

También existen propuestas teóricasrelativas a un instrumento alternativo de fi-nanciación universitaria: el impuesto uni-versitario (Lincoln y Walker, 1993). Estafórmula de financiación consistiría en esta-blecer un «recargo« en los impuestos de to-dos los antiguos estudiantes universitarios.No habría límite en la cantidad a pagar,como en el caso de los préstamos, sinoque los graduados con ingresos elevadospagarían varias veces el coste de su educa-ción, mientras que los de menores ingresosno llegarían a cubrir ese coste.

Esta propuesta, que ha recibido ecoentre los expertos en el Reino Unido y endebates recientes en Holanda, suele estarligada a intentos de recuperación de lasubvención pública generalizada a la ense-ñanza universitaria, aunque también po-dría utilizarse para financiar una expansiónde la política de becas o del gasto de lasinstituciones de educación superior. Sinembargo, no ha llegado a aplicarse en nin-gún país, probablemente por la impopula-ridad de la introducción de nuevosimpuestos sobre la renta. Asimismo, Oos-terbeek (1998) ha destacado diversos pro-blemas de incentivos asociados a esteinstrumento de financiación. Además deampliar los problemas de riesgo moral

mencionados en el caso de los préstamos-renta, hay que suponer que un impuestouniversitario desincentivaría la realizaciónde estudios universitarios por parte de losindividuos con claras expectativas de in-gresos elevados, bien por su origen socioe-conómico o por su habilidad '°.

A pesar de estas diferencias, los im-puestos sobre los graduados y los présta-mos con devolución condicionada a larenta comparten algunas características co-munes, ya que en ambos casos los estu-diantes contribuyen a la financiaciónpública de la educación superior en fun-ción de sus ingresos futuros, y también porel hecho de que se establece un »pacto im-plícito» entre generaciones que se prestanlos fondos necesarios para sostener las in-versiones en enseñanza universitaria.

En resumen, cabe concluir que losnuevos instrumentos de financiación, es-pecialmente los préstamos-renta, se pue-den utilizar para redefinir la composiciónde la financiación universitaria, así comopara variar su volumen total. En el caso es-pañol, un programa de préstamos-renta (oalternativamente un impuesto universita-rio) podría permitir una reforma de la po-lítica de becas y/o de las tasas, en diversosescenarios en los que el gasto total perma-nezca constante, o aumente para conver-ger hacia la media de la OCDE.

TASAS Y PRÉSTAMOS EN LA OCDE: RE-FORMAS RECIENTES

En los últimos diez años se han producidoimportantes reformas en los modelos de fi-nanciación de algunos países de la OCDE.Dos tendencias aparecen destacadas: unaelevación de la contribución de los usua-rios mediante precios, y una extensión delos programas de préstamos que ofrecen

(10) En el caso de que el impuesto se ligue únicamente a la realización de estudios universitarios en los

centros públicos, habría fuertes incentivos para que estos jóvenes con expectativas de altos ingresos se desvia-

ran al sector privado.

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ayuda financiera a los estudiantes. Aquí seva a destacar cómo estas reformas se apo-yan en el uso de los préstamos-renta.

IMPORTANCIA DE LAS TASAS EN LA OCDE

A finales de los arios ochenta se constatabaque la financiación mediante tasas teníacierta importancia para las universidadespúblicas de Estados Unidos, Holanda, Bél-gica y España (OCDE, 1990). Durante la úl-tima década, el panorama general definanciación en los países desarrollados hasufrido cambios apreciables. Se han produ-cido crecimientos, en términos reales, delos precios en Estados Unidos y Canadá(hasta los $3.000, aproximadamente), con-solidando su sistema mixto (fondos públicosy privados) de financiación. Por otro lado, sehan llevado a cabo reformas drásticas entres países que han pasado de no cobrartasas a sus alumnos, a introducir contribu-ciones superiores a los $1.600 al año. Se tra-ta de los casos de Australia, Nueva Zelanday el Reino Unido que, por su novedad, me-recen ser analizados en detalle.

En el contexto de la Unión Europea,se observa que Bélgica y España (juntocon Suiza) mantienen tasas «moderadas»,en torno a los $450-$650 en 1996. Porotro lado, dos países han decidido elevarconsiderablemente sus precios públicos:Holanda ($1.200) e Italia ($800), al mis-mo tiempo que reforman su política deayudas a los estudiantes.

Con respecto a los casos extremos,hay que recordar que los países más desa-rrollados del extremo oriente (Japón, Co-rea) mantienen sus políticas de tasaselevadas, mientras que los países nórdicoseuropeos, junto con Grecia, Austria y Ale-mania, no modifican su política de gratui-dad total de la matrícula universitaria.

En definitiva, la contribución de losusuarios al sostenimiento de las universida-des públicas está creciendo en el conjuntode la OCDE, pero esta tendencia apareceasociada a otras novedades importantes enla formulación de la política de financiaciónuniversitaria. Así, hay que destacar que enlos tres ejemplos internacionales recientes deaumento más significativo de la financiaciónmediante tasas (Australia, Nueva Zelanda yel Reino Unido) se han combinado una seriede factores que han hecho posible la adop-ción de estas medidas. Se han celebrado am-plios debates, y se han aportado estudiosacerca de las necesidades de financiacióndel sistema (niveles óptimos de gasto poralumno), y sobre el origen socioeconómicodel alumnado, entre otras cuestiones. Paraobtener un amplio apoyo a la subida de ta-sas (incluso de las universidades) se ha pro-puesto que los fondos recaudados no seconfundan con otros ingresos públicos, sinoque regresen al sistema de educación supe-rior para financiar programas de mejora de lacalidad, así como becas y préstamos para es-tudiantes ". Asimismo, el consenso en tornoa estas políticas de precios parece basarse enla adopción de esquemas «a la australiana»en los que los alumnos no deben hacer fren-te a los costes de la enseñanza en el momen-to de matricularse. La subida de tasas secombina con la introducción de préstamos(con devolución condicionada a la renta)que permiten financiadas sin generar proble-mas de equidad. A continuación se resumenlos rasgos básicos de los modelos adoptadosen los tres países.

COMBINACIÓN DE TASAS Y PRÉSTAMOS-RENTA

Australia fue el país pionero en la introduc-ción de los nuevos instrumentos de finan-ciación. En 1989, se aprobó una reformadrástica del modelo de financiación, tras

(11) En el caso del Reino Unido no existe un compromiso tan estricto como en Australia y este hechohace peligrar en ocasiones el apoyo de las universidades a la política de tasas

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constatar que la gratuidad aplicada desde1974 no había conseguido la igualdad deoportunidades de acceso a la educaciónsuperior.

Se introduce una tasa denominadaHECS (Higber Education Contribution5c-heme) que debe cubrir al menos el 20%del coste. En 1996 asciende a A$2.442 (A$=100 pesetas, aproximadamente) pero, úni-camente uno de cada cuatro estudiantesoptan por pagarla al contado, con un des-cuento. La mayoría de los alumnos recibenautomáticamente un «préstamo . para cubrirla HECS, cuya devolución está condiciona-da por la renta que obtengan en el futuro.Deben devolverlo todos los estudiantesuniversitarios, se gradúen o no, a partir delmomento en el que superen los ingresosmedios (brutos) del país. La devolución seproduce a través del impuesto sobre larenta, actualizando la deuda con la infla-ción, al aplicar un tipo de interés real igual acero. En 1996 se paga un 3% de los ingresosanuales si éstos superan los A$28.000. A par-tir de otro nivel de renta más elevado sepaga un 4%, y en un último escalón, el 5%.La recaudación obtenida a través del HECSrevierte al sistema de educación superior.

Los resultados del programa se consi-deran, en general, positivos, ya que la de-manda de educación superior no se hareducido; por el contrario, el número deestudiantes ha crecido en los años noven-ta. También se ha comprobado empírica-mente que este elevación tan rápida de lastasas no ha perjudicado especialmente alos estudiantes de menor renta; la distribu-ción del alumnado según su origen socioe-conómico no ha variado en esta década(Chapman, 1997).

Recientemente se han aprobado nue-vas reformas del sistema que pueden ele-var su capacidad recaudatoria, pero

pueden crear cierta incertidumbre y perju-dicar a la demanda de enseñanza superior.Así, se han elevado las tasas hasta tres ni-veles: A$3.300, A$4.700 y A$5.500, depen-diendo del área de estudios ' 2 . Además, sereduce el nivel mínimo de renta a partir delcual hay obligación de devolver el présta-mo; en lugar de los A$28.000 aplicados en1996 basta ahora con superar los A$21.000de ingresos anuales.

En 1990, Nueva Zelanda también in-trodujo unas tasas significativas que se fi-nancian mediante préstamos-renta. Si en1989, la financiación a través de preciosrepresentaba sólo el 3%, en 1994 alcanzóel 18%, y se proyecta llegar al 25% en 1999.

Las condiciones de devolución sonmás estrictas que en Australia. En 1997, larenta mínima establecida es A$14.300, ylos estudiantes deben pagar un 10% de surenta en exceso de esa cantidad. El tipo deinterés varía según la renta del prestatario.Cuando no se superan los ingresos míni-mos establecidos, la deuda se actualiza se-gún la inflación (como en Australia). Sinembargo, según aumenta su renta, puedellegar a pagar un tipo de interés real posi-tivo (hasta el 7,2% en 1994). En conse-cuencia los subsidios encubiertos a lospréstamos son menores en Nueva Zelandaque en Australia, y se estima que la mayo-ría de los préstamos se devolverán en unperíodo de unos 15 años; más rápidamenteque en el caso de la HECS, con las condi-ciones imperantes en el pasado (Harding,1995).

En 1999 el Reino Unido cambia su po-lítica de precios y se une al grupo de paí-ses que utilizan tasas significativascombinadas con préstamos-renta. En losúltimos diez arios, las universidades britá-nicas cobraban a los estudiantes unas tasaselevadas (en torno a $3.000), pero los

(12) Se observa una tendencia a abandonar las tasas uniformes, en favor de políticas de discriminaciónde precios como las que se practican en España con la aplicación de diferentes precios públicos para diversosgrupos de titulaciones.

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alumnos a tiempo completo (2/3 del total)tenían cubiertas estas tasas con fondos pú-blicos. Los estudiantes a tiempo parcial, ylos extranjeros no europeos, si satisfacíanestos precios elevados.

Tras el debate de los últimos años, ylas conclusiones del informe Dearing, elgobierno decide modificar la política de fi-nanciación universitaria. A partir de estecurso, todos los estudiantes deben pagartasas iguales a 1.000 libras al año y, en lu-gar del modelo australiano de préstamoautomático para todos los alumnos, se in-troduce un modelo más complicado. Porun lado, sólo pagan el precio total losalumnos (nuevos) con renta familiar supe-rior a 35.000 libras; por otro lado, se ofre-cen préstamos a los estudiantes (paracubrir las tasas y otros costes), que en elpróximo curso deben pasar a tener un me-canismo de devolución condicionada en larenta. Se aplica un tipo de interés real iguala cero y se devuelve la deuda a través delsistema impositivo cuando se superan las10.000 libras de renta anual.

Aunque es pronto para evaluar el im-pacto de las reformas, se puede compro-bar que, tras el anuncio de la introducciónde las tasas, las universidades no han sufri-do una reducción de su demanda de pla-zas por parte de los jóvenes graduados desecundaria. Se ha producido una caída enlas solicitudes de admisión de la poblaciónde mayor edad, pero no es posible aún co-nocer si es debida a cambios en la finan-ciación, o a otros factores como laevolución del mercado de trabajo, de granimportancia para las decisiones de los es-tudiantes a tiempo parcial.

Para el próximo curso, ya pagarán ta-sas los alumnos de dos cursos académicos,y el modelo de financiación tendrá unanueva modificación cuando se eliminen lasbecas y se sustituyan totalmente por prés-tamos-renta. A lo largo de los años noven-ta, Australia, Nueva Zelanda, Suecia yEstados Unidos han aplicado este tipo depréstamos en su política de ayudas a los

estudiantes, aunque siempre en combina-ción con programas de becas. En el casodel Reino Unido, se ha experimentado enlos últimos años con una combinación debecas y préstamos tradicionales, con amor-tizaciones fijas que han producido un nú-mero considerable de fallidos (en torno al10%) y un porcentaje muy elevado de es-tudiantes que solicitan posponer la devolu-ción (otro 40%) (Díaz Malledo, 1995). Laexperiencia no puede considerarse muysatisfactoria, y el cambio a préstamos-rentabusca adaptar mejor la recuperación de losfondos prestados con el perfil de ingresosde los graduados universitarios, y con susprocesos de inserción laboral.

En resumen, la combinación de tasassignificativas (que financian entre el 20 y el25% del gasto) con préstamos-renta, puedeestar proporcionando a varios países laoportunidad de mejorar tanto la eficienciacomo la equidad, así como la suficiencia,de sus modelos de financiación. Sin em-bargo, es necesario recordar que la aplica-ción práctica de uno de estos esquemasdebe descansar en un sistema tributario ode seguridad social eficiente, y con capaci-dad de seguimiento de la población activa.Asimismo, puede ser necesario alcanzaracuerdos con otros países del área para larecuperación de la deuda de los estudian-tes que se trasladen a otras economías.

CONCLUSIONES

Del análisis de las propiedades teóricas delos instrumentos de financiación (tasas,subvenciones, becas, préstamos, présta-mos-renta e impuestos), así como de la ex-periencia internacional reciente, y de lacomparación de la situación de Españacon la de otros países de la OCDE se pue-den derivar las siguientes conclusionesprincipales:

• España presenta un déficit aprecia-ble en su nivel de gasto por alumnoen enseñanza superior, que puedetener consecuencias negativas so-

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bre la calidad de los titulados y so-bre la producción de I+D.

• No hay sólidas razones teóricas, niempíricas, que justifiquen políticasde gratuidad de la enseñanza uni-versitaria. Por el contrario, la utiliza-ción de precios puede elevar laeficiencia y la equidad del sistemasi se combina con programas deayudas a los estudiantes, programasque combinan becas y préstamos-renta.

• Varios países han introducido tasaselevadas que financian entre el 20 yel 25% del gasto universitario y quese pagan mediante préstamos condevolución condicionada en la ren-ta. La experiencia reciente indicaque estas contribuciones no han re-ducido la demanda, ni empeoradola distribución del alumnado segúnel origen socioeconómico. Por otrolado, estas reformas reducen la con-tribución de los contribuyentes yelevan la de los usuarios como fi-nanciadores de un nivel educativoal que accede apenas un tercio delas generaciones jóvenes.

• A partir de estas experiencias, cabeconcluir que España podría utilizarestos instrumentos disponibles, enparticular la combinación de tasascon préstamos-renta tanto para re-definir la composición de nuestra fi-nanciación universitaria, como paravariar su volumen total. Así, porejemplo, se puede conseguir elevarel gasto total en enseñanza superiorhasta alcanzar los $6.600 por alum-no de Francia (o los $7.200 de Irlan-da) con un aumento de los fondospúblicos y/o privados. Para lograreste objetivo, es necesario que crez-ca tanto la financiación públicacomo la privada, mediante tasascombinadas con préstamos de de-volución condicionada en la renta,como se ha hecho en Australia,

Nueva Zelanda y el Reino Unido, yse ha propuesto para otros paísescomo Holanda (Osterbeek, 1998).

En el caso español, dado el déficit departida, parece conveniente que los fon-dos recaudados reviertan al sistema univer-sitario para elevar el gasto de los centros yexpandir las ayudas a los estudiantes (enforma de becas y préstamos). Hay que re-cordar que la elevación del gasto en capí-tulos que garanticen un aumento de lacalidad, puede ser necesaria en los próxi-mos años para asegurar la competitividadespañola en capital humano y en el desa-rrollo y adopción de innovaciones técni-cas. Por otro lado, la expansión de laspolíticas de becas y préstamos constituyenno sólo un paso necesario para mejorar laequidad del sistema, sino que se configu-ran como una pieza clave de políticas en-caminadas a la incentivación de laeficiencia, la mejora del rendimiento aca-démico y el estímulo a la movilidad estu-diantil. La falta de movilidad de nuestrosrecursos humanos en enseñanza superiores probablemente uno de los factores quemás dificultan el logro de la equidad y laeficiencia del sistema universitario.

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