Curso de Finanzas Derecho Financiero y Tributario - Hector b. Villegas

7/14/2019 Curso de Finanzas Derecho Financiero y Tributario - Hector b. Villegas

1/992


2/992

HCTOR B. VILLEGASEx profesor t i tular de Finanzas y Derecho Tributario de la Facultad de Derechode la Univer s idad N acional de Crdoba (R.A. ) . Miembro de nmero de la Academ iaNacional de Derecho de Crdoba. Miembro efect ivo de la Academia Brasi leade Derecho Tributario

CURSO DE FINANZAS,DERECHO FINANCIEROY TRIBUTARIO

T O M O N I CO

7- edicin, ampliada y actualizada

EDICIONESJjcpa/na BUENOSAIRES2001


3/992

2aEdicin 1975.3aEdicin 1979.4aEdicin 1987.l Reimpr. 1990.^Edicin 1992.PReimpr. 1993.2aRimpr. 1994.3 Reimpr.1995.6aEdicin 1997.7aEdicin 1999.

I.S.B.N. 950-14-1644-5 (7S ed.)

EDICiQHisujqpaanaBUENOS AIREST a l c a h u a n o 4 9 4

Hech o el depsito que establece la ley 11.723. Derecho s reservados.Impreso en la Argentina. Printed in Argentina.


4/992

vn

NOTA A LA QUINTA EDICINEsta edicin se anuncia como ampliada y actualizada.Quierofijar el contenido deestos trminos, que no siempre sonfcilesdeseparar. A veces laampliacin implica actualizar, comoen e l tema de la potestad tributaria municipal. En otros casos,elhecho de actualizar trae la necesidad de ahondar conceptos,como sucede con la reforma penal tributaria.Aclarado 'lo anterior, la ampliacin abarca una serie deaspectos antes no tratados, que he credo necesario incluir enel C urso. Tales los temas relativos a las nuevas teoras sobreel roldel Estqdoa partir delliberalismopragm tico, los recursospor privatizacin de empresas estatales,las consecuenciasjurdicas de la traslacin, el fundamento de laconfiscatoriedadporun tributo y por una suma deellos, la inconstitucionalidad del

impuesto al turismo, la potestad tributaria municipal a la luzde las nuevas corrientes doctrinarias y jurisprudenciales, laespecial situacin tributaria y financiera de la CapitalFederalde laRepblica Argentina, elproblema de losbeneficiospromocionales ante la emergencia nacional, los anticipos impositivos,hs intereses resarcitorios, la situacin actual delderecho penaltributarioante lareformaporley 23.771, anlisis deestaultimaley en cuanto a sus figuras tpicasy aspectos procesales, nuevasconsideraciones sobre el solve et repete", tratamiento del Pactode San Jos de Costa Rica, ampliacin de hs principios de laimposicin, y anlisis del rgimen de ahorro obligatorio.La actualizacin se debe a que las principales leyes tributarias han sufrido numerosasmodificaciones desde elcierre dela edicin anterior. Ello me ha obligado a poner al da losprincipales textos legales del pas.Para aclarar el significado y alcance de la actualizacin,debo decirquelosltimosordenamientos normativos tomados encuenta son la ley 23.770, configurativa de la llamada reformatributaria 1990; laley 23.765, introductorade lageneralizacindelTVA; la ley 23.871, que profundiz la generalizacin del


5/992

VI1J NOTA A LA QUINTA EDICINtributo ltimam entemencionado; la ley 23.905, sancionada ypromulgada el 16de febrero de 1991; la ley 23.928, llamada

Ley deConvertibilidad del Austral", sancionada y promulgadael 27 de marzo de 1991, y la ley 23.966, que incorpor elimpuesto al patrimonio bruto denominado "impuesto sobre losbienes personales no incorporados alproceso econmico" (ttuloVI). Esta ley fue sancionada el 1/8/91 y promulgada el 15/8/91. La fecha de su publicacin en el "Boletn Oficial" fuela del 20/8/91. En consecuencia, ese da ha marcado el cierrede esta edicin para la imprenta.Mucho deseara que esta edicin no quedase demasiadorpidamentedesactualizada, lo cualser imposibleen la medidaen que contine la actual fiebre modificatoria que perniciosamente quita toda estabilidad al sistema tributario argentino.Lstima grande que toda estaproliferacin legislativa nohayacredo necesariohasta ahora incluir el instrumento con quecuentanprcticamente todos lospases de occidente: un CdigoTributario Nacional.Crdoba, agosto de 1991.

HCTOR B. VILLEGAS


6/992

IX

ACLARACIONES NECESARIAS(de la primera edicin)

Se ha dicho con acierto que un autor es el menos indicado parajuzgar su obra, pero ello no significa que le est vedado intentarexplicar lo que quiso hacer al elaborarla.En este caso, la intencin es didctica. Se ha deseado escribirun texto docente que sirva como base para la enseanza universitaria de la materia.Para ello, se han agrupado y examinado los puntos que se hanconsiderado elementales para el tratamiento de las finanzas pblicas, el derecho financiero y el derecho tributario. Ello ha significado, por lgica, una seleccin dentro del denso campo de esasdisciplinas. Debe tenerse en cuenta, que como alguna vez afirmcon razn el profesor Jarach, solamente genios superdotados serancapaces de examinar el problema financiero, o en particular el tributario, desde todos los puntos de vista posibles: haciendo un anlisiseconmico, tcnico, poltico y al mismo tiempo jurdico. Sin em bargo, y tal como est estructurada la materia en nuestras Facultades de Derecho, es necesario abordar todos esos aspectos si se deseaque la obra cumpla la finalidad que se le ha asignado.El tributo que se debe pagar por la "comprensividad" intentada,es la imposibilidad de estudiar en forma profunda las institucionestratadas. Lo msque puede pretenderse en tal sentido es un anlisisdescriptivo y limitado de ellas. En este aspecto, debo manifestar quesi bien no desconozco la importancia formativa que pueden tenerlos estudios conjuntos del fenmeno financiero, cada vez se hacems visible la necesidad cientfica de que tales elementos seanexaminados en forma separada y por quienes se han especializadoen alguna de las mltiples disciplinas comprendidas en lo que genricamente se denomina "finanzas pblicas".Atento a la necesidad de seleccionar y de dar prioridad a lospuntos de la materia, es muy probable que no se est de acuerdocon la eleccin practicada (que necesariamente encierra algo de


7/992

X ACLARACIONES NECESARIASarbitrario), ni con el orden en que los temas estn t ratados, peroaun as p ienso inmodes tamente que la obra puede pres tar u t i l idada profesores y alumnos.Los pr imeros , ten iendo una de terminada base de e lementosmnimos y actual izados, podrn desarrol lar el curso profundizandoaquel los puntos t ratados demasiado superf icialmente, e l iminando losque se est imen superf luos y adicionando los aspectos no t ratados,pero que se consideran indispensables para el conocimiento cabalde la mater ia . Desde su punto de vista , este l ibro no ser s ino uncomplemento de la enseanza a impart i r .El a lumno, contando con un mater ia l donde encuent ra expl i cados, lo ms senci l lamente posible, los temas bsicos de la mater ia ,podr ut i l izar ese mater ial como gua de estudios, completndolocon las enseanzas e indicaciones que se le impartan en clase.Teniendo en cuenta la superf icial idad lgica de la obra, heincluido, al final de cada captulo, la bibliografa que se ha considerado ms esencial y accesible, s in dejar de tener en cuenta queesos textos remiten, a su vez, a bibliografa ms amplia. He credoprct icamente obl igatorio suministrar esos elementos bibl iogrf icosmediante cuya ut i l izacin puede ahondarse el estudio de los problemas considerados, habiendo incluido tanto obras t radicionalescomo art culos de revistas especial izadas, que son de suma ut i l idadespecialmente para la actual izacin de temas.En este l t imo aspecto, deseo poner de manif iesto la enormedificultad que significa escribir algo de carcter general que searealmente actual izado. La movi l idad constante de la legislacinfinanciera, y especialmente t r ibutar ia , obl iga a correr una verdaderacarrera contra el t iempo, casi imposible de ganar . De todas maneras,se ha intentado que la legislacin incluida sea, dentro de lo posible,la vige nte en el m om ento e n qu e esta obra haga su aparicin. Siel lo no se logra qu ed a u n do ble consuelo. Prime ro, qu e la legislacin contenida pueda prestar ut i l idad como antecedente inmediatode las innovaciones, y segundo, que este mismo problema no haim ped ido a los gran des t ratadistas argent inos de la mater ia (Giul ianiFonrouge , Jarach , Ahumada, de Juano) apor tar sus es tupendasrealizaciones.

Quiero, por l t imo, aclarar que en los temas controvert idos seha t ratado de plantear con la mayor objet ividad posible, las diversasposiciones sustentadas, aunque sin excluir lo que creo un deber


8/992

ACLAMACIONES NECESARIAS X Iinexcusable: hacerse responsable de una opinin propia sobre losproblemas en que existe divergencia de doctr ina.

Pero tales juicios propios son necesariamente provisionales. Sinadie puede cal i f icar sus obras de defini t ivas, menos an puedehacerlo qu ien ha escr ito con la intencin qu e yo lo h e hech o. E ntal sent ido, todas las opiniones aqu vert idas deben considerarsesujetas a la maduracin que slo puede lograrse mediante la adecuada profundizacin de estudios, e l anl is is ms medi tado de losproblemas, la experiencia, y la cr t ica tanto de quienes son sus dest i natar ios, como de aquel los que t ras largos aos de estudios hanllegado a una slida posicin doctrinal.HCTOR B. VILLEGAS.


9/992

xm

P A L A B R A S P R E L I M I N A R E SA L A S E G U N D A E D I C I NNo soy amigo de los "prlogos" o "prefacios" en los cuales elpropio autor adelanta lo que luego dir a lo largo de su obra.Pu ed e ser , s , t i l expl icar qu se prete nd e con la obra . Lain tencin s igue s iendo d idc t ica aunque resul ta evidente que la pro-fundizacin de los temas torna cada vez ms difcil satisfacer lostres requisi tos bsicos de un manual docente: precis in, clar idad ysntesis ; y la mayor dif icul tad est justamente en el l t imo de talesrecaudos .Pero a es ta a l tura de mi car rera ya no puedo conformarmecon la "descripcin informativa" de la edicin anter ior . Por esohe t ra tado de i r dando a cada tema un mayor apor te propio , pro

ducto el lo de mayor ref lexin y mejor estudio de las cuest ionesabordadas. Ese f in no est cumplido en su total idad en esta edicin.Sin embargo, el hecho de que el la salga ahora a luz por impostergables necesidades docentes no s ignif ica un al to en el camino. Sonmuchos los tpicos que no he logrado an profundizar en la medidadeseada .Es probable la cr t ica a mis cambios de cr i ter ios respecto alo susten tado en la edicin anter ior . Si por tal causal se m e p usiese

en el banqui l lo de los acusados, designara dos defensores:Uno de el los di r: "el que no sea capaz de enmendarse a s mismo, reconociendo as la imperfecc in de l hombre , no merecel lamarse cient f ico" (Luis J imnez de Asa, Tratado de derechopenal, Buenos Aires, 1950, prlogo, t . I , p. 11).El o t ro d i r : "No s iempre puede mirarse como a lgo p laus ib lela quie tud menta l de un jur i s ta . Quien ha dado todo y no puedeo no quiere dar ms , debe abandonar la ta rea" (Ricardo Nez ,Manual de derecho penal, Buenos Aires, 1972, prlogo).Comparto, obviamente, estos conceptos, y el lo me l leva a unareflexin: s i yo considerase que todo lo aqu dicho es perfecto e


10/992

XIV PALABRAS PSELOUNAKES A LA SEGUNDA EDICINinmodificable, debera inmediatamente abandonar este campo deestudios.

Como no es tal mi propsito al menos por el momento,me alegra sobremanera la certeza de que lo que ahora expongo estan imperfecto como modificable.Crdoba, marzo de 1975.

HCTOR B. VILLEGAS.


11/992

XV

N O T A A L A T E R C E R A E D I C I NLa generosa acogida que tuvieron las dos ediciones anter iores,obl ig a que se real izaran varias reimpresiones inal teradas de el las .Sin embargo, diversas ci rcunstancias han hecho necesaria estanuev a edicin. En tre el las , las profundas modif icaciones pro du cid asa part i r de 1976 en las leyes reguladoras de los impuestos en part icular , la importante reforma a la mal l lamada " ley de procedimiento fiscal" 11.683, por ley 21.858, publicada en el "Boletn Oficial"el 23 de agosto de 1978, las t rascendentales variantes producidas enla jur isprudencia de la Corte Suprema de la Nacin y algunos aportes de relevancia e n el plan o doc tr inal . A esto se sum un m smedi tado estudio de las cuest iones por el autor y la inevi tableevolucin de su pensamiento.He puesto especial nfasis en el aspecto jurisprudencial, incluyendo o ampliando el t ratamiento de los cr i ter ios con que los t r ibunales (espec ia lmente la Cor te Suprema) han encarado y resuel tolos arduos problemas que plantea nuestra compleja legislacintr ibutar ia .Para real izar esa tarea he^ tenido en cu en ta q u e como decael gran maestro Couture, la obra de los jueces es , en el despl ieguejerrquico de preceptos jur dicos, un grado avanzado de la obra dela ley, porque as como el derecho inst i tuido en la Const i tucin se

desenvuelve jerrquicamente en las leyes, e l derecho reconocidoen las leyes se hace efectivo en las sentencias judiciales.Crdoba, 21 de setiembre de 1978.

HCTOR B. VnXBGAS.


12/992

XVII

PRLOGO A LA CUARTA EDICINLa aparicin de nuevos aportes doctr inales y un mejor estudio delos temas abordados me han l levado a introducir diversos cambiosconceptuales en esta nueva edicin.El lo no puede sorprender demasiado, ya que s iempre he pensadoque es muy poco deseable la quietud mental del jur is ta y que quienno es capaz de enm en da rse n o me rec e l lamarse cientfico (ver palabrasprel iminares a la 2 9 edic in) .Aparte de otras menores, las variantes que cont iene esta edicinse refieren a la definicin del tributo, a la graduacin de las tasas, almtodo de in terpre tac in segn la rea l idad econmica , a la re t roac-tividad fiscal, a la aplicabilidad del Cdigo Penal al i l ci to tributario yal concepto de i legal idad de la elusin t r ibutar ia .Pe ro es ind ud ab le qu e el cam bio ms imp orta nte es el qu e t ienequ e ver con e l tan in t r incado y deba t ido tema au tonm ico. S igo s iendoad he ren te a la tesis de la auto no m a de l d erec ho t r ibutar io , pu es to queme parece innegable que cons t i tuye un conjunto de normas jur d icasdo tadas de homogene idad que se conca tenan en un g rupo o rgn i coy singular izado que a su vez est unido a todo el s is tema jur diconacional .Es te s ingular ismo perm i te a l derec ho t r ibutar io tener sus propiosconceptos e inst i tuciones o ut i l izar los de otras ramas del derechoasignndoles un diferente s ignif icado.Pero p ienso ahora que no se puede hablar , n i en derechot r ibutar io n i en n inguna o t ra rama de l derecho, de autonomacient f ica, ya qu e el lo po dra ser int erp re tad o co m o un a fragm entacindel orden jur d ico nac ional que so lamente tendr la pos ib i l idad decum pl i r su mis in s i funciona co m o un a un idad .En las pginas p ert in ente s se expl ica en detal le esta postu ra y po rsupues to que los lec tores t i enen ampl ia l iber tad para concordar conesta posicin o para prefer i r la expl icada en ediciones anter iores.He incluido asimismo las reformas (1985 y 1986) a las leyesimposi t ivas comprendidas en el texto, y especialmente las contempla-


13/992

X V m PR LOG O A LA CUARTA EDICINdasp o r las leyes 23.257 ( impuesto a la t rasferent ia de t tulos-valores) ,23.259 ( impuesto a los beneficios eventuales) , 23.260 ( impuesto a lasganancias) , 23 .285 ( impues to sobre los capi ta les) , 23 .297 ( impues tosob re el pa tr im on io ne to ) , 23.271 (secreto f iscal) , 23.314 (mod if icaciones a la ley de procedimiento 11.683) y 23.349 ( impuesto al valoragregado) .

Crdoba , se t i embre de 1986.HCTOR B. VILLEGAS.


14/992

X I X

N D I C ENO TA A IA QUINTA EDICIN VIIACLARACIONES NECESARIAS (DE LA PRIMERA EDICI N) IXPALABRAS PRELIMINARES A LA SEGUNDA EDICIN XHTNO TA A LA TERCERA EDICIN XVPRLOGO A LA CUARTA EDICIN XVII

CAPTULO ICIENCIA DE LAS FINANZA S Y ACTIVIDAD FINANCIERA

1. Finanzas. Co nce pto y term inolog a 12. Necesidad pb l ica. Servicio pb l ico 23. Gasto pbl ico . Recurso pb l ico 84. La actividad financiera de l Es tad o 95. Escuelas y teoras sobr e la na tura lez a de la actividad financiera 11. 6. El fen m eno financiero y sus elem entos co m po ne nte s 157. Cie nci a de las finanzas 168. Poltica financiera. E co no m a financiera. Socio loga financiera.Administracin financiera 208A. El de re ch o financiero y su estu dio unificado con las finanzas pb licas 21

, 9. Relacion es de las finanzas co n otras ciencia s 23i o . Desarrol lo his trico del pe nsa m ien to f inanciero 2511. El po de r financiero 2712. El m t od o en la ciencia financiera 28Bibliografa de l ca ptu lo 1 29CAPTULO n

LOS GASTOS PBLICOS1. Co nce pto e imp ortanc ias 31IA . Principales aspectos del gasto pb l ico que estudia la ciencia financiera 33


15/992

XX N D I C EIB . Evolucin del concepto 531C Caractersticas esenciales 34

2. Reparto 363. Finalidades " 384. Lmites del gasto pblico 385. Efectos econm icos 396. Comparacin de los gastos pblicos con los privados 407. Clasificacin de los gastos 418. Crecimiento de los gastos pblicos. Causas y teoras 449. El gasto pblico en el derech o positivo arge ntino 46Bibliografa del captulo II 47CAPTULO m

LOS RECURSOS DEL ESTADO1. No cin general -. 492. Evolucin histrica 503. Clasificacin 524. Recursos patrimoniales propiam ente dichos o de dominio 545. Recursos de las emp resas estatales 566. Recursos gratuitos 597. Recursos tributarios. Princip ios distributivos .' 607A. Idon eidad abstracta de la capacidad contributiva comoprincip io distributivo de las cargas tributarias 618. Recursos po r sanciones patrim oniales 629. Recursos mo netarios 6310. Recursos del crdito pblico 65Bibliografa del captulo III 65

CAPTULO IVLOS TRIBUTOS. EL IMPUESTO

1. Los tributos. Nocin gene ral 671A. Clasificacin 69IB . Conclusiones sobre la clasificacin de los tributos 702. El impu esto. Nocin gene ral 713. Naturaleza jurd ica 724. Fun dam ento tico-poltico 735. Clasificaciones 745A. Conclusiones sobre la clasificacin de directos e indirectos 775B. En cuadre de la clasificacin en la legislacin impositiva argentina 786. Efectos econm icos de los impuestos 79


16/992

N D I C E X X I7 . Con secue ncias jurdic as de la t raslacin 838. Am ort izacin y capital izacin de los imp uestos 869. Efectos polt ic os, m ora les y psicolgicos 86Bibliografa de l cap tulo IV 87

CAPTULO VLOS TRIBUTOS (cont ) . LAS TASAS.LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES.LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES

1. Las tasas . No cin gen eral 892. Car acterstic as esenciales d e la tasa 903. Diferencia co n el imp uesto 954. Diferencia con el prec io 965. Clasificacin 986 . Gra duac in 997. Con t r ibucion es especia les . Nocin gene ra l 1048. Co ntrib uci n de mejoras 1069. Elem ento s de la con tr ibuci n de mejoras 10610. El peaje 10810A. Na turaleza jurdic a 111

10B. Su const i tucional idad en la Repbl ica Arg ent ina 11211. Co ntrib uci one s parafiscales 114Bibliografa de l cap tulo V 116

CAPTULO VIDER E C HO F INANC IER O Y DER EC HO TR IB UTAR IO

1. D ere ch o f inanc iero. Noc in '. 1191A. La actividad financiera co m o actividad jur d ic a 119I B . Ca m po de accin 1211C. Definiciones doctr inales y orige n 1212. Car cter y con ten id o 1223. Au tono ma 1234 . Fu en tes del de rec ho f inanciero 1295. De recho t r ibu tar io . Nocin 1336. Posiciones sobre la auto nom a del de rec ho t r ibutario 1357. La un ida d del s is tema jurd ico nacion al 1367.1. Los objetivos de l legislador 1377.2. El de re ch o civil com o der ech o co m n 1387.3. El der ech o, com n como derec ho pr ivado 1387.4. Las ram as del der ech o 1387.5. El de rec ho civil y los principio s del de rec ho 139


17/992

XXII N D I C E8. El dere cho tributario y el derecho comn 1408.1. La legitimidad de los apartam ientos 1408.2. Igual jera rqu a de las norm as alterantes (El caso del derecho tributa rio provincial) 1418.3. Som etimien to de las norm as a ltera nte s. a las garantasconstitucionales 1449. La auton om a del dere cho tributario 14410. El verdadero problema que encierra la autonoma del derechotributario 14610.1. Solucin legislativa del problem a 14610.2. El fin de las norm as tributarias 14710.3. La significacin econmica 14810.4. El espritu de la ley tributaria 14911. El ord en jurdico como unidad 15112. El derecho tributario y los conceptos e instituciones de derechoprivado 15213. Los caracteres especficos y comunes del derecho tr ib u ta ri o .. . 15314. Consecuencias prcticas 15815. Codificacin 16016. Divisin del dere cho tributario 162Bibliografa del captulo VI 164

CAPtruLO VIIINTERPRETACIN Y APLICACIN DE LA LEY TRIBUTARIA1. Interp retaci n. Nocin general 1672. M todo literal 1683. Mtodo lgico 1684. Mtodo histrico 1695. M todo evolutivo 1696. Interpre tacin segn la realidad econmica 1707. Mod alidades de interpretacin 1748. La analoga 1759. Aplicacin de la ley tributaria en el tiempo. La retroactvidadfiscal 17610. Aplicacin de la ley tributaria en el espacio 181Bibliografa del captulo VII 181

CAPTULO VmDERECHO CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO

1. No cin 1852. La po testad tributaria . Caracterizacin 186


18/992

N D I C E X X I I I3. Limitaciones a la potestad tributaria. Principios jurdicos de lostributos 1874. Co ntrol jurisdiccional 1885. Legalidad 1906. Capacidad contributiva 1957. Gen eralidad 2008. Igualdad 2029. Proporcionalidad ^ 0510. No confiscatoriedad 20610A. Fu nda m ento de la confiscatoriedad por un tributo 20710B. La confiscatoriedad po r una suma de tributos 20911. Libertad de circulacin territorial 211

11.1. La inconstitucionalidad del impuesto al turismo 21212. Derecho tributario y rgimen federal. Problemas. Doble imposicin interna 21413. Distribucin de la potestad tributaria en la Argentina. Rgimenfederal de gob ierno y potestades tributarias 21514. Potestades tributarias de Nacin y provincias 21514A. Limitaciones constitucionales a las facultades tributariasprovinciales 21815. Rgimen de coparticipacin 22015A. Anlisis del rgimen de coparticipacin vigente 22115B. Modificaciones po r la ley 23.548 22615C. Consideracin crtica sobre la realidad actual de la coparticipacin 22816. Potestad tributaria municipal 22816.1. La organizacin institucional del pas 22816.2. El problema de los municipios en la Argentina. Discusinen torno a su autarqua o autonom a 22916.3. Implicancias en el campo tributario. Facultades originariasy derivadas 23117. El caso de la ciudad de Buenos Aires como capital de la Repblica ; 23417.1. La ciudad de Buenos Aires en el marco de la Constitucinnacional 23417.2. Situacin de Buenos Aires en cuanto a la autonoma y autarqua 23517.3. Organizacin institucional del municipio de Buenos Aires 23617.4. Legitimidad de la delegacin en materia tributaria 23817.5. Normativa vigente 24017.6. La coparticipacin de la ciudad de B uenos Aires en elprodu cido de los impuestos nacionales 240

Bibliografa del captulo V m 242


19/992

X X I V N D I C E

CAPTULO DiDERECHO TRIBUTARIO MATERIAL1. Nocin general 2452. Relacin jurdica tributaria principal. Caracterizacin y elementos 2462A. La relacin jurdica tributaria principal en la do ct ri na. .. 2533. Sujeto activo 2544. Sujeto pasivo 2554A. Capacidad jurdica tributaria 2565. Contribuyentes \ 2576. Responsables solidarios 2587. Sustitutos : . 2608. Elementos comunes a la responsabilidad solidaria y sustituciny consecuencias jurdicas de tal comunidad 2629. Agentes de retencin y de percepcin 26310. Solidaridad tributaria 26311. El resarcimiento 26612. El domicilio tributario 26813. Objeto 26914. Causa 27015. Hecho imponible 27215A. Aspecto material del hecho imponible 27415B. Aspecto personal 27515 C Aspecto espacial , 27715D. Aspecto temporal 27816. Exenciones y beneficios tributarios 28116.1. Los beneficios derivados de los regmenes de promocin 28517. El elemento cuanticante de la relacin jurdica tributaria prin

cipal 28718. La fuente de la obligacin tributaria 29119. Privilegios 29220. Extincin de la relacin jurdica tributaria principal 29321. Pago 29422. Compensacin 29523. Confusin 29624. Novacin 29725. Prescripcin 29826. Los anticipos impositivos. Naturaleza. Caracteres. Vinculacin conel hecho imponible 29927. Los intereses resarcitorios 30127.1. Nocin 30127.2. La sancin en el derecho tributario 30127.3. Naturaleza jurdica del inters del art 42 302


20/992

N D I C E X XV27.4. Principios jurdico s que rigen en caso de su imposicin . 30327.5. Qu ines pu ede n ser pasibles de la sancin 30427.6. Automaticidad de la m ora 30427.7. La mora culpable como presupuesto de su exig ibilid ad.. 30527.8. Los intereses resarcitorios y la Ley de Convertibilidad . . . 30828. La indexacin" tributaria. Nocin 31028.1. La desindexacin por Ley de Convertibilidad 31228.1.1.Alcance de la desindex acin 31328.1.2.Mom ento de la desindexacin 31428.2. El rgimen indexatorio de la ley 11.683 31528.3. mbito de aplicacin 31528.4. Mecnica de la indexacin 31628.5. Sanciones 31628.6. No retroactividad del rgim en 31728.7. Embargo 31728.8. Reclamo administrativo 31728.9. Repeticin 31828.10.Naturaleza jurdic a del inc rem ento derivado d e la indexacin 318Bibliografa del captulo IX 321

CAPTULO XDERECHO TRIBUTARIO FORMAL

1. Nocin general 3252. La determ inacin tributaria 3292A. La presu nta discrecionalidad de la determ inacin 332S. Valor de la determinacin. Teoras 3333A. Conclusiones 3334. Formas de la determinacin 3355. Determinacin por sujeto pasivo '. 3356. Determinacin mixta 3387. Determ inacin de oficio 3397A. La determ inacin de oficio subsidiaria 3397A1. La etapa instructoria d e la declaracin d e oficiosubsidiaria 3417A2. Requisitos de eficacia de la etapa instructoria . . . . 3427A3. Limitaciones del fisco du ran te la etapa instructoria 3437A4. La vista al dete rm inad o 3447A5. Posibilidad probatoria del determ inado 3447A6. Las motivacin de la decisin determinativa 3447A7. La "cosa determ inada" 3467A8. Facultad de impu gnacin 3477B. La determ inacin de oficio en la ley 11.683 348


21/992

XXVI N D I C E8. Conclusiones sobre las diferentes modalidades de determinacintributaria 3549. El problema del carcter jurisdiccional o administrativo de la

determ inacin tributaria 35510. Las facultades fiscalizadoras e investigatorias de la autoridad fiscal 35710A. Las facultades fiscalizadoras e investigatorias en la ley11.683 35910B. La fiscalizacin del ltimo perodo. La presuncin de exactitud o inexactitud de los perodo s no prescritos 367Bibliografa del captulo X 369CAPTULO XI

DERECHO PENAL TRIBUTARIO1. Nocin 3733.. Teoras sobre la ubicacin cientfica 3732.1. Los problemas de las nuevas ramas del derecho 3743. Naturaleza jurdica de la infraccin fiscal (delito o contravencin 3774. El de recho penal tributario ante la ley pen al 23.771 3795. Clasificacin de las infracciones fiscales 3816. La evasin fiscal o tributaria desde el punto de vista conceptual 3826A. La llamada evasin legal de l tribu to .." 3836B. La ilegalidad de la llamada elusin tributaria 3867. Incum plimiento omisivo de la obligacin tributaria sustanc ial.. 3888. Incumplimiento fraudulento de la obligacin tributaria sustancial (defraudacin fiscal) 3899. Incu m plim iento de la obligacin tributaria formal 38910. La sancin tributaria 39010A. La mu lta 390

10A1. Personalidad de la m ulta 39110A2. Aplicacin de m ulta a las personas colectivas 39110AS. Trasmisin here ditaria de la multa 39210A4. Multa a terceros 39210A5. Convertibilidad de la m ulta tributaria 39311. Derecho penal tributario contravencional. Infracciones en la ley11.683 393H A . Incum plimiento de deberes formales 39411B. Om isin fiscal (a rt 45) 39611C. Defraudacin fiscal (arts. 46 y ss.) 39711C1. Defraudacin fiscal gen rica 39711C2. Contravencin de los agentes de retencin y percepcin 398


22/992

N D I C E X X V I I12. Derecho pen al tributario delictual. Ley 23.771 39913. Figuras atinentes al rgimen impositivo. Alteracin de la realidad econmica (a rt 1) 400

44 . Evasin de tributos y aprovechamiento de beneficios fiscales(art. 2) 40314A. He cho punible 40314B. Sujetos activos 40414C. El conc epto delictual de evasin 40414D. Elem ento subjetivo 40514E. Elem ento objetivo 40514F. Condiciones objetivas de pun ibilidad 40614G. Aplicabilidad conjunta con la defraudacin fiscal de la ley11.683. Principio non bis in idem 40715. Procuracin fraudulenta de beneficios fiscales provenientes deregmen es de inversin y promo cin (a rt 4) 40816. Omisin de inscribirse tributariamente o de presentar declaraciones jurad as (a rt 5) 40917. Insolvencia patrim onial provocada (a rt 9) 41218. SobTefacturaones o subfacturariones (a rt 10) 41419. Figuras atinentes al rgimen previsional. Evasin de aportes ycontribuciones (a rt 3) 41520. Om isin de inscripcin previsional (ar t 7, primera parte) . . . . 41621. Figuras atinentes a los agentes de retencin y percepcin. Omi

sin de actuar en materia tributaria (art 6) y previsional (art7, segunda parte) 41622. Defraudacin de agentes de retencin y percepcin, tributariosy previsionales (art 8) v 41823 . Otros aspectos relativos a la ley penal tributaria 23.771. mbitode aplicacin en materia delictual y contravencional 42024. Casos especiales de penalizacin 423Bibliografa del captu lo XI 424CAPTULO XII

DERECHO PROCESAL TRIBUTARIO1. Nocin y ubicacin cientfica 4271A. Los conflictos de intereses 4282. El proceso tributario . Caracteres gene rales 430S. Iniciacin del proceso tributario 4314. Organ ismos administrativos y jurisdiccionales 4334A. Direccin General Impositiva 4334B. Tribuna l Fiscal de la Nacin 4345. Acciones y recursos en la ley 11.683 4355A. Recurso de reconsiderac in 4365B. Recurso de apelacin 4375C. Procedimiento penal tributario contravencional 442


23/992

XXVIII N D I C E6. El proced im iento pen al tributario delictual (ley 23.771) 4506.1. Procedim iento administrativo 4506.2. Iniciacin de la causa 4516.3. Com petencia 4526.4. Eximicin de prisin y excarcelacin 4526.5. Extincin de la accin penal del a r t 14 de la ley 23.771 4536.6. Procedim iento pena l tributario delictual (ley 23.771) 4547. Ejecucin fiscal 4558. La regla solve etrepele 4588.1. Teoras sobre la naturaleza jurdic a 4588.2. Apreciacin crtica 4608.3. La regla en el derecho tributario com parado 460

8.4. La regla solve etrepete en la Repblica Argentina 4628.5. El Pacto de San Jos de Costa Rica 4638.6. Su aplicabilidad a todas las person as 4648.7. Ilegalidad del a rt 176 de la ley 11.683 4658.8. La cuestin en la provincia de Crdoba 4668.9. Conc lusin 4699. La repeticin tributaria. Nocin 47010. Fundam ento 47011. Carac teres 47112. Causas 47113 El empobrecimiento como condicin del derecho a repetir . . . 47314. Sujetos activos de la repe ticin 47415. Aspectos procesales 47416. La protesta 47517. Reclamo administrativo previo 47618. Com petencia y partes intervinientes 47619. La accin en la ley 11.683 477Bibliografa del cap tulo XII 479CAPTULO Xm

DERECHO INTERNACIONAL TRIBUTARIO1. Nocin y contenido 4811A. Fuentes del D.I.T 4822. Doble imposicin internacional 4832A. Requisitos de configuracin 4833. Causas. Principios de atribucin de potestad tributaria 4844. Soluciones y principios que las sustentan 4885. Convenciones y tratados 4906. Derecho de las com unidades y derecho internacion al tributario 4917. Sociedades multinacionales 4928. La teora del rgano 4938A. Su recepcin en la legislacin argen tina 495


24/992

N D I C E XXIX9. El Pacto de San Jos de Costa Rica y los defechos humanos delos contribuyentes. El Pacto y sus fuentes . . , 49610. Aplicabilidad a las perso nas jurd icas , 49811. Operatividad del Pacto 49812. Norm as de d erec ho in ter no p osteriores a la ratificacin delPacto 5011S. Con trol de cumplimiento , 50214. Naturaleza de los tribunales , 50315. El Pacto y el pago previo del tributo , 50415.1. Su incom patibilidad con el Pacto , 50616. Otros derechos protegidos por el Pacto que pueden vincularsecon la materia fiscal , 507

16.1. Derecho de propieda d , 50716.2. Derecho de igualdad , 50716.3. No injerencia en la actividad privada ., 50716.4. Proteccin del secreto profesional . . . . , 50816.5. Prisin po r deud as , 50816.6. Proteccin para ilcitos fiscales , 50916.7. Importancia de su inclusin en el Pacto 509Bibliografa del captu lo XI 509CAPTULO XIV

SISTEMA TRIBUTARIO1. Nocin 5131A. Limitacin espacial 513IB . Limitacin temp oral 5141C. Impo rtancia del estudio 5142. Rgimen y sistema tributario 5143. Sistemas tributarios racionales e histricos 515SA. Sistema de impuesto nico y de impuestos mltiples 5164. Sistema tributario y evolucin histrica 5175. El sistema tributario argen tino 5206. Problemas y principios de un sistema tributario 5216A. Eleccin de la fuente econm ica tributaria 5216B. Los principios de la imposicin 5226C. Requisitos de un sistema tributario racional 5236D. Los principios de certeza y simplicidad 5247. Presin tributaria 5267A. ndice de medicin 5277B. El problem a de la inclusin del gasto pblico 5288. Lmites de la imposicin 529Bibliografa de l captu lo XIV 529


25/992

X X X N D I C E

CAPTULO XVIMPUESTO A LA RENTA(IMPUESTO A LAS GANANCIAS)

1. Distincin en tre capital y re nt a. Diversas teo ras 5382. Ventajas e inco nve nien tes del im pu esto a la ren ta 5353. Form as del imp uesto a la re nta 5384. Vinculacin con los pro blem as del desa rrol lo eco nm ico 5395. An teceden tes ex t ran jeros 5406. El impuesto a las ganancias en la Argent ina. Antecedentes nacionales 5416A. Caracters t icas del im pu esto a las gana ncias 5427. He cho impon ib l e 5437A. Atribucin de la gan anc ia 5467B. Tra tam ien to de las l iales nacio nales de emp resas extranjeras 5488. Sujeto pasivo 5509. Ca tego ras 55010. Sociedade s de capital 55411. Deduc ciones 55612. Deduc ciones personales 55713. Pe rod o de imposicin 56014. Alcuo tas 56015. Ex enc ione s y beneficios 56016. Determ inacin y pago 56117. Re tenc in en la ftiente 56218. Ajuste p o r inflacin 563Bibliografa del cap tulo XV 565

CAPTULO XVIIMPUESTO A LOS PREMIOS DE DETERMINADOS JUEGOSY C ONC UR S OS

1. An teceden tes 5672. N oci n y caracters ticas 5673. He cho impon ib l e 5674. Sujeto pasivo. Pecul iarida des del t r ibuto 568


26/992

N D I C E XXXI

CAPTULO XVLIIMPUESTO AL MAYOR VALOR(IMPUESTO SOBRE LOS BENEFICIOS EVENTUALES)

1. Fundam ento 5712. Causas del mayor valor 5713. El mayor valor y la inflacin , 572.4 . El impuesto sobre los beneficios eventuales en la Argentina.An tecedentes y caractersticas 5735. Impuesto a los beneficios eventuales de la ley 21.284. Hechoimponible 5736. Sujetos pasivos 5747. Atribucin de beneficio 5748. Determinacin 5749. Ao riscal, impu tacin y com pensacin 57610 . Exenciones 57711. Reemplazo de vivienda y de inm ueb les agropecuarios 57712. Retencin en la fuente 57813. Impuesto a la trasferenda de inmuebles de personas fsicas ysucesiones indivisas 578

14. Hech o imponible 57815. Sujetos pasivos 57916. Base imponible y alcuota 57917. Reemplazo de vivienda 58018. Valoracin crtica 580Bibliografa del captu lo XVH 581CAPTULO XVm

IMPUESTO SOBRE LA TRASFERENCIA DE TTULOS-VALORES1. Nocin y antecedentes 5832. Hec ho imponible 5833. Sujetos pasivos 5854. Base imp onible y alcuota 5865. Relad n con el impuesto a las gana nda s 587


27/992

X X X I I N D I C E

Cwtruuo XIXIMPUESTO AL PATRIMONIO(IMPUESTO SOBRE LOS CAPITALES, IMPUESTO SOBREEL PATRIMONIO NETO, IMPUESTO SOBRE LOS ACTIVOS,IMPUESTO SOBRE LOS BIENES PERSONALES NO INCORPORADOSAL PROCESO ECONMICO)

1. Nocin general del impuesto al patrimonio 5892. Antecedentes 5903. Estructura del impuesto 5914. Valoracin critica 5925. El impuesto al patrimonio en la Argentina. Antecedentes 5946. Estructura y caractersticas 5977. Impuesto sobre los capitales. Hecho imponible 5988. Sujetos pasivos 5999. Exenciones 59910. Capital gravado 60011. Deudas de los socios o dueos (nacionales o extranjeros) consus empresas 60012. Agrupacin del activo computable y no computable 60113. Pasivo computable 60114. Deducciones 60115. Base impon ible, alcuota e impuesto mnimo 60216. Supresin de la informacin a suministrar por las sociedadesy empresas 60217. Impuesto sobre el patrimonio neto . Hecho imponible 60218. Sujetos pasivos 60319. Sociedad conyugal 60320. Exenciones 60321. Concepto de patrimonio neto 60422. Activo 60423. Valuacin de bienes computable 60524. Bienes no conmutables 60525. Pasivo , 60526. Prorrateo de las deudas 60527. Deducciones 60628. Mnimo no imponible y alcuota 60629. Pagadores de impuesto del exterior 60630. Actualizacin de valores. Suspensin de cobro 60831. Impuesto sobre los activos. Caracterizacin del impuesto 60832 . Hecho imponible 60833. Sujetos pasivos 60933.1. Responsables sustitutos 60934. Exenciones 609


28/992

N D I C E X X X I I I35. Base imp onib le 61036. Alcuota 61237. El impuesto a las ganancias como pago a cuenta del impuestosobre los activos 61238. Apreciacin crtica del gravamen 61339. Impuesto sobre los bienes personales no incorporados al proceso econmico (impuesto sobre el patrimonio bruto) 614Bibliografa de l cap tulo XIX 617

CAPTULO XXIMPUESTO AL ENRIQUECIMIENTO PATRIMONIAL A TTULOGRATUITO

1. Impuesto sucesorio. An tecedentes 6192. Fundam ento y naturaleza 6202A. Proyectos limitativos 6223. Derogacin del impuesto en la Argen tina 623Bibliografa de l captulo XX 624

CAPTULO XXIIMPUESTO INMOBILIARIO

1. Evolucin y fundam ento 6252. Formas de imposicin 6263. Principales caractersticas del impuesto en la Argentina 6274. Hecho imponible 6285. Sujeto pasivo 6286. Base imp onible y alcuota 6297. Exenciones 6298. Recargos o adicionales 6298A. Baldos 6298B. Latifundios , 6308C. Ausentismo 6309. Catastro. Orgenes y operaciones 63010. Pago 631Bibliografa del cap tulo XXI 631


29/992

X X X I V N D I C E

CAPTULO XXHIMPUESTO A LA RENTA NORMAL POTENCIAL DE LA TIERRA.IMPUESTO A LA PRODUCCIN AGROPECUARIA

1. Antecedentes 6332. Nocin y objetivos 6343. Mecnica de la ley 20.538 6384. Sus tres etapas temporales 6385. Hecho imponible 6396. Sujetos pasivos 6397. Exenciones 6408. Determinacin de la base imponible 6408A. Impugnacin a resoluciones relativas a la determinacin . 6439. Consideraciones crticas 64410. Probables soluciones al problema de las explotaciones agropecuarias .' 64611. Impuesto a la produccin agropecuaria 64712. Hecho imponible 64813. Sujetos pasivos 64914. Base imponible y alcuota 64915. Pago 649Bibliografa del captulo XXH 649

CAPTULO XXmIMPUESTOS DE SELLOS. IMPUESTO DE JUSTICIA

1. Nocin y orgenes de los impuestos a la circulacin 6512. Derechos de timbre y de registro 6523. Caractersticas del impuesto de sellos en la Argentina 6524. Hecho imponible .- 6544A. La instrumentacin 6564B. Requisitos de la instrumentacin 6564C. Instrumentaciones peculiares 6574D . El principio del mayor rendimiento fisca l 6585. Sujeto pasivo 6596. Otros aspectos del impuesto 6607. Impuesto de justicia 6607A. Las tasas judiciales en la legislacin argentina 661Bibliografa del captulo X X m 663


30/992

N D I C E XXXV

CAPTULO XXIVIMPUESTO AL VALOR AGREGADO

1. Impuesto a las ventas. Naturaleza 6652. An teceden tes extranjeros 6653. Antecedentes nacionales 6654. Formas de imposicin. El impuesto al valor agregado 6675. El impuesto al valor agregado en la Argentina; antecedenteslegislativos 6706. Caractersticas del impuesto 6717. Estructura del impuesto 6728. Hech o imponible 6738.1. Venta de cosas muebles 6738.1.1. Aspecto objetivo 6748.1.2. Aspecto subjetivo 6758.2. Ob ras, locaciones y prestaciones de servicios 6768.2.1. Trabajos sobre inmuebles de terceros (art. 3, inc.a) 676

8.2.2. Obras sobre inm ueble pro pio 6768.2.3. Elaboracin, construccin o fabricacin de cosasmuebles por encargo de terceros (art. 3, inc. c) .. 6778.2.4. Obtencin de bienes de la naturaleza (a rt 3, inc.d) 6778.2.5. Locaciones y prestaciones de servicios varios ( a it 3,inc. e) 6778.2.5.1. Generalizacin en m ateria de servicios . . . . 6788.3. Imp ortacin definitiva de cosa m ueb le 6788.4. Perfeccionamiento de los hec hos imp onibles 6799. Sujetos pasivos 68110. Exenciones. Generalizacin en ma teria de bienes 68311 . Las exportaciones 68512. Base imponible 68513. El precio gravable en las imp ortaciones definitivas 68814. El procedim iento liquidatorio 68814.1. Dbito fiscal 68814.2. Crdito fiscal 68915. La inscripcin 69016. Rgimen de los responsables no inscritos 69216.1. Eliminacin d e los regm enes "simplificado" y "general B" 69216.2. En qu consiste el rgim en de responsables no inscritos. 69216.3. Sujetos comp rendidos 69316.4. Ventas d e p roveedores inscritos a responsables no inscritos 693


31/992

XXXVI N D I C E16.5. Documentacin respaldatoria de las ventas que realiza elresponsable no inscrito 69416.6. Com pras de bienes de uso por no inscritos 69416.7. Iniciacin de actividades 69516.8. Cambios de rgimen 69517. Perodo de imposicin 69518. Alcuota 696Bibliografa del captulo XXIV 696

CAPITULO XXVIMPUESTO AL EJERCICIO D ACTIVIDADES CON FINESDE LUCRO (IMPUESTO A LOS INGRESOS BRUTOS)

1. An tecedentes 6992. Evolucin del impu esto en la Argentina 6993. Caracteriscas del impuesto a los ingresos brutos en la Argentina 7014. Hecho imponible J025. Sujetos pasivos 7046. Base imponible 7057. Exenciones 7068. Alcuotas 7069. Pago 70610. Doble imposicin 70711. Conven ios multilaterales 707Bibliografa de l captu lo XXV 709CAPTULO XXVI

IMPUESTOS ADUANEROS1. An tecedentes histricos nacionales 7111A. Vinculacin con los prob lem as del proteccionism o y librecambio 7122. Caractersticas del impuesto en la Arg entina 7123. H ech o imponible 7144. Sujeto pasivo 7145. Tarifas. Carcter 7156. Franqu icias y exenciones 7166A. Franquicias arancelarias 716

6A1. Draw-back 7166A2. Adm isiones temp orarias 7176B. Franquicias territoriales 7187. Defensa contra el dumping 718


32/992

N D I C E X X X V I I8. Uniones aduaneras. Mercados comun es 719Bibliografa del captulo XXVI 720

CAPTULO XXVIIIMPUESTOS INTERNOS

1. Con cepto de impuestos internos 7212. An tecedentes histricos 7212A. Artculos gravados 7222B. Sistemas de recaudacin 7223. Tendencia moderna 7234. Los impuestos internos en la Argentina. Cuestiones constitucionales 7235. Caractersticas del imp uesto en la legislacin vigente 7256. He cho imponible 7267. Sujetos pasivos 7288. Exenc iones 7289. Base imp onible 72910. Privilegios 73111. Determinacin y pago 73212. Leyes de unificacin 73213. El impuesto al gasto. Nocin gene ral 733Bibliografa del captulo XXVH 735

CAPTULO XXVmIMPUESTO A LAS INVERSIONES EXTRANJERAS

1. Nocin 7372. He cho imponible 7373. Sujetos pasivos 7384. Base imp onible y alcuota 7385. Facultad del Pod er Ejecutivo 739CAPTULO XXIX

IMPUESTOS RECAUDADOS POR EL SISTEMA DE PERCEPCINEN LA FUENTE1. Nocin 7412. Impuesto sobre las ventas, compras, cambio o permuta de di-


33/992

XXXVIII N D I C E3. Impues tos a la cinematografa 7423A. Imp uesto nacion al a la cinematografa 7423B. Impuestos mu nicipales a la cinematografa 7444. Imp uesto a las entradas de hipdro m os 7455. Imp uestos al consum o de la energa elctrica 7466. Impu estos al consumo de gas 749Bibliografa del captulo XXIX 749

CAPTULO XXXIMPUESTOS SOBRE ACTIVIDADES nNANCIERAS DIVERSAS

1. Nocin 7512. Impuesto sobre los dbitos en cuenta corriente y otras operatorias 7512.1. Hec ho imponible 7522.2. Sujetos pasivos. Re tenciones 7532.3. Exenc iones 7542.4. Alcuota 7543. Im pue sto sobre intereses y ajustes en depsito a plazo fijo.... 7543.1. Hech o imponible 7553.2. Sujetds pasivos 7553.3. Exenciones 7554. Im puesto sobre servicios financiero s 7554.1. Hecho imponible y sujetos pasivos 7564.2. Base imp onib le y alcuota 7565. Impue sto sobre las utilidades de las entidad es financieras 756

CAPTULO XXXIEL CRDITO PBLICO

1. Nocin general 7592. Evolucin histrica 7593. Nuevas concepciones sobre el crdito pblico 7604. Evaluacin critica de las nuevas concepciones 7625. Lmites 7635A. Conclusiones sobre el crdito pblico y sus lmites 7646. Clasificacin de la deu da pblica 7656A. Deuda interna y externa 7666B. Deuda administrativa y financiera 7676C. Deuda flotante y consolidada 7676D. Deuda perpetua y redimible 7687. El em prs tito. Nocin 768


34/992

N D I C E X X X I X8. Naturaleza jurd ica. Teoras 7699. Em prstitos voluntarios, patriticos y forzosos 77210. El rgimen de aho rro obligatorio 774

10.1. Naturaleza jurd ica. Constitucionalidad 77510.2. Conclusiones sobre la naturaleza jurdica y constitucionalidad del aho rro obligatorio 77611. Garantas y ventajas de los emprstitos 77911A. Garan tas 78011B. Ventajas 78112. Tcnica del em prstito. Emisin 78212A. Ttulos del emp rstito 78212B. El inter s y su tasa 78313. Negociacin. Procedimientos 78314. En el m ercado interno y externo 78415. Am ortizacin 78516. Conversin 78517. Incum plimiento de la deuda pblica 786Bibliografa del cap tulo XXXI 787

CAPTULO XXXHEL PRESUPUESTO

1 . Nocin gen eral 7892. Origen y evolucin 7893. Naturaleza jurdica 7904. Principios de derech o presupuestario. Unidad 7925. Universalidad 7936. Especialidad 7937. No afectacin de recursos 7948. Modernas concepciones presupuestarias. Presupuestos mltiples,funcionales y po r program a 7949. Equilibrio del presupuesto. Dficit y supervit 7979A. Visin retrospectiva 79710. Concep ciones clsicas y mo dernas 79811. Equilibrio econm ico. Presupuesto econmico o nacional 80012. Dinmica del presupuesto. Preparacin 80113. Sancin y promu lgacin 80214. Duracin del presupuesto 8031'5. Cierre de l ejercicio. Sistemas 80316. Ejecucin del presu puesto 80416A. Ejecucin en materia de gastos. Etapas 80416B. Ejecucin en ma teria de recursos 80617. Control del presu puesto. Sistemas 806


35/992

XL N D I C E18. Control presupuestar io en la Argentina 80 718A. Control admin istrativo inte rno 807

18B. Control administrativo externo. Tribunal de Cuenta s . . . . 80718C. Control jurisdiccional 80 818D. Control parlamen tario 80 9Bibliografa del captulo XXXII 810CA P T U L O XXXIII

POLTICA FINANCIERA Y POLTICAFISCAL O TRIBUTARIA1. Pol tica financiera: Nociones generales 8112. La poltica financiera y las teoras clsicas. El neutralismo financiero 8133 . Poltica financiera intervencionista 8154. Poltica financiera liberal-pragmtica 81 75. Poltica fiscal o tr ibu tar ia 81 86. El desarrollo econmico. Nociones generales 8196A. Fac tores y objetivos del desarrol lo econmico 8206 B . Diversos aspectos del desarrol lo econmico 8217. La inflacin como obstculo al desarrollo econmico 8247A. El enfoque moneta ris ta de la inflacin . , 825

7B. Los distintos tipos de inflacin 8267C . La lucha contra la inflacin 8288. La planificacin. Nociones generales 8308A. Planificacin integral o coactiva 8308B . Planificacin democrtica o democracia planificada 8318C . Planificacin liberal o indicat iva 833Bibliografa del captulo XXXIH 834Bibliografa general 83 7Suplemento de actualizacin 1996 85 9Suplemento de actualizacin 1997 891


36/992

1

CA PTULO IC I E N C I A D E L A S F I N A N Z A SY A C T I V I D A D F I N A N C I E R A *

1. F IN A N ZA S. CO N CEPTO Y TERM IN O LO G A . Las f inanzas p bl icas, en su concepcin actual , y genricamente consideradas, t ienenpor objeto examinar cmo el Estado obtiene sus ingresos y efectaso s gastos.Las opiniones estaban antes divididas en cuanto al or igen de lapalabra "f inanzas" . Unos autores creyeron en su procedencia germnica relacionndola con la palabra inglesa "fine" (pago de tasas)o con el trmino alemn "finden" (en con t rar ) . Ot ros inves tigadoreste atr ibuyeron procedencia lat ina y la hicieron derivar de "fins".Actualmente se reconoce que la segunda tesis es ms acertada.La palabra anal izada proviene, en el la t n medieval , del verbo lat ino"finir", del cual eman el verbo "finare" y e l t rmino "finatio",cuya significacin sufri algunas variantes....*, E n un prim er per od o des ign aba un a decisin judicia l, de spu s|tna multa fi jada en juicio, y finalmente los pagos y prestaciones engeneral . En un segundo perodo (alrededor del s iglo xrx) se consider que negocios "financieros" eran los monetarios y bursti les,aunque a l mismo t i empo la pa labra "finanz" tuvo la denigrantel ignificacin de intr iga, eng ao y usura. E n un terc er pero do,primero en Francia y despus tambin en otros pases, se ci rcunscribi la significacin de la pa lab ra "finanzas" emp len do la nica-tente con respecto a los recursos y los gastos del Estado y lasComunas. Tal es, en lneas generales, la evolucin terminolgica


37/992

2 CU RS O DE FINANZAS, DESE CHO FINANCIERO Y TRIBUTARIOA la voz "f inanzas" suele adicionrsele la palabra "pblicas" ,

con idnt ico s ignif icado, aunque tal vez con el del iberado propsi tode distingu ir las finanzas estatales de las priv ad as. E n tal sentid o,los autores anglosajones establecen una n t ida diferencia entre lasfinanzas pblicas (public finance), con el sent ido terminolgico a ntesasignado, y las finanzas privadas (prvate finance), expresin estai i l t ima que hace referencia a problemas monetar ios, cambiarios ybancarios en general .En no pocas oportunidades, e l trmino en estudio se ut i l iza coneste l t imo sent ido, y el lo es mo tivo de confusiones terminolgicasque han t rascendido incluso a la denominacin y funciones de rganos gubernat ivos en la Repbl ica Argent ina , donde en un t i empoexisti un M inisterio d e Fin anz as con atr ibuc iones ajenas a lasf inanzas pblica s (referencias sobre este pu n to en D io Jarach ,nota 1 a la obra de Griziot t i , Principios..., ps . 3 y 4 ) .A la ciencia de las f inanzas (o f inanzas pblicas) suele tambindenominrsela especialmente por los t ratadistas espaoles cienc ia de la hac ienda (o de la hac ienda pbl ica) . Tal expres in d imanade la locucin lat ina "faciendo', qu e a su ve z se or igina en el ver bo"facer".En consecuencia, tomaremos los trminos y expresiones menc ionados ( f inanzas , f inanzas pbl icas , hac ienda , hac ienda pbl ica)como sinnimos y les asignaremos idntico significado.A su vez, la debida comprensin del s ignif icado conceptual delas f inanzas pb licas req uier e recu rr i r a cua tro nociones fund am entales nt imamente vinculadas entre s : necesidad pblica, serviciopblico, gasto pblico y recurso pblico.

2. NECESIDAD PBLICA. SERVICIO PUBLICO . So n dos conceptoscuyo examen, s iquiera superf icial , es indispensable, por cuanto const i tuyen el presupuesto existencial de dicha ciencia.A ) Necesidades pblicas. Son aquel las que nacen de la v idacolect iva y se sat isfacen mediante la actuacin del Estado.Una observac in de las neces idades humanas en genera l , demuestra que el las son mlt iples y aumentan en razn directa a lacivilizacin. Algunas son de satisfaccin indispensable para la vida

normal de l hombre , indiv idualmente cons iderado, pudicndo ser , asu vez, inmater iales ( intelectuales , rel igiosas, morales , e tc . ) o mater iales (al imentacin, vest ido,(habi tac in , e tc . ) .


38/992

CIENCIA DE IAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA 3Pero el hombre, desde t iempos pretr i tos , t iende a vivir ensociedad, y esta vida colect iva engendra necesidades dis t intas de lasqu e t iene el individu o en su consideracin ais lada. Vem os, as , quecuando el ser humano resuelve integrarse en una colect ividad, esareunin de individual idades supone diversos ideales comunes quepr imar iamente son e l de defenderse rec procamente , c rear normasde convivencia que regulen una interdependencia armoniosa y velarpor su acatamiento, as como buscar el medio de resolver las controversias y castigar las infracciones con el mayor grado de justicia.Estos ideales dan lugar a las necesidades pblicas.1) As , a l congregarse el individuo en colect ividad, advier te ,por de pronto, la necesidad comn de resguardar el grupo const i tuidocontra las agresiones de otros grupos. Desde los pr imeros conglomerados humanos, de t ipo famil iar o t r ibal , se percibe el interscomunitar io de repeler las invasiones de extraos, como nica formade que la agrupacin const i tuida conserve su individual idad y l ibertad de decisin. La necesidad se incrementa cuando, con el t rascursodel t iempo, surge el Estado moderno, por cuanto la preservacin deindividual idad decisoria no depende ya solamente de la proteccinarmada de las fronteras, s ino tambin de la defensa contra otrosme dios de pen etraci n m s sut iles pe ro no meno s pel igrosos. Sab idoes que las potencias con vocacin imperial is ta no slo recurren a lasarmas, s ino que ut i l izan, adems, medidas econmicas y s icolgicastendientes a pr ivar de su soberana a las comunidades organizadas,subordinndolas a sus designios y dejndolas en s i tuacin de agudadependencia . La defensa exterior debe comprender , pues , la preser vacin contra ambos t ipos de ataque.2) Asimismo, y desde el inicio de la vida social, surge la necesidad de orden interno. Pa ra q u e la congrega cin conviva pacf ica

mente y en forma ta l que la reunin de indiv idual idades t ra iga unreal beneficio a los miembros integrantes, es imprescindible el reconocimiento de derechos mnimos que deben ser mutuamente respetados y , por cons iguiente , un ordenamiento normat ivo in terno queregu le la con duc ta recproca de los individuos ag rupa do s. Ta l regulacin da lugar a preceptos cuyo cumplimiento debe ser exigidopor el Estado con coact ividad que no derive en arbi t rar iedad.3) Otra necesidad emergente de la vida comunitar ia es el a l lanamiento de las disputas y el cast igo a quienes violan la normatividad

imp uesta. El lo se hac e m edia nte la administracin de justicia, nicaforma de evi tar que las cont iendas se, resuelvan por la fuerza y que


39/992

4 CU RS O DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIOla sancin por trasgresin a las normas de convivencia sea objetode la venganza privada.

Como esas necesidades son de imposible sat isfaccin debida,mediante esfuerzos ais lados de las individual idades, e l ser humanoasociado t iende a busca r a alguien qu e aun e esos esfuerzos. D esd elos com ienzos de la vid a com un itaria se nota la predisposici n asubordinarse a un jefe (patr iarca, jeque, caudi l lo, cacique) o a ungrupo dominante con e l poder de mando suf ic iente como para darsolucin a los prob lem as comunes de los grupo s const i tuidos. Co nla evolucin que traen los siglos, las agrupaciones crecen y se perfeccionan convir t indose en Estados mediante la conjuncin de t reselementos: poblacin, terr i tor io y gobierno. Este l t imo (gobierno) ,que pasa a estar orgnicamente const i tuido, es el representante delEsta do, y en tal carcter ejerce su po de r de imp erio sust i tuy end oal jefe de la antigedad.Es entonces el Estado, representado por el gobierno, quienresguarda la soberana impidiendo tanto las invasiones extranjerasarmadas como los intentos de sometimiento por otras vas . A tal f inrecluta soldados, les pro vee de arm as, organiza u n ejrci to, to m amedidas defensivas de la economa, etc .

Es el Estado, asimismo, quien dicta los preceptos normativosbsicos cuyo fin es: a) regular la conducta social recproca; b) contarcon la coact ividad suficiente para que tales preceptos normativos seanrespetados; c) l imi tar la propia acc in gubernamenta l mediante lascartas fundamentales o const i tuciones. A los f ines de velar por elcumpl imiento de es tos preceptos , c rea organismos de segur idadinterna (fuerzas de pol ica) .E s, p or ltimo, tambin e l Es tado quien organiza la adminis t racin de just icia para que resuelva las cont iendas y apl ique laspenal idades que son las consecuencias a las violaciones a las reglasde convivencia.Las necesidades descri tas renen, por tanto, estas caracter s t icas:a) son de ineludible sat isfaccin, porque de lo contrar io no se concibela comunidad organizada; h) son de imposible satisfaccin por losindividuos ais ladamente considerados; c) son, en consecuencia, lasque dan nac imiento a l organismo super ior l lamado Estado y las quejustifican su nacimiento.Ellas reciben el nombre de necesidades pblicas absolutas yconst i tuyen la razn de ser del Estado mismo (dentro de lo que secons idera Es tado de derecho) , por lo cual s te desaparecer a como


40/992

CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA 5si dejase d e cum pb'r esos com etidos esenciales (def ens a exterior,en interno, administracin de just icia) .Pero en la actual idad se est ima que sas no son las nicas necesidades que nacen de la comunidad organizada, y por el lo se hablade las necesidades pblicas relativas.Dentro de es ta l t ima ca tegor a tenemos necesidades cuy a satisfaccin se considera, cada vez en mayor medida, que es asimismode incumbencia es ta ta l , por cuanto a taen a la adecuacin de lavida comunitar ia a los progresos emergentes de la civi l izacin ( instruccin, salubridad, asis tencia social , t rasportes , comunicaciones, e t c . ) .Para buscar la razn de ser del encuadre de estas necesidadescomo "pbl icas" debe indagarse en los fines econmico-sociales delEs tado moderno: es tabi l idad econmica , incremento de la renta na-cional , mximo empleo, mejor distribuc in d e la ren ta y de laproduccin de bienes y servicios, justicia social, etc. Surgen, entonces las necesidade s pblicas relat ivas q ue estn vinculad as alprogreso y bienestar social, metas por las cua les e l Es tado debe ve laren la medida de sus posibi l idades mater iales .Concretando las caracter s t icas de ambos t ipos de necesidades,decimos: las necesidades pblicas absolutas son esenciales, constantes,

vinculadas existencialmente al Estado y de satisfaccin exclusiva porl. L as necesidades pblicas relativas son cont ingentes, mudables, yno vinculad as a la existencia misma del Esta do. E n cuan to a susatisfaccin por el individuo, el grupo o el Estado, ello ha estadosujeto a las variantes experimentadas en cuanto a la concepcinsobre el papel del Estado.Por el lo es que no siempre, en el curso de la his tor ia , se tuvoplena conciencia de lo que realmente eran necesidades "pblicas"en contraposicin a necesidades "privadas" , y de al l la duda quecota respecto a algunos servicios se present en cuanto a culesdeb an ser sat isfechas por los prop ios part iculares en forma individu aly cules por e l Es tado (ver Einaudi , Principios.. ., p s. 3 y ss .).Recuerda Griziot t i (P r i n c i p i o s . . . , p . 22) que en la poca de* mercant i l i s tas , la potencia econmica del pr ncipe era grande enwfacin a la de los part iculares, lo que motiv que fuera amplia lacompetencia reservada a la accin del Estado. Pero con el desarrol loe la iniciat iva pr ivada y de la organizacin capi tal is ta , las tareas i Es t ado qued a ron r educ idas .

Las teoras l iberales t radicionales sostuvieron que las funciones tfatales deban reducirse a la defensa exter ior , orden interno y

ora


41/992

6 CUR SO DE FINANZAS, DESECHO FINANCIERO Y TUBO TAH Ojust icia , mientras que en los otros rdenes deba l imitarse a disci 'pl inar la iniciat iva pr ivada cuando lo requir iera el carcter especialde cier tas act ividades.

B) Nuevas teoras sobre el rol del Estado. El liberalismopragmtico.No obstante, surgieron una ser ie de fenmenos econmicos y sociales(principalmente las cr is is ccl icas y la desocupacin) que debi l i taronen los hechos los esquemas individual is tas clsicos y requir ieron deuna mayor ac tuac in de l ente pbl ico para apunta lar la economanacional y obrar como factor de equi l ibr io. Se pas de la neutral idadestatal a l intervencionismo del Estado moderno.. Estas ideas intervencionistas hicieron i rrupcin en el mundooccidental a part i r de la segunda guerra mundial , y la actuacinestatal se extendi cada vez ms, tanto cuant i tat ivamente comocuali tativamente.Durante aproximadamente 40 aos , prc t icamente todos losgobiernos occidentales (aun guiados por part idos de dist into s igno)compar t ie ron una ideologa ms o menos s imi lar , inspi rada en unamism a teora , e l keynesianismo, que pre ten di just if icar de m an eracient f ica las intervenciones del Estado como garant a de empleo ycrecimiento. El ideal comn era atract ivo porque intentaba armonizarla prosperid ad econ m ica con la just icia social, y los m edio s pa ralograrlo eran la central izacin estatal , con el acaparamiento de lasms diversas actividades, la fiscalidad progresiva y la redistribucinsocial.Tampoco por ese camino fue alcanzado el ideal , y despus deciertos perodos de bonanza volvieron a acentuarse las crisis, elsubdesarrol lo y pr incipalmente el cncer de la inf lacin, que todolo pervierte y desestabiliza. Pero el principal fracaso fue el deconstatar que el proceso de redistr ibucin sin la creacin previa deuna economa sl ida se const i tua decididamente en factor deretroceso, y que cada vez haba menos r iqueza para dis tr ibuir . Deal l la decadencia y quiebra del Estado providencia.Se oper entonces el retorno a las ideas l iberales , aunqueaggiornadas y pragmat izadas, med iante e l recono cim iento de qu e esnecesario un cier to grado de intervencionismo estatal y la debidasatisfaccin de algunas necesidades pblicas relativas, principalmenteeducacin y salud.Esta nueva concepcin de " l iberal ismo pragmtico" se inici en1979, cuando los conservadores accedieron al poder en Gran Bretaa;cont inu en 1980 en los Estados Unidos, en 1982 en Alemania, enBlgica y en Luxemburgo. En Francia, en 1983, con un gobierno


42/992

CENCU DE 1A3 FINANZAS Y ACTIVIDAD F04ANC3BXA 7en manos de los socialistas, se produjo un giro hacia una especiede liberalismo de izquierda, y algo similar ocurri en Espaa.El proceso lleg incluso a los pases socialistas, y surgi la"perestroika" de la era Gorbachov, as como el paulat ino abandonode la teora comunista por los pases de Europa del Este.A su vez, los pases latinoamericanos, agobiados por el subde-Jiarrol lo y por s iderales deudas externas, iniciaron un severo caminode polt icas sobre la base de las ideas del nuevo liberalismo.Bsicamente estas ideas son las siguientes:1) Economa de mercado, aunque con intervencin del Estado encier tas variables econmicas, preferentemente indicat iva.2) Desestabilizacin: disminucin del sector pbl ico, intentando' evitar que se convierta en una carga presupuestara insostenible parael Estado, y con el prop si to adicional d e u na prestacin ms eficientede los servicios pblicos. Un ejemplo de esto est dado por laprivatizacin de las empresas pblicas.3) Incentivo a la iniciativa individual en cier ta manera es consecuencia de lo anterior, ya que se trasfiere a los particulares lasatisfaccin de necesidades pblicas relativas que stos estn enmejores condiciones de satisfacer. Consiguientemente se atrae a loscapi tales nacionales y extranjeros, y se les proporciona nuevasoportunidades de inversin.4) Reduccin deldficitpresupuestario, lo cual implica la reduccindel gasto pblico en todos sus rdenes y una mayor eficiencia enla recaudacin.Las nuevas teoras no renuncian a una cierta intervencin estatal,basada principalmente en la persuasin y en el est mulo, medianteuna accin que impulse a los individuos a reactivar la economageneral persiguiendo sus propios intereses.Tampoco se renuncia a la idea de sol idaridad, y se piensa queel ideal es conciliar el inters general de la Nacin con el particularde los individuos aislados.

C) Servicios pblicos. Son las actividades que el Estado (representado por el gobierno) realiza en procura de la satisfaccin detas necesidades pblicas. Si la actu aci n estatal busc a satisfacer necesidades pblicas absolutas, el servicio pblico es esencial o inherentea la soberana, caracteres, stos (esencalidad, inherencia a la soberana), de qu e carece si la pres taci n tiene po r objeto llena r necesidades pblicas relat ivas.


43/992

8 CU RS O DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIOL os servicios pb licos esenciales son inherentes a la soberanadel Es tado, pues to que s lo pueden ser pres tados por l en formaexclusiva e indelegable, haciendo uso de todas las prerrogat ivas

emanadas de su poder de imper io , o sea , de l poder de mando quecomo suprema autoridad pblica se ejerce sobre quienes estn sometidos a su jurisdiccin soberana.L os servicios pblicos no esenciales, t ienden a sat isfacer necesidades pblicas vinculadas al progreso y bienestar social , no se consideran inherentes a la soberana, por cuanto para su prestacin noes ineludible la ut i l izacin de las prerrogat ivas emanadas del poderde imper io .Tanto los servicios pblicos esenciales como los no esenciales,son prestados por el Estado, pero mientras los inherentes a lasoberan a slo pu ed en ser sum inistrados por l en forma direc ta (noresul ta r a to lerable que empresas pr ivadas se encargasen de la administracin de just icia , de la seguridad pblica o de la organizacindel ejrci to para la defensa nacional) , los restantes servicios pblicospueden ser a tendidos , en pr inc ip io , en forma indi rec ta y mediantela intervencin de part iculares intermediar ios o concesionarios bajocontrol estatal . Sin em bar go, en todos los casos y en esencia, s iem prese t rata de una act ividad estatal .

Los servicios pblicos suelen dividirse en divisibles e indivisibles . Son divisibles aquel los servicios qu e aun siendo t i les a to dala colect ividad, se conciben de tal forma que las act ividades puedenser determinadas y concretadas en relacin a los part iculares aquienes el servicio atae (ejemplo: administracin de just icia ,instruccin pblica, servicios postales , emisin de documentos dei d e n t i d a d ) .Indivisibles, en sent ido amplio, son los servicios cuy a na tura lez aes ta l que favorec iendo a numerosos componentes de la comunidad,existe la imposibi l idad prct ica de efectuar su part icular izacin conrespecto a personas de terminadas (e jemplo: defensa exter ior ) .

3. GA STO PBLICO. RECURSO PBLICO. Pa ra satisfacer las n ecesidades pblicas mediante la prestacin de los servicios correspondientes, es menester real izar erogaciones que suponen los previosingresos. El lo nos introduce en el campo de las f inanzas pblicasen vir tud de sus dos t picos fenmenos: gastos y recursos pblicos.Observamos, por lo pronto , la neces idad de que e l Es tado efectegastos (ver cap . I I ) . D eb e adqu i r i r uni formes y armas pa ra lossoldados, debe proveer de edif icios para que funcionen los t r ibunales


44/992

CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA 9de justicia, debe pagar sueldos a policas, jueces, diplomticos yempleados pblicos, construir o pagar la construccin de puentes,presas hidroelctricas, hospitales, escuelas, otorgar subsidios a entidades de bien pblico, etc .Si el Estado necesi ta gastar , es evidente que debe contar conlo s me dios pecu niar ios necesarios pa ra afrontar ta les erogaciones.El Estado debe, pues, tener ingresos, los cuales derivan de susrecursos pblicos.Esos ingresos a veces se origina n en 1 pro pio patrim on io delEstado. Sucede tal cosa cuando el ente pblico explota, arr ienda ovende sus propiedades, o s i obt iene ganancias por medio de susempresas y por el ejercicio de actividades industriales y comercialesproduct ivas, no descartndose la posibi l idad de que la explotacinde algn servicio pblico por parte del Estado, le arroje beneficios,au nq ue el lo es gen eralm ente im pro bab le (sobre recursos de lasempresas stoftstas, -vei c&pftxAt> 1\I, prnAo 'b)Pero la mayor parte de los ingresos son obtenidos recurr iendoal patr im onio d e los part icu lares en form a coact iva y m edia ntelos t r ibutos. Puede, asimismo, recurr i r a l crdi to pblico obteniendobienes en cal idad de prstamo.

Tanto cuando e l Es tado efec ta gas to* pbl icos como cuandopor dis t intos procedimientos obt iene ingresos pblicos provenientesde sus recursos, desarrol la un t ipo especial de act ividad que se denomina "actividad financiera".4. L A ACTIVIDAD FINAN CIERA DFX ESTADC. Surge de lo anteriorque en definitiva y simplificando la cuestiri , la actividad financierase t raduce en una ser ie de entradas y sal idas de dinero en la Cajadel Estado. Las entradas de dinero const i tuyen los ingresos pblicos,

que son t rasferencias monetar ias (coact ivas o voluntar ias) real izadasen favor de los organismos pblicos.Merced a estas t rasferencias, las ent idades estatales pueden disponer de los medios de pago necesarios para realizar las funcionesencomendadas .A su vez, la ejecucin de estas funciones trae como consecuenciauna ser ie de t rasferencias monetar ias de s igno inverso, ya que suponen sal idas de dinero de las cajas pblicas que const i tuyen los gastospblicos (conf. Sinz de Bujanda, Lecciones..., p . 89 ) .Una caracter s t ica fundamental de la act ividad f inanciera es suinstrumentalidad.


45/992

10 CU RSO DE FINANZAS, DESECH O FINANCIERO Y TRIBUTARIOEn este aspecto, la act ividad f inanciera se dis t ingue de todaslas otras que ejecuta el Estado en que no constituye un fin en smisma, o sea que no at iende directamente a la sat isfaccin de una

necesidad de la colect ividad, s ino que cumple una funcin instrumental porque su normal desenvolvimiento es condicin indispensab le pa ra el desarrollo de las otras activida des. Es to es as, po rq ueninguna actuacin del Estado ser a posible, s i no hubiese obtenidopreviam ente los fondos necesarios pa ra solventar su act ividad enprocura de sat isfacer necesidades pblicas.El Estado es el nico y exclusivo sujeto d e la actividad financiera, concib iendo e l t rmino "Estado" en sent ido la to y comprensivo, por tanto, del ente central (Nacin) y de los entes federados(provincias) , as como de los municipios (en los pases en que talesformas gubernamenta les tengan v igencia , como en la Argent ina) .As considerado, el Estado dir ige esta act ividad hacia la provisinde los recursos necesarios para el logro de los fines propios, que sonlos f ines de los individuos const i tuidos en unidad y consideradosen la serie de generaciones. Tanto los intereses individuales como loscolectivos se coordinan para la obtencin de los fines superiores,unitarios y duraderos del Estado, diferentes de los fines efmeros yperecederos de los individuos que lo componen.

As como el Estado es el sujeto de la actividad financiera, sehal lan sometidas a su autoridad las personas y ent idades nacionalesy extranjeras vinculadas por razones de pertenencia pol t ica, econmica y social (ver cap tulo IX, punto 9) , y que por di ferentes medioscontr ibuyen a proporcionar ingresos al Estado.Por otra parte , dichas personas y ent idades son, en l t imainstancia, las destinatarias de los diferentes empleos que el Estadorealiza de sus ingresos por medio de los egresos o gastos pblicos.Cabe agregar que la act ividad f inanciera est integrada portres actividades parciales diferenciadas, a sab er: o) la previsin d egastos e ingresos futuros mater ial izada generalmente en el presupuesto financiero; b) la obtencin de los ingresos pblicos necesariospara hacer frente a las erogaciones presupuestar iamente calculadas(ver cap . I I I ) ; c ) la aplicacin de esos ingresos a los destinos prefi jados, o sea, los gastos pblicos (ver cap. II) .Sin embargo, el orden en que estas act ividades parciales esdidct icamente estudiado, es inverso al esquematizado supra. Ello

porque genera lmente e l Es tado indaga pr imero sobre sus probableserogaciones (que estn en funcin de los servicios pblicos a movi-


46/992

CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCOBA 11tizarse para atender las necesidades pblicas ver punto 2), ysobre tal base trata de obtener los ingresos necesarios para cubriresas erogaciones. A su vez , el presupuesto, com o instrumento jurdico que contiene el clculo y autorizacin de gastos y la previsinde ingresos, se estudia en ltimo trmino y una vez que se han conocido sus elementos componentes.

5. ESCUELAS Y TEORAS SOBRE LA NATURALEZA DE LA ACTIVIDADFINANCIERA. Si bien el con cep to general d e actividad financierano ofrece grandes dificultades, no ocurre lo mismo cuando se procura determinar la naturaleza de esa actividad, habindose elaborado diversas teoras para explicarla.Analizaremos algunas de las ms importantes:a) Escuelas econmicas. Existen diversas con cepciones q uetienden a definir la actividad financiera sobre la base de conceptoseconmicos.Algunos autores, como Bastiat y Snior, han considerado que laactividad financiera es un caso particular de cambio, por lo cual lostributos vienen a resultar las retribuciones a los servicios pblicos.Por su parte, ciertos economistas de la escuela clsica (AdamSmith, David Ricardo, John Stuart Mili) y algunos autores franceses, como Juan Bautista Say, tienden a considerar la actividadfinanciera como perteneciente a la etapa econmica del consumo.El fenmeno financiero representa en definitiva un acto de consumocolectivo y pblico, por lo cual los gastos pblicos deben considerarseconsumos improductivos de riqueza y pueden compararse decaSay com o el gra nizo por sus efec tos destructores. Afirmaba eleconomista francs que cuando un valor ha sido pagado por el contribuyente est perdido para l, y cuando el valor es gastado porel gobierno se pierde para todos, no ofreciendo ventajas para lacolectivid ad. Es decir que el Estado sustrae bien es a los particularesque los utilizaran mejor y ms productivamente.Economistas ms modernos consideraron que la actividad financiera es el resultado de una accin cooperativa de produccin. E litaliano De Viti de Marco conceba al Estado como una cooperativade produccin y consumo que produca bienes pblicos y los traspasaba a sus miembros segn determinados principios cooperativosde bien comn.Otra teora incluida dentro de las econmicas es la de Sax sobrela utilidad marginal. Para este autor, la riqueza de los contribuye ntespoda ser gravada por el impuesto slo cuando su erogacin fuese


47/992

12 CU RS O DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIOms "t i l" para los gastos pblicos que para el empleo que el contr i buyente podra hacer de el la por su cuenta para sat isfacer sus necesidades.A los fines de esta comparacin, Sax recurre a la nocin delvalor . Cada individuo real iza una valoracin de sus necesidadescreando una esca la en orden de impor tanc ia . Del mismo modo, e lEstado real iza una valoracin de los servicios pblicos para saberqu parte de sus r iquezas es justo que entreguen los part iculares,segn el propio valor subjet ivo que stos asignan al servicio pblico.Benvenuto Griziotti cri t ica las teoras de la escuela econmicaporque descuidan la di ferencia de s i tuacin en que se hal lan loshombres cuando desarrol lan su act ividad econmica y cuando estnsometidos a la soberan a del E stado . Ha bi ta Imente razona Griziotti la actividad econmica de los particulares se desarrolla segnrelaciones de derecho privado, por lo cual cada uno es l ibre deproducir , intercambiar y consumir la r iqueza conforme a sus propioscri ter ios y de man era d e alcanzar su pro pia ut i l idad m xim a. Laact ividad f inanciera, en cambio, se desarrol la segn relaciones dederecho pblico, por las cuales la demanda de/ los servicios pblicosgenerales es presunta y la interpretan los representantes de los ciudadanos en las asambleas polt icas. Por tanto, la oferta de estosservicios pblicos no puede ser rehusada por los ciudadanos quo estnobligados coact ivamente a pagar los impuestos para proveer a todosesos servicios.Griziotti niega, en consecuencia, la identificacin de actividadeconm ica y f inanciera. Al prove er a las necesid ades pb licas, e lEs tado no puede tener en cuenta las sensac iones de cada indiv iduoy la apreciacin qu e ste hag a d e los servicios pblico s. Al contrar io ,e l Es tado debe tornar homognea la voluntad de la colec t iv idad ysujetar las voluntades individuales que eventualmente dis ientan dela voluntad del Estado.Las razones sealadas l levan al autor mencionado a excluir laposibi l idad de que la act ividad f inanciera represente un acto deconsumo, de cambio o que pueda expl icarse con la teora de laut i l idad marginal (Griziot t i , Principios... , p . 8 )\

b) Escuelas sociolgicas. Es ta tend enc ia t ien e su inspirado ren Wilfredo Pareto, que insert el estudio de la economa pol t ica enel m s am plio d e la sociologa. Po r ello, cri t ic a los estud ios financieros porque sus cul tores elaboraron sus pr incipios en el terrenoeconmico desentendindose de la verdad experimental , segn la


48/992

CIENCIA DE IA S FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA 13cual las pasiones, los sentimientos y los intereses prevalecen sobrelas teoras y doctrinas.Segn Pareto, y dada la heterogeneidad de las necesidades eintereses de los componentes de la colectividad, los juicios de losindividuos quedan en real idad subordinados al cr i ter io y voluntadde los gobernantes, que establecen su orden de prelacin segn cr i ter ios de conveniencia propia.El Estado afirma Pareto es slo una ficcin en cuyo nombre se impone a los contr ibuyentes todos los gravmenes posibles ,y luego se gastan para cubri r no ya sus pretendidas necesidades,sino las infinitas de la clase dominante y de sus pretorianos.En tal sent ido, este autor sost iene que no es el Estado (concebido como rgano pol t ico supraindividual) el que gobierna efect i vamente y decide las elecciones en mater ia de gastos y de ingresos pblicos, s ino las clases dominantes que imponen al l lamado"E stad o" (qu e n o es s ino un m ero ejecutor d e la act ividad f inancier a) sus interese s par ticula res. Po r ello el E sta do segn Paretono es un ente superior y dis t into de los individuos que lo componen,sino tan slo un instrumento de dominacin de la clase gobernante.De al l que las elecciones f inancieras no son el f ruto de una eleccindemocrt ica, s ino, por el contrar io, decis iones que la minora gobernante (conjunto de individuos fuertes y dominadores, coordinadosent re s , que os tentan e l poda: ) impone a la mayor a dominada(masa amorfa de individuos gobernados) . Por eso, tanto en loshechos financieros como en sus consecuencias, es necesario investigarlas fuerzas qu e actan en la real idad , provoc ando , segn su conveniencia, las trasformaciones estructurales de la vida nacional y losnuevos equi l ibr ios tanto econmicos como sociales .

Cercano a esta corr iente, podemos ubicar al profesor AmilcarePuviani , quien en su Teora de la ilusin financiera i lustr sobrelos m edios e inst i tuciones d e q ue se s i rve la l i te dom inan te pa raimponer a los ciudadanos las elecciones f inancieras que convienena sus intereses de clase.Dicha teora expl ica as e l comportamiento de la clase gobernante : es ta minor a dominante , buscando s iempre la l nea de lamenor resis tencia opuesta por la clase dominada, t rata , mediantela creacin de i lusiones f inancieras, de ocul tar a los ciudadanos laverdadera carga t r ibutar ia que spbre el los recae (por ejemplo, mediante impuestos a los consumos dis imulados en los precios) y, a lmismo t iempo, de exagerar los beneficios que ofrece mediante laprestacin de servicios pblicos.


49/992

14 CU RS O DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIOEs indudable que las c r t i cas de Pare to en cuanto propugnaronla renov acin de los estud ios, fueron de gra n uti l ida d. Pe ro nopuede dudarse de su equivocacin al desconocer la real idad delEstado.Recurr imos nuevamente a las enseanzas de Griziot t i , quien seencarga de refutar las lapidarias afirmaciones de Pareto y sus seguidores. Sostiene Griziotti (Principios..., p. 9) qu e es justo desenmascarar los intereses part iculares que se anidan detrs de los delEstado, y considerar las fuerzas y las consecuencias de los hechosfinancieros observando la verdad experimental . Pero esta misma verdad experimental pone de rel ieve la cont inuidad histr ica del Estado,como organizacin pol t ica y jur dica uni tar ia y consciente que poseeun patr imonio propio y su posibi l idad de recursos y gastos, caractersticos de la misma organizacin polt ica y jurdica que se extiendeen el t iem po y en el espacio. Es c ier ta , ade m s, la real izacin d e losf ines estatales que s iguen en la his tor ia una secuencia o cont inuidadindefectible, junto con la caducidad de los fines e intereses particulares de las clases dominantes.c) Escuelas polticas. F ue prec i sam ente Gr iz io t ti q uien convencido de la insuficiencia de las teoras econmicas y encontrandoserias objeciones en la tesis sociolgica de Pareto, orient sus enseanzas hacia un concepto integral de las f inanzas, pero con netopredominio del elemento pol t ico.Afirma el maestro i taliano que "teniendo presente que el -sujetode la actividad financiera es el Estado y que son los fines del Estadolos q u e se satisfacen con la activid ad financ iera, d eb e ace pta rse qu eesta act ividad tenga necesaria y esencialmente una naturaleza pol t ica" (Griziot t i , Principios..., p . 11) .Los medios financieros, si bien son de naturaleza idntica a lade los medios econmicos, difieren en el aspecto cualitativo y cuantitativo ( los medios de la act ividad f inanciera pueden ser abundantesfrente a f ines que son, por lo comn, relat ivamente l imitados, entanto que los medios de la act ividad econmica son escasos en relacin a f ines habi tualmente numerosos) y el cr i ter io para la eleccinde dichos medio s es polt ico. Los procedimientos de los cuales se

vale el Estado para procurarse recursos son en su mayor parte coercitivos y estn guiados por cri terios polt icos, as como son polt icoslos cri terios de reparticin de la carga tributaria entre los particulares.


50/992

CIENCIA DE LAS FINANZASYACTIVIDAD FINANCIERA 15Sobre todo, son polticos los fines que el Estado se proponecon su actividad financiera, pues son consecuencia de su propianaturaleza de sujeto activo de las finanzas pblicas.Por consiguiente, para Griziotti, la actividad financiera es unmedio para el cumplimiento de los fines generales del Estado, enconcurso y coordinacin con toda la actividad del Estado, el cual,para la consecucin de sus fines, desarrolla una accin eminente ynecesariamente poltica. Podrn variar los fines segn las corrientespolticas que prevalezcan en los distintos pases, pero es innegablela existencia de fines estatales que exceden los de dichas corrientes.La orientacin general de la actividad financiera, y aun recono

ciendo que sus elementos constitutivos son complejos, es para Griziotti indudablemente poltica.Sin embargo, y en su prlogo a la obra de Griziotti, el profesorJarach hace notar como elemento discordante en la teora de Griziotti, su inflexible resistencia a considerar al fenmeno financierocomo un proceso tambin econmico, aun cuando resulta indudableque la actividad financiera tiene sus lmites en los medios escasosde la economa, medios stos de los cuales se abastecen las finanzaspblicas. Concluye Jarach sosteniendo que el desarrollo de las ideas,tanto del mismo Griziotti, como de otros autores de corrientes afines,pudo llevarlo al reconocimiento del carcter tanto poltico comoeconmic

Documents

Curso de Finanzas Derecho Financiero y Tributario - Hector b. Villegas