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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
Por: Rita de Cássia Almeida Freitas
Orientador
Prof. Willian Rocha
Rio de Janeiro
2011
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
Apresentação de monografia ao Conjunto
Universitário Candido Mendes como condição
prévia para a conclusão do Curso de Pós-
Graduação “Lato Sensu” em Gestão Pública.
Por: Rita de Cássia Almeida Freitas
3
DEDICATÓRIA
“Há momentos na vida em que sentimos tanto
a falta de alguém que o que mais queremos
é tirar esta pessoa de nossos sonhos
e abraçá-la.
[.....................................................]
A vida é curta, mas as emoções que podemos
deixar duram uma eternidade. A vida não é de
se brincar porque um belo dia se morre.”
Clarice Lispector
A você Kátia Rosa de Freitas
4
AGRADECIMENTOS
“Ser lembrado é acima de tudo um agradecimento
que deve ser retribuído com um obrigado muito
especial, feito de dentro para fora, do coração
para o mundo.”
Vinítius Sales
Quero agradecer, sinceramente, a todas as
pessoas que passaram pela minha vida até
agora.
5
RESUMO
Esta monografia tem por objeto de estudo o orçamento participativo
enquanto instrumento de participação popular na gestão pública. O orçamento
participativo pode ser compreendido como um sistema através do qual a população
decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados a
cada ano pelo poder público. O estudo tem por objetivo analisar o orçamento
participativo como instrumento de inclusão social e participação popular na gestão
pública. Para tanto, foi realizada uma pesquisa bibliográfica em que se utilizou como
fonte de consulta livros, artigos publicados em revistas especializadas e no meio
eletrônico. Inicialmente são apresentados os principais aspectos do orçamento
público, a estrutura orçamentária e os princípios a serem observados na elaboração
da proposta orçamentária. Em seguida discute-se sobre o orçamento participativo,
apontando seus antecedentes históricos, conceito, fundamento legal e etapas para
sua implantação. Na sequência são apresentadas experiências de alguns municípios
brasileiros que utilizam o modelo orçamentário participativo. Pode-se constatar que
as experiências implantadas em alguns municípios brasileiros têm contribuído para a
democratização da participação dos cidadãos, ampliando a esfera de definição de
investimentos, inibindo práticas particularistas e clientelistas no uso dos recursos
públicos na realidade local e, sobretudo, tende a propiciar a inclusão de setores
sociais no processo de desenvolvimento, atingindo seus resultados um efeito
redistributivo.
6
METODOLOGIA
A metodologia utilizada nesta monografia foi a pesquisa bibliográfica.
Utilizou-se como fonte de consulta de consulta: livros, monografias, artigos e
publicações eletrônicas que abordam o tema em análise.
7
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO................................................................................................. 08
CAPÍTULO I
ORÇAMENTO PÚBLICO................................................................................. 11
CAPÍTULO II
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO..................................................................... 22
CAPÍTULO III
O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO EM ALGUNS MUNCÍPIOS
BRASILEIROS.................................................................................................
32
CONCLUSÃO ................................................................................................. 43
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................... 45
ÍNDICE ............................................................................................................ 49
FOLHA DE AVALIAÇÃO ................................................................................ 51
8
INTRODUÇÃO
O orçamento é o instrumento de gestão da administração pública, nos
três níveis de governo (federal, estadual e municipal), que exprime, em termos
financeiros, a alocação dos recursos públicos, estimando as receitas e fixando os
gastos públicos para um exercício financeiro. Nele estão estabelecidos os
programas e projetos de governo, as ações prioritárias para o atendimento das
demandas da sociedade. Trata-se, portanto, de um instrumento que comporta
múltiplas funções – planejamento, contábil, financeiro, controle.
Muito mais do que uma peça financeira, uma ferramenta burocrática de
planejamento, o orçamento, seja do Município, do Estado ou da União, é o resultado
de uma articulação essencialmente política, posto que espelha as reais prioridades
do poder público, refletindo o os compromissos do gestor público com a sociedade.
Nesse aspecto, tem-se a possibilidade da população participar e fiscalizar
se os recursos estão sendo bem empregados pelo poder público, através do
denominado Orçamento Participativo, que pode ser compreendido como um sistema
através do qual a população decide as prioridades de investimentos em obras e
serviços a serem realizados a cada ano, com os recursos do orçamento municipal.
A idéia de orçamento participativo está intrinsecamente ligada a de
democracia participativa. Denomina-se democracia (do grego demos, “povo”, e
kratos, “autoridade”) uma forma de organização política que reconhece a cada um
dos membros da comunidade o direito de participar da direção e gestão dos
assuntos públicos e sociais. A democracia teve origem na Grécia clássica. Atenas e
outras cidades-estados implantaram um sistema de governo por meio do qual todos
os cidadãos livres podiam eleger seus governantes e serem eleitos para tal função.
Esse exercício democrático - do qual estavam excluídos os escravos, as mulheres e
9
os estrangeiros - foi possível porque os cidadãos formavam um grupo
numericamente reduzido e privilegiado.
Nas sociedades modernas, são bastante reduzidas as possibilidades de
participação direta, de todos os cidadãos, dado o número e a complexidade das
diversas instituições e dos assuntos públicos em geral. Assim, na maioria dos países
democráticos, é comum o exercício da democracia por meio de um sistema indireto
ou sistema representativo. A teoria da representação é calcada na premissa de que
os que tomam decisões na democracia representativa são os representantes
livremente escolhidos pelos eleitores. Contudo, isso apenas não assegura que essas
leis sejam justas e equitativas e verdadeiramente expressem o interesse comum. Na
prática é o que ocorre. Os ditos representantes dos cidadãos, além de não refletirem
a diversidade da sociedade que deveriam representar, sistematicamente eximem-se
das suas responsabilidades de iniciativa legislativa e de fiscalização da atividade
governativa.
É nesse cenário que surge a idéia do Orçamento Participativo, por meio
do qual a população, junto com o Governo, definiria as prioridades para
investimentos e serviços, ajudando a construir as políticas públicas necessárias ao
desenvolvimento em todas as regiões e a melhoria da condição de vida de todos.
Essa prática participativa ganhou notoriedade com o governo petista, em
1989, na Prefeitura Municipal de Porto Alegre, que em sua gestão passou a permitir
o envolvimento direto dos cidadãos na decisão e no controle da alocação dos
recursos públicos municipais, e continua a ser realizada na capital gaúcha, sendo
referência em outras cidades nacionais e internacionais que buscam democratizar a
gestão pública.
Diante dessas considerações, o propósito deste trabalho é analisar o
orçamento participativo como instrumento de participação popular na gestão pública.
Adicionalmente, o estudo objetiva: apresentar os principais aspectos do orçamento
público e a estrutura orçamentária; analisar o orçamento participativo, apontando
seu conceito, fundamento legal e etapas para sua implantação; investigar a
aplicabilidade do orçamento público em alguns municípios brasileiros.
10
Busca-se com este estudo demonstrar que a participação dos cidadãos
na elaboração do orçamento público inibe práticas particularistas e clientelistas no
uso dos recursos públicos.
11
CAPÍTULO I
ORÇAMENTO PÚBLICO
1.1 Conceito
O verbo orçar significa avaliar, estimar e, por extensão, planejar. Assim,
por orçamento compreende-se um planejamento de ações a serem realizadas com
base em um montante de recursos disponíveis.
Para Kohama (2000), o orçamento é a previsão de receitas e a fixação
das despesas para um determinado período de tempo, geralmente um ano, sendo
uma peça fundamental da administração das finanças do Estado e de Contabilidade
Pública.
Por esse conceito, tem-se o orçamento como o instrumento pelo qual o
poder público fixa as despesas que pretende realizar em um determinado período
(geralmente, um ano) com base nas receitas que espera receber nesse mesmo
intervalo de tempo.
É nesse sentido a definição apresentada por Harada (1997), que aponta o
orçamento como uma peça que contém a aprovação prévia da despesa e da receita
para um período determinado.
No entanto, o orçamento representa mais do que demonstrativo previsor
da arrecadação e dos gastos de um país num lapso temporal, reflete um plano
governamental, pois é por meio dele que os governantes, em qualquer esfera
(municipal, estadual e federal), poderão apresentar à sociedade quais serão os
programas prioritários de governo, significando, portanto, um verdadeiro instrumento
político.
Para Araújo e Arruda (2004), o conceito de orçamento público depende
do aspecto escolhido para estudá-lo. Para esses autores, são três os aspectos a
12
serem considerados: sob o aspecto jurídico, o orçamento é o ato administrativo legal
que estabelece as ações a serem realizadas, em um determinado exercício,
estimando as receitas e fixando as despesas; sob o aspecto econômico, tem-se que
o orçamento é a ferramenta que demonstra os gastos governamentais, servindo
para delinear o modo como a Administração Pública tenta satisfazer as
necessidades coletivas e quais os produtos e serviços que serão ofertados à
sociedade; e, no aspecto financeiro, consiste o orçamento em uma ferramenta
utilizada pela Administração Pública para organizar suas finanças, indicando a
quantia movimentada pelos cofres públicos.
Sintetizando esses três aspectos, tem-se a definição apresentada por
Baleeiro (1997, p. 411):
o orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê
e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as
despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e
outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim
como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
Por este conceito tem-se que o processo orçamentário reflete a co-
responsabilidade entre os poderes, caracterizando-se por configurar quatro fases
distintas: 1) elaboração da proposta, feita no âmbito do Poder Executivo; 2)
apreciação e votação pelo Legislativo (no caso do governo federal, o Congresso
Nacional; no âmbito dos Estados, a Assembléia Legislativa; e, nos Municípios, a
Câmara Municipal); 3) sua execução; 4) controle, consubstanciado no
acompanhamento e avaliação da execução.
Também Santos (2001) aponta que o orçamento público pode ser
conceituado de várias formas: a) como um instrumento de identificação das fontes
de receitas e de despesas do governo; b) como um instrumento de controle sobre as
finanças do governo, como forma de policiamento dos atos por ele praticados; c)
como um plano de atividades do governo, onde estão discriminados todos os
serviços públicos prestados e os gastos a eles referentes; d) como instrumento de
13
execução de planos de governo, onde o orçamento é visto como meio de
transformar planos em obras e prestação de serviços; e) como um instrumento de
administração das ações do governo, como forma de mensuração de tudo o que
deve ser feito pelo governo para seu próprio funcionamento; f) como um documento
de divulgação das ações do governo, em face da obrigação que lhe é imputada pela
Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), no sentido de
publicar periodicamente as informações acerca de suas receitas e despesas.
Dos conceitos apontados, tem-se que o orçamento público é um elemento
fundamental da Administração Pública por dois motivos: é um instrumento essencial
de planejamento e de controle pelo qual o poder público planeja suas ações e
exerce controle da sua execução; e, é o instrumento pelo qual o governo, seja
municipal, estadual ou federal, apresenta à sociedade suas metas e prioridades,
discriminando a origem e o montante de recursos a serem obtidos e as despesas a
serem feitas em determinado período.
Dessa forma, o orçamento público, nos três níveis de governo, é o
resultado de uma articulação essencialmente política, que demonstra onde e como o
poder público pretende aplicar o dinheiro público, espelhando, dessa forma, as reais
prioridades políticas do governo (BALÇÃO; TEIXEIRA, 2003).
Nesse sentido, o orçamento pode ser visto como um instrumento ou
caminho pelo qual as diversas políticas públicas são implementadas e seus objetivos
são alcançados.
1.2 Aspectos históricos
A origem do orçamento público remonta à Inglaterra do século XIII, em
decorrência da Magna Carta outorgada pelo Rei João Sem Terra (John Lackland),
em 1215, que pressionado pela nobreza, no art. 12 desse documento vedava a
cobrança indiscriminada de impostos: “Nenhum tributo ou subsídio será instituído no
Reino, a menos que seja aprovado pelo Conselho do Reino”. O Conselho do Reino
14
era uma espécie de parlamento nacional, composto pelos barões e pelo clero, cuja
maior preocupação era os tributos impostos pelo Rei, pois o monarca impunha os
tributos que deseja e gastava segundo o seu poder discricionário, não havendo
participação do povo na fixação dos impostos e dos gastos públicos (SILVA, 2004).
A determinação do art. 12 da Magna Carta foi consagrada na Petition
of Rights, em 1628, que confirmava o princípio de que o tributo para ser legítimo
precisava do consentimento do parlamento, e na Declaração de Direitos (Bill of
Rights) de 1689, com a participação popular no Parlamento Inglês, se passa a
separar as finanças do Estado das finanças da Coroa, distinguindo-se o público do
privado, e, atribuindo-se ao Parlamento a competência para autorizar despesas da
Coroa (SILVA, 2004).
Vários outros acontecimentos históricos contribuíram para a origem do
orçamento público. Na França, a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão,
de 1789, consagrou o princípio de que “nenhum imposto pode ser cobrado sem o
consentimento da nação” e estipulou como direito do cidadão “verificar,
pessoalmente ou por seus representantes, a necessidade da contribuição pública,
de a consentir livremente, de acompanhar a sua aplicação”, bem como de “pedir
contas a todo agente público pela sua administração”. Observa-se, pois, que a
sociedade francesa adquiriu o direito de se manifestar sobre o orçamento público,
dos impostos que iam pagar à sua aplicação. Em 1817, a Assembléia Nacional
exigiu o controle sobre recursos públicos, estabelecendo que a despesa de cada
Ministério não deveria exceder o total da dotação a ele destinada. Em 1831, passou
haver controle parlamentar sobre o orçamento, com algumas regras básicas:
anualidade orçamentária, votação antes do início de cada exercício, se
assemelhando às regras atuais.
Nos Estados Unidos, a autorização para o governo orçar os gastos,
criar tributos e tomar empréstimos foi concedida pela Constituição ao Congresso,
que delegou, em 1788, ao recém criado Departamento do Tesouro, a
responsabilidade de preparar e relatar as estimativas das receitas e despesas
públicas.
15
É em 1822, na Inglaterra, que surge o primeiro documento formalmente
aceito como orçamento público, quando o Chanceler do erário inglês, representando
o Poder Executivo, pela primeira vez, apresentou ao Parlamento, uma exposição
que fixava tanto a receita, quanto inseria a despesa de cada exercício. Burkhead
(apud GIACOMONI, 2005, p. 46), considera “essa data como a que marca o início
do orçamento plenamente desenvolvido na Grã-Bretanha”. A partir de então, o
Chanceler passou a prestar contas ao Parlamento das receitas e despesas de cada
exercício, fazendo-o através de um documento - budget (pasta em português) -, que
continha informações relativas às propostas de trabalho do governo, bem como a
fixação das receitas e das despesas públicas para cada exercício.
Nessa época, o orçamento tinha por função principal possibilitar aos
órgãos de representação um controle político sobre o Poder Executivo, constituindo-
se em um instrumento de controle contábil e financeiro, e, por conseguinte, de
controle político. Destacava-se no aspecto jurídico, sendo compreendido por muitas
legislações, como a lei que fixava as despesas e estimava as receitas.
No século XX começam a surgir técnicas orçamentárias, como, por
exemplo, o Orçamento Funcional, da Comissão Taft, em 1912, nos Estados Unidos;
o Orçamento Cíclico da era Keynesiana, na década de 1930, para combater a
depressão; o Orçamento de Desempenho, da Comissão Hoover, em 1949, nos
Estados Unidos; o Orçamento Programa, nos anos 60, começando na Companhia
Ford e se estendendo por todo o governo federal americano e depois, através da
Organização das Nações Unidas (ONU).
No Brasil, o processo de organização das finanças do país remontam a
chegada de D. João VI, em 1808, quando foi criado o Erário Régio e instituído o
Conselho de Fazenda para administrar, distribuir, contabilizar e proceder aos
assentamentos necessários ao patrimônio real e fundos públicos do Estado do Brasil
e domínios ultramarinos (SILVA, 2004).
A Constituição de 1824 em seu art. 172 estabelecia que, anualmente, o
Ministro da Fazenda submeteria à Câmara dos Deputados um balanço geral da
receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente e também o orçamento
16
geral de todas as despesas públicas do ano futuro e da importância de todas as
contribuições e recursos públicos. Tais balanços e orçamentos apresentados pelo
Ministro da Fazenda se baseavam em orçamentos que lhe fossem fornecidos pelos
outros Ministérios, referentes às despesas e receitas de suas repartições.
Entretanto, devido a não aplicação dessas orientações, surge, em 1827, a primeira
lei orçamentária brasileira, que se destinava apenas à Corte e à Província do Rio de
Janeiro. O primeiro orçamento para todo o Império surge através do Decreto
Legislativo de 15 de dezembro de 1830 e abrangia o exercício de 1831-1832, fixava
as despesas e previa as receitas desse período. Explica Freitas (2003, p. 12) que:
Ainda que em 1827 se tenha produzida a primeira lei orçamentária
no Brasil, foi em 1831, mediante aprovação do Decreto Legislativo de
15/12/1830, que se consolidou o primeiro orçamento público
brasileiro, considerando-se o conceito de ser uma lei de iniciativa do
Poder Executivo, estimadora da receita e fixadora da despesa da
administração pública para o período de um ano, já que as
dificuldades de comunicações e os deficientes mecanismos
arrecadadores em relação às províncias frustraram a lei orçamentária
de 1827.
A Constituição Republicana de 1891 atribuía ao Legislativo a
responsabilidade pela elaboração da lei orçamentária. Entretanto, segundo Longo
(1994, p. 43): “a Câmara assumiu a iniciativa de preparar a proposta orçamentária,
mas, na prática, o Ministro da Fazenda, através de entendimentos extra-oficiais,
continuava a orientar os encaminhamentos da Lei de Meios.” De acordo com o
autor, é com a Constituição de 1934 que essa situação se modifica, passando a
elaboração da proposta orçamentária ser atribuída ao Presidente da República,
cabendo ao Legislativo a votação do orçamento e julgamento das contas do
presidente, com auxílio do Tribunal de Contas (criado pela Constituição Republicana
de 1891).
Na Constituição brasileira de 1937, segundo Giacomoni (2005, p. 50):
A elaboração orçamentária foi tratada com destaque, merecendo um
capítulo especial com seis artigos. Segundo essas disposições, a
17
proposta orçamentária seria elaborada por um departamento
administrativo, a ser criando junto à Presidência da República, e
voltada pela Câmara dos Deputados e pelo Conselho Federal (uma
espécie de Senado que contaria também com 10 membros
nomeados pelo presidente da República).
Com a Constituição de 1946, o orçamento público novamente passou a
ser elaborado pelo Executivo e aprovado pelo Legislativo, que podia realizar
emendas ao orçamento (LONGO, 1994).
A Constituição de 1967, instituída durante o período do Regime Militar,
retirou, através de emenda constitucional, a competência do Congresso Nacional de
discutir, vetar ou emendar o orçamento, reduzindo o papel do Legislativo à
aprovação do projeto de lei oriundo do Executivo.
Com a Constituição Federal de 1988, a restrição da competência do
Congresso Nacional foi extinta, sendo o orçamento disciplinado em cinco artigos
(arts. 165 a 169) e compreendido como instrumento de planejamento do Estado,
conforme aponta Freitas (2003, p. 18):
A associação entre planejamento e orçamento é reforçada com as
normas estabelecidas pela sétima e atual Constituição brasileira,
datada de 5 de outubro de 1988. A Constituição Federal de 1988
fomenta a retomada do processo de planejamento no âmbito da
administração pública, quando registra em seu art. 174: ‘Como
agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado
exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e
planejamento, sendo este determinante para o setor público e
indicativo para o setor privado’. No capítulo II, referente às finanças
públicas, em sua Seção II (dos orçamentos), a Constituição Federal
vigente torna obrigatório o planejamento de médio prazo através do
Plano Plurianual (PPA) e inova no envolvimento do Legislativo na
arrecadação e alocação de recursos, e na fixação de metas e
prioridades para a administração pública mediante a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO).
18
A Constituição Federal de 1988, apesar de continuar dando ao orçamento
as características burocráticas e administrativas, mudou a sistemática de
elaboração, com a finalidade de apresentar o orçamento público com maior
transparência, fixando a obrigatoriedade da elaboração do Plano Plurianual (PPA),
da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei do Orçamento Anual (LOA),
possibilitando a visualização do orçamento como ferramenta de planejamento,
avaliação e controle das ações governamentais.
1.3 Estrutura orçamentária
Por determinação constitucional, o Brasil adota uma estrutura
orçamentária baseada em três documentos: Planos Plurianuais (PPA), Leis de
Diretrizes Orçamentárias (LDO), e Leis Orçamentárias Anuais (LOA), que valem
para os governos federal, estaduais e municipais da mesma forma. Segundo
Mendes (2008, p. 04), “a Constituição Federal fixou uma organização geral para o
processo orçamentário baseado em uma hierarquia de três leis ordinárias”.
O PPA é um plano de governo elaborado pelo Executivo (nos três níveis
de governo), que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas
da administração pública (federal, estadual e municipal) para as despesas de capital
e outras dela decorrentes. Segundo Matias-Pereira (2003), o PPA possibilita alocar
os recursos públicos de maneira racional e eficiente; visa orientar a ação
governamental e o planejamento, e, nortear a elaboração dos orçamentos,
possibilitando a redução das desigualdades sociais e disciplinando a execução das
despesas em benefício do bem comum. O PPA deve trazer previsões para quatro
anos, devendo ser elaborado no primeiro ano do mandato do chefe do Executivo,
com vigência do início do segundo ano de mandato até o final do primeiro ano do
exercício financeiro da administração subseqüente. No Brasil, de acordo com o art.
34 da Lei nº 4.320/64 (lei que orienta a elaboração e execução orçamentária no país,
para os três níveis de governo), o exercício financeiro coincide com o ano civil.
19
A LDO é uma lei anual, também encaminhada pelo Executivo ao
Legislativo, que fixa as regras pelas quais os orçamentos anuais serão elaborados e
executados, de modo a assegurar o cumprimento do PPA. A LDO compreende as
metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital, para
o exercício financeiro subseqüente, orienta a elaboração da LOA e dispõe sobre as
alterações na legislação tributária. Por força da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei
de Responsabilidade Fiscal – LRF), a LDO também deve dispor sobre: o equilíbrio
entre receitas e despesas, os programas financeiros com receitas do orçamento, as
normas relativas de controle de custos, as condições e exigências para transferência
de recursos a entidades pública e privada, e, as metas fiscais e os riscos ficais, para
o exercício a que se refere e também para os dois exercícios seguintes. A LDO age
como uma balança entre a estratégia lançada no início do governo e as reais
possibilidades que vão se apresentando no decorrer da implementação do PPA.
Silva (2005) descreve a LDO como componente básico do planejamento operacional
do governo, que com base na identificação dos recursos disponíveis e da situação
atual procura a maximização dos resultados em curto prazo.
A LOA, de iniciativa do Poder Executivo, com validade apenas para um
exercício, estabelece de forma discriminada, a previsão das receitas e despesas a
serem realizadas com os recursos arrecadados, para o ano seguinte ao de sua
elaboração, explicitando a política econômico-financeira e o programa de trabalho do
governo. Segundo Silva (2001, p. 04):
A LOA é um documento que formaliza o conjunto de decisões
políticas relativas as fontes dos recursos repassados ao setor
governamental e a aplicações dos mesmos em bens e serviços cujo
destino final deve ser a satisfação do interesse público. Em tese, é
um documento que expressa as escolhas públicas realizadas por um
determinado grupo social em relação a quanto estão dispostos a
pagar para dispor da cesta de bens demandas junto ao governo.
De acordo com o expresso no art. 165 da Constituição Federal, a LOA
deverá conter três orçamentos, a saber: o fiscal, o da seguridade social e o de
investimento das empresas estatais. Os dois primeiros contêm toda a programação
20
de gastos da administração pública (União, Estados e Municípios), fundos,
autarquias, e fundações. Resumindo, toda a administração pública, direta e indireta.
Os orçamentos fiscal e de seguridade social constituem uma lista de todos os
gastos, tais como os que se destinam à manutenção da estrutura administrativa, os
gastos com saúde, obras, educação, cultura, pessoal, assim como o total das
receitas que foram estimadas.
Para Matta (1998, p. 15) “parece clara a idéia de que os três instrumentos
propostos pretendem uma vinculação das ações de governo, de longo, médio e
curto prazo, garantindo assim maior coerência na sua execução”.
1.4 Princípios orçamentários
A elaboração do orçamento público deve obedecer a determinados
princípios, quais sejam:
Anualidade – princípio basilar do orçamento público, também denominado
de periodicidade, pelo qual as previsões de receitas e despesas devem referir-se,
sempre, a um período (12 meses), que pode coincidir ou não com o ano civil.
Unidade – por este princípio deve haver apenas um único orçamento para
um dado exercício financeiro. Assim, a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios devem possuir um único orçamento ao longo de um ano.
Universalidade – significa que todas as previsões de receitas e despesas
referentes aos três poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta devem estar incluídas no orçamento.
Exclusividade – de acordo com este princípio só pode constar do
orçamento matéria pertinente à fixação da despesa e à previsão da receita para o
ano seguinte, conforme determina o art. 165, § 8º da Constituição Federal, não
21
podendo conter matéria estranha a assuntos orçamentários, não se incluindo na
proibição a autorização para abertura de créditos suplementares.
Especificação ou discriminação – este princípio visa vedar as
autorizações globais, devendo a forma de cobrança e a aplicação dos tributos serem
discriminados na íntegra. Ainda por este princípio as despesas devem ser
classificadas de forma detalhada, para facilitar a análise e compreensão, facilitando
o planejamento físico e financeiro das ações governamentais.
Legalidade – segundo este princípio nenhuma receita poderá ser
arrecadada e nenhuma despesa poderá ser aplicada sem que estejam previstas no
orçamento anual, nem os seus limites poderão ser ultrapassados.
Equilíbrio financeiro – significa que o montante das despesas fixadas não
deve ultrapassar o valor das receitas estimadas para o período.
Publicidade – por este princípio o orçamento deve ser amplamente
divulgado para que qualquer cidadão tome conhecimento do mesmo e para eficácia
de sua validade. No âmbito do governo federal, a publicidade deve ser feita por meio
do Diário Oficial da União. Os orçamentos do Distrito Federal, dos Estados e das
grandes cidades devem ser publicados nos respectivos diários oficiais. Em cidades
pequenas, que não possuam jornal próprio para assegurar a publicidade da lei, o
orçamento pode ser afixado até na porta da prefeitura.
A observância a esses princípios é necessária posto que eles funcionam
como instrumentos reguladores dos atos praticados pelo gestor público, buscando
demonstrar a transparência das ações da administração pública.
22
CAPÍTULO II
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
2.1 Surgimento e repercussões
De acordo com muitos autores, as experiências precursoras no Brasil de
controle e participação social sobre o orçamento público em governos locais datam
do final da década de 1970, embora nem todas as experiências levassem o nome de
orçamento participativo, possuíam características que dele se aproximavam, não
podendo, portanto, se creditar exclusivamente a um ou outro partido político ou
mesmo organização política a gênesis do processo de participação popular na
elaboração da proposta orçamentária (SANTOS, 2002; AVRITZER, 2002;
AVRITZER; NAVARRO, 2003).
Uma dessas experiências, analisada por Castro (1988), ocorreu em
Piracicaba (São Paulo), no período 1977-1982. De acordo com o autor, a motivação
do prefeito, que pertencia ao MDB (Movimento Democrático Brasileiro), em propor a
participação direta da comunidade no processo decisório desse município destinava-
se a: a) mostrar aos governos federal e estadual que os recursos destinados a
Piracicaba e vinculados a determinados projetos não atendiam às prioridades da
comunidade; b) pressionar a Câmara de Vereadores para aprovar leis
controvertidas. Nessa gestão houve a criação de inúmeros conselhos, inclusive para
o orçamento. No entanto, com a eleição do novo prefeito essa política desapareceu.
Ficaram, ainda, conhecidos os casos de Lajes (Santa Catarina) e Boa
Esperança (Espírito Santo), adotadas entre 1978 e 1982, e, posteriormente,
Diadema (São Paulo), iniciada em 1983, e Vila Velha (Espírito Santo), ocorrida entre
1986 e 1989. Nesses locais o processo de formulação do orçamento foi feito através
de consultas às comunidades locais. Os prefeitos ouviam diretamente da população
as suas necessidades (AVRITZER, 2002).
23
No período compreendido entre os anos de 1989 a 1992, que no cenário
político ficou conhecido como a “fase petista”, pelo fato do PT (Partido dos
Trabalhadores) ter conquistado o maior número de administrações municipais de
sua história até então - 36 prefeituras -, há uma alavancagem do orçamento
participativo, pois “como uma das bandeiras do PT é a participação, passou a haver
incremento de experiências como o OP [orçamento participativo]” (SOUZA, 2001, p.
86).
O PT incluiu a metodologia de participação popular na elaboração do
orçamento público municipal como uma substância integrante do seu modo de
governar, e, além de adotá-lo em diversos municípios, sistematizou a prática através
de trocas de informações e reflexões que foram amplamente difundidas,
possibilitando a projeção do orçamento participativo como uma nova metodologia de
gestão pública participativa. Cite-se como experiências nessa época, os municípios
de Porto Alegre (Rio Grande do Sul), Santo André (São Paulo), Ipatinga (Minas
Gerais), Betim (Minas Gerais), São Paulo (com pouco sucesso), Santos (São Paulo),
Jaboticabal (São Paulo), entre outras.
Pires (2001) aponta que as experiências petistas de implantação do
orçamento participativo se diferenciaram das que se realizaram na fase anterior
(1977-1988) por dois motivos: a) tornavam o orçamento municipal num catalisador
da participação popular, dirigido a objetivos de curto prazo, como melhorias na infra-
estrutura urbana e nas políticas públicas locais, com resultados positivos imediatos
para as populações de menor renda; b) possuíam um forte caráter ideológico,
refletido no discurso do partido, que propunham organizar a metodologia do
orçamento participativo de forma socialista.
De 1993 aos dias atuais, o PT continua a implementar o orçamento
participativo em um maior número de prefeituras. Em 1996, a experiência petista de
Porto Alegre foi escolhida como uma das melhores práticas de governo por ocasião
da II Conferência das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos – Habitat II,
em Istambul, o que proporcionou uma maior visibilidade a essa metodologia (PIRES,
2000).
24
Esse período se caracteriza, também, pela adoção do orçamento
participativo por prefeituras não petistas e por organizações não governamentais,
que começaram a organizar fóruns locais de acompanhamento do orçamento.
Segundo Pires (2001), alguns fatores favoreceram a propagação, aceitação e
adoção do orçamento participativo, quais sejam: a) a percepção de que o princípio
da participação popular foi consagrado pela Constituição Federal de 1988, que seria
o marco histórico da democracia; b) a implementação prática daquele princípio na
gestão de várias políticas como saúde, educação, criança e adolescente, etc., que
passaram a ser definidas por Conselhos que possuem assento e representantes na
sociedade civil; c) o sucesso do orçamento participativo de Porto Alegre; d) a idéia
favorável ao controle popular para evitar a corrupção e mau uso do dinheiro público,
bem como o incentivo originado de documentos oficiais de várias agências
multilaterais, como o FMI (Fundo Monetário Internacional) e a ONU (Organização
das Nações Unidas).
Souza (2001, p.4) aponta como fatores que facilitaram a adoção do
orçamento participativo os seguintes aspectos:
O primeiro é a existência de algumas experiências semelhantes,
anteriores à redemocratização. O segundo é o aumento dos recursos
municipais como resultado da redemocratização, combinado com a
decisão de vários governos locais de promover ajustes nas
respectivas finanças públicas. O terceiro fator é o aumento da
presença de partidos considerados de esquerda nos governos locais,
em especial nas grandes cidades.
Com efeito, o orçamento participativo tem se destacado como a principal
experiência de democracia participativa desenvolvida no país, e, aos poucos, vem
crescendo o número de municípios que, de alguma forma, têm adotado a prática do
orçamento participativo como política pública de participação popular, mesmo com
diferentes metodologias e objetivos. Segundo dados da pesquisa realizada pelo
Fórum Nacional de Participação Popular (FNPP), 103 municípios brasileiros
afirmaram praticar o orçamento participativo entre 1997 e 2000 (CARVALHO et al.,
2002).
25
2.2 Conceito e objetivo do orçamento participativo
O orçamento participativo é um instrumento de gestão pública, sobretudo
no âmbito municipal, que permite aos cidadãos discutirem a elaboração do
orçamento público, tendo como objetivo assegurar a participação da população na
definição das prioridades para os investimentos públicos.
Giacomoni (2005, p. 205) entende ser o orçamento participativo
um aperfeiçoamento da etapa do processo orçamentário que,
tradicionalmente, desenvolve-se no âmbito do Poder Executivo.
Essa qualificação decorre, em primeiro lugar, da maior rigidez,
concedida à programação dos investimentos, ao contrário da
flexibilidade que caracteriza a maneira convencional de
programação, e, em segundo lugar, do compartilhamento das
escolhas com a comunidade, ao contrário da tradicional
decisão monopolizada pelo Poder Executivo.
Por este entendimento, pode-se considerar o orçamento participativo uma
evolução dos modelos orçamentários existentes.
Para Pires (2001), o orçamento participativo é uma metodologia de gestão
das finanças públicas locais que permite e incentiva a participação cidadã nos
processos orçamentários, em uma ou mais de suas fases (elaboração, aprovação,
execução e controle), potencialmente elevando a qualidade da gestão e das políticas
públicas e aprofundando os processos democráticos de tomada de decisão.
O referido autor classifica o orçamento participativo em strictu sensu e latu
sensu. Tem-se o orçamento participativo strictu sensu quando o processo de
elaboração da proposta orçamentária é discutido entre o governo e a população, e
esta tem o poder deliberativo sobre os tópicos definidos no processo orçamentário,
mesmo que não alcance o orçamento como um todo. São exemplos dessa
modalidade as experiências de Porto Alegre (Rio Grande do Sul), Belo Horizonte
26
(Minas Gerais) e Santo André (São Paulo), entre outros. O orçamento participativo
lato sensu pode ser definido como todas as formas de participação que não
necessariamente conduzem à deliberações aceitas pelo poder público, mas que
criam constrangimentos a sua liberdade de ação plena. Neste processo, conselhos
populares acompanham o orçamento público, com o papel de fiscalizar os atos
praticados pelo gestor público no tocante ao orçamento.
Segundo o site da prefeitura de São Carlos (São Paulo), o orçamento
participativo:
É uma iniciativa democrática da Administração Municipal que permite
à população:
• Participar do processo de definição e implementação das políticas,
planos, programas e projetos de obras e serviços públicos;
• Controlar e fiscalizar as obras e serviços públicos e os seus
mecanismos de financiamento, gerenciamento e execução, bem
como a participação da iniciativa privada nos empreendimentos
públicos;
• Constituir associações representativas para promoção de direitos
difusos e/ou coletivos, contribuindo no planejamento e execução de
obras e serviços públicos
(http://www.saocarlos.sp.gov.br/index.php/orcamento-
participativo.html).
Tem-se, pois, que o orçamento participativo representa uma forma de
exercício da democracia pois permite aos cidadãos participarem ativamente do
processo de elaboração da proposta orçamentária do seu município, discutindo,
deliberando, aprovando ou não, as propostas de aplicação dos recursos financeiros
arrecadados e as despesas públicas relativas a obras, serviços e investimentos.
Nesse contexto, Genro (apud CALIFE, 2002, p. 08) destaca que:
A principal riqueza do Orçamento Participativo é a democratização
da relação do Estado com a sociedade. Esta experiência rompe com
a visão tradicional da política, em que o cidadão encera a sua
27
participação política no ato de votar, e os governantes eleitos podem
fazer o que bem entendem, por meio de políticas tecnocráticas ou
populistas e clientelistas. O cidadão deixa de ser um simples
coadjuvante para ser protagonista ativo da gestão pública.
Assim, em um Estado democrático, através do orçamento participativo, a
participação da sociedade não se esgota na escolha de seus representantes, por
meio do voto, mas, ao contrário, permite iniciar outro processo democrático,
originário de instituições diretas de participação.
Dessa forma, o orçamento participativo assume dois papéis: o de
instrumento e expressão da democracia, traduzindo-se em uma prática de cogestão
entre governo e sociedade, possibilitando, ao mesmo tempo, uma maior
transparência das contas públicas, além de acompanhamento e fiscalização dos
cidadãos sobre a aplicação dos recursos públicos e as ações de seus governantes.
Nesse aspecto, Venâncio (2007, p. 01) coloca que o orçamento público “é
uma das formas atuais de inclusão do povo na gestão pública. Ele permite que a
sociedade, antes mera receptora das decisões acerca do orçamento, defina pautas de
gastos nas áreas que considera prioritárias.”
Para Orsi (2001, p. 01), o orçamento participativo tem como principal
objetivo “ser um instrumento de democratização, ou seja, assegurar a participação
direta da população na definição das principais prioridades para os investimentos
públicos”.
Nesse aspecto, Santos (2004, p. 41-42) aponta que independente da
forma de implantação adotada orçamento público (lato sensu ou strictu sensu), os
objetivos pretendidos pela administração pública são:
a) Com a participação direta da população, pretende-se melhor
definir as prioridades essenciais para os investimentos públicos dos
bairros;
28
b) Aumentar a responsabilidade dos gestores públicos para com a
população por ele administrada, de modo que corresponda aos
anseios por ela avocados;
c) Diminuir um pouco o poder de decisão de prefeitos e vereadores,
e assim abrir espaço, para que a população também possa opinar
sobre a aplicação das verbas públicas;
d) Entre outros casos, o orçamento participativo, também teria o
intuito de diminuir a corrupção que afeta os órgãos públicos em
nosso país, já que a população passaria a fiscalizar a destinação dos
recursos do município.
Assim, entre os objetivos que envolvem o orçamento participativo, tem-se
que este permite as pessoas resgatarem seu papel como cidadãos ativos e
pensantes, integrantes de um grupo social regido por normas e não por vontades
superiores, e cujas ideias podem ser compartilhadas e respeitadas pelo poder
público.
2.3 Fundamento legal
A elaboração de orçamentos públicos em conjunto com a sociedade ganhou
impulso com a Constituição Federal de 1988 que afirmou a democracia semidireta ou
participativa como um dos princípios fundamentais da República, que previu além das
eleições para presidente, governadores e prefeitos, também a participação direta dos
cidadãos nas decisões públicas.
Com fundamento nesse princípio, estabeleceram-se diversas previsões
constitucionais de participação popular, no âmbito do Legislativo, do Executivo e do
Judiciário. Assim, o art. 14 determina que “a soberania popular será exercida pelo
sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos
da lei, mediante (I) plebiscito, (II) referendo e (III) iniciativa popular”, instrumentos que
constituem institutos de democracia direta na produção legislativa.
Na esfera do Executivo, a Constituição Federal de 1988 prevê a
participação da comunidade, especialmente na formulação e fiscalização de políticas
29
públicas, nos setores da seguridade social (art. 194, VII), particularmente na saúde
(art. 198, III) e na assistência social (art. 204, II), educação (art. 206, VI), cultura (art.
216, § 1º) e criança e adolescente (art. 227, § 1º). Determina, ainda, a participação
popular no planejamento municipal (art. 29, XII) e na elaboração “de projetos de lei
de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de
manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado” (art. 29, XIII). Essa
previsão expressa de participação popular no planejamento dos municípios colabora
com a construção de condições favoráveis ao desenvolvimento do orçamento
participativo.
No âmbito do Judiciário, a participação popular é assegurada tanto no
acesso a este Poder, por meio da ação popular (art. 5º, LXXIII), como na competência
para julgar determinados crimes através do Tribunal do Júri (art. 5º, XXXVIII).
Na área das finanças públicas, embora a Constituição Federal não tenha
feito menção expressa à participação popular em matéria orçamentária, a LRF (LC n°
101/00) determina o “incentivo à participação popular e realização de audiências
públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes
orçamentárias e orçamentos” (art. 48, parágrafo único, I), apontando, portando, o amparo
legal para a prática do orçamento participativo.
Reforçando esse entendimento, o art. 49 da LRF, ratifica o direito de qualquer
cidadão saber de que forma os recursos financeiros arrecadados estão sendo aplicados, ao
dispor que: “As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão
disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão
técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos
e instituições da sociedade.”
Assim, conforme aponta Vitale (2004), o orçamento participativo ainda que
não tenha sido especificamente previsto pela Constituição Federal de 1988 e tampouco
regulamentado por lei federal, estadual ou municipal, sua fundamentação legal
encontra-se no princípios e determinações constitucionais apontadas, bem como nas
normas estipuladas pela LRF (art. 48, parágrafo único, I), e pela Lei nº 10.257/01, o
Estatuto da Cidade (arts. 2º, II; 4º, II, f, § 3º; 44), bem como nas Constituições dos
30
Estados a que pertencem os municípios que a implementam, e nas respectivas leis
orgânicas e planos diretores.
2.4 Implantação
Existem algumas etapas de implantação do orçamento participativo. A
primeira etapa possui caráter interno, de negociação entre as diversas secretarias,
particularmente as de Políticas Sociais e de Planejamento, sendo necessário
equacionar o potencial de arrecadação e gasto do município e, em seguida, o
governo municipal deve definir seus objetivos de curto, médio e longo prazos, para
apresentar propostas à população (SANTOS; LOZECKYI, 2008).
Na segunda etapa devem ser elaboradas as bases do processo de
participação. Cada município irá desenvolver uma metodologia apropriada à sua
situação, procurando contemplar: a) a descentralização das discussões com a
população, através da divisão do município em regiões; b) a elaboração de critérios
de atendimento das demandas regionais; c) a elaboração dos critérios de
participação da população; d) a definição das instâncias de participação e suas
competências específicas (reuniões, plenárias, Conselhos, etc.) (SANTOS;
LOZECKYI, 2008).
A terceira etapa envolve a negociação das demandas apontadas pela
população a serem atendidas, gerando uma coresponsabilidade na decisão da
destinação dos recursos disponíveis. Essa negociação é realizada entre o gestor
público e os delegados eleitos pela população para representá-la diretamente, sendo
fundamental que haja um bom entendimento entre os envolvidos para que se possa
atingir resultados eficazes (SANTOS, 2004).
Definida a proposta orçamentária, esta é encaminhada para o Legislativo
para aprovação. No entanto, o processo de elaboração do orçamento participativo
não se encerra aqui, sendo fundamental a criação de mecanismos que possibilitem
o acompanhamento da execução orçamentária e a fiscalização dos gastos públicos.
31
É na etapa de execução do orçamento, que se buscará tornar em
realidade todos os objetivos e metas que foram fixados. A fiscalização consiste na
verificação do atendimento das metas e objetivos fixados para o exercício financeiro.
32
CAPÍTULO III
O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO EM ALGUNS MUNCÍPIOS
BRASILEIROS
3.1 Belo Horizonte
O modelo de gestão democrática e popular que se iniciou na capital
mineira em 1993 na gestão de Patrus Ananias, do PT, e, em 2008, completou 15
anos. O modelo de orçamento participativo adotado em Belo Horizonte distinguiu-se
pelo fato de combinar a participação de associações populares (associações
comunitárias, principalmente) e de outras entidades representativas (religiosas,
culturais etc.) com a participação de cidadãos avulsos, contemplando desta maneira
o contingente significativo de pessoas que não se vinculam a movimentos
organizados (BOSCHI, 2010).
O calendário de discussão do orçamento participativo estende-se de
junho a setembro, envolvendo uma longa sequência de atividades. Inicia-se com três
rodadas de assembléias populares em sub-regiões em cada Região Administrativa
da cidade.
Na primeira rodada, são apresentadas à comunidade as regras do
orçamento participativo (descritas em dois manuais, que são as “diretrizes” e a
“metodologia”). Formulários para o levantamento das reivindicações são entregues à
comunidade. Os moradores discutem e definem suas prioridades. A Prefeitura
recebe os formulários, analisa as reivindicações e os devolve à comunidade com um
parecer técnico, informando sobre a viabilidade técnica e financeira de cada
empreendimento reivindicado. Também nessa rodada, são transmitidas aos
participantes informações sobre as receitas, as despesas e os recursos do município
disponíveis para investimentos (PREFEITURA BH, 2010).
33
Na segunda rodada, os moradores de cada sub-região pré-selecionam as
obras e elegem os delegados para o Fórum Regional de Prioridades Orçamentárias.
Ao final da segunda rodada, 25 obras são selecionadas por regionais. Em seguida,
são realizadas as Caravanas de Prioridades, que consistem em excursões, por
ônibus, do conjunto dos delegados de uma regional para verificar in loco os
problemas apontados como prioritários nas assembléias subregionais
(PREFEITURA BH, 2010; BOSCHI, 2010).
A Caravana das Prioridades percorre todos os bairros e vilas e
comunidades que tiveram suas demandas aprovadas na segunda rodada, e, no
Fórum Regional, os delegados discutem e selecionam 14 obras por regional, entre
as 25 préselecionadas na segunda rodada. Também no Fórum Regional são eleitos
os membros da Comissão Regional de Acompanhamento e Fiscalização do
Orçamento Participativo (COMFORÇA), que tem o papel de acompanhar o escopo,
o projeto e o andamento das obras aprovadas, além de fiscalizar sua execução. Em
cada edição do orçamento participativo uma nova comissão é eleita (PREFEITURA
BH, 2010).
A última etapa do processo do orçamento participativo na cidade é a
realização do Fórum Municipal de Prioridades Orçamentárias, evento de natureza
fundamentalmente política em que é apresentado de forma consolidada o conjunto
de atividades contempladas no orçamento participativo. O prefeito recebe da
COMFORÇA o “Caderno de Empreendimentos”, que lista as obras a serem
executadas pela administração municipal para o biênio subseqüente (PREFEITURA
BH, 2010).
A fiscalização e o acompanhamento da execução das obras ficam a cargo
da Comforça e do Grupo Gerencial do Orçamento Participativo (GGOP), criado pela
Prefeitura e formado por secretários, gerentes e técnicos das secretarias de
Orçamento, Planejamento e Informação; Políticas Urbanas; Políticas Sociais;
Educação; Saúde; Fundação Municipal de Cultura e regionais, com atribuição
executiva e que se reúne, mensalmente, para discussão e encaminhamento de
tarefas relacionadas ao processo do orçamento participativo (PREFEITURA BH,
2010).
34
O orçamento participativo adotado em Belo Horizonte contribui para uma
distribuição mais justa dos recursos públicos, priorizando-se áreas com maior
concentração de pobreza e de vulnerabilidade social no município, diminuindo,
assim, as desigualdades sociais. Cerca 80% da população reside próximo a uma
obra construída com recursos do orçamento participativo. São escolas, centros de
saúde, centros culturais, áreas de lazer, moradias e, sobretudo, obras de infra-
estrutura que levaram o desenvolvimento urbano e social a todas as regiões da
cidade, principalmente aos bairros periféricos, vilas e comunidades.
Outro arranjo institucional do Município é o Orçamento Participativo da
Habitação (OPH), uma modalidade do orçamento participativo implementada em
1996, na qual as famílias, organizadas em núcleos do Movimento dos Sem-Casa de
Belo Horizonte cadastrados na Secretaria Municipal de Habitação, decidem a
prioridade na construção de novas moradias. O Conselho Municipal de Habitação
pactua com a Prefeitura as regras do OPH, que envolvem a definição de recursos a
serem investidos e regras adotadas nas discussões públicas com núcleos do
Movimento dos Sem-Casa (NABUCO et al., 2009).
A partir de 2006, foi implantada uma terceira modalidade de orçamento
participativo em Belo Horizonte, o OP Digital, via participação virtual, através da
internet e telefonia, em contraposição aos processos até então existentes de
votações presenciais, para que todo cidadão, eleitor em Belo Horizonte, possa
eleger obras estruturantes para a cidade.
As três modalidades de orçamento participativo mobilizaram, entre 1993-
2008, quase 700 mil pessoas: OP Regional, 347.932 participantes; OP Habitação,
36.000 participantes e OP Digital, 297.258 participantes (NABUCO et al., 2009).
Conforme menciona Faria (1996), o orçamento participativo em Belo
Horizonte atinge os seguintes objetivos: a) garante o exercício ativo da cidadania,
incentivando e promovendo a participação da sociedade nas decisões públicas; b)
garante o redirecionamento do governo municipal para a inversão de prioridades,
através do atendimento das necessidades sociais básicas e de procedimentos
democráticos; c) valoriza e envolve as entidades organizadas de Belo Horizonte,
35
como as associações de moradores, sindicatos, grupos culturais, grupos de jovens,
comissões e conselhos setoriais (saúde, educação, meio ambiente e outros); d)
envolve o maior número de pessoas, de forma direta e indireta, na discussão sobre
as prioridades de investimentos para a cidade; d) democratiza informações sobre a
situação financeira e administrativa da Prefeitura, especialmente as relações entre
receitas e despesas; e) garante o direito à informação ampla sobre a administração
pública, concebido como um direito social básico.
3.2 Recife
Em Recife, na gestão do prefeito petista João Paulo (2001-2004), o
orçamento participativo ganhou centralidade como mecanismo de participação
popular na gestão municipal e sua metodologia foi redesenhada, assumindo um
caráter deliberativo. Sua dinâmica segue utilizando-se a divisão da cidade em seis
regiões político-administrativas, cada uma subdividida em três microrregiões, e
engloba duas rodadas.
Na primeira rodada o processo engloba três etapas: as plenárias
regionais, em que acontecem duas reuniões por microrregião e são abertas a todos
os moradores do local. Nessas reuniões a equipe de governo (Assessores,
Coordenadores, Secretários municipais) apresenta informações de caráter técnico,
prestando contas do Plano de Investimentos do ano anterior, ou seja, o que foi
realizado e o que não foi em termos de políticas, bem como apresenta os recursos
que serão disponibilizados para o ano vigente; são discutidos e votados os temas
prioritários da população do bairro, sendo estes temas já pré-definidos na secretaria
do orçamento participativo, e, define-se o número de delegados daquela
microrregião (MELO, 2010).
Em seguida, acontecem as plenárias intermediárias, das quais participam
apenas as pessoas cadastradas nas plenárias regionais, seja como representante
de organizações comunitárias, seja como morador, tendo direito a voto. Nessa fase
36
acontece a eleição dos delegados e a indicação das obras e ações a serem
realizadas nos bairros a partir dos temas priorizados na fase anterior (MELO, 2010).
De acordo com o site da Prefeitura de Recife, as dez ações mais votadas
pela população nas plenárias regionais são disponibilizadas nas urnas eletrônicas e
podem ser votadas por todos que se identificarem e não tenham votado nas
plenárias regionais (http://www.recife.pe.gov.br).
Na sequência, acontecem as plenárias temáticas, abertas a toda a
população, em que as discussões procedem em torno de temas, como: assistência
social, educação, saúde, desenvolvimento econômico, cultura, mulher, juventude,
desenvolvimento urbano, negros e direitos humanos e segurança cidadã.
Segundo Costa (2002, p. 26): “a idéia de ter uma plenária temática para
discutir um tema tem o objetivo de romper o processo de discussão apenas em torno
do bairro, ou de uma pequena obra no seu bairro (...) e passar a discutir os
programas, os projetos para a cidade como um todo”. Nas plenárias temáticas,
também é realizada a escolha dos delegados, através de votação, na proporção de
um delegado para cada dez participantes.
A segunda rodada do orçamento participativo é marcada pelo encontro
dos delegados de cada microrregião, os chamados Fóruns de delegados, onde são
apresentadas informações administrativas em termos do quadro orçamentário da
prefeitura (desde a prestação de contas do ano anterior, até a situação atual do
orçamento da prefeitura), bem como eleitos representantes para a formação do
Conselho do Orçamento Participativo (COP), que “tem por finalidade propor,
fiscalizar e deliberar sobre matérias pertinentes ao orçamento do município do
Recife” (MELO, 2010).
O COP é composto por representantes dos fóruns temáticos, fóruns
regionais, do Fórum PREZEIS(Plano de Regularização das Zonas Especiais de
Interesse Social), de secretarias municipais (SEOPGC - Secretaria do Orçamento
Participativo e Gestão Cidadã, SEPLAN – Secretaria de Planejamento e Meio
37
Ambiente e SEFIN - Secretaria de Finanças), além de representantes dos Conselhos
Setoriais existentes no município.
Em seguida, tem-se início a discussão e votação da matriz orçamentária,
com a relação dos investimentos escolhidos pelos participantes, devendo esta
proposta ser enviada até setembro para a Câmara de Vereadores do município.
Cabe aos integrantes acompanhar a votação da proposta orçamentária.
Do ponto de vista orçamentário, o orçamento participativo delibera sobre
cerca de 10% do orçamento alocado na rubrica de investimentos, o que, em valores
absolutos, significou uma média anual de 100 milhões em ações aprovadas.
Em relação à participação dos cidadãos no orçamento participativo de
Recife, houve no período de 2001-2004, cerca de 461 mil participantes nas plenárias
regionais, intermediárias e temáticas. Em relação à participação como delegados, no
mesmo período, foram 13.482 delegados eleitos para representarem os cidadãos
comuns nos fóruns de discussão, instância superior às plenárias, onde se discute os
investimentos na cidade.
Nesse aspecto, Wampler (2003, p. 79) aponta que “se a participação no
orçamento é alta, a transparência e/ ou o controle social serão mais facilmente
realizados por que existem mais ativistas e participantes interessados nos
resultados”.
3.3 Porto Alegre
O orçamento participativo em Porto Alegre foi instituído em 1989 pela
administração municipal que foi eleita por uma frente popular liderada pelo PT, e
permanece até a atualidade. Em sua implantação, a cidade foi dividida em 16
regiões, por critérios geográficos, demográficos e econômicos, divisão esta que
permanece até hoje.
38
Esse processo envolve duas rodadas de assembléias regionais
intercaladas por uma rodada de assembléias ao nível local. Em uma segunda fase
se dá a instalação do Conselho do Orçamento Participativo, um órgão de
conselheiros representantes das prioridades orçamentárias decididas nas
assembléias regionais e locais. A confecção administrativa do orçamento compete a
Secretaria de Coordenação Política e Governança Local, responsável pelo processo
do orçamento participativo nas relações políticas e comunitárias, além de coordenar
os Centros Administrativos Regionais e o processo de descentralização, e, ao
Gabinete de Programação Orçamentária, responsável por elaborar a proposta
orçamentária, a LDO, o PPA e o Plano de Investimentos e Serviços, a partir das
demandas das comunidades e das propostas das secretarias.
Conforme aponta Larangeira (1996), a operacionalização orçamentária
basicamente ocorre em três etapas:
a) debate nas reuniões regionais e nas plenárias temáticas: realiza-se, em cada
região (mês de abril) e em reuniões plenárias temáticas (mês de maio), uma primeira
rodada de reuniões plenárias abertas ao público, com direito a voto, desde que
maiores de 16 anos e moradores da região. Nestas reuniões, a administração
municipal, com a presença do prefeito e demais membros do governo, comparece
para apresentar a prestação de contas do Plano de Investimentos do ano anterior e
o Plano de Investimentos do ano em curso, bem como para esclarecer sobre os
critérios e métodos para a elaboração do orçamento participativo. Entre as
chamadas primeira e segunda rodadas, ocorrem reuniões intermediárias, contando
com a presença de assessores comunitários da administração, nas regiões (mês de
maio) e nas plenárias temáticas (mês de junho), quando a população define
prioridades, hierarquiza obras, define políticas setoriais e elege os delegados (um
delegado eleito para cada dez moradores presentes na reunião preparatória de cada
região ou temática e que constituirá o Fórum dos Delegados do Orçamento
Participativo, com atribuições fiscalizadoras e consultivas). O Executivo participa
apresentando informações técnicas, assim como suas demandas institucionais. Em
seguida, realiza-se a segunda rodada de assembléias regionais ou temáticas (mês
de junho e julho), quando, de um lado, o Executivo apresenta a estimativa de receita
e de despesa (pessoal custeio dos serviços e investimentos) e, de outro, a
39
comunidade encaminha suas prioridades com obras hierarquizadas de cada região,
enquanto as temáticas mostram as propostas de obras estruturais e prioridades de
serviços e políticas setoriais. Neste momento, constitui-se também o Conselho do
Orçamento Participativo (COP), integrado por representantes eleitos em cada região
e em cada temática (dois representantes titulares e dois suplentes para cada região
e para cada temática, num total de 42, além de dois representantes da
administração municipal, um do Sindicato dos Municipários de Porto Alegre e um da
União das Associações dos Moradores de Porto Alegre), com atribuições de propor,
fiscalizar e deliberar sobre receita e despesa do Poder Municipal;
b) compatibilização do orçamento: após a discussão com as plenárias regionais e
temáticas, cada órgão da Administração elabora a sua proposta orçamentária. O
conjunto dessas propostas e as prioridades apresentadas pela população são
compatibilizadas para formar a primeira versão da matriz orçamentária a ser
discutida pelo COP. A proposta final é entregue à Câmara de Vereadores no mês de
setembro;
c) detalhamento do orçamento: nos meses finais do ano são detalhados os diversos
investimentos por regiões e os investimentos gerais propostos pelas plenárias
temáticas.
O orçamento participativo de Porto Alegre vem contribuindo para avanços
políticos e sociais à cidade. Marquetti (2003) aponta que após a sua implementação
houve melhoria da qualidade de vida da população pobre da cidade. Pesquisa
realizada pelo autor, no período de 1989 a 2000, demonstrou que:
o OP [Orçamento Participativo] teve um efeito redistributivo, as
regiões mais pobres foram as que receberam maior montante de
investimentos ‘per capita’ no período 1992-2000 e maior número de
obras por mil habitantes no período 1989-2000. [...] Também
observou-se uma expansão significativa na oferta de bens e serviços
públicos [coleta de lixo, iluminação pública, pavimentação, água
tratada, sistema de esgoto e educação], bem como uma mudança na
40
composição das despesas da administração centralizada após a
implantação do OP (MARQUETTI, 2003, p.154).
Ainda de acordo com Marquetti (2003) também ocorreu a expansão dos
serviços públicos em Porto Alegre, sobretudo, nos bairros pobres e em áreas de
habitação mais recentes, como também um crescimento na construção de unidades
habitacionais e regularização fundiária. Nesse aspecto, aponta Baierle (2005, p. 30)
que:
[...] é preciso destacar que as políticas habitacionais em Porto Alegre
têm apresentado resultados bastante significativos, como [...] a
redução da área de irregularidade fundiária, o que é um fato inédito
entre as capitais brasileiras, bem como tem sido possível assegurar
uma oferta ao redor de mil unidades/ano para a população de baixa
renda (entre lotes urbanizados, casas e apartamentos). De forma
semelhante, no âmbito do planejamento urbano, tem sido possível
urbanizar núcleos populares em áreas centrais da cidade, realizar
operações consorciadas em benefício dos setores mais pobres, bem
como assegurar um amplo espaço de negociação nos casos de
ocupações e de emergências.
Em seus vinte anos de existência, o orçamento participativo de Porto
Alegre implicou melhorias na prestação de serviços públicos (pavimentação de vias
urbanas, rede de esgoto e água, coleta de lixo) e beneficiou segmentos sociais,
além de possibilitar uma forma de contato mais estreita com o governo na busca da
resolução dos problemas cotidianos dos cidadãos.
3.4 Ipatinga (Minas Gerais)
O orçamento participativo em Ipatinga se iniciou em 1989, durante o
primeiro mandato do prefeito Chico Ferramenta, do Partido dos Trabalhadores. As
discussões sobre o formato do orçamento participativo envolveram a criação do
Conselho Municipal de Orçamento (CMO), em 1990, e a divisão do município em
regionais orçamentárias, compostas por bairros, distritos e comunidades rurais,
41
agrupados de acordo com suas características físicas, geográficas, culturais, sociais
e econômicas, que elegem os Conselheiros do seu respectivo Conselho Regional de
Orçamento (CRO), articulados com o Conselho Municipal do Orçamento – ambos
regulamentados por um Regimento Interno de 1998 – e a realização anual de um
Congresso Municipal de Prioridades Orçamentárias (COMPOR) (FARIA; PRADO,
2003).
As reivindicações da população são processadas por meio das
associações de moradores, que conhecem de fato o cotidiano e os problemas dos
bairros. As associações estão representadas nos respectivos conselhos regionais e
se encarregam de encaminhar a eles a lista de obras de infra-estrutura identificadas
como necessárias.
A população também vota e define em assembléias as prioridades dos
bairros que compõem a sua regional, que, por sua vez, são defendidas pelos
diversos delegados reunidos no COMPOR. Nessa ocasião é aprovada e
referendada uma lista de obras e serviços que atendem de forma proporcional a
toda a cidade, e serve de base para a lei orçamentária do ano seguinte.
Os conselhos orçamentários regionais reúnem-se a cada dois meses para
acompanhar a realização das obras eleitas no COMPOR. O Conselho Municipal
analisa mensalmente a prestação de contas da Prefeitura e repassa as informações
aos conselhos regionais, que se encarregam de fazer a divulgação para os
moradores das respectivas regionais.
Em 2001, foi criado um site específico para o orçamento participativo,
também intitulado COMPOR. O site é atualizado diariamente e todo o material de
divulgação produzido pela Assessoria de Comunicação Social da Prefeitura é
veiculado também na Internet, como forma de cativar os internautas (FARIA;
PRADO, 2003).
Para o uso dos serviços, inicialmente o usuário precisa se cadastrar,
fornecendo algumas informações-chaves (como nome, endereço, escolaridade, data
de nascimento, e-mail, etc.). O usuário cadastrado passa ainda a receber, via e-mail,
42
informações diárias sobre o andamento do orçamento participativo e outros eventos
da prefeitura. Todos os usuários podem votar, desde que estejam previamente
cadastrados. Assim, o cidadão passa a ter, permanentemente, a possibilidade de
indicar melhorias e atuar como agente fiscalizador.
No primeiro caso, as indicações são encaminhadas para análise pelo
Departamento de Orçamento da SEPLAN, que analisa as prioridades indicadas e as
encaminha ao órgão competente para levantamento do custo de execução e
implantação (sua viabilidade técnico-financeira) antes de encaminhá-la para a
respectiva regional. Obras vultosas e que demandam maior quantidade de recursos
tendem a ser discutidas no âmbito do PPA; obras menos custosas são incluídas no
Plano de Investimentos a ser definido no processo anual do orçamento participativo
(FARIA; PRADO, 2003).
Cadastrado como agente fiscalizador, o usuário pode selecionar as obras
que deseja acompanhar, a partir de um leque de opções que abrange vários graus
de interatividade. Pode, por exemplo, selecionar apenas uma obra, ou várias que
estão sendo realizadas apenas no seu bairro, ou na sua regional, ou em várias
regionais simultaneamente; pode ainda acompanhar a execução de todas as obras
que foram programadas. Como as obras são georreferenciadas, o sistema gera um
mapa da região, fornecendo, além de sua localização exata, o respectivo COMPOR
que as aprovou. O site do orçamento participativo é alimentado por fotos que
retratam o andamento das obras. São fornecidos também detalhes sobre o tipo de
obra, dimensão, estágio, valor orçado e ano de definição (FARIA; PRADO, 2003).
A introdução do processo de indicação de prioridades e votação por meio
eletrônico permite aos cidadãos acompanhar o andamento das obras e fiscalizar a
execução orçamentária no município, além de fornecer à prefeitura novos canais de
comunicação com a população.
43
CONCLUSÃO
Por muitos anos o cidadão foi alijado do exercício da cidadania e da
participação efetiva nas tomadas de decisões relacionadas com as questões sociais
e políticas. Por essa razão, é importante dar publicidade e destaque a novas
experiências que visem trazer para a sociedade a garantia de melhorias
sustentáveis na qualidade de vida dos cidadãos através de uma estrutura que
propicie a participação popular.
No modelo de democracia representativa, a aprovação do orçamento se
dá de tal forma que nossos representantes é que vão participar das etapas para
aprovação e distribuição dos recursos orçamentários. Porém, muitas vezes essa
distribuição não acontece de maneira equilibrada.
O orçamento participativo, traduzindo na possibilidade de os cidadãos
participarem diretamente da definição do orçamento público, se apresenta como um
importante instrumento de participação popular, possibilitando o estreitamento dos
laços entre a sociedade, o governo e os seus técnicos, propiciando que as
necessidades concretas do município, e as formas de saná-las, sejam decididas
coletivamente. Além disso, a execução das demandas da população por parte da
administração revela uma sensível mudança na forma de gerir a coisa pública.
As experiências de orçamentos participativos implantadas em alguns
municípios brasileiros, com destaque para Porto Alegre e Belo Horizonte, por
exemplo, tem contribuído para a democratização da participação dos cidadãos na
cidade, ampliando a esfera de definição de investimentos, inibindo práticas
particularistas e clientelistas no uso dos recursos públicos na realidade local e,
sobretudo, tende a propiciar a inclusão de setores sociais no processo de
44
desenvolvimento, atingindo com seus resultados um efeito redistributivo. Nesses
municípios, os critérios definidos nas assembléias populares para a divisão dos
recursos entre as regiões administrativas permitiram a melhoria da qualidade de vida
da população, possibilitada pela expansão significativa na oferta de bens e serviços
públicos, após a mudança na composição das despesas da administração com a
implantação do orçamento participativo.
Assim, as iniciativas municipais de implementar o orçamento participativo
merecem todo apoio da opinião pública e esta forma de elaboração da proposta
orçamentária vem sendo aplicada em muitos municípios brasileiros, procurando
proporcionar assim uma maior participação e fiscalização sobre os recursos
públicos, por parte da população.
45
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ÍNDICE
DEDICATÒRIA................................................................................................ 03
AGRADECIMENTOS....................................................................................... 04
RESUMO......................................................................................................... 05
METODOLOGIA ............................................................................................. 06
SUMÁRIO........................................................................................................ 07
INTRODUÇÃO................................................................................................. 08
CAPÍTULO I
ORÇAMENTO PÚBLICO.................................................................................. 11
1.1 Conceito................................................................................................. 11
1.2 Aspectos históricos................................................................................ 13
1.3 Estrutura orçamentária........................................................................... 18
1.4 Princípios orçamentários........................................................................ 20
CAPÍTULO II
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO....................................................................... 22
2.1 Surgimento e repercussões................................................................... 22
2.2 Conceito e objetivo do orçamento participativo..................................... 25
2.3 Fundamento legal.................................................................................. 28
50
2.4 Implantação............................................................................................ 30
CAPÍTULO III
O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO EM ALGUNS MUNCÍPIOS
BRASILEIROS...................................................................................................
32
3.1 Belo Horizonte........................................................................................ 32
3.2 Recife..................................................................................................... 35
3.3 Porto Alegre........................................................................................... 37
3.4 Ipatinga (Minas Gerais).......................................................................... 40
CONCLUSÃO.................................................................................................... 43
BIBLIOGRAFIA.................................................................................................. 45
ÍNDICE.............................................................................................................. 49
51
FOLHA DE AVALIAÇÃO
Nome da Instituição: Universidade Candido Mendes
Título da Monografia: Orçamento Participativo
Autor: Rita de Cássia Almeida Freitas
Data da entrega:
Avaliado por: Conceito: