D R 15 de junio de 2017 - equidadmujer.gov.co · 1 Se debe aclarar que en el Informe Final de Seguimiento del CONPES 3784 de 2013 del DNP se mencionan 222 acciones, sin embargo en

CONTRATO No. DNP-606-2016

Fotografías tomadas del registro fotográfico recopilado para la elaboración del video en el marco de esta consultoría.

“Realizar una evaluación institucional y de resultados con enfoque

participativo de la Política Pública para la Prevención de Riesgos, la

Protección y Garantía de los Derechos de las Mujeres Víctimas del

Conflicto Armado, de acuerdo con lo previsto en el CONPES 3784 de

2013.”

INFORME DE RESULTADOS

15 de junio de 2017

EVALUACIÓN INSTITUCIONAL Y DE RESULTADOS CON ENFOQUE

PARTICIPATIVO DE LA POLÍTICA PÚBLICA PARA LA PREVENCIÓN DE

Unión Temporal

UT

Econometría

S.A. – SEI [CM-

015-16]

ii

RIESGOS, LA PROTECCIÓN Y GARANTÍA DE LOS DERECHOS DE LAS

MUJERES VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO, DE ACUERDO CON LO

PREVISTO EN EL CONPES 3784 DE 2013

INFORME DE RESULTADOS

TABLA DE CONTENIDO

LISTA DE ANEXOS .......................................................................................................................... IV

ACRÓNIMOS ................................................................................................................................. V

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................. 1

CAPÍTULO 1 .................................................................................................................................. 6

OBJETIVOS Y METODOLOGÍA GENERAL ........................................................................................... 6

1.1 Objetivos de la evaluación participativa ................................................................. 6

1.2 Metodología de la evaluación implementada ....................................................... 7

1.3 Metodología implementada para la evaluación institucional ............................. 8

1.4 Metodología implementada para la evaluación de resultados ........................ 11

CAPÍTULO 2 ................................................................................................................................ 15

LAS MUJERES VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA 1985-2016 ................................. 15

2.1 Hechos victimizantes según el RUV .......................................................................... 15

2.2 Caracterización socioeconómica de las personas víctimas del conflicto

armado .................................................................................................................................... 22

2.3 Síntesis de la caracterización de mujeres y hombres víctimas del conflicto

armado .................................................................................................................................... 29

CAPÍTULO 3 ................................................................................................................................ 30

EVALUACIÓN INSTITUCIONAL ........................................................................................................ 30

3.1 Mapeo de actores institucionales vinculados al CONPES 3784 de 2013 ........... 31

3.2 Pertinencia del diseño, acciones y estrategias de la política ............................. 36

3.3 Capacidades de la entidades del orden nacional para cumplir con el Plan de

Acción ..................................................................................................................................... 43

3.4 Inclusión del enfoque de género, diferencial y acción sin daño en la atención

a mujeres víctimas ................................................................................................................. 51

3.5 Articulación entre las entidades para atender a las mujeres víctimas .............. 60

3.6 Sostenibilidad ............................................................................................................... 67

iii

3.7 Ranking de entidades ................................................................................................ 68

3.8 Lecciones desde el territorio ..................................................................................... 70

3.9 Conclusiones ................................................................................................................ 72

CAPÍTULO 4 ................................................................................................................................ 75

EVALUACIÓN DE RESULTADOS ...................................................................................................... 75

4.1 El CONPES 3784 de 2013 a la luz de los Autos de la Corte Constitucional ......... 76

4.2 Caracterización de las mujeres víctimas y hechos victimizantes a través de la

encuesta ................................................................................................................................. 83

4.3 Protección integral frente a los riesgos y vulneraciones ....................................... 97

4.4 Reconocimiento derechos y participación .......................................................... 109

4.5 Barreras de acceso a atención, asistencia y reparación .................................. 125

4.6 Condicionantes del afrontamiento........................................................................ 160

CAPÍTULO 5 .............................................................................................................................. 168

CONCLUSIONES ........................................................................................................................ 168

BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................ 177

iv

LISTA DE ANEXOS

Anexo 1– Informe metodológico con sus anexos

Anexo 2 – Reporte del trabajo de campo con sus anexos

Anexo 3 – Plan de Acción del CONPES 3784 de 2013

Anexo 4 – Anexo cuantitativo con todas las salidas

Anexo 5 – Anexo estadístico del modelo multinivel

Anexo 6 – Anexo cualitativo (NVIVO) y matriz de casos exitosos

Anexo 7 – Nesstar

v

ACRÓNIMOS

ACP Análisis de Componentes Principales

AEI Artefacto Explosivo Improvisado

ANSPE Agencia Nacional para la superación de la pobreza

CNMH Centro Nacional de Memoria Histórica

CPEM Consejería Presidencial para la Equidad de las Mujeres

DDHH Derechos Humanos

DNP Departamento Nacional de Planeación

Prosperidad Social Departamento para la Prosperidad Social

DSEPP Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas del DNP

FGN Fiscalía General de la Nación

ICBF Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación

PAICMA Programa de Acción Integral Contra Minas Antipersona

PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

PTIR Plan de Transferencias e Implementación de Recomendaciones

RNI Red Nacional de Información

RUV Registro Único de Víctimas

SENA Servicio Nacional de Aprendizaje

SNARIV Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas

TdR Términos de Referencia

UARIV Unidad de atención y reparación integral a las víctimas

UPAs Unidades Productivas Agropecuarias

URT Unidad para la Restitución de Tierras

UT Unión Temporal

Evaluación institucional y de resultados con enfoque participativo de la Política Pública para la Prevención de

Riesgos, la Protección y Garantía de los Derechos de las Mujeres Víctimas del Conflicto Armado, de acuerdo con lo

previsto en el CONPES 3784 de 2013. Informe de Resultados

Unión Temporal Econometría - SEI. Junio de 2017

Página1

INTRODUCCIÓN

La Unión Temporal Econometría – Sistemas Especializados de Información (SEI) fue

contratada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) para llevar a cabo la

Evaluación institucional y de resultados con enfoque participativo de la Política Pública

para la Prevención de Riesgos, la Protección y Garantía de los Derechos de las Mujeres

Víctimas del Conflicto Armado, de acuerdo con lo previsto en el CONPES 3784 de 2013.

El CONPES 3784 de 2013

El CONPES 3784 de 2013 “Lineamientos de Política Pública para la Prevención de

Riesgos, la Protección y Garantía de los Derechos de las Mujeres Víctimas del Conflicto

Armado” se construye tomando en consideración los compromisos del Plan Nacional de

Desarrollo 2010-2014, la Ley 1450 de 2011 – artículo 177, sobre la garantía de los derechos

de las mujeres en situación de desplazamiento; la aplicación de la Ley 1448 de 2011 en lo

que concierne al enfoque de género y al enfoque diferencial, los compromisos en relación

con la protección integral de los derechos de las mujeres a una vida libre de violencias

establecidos en la Ley 1257 de 2008; y la consideración de “los principales planteamientos

de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional con relación a la protección y garantía

de derechos de las mujeres que han sido desplazadas por el conflicto armado o están en

riesgo de serlo, determinados a través de los Autos de Seguimiento a la Sentencia T-025 de

204, específicamente los Autos 092 de 2008 y 098 de 2013.” (DNP, 2013).

El CONPES 3784 se construyó alrededor de tres objetivos estratégicos, que se desarrollan

a partir de una serie de acciones plasmadas en el plan de acción. Este ejercicio de análisis

está condensado en la figura a continuación:





Página2

Figura 1 - Representación del Plan de Acción del CONPES 3784 de 2013

Fuente: Elaboración de Econometría con base en el CONPES 3784 de 2013

Estos objetivos y sus correspondientes estrategias se materializan en un Plan de Acción que

contiene 2231 acciones, distribuidas en 21 entidades del orden nacional. El 43% de las

acciones se concentran en el Objetivo 3 que corresponde a fortalecer la articulación

institucional y la oferta dirigida a mujeres víctimas, 32% se concentran en el Objetivo 1 y

un 24% en al Objetivo 2.

Dentro de Objetivos Específicos, aquellos con mayor cantidad de acciones corresponden

al 3.3 de Fortalecimiento de capacidades en asistencia, atención y reparación (AAR) a las

mujeres víctimas y 1.3 que corresponde a acciones para la protección integral.

1 Se debe aclarar que en el Informe Final de Seguimiento del CONPES 3784 de 2013 del DNP se mencionan 222 acciones, sin embargo en la matriz de Anexo del CONPES 3784 se contaba con 223 acciones.

1. Generar y fortalecer estrategias de prevención de

riesgos y vulneraciones, protección de los derechos

de las mujeres y garantías de no repetición.

1.1. Prevención de la violencia sexual dirigida a mujeres en

zonas de alto riesgo de victimización

1.2. Prevención frente a los riesgos y vulneracions

particulares de las mujeres víctimas

1.3 Acciones de protección integral a las mujeres víctimas

2. Promover el ejercicio de los derechos ciudadanos de

las mujeres víctimas en los distintos entornos

socioculturales.

2.1. Capacidad institucional para la prevención de acciones de

discriminación, exclusión y estigmatización de mujeres en contextos de conflicto armado.

2.2. Promover la participación efectiva de mujeres víctimas como

sujetos de derechos

2.3. Implementar acciones que contribuyan a superar las

barreras de acceso de las mujeres víctimas en sus derechos frente a

la tierra.

3. Fortalecer la articulación institucional y la oferta

dirigida a mujeres víctimas del conflicto armado

3.1. Incorporación del enfoque de género en las

medidas de atención y asistencia para las mujeres

víctimas del conflicto armado.

3.2. Adecuación frente a las particularidades étnicas,

etarias, de orientación sexual e identidad de género, de origen y de discapacidad.

3.3. Fortalecer capacidades en la atención, asistencia y

reparación integral de sus derechos.

3.4. Información con enfoque de género.

Ob

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s





Página3

Al profundizar en las acciones se pueden clasificar en cinco categorías:

1. Instrumentos, que incluye el diseño y construcción de guías, protocolos,

mecanismos de trabajo, conformación de equipos, entre otros. Esta categoría

compila 108 acciones (48% del total).

2. Resultados, que incluyen acciones directas de participación, capacitación y

formación, y en general atención a las mujeres víctimas (u organizaciones). Esta

categoría compila 68 acciones (30%).

3. Capacitación a funcionarios, que incluyen seminarios, talleres, cursos para la

sensibilización y formación. Esta categoría compila 24 acciones (11%).

4. Fortalecimiento territorial, que incluyen acciones, desde la Nación, dirigidas a

aumentar las capacidades territoriales para la atención a mujeres víctimas. Esta

categoría compila 13 acciones (6%).

5. Articulación que incluye acciones para mejorar la inter-operabilidad entre

instituciones que atienden a mujeres víctimas. Esta categoría compila 10 acciones

(4%).

La Figura 2 presenta la distribución porcentual de estas categorías de acciones por

Estrategia Específica en donde es claro que las acciones relacionadas con la construcción

de instrumentos son las más numerosas y se encuentran en todas las categorías establecidas.

Por otra parte, se contempla una mayor proporción de acciones de Resultados en estrategias

como la de Fortalecer capacidades en asistencia, atención y reparación (AAR) a las mujeres

víctimas lo que incluye, por ejemplo la vinculación de mujeres a programas como Mujeres

Ahorradoras, ICE-RIE, incentivos para la educación, Jóvenes en Acción, Vivienda, cupos

para alfabetismo, formación y enganche laboral, emprendimiento (Fondo Emprender),

entre otros. Le sigue la estrategia de participación efectiva que incluye acciones como

espacios y encuentros de mujeres víctimas y jornadas de capacitación a organizaciones de

mujeres víctimas, entre otros.

En los casos de acciones relacionadas con la capacitación de funcionarios y articulación

interinstitucional se tiene una mayor cantidad en el Objetivo 1 de Generar y fortalecer

estrategias de prevención de riesgos y vulneraciones, protección de los derechos de las

mujeres y garantías de no repetición, en comparación con los demás objetivos, y en el caso

de acciones de fortalecimiento territorial, se concentran principalmente en el Objetivo 3 de

Fortalecer la articulación institucional y la oferta dirigida a mujeres víctimas del conflicto

armado.





Página4

Figura 2 - Número de acciones por categoría según Estrategia Específica

Fuente: Elaboración propia con base en el CONPES 3784 de 2013

Introducción a la evaluación institucional y de resultados del CONPES

3784 de 2013 y sus productos

La evaluación del CONPES 3784 de 2013 se inició el 7 de diciembre de 2016 y terminó el

31 de julio de 2017. En ella se aplicó una metodología mixta, cualitativa y cuantitativa, a

través de entrevistas, encuestas, talleres y grupos focales que ha derivado en los siguientes

productos:

• Informe Metodológico – 23 de diciembre de 2016

• Informe de avance del trabajo de campo – 28 de febrero de 2017

• Informe final del trabajo de campo y primera entrega de documentación de bases

de datos – 21 de abril de 2017

• Informe de resultados y segunda entrega de documentación de bases de datos – 15

de junio de 2017

• Plan de transferencia e implementación de recomendaciones – PTIR – 31 de julio

de 2017.

9

11

16

12

10

6

5

9

16

14

2

1

13

4

11

4

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10

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3

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1

1

1

6

1

1

1

1

1

3

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1

1

3

2

2

1

1

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

1.1 Prevención violencia sexual

1.2. Prevención riesgos y vulneraciones

1.3. Protección integral

2.1 Fortalecimiento prevenir discriminación

2.2 Participación efectiva

2.3. Acceso a la restitución de tierras

3.1. Incorporación enfoque de género

3.2. Adecuación diferencial

3.3. Fortalecer capacidades en AAR a mujeres

3.4. Sistemas de información

Instrumentos Resultados Capacitación funcionarios Fortalecimiento territorial Articulación





Página5

Introducción al Informe Final

El presente documento contiene el cuarto producto, correspondiente al Informe de

Resultados y se encuentra acompañado por la segunda entrega de documentación de bases

de datos. Siguiendo el contrato, este producto debe tener:

1. Resumen ejecutivo con una síntesis de toda la evaluación.

2. Evaluación institucional

3. Evaluación de resultados

4. Conclusiones

5. Bases de datos

De tal forma que se ha estructurado el producto de la siguiente manera:

• Un primer capítulo con la presentación de los objetivos y la metodología general

implementada.

• Un segundo capítulo con la caracterización general de las mujeres víctimas y la

presentación del CONPES y sus seguimientos.

• Un tercer capítulo con los resultados de la evaluación institucional.

• Un cuarto capítulo con los resultados de la evaluación de resultados.

• Un quinto capítulo con las conclusiones.

Como anexos se presentan los siguientes:

• Anexo 1 – Informe metodológico con sus anexos

• Anexo 2 – Reporte del trabajo de campo con sus anexos

• Anexo 3 – Plan de Acción del CONPES 3784 de 2013 con el seguimiento

SISCONPES.

• Anexo 4 – Anexo cuantitativo

• Anexo 5 – Anexo estadístico del modelo multinivel

• Anexo 6 – Anexo cualitativo (NVIVO) y matriz de casos exitosos

• Anexo 7 – Nesstar





Página6

Capítulo 1

OBJETIVOS Y METODOLOGÍA GENERAL

A continuación se presentan los objetivos de la evaluación y una síntesis de la metodología

implementada.

1.1 OBJETIVOS DE LA EVALUACIÓN PARTICIPATIVA

El objetivo general de esta evaluación es el de “realizar una evaluación institucional y de

resultados con enfoque participativo de la Política Pública para la Prevención de Riesgos,

la Protección y Garantía de los Derechos de las Mujeres Víctimas del Conflicto Armado,

de acuerdo con lo previsto en el CONPES 3784 de 2013” (TdR).

Este objetivo general se desglosa en 10 objetivos específicos:

1. Identificar y caracterizar a las entidades del orden nacional y territorial y sus factores de éxito o puntos

críticos en términos de implementación y articulación.

2. Medir el grado de articulación de las diferentes entidades a nivel nacional y territorial que permita

identificar las relaciones fuertes y débiles entre actores

3. Identificar la pertinencia de las estrategias y acciones propuestas para cumplir con los objetivos de la

política y si existe coherencia entre el diagnóstico, el plan de acción, los indicadores y los resultados

esperados.

4. Identificar y analizar el avance de las metas establecidas en el CONPES 3784 e identificar y analizar los

determinantes que explican el logro de estas metas

5. Identificar y analizar los resultados de las acciones implementadas en cada uno de los objetivos y su

contribución al logro del objetivo de la política, teniendo en cuenta efectos diferenciados.

6. Identificar si el CONPES 3784 contribuyó al fortalecimiento de las capacidades de las mujeres y sus

organizaciones en derechos, rutas e instrumentos de política para el ejercicio de sus derechos.

7. Identificar si existe articulación del CONPES 3784 con la Ley 1448 y los Autos 092, 237 y 251 de 2008 y

098 de 2013 de la Corte Constitucional.

8. Identificar si las acciones del CONPES 3784 han contribuido a facilitar el acceso a la justicia de las mujeres

víctimas del conflicto armado.

9. Identificar si el CONPES 3784 logró que las entidades incorporarán el Enfoque de Género y diferencial

en la atención a mujeres víctimas y en el diseño de planes, programas y proyectos dirigidos a ellas.

10. Proponer recomendaciones que puedan ser incorporadas en la formulación de la Fase II del CONPES

3784; orientadas al cumplimiento de las metas y objetivos establecidos en la política dirigida a mujeres

víctimas”.





Página7

1.2 METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN IMPLEMENTADA

Con el fin de responder a los objetivos se realizó una evaluación institucional y de resultados

como se ilustra en la siguiente figura, combinando métodos cualitativos y cuantitativos que

permitieron generar los insumos para un análisis de triangulación a partir del cual se

obtuvieron los resultados asociados a la implementación del CONPES 3784 de 2013.

El enfoque participativo se implementó a través del desarrollo de seis talleres regionales

con las mujeres víctimas del conflicto armado representantes de organizaciones y mesas

municipales y departamentales de víctimas, y un taller nacional que se realizará como parte

del desarrollo del Plan de Transferencia e Implementación de Recomendaciones (PTIR),

en donde se presentarán los principales hallazgos de la evaluación y se realizarán

validaciones de las recomendaciones con las mujeres víctimas del conflicto armado

representantes provenientes de los seis talleres regionales. Finalmente, para este proceso se

realizará una validación de recomendaciones en un panel de expertos.

Figura 1.1 - Objetivos por componente

Fuente: Elaboración propia.

A continuación se presenta la metodología aplicada para la evaluación institucional y de

resultados. El detalle de la misma se presentó en el Informe Metodológico (Diciembre de

2016) y los instrumentos utilizados se presentan en el Anexo #1.





Página8

1.3 METODOLOGÍA IMPLEMENTADA PARA LA EVALUACIÓN INSTITUCIONAL

La evaluación institucional responde a las siguientes preguntas de investigación:

1. ¿En qué medida fueron pertinentes el diseño, las estrategias y acciones de intervención

formuladas e implementadas en el CONPES 3784 para responder al diagnóstico y objetivos

planteados?

2. ¿Las entidades del orden nacional y territorial cuentan con capacidad institucional (recursos

humanos, tecnológicos, estructura organizacional y rango jerárquico) para implementar la política

y garantizar los derechos de las mujeres víctimas?

3. ¿En qué medida las acciones del Plan de Acción del CONPES 3784 son adicionales a las que las

entidades venían implementando de manera habitual (sin CONPES 3784) con el fin de alcanzar el

objetivo general del CONPES 3784? ¿Cuáles son los resultados de esas acciones?

4. ¿Qué fortalezas, debilidades u obstáculos se identifican en la implementación del CONPES 3784?

5. ¿Cuál es la diferencia entre el presupuesto indicativo y el presupuesto asignado por entidad para

garantizar los derechos?

6. ¿Cómo debería ser la articulación entre entidades para garantizar el logro de los objetivos? ¿Qué

estrategias de articulación se han utilizado? ¿Cuáles casos han sido exitosos?

7. ¿Las acciones que realizan las diferentes entidades y que están relacionadas, han contado con

procesos de articulación para la formulación e implementación conjunta entre ellas?

8. ¿Hasta qué punto contribuyó el CONPES 3784 a promover la coordinación Interinstitucional

para garantizar una oferta pertinente y eficaz a las mujeres víctimas del conflicto?

9. ¿Hacen parte del CONPES 3784 todas las entidades que deberían? ¿Cuáles hacen falta? ¿Cómo

esta ausencia ha afectado el cumplimiento de los objetivos del CONPES 3784 y puntualmente en

la situación de las mujeres víctimas del conflicto armado?

10. ¿Hasta qué punto han tomado las entidades decisiones y medidas necesarias para asegurar la

sostenibilidad de los efectos del CONPES 3784?

11. ¿En qué medida la estrategia de monitoreo y seguimiento de la política fue útil para contribuir al

logro de resultados medibles? ¿Existe una relación coherente entre las acciones definidas por el

CONPES 3784 y sus indicadores y metas propuestas? ¿Cómo debería ser?

12. ¿Se está incluyendo dentro de la atención a mujeres víctimas el enfoque de género y el enfoque

diferencial?

13. ¿Se está incluyendo dentro de la atención a mujeres víctimas el enfoque de acción sin daño,

teniendo en cuenta que estas mujeres no requieren solamente la implementación del enfoque

diferencial de género sino el de este enfoque por sus particularidades al ser víctimas?

14. ¿Cómo ha contribuido la cooperación internacional en la inclusión del enfoque de género en el

funcionamiento de las entidades nacionales y territoriales, y en su oferta de servicios orientada a

mujeres víctimas del conflicto?

Para responder estas preguntas se realizó un mapeo de actores, una valoración de aspectos

como capacidad, identificación de enfoques, articulación, pertinencia del Plan de Acción

del CONPES a través de un scorecard y un ranking de entidades. El análisis se complementó

con la documentación de las 20 experiencias territoriales, las entrevistas y los talleres

regionales con mujeres lideresas.





Página9

Figura 1.2 - Complementariedad entre metodologías desde lo cualitativo

en la evaluación institucional

Fuente: elaboración propia. 2017.

Como técnicas de recolección de información se utilizaron entrevistas semi-estructuradas,

se documentaron experiencias territoriales y se realizaron talleres regionales con lideresas

víctimas del conflicto armado (Ver Anexo #2, Reporte del trabajo de campo):

✓ Las entrevistas semi-estructuradas se realizaron a funcionarios de las entidades

involucradas (nacional y casos territoriales) y lideresas de mujeres víctimas del

conflicto armado. En total se realizaron 76 entrevistas: 25 a funcionarios del orden

nacional, 27 a funcionarios del orden territorial (para los casos territoriales), 16 a

lideresas de mujeres víctimas del conflicto armado y a representantes de

organizaciones de mujeres víctimas del conflicto armado vinculadas a los casos

territoriales, 2 a organismos de cooperación internacional y 6 a otras organizaciones

vinculadas al caso documentado en el territorio como por ejemplo CODHES en

Buenaventura, la Universidad de Antioquia, la Cruz Ruja Colombiana en Tumaco y

Cundinamarca, entre otras.

✓ Se realizaron seis talleres regionales con la asistencia de 168 mujeres de diferentes

regiones del país. En éstos se indagó por temas de la evaluación institucional como

su percepción frente a la pertinencia de la política, las capacidades del Estado para

responder a las necesidades de las mujeres víctimas del conflicto armado y, como

parte de la evaluación de resultados, por su percepción frente a los resultados

obtenidos en la implementación de la política.

✓ Los casos territoriales se hicieron con el propósito de documentar lecciones

aprendidas desde el territorio en implementar políticas de atención y reparación a

las mujeres víctimas. Se realizaron 20 casos, aunque se trabajaron 25. Esta situación

se presentó porque se tuvo que remplazar 5 casos: En 3, la información recopilada

no correspondía a proyectos con mujeres víctimas; en uno, las autoridades indígenas

negaron la recolección de la información; y en otro, no fue posible encontrar

personas que dieran información idónea.

Para el análisis se partió de la revisión de información secundaria identificando claramente

las entidades que tienen responsabilidades frente a la política y sus roles, para luego

contrastar este “deber ser” con los resultados del mapeo de actores, identificando su





Página10

participación en la implementación de la política y qué tan activos fueron a través de la

asignación de puntajes en términos de articulación y pertinencia.

La identificación de qué hacen y cómo lo hacen se trabajó a través del Scorecard2 en la cual

se dio una valoración cuantitativa de las actividades que realizan, donde el “Sí ejecutan

las actividades esperadas” se va sumando por categorías, y se normalizaron de 0 a 100, cada

entidad obtuvo un puntaje por categoría (por ejemplo capacidad o pertinencia).

Dentro de las entrevistas a los funcionarios de las entidades resultó de gran valor contar

con una calificación cruzada entre entidades, lo que implica que a cada entidad se le pidió

identificar las entidades con las cuales se relacionó para el desarrollo del CONPES y de

éstas, una calificación frente a la pertinencia de sus acciones y la articulación.

La información cualitativa de entrevistas, talleres y casos documentados se clasificó en

las siguientes categorías, que obedecen a los temas a tratar en la evaluación institucional,

siguiendo las preguntas de investigación:

1. Pertinencia de la política:

• En el diseño de la política

• Frente a las competencias de las entidades

• En la estrategia de monitoreo y seguimiento

• Lecciones desde el territorio de la pertinencia de sus programas

2. Capacidades

• Física y financiera para cumplir con las acciones comprometidas en el CONPES

• De los funcionarios para cumplir con las acciones comprometidas en el CONPES

• Lecciones desde el territorio en la conformación de capacidades

3. Enfoques

• Incorporación del enfoque de género

• Incorporación del enfoque diferencial

• Aportes en el tema de enfoque de la cooperación internacional

• Lecciones desde el territorio en la implementación del enfoque de género

4. Articulación

• El aporte del CONPES frente a la ejecución articulada

• Implementación de articulación para la ejecución de las acciones

• Aportes de la cooperación internacional en acceso a la justicia

• Lecciones del territorio en articulación

5. Sostenibilidad

• Sostenibilidad de las acciones

• Lecciones desde el territorio en sostenibilidad

La información cualitativa se trianguló con el ejercicio cuantitativo del scorecard y la

evaluación entre pares, conformando todos los insumos para el análisis de la evaluación

2 La metodología de Scorecard permite establecer una serie de características mediante preguntas que tienen como respuesta Si/No. Cada Si suma 1. La agregación de los Si permite obtener un puntaje que cuantifica respuestas en torno a la existencia de procesos, acciones y productos; adicionalmente permite generar escalas de comparación entre entidades. En este caso se implementó a través de las entrevistas con los funcionarios institucionales, en donde su realizaron preguntas de Si/No y también preguntas en donde el funcionario tenía que calificar de 1 a 4, lo que luego se estandarizó a 1 y 2 en No y 3 y 4 en Si.





Página11

institucional, que se enriqueció con las lecciones aprendidas de los casos territoriales

visitados.

Finalmente, se realizó un ranking institucional a partir de la autoevaluación del scorecard y

la evaluación entre entidades, ponderando las calificaciones según la cantidad y tipo de

acciones que tenían a su cargo las entidades.

1.4 METODOLOGÍA IMPLEMENTADA PARA LA EVALUACIÓN DE

RESULTADOS

Las preguntas de investigación que fueron atendidas a través de la evaluación de resultados

fueron las siguientes:

1. ¿En qué medida contribuyó el CONPES 3784 en garantizar el acceso y mejorar la atención

de las mujeres víctimas teniendo en cuenta el enfoque de género y el enfoque diferencial en

cuanto a acceso a acompañamiento en procesos de restitución de tierras?



cuanto a acceso a atención psicosocial?



cuanto a acceso a educación?



cuanto a créditos del ICETEX?



cuanto a cupos de formación técnica en el SENA?



cuanto a subsidios de vivienda de la estrategia de familias ahorradoras y acceso a vivienda

gratuita?



cuanto a subsidio de vivienda de interés social rural?



cuanto a apoyo a proyectos productivo?

9. ¿En qué responde y en que no el CONPES 3784 de 2013 a los Autos 092, 237 y 251 de 2008

y 098 de 2013 de la Corte Constitucional frente a los cuales se originó?





Página12

10. ¿Conocen los funcionarios que atienden a las mujeres víctimas las rutas de atención

presentadas en los diferentes procesos de capacitación?

11. ¿Se han determinado buenas prácticas, casos de éxito, experiencia adquirida o ejemplos que

pueden duplicarse en atención, asistencia y reparación? Sírvase describirlos y documentarlos

a nivel nacional y territorial.

12. ¿Qué concepto de enfoque de género y enfoque diferencial están entendiendo y de qué

manera están aplicándolo las entidades que hacen parte del CONPES 3784?

13. ¿Cómo ha contribuido el CONPES 3784 al cumplimiento de la Ley 1448 de 2011 en

aspectos relacionados con enfoque diferencial en cuanto a atención, asistencia y reparación

para hechos como violencia sexual y despojo de tierras ¿Y qué aspectos se hace necesario

que incluya dentro de sus estrategias y acciones?

14. ¿Hasta qué punto contribuyó el CONPES 3784 a prevenir riesgos y vulneraciones y

promover la protección de derechos a la vida, integridad y libertad de mujeres víctimas, las

acciones implementadas han logrado reducir los niveles de violencia sexual y riesgos y

vulneraciones particulares?

15. ¿Las medidas implementadas generaron que las mujeres accedan más a la justicia por delitos

de violencia sexual y vulneraciones particulares?

16. ¿Hasta qué punto contribuyó el CONPES 3784 a prevenir riesgos y vulneraciones y

promover el ejercicio de los derechos ciudadanos de las mujeres?

17. ¿Las acciones implementadas en el CONPES 3784 han contribuido al fortalecimiento de las

capacidades de las mujeres lideresas y las organizaciones en su proceso de participación?

18. ¿El CONPES 3784 permitió que las mujeres se sintieran menos discriminadas y

estigmatizadas en el acceso a la oferta institucional?

19. ¿Las acciones implementadas han fortalecido el conocimiento de sus derechos y rutas de

acceso y atención?

La evaluación de resultados se hizo a través de tres métodos:

1. La Revisión de información secundaria, a través de una búsqueda calificada

encaminada a responder las preguntas de investigación. Adicionalmente, utilizando

información del Registro Único de Víctimas (RUV) proveniente de la Red Nacional

de Información (RNI) y el SISBEN, se realizó una caracterización, lo más completa

posible, de las mujeres y hombres víctimas del conflicto armado.

2. El método cualitativo que partió del diseño de la muestra y de las técnicas de

recolección a implementar, el análisis de la información obtenida y la triangulación,

incluyó el desarrollo de:

a) 6 talleres regionales participativos con organizaciones y colectivos de mujeres

que representen a los diferentes grupos de población a los que pertenecen (168

mujeres),





Página13

b) 37 entrevistas semi-estructuradas con mujeres lideresas de organizaciones de

mujeres víctimas del conflicto armado3 y de mesas municipales, departamentales

y la mesa nacional, y con organizaciones que han venido acompañando el

seguimiento al Auto 092 de 2008 y el CONPES 3784.

c) 6 grupos focales de mujeres víctimas con la asistencia de 78 mujeres víctimas

del conflicto armado.

Las fuentes mencionadas en la aplicación de los métodos cualitativos permitieron

profundizar en la percepción que tienen las mujeres víctimas lideresas frente a los

resultados del CONPES 3784 de 2013 en las siguientes temáticas:

• Participación efectiva de las mujeres víctimas como sujetos de derechos

• Conocimiento de sus derechos y rutas de acceso y atención

• Prevención y protección de riesgos

• Fortalecimiento de las organizaciones de mujeres víctimas

• Acceso a la justicia por delitos de violencia sexual en el marco del conflicto

armado

• Acceso a la restitución de tierras, vivienda y otros programas

3. El método cuantitativo a través del cual se calcularon indicadores y modelos de

análisis de las distintas temáticas de la evaluación, a partir de encuestas a una muestra

representativa de 656 mujeres víctimas del conflicto armado en 22 municipios. Este

proceso permitió realizar específicamente lo siguiente:

a. Caracterizar las mujeres víctimas.

b. Identificar el acceso a la oferta programática social y a las medidas de

atención, asistencia y reparación.

c. Indagar sobre aspectos de discriminación y trato diferencial.

d. Identificar el acceso al derecho de la restitución de tierras.

e. Indagar por la denuncia y acceso a la justicia en los casos de violencia sexual

en el marco del conflicto armado.

f. Indagar por el conocimiento y participación en espacios comunitarios.

3 Ruta Pacífica; Sisma Mujer; Colectivo Mujeres Paz y seguridad; Fundación comunitaria de mujeres Afro de la Guajira; Afrodes; Corporación mujer sigues mis pasos; Corporación Adri Colombiana; Anmucic; Red Nacional de Mujeres; Mujeres víctimas emprendedoras; Fundación Afrodevic Girón; Red Departamental Mujeres Víctimas las Auroras; Asociación para reconciliación, paz, amor, sociedad; Asovida; Madres de la Candelaria; Red de mujeres afrocolombianas kambiri; Asociación municipal de Víctimas por la paz y la esperanza de Sonsón; Mujeres Víctimas Escritoras





Página14

g. Identificar el bienestar psicológico y la atención recibida.

h. Identificar las actitudes de las mujeres con respecto a los roles de género y

riesgo futuro.

Para complementar este análisis, se buscó indagar por las características o hechos que hace

que una mujer víctima del conflicto armado cuente con una mayor percepción de bienestar,

para lo cual se usó el Índice de Afrontamiento 4 . Este análisis permite entender las

condiciones que determinan la existencia de un mejor “afrontamiento” por parte de las

mujeres, lo que constituye una aproximación a la percepción de bienestar al combinar

factores afectivos, motivacionales y cognitivos e indica severidad de desesperanza, este

indicador se trató de explicar a partir de la implementación de un modelo multinivel. Así se

incorporaron efectos a nivel individual como las características de mujeres víctimas y el

acceso a la oferta que han tenido (Nivel 1) y efectos relacionados con su entorno (Nivel 2)5.

Finalmente, como parte de la triangulación de la información, en la evaluación de resultados

se cuenta con el análisis de las entrevistas semiestructuradas a los funcionarios, que aunque

se centraron en los temas de la evaluación institucional, también ofrecen información sobre

su percepción de resultados.

4 El índice de Afrontamiento integra tres aspectos: 1. El sentimiento consigo mismo, 2. La confianza en la vida y su entorno y 3.

La fe en su futuro. En cada caso se ha asignado un 0 a la opción de “nada” o “muy malo” y un 4 a la opción de “totalmente” o “muy bueno”, y se suman las tres dimensiones para cada persona. Así, se tendrán calificaciones desde 0 hasta 12, siendo 12 una situación de una persona que está muy bien consigo misma, con su entorno y con su futuro. 5 En la sección 4.7.3 se presenta el detalle del modelo y se complementa con un anexo técnico.





Página15

Capítulo 2

LAS MUJERES VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA

1985-2016

Según la información del Registro Único de Víctimas (RUV), de un total de 8.100.1806

víctimas del conflicto armado, 4.021.278 son mujeres que reportan haber vivido uno, o

varios, de los 12 hechos victimizantes; es decir, un 49,6% de la población víctima, son

mujeres. A continuación se presenta una caracterización de las personas que han sido

víctimas del conflicto armado comparando hombres y mujeres con el fin de identificar y

estudiar desigualdades, inequidades y posibles brechas de género. Para esta caracterización

se utiliza información proveniente del cruce entre el SISBEN y el Registro Único de

Victimas (RUV) a corte de abril de 2017.

2.1 HECHOS VICTIMIZANTES SEGÚN EL RUV

El desplazamiento forzado es el principal delito declarado por las mujeres víctimas del

conflicto armado, representando el 80,9% de las personas incluidas en el RUV. De lejos, le

siguen delitos como el homicidio, la amenaza, la desaparición forzada y la pérdida de bienes

muebles e inmuebles.

Cuadro 2.1 - Personas víctimas del conflicto armado incluidas en el RUV por

hecho victimizante

HECHO VICTIMIZANTE NÚMERO DE VÍCTIMAS PORCENTAJE (%)

Desplazamiento forzado 7.942.383 80,9%

Homicidio 1.022.690 10,4%

Amenaza 381.599 3,9%

Desaparición forzada 154.091 1,6%

Perdida de Bienes Muebles e inmuebles 124.772 1,3%

Acto terrorista 102.778 1,0%

Secuestro 35.374 0,4%

Delitos contra la libertad sexual 17.558 0,2%

Abandono o Despojo Forzado de tierras 4.938 0,1%

6 RUV de abril de 2017. Para agosto 1 de 2017 el RUV tiene 8,5 millones de víctimas registradas de las cuales 8.186.896 son víctimas del conflicto armado y 317.231 son víctimas incluidas en cumplimiento de la Sentencia C280 y el Auto 119 de 2013. De las 8.186.896 víctimas del conflicto armado 4.060.716 son mujeres. https://rni.unidadvictimas.gov.co/RUV





Página16

HECHO VICTIMIZANTE NÚMERO DE VÍCTIMAS PORCENTAJE (%)

Minas Antipersonal, Munición sin Explotar y Artefacto Explosivo improvisado

12.388 0,1%

Tortura 7.240 0,1%

Vinculación de Niños Niñas y Adolescentes a Actividades Relacionadas con grupos armados

6.350 0,1%

Sin información 29 0,0%

Fuente: Elaboración propia a partir del RUV, abril de 2017. Se debe tener

precaución en sumar el número de víctimas porque se tienen personas en

varios hechos victimizantes simultáneamente.

Por sexo, se encuentran algunas diferencias importantes a mencionar, que tienen incidencia

en la atención diferencial y desde el enfoque de género: En delitos contra la libertad y la

integridad sexual de las 17.6 mil víctimas registradas, 90,2% son mujeres, en contraste con

accidentes por minas antipersona en donde de las 12.4 mil víctimas registradas, el 89,2%

son hombres. Como se puede ver en la siguiente figura, otros delitos tienen mayor

incidencia en los hombres como el secuestro, el reclutamiento forzado, la tortura y los actos

terroristas.

Figura 2.1 - Distribución de hechos victimizantes incluidos en el RUV por

sexo (% de las víctimas por hecho)

Fuente: Elaboración propia a partir del RUV, abril de 2017.

48,1%

54,5%

47,8%

7,1%

51,6%

48,2%

51,7%

89,2%

44,9%

74,1%

59,5%

68,0%

48,7%

49,1%

42,0%

51,1%

90,2%

47,0%

51,2%

46,9%

9,7%

42,7%

23,9%

38,5%

30,8%

50,3%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Abandono o Despojo Forza

Acto terrorista

Amenaza

Delitos contra la libertad sexual

Desaparición forzada

Desplazamiento forzado

Homicidio

Minas Antipersonal, Munición sin Explotar y Artefacto Explosivoimprovisado

Perdida de Bienes Muebles e inmuebles

Secuestro

Tortura

Vinculación de Niños Niñas y Adolescentes a ActividadesRelacionadas con grupos armados

Total

Mujeres Hombres





Página17

2.1.1 Victimización directa e indirecta

En relación con las afectaciones diferenciales resulta pertinente resaltar que las mujeres son,

en mayor proporción que los hombres, víctimas indirectas. La Unidad para las Víctimas

define las víctimas indirectas como “las personas que no sufren directamente el hecho

victimizante. Pueden ser las personas a las cuales un familiar de primer grado de

consanguinidad o civil, pareja o compañero permanente, ha sido víctima directa de

homicidio o desaparición forzada”. En el marco del conflicto armado colombiano la

victimización indirecta ha sido vivida en un mayor porcentaje por las mujeres (60,1% de las

victimas indirectas son mujeres); por el contrario, la victimización directa cuenta con un

porcentaje similar entre hombres y mujeres, como se presenta a continuación:

Figura 2.2 - Distribución por sexo de tipo de víctima del conflicto armado

(%)


Los hechos con mayor victimización indirecta dentro de las mujeres son el homicidio y la

desaparición forzada con el 95,1% y el 93,7%, porcentajes muy distantes de la victimización

indirecta sufrida por los hombres, cuyos porcentajes son cercanos al 50%.

Cuadro 2.2 - Del total de personas víctimas de cada delito: Víctimas

directas e indirectas por sexo

MUJER HOMBRE

DIRECTA INDIRECTA TOTAL DIRECTA INDIRECTA TOTAL

Homicidio 4,9% 95,1% 100% 45,4% 54,6% 100%

Desaparición forzada 6,3% 93,7% 100% 44,0% 56,0% 100%

Minas Antipersonal, Munición sin Explotar y

48,6% 51,4% 100% 84,3% 15,7% 100%

49,8%

38,4%

47,6%49,4%

60,1%

48,6%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

Directa Indirecta Sin definir

Hombre Mujer





Página18

MUJER HOMBRE

DIRECTA INDIRECTA TOTAL DIRECTA INDIRECTA TOTAL

Artefacto Explosivo improvisado

Tortura 63,9% 36,1% 100% 77,9% 22,1% 100%

Secuestro 77,6% 22,4% 100% 91,4% 8,6% 100%


84,6% 15,4% 100% 55,2% 44,8% 100%

Vinculación de Niños Niñas y Adolescentes a Actividades Relacionadas con grupos armados

86,5% 13,5% 100% 95,1% 4,9% 100%


Lo que muestran los datos anteriores es que el tipo de victimización sufrido por las mujeres

y los hombres tiene diferencias importantes. Mientras que los hombres han sido víctimas

directas del conflicto colombiano en hechos como homicidios, desaparición forzada y

minas, las mujeres han sido víctimas de estos hechos pero de manera indirecta, lo que

soporta los argumentos del mismo diagnóstico del CONPES 3784 de 2013 frente al cambio

de roles de las mujeres al perder su compañero ante la victimización sufrida.

2.1.2 Afectación por etnia

Uno de los llamados de atención más importantes por parte de la Corte Constitucional y

sobre el cual se ha desarrollado una extensa normatividad es la extrema vulnerabilidad de

los grupos étnicos, frente a los delitos cometidos en su contra en el marco del conflicto

armado.

Según el RUV, 1.269.705 personas que hacen parte de grupos étnicos han sido víctimas del

conflicto armado. Estas corresponden a un 12,9% del total de víctimas: 77,5% son

afrocolombianas, 18,4% indígenas, 2,9% son Rom o gitanas y 1,1% raizales. Al comparar

estos porcentajes con la proporción de población perteneciente a grupos étnicos dentro de

la población colombiana, que son: 10,6% negros o afrocolombianos, 3,4% indígenas y

0,01% Rom o gitanos7, se puede evidenciar la afectación desproporcionada que el conflicto

armado ha tenido en los mismos, agravado por el daño ocasionado a su colectividad.

Por sexo, la distribución por etnia muestra que en estas poblaciones hay una mayor

victimización de las mujeres a excepción de los raizales. Mientras que en la población que

no se autoidentifica con ninguna etnia, el porcentaje de mujeres es del 50%, el porcentaje

7 Según información de DANE extraída de: http://www.dane.gov.co/files/censo2005/etnia/sys/visibilidad_estadistica_etnicos.pdf





Página19

de mujeres afrocolombianas por ejemplo sube al 52,7% frente al 46,4% de los hombres

(Ver Figura 2.3). Esta comparación es importante en la medida que evidencia una doble

vulnerabilidad, de la mujer que ha sido víctima y pertenece a comunidades indígenas,

afrocolombianas, palanqueras o gitanas.

Figura 2.3 - Distribución de personas víctimas del conflicto armado por

etnia según sexo (%)


Los hechos victimizantes tienen diferente incidencia según el grupo étnico. La población

afrocolombiana cuenta con una mayor victimización por actos terroristas (14,9% de total

de víctimas por actos terroristas), delitos contra la libertad sexual (12,9% del total de

víctimas contra la libertad sexual) y perdida de bienes muebles e inmuebles (11,5% del total

de víctimas contra la perdida de bienes muebles e inmuebles). Por otro lado, la población

indígena tiene una mayor afectación por minas Antipersonal, munición sin explotar y

artefacto explosivo (5,1% del total de víctimas por este hecho), actos terroristas (4,9% del

total de víctimas por este hecho) y perdidas de bienes muebles e inmuebles (4,2% del total

de víctimas por este hecho).

Por sexo, las mujeres afro, indígenas y gitanas tienen un mayor porcentaje de victimización

que los hombres en delitos contra la libertad sexual, desaparición forzada y homicidio; por

otro lado los hombres afro, indígenas y gitanos tienen un mayor porcentaje de victimización

que las mujeres por secuestro, vinculación de menores y minas (Ver Cuadro 2.3).

46,7%

47,7%

46,4%

49,0%

48,9%

48,9%

52,8%

51,2%

52,7%

50,0%

50,3%

49,0%

42,0% 44,0% 46,0% 48,0% 50,0% 52,0% 54,0%

Gitano (a)

Indigena

Negro(a) o afrocolombiano(a)

Ninguna

Palenquero (a)

Raizal

Mujeres Hombres





Página20

Cuadro 2.3 – Hechos victimizante sufridos por las mujeres del RUV por grupo

étnico (%)

MUJER HOMBRE

NINGUNA AFROCOLOMBIANA INDÍGENA GITANA NINGUNA NEGRO O

AFROCOLOMBIANO INDÍGENA GITANO

Abandono o Despojo

Forzado de tierras

49,3% 46,2% 54,1% 40,0% 48,0% 50,5% 43,2% 60,0%

Acto terrorista Atentad

40,3% 50,1% 46,3% 33,6% 56,0% 47,4% 50,2% 65,0%

Amenaza 51,0% 52,6% 48,5% 60,0% 48,0% 46,2% 50,3% 39,6%


90,1% 90,4% 92,9% 92,5% 7,3% 5,9% 4,6% 5,7%


46,3% 57,2% 58,1% 67,3% 52,2% 40,6% 40,0% 30,7%

Desplazamiento forzado

51,0% 52,5% 51,3% 52,1% 48,4% 46,8% 47,8% 47,5%

Homicidio 46,5% 56,7% 58,0% 65,5% 52,2% 41,1% 39,5% 33,0%

Minas Antipersonal, Munición sin

Explotar y Artefacto Explosivo

9,3% 11,9% 21,7% 0,0% 89,6% 87,0% 77,1% 100,0%

Perdida de Bienes Mueble

41,0% 55,0% 45,1% 44,8% 44,8% 42,5% 51,6% 54,0%

Secuestro 23,7% 29,6% 23,7% 30,4% 74,5% 67,1% 73,8% 67,4%

Tortura 36,9% 57,3% 41,3% 60,0% 61,3% 38,4% 57,2% 40,0%

Vinculación de menores

30,6% 29,3% 43,6% 37,5% 68,3% 68,8% 54,3% 62,5%


2.1.3 Afectación por edad

Otros grupos de especial protección por su extrema vulnerabilidad frente a las afectaciones

ocasionadas por el conflicto armado son los niños, niñas, adolescentes (NNA) y adultos

mayores. En primer lugar, las personas menores de edad representan el 27,3% del total de

víctimas, mientras que los adultos mayores son el 10,1%. La distribución por sexo de estos

dos grupos, muestran una mayor participación de los hombres con el 51,2% dentro de los

NNA y el 53,5% de los adultos mayores. Por el contrario, dentro del grupo de víctimas

entre 26 y 65 años hay un porcentaje mayor de mujeres que de hombres, como se presenta

a continuación:





Página21

Figura 2.4 - Distribución de personas víctimas del conflicto armado por

grupo etario según sexo (%)


Aunque las distribuciones por edad de la población víctima son muy parecidas a las del total

de la población en Colombia, se cuenta con una mayor afectación de la población con más

edad (aunque esta es leve), como se presenta a continuación:

Figura 2.5 - Distribución de personas víctimas del conflicto armado y de

Colombia por grupo etario según sexo (%)

Fuente: Elaboración propia a partir del RUV y DANE

51,2%

50,3%

45,9%

44,6%

45,5%

46,0%

53,5%

48,3%

49,3%

53,3%

54,4%

53,4%

52,9%

44,1%

0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0%

Menores de edad

18 a 25

26 a 35

36 a 45

46 a 55

56 a 65

Mayores de 65

Mujer Hombre

31%

25%

37%35%

14% 13%9% 9%

15%18%

16% 16%12%

16%18%

13%10%

12% 11% 12%

7% 8% 8% 9%10% 10%

7%8%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Hombres Mujeres Hombres Mujeres

Victimas del conflicto Colombia

Menores de edad 18 a 25 26 a 35 36 a 45 46 a 55 56 a 65 Mayores de 65





Página22

2.2 CARACTERIZACIÓN SOCIOECONÓMICA DE LAS PERSONAS VÍCTIMAS

DEL CONFLICTO ARMADO

Con el fin de conocer la situación socioeconómica de hombres y mujeres víctimas del

conflicto armado se ha realizado el procesamiento del cruce entre la base de datos del

SISBEN y el RUV8.

2.2.1 Distribución por zona

En la Figura 2.6 es posible observar el lugar de ocurrencia del hecho victimizante tanto para

hombres como para mujeres clasificado en las categorías: rural, rural disperso e intermedio

y ciudades y aglomeraciones. Al comparar el lugar de ocurrencia con el residencia actual,

se hace evidente un fuerte movimiento de zonas rurales a ciudades y aglomeraciones, en

donde reside un poco más de la mitad de las personas.

Figura 2.6 – Distribución de personas víctimas del conflicto armado por

niveles de ruralidad según sexo (%)

Índice de ruralidad de

lugar de ocurrencia

Índice de ruralidad de lugar de

residencia actual


Un ejemplo de lo anterior es la alta concentración de víctimas en ciudades como Bogotá y

Medellín (ver Figura 2.7), como se presenta a continuación:

• Bogotá cuenta con el 0,1% de la población por lugar de ocurrencia y el 7,4% de las

víctimas del país residen en la ciudad. Diferenciando por sexo, el 7,2% de las mujeres

8 El cruce entre las bases de datos SISBEN y RUV tiene gran potencial porque permite caracterizar la situación socioeconómica de las víctimas del conflicto armado por sexo, esto enriquece el análisis ya que la encuesta realizada en la presente evaluación solo cubre a las mujeres. El SISBEN es de fecha septiembre de 2016 y el RUV es de fecha abril de 2017. El cruce efectivo entre estas dos fuentes de información fue del 67% de las víctimas del RUV, es decir, el 67% de los inscritos en el RUV fueron encontrados en la base de datos del SISBEN.

24,7%

31,4%

24,9%

19,0%

24,4%

31,0%

24,9%

19,6%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Rural disperso Rural Intermedio Ciudades yaglomeraciones

Hombres Mujeres

10,7%16,4%

20,5%

52,5%

9,7%15,5%

20,7%

54,1%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Rural disperso Rural Intermedio Ciudades yaglomeraciones

Hombres Mujeres





Página23

víctimas residen en Bogotá, porcentaje que en los hombres asciende a 7,5%. La

victimización en esta ciudad tanto para hombres como para mujeres corresponde al

0,3%.

• Medellín cuenta con el 0,1% de la población por lugar de ocurrencia y el 6,5% de las

víctimas del país residen en esta ciudad. Diferenciando por sexo, el 7,0% de las

mujeres víctimas residen en Medellín, porcentaje que en los hombres desciende a

6,1%. La victimización en esta ciudad tanto para hombres como para mujeres

corresponde al 2,5%.

Figura 2.7 – Distribución espacial de las víctimas del conflicto armado

según lugar de ocurrencia del hecho victimizante y lugar de residencia

actual

Fuente: Elaboración propia a partir de RUV

2.2.2 Educación

Las personas mayores de 15 años víctimas del conflicto armado tienen en promedio 5,4

años de escolaridad. Diferenciando este indicador por sexo, las mujeres que han sido

víctimas del conflicto armado presentan niveles educativos superiores a los hombres (las

mujeres tienen 5,67 años de educación frente a 5,05 años de educación de los hombres).

Asimilando como analfabetismo las victimas que no realizaron ningún estudio y primaria





Página24

incompleta, el porcentaje de analfabetismo en los hombres es cerca de 5 puntos

porcentuales mayores que el de las mujeres. Como se presenta en la Figura 2.8 un mayor

porcentaje de mujeres cuentan con secundaria y estudios universitarios.


máximo nivel educativo alcanzado según sexo (%)

Fuente: Elaboración propia a partir de SISBEN-RUV (DNP-RNI)

Para medir las condiciones educativas de la población victima a continuación se presentan

dos indicadores: Rezago escolar y bajo logro educativo.

➢ Rezago escolar

El rezago escolar se define como la diferencia entre el número de años normativos y años

aprobados por un niño entre 7 y 17 años de edad. Los años normativos están definidos en

el Plan Sectorial de Educación 2006-2010 del Ministerio de Educación Nacional, donde se

establece para cada edad el número de años aprobados que debería tener el individuo así9:

Cuadro 2.4 - Número de años aprobados que debe tener un menor según

su edad

EDAD 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

NÚMERO DE AÑOS NORMATIVOS APROBADOS

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Fuente: DNP, 2011

9 Información extraída de: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Estudios%20Econmicos/382.pdf

30,7%

43,6%

24,3%

0,5% 0,8% 0,0%

25,8%

42,7%

29,5%

1,0%1,0% 0,1%

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

45,0%

50,0%

Ninguno Primaria Secundaria Técnica otecnológica

Universidad Postgrado

Hombres Mujeres





Página25

A partir de esta definición, es posible identificar que el 89,2% de las niñas y jóvenes mujeres

con edades comprendidas entre los 7 y 17 años registrados en el RUV, cuentan con rezago

escolar, lo que para los niños y jóvenes hombres es del 90,1%. Al desagregarlo por edad y

sexo, como se puede ver en la Figura 2.9, se encuentra que la diferencia entre sexos está, en

especial en las edades de 15, 16 y 17 años.

Figura 2.9 – Porcentaje de rezago escolar por edad y sexo (%)


➢ Bajo logro educativo

Se considera que se tiene bajo logro educativo en la medida que se tenga 15 años o más y

se cuente con menos de 9 años de estudio. El 60,8% de las mujeres víctimas tienen bajo

logro educativo, mientras que el 66,1% de los hombres entran dentro de la categoría.

95,7%93,7%

88,9%

83,4%

76,6%73,7%

70,5%

62,6%

54,5%51,0% 50,5%

96,1%

93,6%

88,7%

83,0%

76,2% 73,2%70,0%

61,5%

52,6%48,8% 47,9%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Po

rcen

taje

de

reza

go e

sco

lar

Edad

Hombres Mujeres





Página26


logro educativo y sexo (%)


2.2.3 Trabajo

La distribución de actividades económicas de las personas víctimas del conflicto armado

muestran las divisiones tradicionales de trabajo entre sexos, en donde el hombre se

especializa total o relativamente en el trabajo remunerado y la mujer en las tareas domésticas

y el cuidado de los hijos. Es así que el 16,1% de las mujeres tienen como principal actividad

“trabajar” frente al 38,2% de los hombres, y el 37,9% de las mujeres realizan “oficios del

hogar” frente a un 1,6% de los hombres (Ver Figura 2.11). La tasa de actividad doméstica

nacional es de 39%10, un porcentaje similar al del grupo analizado.

Figura 2.11 - Distribución de las personas víctimas del conflicto armado por

actividad principal que realizó el último mes según sexo (%)


10 Fuente: DANE. Extraído de https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/mercado-laboral/empleo-y-desempleo

33,9%

66,1%

39,2%

60,8%

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

No tiene bajo logro educativo Tiene bajo logro educativo

Hombre Mujer

29,9%

38,2%

5,3%

24,4%

1,6% 0,1% 0,3%

22,8%

16,1%

2,5%

20,2%

37,9%

0,1% 0,3%

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

45,0%

Sinactividad

Trabajando Buscandotrabajo

Estudiando Oficios delhogar

Rentista Jubilado,pensionado

Hombre Mujer





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Si bien un mayor porcentaje de hombres víctimas declaran estar buscando trabajo (5,3% de

los hombres frente al 2,5% de las mujeres), un mayor porcentaje de mujeres tienen

desempleo de larga duración (2,2% de las mujeres frente a 1,7% de los hombres).

2.2.4 Índice de pobreza multidimensional (IPM)

Finalmente, se construyó una aproximación al Índice de Pobreza Multidimensional (IPM)

a partir de la información disponible con el cruce de las bases SISBEN-RUV. En este caso

se contó con 12 indicadores de los 1511 que normalmente se utilizan en el cálculo del IPM:

Cuadro 2.5 – Dimensiones y variables incluidas para el cálculo del IPM

DIMENSIONES VARIABLES

Condiciones educativas del hogar Logro educativo

Analfabetismo

Condiciones de la niñez y la

juventud

Rezago escolar,

Inasistencia escolar,

Trabajo infantil

Trabajo Desempleo de larga duración

Acceso a los servicios públicos

domiciliarios y condiciones de la

vivienda

Acceso a fuente de agua mejorada;

Acceso a adecuada eliminación de excretas,

Pisos adecuados,

Paredes adecuadas,

Hacinamiento crítico

Fuente: Elaboración propia

Se debe enfatizar que la medición del IPM se hace a nivel de hogar dado que tiene variables

como las condiciones de la vivienda que trascienden el ámbito individual. En este caso la

comparación se hace entre hogares con jefatura femenina y masculina.

Como se puede ver en la Figura 2.12 se tiene la mayor incidencia en las privaciones

relacionadas con educación en los hogares con jefatura femenina, en donde por ejemplo,

un 86% de los hogares con jefatura femenina tienen bajo logro escolar, lo que es 85.5% en

los hogares con jefatura masculina, seguido por analfabetismo con un 58% en hogares con

jefatura femenina y 51.5% en jefatura masculina, así como en rezago escolar e inasistencia

escolar.

11 i) Educación: Logro educativo, analfabetismo; ii) Niñez y juventud: Rezago escolar, inasistencia escolar, servicios de cuidado a la primera infancia, trabajo infantil; iii) Salud: Aseguramiento en salud; acceso a salud dada una necesidad; iv) Trabajo: Empleo formal, desempleo de larga duración; v) Vivienda: Acceso a fuente de agua mejorada; acceso a adecuada eliminación de excretas, pisos adecuados, paredes adecuadas, hacinamiento crítico.





Página28

En el caso de las variables relacionadas con la vivienda, la proporción de hogares con

privaciones es mayor en los de jefatura masculina, con excepción de hacinamiento crítico

Figura 2.12 - Incidencia de la pobreza por IPM en los hogares de población

victima según sexo del jefe del hogar (%)


Como complemento de estos resultados se trae a este informe la información de la encuesta

realizada por la Unión Temporal Econometría-SEI en el marco de la Evaluación de la

política de Retornos y Reubicaciones para el DNP, en donde se encontró que una mayor

proporción de hogares con jefatura femenina tienen vivienda adecuada (22.5%) en

comparación con hogares con jefatura masculina (17.8%), que aunque no tiene significancia

estadística, si es indicativo.

Con relación a la generación de ingresos, se pudo estimar la proporción de hogares por

encima de la línea de pobreza, encontrando que en el caso de los hogares con jefatura

femenina son un 26.4% y de hogares con jefatura masculina con un 36.2%, lo que es

consistente con estudios como el realizado por Ibáñez y Velásquez (2008) en donde:

51,5%

85,5%

24,6%

38,0%

0,0%

38,3%

58,1%

28,0%

3,1%

13,9%

1,7%

57,8%

85,9%

28,1%

44,5%

0,0%

29,9%

46,8%

22,2%

2,9%

14,7%

2,2%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Analfabetismo

Bajo logro educativo

Inasistencia escolar

Rezago escolar

Trabajo infantil

Sin acceso a fuente de agua mejorada

Inadecuada eliminación de excretas

Material inadecuado de pisos

Material inadecuado de paredes exteriores

Hacinamiento crítico

Desempleo de larga duración

Mujeres Hombres





Página29

“Los hogares con jefatura femenina presentan tasas de dependencia más altas y un menor

número de individuos en edad de generar ingresos, lo cual aumenta la vulnerabilidad tras el

desplazamiento. La menor capacidad de generar ingresos se traduce mayor dificultad para

recuperar activos y menores niveles de consumo por adulto equivalente: mientras el 28% de

los hogares con jefatura masculina accede a vivienda propia en el municipio receptor, esta

cifra disminuye al 13% cuando la jefatura es femenina” (pg24).

2.3 SÍNTESIS DE LA CARACTERIZACIÓN DE MUJERES Y HOMBRES VÍCTIMAS

DEL CONFLICTO ARMADO

Del total de víctimas del conflicto armado, la mitad son mujeres. En comparación con los

hombres víctimas, se tiene una incidencia de hechos victimizantes diferente: En delitos

contra la libertad y la integridad sexual, de las 17.6 mil víctimas registradas, 90,2% son

mujeres, en contraste con accidentes por minas antipersonal en donde de las 12.4 mil

víctimas registradas, el 89,2% son hombres. Por otra parte, al considerar las víctimas

indirectas de hechos victimizantes como homicidio, secuestro y desaparición, el 60% son

mujeres, evidenciando la afectación por la pérdida de su compañero, que por lo general era

el proveedor de recursos económicos al hogar y por consiguiente, el forzado cambio de rol

de la mujer.

Por otra parte, una mayor proporción de mujeres indígenas, afrocolombianas, palenqueras

y gitanas han sufrido hechos victimizantes en comparación con los hombres pertenecientes

a estos grupos étnicos, relevando una doble condición de vulnerabilidad.

El nivel educativo de las mujeres víctimas es un poco mayor al de los hombres víctimas

(5,67 años de educación de las mujeres frente a 5,05 años de educación de los hombres),

sin embargo los hombres tienen mayor tasa de participación laboral frente a las mujeres

(38,2% vs. 16,1% respectivamente) y una mayor proporción de mujeres tienen desempleo

de larga duración.

El Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) se calculó al nivel de hogar, comparando

hogares según el sexo del jefe. Se encuentra que los hogares con jefatura femenina tienen

mayores privaciones por educación, mientras que menores privaciones por la vivienda, con

excepción de hacinamiento.

Estas brechas por sexo ofrecen evidencia que permite sustentar acciones afirmativas a favor

de las mujeres, especialmente en formación de capacidades y atención diferenciada según

la afectación sufrida por las mujeres y su pertenencia a grupos étnicos.





Página30

Capítulo 3

EVALUACIÓN INSTITUCIONAL

En el presente capítulo se presenta un análisis de las capacidades de las instituciones del

Gobierno Nacional involucradas en la ejecución del CONPES 3784 de 2013 para responder

a los objetivos del mismo. Se examinarán cinco aspectos: 1. Pertinencia frente a las

necesidades de las mujeres víctimas, frente a las competencias de las entidades y del sistema

de seguimiento y monitoreo, 2. Capacidad en recursos (humanos, técnicos y financieros),

3. Articulación entre las entidades para responder a las acciones del CONPES, 4. Enfoques

de género y diferencial y 5. Sostenibilidad de las acciones del CONPES.

Las preguntas de investigación para la evaluación institucional son las siguientes:

Cuadro 3.1- Categorías de análisis según las preguntas de investigación

ASPECTO EVALUADO

PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN

Pertinencia

1. ¿En qué medida fueron pertinentes el diseño, las estrategias y acciones de intervención

formuladas e implementadas en el CONPES 3784 para responder al diagnóstico y objetivos

planteados?

9. ¿Hacen parte del CONPES 3784 todas las entidades que deberían? ¿Cuáles hacen falta?

¿Cómo esta ausencia ha afectado el cumplimiento de los objetivos del CONPES 3784 y

puntualmente en la situación de las mujeres víctimas del conflicto armado?

11. ¿En qué medida la estrategia de monitoreo y seguimiento de la política fue útil para

contribuir al logro de resultados medibles? ¿Existe una relación coherente entre las acciones

definidas por el CONPES 3784 y sus indicadores y metas propuestas? ¿Cómo debería ser?

(esta última es parte de las recomendaciones)

3. ¿En qué medida las acciones del Plan de Acción del CONPES 3784 son adicionales a las

que las entidades venían implementando de manera habitual (sin CONPES 3784) con el fin de

alcanzar el objetivo general del CONPES 3784? ¿Y cuáles son los resultados de esas

acciones? (esta última es parte de la evaluación de resultados)

Capacidad

2. ¿Las entidades del orden nacional y territorial cuentan con capacidad institucional (recursos

humanos, tecnológicos, estructura organizacional y rango jerárquico) para implementar la

política y garantizar los derechos de las mujeres víctimas?

5. ¿Cuál es la diferencia entre el presupuesto indicativo y el presupuesto asignado por entidad

para garantizar los derechos?

Articulación

6. ¿Qué estrategias de articulación se han utilizado? ¿Cuáles casos han sido exitosos? ¿Cómo

debería ser la articulación entre entidades para garantizar el logro de los objetivos? (esta última

hace parte de las recomendaciones)





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ASPECTO EVALUADO

PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN

7. ¿Las acciones que realizan las diferentes entidades y que están relacionadas, han contado

con procesos de articulación para la formulación e implementación conjunta entre ellas?

8. ¿Hasta qué punto contribuyó el CONPES 3784 a promover la coordinación Interinstitucional

para garantizar oferta pertinente y eficaz a las mujeres víctimas del conflicto?

Enfoques

12. ¿Se está incluyendo dentro de la atención a mujeres víctimas el enfoque de género y el

enfoque diferencial?

13. ¿Se está incluyendo dentro de la atención a mujeres víctimas el enfoque de acción sin daño,

teniendo en cuenta que estas mujeres no requieren solamente la implementación del enfoque

diferencial de género sino el de este enfoque por sus particularidades al ser víctimas?

14. ¿Cómo ha contribuido la cooperación internacional en la inclusión del enfoque de género

en el funcionamiento de las entidades nacionales y territoriales, y en su oferta de servicios

orientada a mujeres víctimas del conflicto?

Sostenibilidad 10. ¿Hasta qué punto han tomado las entidades decisiones y medidas necesarias para

asegurar la sostenibilidad de los efectos del CONPES 3784?

Conclusión 4. ¿Qué fortalezas, debilidades u obstáculos se identifican en la implementación del CONPES

3784?

Fuente: Elaboración propia

Como se presentó en el capítulo 2, para la evaluación institucional se realizaron entrevistas

a funcionarios del orden nacional12, a lideresas de mujeres víctimas del conflicto armado y

a funcionarios de organismos de cooperación internacional. Se complementó con la visita

a 20 casos territoriales, en donde se realizaron entrevistas a los diferentes actores públicos,

privados y de ONG vinculados y se realizaron 6 talleres regionales con 168 mujeres víctimas

lideresas.

3.1 MAPEO DE ACTORES INSTITUCIONALES VINCULADOS AL CONPES

3784 DE 2013

El CONPES 3784 de 2013 contiene un Plan de Acción con 223 acciones, distribuidas entre

21 entidades del orden nacional, dentro de las cuales la Unidad para la Atención y

Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), el Ministerio del Interior, la Fiscalía, el

Ministerio de Salud, el Ministerio de Justicia y la Consejería Presidencial para la Equidad de

la Mujer (CPEM) son las entidades con mayor cantidad de acciones. Como se presentará

más adelante, el plan de acción compiló acciones de las diferentes entidades participantes,

que en la mayoría de los casos, ya venían realizando en el marco de la respuesta al Auto 092

12 Se entrevistaron entrevistas a 22 entidades del orden nacional (25 entrevistas), en donde aparte de las 21 que tienen acciones en el Plan de Acción CONPES (remplazando INCODER por la Agencia para la Renovación del Territorio), se entrevistó al DNP. A nivel territorial, vinculados a los casos documentados, se entrevistaron a 16 mujeres lideresas, 27 funcionarios, y 6 a otros actores como Universidad de Antioquia, Cruz Roja Colombiana en Tumaco, CODHES de Buenaventura, entre otros. De cooperación internacional se entrevistó a ACNUR y PNUD.





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de 2008, o como parte de los planes de trabajo propios de cada entidad. Las acciones, por

tanto, corresponden a las competencias de las entidades, y fueron agrupadas en razón de su

aporte a cada Objetivo Específico del CONPES:

En el Objetivo específico 1 (OE1) de Generar y fortalecer estrategias de prevención de

riesgos y vulneraciones, protección de los derechos de las mujeres y garantías de no

repetición, las entidades con mayores responsabilidades son la UARIV, la Fiscalía General

de la Nación y el Ministerio del Interior.

Cuadro 3.2 - Número de acciones del OE1 del CONPES 3784 de 2013 por

entidad según categoría

PREVENCIÓN

VIOLENCIA SEXUAL

PREVENCIÓN RIESGOS Y

VULNERACIONES

PROTECCIÓN INTEGRAL

TOTAL GENERAL

UARIV 5 3 5 13

Fiscalía 1 6 4 11

Ministerio del Interior 3 8 11

URT 3 3 6

CPEM 2 2 1 5

Ministerio de Justicia 2 3 5

UNP 1 4 5

ICBF 1 3 4

MEN 1 2 3

Consejería DDHH 2 1 3

CNMH 1 1 2

INCODER 1 1

Ministerio de Defensa 1 1

Ministerio de Salud 1 1

SENA 1 1

Total general 16 22 34 72

Fuente: Elaboración propia con base en CONPES 3784 de 2013

En el caso del Objetivo Específico 2 (OE2) para Promover el ejercicio de los derechos

ciudadanos de las mujeres víctimas en los distintos entornos socioculturales las entidades

con mayores responsabilidades son la UARIV, el Ministerio del Interior, el ICBF, el

INCODER y la URT.



FORTALECIMIENTO

PREVENIR DISCRIMINACIÓN

PARTICIPACIÓN EFECTIVA

ACCESO A LA

RESTITUCIÓN DE TIERRAS

TOTAL GENERAL

UARIV 2 11 13


ICBF 3 2 1 6

INCODER 6 6





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FORTALECIMIENTO

PREVENIR DISCRIMINACIÓN

PARTICIPACIÓN EFECTIVA

ACCESO A LA

RESTITUCIÓN DE TIERRAS

TOTAL GENERAL

URT 5 5

CNMH 3 3

Ministerio de Cultura 1 2 3

Ministerio de Salud 2 1 3

CPEM 1 1 2

Ministerio de Justicia 2 2

Ministerio de Trabajo 1 1

Consejería DDHH 1 1

Total general 20 22 12 54


Finalmente, en el caso del Objetivo específico 3 (OE3) las entidades con mayores

responsabilidades son UARIV y el Ministerio de Salud. Le siguen DPS (hoy Prosperidad

Social), Ministerio de Justicia, CPEM y Fiscalía General de la Nación.



INCORPORACIÓN

ENFOQUE DE GÉNERO

ADECUACIÓN DIFERENCIAL

FORTALECER CAPACIDADES

EN AAR A MUJERES

SISTEMAS DE INFORMACIÓN

TOTAL GENERAL

UARIV 6 7 11 5 29

Ministerio de Salud 3 5 2 2 12

DPS 3 5 1 9

Ministerio de Justicia 1 5 2 8

CPEM 1 2 2 2 7

Fiscalía 1 5 1 7

MEN 1 3 1 5

INCODER 2 1 1 4

Ministerio de Cultura 3 1 4


Ministerio de Vivienda 2 2

SENA 2 2

ICBF 1 1

Ministerio de Agricultura 1 1

Ministerio del Comercio 1 1

Ministerio del Trabajo 1 1

UNP 1 1


Se tienen entidades con acciones en todas las categorías (instrumentos, resultados,

capacitación de funcionarios, fortalecimiento territorial y articulación) como son la UARIV,

el Ministerio de Justicia y el Ministerio de Salud; mientras que otras se concentran en unas





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pocas actividades principalmente de resultados, por ejemplo, los Ministerios de Comercio,

Agricultura, Trabajo y Vivienda, así como el SENA, cuyas acciones están directamente

relacionadas con su oferta programática.

Figura 3.1 - Número de acciones por entidad según categorías


En las entrevistas realizadas a los funcionarios se les solicitó identificar las entidades con

las que se relacionan en cada uno de los Objetivos Estratégicos del CONPES, a partir de

lo cual se construyó un sociograma que se presenta a continuación. Los puntos rojos

corresponden a la manera como se relacionan entre sí las entidades frente a los objetivos

del CONPES, y los nodos azules representan la concentración de las relaciones.

Las entidades más reconocidas y nombradas como aquellas con quienes los funcionarios

entrevistados tienen más interlocución en el marco del CONPES 3784 de 2013 son: la

UARIV, Prosperidad Social, la CPEM, el ICBF, la Fiscalía, y los Ministerios del Interior,

Justicia, Salud y Educación. También se menciona tener relación, en los tres objetivos, con

entidades u organizaciones que no hacen parte del CONPES por ejemplo, organizaciones

de la sociedad civil, la cooperación internacional, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría

General de la Nación.

0 10 20 30 40 50 60

UARIVMinisterio del Interior

FiscalíaMinisterio de Justicia

Ministerio de SaludCPEMICBF

INCODERURTDPS

MENMinisterio de Cultura

UNPCMH

Consejería DDHHSENA

Ministerio de ViviendaMinisterio de Trabajo

Ministerio de AgriculturaMinisterio de Defensa Nacional

Ministerio del Comercio

Capacitación funcionarios Fortalecimiento territorial Instrumentos Resultados Articulación

Evaluación institucional y de resultados con enfoque participativo de la Política Pública para la Prevención de Riesgos, la Protección y Garantía de los Derechos de las

Mujeres Víctimas del Conflicto Armado, de acuerdo con lo previsto en el CONPES 3784 de 2013. Informe de Resultados


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Figura 3.2 - Sociograma de actores institucionales por participación en los objetivos de la política

Fuente: UT Econometría – SEI





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Página36

3.2 PERTINENCIA DEL DISEÑO, ACCIONES Y ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA

El análisis sobre la pertinencia del CONPES atiende a cuatro connotaciones específicas: 1.

La adecuación del diseño, acciones y estrategias definidas en el CONPES frente al

diagnóstico de las afectaciones diferenciales sobre las mujeres víctimas. 2. La pertinencia de

las acciones definidas en el CONPES frente al mapa institucional del Sistema Nacional de

Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV) y la manera en que el CONPES

generó acciones adicionales a las que ya se venían implementando en las entidades, 3. La

adecuación entre el plan de acción, y la estrategia de seguimiento y monitoreo del CONPES

3784 de 2013 y 4. La pertinencia frente a la incidencia lograda por parte de la entidad. En

todos los casos se utilizó la metodología de scorecard descrita en el capítulo 2

complementada con las entrevistas realizadas.

3.2.1 Pertinencia del diseño, acciones y estrategias frente a las

afectaciones diferenciales de las mujeres víctimas

Lo primero a destacar es que el diseño del CONPES 3784 de 2013 se hizo bajo un esquema

de trabajo articulado entre la CPEM, la UARIV y el DNP liderado por sus propias directivas

bajo un alto compromiso político, “directamente Paula Gaviria y Cristina Plazas estaban

presionando y cada mes se evaluaba en qué se estaba, qué faltaba, qué entidades ya estaban… y tenían

línea directa con las mujeres”13. Este es un elemento fundamental para destacar porque permitió

una dinámica importante entre las entidades participantes y viabilizó el proceso de consulta

con todas las demás entidades del Gobierno Nacional, para conformar el Plan de Acción.

Igualmente generó canales de diálogo con mujeres lideresas y organizaciones de mujeres.

La pertinencia del diagnóstico, entendiéndolo como su adecuación a las necesidades

diferenciales de las mujeres víctimas, fue un tema resaltado como positivo por la misma

Corte Constitucional (2015) y por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre

Desplazamiento Forzado (CSPPDF) (2016)14.

Es claro que el diagnóstico se basó en la profundización de la problemática diferencial de

las mujeres víctimas recogida en el Auto 092 de 2008 e información de la UARIV, ICBF, la

Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF),

Medicina Legal, Profamilia, el Programa Presidencial para los Derechos Humanos y el

13 Entrevista con asesora en la construcción del CONPES 3784 de 2013. 14 Más adelante en este documento, en el capítulo de Evaluación de Resultados se hace un recuento de la elaboración del CONPES y su relación con los Autos de Seguimiento del Corte Constitucional como parte de las respuestas que se desarrollan frente a las preguntas de investigación de ese componente de la evaluación.





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Derecho Internacional Humanitario (Consejería DDHH), el Centro Nacional de Memoria

Histórica (CNMH), Naciones Unidas (UN), la Unidad de Restitución de Tierras (URT) y la

Procuraduría General de la Nación (PGN), entre otras fuentes.

Adicionalmente, se complementó con la consulta a mujeres lideresas de las mesas de

víctimas y organizaciones acompañantes del seguimiento al Auto 092 de 2008, lo que

enriqueció, no solo el diagnóstico, sino las recomendaciones. El haber consultado y

socializado el borrador del CONPES es excepcional dado que la elaboración de estos

documentos no contempla este proceso.

Al indagar con los funcionarios y las mujeres lideresas sobre su percepción frente a la

adecuación del Plan de Acción a las necesidades de las mujeres víctimas, las respuestas se

concentran en “bastante” para el caso de los funcionarios, y en “algo”, en el caso de las

mujeres lideresas, como se presenta a continuación:

Cuadro 3.5 - ¿Qué tanto el plan de Acción del CONPES 3784 respondió

adecuadamente a las necesidades identificadas de las mujeres víctimas?

Califique de 1 a 4, siendo 1 muy poco y 4 bastante: Proporción de

respuestas por tipo de entrevistado (%)

1: MUY POCO 2 3 4: BASTANTE15

Funcionarios 10,0% 25,0% 45,0% 20,0%

Mujeres lideresas 27,7% 31,8% 27,3% 13,3%

Fuente: UT Econometría – SEI, Entrevistas a funcionarios

Por una parte los funcionarios reconocen una alta pertinencia del CONPES a las

necesidades identificadas de las mujeres víctimas, coincidiendo con la apreciación de la

Corte Constitucional y de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre el

Desplazamiento Forzado (CSPPDF).

Por otra parte, las mujeres lideresas resaltaron su rol en la discusión de la política pública, y

muy específicamente en el diagnóstico, que consideran fue adecuado para dar cuenta de las

problemáticas de las mujeres víctimas. Se utilizaron los canales de comunicación que abrió

la Ley 1448 de 2011 para facilitar el acercamiento de las mujeres y sus organizaciones al

proceso de diseño del CONPES. La posibilidad de incorporar estas afectaciones a nivel

institucional y que las mujeres víctimas hayan logrado hablar desde sus propias experiencias,

fortaleció su papel político y les dio la posibilidad de interactuar directamente con el

Gobierno a nivel municipal, departamental y nacional. Se destacó también la inclusión de

15 Para obtener el porcentaje de SI presentado al inicio de la sección se agregaron las proporciones de 3 y 4 en el caso de los funcionarios.





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mujeres víctimas afrocolombianas, indígenas y ROM, que anteriormente no participaban

activamente, en la planeación y ejecución de la política pública para víctimas.

Sin embargo, las mujeres lideresas entrevistadas ofrecen una menor calificación al tema

porque argumentan incoherencia entre el diagnóstico, que califican como bueno y la

capacidad institucional, que les parece baja; y las metodologías de implementación, que

consideran inciertas. Basadas en el proceso de diseño del CONPES, y en el diagnóstico, las

mujeres se crearon falsas expectativas, lo que ha redundado en la pérdida de confianza

frente a las instituciones y el gobierno. En contraposición, desde las entidades, los

funcionarios perciben a las mujeres lideresas como demandantes y beligerantes, pues se

plantean siempre en un rol de exigencia frente a los objetivos de la política pública.

Otro aspecto que resaltaron es que aunque participaron en el taller de trabajo para diseñar

el CONPES, afirman no haber sido consultadas al momento de establecer las metas y el

contenido del documento final16.

3.2.2 Pertinencia frente a las competencias de las entidades

Con respecto a la pertinencia de las instituciones involucradas en el CONPES 3784 de 2013,

se tienen dos miradas. De un lado, qué tanto las acciones concertadas en el CONPES con

las entidades correspondían a las competencias de cada actor institucional involucrado y de

otro lado, en qué medida el CONPES generó acciones adicionales a las que ya se venían

implementando en las entidades.

Con relación al primer aspecto, se encuentra que un 90%17 de las entidades entrevistadas

considera que hay correspondencia entre las competencias de las entidades y las acciones

asignadas (incluye la proporción de entidades que responden 3 o 4). En el Cuadro 3.6 se

presenta el porcentaje por calificación para esta pregunta:

Cuadro 3.6 – Calificación (1 - 4) de pertinencia de las competencias de las

entidades según los funcionarios entrevistados

CALIFICACIÓN PORCENTAJE DE

ENCUESTAS

1. Muy poco pertinente 4.8%

2. Poco pertinente 4.8%

3. Pertinente 14.3%

4. Bastante pertinente 76.2%

16 Al respecto es importante aclarar que una vez construido el Pre-CONPES con la participación de las mujeres lideresas y las organizaciones de mujeres, éste se pasa por una sesión Pre-CONPES y luego se aprueba en una sesión CONPES. 17 Este porcentaje surge de la sumatoria de las calificaciones de intermedio alto (3) y alto (4) en el cuadro 3.6. (/funcionarios)





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ENCUESTAS

Total general 100.0%


Esta respuesta es coherente con el hecho que el Plan de Acción del CONPES fue

construido a partir de un proceso de concertación con cada una de las entidades del orden

nacional involucradas, las cuales en su mayoría se comprometieron a realizar las acciones

que ya se venían realizando como respuesta al mismo Auto 092 de 2008, o que formaban

parte de su propio plan de acción.

Frente a la pregunta ¿En qué medida el CONPES generó acciones adicionales a las que ya

se venían implementando en las entidades? Para el 60% de las entidades fueron pocas o

muy pocas las acciones adicionales y para un 40% si se tuvieron acciones adicionales (ver

cuadro 3.7).

Cuadro 3.7 – Calificación (1 - 4) de que tanto las acciones del CONPES

fueron adicionales a las que venían realizando según funcionarios


ENCUESTAS

1: Bastante 18.2%

2 22.7%

3 45.5%

4: Muy poco 13.6%

Total general 100.0%


Este resultado, contrasta con las respuestas en las entrevistas, pues las entidades señalan

que no incluyeron acciones nuevas ni particulares dirigidas sólo a las mujeres víctimas. Una

posible explicación es que los funcionarios interpretaran las acciones del CONPES 3784 de

2013 como aquellas previstas en el CONPES 3726 de 2012 sobre "Lineamientos, plan de

ejecución de metas, presupuesto y mecanismo de seguimiento para el Plan Nacional de

Atención y Reparación Integral a Víctimas" en donde sí se incluyeron acciones adicionales.

Con relación a si ha faltado incluir alguna institución en la atención a las mujeres víctimas,

algunos funcionarios entrevistados señalaron al Centro Nacional de Memoria Histórica

(CNMH), a la Fiscalía, al Ministerio de Defensa, al Ministerio de Justicia y a la Consejería

para las Víctimas. Aunque estas no son respuestas generalizadas, evidencian

desconocimiento dado que el CNMH, el Ministerio de Defensa, Justicia y la Fiscalía tienen

acciones asignadas en el Plan de Acción del CONPES y la Consejería para las Víctimas es

una entidad del Distrito Capital que en un CONPES del orden nacional no se incluye.





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Los funcionarios y mujeres lideresas sugieren incluir algunas entidades adicionales como:

• Las nuevas Agencias territoriales como la Agencia Nacional de Tierras (ANT),

la Agencia para la Renovación del Territorio (ART) y la Agencia de Desarrollo Rural

(ADR) dada su importancia en la adjudicación de tierras y desarrollo territorial.

• El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC) es

mencionado dentro de las entidades con que se relacionan algunas para llevar a cabo

sus acciones y justificaría su inclusión en la medida que tiene mucho que aportar en

el posicionamiento de todo lo relacionado con el acceso a la información tanto para

las mujeres víctimas, como para los mismos funcionarios en los territorios.

Adicionalmente, y como se presentará más adelante, posiblemente si en el CONPES

hubiese participado el Departamento Administrativo de la Función Pública como

articulador y coordinador de los esfuerzos de fortalecimiento de los funcionarios y

servidores públicos en la atención a las mujeres víctimas se hubiera logrado una economía

de esfuerzos y todo el ejercicio de capacitación, que se emprendió desde varias entidades

habría logrado mayor consistencia y sostenibilidad.

Así mismo, aunque era claro que el CONPES es del orden nacional, y por ello no se dirigía

a los niveles territoriales, en general, en las entrevistas con los funcionarios, con mujeres

víctimas y en algunos de los talleres regionales, se señaló la necesidad de articulación con

los entes territoriales, y del desarrollo de mecanismos para fortalecerlos en su atención a las

mujeres víctimas (puntos de atención a víctimas y enlaces municipales) en el marco del

CONPES. Otros actores mencionados en el orden territorial fueron las Comisarías de

Familia y las Personerías, dado el importante rol que juegan en temas de protección.

3.2.3 Pertinencia frente a la incidencia lograda

Un elemento de análisis adicional en este aspecto de pertinencia fue aportado al preguntarle

a los funcionarios de cada entidad: “De 1 a 4, califique la pertinencia de las acciones

realizadas por (entidad con quien se relaciona) para el cumplimiento del plan de acción del

Conpes 3784/13, siendo 1 muy poco pertinente y 4 bastante pertinente”. Las calificaciones

promedio se presentan en el Cuadro 3.8 y representan una mirada entre “pares”.

Como se puede ver, las entidades con promedios entre 3 - 4 y con mayor número de

acciones en el Plan de Acción del CONPES fueron la UARIV, el Ministerio de Salud,

Ministerio de Justicia y la CPEM. En contraste, tienen menores puntajes la Fiscalía (en

todos los OE) y el ICBF (especialmente en el Objetivo Especifico 1 y el Objetivo Especifico

2).





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Dentro del grupo de entidades con menor número de acciones, resalta el CNMH con

calificaciones entre 3 y 4, mientras que Prosperidad Social, Ministerio de Educación,

Trabajo, Agricultura, Defensa y Vivienda, cuentan con puntajes menores a 3, indicando

importantes oportunidades de mejora identificadas por los mismos funcionarios entre

entidades pares.

También se debe mencionar que los funcionarios identifican y califican entidades y

organizaciones que no hacen parte del Plan de Acción del CONPES, pero con las que se

relacionaron en el cumplimiento de sus propias acciones dentro de la política. En general

reciben calificaciones entre 3 y 4, con excepción de la Procuraduría General de la Nación y

Profamilia.

Cuadro 3.8 - Puntaje promedio de pertinencia en el cumplimiento del Plan

de Acción otorgado por las entidades pares

OBJETIVO ESPECIFICO 1

OBJETIVO ESPECIFICO

2

OBJETIVO ESPECIFICO

3

# ACCIONES EN EL PLAN DE ACCIÓN

UARIV 3,3 3,1 3,4 55

Ministerio Del Interior 3 3,2 2,7 23

Fiscalía 2,2 1,4 1,4 18

Ministerio De Salud 3,4 3 3,2 16

Ministerio De Justicia 3,2 3,7 4 15

CPEM 3,5 3,4 3,3 14

ICBF 2,4 2,7 3,2 11

URT 3 11

DPS 2 3 3,4 9

Ministerio De Educación 3 2,4 8

Ministerio De Cultura 3 3 7

UNP 3 3 6

CNMH 3 4 5

Consejería DDHH 3,3 3,4 4

SENA 3 3,7 3

Ministerio Del Trabajo 3 3 2

Ministerio De Vivienda 2,4 2

Ministerio De Agricultura 3 3 2,3 1

Ministerio De Defensa 2 3,4 1

Ministerio De Comercio 3,3 1

Artesanías de Colombia 4 4 No está

Medicina Legal 4 No está

Organizaciones de la sociedad civil 3,8 3,2 3,2 No está

Cooperación internacional 3,8 3,1 4 No está

Policía 3,4 4 No está

Defensoría Del Pueblo 3,3 3 3,3 No está

Procuraduría 3 2,4 2 No está





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OBJETIVO ESPECIFICO 1

OBJETIVO ESPECIFICO

2

OBJETIVO ESPECIFICO

3


DNP 3 3 No está

Banco agrario 2 4 No está

MinTIC 3 1 No está

Profamilia 1 4 No está

Fuente: UT Econometría SEI, entrevistas con funcionarios

3.2.4 Pertinencia de la estrategia de monitoreo y seguimiento

En esta sección se hace un análisis de los hallazgos frente a la adecuación entre el plan de

acción y la estrategia de seguimiento y monitoreo de CONPES 3784 de 2013.

Lo primero a mencionar, es la coherencia entre los Objetivos Específicos (OE), las

estrategias, las acciones y los indicadores establecidos en el Plan de Acción del CONPES

en donde se puede afirmar que este CONPES fue un alistamiento encaminado a cumplir

los OE dado su énfasis en acciones dirigidas hacia la conformación de instrumentos de

trabajo (guías, protocolos, etc.), lo que es interpretado por la CSPPDF como un Plan de

Acción que “tiene vocación de permanencia y potencialidad de institucionalizar una gestión pública que

incorpore estándares de género en la atención, asistencia y reparación de las mujeres víctimas” (CSPPSDF,

2016), pero necesariamente requeriría un segundo CONPES para avanzar en alcanzar los

OE.

Por otra parte, frente a la pertinencia de la estrategia de monitoreo y seguimiento en

contribuir al logro de resultados medibles, al indagar por el tema entre los funcionarios

entrevistados, en especial aquellos de las direcciones de Planeación de cada entidad,

encargados del reporte de seguimiento del CONPES, se recibieron críticas relacionadas con

la dificultad de reportar en la matriz de seguimiento y las dificultades que enfrentaron por

los cambios en el sistema.

Inicialmente las entidades reportaron los indicadores establecidos en el Plan de Acción del

CONPES, complementándolos con información cualitativa lo que fue generando gran

disparidad de criterios entre las diferentes entidades, dificultando la comparabilidad. Al

revisar los cortes anuales de seguimiento se encuentran vacíos de información importantes.

Por ejemplo, en el primer corte, el 79% de las acciones no tienen indicadores reportados,

lo que tienen algunas son “observaciones” en donde se explicaba que la actividad ya se

inició o está por iniciar o se reformuló.





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Luego, se modificó la matriz buscando que se reportaran porcentajes de avance en las

diferentes acciones, lo que fue difícil para las entidades y continuo predominando la

información cualitativa enfocada en describir la gestión y los procesos.

Para el balance final se tuvo que realizar un esfuerzo importante por parte del DNP para

poder generar unos porcentajes de cumplimiento, que al clasificar las acciones por las

categorías aquí utilizadas muestran un alto cumplimiento, en especial en el OE2 y en

acciones de articulación e instrumentos.

Cuadro 3.9 - Porcentaje de cumplimiento de acciones por tipo de acción

según Objetivo Estratégico

OBJETIVO 1: PREVENCIÓN DE

RIESGOS Y VULNERACIONES,

PROTECCIÓN

OBJETIVO 2: DERECHOS

CIUDADANOS

OBJETIVO 3: FORTALECER LA ARTICULACIÓN

INSTITUCIONAL Y LA OFERTA

TOTAL GENERAL

Articulación 100% - 92% 97%

Capacitación funcionarios 88% 100% 80% 88%

Fortalecimiento territorial 100% 100% 84% 90%

Instrumentos 93% 99% 93% 95%

Resultados 98% 91% 85% 90%

Total general 94% 96% 88% 92%

Fuente: Elaboración Econometría con base en matriz final de seguimiento

CONPES 3784 de 2013 (Corte 6, 2015).

3.3 CAPACIDADES DE LA ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL PARA

CUMPLIR CON EL PLAN DE ACCIÓN

La capacidad está enmarcada en que las entidades que tienen acciones en el CONPES

cuenten con los recursos humanos, financieros, tecnológicos, de estructura organizacional

y con rango jerárquico, para llevar a cabo su implementación.

Con los diferentes funcionarios de las entidades del orden nacional que fueron

entrevistados, se indagó si se contaba con la capacidad para ejecutar las acciones asignadas

en el Plan de Acción del CONPES. El porcentaje promedio de las respuestas a las preguntas

en este tema es positivo en un 60% (ver Figura 3.3), aunque la respuesta no es tan simple,

tal y como se expone a continuación.





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Figura 3.3 – Resultados del ScoreCard de Capacidad: Promedio de

porcentajes de cumplimiento por parte de las entidades


3.3.1 Los recursos humanos y técnicos involucrados en la ejecución de la

Política

Con respecto a los recursos humanos requeridos para la implementación de acciones, si

bien un 82,6% de las entidades cuenta efectivamente con un área responsable de gestionar

el CONPES, sólo una de cada tres entidades señala tener suficiente recurso humano para

cumplir los compromisos establecidos (Ver Cuadro 3.10).

Cuadro 3.10 - Porcentaje de entidades que cuentan con área responsables

para la política y suficiente recursos humano para su implementación

SI NO

Para la implementación de las acciones del CONPES ¿Cuenta su entidad con

un área (grupo, personas) responsable de gestionar las acciones relacionadas

con la política para mujeres víctimas?

82,61% 17,39%

Para atender los compromisos de su entidad frente a la política, ¿Qué tan

suficiente es el recurso humano con el que se cuenta? (siendo 1 muy insuficiente

y 4 muy suficiente)18

34,78% 65,22%


Las entidades que responden “NO” a las preguntas anteriores son las presentadas en el

Cuadro 3.11:

18 Como se ha aclarado anteriormente, las calificaciones de 1 y 2 se convirtieron en NO y 3 y 4 en SI.





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Cuadro 3.11 - Entidades que responden NO frente a la disponibilidad de un

área responsable de gestionar las acciones relacionadas con la política de

mujeres víctimas y calificación otorgada frente a la suficiencia de su

recurso humano

PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS ACCIONES DEL CONPES ¿CUENTA

SU ENTIDAD CON UN ÁREA (GRUPO, PERSONAS) RESPONSABLE DE

GESTIONAR LAS ACCIONES RELACIONADAS CON LA POLÍTICA

PARA MUJERES VÍCTIMAS?

PARA ATENDER LOS COMPROMISOS DE SU ENTIDAD FRENTE A LA

POLÍTICA, ¿QUÉ TAN SUFICIENTE ES EL RECURSO HUMANO CON EL QUE

SE CUENTA? (SIENDO 1 MUY INSUFICIENTE Y 4 MUY SUFICIENTE)


Ministerio de Salud NO 1 16

Agencia para la renovación del territorio

NO 2 11

DPS NO 2 9

Ministerio de Vivienda NO 3 2

Total 4 ENTIDADES 2.28 223


Lo que se puede concluir es que en la mayoría de las entidades encuestadas (17 de 21) se

contó con grupos entre 2 a 5 personas para responder a las acciones del CONPES; que

como se ha mencionado, eran acciones que ya venían haciéndose como parte de otros

procesos, como la respuesta al Auto 092 de 2008 o procesos misionales. Sin embargo, la

percepción generalizada es la “de estar a tope” y sin mayor capacidad de acción para cumplir

las tareas asignadas, como bien lo señalara uno de los funcionarios entrevistados: “No hay

recursos específicos para el CONPES. Este es un agregado más, no es un objetivo y por lo tanto no tiene

recursos. Se revisan cargas de trabajo de los puntos de atención, en el nivel nacional, en las direcciones

regionales y en los centros zonales. Se está al tope con la capacidad de carga y de respuesta, aunque se hizo

una contratación de plantas temporales que incluirían víctimas”.

Por otra parte, aunque reconociendo los esfuerzos que se hicieron en la formación y

sensibilización de funcionarios, a través de cursos y talleres presenciales y virtuales, en los

temas de enfoque de género, en los derechos y rutas de atención a aquellos que atienden a

las mujeres víctimas, en casi todas las entrevistas del orden nacional se reconoció la

necesidad de mejorar la calidad y el perfil del personal, reforzar el número de funcionarios

en la atención para ser más pertinentes y oportunos y evitar “revictimizar”19 a las mujeres,

particularmente en lo que concierne al acceso a la justicia.

19 Término que las mujeres en los talleres regionales utilizan frecuentemente al referirse a la atención recibida por parte de los funcionarios.





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3.3.2 Los recursos financieros involucrados en la ejecución de la Pol ítica

Como lo señaló una de las asesoras en el diseño del CONPES 3784 de 2013, el ‘popurrí’

inició cuando se intentó agrupar proyectos que ya existían en las entidades y que contaban

con recursos de inversión derivados del “presupuesto que se tenía era el del CONPES 3726 de

2012”, el cual corresponde al Plan de ejecución de metas, presupuesto y mecanismos de

seguimiento para el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas –

PNARIV (DNP, 2012). En otras palabras, el CONPES 3784 de 2013 no contó con

recursos adicionales a los ya asignados para el PNARIV.

Al indagar con los funcionarios de las entidades entrevistadas sobre la suficiencia de los

recursos financieros para responder al Plan de Acción del CONPES, para un 72.7% de las

entidades, los recursos financieros fueron insuficientes (ver Cuadro 3.12).

Cuadro 3.12 - ¿Qué tan suficientes son los recursos financieros con los que

se cuenta para cumplir con el Plan de Acción del CONPES?: Califique de 1

a 4, siendo 1 muy insuficiente y 4 muy suficiente

CALIFICACIÓN CALIFICACIÓN DE LA SUFICIENCIA

DEL RECURSO FINANCIERO

1: Muy insuficiente 31,8%

2 Insuficiencia 40,9%

3 Suficiente 18,2%

4: Muy suficiente 9,1%

Total general 100,0%


En estas entrevistas, aunque se indagó por los recursos invertidos por la entidad en la

ejecución del CONPES 3784 de 2013, fueron pocas las entidades que lo hablaron

explícitamente. Es el caso del Ministerio de Salud y de Protección Social que señaló contar

con alrededor de $1.500 millones específicamente dirigidos a los temas de salud sexual y

reproductiva, y la CPEM20 con un presupuesto de 170 millones que fue algo mayor en algún

año y luego recortado.

Otras entidades identificaron proyectos de inversión en general y señalaron que desde allí

se buscó beneficiar a las mujeres víctimas (Ministerio de Comercio, de Agricultura, ICBF,

20 Estos recursos fueron asignados en general por proyecto de inversión vigencia 2017 a mujeres víctimas del conflicto armado pero no necesariamente atadas a la continuidad de acciones del CONPES 3784.





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UARIV, Fiscalía, Ministerio de Defensa, CNMH, URT, etc.), insistiendo en la dificultad de

desagregarlos dado que hacen parte de una “bolsa común”.

A partir de la revisión de la información sobre los recursos presentados en el plan de

financiamiento del CONPES 3784 de 2013 y los recursos asignados por entidad del

seguimiento al Plan de Acción del CONPES (PAS), se evidencian recursos planeados y

asignados para los años 2013 y 2014, mientras que para 2015 no se tuvo recursos planeados,

aunque sí asignación; aclarando nuevamente que esta asignación no implica que las

entidades hayan recibido recursos adicionales a los del CONPES 3726 de 2012.

En el Cuadro 3.13 se presenta por año (2013-2015) el recurso planeado y asignado

reportado por cada entidad. Sin embargo, tal como algunos manifestaron en la entrevista,

existió gran dificultad en discriminar los recursos específicos para la ejecución de acciones

del CONPES 3784, porque hacían parte integral de programas y acciones desarrolladas en

otros marcos. Igualmente, se encuentran imprecisiones como el caso del Ministerio de

Vivienda, en donde llama la atención el recurso supuestamente asignado para 2014 de $11

billones. Al profundizar en la matriz PAS se encuentra que el Ministerio reporta para la

actividad “Asignación de subsidios para vivienda del programa "vivienda para ahorradores"

a personas y/o familias víctimas del conflicto armado de acuerdo con la normativa vigente

sobre la materia y con el reglamento y condiciones definidas por el Gobierno Nacional”

haber asignado 4 subsidios de vivienda por un valor de $10 millones de pesos21, pero en la

matriz se reporta como $10 billones, generando una gran distorsión en el seguimiento que

pudiera hacer el PAS.

Cuadro 3.13 - Recursos planeados en el plan de acción VS recursos

asignados por entidad (millones de pesos)

ENTIDADES

2013 2014 2015

RECURSOS PLANEADOS

RECURSOS ASIGNADOS

% ASIGNADO /PLANEADO

RECURSOS PLANEADOS

RECURSOS ASIGNADOS


RECURSOS ASIGNADOS

UARIV 256.628 25.438 10% 153.461 197.011 128% 12.628

Ministerio de Vivienda

255.000 1.505.825 591% 274.159 11.690.007 4264% 524.843

DPS 213.807 385.226 180% 295.657 257.624 87% 421.162

ICBF 109.490 136.369 125% 113.595 130.925 115% 178.583

FGN 73.329 101 0% 75.622 23.302 31% 4.614

Ministerio de Agricultura

50.000 100.585 201% 70.000 93.327 133% 305

21 “En el marco del Programa de Vivienda para Ahorradores - VIPA, se asignaron cuatro (4) subsidios familiares de vivienda corresponden a hogares con mujeres víctimas del conflicto armado por valor de $10.014.832”. Observación en la matriz PAS.





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ENTIDADES

2013 2014 2015

RECURSOS PLANEADOS

RECURSOS ASIGNADOS


RECURSOS PLANEADOS

RECURSOS ASIGNADOS


RECURSOS ASIGNADOS

Ministerio de Educación

21.626 8.405 39% 23.526 58.660 249% 33.052

UNP 18.597 - 0% 28.919 16.379 57% -

SENA 16.525 39 0% 15.990 18 0% 43

Ministerio de Salud

13.625 13.637 100% 18.750 18.968 101% 9.000

INCODER 9.009 214 2% 7.867 17.017 216% 2.186

Ministerio de Trabajo

7.700 188 2% 7.500 5 0% -

Ministerio del Interior

6.516 6.370 98% 8.551 19.676 230% 3.924

Ministerio de Comercio

3.850 6.050 157% 4.000 6.852 171% 6.798

Ministerio de Justicia

2.886 4.558 158% 1.759 1.781 101% 818

URT 369 524 142% 710 955 135% 1.467

CPEM 348 207 60% 215 145 67% 159

Ministerio de Defensa

200 - 0% 200 - 0% 600

Ministerio de Cultura

185 120 65% 203 105 52% 376

CNMH 131 116 88% 319 354 111% 1.126

Consejería DDHH

36 16 44% 70 70 99% 69

Total general 1.059.857 2.193.988 207% 1.101.073 12.533.180 1138% 1.201.751

Fuente: DNP, la información de recursos planificados fueron extraídos del

plan de financiamiento del CONPES 3784 y la información de recursos

asignados por entidad fue extraído del plan de acción de seguimiento del

CONPES (PAS)

En algunas entrevistas, al referirse a la capacidad financiera para ejecutar las acciones del

CONPES, se hizo explícita la dificultad de trascender en algunas acciones, más allá de

adecuaciones “financiables”, como es la modificación de procesos y creación de Comités,

entre otras. Por ejemplo, el Ministerio del Interior, UNP, la UARIV, la misma CPEM,

señalaron los altos costos que implica ejecutar acciones que lleguen al territorio con

procesos de socialización, formación, capacitación y participación efectiva de las mujeres

víctimas; movilizando personal y a las mujeres, con todo el costo económico que esto

conlleva.

3.3.3 Capacidad institucional percibida por las mujeres lideresas para la

atención en la protección y prevención de riesgos





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En los talleres regionales con las mujeres lideresas se indagó especialmente por su

percepción frente a la capacidad institucional de las entidades para la atención en protección

y prevención de riesgos (OE1) siendo éste uno de los ejes centrales del CONPES. Se

preguntó por la calidad de la atención de los funcionarios, las instalaciones y la oportunidad

en la atención. Para abrir los diálogos se les solicitó una calificación de 1 a 5 en cada aspecto,

que se hizo de manera grupal en donde se tenían mujeres de diferentes municipios y ellas

reconocían la heterogeneidad existente que dificultaba acordar un “número”.

En el Cuadro 3.14 se presentan los resultados de este ejercicio, en donde, en general, las

entidades del orden municipal son las peores calificadas frente a las nacionales y

departamentales, posiblemente por las limitaciones existentes en los municipios para esta

atención. En el caso de las entidades nacionales, la Fiscalía, fue sistemáticamente la que más

críticas recibió, en especial por la calidad en la atención por parte de los funcionarios, como

se explica más adelante, al igual que la Unidad Nacional de Protección (UNP) por la baja

oportunidad, pertinencia y calidad en la atención. Mientras que la Defensoría del Pueblo

fue reconocida por su calidad en la atención a las mujeres víctimas.

Cuadro 3.14 - Calificaciones promedio de las mujeres lideresas frente a la

capacidad institucional para la atención en la protección y prevención de

riesgos

MUNICIPAL DEPARTAMENTAL NACIONAL PROMEDIO

CAPACIDAD

Caribe 2,3 2,5 2,8 2,5

Eje Cafetero 2,1 1,6 2,3 2,0

Pacífico 1,5 2 1,8 1,8

Centro Oriente 2,3 3 1,4 2,2

Llanos 1,8 1,7 1,2 1,6

Bogotá 2,1 2,2 2,3 2,2

Promedio 2,0 2,2 2,0 2,1

Calidad

Caribe 2,6 2,8 3 2,8

Eje Cafetero 2,3 2,4 2,1 2,3

Pacífico 1,6 1,9 1,8 1,8

Centro Oriente 2,3 2,7 1,4 2,1

Llanos 1,6 1,5 1,1 1,4

Bogotá 2,3 2,5 2,7 2,5

Promedio 2,1 2,3 2,0 2,1

Instalaciones

Caribe 2,4 2,7 2,9 2,7

Eje Cafetero 1,7 1,4 1,8 1,6

Pacífico 1,6 1,8 1,6 1,7


Llanos 1,6 1,5 1,2 1,4

Bogotá 2,2 2,3 2,5 2,3

Promedio 2,0 2,1 1,9 2,0

Oportunidad





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MUNICIPAL DEPARTAMENTAL NACIONAL PROMEDIO

Caribe 2,7 3,2 3,5 3,1

Eje Cafetero 2,4 2,4 2,2 2,3

Pacífico 1,9 2,3 2,3 2,2


Llanos 1,7 1,6 1,1 1,5

Bogotá 2,1 2,6 2,8 2,5

Promedio 2,2 2,5 2,2 2,3

Fuente: UT Econometría – SEI, talleres regionales

En el tema de la atención por violencia sexual en el marco del conflicto armado, los

testimonios recibidos en los talleres fueron delicados y abarcaron temas relacionados con

la sensibilidad de los funcionarios, su calidad de atención, sus conocimientos de la

normatividad y las rutas de atención, así como los espacios de atención.

Las lideresas expusieron situaciones acerca del trato que algunos funcionarios dan a las

mujeres víctimas, en varios sentidos. Por una parte, la forma como las exponen ante otras

personas dentro de las instalaciones, por ejemplo, “los funcionarios salen a la puerta de su oficina,

y dicen: qué sigan ‘las violadas’, y todo el mundo nos mira y uno se siente muy mal…” (Taller Subregión

Norte); o situaciones en donde se culpa a la víctima de lo sucedido: “dicen cosas como, es que

quién sabe usted como estaba vestida, justifican la violación,… los funcionarios terminan culpando a la

mamá” (taller Subregión Centro Oriente), “cuando se va donde un funcionario a declarar un delito

de esa magnitud lo primero que responde es y quién la tenía a esa hora en la calle o mire a ver qué hace su

hija (taller Subregión Eje Cafetero). Se recibieron también manifestaciones frente a los

cuestionarios que aplican, en donde afirman que preguntan una y otra vez “cosas absurdas”

como “cuánto tiempo duró el acto?”, “de qué color tenía los ojos” (taller Subregión Centro Oriente).

Un aspecto adicional fue el bajo conocimiento que tienen algunos funcionarios sobre los

derechos de las mujeres víctimas y las rutas de atención. Al respecto una lideresa de la zona

del Catatumbo comentó la experiencia en donde las mismas mujeres víctimas dieron

capacitación a los funcionarios: “Esos funcionarios dan pena, no tienen idea de la normatividad

incluyente dentro de los enfoque diferenciales, tampoco hay continuidad en los funcionarios, debido a la

politiquería, cuando ya se está acoplando un funcionario, entra otro y vuelve y juega” (Taller Subregión

Centro Oriente).

Estos testimonios asociados con la calidad en la atención son sólo ejemplos citados en los

talleres y existen más testimonios en donde las lideresas dejan claro que una cosa es la

atención que los funcionarios les prestan a ellas por el hecho de ser lideresas que se han

ganado un espacio de reconocimiento, y otra la que prestan a una mujer común y corriente

que llega a sus oficinas a solicitar atención.





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Por otra parte, con relación a las medidas de protección de la UNP, se le criticó su capacidad

en responder a las solicitudes de protección y la calidad de la atención de los funcionarios.

El siguiente testimonio representa la voz de muchas de las lideresas que hablaron del tema:

“En el caso de la UNP se le coloca 0 porque a la mayoría de las mujeres amenazadas llenan el formato,

lo envía y se demoran hasta 3 meses para responder; mandan unos funcionarios a recoger la información y

a veces no son idóneos, mandan un hombre bien machista que quiere recoger todo a su manera, no tiene el

profesionalismo para recoger la información” (Subregión Eje Cafetero).

3.4 INCLUSIÓN DEL ENFOQUE DE GÉNERO, DIFERENCIAL Y ACCIÓN SIN

DAÑO EN LA ATENCIÓN A MUJERES VÍCTIMAS

A continuación se desarrollan los resultados de la evaluación institucional frente a la

inclusión del enfoque de género, diferencial y acción sin daño; complementado por las

impresiones frente a los aportes de la Cooperación Internacional al respecto.

En términos prácticos, indagar por la inclusión del enfoque de género en el CONPES 3784

de 2013, implica hacer un análisis acerca de la comprensión e implementación que tuvo en

aspectos tales como: la forma como las entidades lograron identificar y describir situaciones

de desigualdad entre hombres y mujeres que dificultan el ejercicio de sus derechos y el

acceso equitativo a bienes, servicios, oportunidades y beneficios; cómo comprendieron las

relaciones y condiciones que impiden a las mujeres su participación y bienestar en

condiciones de equidad; si identificaron estructuras y procesos de desigualdad entre sexos;

y, si hicieron evaluaciones sobre las aspiraciones, intereses y prioridades de las mujeres en

los procesos de planificación, implementación y evaluación de los programas (Vargas-

Trujillo & D’Errico, 2008).

Por su parte el enfoque diferencial se ha entendido como la forma en que las entidades

tomaron en cuenta para el diagnóstico, diseño e implementación de las diferentes acciones

plasmadas en el plan del CONPES, factores que se intersectan y complejizan con

condiciones de vulnerabilidad de las mujeres víctimas del conflicto armado tales como la

etnia, la cultura y el ciclo vital, entre otros (DNP, 2013)

En relación con el enfoque de acción sin daño, es necesario en primera instancia dejar en

claro que no estaba planteado como uno de los enfoques transversales de la política pública

expresada en el CONPES 3784 de 2013. Sin embargo, se hizo una indagación al respecto

como una forma de explorar si las entidades lo tienen en consideración en sus acciones, de

cara a la siguiente etapa del CONPES. En términos generales, se ha entendido como que

toda acción tiene en sí misma riesgos de impacto negativo en contextos sociales, que se

pueden expresar en el aumento de las tensiones, fragmentación del tejido social o





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exacerbación de conflictos. Por tanto la inclusión de este enfoque exige que las entidades

realicen una reflexión sistemática sobre su quehacer y su manera de relacionarse con los

diferentes actores sociales.

3.4.1 La implementación de enfoques

Se indagó con los funcionarios entrevistados, si la entidad tenía claridad sobre el enfoque

de género, el enfoque diferencial y la acción sin daño22, y en cada caso, si se ejecutaban

acciones aplicándolos. Los datos muestran que existen diferencias entre una respuesta y la

otra.

Figura 3.4 – Percepción de las entidades nacionales de la incorporación de

enfoques en sus políticas de atención a mujeres victimas


La Figura 3.4 muestra cómo el enfoque en el que parece haber mayor coherencia entre el

conocimiento y la aplicación de acciones concretas es el de género. En el enfoque diferencial

hay más acciones que conocimiento y en el de acción sin daño pasa lo contrario, dicen tener

más conocimiento que implementar acciones en tal sentido. Con relación al conocimiento

del tema se encontró una diversidad de interpretaciones de lo que es cada enfoque en la

medida que los equipos de género al interior de cada entidad han ido desarrollando su

propia conceptualización. Frente a las acciones, lo más común es encontrar una

desagregación de estadísticas por sexo, etnia y/o edad; y en algunos casos también se han

implementado acciones afirmativas, por ejemplo priorizar mujeres cabezas de hogar como

22 Este enfoque no fue incluido en la formulación del CONPES 3784 de 2013.





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beneficiarias de vivienda o para programas de formación para el trabajo del SENA o crédito

de ICETEX.

Lo más difícil para las entidades ha sido avanzar a diseñar e implementar adecuaciones de

su oferta tratando de responder a las necesidades diferenciales. Algunos ejemplos son:

• El Ministerio del Interior mostrando el trabajo de sus equipos especializados en el

enfoque diferencial que trabajan en el territorio.

• La UARIV con sus equipos de género que han desarrollado rutas de atención y han

tratado de adaptar su oferta a las necesidades diferenciales

• La URT con el Programa de Acceso Especial para Mujeres, Niñas y Adolescentes al

Proceso de Restitución de Tierras23 ha diseñado y puesto en marcha un esquema

muy detallado basado en un diagnóstico de las barreras de acceso de las mujeres

víctimas a la restitución de tierras.

• La UNP ha implementado algunos pilotos en adaptar medidas de protección a

mujeres indígenas, trabajado con la guardia indígena o incorporando escoltas

mujeres.

En otras entidades, cuyo sector tiende a ser menos sensible a las diferencias de sexo, étnicas,

etc., como son agricultura, vivienda y educación, los avances son menores.

3.4.2 Algunos factores de éxito y puntos críticos identificados frente a los

enfoques de atención

El gran reto que tenía el CONPES 3784 de 2013 era hacer efectivo, no solo el enfoque de

género, sino también la interseccionalidad de los enfoques, de manera que se pudieran hacer

evidentes las inequidades y discriminaciones, por ser mujer, ser de un grupo étnico, tener

cierta edad, etc., de manera que las respuestas lograran efectivamente reconocer las

múltiples identidades en juego, y así derribar obstáculos para el acceso a derechos y justicia.

El análisis del documento CONPES, a la luz de la información recolectada para esta

evaluación, ha permitido identificar y profundizar en las barreras y limitaciones en el

proceso de implementación.

Según la evaluación hay factores de éxito, y puntos críticos en la atención institucional en

cuanto al enfoque de género y el enfoque diferencial. En general se encontraron dos

23 https://www.restituciondetierras.gov.co/documents/10184/748364/Res+80+de+2013+Programa+Mujeres.pdf/2697f2b1-dbba-4320-a28f-14c8c072efea





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factores de éxito: uno, esfuerzo por el trabajo articulado entre las entidades, y dos, la

participación efectiva de las mujeres.

Es innegable que las entidades en mayor o menor grado hicieron un esfuerzo por integrar,

sobretodo el enfoque de género, y para ello el apoyo entre entidades, especialmente el

acompañamiento y lineamientos que la CPEM brindaba con los recursos con los que

contaba, fue importante. El segundo factor de éxito identificado fue la participación activa

de las mujeres víctimas organizadas en el escenario político y en la hechura e

implementación de políticas públicas para la atención de las víctimas, con mayor incidencia

en lo local. Esta tarea se vio fortalecida con el CONPES 3784 de 2013 que hizo un gran

esfuerzo de formación a las mujeres lideresas, que además ya se venía dando en el marco

de la ley 1448.

Los aspectos críticos en la inclusión de los enfoques se relacionan con formas de

revictimización y discriminación en el proceso de denuncia de los delitos de violencia

sexual. Se reportaron situaciones como que no siempre se guardó su intimidad, pues eran

indagadas en espacios con afluencia de público en los despachos, o les hacían repetir en

varias ocasiones los hechos. También, en relación con la interseccionalidad de enfoques, se

encontraron relatos en los que mujeres afrocolombianas y de comunidades negras narraron

que en la diligencia los funcionarios utilizan frases racistas, o discriminatorias, con las cuales

se tiende a culpabilizar el hecho en razón de su condición de mujer afro.

Otro punto crítico hallado, es que las mujeres víctimas no jugaron un rol activo en la

implementación de la política. Es un fenómeno arraigado en la cultura política que las

mujeres, y los grupos étnicos, sean vistos como “beneficiarias”, no otorgándoles un rol de

ciudadanas activas. En el caso del CONPES 3784 de 2013, las mujeres reportan haber sido

consultadas para el diagnóstico, y en el marco de este estudio, para la evaluación; sin haber

tenido un rol protagónico en la implementación. Quizá, debido a que las acciones del plan

consistieron básicamente en que cada entidad hiciera lo que su mandato y presupuesto

tenían ya previsto, de manera que no se rompió la visión de las mujeres como beneficiarias24.

Al respecto una afirmación recogida en el taller nacional: “en la implementación nunca somos

tenidas en cuenta, lo que realmente pasa es que terminando contratando a los operadores y nosotras

podríamos […]ser las capacitadoras de otras víctimas, pero no, se contrata a los operadores”.

De otra parte, el trabajo organizativo de las mujeres tiene alto riesgo de ser cooptado por

redes de corrupción y manipuladas políticamente. Hay factores de la cultura política que se

24 Para ver en contraste el potencial que tiene dar participación más activa a las mujeres, es interesante que se revise el anexo sobre los casos de éxito que se documentaron en esta evaluación (Anexo 6).





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fundamentan en prácticas clientelistas, que buscan a las mujeres y sus organizaciones para

lograr réditos políticos. Al respecto una de las lideresas comenta: “me aseguraron que yo iba a

trabajar en uno de los Dignificares…Y esta es la época… pasé mi hoja de vida, pase todo, todo…hasta

firme un cartapacho de papeles, que ya estaba vinculada laboralmente y es unan gran mentira, es una

falsedad. Siempre juegan con nosotras vuelvo y le digo, solamente somos firmonas. Me presté para que

jugaran conmigo de esa manera, donde puse ocho meses de trabajo a una campaña y jumm, ni siquiera por

encima del hombro me miraron”

Lo anterior evidencia la corrupción en la que muchas veces se ven envueltas las mujeres

víctimas, por parte de políticos que pueden llegar a manipular la influencia que como

lideresas tienen en las organizaciones, para conseguir votos y favores políticos. Esto,

además de considerarse una forma de re-victimización que juega con los intereses y

aspiraciones de estas mujeres, es una forma de restarle participación y credibilidad a las

lideresas tanto dentro de las organizaciones de víctimas como dentro de las instituciones

del Estado. Por ello, algunas lideresas afirman que hay regiones en las que funcionarios del

Gobierno Nacional y los partidos políticos han promovido la corrupción dentro de las

organizaciones de víctimas, individualizando las decisiones y creando pequeños grupos a

través de los cuales se toman las decisiones políticas, económicas y sociales en nombre de

un grupo más amplio de mujeres víctimas: “muchos liderazgos se han dejado cooptar por el Estado

y ejercen unos liderazgos muy cerrados, pero el mismo Estado propicia eso cuando te dicen “aquí vamos a

escoger delegados” pero me llama a mí, llama a fulano y llama a fulano porque son los amigos del ministerio

y yo lo pongo al tanto de eso y lo manejamos entre nosotros”.

Uno de los riesgos en la implementación de políticas de discriminación positiva, es que en

un contexto con recursos limitados y escasos, como fue el caso del CONPES, pueden

generar el efecto perverso de generar conflicto social. Esto ha sido ya evidente en el país en

el tema de víctimas en general, que en algunos escenarios parecen tener una situación de

privilegio versus la población históricamente pobre; y al parecer sucede algo similar entre

las mujeres víctimas mismas, pues cuando se aplica la interseccionalidad de los enfoques sin

una verdadera sensibilización y articulación de toda la política, se corre el riesgo de generar

descontento, así lo expresa una lideresa: “Solamente salen proyectos y proyectos para las mujeres

negras ¿y el resto?” “yo considero que a la mujer se le deja en un punto más abajo, no debe ser así, le dan

tanto valor a los LGTBI y no es que yo sea una mujer discriminatoria, pero nosotras también hemos sido

discriminadas”. Lo anterior resalta que la aplicación de las políticas de enfoque diferencial y

de género se manejan de forma desarticulada y sectorizada, generando que la

implementación de estas se realice de tal forma que no ofrezcan un trabajo intersectorial

orientado a las personas que deben cobijar, y más bien responda al cumplimiento de

tiempos y funciones administrativas con agenda propia.





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La forma como ha llegado la política pública al territorio, y particularmente los enfoques de

género y diferencial, ha sido de forma desarticulada y sectorizada, a través de programas de

los que en muchos casos las mujeres ya tienen conocimiento porque son programas que

existen desde la oferta de cada entidad, o como acciones puntuales, no enmarcadas en un

trabajo intersectorial articulado que genere nuevas dinámicas de respuestas a las

problemáticas de las mujeres, sino como iniciativas aisladas correspondientes a tiempos y

funciones con agenda propia. Lo anterior propicia que la interseccionalidad entre enfoques

no sea entendida como una herramienta a través de la cual las mujeres que han sufrido los

estragos de la guerra de forma particular por su condición étnica y/o su orientación sexual,

pueden acceder a la participación, a la reparación y a la justicia de manera equitativa; sino

como una forma precarizada y competitiva de acceder a los programas del gobierno. En

general, la manera como se han implementado las medidas de discriminación positiva en

correspondencia con un ejercicio de focalización, es decir, hay pocos recursos y los dirigen

a las poblaciones con ciertas características, dejando a los demás grupos de población

vulnerable sin atención o con respuestas muy reducidas. Esto ha generado malestar y ello

se percibe entre las mujeres víctimas, como ya se ha señalado, lo cual no quiere decir que la

discriminación positiva no sea necesaria o una buena opción para responder a condiciones

de discriminación y vulneración de los derechos, sino que la manera como se ha

implementado, desarticulada, y con/por medio de… acciones puntuales y poca sensibilidad

por parte de los funcionarios mismos al respecto, para que ellos a su vez puedan hacer

claridad a las mujeres sobre el sentido de estas acciones.

Respecto a estas aristas del enfoque de género, las mujeres entrevistadas tanto lideresas de

organizaciones de víctimas como funcionarias públicas y de organizaciones acompañantes,

resaltan las brechas y vacíos que aún persisten en la atención a mujeres víctimas dentro de

las instituciones. Varias de las funcionarias entrevistadas empiezan por recalcar las barreras

propias de las instituciones, que, si bien desde los equipos de género intentan movilizar para

que las mujeres puedan acceder a programas de reparación y justicia, se quedan cortas frente

a todo el aparataje institucional que se debe enfrentar y que desde los grupos especializados

de género no logran influenciar. Al respecto en los talleres regionales una lideresa

transgenerista participante en el taller regional de Bogotá señalaba las dificultades que ha

tenido que enfrentar cada vez que llega a una entidad a realizar cualquier gestión y la

discriminación que percibe, desde ser objeto de miradas y burlas por su apariencia por parte

de los funcionarios, hasta tener dificultades para ser reconocida como sujeto de protección

debido a continuas amenazas por su identidad sexual diversa.

Otros puntos críticos que exceden la capacidad de las instituciones para convertir el enfoque

de género en un tema transversal en la política pública, tuvieron que ver con la





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estigmatización que sufrió el término “género” a partir del 2 de octubre de 2016, en el cual

el plebiscito para la paz no fue aprobado. Lo anterior provocó, según algunas funcionarias,

que el tema de género se ‘bajara de nivel’, y se prefiriese hablar de enfoque de mujeres en

vez de enfoque de género. Por esta razón, se evidencia cómo desde algunas organizaciones

sociales la categoría de “género” se tachó como algo negativo. Una funcionaria y una

lideresa comentan al respecto: “Al principio fue así después del 2 de octubre era como “no

hablen de ese tema”, era un tema como vetado, trabajarlo con cuidado”. Esta situación

particular puso en entredicho la importancia de la inclusión del enfoque de género, que es

mucho más abarcante de cara a la problemática que se enfrenta, pues si bien la política fue

hecha para mujeres víctimas del conflicto armado, tener un enfoque de género da cabida a

una lectura mucho más amplia de los fenómenos de violencia y discriminación que debe

enfrentar en su implementación, incluyendo por ejemplo a mujeres transgénero.

De igual forma, algunos funcionarios comentan la necesidad de continuar trabajando en lo

que significa el término, tanto en los espacios de la política pública como en lo cotidiano,

llegando a comentar, por ejemplo, frente a lo que viven cotidianamente, que en sus

entidades se siguen reafirmando estereotipos femeninos, que las afecta a ellas directamente.

“De hecho ya nos enviaron mensaje de día de la mujer, ya no demoran por allá en enviar

entrevistas diciendo que las mujeres solo sirven para ser mamas, el año pasado, paso así”

“Aquí lo entienden desde “las mujeres son muy lindas y hay que cuidarlas” y ya. Es el

mismo sentido que tiene el mundo de afuera con respecto al día de la mujer y pues no

debería ser así, ya que se supone que hay una capacitación que debería empezar a funcionar

desde aquí mismo”

Lo anterior se relaciona directamente con las barreras que aún imponen algunos

funcionarios de las instituciones al integrar el enfoque de género en la atención, planeación

y ejecución de política pública, entendiendo por enfoque de género la desagregación de

cifras de cobertura por sexo, más que una adaptación real de las ofertas a las necesidades

diferenciales y a las brechas existentes que podrían orientar la necesidad de acciones

afirmativas. Es importante en este sentido, que los funcionarios de todos los rangos

manejen nociones sobre el enfoque de género, y que éste no quede en manos únicamente

de un grupo especializado. De esta manera se contribuye a que la política pública con

enfoque de género y enfoque diferencial pueda integrarse en todas las ramas institucionales

y se empiecen a ejercer homogénea y coherentemente en las actuaciones de cada institución,

incluyendo la participación de personas con diversidad funcional y jóvenes.





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Finalmente, en cuanto al enfoque de acción sin daño, se pudo establecer a partir de las

entrevistas, que en las entidades se ha interpretado fundamentalmente como no revictimizar

a las mujeres, y aunque ese es un elemento a considerar en este enfoque, lo que se pudo

establecer es que las entidades no hacen una valoración de los posibles efectos negativos de

sus actuaciones, como los mencionados anteriormente en relación con las rivalidades que

se generan entre diferentes grupos poblacionales a partir de la focalización de acciones o de

la discriminación positiva; y por ende, no tienen planes de mitigación de los riesgos

derivados de sus actuaciones. De otra parte, como se ha ido presentado en este documento,

en la medida en que el diseño de la política fue pensado para la institucionalidad nacional,

no se tomaron en cuenta en la implementación factores culturales, políticos, económicos y

sociales propios de las regiones donde se debía desplegar la política. La política, así sea del

orden nacional, debe contemplar los posibles impactos, alcances y limitaciones que puede

tener en las regiones, de tal manera que exige abordar la comprensión de las particularidades

de los territorios y la forma como se expresan las problemáticas que busca resolver en ellos.

Dejar, como en este CONPES, la tarea a la comprensión de las entidades, pone en riesgo

la visión integral de las problemáticas, diluye la visión estratégica del CONPES y genera

acciones desarticuladas. Adicionalmente, se pierde la oportunidad de poner en marcha la

posibilidad de la corresponsabilidad de los entes territoriales en el tema de atención y

reparación a las víctimas.

3.4.3 Aportes de la cooperación internacional en la implementación del

enfoque de género en las entidades del orden nacional y territorial

La cooperación internacional ha sido un actor importante en la implementación del enfoque

de género en las entidades del orden nacional y territorial, con el propósito principal de

ampliar la interpretación del mismo y su aplicabilidad, especialmente, a través de asistencia

técnica. Adicionalmente, ha contribuido al posicionamiento de las organizaciones de

mujeres en el proceso de paz a través de la Cumbre de mujeres y paz (2013 y 2016) y la

Mesa de Mujeres Víctimas en La Habana, con la finalidad de apalancar políticamente el

tema.

a) Asistencia técnica especializada: Se pueden identificar tres grandes modalidades en este

tema:

• Se traen expertas internacionales que abren la mentalidad de las personas. Por

ejemplo Julissa Mantilla, que ofrece ejemplos con su experticia de Bosnia, sudeste

africano, etc.

• Asistencia técnica directa de las funcionarias de entidades como ONUMUJERES

en donde se trabaja de manera cercana con el Estado y con las organizaciones de

mujeres, como la conformación del Programa de Garantías para Lideresas y





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defensoras de derechos humanos con SISMA, otras organizaciones y el Ministerio

del Interior.

• Asistencia técnica con expertas nacionales financiadas por la cooperación

internacional que asesoran los procesos de formulación de política, como fue en

este mismo CONPES, con la financiación de Genni Camatsoli. Así, en muchos

casos las entidades del Estado se han visto apoyadas por personal especializado

financiado por la cooperación internacional.

b) Apalancamiento de espacios de discusión y aprendizaje: En este caso se tienen foros y

seminarios apalancados por la cooperación internacional, otorgando legitimidad y

respaldo, con presencia de expertas nacionales e internacionales como las mencionadas

o Beatriz Quintero e Isabel Agatón.

c) Desarrollo de material de soporte: Un tercer elemento de aporte es el desarrollo de

lineamientos y guías para la implementación del enfoque de género en diferentes

entidades del gobierno, en temas de especial interés como víctimas y construcción de

paz.

d) Contribuciones para el diseño y divulgación del CONPES: En el caso concreto del

CONPES, se tuvo apoyo de ACNUR no solo con la asesora ya mencionada, sino en

mesas de discusión para la construcción de la política, igualmente de PNUD, entre otras.

Se reconoce también a la OIM en la divulgación del mismo. Así, muchas de las

deficiencias presupuestales para la ejecución de ciertas acciones en el CONPES se

resolvieron gracias al apoyo de cooperación: “No tengo recursos, entonces algunos nos movemos

con la cooperación internacional. “Oiga, mire, yo necesito…” Ejemplo, los lineamientos de enfoque

diferencial se fueron a 8… a 10 departamentos. Solo tenemos presupuestado para 2, se logró irradiar

unas más gracias a ellos”.

e) Posicionamiento del tema en el proceso de paz: Un tema de gran relevancia ha sido la

promoción e intervención de la cooperación internacional en el posicionamiento de

organizaciones mujeres en el proceso de Paz: Cumbres mujeres y paz (2013 y 2016) en

la Mesa de Mujeres Víctimas en la Habana con Jineth Bedoya. Y el apoyo a la

construcción del marco estratégico para la paz, en la Alta Consejería para el Posconflicto,

con la transversalidad del enfoque de género en cada una de los ámbitos, incluyendo el

víctimas, teniendo como marco la resolución 1325 del Consejo de Seguridad de Naciones

Unidas, que resalta el rol de constructoras de paz que pueden tener las mujeres en

contextos de conflicto.

Por otra parte, para las lideresas la cooperación internacional ha permitido que el enfoque

diferencial se socialice y se implemente gracias principalmente al recurso económico,





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logístico y humano que aportan. Algunas de las organizaciones mencionadas son la OIM

que financió cartillas y espacios de diálogo en la construcción del CONPES;

ONUMUJERES apoyando con consultoría, el diseño de lineamientos de capacitación en

la incorporación del enfoque de género en las entidades, y ya en la implementación en el

empoderamiento de mujeres, procesos organizativos.

3.5 ARTICULACIÓN ENTRE LAS ENTIDADES PARA ATENDER A LAS MUJERES

VÍCTIMAS

Al análisis de articulación entre entidades se debe enmarcar en el diseño del CONPES 3784

de 2013 en donde se realizó un proceso de trabajo con cada entidad participante, cuyas

acciones que se plasmaron en el Plan de Acción en su gran mayoría tienen una carácter

sectorial que se ejecuta individualmente por entidad, como manifestó un funcionario

entrevistado: “Cada entidad se limitó a hacer lo suyo”.

Se debe aclarar que el CONPES sí contemplaba algunas acciones (alrededor de 10 acciones,

4,5% del Plan de Acción) relacionadas con la creación o fortalecimiento de espacios e

intercambio de información intersectorial a cargo de la UARIV, la Fiscalía, el Ministerio de

Justicia, el Ministerio de Salud, la CPEM, la URT, la UNP y la Consejería DDHH, que se

mencionarán más adelante; aparte de la Mesa de Seguimiento del CONPES bajo el liderazgo

de CPEM-UARIV-DNP. Según el reporte final de cumplimiento de acciones del CONPES,

éstas se realizaron al 100% con excepción de una acción referida a la “Realización de

comités interinstitucionales como estrategia territorial para la incorporación de enfoques

diferenciales y de género en medidas de acceso a la justicia para mujeres víctimas de VBG

en el marco del conflicto armado” bajo responsabilidad de la Fiscalía (66,7% de

cumplimiento).

Si eventualmente se piensa la política desde el valor agregado que, en conjunto, las entidades

del orden nacional pueden hacer para generar mejores condiciones de vida y reparar

integralmente a las mujeres víctimas seguramente el diseño hubiera sido diferente y la

articulación interinstitucional sería un factor fundamental para poder lograrlo. Así se podría

partir de lo misional, pero construyendo un esquema de complementariedad de acciones,

aumentando la eficiencia de la política, evitando duplicidades y logrando economías de

recursos: “…si tus acciones tienen que ver con las mías entonces, juntémoslas, eso no ocurrió. Digamos, cada

uno estaba por su lado” (Entrevista funcionario del orden nacional).

En este aparte se presentan los principales hallazgos sobre la articulación que se ha venido

dando entre las entidades del orden nacional para atender a las mujeres víctimas a partir de

las entrevistas realizadas a funcionarios, mujeres lideresas y los talleres.





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Come se puede observar en la Figura 3.5 Resultados del Scord Card en Articulación: Promedio de

porcentajes de cumplimiento por parte de las entidades, se tiene un 75% de cumplimiento; sin

embargo, como se expone más adelante, al mirar en detalle en qué consistió este proceso

de articulación, cómo se hizo y qué tanto se contribuyó con este trabajo conjunto al

cumplimiento de los objetivos de la política, existen importantes oportunidades de mejora.

Figura 3.5 – Resultados del Scordcard en Articulación: Promedio de

porcentajes de cumplimiento por parte de las entidades

Fuente: UT Econometría – SEI, Entrevista a funcionarios

3.5.1 Proceso de articulación entre entidades

Al indagar con cada entidad si se cuenta con procedimientos y procesos que facilitan la

articulación entre entidades, se tiene un 68,2% de respuestas afirmativas y un 72,7% califica

el nivel de articulación como “3: alto” o“4: muy alto”, y un 77,3% afirma que esta

articulación tiene una “alta” o “muy alta” incidencia en el cumplimiento de las acciones del

CONPES.

Cuadro 3.15 – Calificación (1 - 4) del nivel de articulación y su nivel de

contribución para el cumplimiento de las acciones del CONPES

CALIFICACIÓN

NIVEL DE ARTICULACIÓN CON OTRAS ENTIDADES PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS ACCIONES DEL

CONPES

CONTRIBUCIÓN DE LA ARTICULACIÓN PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS ACCIONES DEL CONPES

1 muy bajo 4.5% 4.5%

2 22.7% 18.2%

3 50.0% 40.9%

4 muy alto 22.7% 36.4%

Total general 100.0% 100.0%





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¿Pero fue real esta articulación entre entidades? Y efectivamente, ¿tuvo la articulación

alguna contribución en el cumplimiento de las acciones del CONPES?

Una aproximación alternativa fue la de preguntar a las entidades por las otras entidades con

las cuales se ha relacionado para desarrollar acciones del CONPES y que califiquen la

articulación de estas entidades, siendo así una calificación entre pares. El resultado es un

poco más crítico, con un promedio general de 2,8 sobre 4, tomando solo las entidades que

tenían acciones en el Plan de Acción. En el Cuadro 3.16 se presenta la calificación en

articulación que recibió cada entidad por parte de las demás entidades con las cuales tuvo

relación en el cumplimiento de los objetivos del CONPES. Dentro de éstas las mejores

calificadas son el SENA, el Ministerio de Comercio, la UARIV, la CPEM y el Ministerio de

Salud. La Fiscalía obtiene la menor calificación, junto con los Ministerios de Cultura,

Vivienda y Agricultura.

Por ejemplo entidades como la UNP fueron muy críticas frente a la articulación con la

Fiscalía, lo que dificulta su gestión frente a las medidas de protección al desconocer el

avance de los procesos de investigación desde la Fiscalía.

Cuadro 3.16 - Califique de 1 a 4 la articulación de las entidades con que su

entidad se ha relacionado para desarrollar acciones del CONPES

ENTIDADES OBJETIVO 1 OBJETIVO 2 OBJETIVO 3 TOTAL ARTICULACIÓN # ACCIONES EN EL PLAN DE ACCIÓN

SENA

3 4 3,8 3

Ministerio De Comercio

3,7 3,7 1

UARIV 3,1 3,1 3,9 3,5 55

CPEM 3,1 2,8 3,8 3,3 14

Ministerio De Salud 3 2,7 3,8 3,3 16

Ministerio De Defensa

2,4 3,4

3 1

Ministerio De Educación

3 4 2,4 3 8

Ministerio De Justicia

2,6 2,3 4 2,8 15

Ministerio Del Interior

2,4 2,7 3,1 2,8 23

CNMH 1 3,4

2,7 5

DPS 3 3 2,4 2,7 9

Ministerio Del Trabajo

3 2,4 2,7 2

Consejería DDHH 2,7 2,4

2,6 4

UNP 2,7

1 2,4 6

URT

1 4 2,4 11

ICBF 2 2,7 3 2,4 11





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ENTIDADES OBJETIVO 1 OBJETIVO 2 OBJETIVO 3 TOTAL ARTICULACIÓN # ACCIONES EN EL PLAN DE ACCIÓN

Ministerio De Vivienda

2,3 2,3 2

Ministerio De Agricultura

3 3 1,7 2,2 1

Ministerio De Cultura

3 1 2 7

Fiscalía 1,4 2 2,6 2 18

Artesanías de Colombia

4

4 4 No se incluye

Medicina Legal 1

4 2,4 No se incluye

Policía 2,4

4 3,3 No se incluye

Organizaciones de la sociedad civil

3,8 3,2 3,2 3,4 No se incluye

Cooperación internacional

3,5 3,6 4 3,5 No se incluye

DNP

4 4 4 No se incluye

Banco agrario

3 4 3,4 No se incluye

MinTIC

3

3 No se incluye

Procuraduría 2 2 3 2,2 No se incluye

Defensoría Del Pueblo

3 2,6 3,3 2,9 No se incluye

Profamilia 3 3 3 No se incluye


La respuesta, a partir de los testimonios de los mismos funcionarios, termina contradiciendo

las calificaciones otorgadas a sí mismos dado que explican que cada entidad hizo lo que

tenía que hacer sin depender de otros, por ejemplo expresan: “lo hacemos con o sin articulación.

Suena horrible, pero es verdad”.

Una posibilidad es que el interés por trabajar de forma articulada está presente en la gran

mayoría de entidades, y quizás el “deber ser” motivó las altas calificaciones presentadas

anteriormente.

Se pueden agrupar en dos los cuellos de botella en la articulación entre entidades:

➢ Acciones similares dispersas entre entidades

La construcción del Plan de Acción por entidad generó una gran dispersión de acciones.

Como lo expresara una persona entrevistada: “el CONPES se debió haber articulado por ejes como

prevención, protección etc., y de acuerdo a eso sacar una seria de actividades para poder garantizar

articulación institucional, porque cada quien hacía de manera diferencial cosas y no se veía el impacto. Una

cosa son programas específicos y otras cosas son acciones compartidas y en el CONPES se veía se podría

[haber hecho] más trabajo institucional con mayor efectividad”.





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No se contó con una directriz temática conjunta para realizar acciones que eran del mismo

carácter entre entidades “…solo un bloque con la misma información”. Tal y como lo señalaba

una persona entrevistada en los espacios de encuentro que se tenían entre instituciones, se

compartía qué estaba haciendo cada entidad (por ejemplo si se estaba capacitando), pero

cada actor desarrollaba la tarea a su manera y con énfasis temáticos particulares.

Por ejemplo, se desarrollaron múltiples acciones relacionadas con el diseño y divulgación

de guías, protocolos e instrumentos en general, así como procesos de sensibilización y

capacitaciones de funcionarios, talleres, formación de mujeres víctimas en donde cada

entidad hizo su propio esfuerzo pero muchos manifestaron haber extrañado una directriz

técnica por parte de la CPEM que los articulara e hiciera la labor más eficiente. En el caso

de la formación de funcionarios, la ausencia del Departamento Administrativo de la

Función Pública implicó la carencia de una “cabeza” que coordinara estas actividades de

forma sistemática y se convirtieran en una temática transversal dentro de los procesos de

fortalecimiento del recurso humano del Estado.

➢ Dificultades para trascender de espacios para divulgación de acciones a

acciones conjuntas

Algunas entidades reconocen haber contado con espacios donde confluyeron con otras

entidades para discutir algún tema relacionado con mujeres, en general coordinados por la

UARIV y/o la CPEM en donde se hace un “inventario” de las diferentes acciones que se

llevan a cabo, que por lo general, no conlleva al desarrollo de procesos conjuntos de

ejecución. Por ejemplo, la Defensoría del Pueblo manifiesta que las instituciones no definen

acuerdos entre ellas, aunque tengan competencias similares, no logran sinergias a través del

trabajo articulado.

Dentro de las barreras para poder adelantar acciones conjuntas está la urgencia para la

ejecución, que no da lugar a dedicar tiempo y esfuerzo a acuerdos interinstitucionales, lo

cual se hace aún más complejo cuando los acuerdos están mediados por temas

presupuestales. Sin embargo, en las entrevistas se manifestó que esto sería el ideal.

Las entidades en su interior no están exentas de problemas de articulación entre sus mismas

dependencias, como parece suceder en la Unidad para las Víctimas, así lo manifestaron las

funcionarias de esa entidad entrevistadas, y en la entrevista con el Ministerio del Interior,

en la que se explicó que la UARIV tiene una estructura fuertemente compartimentada por

dependencias y la comunicación entre ellas no es muy fluida, encontrando diversidad de

criterios: “la cuestión es que la Unidad tiene distintas dependencias. Entonces, la relación cambia de

acuerdo a la dependencia”.





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3.5.2 La articulación nación – territorio

Frente a este tema, lo primero a aclarar es que la articulación nación-territorio es diferente

para las entidades que tienen presencia en el territorio, como UARIV, URT, ICBF, entre

otras; frente a las que no lo tienen. La percepción recibida es que en el caso de contar con

dependencias territoriales (como direcciones o unidades) se cuentan con direcciones o

grupos específicos de coordinación, procedimientos y procesos de trabajo, rutas de toma

de decisiones y puntos de control. Sin embargo, al profundizar en si la incidencia de

acciones como sensibilización y formación de funcionarios en la atención de las mujeres

víctimas, el discurso se modifica reconociendo debilidades para lograr permear toda la

institución hasta lo territorial.

Para las entidades que no tienen asiento en los municipios, “…lo que aplica para la mayoría de

las entidades del SNARIV” las acciones se ejecutan más lentamente, pues los funcionarios

deben desplazarse al territorio, lo cual tiene obstáculos por limitaciones presupuestales, lo

que significa debilidad en términos de capacidad, lo que aunado a que si su misión no está

muy claramente enfocada a la inclusión de la perspectiva de género y los derechos de las

mujeres víctimas del conflicto armado, su respuesta resulta muy precaria en esta materia.

3.5.3 La percepción de las mujeres sobre la articulación de las entidades

La figura 3.6 ilustra la baja calificación con que el grupo de mujeres consultadas en los

talleres, califica la articulación; saliendo mejor librada la articulación percibida entre las

entidades en lo departamental y lo nacional, que en lo municipal, volviendo a castigarse el

ámbito local frente los demás, al igual que en las calificaciones de capacidades.





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Figura 3.6 – Calificación (1-4) a la pregunta de qué tan articuladas están

las entidades frente a un trámite o servicio donde participan varias

instituciones

Fuente: UT Econometría – SEI, Talleres regionales

Parte de la argumentación frente a estas bajas calificaciones está en el “peregrinaje” que

obligan a hacer a las mujeres para la atención, volcando hacia las mujeres las ineficiencias

de coordinación entre entidades. Se presentaron varios testimonios, especialmente frente al

acceso a la justicia por violencia sexual en el marco del conflicto armado o en casos de

amenazas en donde solicitan protección, al tener que ir de una entidad a otra, volviendo a

contar la situación sufrida “La UNP, la Fiscalía y la Policía no están articuladas, no está la

información acorde”. “Una de las soluciones para el tema de seguridad de las mujeres es que hubiera mejor

articulación entre estas tres entidades, se tendría la información de la mano para no volver a revictimizar

preguntando lo mismo”. (Taller Subregión Eje Cafetero)

3.5.4 Mesa de seguimiento al CONPES

La Mesa de Seguimiento al CONPES25, donde participaron las entidades con compromisos

en el plan de acción del CONPES 3784, liderada por la CPEM, la UARIV y el DNP ha

sido un espacio, que aunque principalmente buscaba el seguimiento al CONPES, según

algunos entrevistados, fue un acierto para organizar actividades y establecer mecanismos

que facilitaran el cumplimiento de los objetivos de seguimiento que se tenían. Como

25 Conformada por las 21 entidades del Plan de Acción del CONPES y el DNP. La UARIV, la CPEM y el DNP son las entidades que lideran la mesa de seguimiento.





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resultado de esta articulación se tienen los procesos desarrollados de revisión de las matrices

de seguimiento y la organización y presentación de los informes a las Cortes.

Al indagar entre los funcionarios entrevistados por el aporte del trabajo realizado por la

Mesa, un 42,9% lo califican como bajo o muy bajo. Sin embargo, las explicaciones denotan

desconocimiento o percepciones distorsionadas, por ejemplo algunos explican que para las

sesiones de las mesas no se convocaba a todas las entidades sino a algunas cuando se trataba

de afinar enfoques de trabajo, lo cual, según la UARIV no se ajusta a la realidad.

3.6 SOSTENIBILIDAD

Frente a la sostenibilidad, se tienen respuestas afirmativas del 82,8% frente a haber

desarrollado acciones para garantizar la sostenibilidad de los efectos del CONPES. Este

porcentaje, tiene fundamento en la sustentación dada por los funcionarios, que señalaron

cómo las acciones son parte de sus propios programas, o se han incorporado ya a sus

procesos y procedimientos:

• Algunos argumentan que se ha continuado con las acciones porque “son proyectos

o programa que ya están en la entidad, tienen su ficha y están aprobados, o están en

la estructura programática” de la entidad, lo que garantiza su sostenibilidad.

• Con relación a lo anterior, otros argumentan que las acciones son parte de su

misionalidad, “entonces igual eso se sigue haciendo”.

• Igualmente, afirman que cuando los programas se han institucionalizado y tienen

soporte jurídico, como un decreto o resolución, se garantiza su sostenibilidad.

• La desagregación de información por sexo se incorporó en los procesos de captura

y sistematización de la información, por lo tanto se consideran sostenibles.

• Otros ofrecen ejemplos de sostenibilidad de instancias internas que se crearon en el

marco del CONPES que permanecen como el “Comité de Transversalidad de

Género” (UNP) que se ha ido fortaleciendo y ha sido apropiado por la entidad.

• Otros argumentan que la sostenibilidad se da porque se tienen que cumplir los Autos

de Seguimiento de la Corte “digamos que como el rigor de la atención de la

población víctima viene desde los Autos de Seguimiento, exigen un criterio de

progresividad gradual y obligatoriedad;… entonces se mantienen”.

Por otra parte, también se tienen acciones que no han podido sostenerse. Por ejemplo

seguimientos que se hubieran querido hacer a la implementación en el territorio de guías,

protocolos y lineamientos, argumentando “cambios de directivos, disminución de presupuestos”.





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En balance, sí existe sostenibilidad de la mayoría de las acciones, no necesariamente una a

una de las más de 200 acciones del Plan de Acción, pero sí del posicionamiento del tema,

procesos, instancias, programas que permanecen y se han integrado a la funcionalidad de

las entidades. Se hace evidente el reconocimiento del legado del CONPES en las entidades,

en la apropiación de procesos, procedimientos y sistematización de la información, “los

procedimientos, en los lineamientos y demás recogen el espíritu del CONPES en términos de acción, o sea,

ahí hay un escenario de sostenibilidad de todas estas acciones”.

3.7 RANKING DE ENTIDADES

A través de la información recogida en las entrevistas a funcionarios de orden nacional fue

posible construir un ranking institucional del desempeño de las entidades participantes en

el CONPES 3784, resultado de dos tipos de evaluación: i) Una autoevaluación de las

entidades y ii) Una evaluación que realiza por cada entidad a las demás entidades con las

que tuvo relación (entre pares). Las temáticas en donde se contó con estos dos insumos

fueron: Articulación y pertinencia.

Las preguntas específicas usadas para la construcción del ranking fueron las siguientes:

➢ Autoevaluación

Pertinencia: Para dar cumplimiento a las responsabilidades que le asignaba el

CONPES 3784, ¿Cómo calificaría la capacidad de incidencia (influencia en la toma

de decisiones) que ha tenido esta área sobre el resto de la entidad? (de 1 a 4).

Articulación: Califique (de 1 a 4) que tanto se articuló su entidad con otras del nivel

nacional para el cumplimiento de las acciones asignadas a su entidad en la política

y califique (de 1 a 4) que tanto aporto esta articulación el cumplimiento de las

acciones asignadas en su entidad en la política.

➢ Evaluación realizada por las demás entidades

Pertinencia: Califique (de 1 a 4) la pertinencia de las acciones realizas por _______

para el cumplimiento del plan de acción del CONPES 3784

Articulación: Califique (de 1 a 4) la articulación que tuvo su entidad con _______

Se tuvo en cuenta, para cada entidad, el número de acciones que tienen de “resultado”

frente a “otras acciones” (como de articulación, instrumentos, capacitación de funcionarios,

etc.). Estas clasificaciones se utilizaron para ponderar las calificaciones recibidas. Por

ejemplo, si una entidad tenía una mayor proporción de acciones de resultado se le daba una

mayor ponderación a las calificaciones de pertinencia, si por el contrario tenía una mayor





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proporción de “otras acciones” se le daba una mayor proporción a las calificaciones de

articulación.

Adicionalmente, considerando que hay una importante disparidad en el número de acciones

que tenía a cargo cada una de las entidades, se decidió incluir un factor que tuviera en cuenta

esta situación. Este factor toma 3 valores: 1 para las entidades en el tercil más alto de

número de acciones a su cargo, 0.8 para las entidades en el tercil dos y 0.7 para las entidades

en el tercil más bajo.

Teniendo en cuenta lo anterior, se calcula un promedio ponderado de las calificaciones de

cada entidad y se obtiene el ranking presentado a continuación. Como se puede ver, la

UARIV encabeza el ranking, seguida, la URT, el SENA y el Ministerio de Salud y Ministerio

del Interior. Las peores del ranking resultan ser el DPS (actual Prosperidad Social),

Ministerio de Defensa y Ministerio de Trabajo.

Cuadro 3.17 – Ranking institucional de las entidades con acciones en el

CONPES 3784

ENTIDAD EVALUACION A SI MISMO EVALUACION DE SUS PARES NÚMERO DE

ACCIONES A SU CARGO

CALIFICACIÓN PONDERADA

TOTAL RANKING

ARTICULACIÓN PERTINENCIA ARTICULACIÓN PERTINENCIA

UARIV 3.5 3.0 3.5 3.3 55 3,26 1

URT 3.0 3.0 2.4 3 11 2,85 2

SENA 3.0 4.0 3.8 3.4 3 2,80 3

Ministerio de Salud

2.0 2.5 3.3 3.2 16 2,76 4

Ministerio del Interior

3.5 2.3 2.8 2.9 23 2,70 5

Fiscalía 4.0 3.5 2 1.8 18 2,69 6

ICBF S.I S.I 2.4 2.8 18 2,60 7

CNMH S.I 2.5 2.7 3.7 5 2,56 8

Ministerio de Justicia

3.5 1.5 2.8 3.4 15 2,50 9

Consejería DDHH 2.6 3.4 4 2,40 10

Ministerio de Cultura

3.5 3.5 2 3 7 2,37 11

CPEM 2.0 1.0 3.3 3.4 14 2,23 12

UNP 3.0 2.5 2.4 3 6 2,19 13

Ministerio de Vivienda

3.0 2.5 2.3 2.4 2 2,12 14

Ministerio de Educación

3.0 2.0 3 2.7 8 2,08 15

Ministerio de Comercio

2.0 2.0 3.7 3.3 1 2,00 16

Ministerio de Agricultura

3.5 1.5 2.2 2.6 1 2,00 17

Ministerio de Trabajo

S.I S.I 2.7 2.3 2 1,75 18





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ENTIDAD EVALUACION A SI MISMO EVALUACION DE SUS PARES NÚMERO DE

ACCIONES A SU CARGO

CALIFICACIÓN PONDERADA

TOTAL RANKING

ARTICULACIÓN PERTINENCIA ARTICULACIÓN PERTINENCIA

Ministerio de Defensa

2.5 2.0 3 2.7 1 1,65 19

DPS 1.0 1.5 2.7 3.2 9 1,61 20 Fuente: UT Econometría – SEI, Entrevistas a funcionarios

S.I: Sin información

3.8 LECCIONES DESDE EL TERRITORIO

Los casos de éxito fueron ubicados en distintas regiones del país y, aunque se identificaron

25 en total, solamente fueron documentados 20, pues de los cinco restantes no fue posible

conseguir la información, bien porque efectivamente el caso como tal no existió, o porque

ya no quedaban personas en las entidades u organizaciones que dieran cuenta de lo

realizado.

De los 20 casos analizados se derivan interesantes lecciones que pueden ser organizadas a

la luz de los tres objetivos estratégicos del CONPES 3784 de 2013. Es así, que en relación

con el objetivo 1: “Prevención, protección y garantías de no repetición de las mujeres

víctimas”, existen cuatro experiencias en las regiones que aportan en este sentido, son ellas

las de Popayán, Riohacha, Medellín y Bogotá. La mayor cantidad de casos de éxito, 15, se

agrupan en temáticas relacionadas con el objetivo 2: “Derechos ciudadanos de las mujeres

víctimas en entornos socioculturales”, que pueden a su vez ser agrupados por temas tales

como: a) Participación, con cuatro experiencias: Armenia, Mocoa, Cali y Buenaventura; b)

Memoria Histórica, con tres casos: Bucaramanga, Barrancabermeja, y María la Baja; c)

Recuperación económica, con cuatro casos: Granada, Floridablanca, Santa Marta y

Tumaco; d) Restitución de tierras, con la experiencia de Cundinamarca; y, d) Atención

psicosocial, con tres casos: Sonsón, Soacha, y Sur de Bolívar. Y en relación con el objetivo

3 del CONPES: “Articulación institucional y oferta para las mujeres víctimas”, el caso

de Ocaña. Es importante señalar que aunque se presenta esta clasificación, es arbitraría en

muchos de los casos, pues una de las características relevantes en las distintas experiencias

es la de que buscan dar una respuesta integral y por ello, aunque predominantemente hay

una temática, es muy posible que incursionen en diversos temas, pues entienden que la

situación de vulnerabilidad de las mujeres exige de propuestas en diversos campos.

A continuación se presentan algunos aspectos que son coincidentes en varios casos y que

se convierten en lecciones derivadas de las experiencias locales:

• Existe una política pública de género o clara voluntad política, expresada en

una oficina o funcionarias/os que se ocupan de temas de mujeres en los entes

territoriales. En trece (13) de los entes territoriales en los que se ubican los casos se





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identificó la existencia de una política pública de género, que en algunos incluye una

“oficina de la mujer”, y que está explícito en el plan de desarrollo. Esto implica que

la entidad territorial pone recursos en el presupuesto, la cuantía es variable, pero en

todo caso, es un punto de apoyo para el establecimiento de alianzas en el desarrollo

de algunos programas.

• Establecimiento de alianzas nación-territorio-organizaciones de mujeres-

cooperación internacional-sector privado. Este tipo de alianzas son frecuentes

sobre todo en lo relacionado con proyectos productivos, pero con más o menos

actores, es frecuente en todos los temas. Es así como en todos los casos analizados,

existían alianzas para llevar a cabo los proyectos definidos. Vale la pena resaltar que

una entidad común en todas las experiencias es la Unidad para las Víctimas a través

de los enlaces territoriales. Lo hallado es que cuando el ente territorial dispone desde

la oficina de la mujer, o desde alguna secretaría de recursos, no necesariamente

dinero, sino que pueden ser apoyo logístico, tiempo de los funcionarios, etc., para

apoyar procesos con las mujeres, resulta más factible que otras entidades entren a

apoyar.

• Articulación interinstitucional a nivel local. La participación de los entes

territoriales logra que la atención sea más integral, pues desde las mismas

administraciones se gestiona la participación de las diferentes secretarías, y de esa

manera se logra una atención más completa y en diferentes aspectos de las

necesidades de las mujeres.

• Organizaciones de mujeres empoderadas que gestionan y hacen incidencia.

Un denominador común en los proyectos es la participación de las organizaciones

de mujeres y no solo en calidad de beneficiarias. En los casos ellas aparecen como

dinamizadoras de propuestas y gestionadoras de las alianzas. Son destacables dos

tipos de experiencias: las relacionadas con atención psicosocial y la de formación de

funcionarios. Como se evidenció en la evaluación, la atención psicosocial es un

aspecto que las mujeres en general califican como insuficiente. En los casos

analizados hay atención psicosocial en general, como apoyo para superar los traumas

y redefinir sus proyectos de vida que se ligan con procesos más amplios en lo

económico y productivo. Y atención psicosocial enfocada a la atención de mujeres

que han sido víctimas de violencia sexual. Se logró identificar que las organizaciones

de mujeres han ido construyendo, en materia de atención psicosocial, un capital

humano y de conocimiento que puede ser aprovechado en las regiones. El otro caso

interesante es el de Ocaña, en el que organizaciones de mujeres fueron las encargadas

de capacitar a funcionarios en temas de género, generando sensibilidad y tendiendo

canales de comunicación entre las víctimas y las entidades.





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3.9 CONCLUSIONES

El CONPES 3784 de 2013 constituyó un avance significativo en la política de atención a

las mujeres víctimas, y es un logro en sí mismo. Frente a las instituciones, organizó las

acciones que, en muchos casos, ya se venían realizando como parte de su misionalidad o

como respuesta al Auto 092 de 2008, que movilizaron grupos de trabajo y logró el desarrollo

de instrumentos como guías, lineamientos o protocolos y se fortaleció el recurso humano

en las entidades frente al tema, entre otros, como es evidente en la sostenibilidad de las

acciones.

Frente a la evaluación de las capacidades de las entidades (autoevaluación y evaluación entre

pares) para responder a las acciones del CONPES se encuentra el liderazgo de la UARIV,

la URT y el SENA, frente a la pertinencia y articulación que lograron.

En general las autoevaluaciones resultan con calificaciones muy altas, pero el análisis más

profundo mediante las entrevistas permitió identificar factores críticos y retos en la

ejecución del CONPES que son necesarios de tener en cuenta a la hora de determinar la

capacidad institucional con la que se contó para ejecutar el plan de acción de la política26.

Por su parte, entre los hallazgos identificados como fortalezas y debilidades en cada una de

las categorías de análisis evaluadas, el Cuadro 3.18 presenta un breve resumen de las

mismas. Adicionalmente se presentan las posibles lecciones aprendidas que surgen de los

estudios de caso analizados.

26 Esta situación pudo deberse a que cuando se hizo la pregunta a ser calificada mediante si/no o en una escala de Likert de 1 a 4, siendo 4 la máxima nota las personas pueden tender a ser más optimistas sobre el trabajo realizado; pero al indagar en los razonamientos que sustentaban estas calificaciones el análisis más detallado hacía que fueran surgiendo aspectos puntuales que merecieron atención y sobre los cuales hubo críticas y llamados de atención para ser revisados.




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Cuadro 3.18 - Fortalezas y puntos críticos en cada categoría de análisis

CATEGORÍA DE ANÁLISIS

FORTALEZAS PUNTOS CRÍTICOS LECCIONES APRENDIDAS

Pertinencia

Pertinencia en el diseño en la medida que responde a las necesidades identificadas de las mujeres víctimas basado en el Auto 092 de 2008 y talleres de trabajo con las mujeres víctimas de las mesas de víctimas y organizaciones acompañantes Pertinencia frente a las competencias de las entidades Presencia del tema en la agenda pública Se desarrolló la política mediante metodologías que permitía un diseño sistemático (árbol de problemas) Aporte de nuevos lineamientos (diseño continuo y permanente)

Falencias en el sistema de seguimiento y monitoreo Buen diagnóstico pero baja coherencia frente a las capacidades institucional y alta incertidumbre en las metodologías de implementación; que generaron expectativas en las mujeres que vieron no respondidas. Falencias en la inclusión del enfoque diferencia

Construcción de las soluciones a partir de una buena identificación de las problemáticas. Participación activa de las mujeres lideresas y organizaciones de mujeres en la identificación de las problemáticas y la construcción de soluciones

Capacidades

Se considera que se cuenta con procedimientos y procesos para cumplir con los compromisos del CONPES. Las capacidades tienen un carácter endógeno en la medida que las acciones del CONPES ya se venían realizando, en muchos casos. 17 de 21 entidades cuenta con un área responsable de gestionar acciones relacionadas con la política de mujeres víctimas. Hay un interés explicito para cualificar el personal y para evitar la revictimización de las mujeres víctimas. Mujeres lideresas consideran que la capacidad de atención, protección y prevención es mejor en lo nacional que en lo territorial. Igual situación se presenta frente a las instalaciones.

El CONPES no conto con desembolsos de presupuesto adicional a lo ya asignado por el CONPES 3726 de 2012. Oportunidades de mejora en la formación y sensibilización del recurso humano de las entidades que atienden a las mujeres víctimas Técnicamente, se requiere más formación y asesoría en lo concerniente a la implementación de enfoques.

Trabajar enfoques de fortalecimiento horizontal y colaborativo entre el Estado y las organizaciones de mujeres y víctimas El reconocimiento social como un mecanismo de estímulo a la producción y a la construcción de redes Las mujeres y su participación valoradas como un insumo para fortalecer procesos.




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CATEGORÍA DE ANÁLISIS

FORTALEZAS PUNTOS CRÍTICOS LECCIONES APRENDIDAS

Inclusión de enfoques (género, diferencial y acción sin daño)

Existe un enunciado explícito de incluir los enfoques de género y diferencial en la oferta programática y en las medidas de atención y reparación Se han entablado conversaciones inter-institucionales sobre las diferentes violencias que sufren las mujeres. El aporte de la cooperación internacional es muy valorado particularmente en el soporte técnico que brinda a las entidades, lideresas y organizaciones de mujeres

El CONPES carece de información sistemática que permita identificar las brechas por género en las diferentes temáticas.(prevención, protección, participación, garantía de derechos) comparando la situación de hombres y mujeres víctimas del conflicto armado. .Dificultad de las entidades para implementar integralmente el enfoque de género como una acción transversal en su oferta.

La presencia de secretarías de la mujer o dependencias de género dentro de los entes territoriales con la alianza con las organizaciones de mujeres víctimas lograron implementar acciones específicas con enfoque de género. El liderazgo de las mujeres favorece intervenciones de calidad

Articulación

De las entidades con más acciones, la UARIV; CPEM, y el Ministerio de Salud son reconocidas por las demás entidades como aquellas con las cuales se tuvo mayor articulación. El SENA, que tiene pocas acciones, es la mejor ranqueada. Se identifica a la Mesa de Seguimiento al CONPES como un espacio importante para articular acciones.

Se tuvo acciones dispersas y similares entre entidades que disminuyeron la potencialidad de la incidencia del CONPES. Los espacios de articulación fueron más para el compartir información sobre el seguimiento más que para actuar conjuntamente. Una mejor articulación nación-territorio depende de si las entidades nacionales tienen asiento en lo territorial o no.

La articulación fue el factor de éxito más importante en los casos territoriales documentados, basados en la alianza entre actores. Casos como el de Santa Marta demostró el gran impacto de una oferta institucional que responde a distintas necesidades de las mujeres de generación de ingresos, participación, autonomía, integración con sus comunidades, etc.

Fuente: UT Econometría – SEI, Talleres regionales





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Capítulo 4

EVALUACIÓN DE RESULTADOS

A continuación se presenta lo encontrado en la evaluación de resultados bajo la guía de las

preguntas de investigación que se han agrupado en cuatro (4) categorías:

Cuadro 4.1- Categorías de análisis según las preguntas de investigación

CATEGORÍAS PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN

El CONPES 3784 de 2013 a la luz de

los Autos de la Corte Constitucional

2. ¿En qué responde y en que no el CONPES 3784 de 2013 a los Autos 092, 237 y 251 de 2008 y 098 de 2013 de la Corte Constitucional frente a los cuales se originó?

Protección integral frente a los riesgos y vulneraciones

Protección integral frente a los

riesgos y vulneraciones

7. ¿Hasta qué punto contribuyó el CONPES 3784 a prevenir riesgos y vulneraciones y promover la protección de derechos a la vida, integridad y libertad de mujeres víctimas, las acciones implementadas han logrado reducir los niveles de violencia sexual y riesgos y vulneraciones particulares?

9. ¿Hasta qué punto contribuyó el CONPES 3784 a prevenir riesgos y vulneraciones y promover el ejercicio de los derechos ciudadanos de las mujeres?

Reconocimiento de derechos y participación

10. ¿Las acciones implementadas en el CONPES 3784 han contribuido al fortalecimiento de las capacidades de las mujeres lideresas y las organizaciones en su proceso de participación?

12. ¿Las acciones implementadas han fortalecido el conocimiento de sus derechos y rutas de acceso y atención?

Barreras de acceso a atención, asistencia y reparación

1. ¿En qué medida contribuyó el CONPES 3784 en garantizar el acceso y mejorar la atención de las mujeres víctimas teniendo en cuenta el enfoque de género y el enfoque diferencial en cuanto a: Acceso a acompañamiento en procesos de restitución de tierras Acceso a atención psicosocial Acceso a educación Créditos del ICETEX Cupos de formación técnica en el SENA Subsidios de vivienda de la estrategia de familias ahorradoras y acceso a vivienda gratuita Subsidio de vivienda de interés social rural Apoyo a proyectos productivo Cupos de formación técnica en el SENA

3. ¿Conocen los funcionarios que atienden a las mujeres víctimas las rutas de atención presentadas en los diferentes procesos de capacitación?

6. ¿Cómo ha contribuido el CONPES 3784 al cumplimiento de la Ley 1448 de 2011 en aspectos relacionados con enfoque diferencial en cuanto a atención, asistencia y reparación para hechos como violencia sexual y despojo de tierras ¿Y qué aspectos se hace necesario que incluya dentro de sus estrategias y acciones?

8. ¿Las medidas implementadas generaron que las mujeres accedan más a la justicia por delitos de violencia sexual y vulneraciones particulares?





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CATEGORÍAS PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN

11. ¿El CONPES 3784 permitió que las mujeres se sintieran menos discriminadas y estigmatizadas en el acceso a la oferta institucional?

Las lecciones aprendidas de los

casos exitosos se van presentando

según temática durante toda la

evaluación de resultados

4. ¿Se han determinado buenas prácticas, casos de éxito, experiencia adquirida o ejemplos que pueden duplicarse en atención, asistencia y reparación? Sírvase describirlos y documentarlos a nivel nacional y territorial.

Enfoque diferencial se incluyó en el

Capítulo Institucional

5. ¿Qué concepto de enfoque de género y enfoque diferencial están entendiendo y de qué manera están aplicándolo las entidades que hacen parte del CONPES 3784? (Capítulo de evaluación institucional)

Fuente: UT Econometría – SEI

La evaluación de resultados se basa en información proveniente de las voces y testimonios

de las mujeres víctimas del conflicto armado a partir de encuestas a una muestra

representativa de 656 mujeres27, 6 grupos focales28, 6 talleres regionales y 15 entrevistas a

mujeres lideresas29 y 23 entrevistas a organizaciones de mujeres víctimas y organizaciones

de apoyo al seguimiento del Auto 092 y del CONPES 3784. En lo referente a la encuesta

se debe aclarar que la muestra de mujeres es representativa del universo de mujeres del

RUV mujeres de 18 y más años cuya información en el RUV permitía ser localizadas, que

asciende a de 1, 982,99630.

A continuación se presentan los resultados encontrados en la temáticas presentadas en el

Cuadro 4.1, adicionalmente, en la sección 4.2 se realiza una breve caracterización de las

mujeres víctimas a partir de la encuesta, lo que permitirá hacer un mejor análisis de las

secciones posteriores.

4.1 EL CONPES 3784 DE 2013 A LA LUZ DE LOS AUTOS DE LA CORTE

CONSTITUCIONAL

La presente sección tiene como objetivo responder a la pregunta de investigación: ¿En qué

responde y en que no el CONPES 3784 de 2013 a los Autos 092, 237 y 251 de 2008 y 098

de 2013 de la Corte Constitucional frente a los cuales se originó?, para tal efecto presenta

inicialmente la interacción entre el CONPES y los Autos para luego analizar algunos

resultados derivados de seguimientos realizados por el DNP y la Comisión de Seguimiento

de la Sentencia T-025.

27 Todas las cifras de este informe se presentan con sus intervalos de confianza y errores estándar en el Anexo 4. 28 En los grupos focales participaron un total de 78 mujeres victimas 29 En los talleres regionales participaron un total de 168 mujeres victimas 30 De las 4.021.278 mujeres en el RUV, se contó con información del 74,2%, 2.938.788. Al depurar la base y selección las mujeres mayores de edad, el universo de mujeres que constituyó el marco muestral de la encuesta fue de 1,982,996.





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4.1.1 El CONPES 3784 de 2013 y los Autos de Seguimiento de la Corte

Constitucional

La situación de las mujeres víctimas en general, y de las desplazadas en particular, ha sido

motivo de preocupación para la Corte Constitucional, lo cual quedó plasmado en el Auto

092 de 2008, así como en los que le hacen seguimiento (tales como el Auto 237 de 2008);

además de otros relacionados, como el Auto 251 de 2008, que se enfoca específicamente

en la situación de niños, niñas y adolescentes. La Corte ordenó al gobierno diseñar una serie

de programas para las mujeres desplazadas definidos muy puntualmente en el Auto 092 de

2008. Luego de varios años, durante los cuales las diferentes entidades del gobierno nacional

diseñaron respuestas en relación con lo ordenado por la Corte y sin que ésta diera por

cumplido el mandato del Auto 092 de 2008, el CONPES 3784 de 2013 es una de las

respuestas que el gobierno elaboró, para entre otras cosas, responder a este mandato. Es

necesario aclarar que el CONPES 3784 de 2013 no es una política pública exclusivamente

enfocada en mujeres víctimas de desplazamiento forzado, ni su plan de acción se construye

en clave de los programas solicitados por la Corte. Sin embargo, el gobierno sí expresó a

esta instancia que esta política pública se construía teniendo en consideración la garantía de

derechos de las mujeres desplazadas ordenada por la misma, por lo cual vale la pena hacer

un análisis acerca de qué tanto el CONPES 3784 de 2013 contribuyó a cumplir las órdenes

de la Corte.

Posiblemente lo primero que hay que afirmar es que existe un acuerdo claro entre el

Gobierno Colombiano y la Corte Constitucional en relación con el alto nivel de

vulnerabilidad de las mujeres víctimas del conflicto, en particular de las mujeres desplazadas,

así está explícito en el CONPES 3784 de 2013: “Las mujeres son víctimas de múltiples y

particulares formas de violencia con ocasión del conflicto armado”31 (DNP, 2013)(Pág.7).

Con antelación fue expresado de manera contundente por la Corte en el Auto 092 de 2008

en relación particularmente con las mujeres desplazadas: “La violencia ejercida en el

conflicto armado interno colombiano victimiza de manera diferencial y agudizada a las

mujeres, porque (a) por causa de su condición de género, las mujeres están expuestas a

riesgos particulares y vulnerabilidades específicas dentro del conflicto armado, que a su vez

son causas de desplazamiento, y por lo mismo explican en su conjunto el impacto

31 “Estas situaciones se superponen a unas condiciones preexistentes de exclusión, estigmatización y discriminación hacia las mujeres, donde las violencias se exacerban en tanto promueven formas de relación a partir de la imposición del orden por la fuerza, según esquemas patriarcales del ejercicio de autoridad. Así entonces, las mujeres pueden ser víctimas directas o colaterales de distintos fenómenos y efectos del conflicto interno armado, por el sólo hecho de ser mujeres, y como resultado de sus relaciones afectivas como hijas, madres, esposas, compañeras, hermanas o por el ejercicio de su liderazgo y autonomía”. (DNP, 2013), Pg. 7





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desproporcionado del desplazamiento forzado sobre las mujeres.” (CORTE

CONSTITUCIONAL, 2008) (Pág. 16).

Igualmente, coinciden en los factores que son detonantes de esta situación de

vulnerabilidad, en lo que la Corte, en el Auto 092 de 2008 estableció como factores de

riesgo y vulnerabilidades particulares que afectan la vida y los derechos de las mujeres en

zonas de conflicto, a saber:

“(i) el riesgo de violencia sexual, explotación sexual o abuso sexual en el marco del conflicto armado

(vi) el riesgo de persecución y asesinato por las estrategias de control coercitivo del comportamiento público y privado de las personas que implementan los grupos armados ilegales en extensas áreas del territorio nacional

(ii) el riesgo de explotación o esclavización para ejercer labores domésticas y roles considerados femeninos en una sociedad con rasgos patriarcales, por parte de los actores armados ilegales

(vii) el riesgo por el asesinato o desaparición de su proveedor económico o por la desintegración de sus grupos familiares y de sus redes de apoyo material y social

(iii) el riesgo de reclutamiento forzado de sus hijos e hijas por los actores armados al margen de la ley, o de otro tipo de amenazas contra ellos, que se hace más grave cuando la mujer es cabeza de familia

(viii) el riesgo de ser despojadas de sus tierras y su patrimonio con mayor facilidad por los actores armados ilegales dada su posición histórica ante la propiedad, especialmente las propiedades inmuebles rurales

(iv) los riesgos derivados del contacto o de las relaciones familiares o personales -voluntarias, accidentales o presuntas- con los integrantes de alguno de los grupos armados ilegales que operan en el país o con miembros de la Fuerza Pública, principalmente por señalamientos o retaliaciones efectuados a posteriori por los bandos ilegales enemigos

(ix) los riesgos derivados de la condición de discriminación y vulnerabilidad acentuada de las mujeres indígenas y afrodescendientes

(v) los riesgos derivados de su pertenencia a organizaciones sociales, comunitarias o políticas de mujeres, o de sus labores de liderazgo y promoción de los derechos humanos en zonas afectadas por el conflicto armado

(x) El riesgo por la pérdida o ausencia de su compañero o proveedor económico durante el proceso de desplazamiento". (CORTE CONSTITUCIONAL, 2008)

Es necesario señalar, que si bien la gran mayoría de la población víctima del conflicto

armado lo ha sido por el desplazamiento forzado, hay 12 tipos de victimizaciones

adicionales y aunque la Corte ha centrado su interés en la situación de la población

desplazada, en lo que ha denominado “estado de cosas inconstitucional” (CORTE

CONSTITUCIONAL, 2004), el Gobierno está en el deber de atender a toda la población

víctima, con especial énfasis en las mujeres por su nivel de vulnerabilidad, como lo ha

señalado la Corte. En tal sentido, desde la promulgación del Auto 092 se ha venido haciendo

una suerte de interacciones entre Gobierno y Corte sobre la manera idónea de atender la

problemática de las mujeres víctimas del conflicto armado en general y de las mujeres

desplazadas en particular.





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En el Auto 092 de 2008, la Corte exigió al Gobierno el diseño y puesta en marcha de 13

programas específicos para mujeres desplazadas en un plazo perentorio de tres (3) meses,

“de manera tal que se contrarresten efectivamente los riesgos de género en el conflicto

armado y las facetas de género del desplazamiento forzado”. El primer auto de seguimiento

fue el 237 de 2008 (CORTE CONSTITUCIONAL, 2008).

La respuesta del Gobierno en esa oportunidad fue lo que podría considerarse una

reinterpretación de la solicitud. Como quedó registrado en el Auto 237 de 2008, el Gobierno

hizo una propuesta que buscaba que 4 programas se convirtieran en ejes transversales;

otros 5 programas, se ejecutaran a través de la oferta ya existente en la política pública, y

crear los 4 programas restantes; todo en el marco de una estrategia que denominó:

“Estrategia Nacional para la Promoción y Protección de los Derechos Fundamentales de

las Mujeres en Riesgo o en Situación de Desplazamiento” (CORTE CONSTITUCIONAL,

2008), Pág. 15. El Gobierno argumentó tres grandes razones para esta propuesta: a)

Disponibilidad presupuestal, b) dificultades de tipo administrativo para poner en marcha

los programas en el plazo establecido, y c) la existencia de una oferta que podría cumplir

con lo que exigía la Corte. Sin embargo, la Corte no aceptó esta respuesta gubernamental,

y conminó al Gobierno a cumplir lo mandado a más tardar en noviembre de 2008. Además,

le exigió adoptar los “Lineamientos para un Plan Integral de Prevención y Protección del

Impacto Desproporcionado y Diferencial del Desplazamiento Forzado sobre las mujeres

colombianas”, propuestos por las organizaciones de mujeres, e iniciar un proceso

participativo con las organizaciones de mujeres víctimas de desplazamiento forzado; y

cumplir con los elementos mínimos de racionalidad para cada uno de los programas que

habían sido señalados en el Auto 092 de 200832.

En la fecha fijada por la Corte, el Gobierno presentó la propuesta del diseño de los 13

programas, en los que incorporó los lineamientos dados, pero a juicio de la Mesa de

Seguimiento al Auto 092, no cumplió con todo lo ordenado: “El gobierno citó a las

organizaciones y, también, presentó a la Corte Constitucional su documento de diseño de

32 Estas garantías mínimas son: 1. Especificidad individual del programa; 2. Definición de metas puntuales a corto, mediano y largo plazo; 3. Cronograma acelerado de implementación; 4. Presupuesto suficiente y oportunamente disponible; 5. Cobertura material suficiente; 6. Garantías de continuidad hacia el futuro; 7. Adopción e implementación de indicadores de resultado, basados en el criterio de goce efectivo de los derechos fundamentales; 8. Diseño e implementación de mecanismos e instrumentos específicos de coordinación interinstitucional; 9. Desarrollo e implementación de mecanismos de evaluación y seguimiento; 10. Diseño e implementación de instrumentos de corrección oportuna; 11. Diseño e implementación de mecanismos internos de respuesta ágil y oportuna a las quejas o solicitudes puntuales de atención presentados por la población desplazada; 12. Diseño e implementación de mecanismos de divulgación periódica de información para la población desplazada; 13. Armonización con los demás elementos de la política pública e integración formal a la misma; 14. Apropiación nacional y autonomía; y 15. Armonización con otros procesos y programas que se adelantan por el Gobierno Nacional (CORTE CONSTITUCIONAL, 2008).





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Página80

los 13 programas en la fecha ordenada. Una vez analizado este documento por “la mesa de

seguimiento a los programas del auto 092”, ésta identificó que los lineamientos habían sido

incorporados únicamente en un programa, en tres programas no fueron adoptados y en 9

programas fueron adoptados de forma insuficiente. Más allá de ello, se identificó que la

mayoría de estos programas diseñados no disponían de un presupuesto asignado y ninguno

de ellos enunciaba la existencia de condiciones para su sostenibilidad en el tiempo.

La Corte Constitucional no se pronunció frente a esta respuesta del Gobierno. Sin embargo,

posteriormente, emitió una serie de autos, orientados a la superación del “estado de cosas

inconstitucional” declarada en la sentencia T-025 de 2004, que son además

complementarios a lo expresado en el Auto 092 en relación con el enfoque diferencial.

Estos autos dan énfasis a la atención de algunas poblaciones particulares, los Autos 004 de

2009 y 005 de 2009 exigen la protección de los derechos fundamentales de personas

indígenas y afrodescendientes desplazadas y el Auto 006 de 2009 exige la protección de las

personas desplazadas, con diversidad funcional.

Adicionalmente, el Auto 007 de 2009, se expresó sobre la coordinación de la política pública

de atención a la población desplazada con las entidades territoriales, en él se refuerzan las

órdenes de la Ley 1190 de 2008, respecto al compromiso de los entes locales con la

población en situación de desplazamiento y exigió a los entes territoriales la incorporación

de un enfoque diferencial en la respuesta territorial dirigida a la población en situación de

desplazamiento. Y el Auto 008 de 2009 en el que ratificó la persistencia del “estado de cosas

inconstitucional”, y exigió al Estado la reformulación de la política de tierras, generación de

ingresos y vivienda; el reajuste de la política de acceso a la verdad, justicia y reparación;

ordenó el diseño de un instrumento estándar para la valoración del riesgo y la participación

amplia y democrática de la población desplazada.

Posteriormente, desarrollos jurídicos como la Ley 1448 de 2011, “Ley de Víctimas y

Restitución de Tierras”, y sus decretos reglamentarios, dieron una nueva mirada a la

atención de las víctimas y recogieron los diversos Autos de seguimiento en una política

pública que busca la atención de las mujeres víctimas del conflicto y a través de ella dar

respuesta a los programas exigidos por la Corte, y de una manera más amplia dar garantía

de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas. A través de esta Ley se creó la

Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) y la Unidad para la

Restitución de Tierras (URT), que coordinan temas en relación con la garantía de derechos

de la población víctima. La UARIV asume además la coordinación del Sistema para la

Atención y Reparación Integral de Víctimas (SNARIV) relevando de esta tarea a Acción

Social (actual Departamento para la Prosperidad Social – Prosperidad Social). En tal

sentido, los asuntos relacionados con el cumplimiento al Auto 092 y subsiguientes son





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Página81

asumidos por la UARIV en razón de su mandato, y su calidad de ente coordinador del

sistema, y emprende entonces la construcción de política pública que resuelva lo planteado

hasta el momento por la Corte, y se formuló el CONPES 3726 de 2012 en el cual se

estableció un tablero de control con las metas y compromisos específicos.

De forma complementaria a este nuevo diseño institucional y normativo, surge el CONPES

3784 de 2013 con los Lineamientos de Política Pública para la Prevención de Riesgos, la

Protección y Garantía de los Derechos de las Mujeres Víctimas del Conflicto Armado y

parte del diagnóstico de la Corte sobre los riesgos de género y el impacto desproporcionado

de la violencia en la vida de las mujeres desplazadas33. A partir de ellos formula los objetivos

estratégicos de dicha política, presentados en el Capítulo 3.

4.1.2 Seguimientos al CONPES 3784 de 2013

En el Auto 443 de 2015 de seguimiento al Auto 092 de 2008, la Corte Constitucional dice

textualmente: “Uno de los principales avances presentados por el Gobierno Nacional, en

torno a la atención de las mujeres víctimas de violencia sexual, es el Documento CONPES

3784 de 2013 que contiene los Lineamientos de Política Pública para la Prevención de

Riesgos, la Protección y Garantía de los Derechos de las Mujeres Víctimas del Conflicto

Armado, el cual según afirma el Gobierno, corresponde a lo que se había propuesto en otro

momento como el Plan Integral para la Prevención y Atención al Impacto Diferencial

Desproporcionado del Desplazamiento sobre las Mujeres34. Este Plan Integral, integraría

los trece programas ordenados por la Corte Constitucional en el Auto 092 de 2008 y

articularía la respuesta de las entidades gubernamentales en ese sentido”. (CORTE

CONSTITUCIONAL, 2015) Págs. 3-4.

En razón de lo anterior, es comprensible que la Comisión de Seguimiento a la Política

Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPSDF, 2016), hubiese hecho un documento

de evaluación del CONPES 3784 de 2013 en el que realiza un ejercicio de análisis sobre la

correspondencia entre las estrategias del CONPES 3784 de 2013 y los parámetros del Auto

33 Respecto a los impactos que el documento CONPES 3784 de 2013, haya tenido en la protección y garantía de derechos de niñas y adolescentes esta evaluación no puede dar cuenta, toda vez que centró sus esfuerzos en mujeres mayores de 18 años, por tanto no es pertinente analizar su relación con el Auto 251/08 34 “Desde marzo del 2011, el Gobierno Nacional anunció la creación de un “Plan Integral para la Prevención y Atención de impacto desproporcionado del desplazamiento forzado y del conflicto armado sobre las mujeres en Colombia”, que recogería los trece programas ordenados por esta Corte en el Auto 092 de 2008. De acuerdo al informe del 12 de noviembre de 2012, el Gobierno Nacional reconoce que el proceso de diseño e implementación no culminado en los siguientes términos: “[el] Gobierno Nacional apunta a que este plan integral se materialice al finalizar el mes de diciembre del año en curso, mediante el documento de política pública sectorial regional CONPES, enmarcado en lo dispuesto por la Ley 1450 y 1448 de 2011”. (CORTE CONSTITUCIONAL, 2013), pg.104-105. Por lo dicho en este Auto, se deja establecido que el CONPESCONPES 3784, fue el documento de política pública diseñado para dar respuesta final a lo requerido por la Corte en el Auto 092 de 2008.





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Página82

092 de 2008 e identifican las acciones que pueden ser entendidas como parte de cada

programa así:

Cuadro 4.2 - Correspondencia entre Programas del Auto 092 de 2008 y el

CONPES 3784 de 2013

PROGRAMAS # ACCIONES

1. Prevención del Impacto desproporcionado del desplazamiento 31 acciones

2. Prevención de la violencia sexual contra la mujer 53 acciones

3. Prevención de la violencia intrafamiliar y comunitaria 11 acciones

4. Promoción de la salud 26 acciones

5. Apoyo a las mujeres jefas de hogar, de acceso a oportunidades laborales y productivas y de prevención de la explotación doméstica y laboral

19 acciones

6. Apoyo educativo para mayores de 15 años 13 acciones

7. Acceso a la propiedad de la tierra 27 acciones

8. Protección de los derechos de las mujeres indígenas 17 acciones

9. Protección de los derechos de las mujeres afrodescendientes 18 acciones

10. Promoción de la participación y prevención de la violencia contra las lideresas

40 acciones

11. Acceso a la justicia, la verdad, la reparación y la no repetición 84 acciones

12. Acompañamiento psicosocial 20 acciones

13. Eliminación de las Barreras de Acceso al Sistema de Protección por las Mujeres Desplazadas

76 acciones

Fuente: (CSPPSDF, 2016)

Encuentran además que en el CONPES no se estableció una línea base que permitiera

rastrear avances y logros, no se definieron metas e indicadores acordes con los objetivos

perseguidos, que siendo una política que va orientada a mujeres víctimas en general no da

respuestas específicas a las mujeres desplazadas, salvo en 15 acciones que son

explícitamente diseñadas para mujeres en situación de desplazamiento forzado, y en

relación con las garantías mínimas de racionalidad que ordenó la Corte el seguimiento al

CONPES, concluye que no se cumplen. (CSPPSDF, 2016) pág. 13.

Por otra parte, según el reporte del sistema de seguimiento a las políticas públicas de DNP

– SISCONPES, con corte a diciembre de 2015, el CONPES 3784 de 2013, “cerró con el

85% de actividades cumplidas al 100%. El 9% de acciones tuvieron avances importantes

entre el 80-99, mientras el 3% del total de acciones restantes tuvo avances inferiores al 80%

de cumplimiento, y otro 3% no presentó reporte” (DNP, 2017). Al respecto se debe

mencionar que en el transcurso de su implementación se hizo un cambio de sistema que

buscó llenar un vacío de información existente; tenía por objetivo unificar la forma de

reportar. El nuevo sistema mantuvo las metas e indicadores establecidos originalmente en

el plan, pero sí modificó el porcentaje de avance a reportar, lo cual se evidencia en una





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Página83

inconsistencia evidente entre el segundo y el tercer reporte. En los primeros informes las

entidades que no tenían avances reales en la metas, dieron prelación a la información

cualitativa, que se enfocaba a explicar gestiones realizadas35.

A partir del análisis del plan de acción del CONPES 3784 de 2013, es posible establecer,

como se mencionó en la Introducción de este informe que su mayor esfuerzo estuvo

enfocado en actividades relacionadas con la conformación de instrumentos de trabajo como

guías, protocolos, lineamientos para la inclusión del enfoque de género, en la capacitación

de funcionarios, en acciones de fortalecimiento territorial y algo en articulación. Un tercio

de las acciones tienen relación directa con la intervención de las mujeres víctimas a través

de capacitaciones, espacios de participación, formación para el trabajo, vivienda, restitución

de tierras y protección36.

Al respecto, la Comisión de Seguimiento ha señalado que este CONPES “constituye un

avance como instrumento de política para condensar y viabilizar objetivos y elementos de

los 13 programas”; pero, como ya se explicitó en el punto anterior de este informe, no hay

correspondencia real entre estrategias – acciones y su Plan de Acción con los parámetros

definidos en el Auto 092 de 2008.

4.2 CARACTERIZACIÓN DE LAS MUJERES VÍCTIMAS Y HECHOS

VICTIMIZANTES A TRAVÉS DE LA ENCUESTA

Esta sección presenta la caracterización de las mujeres víctimas mayores de edad, los hechos

victimizantes registrados en el RUV y los que ellas reportan en la encuesta realizada por la

Unión Temporal a una muestra representativa de 656 mujeres víctimas mayores de edad

registradas en el RUV37.

4.2.1 Caracterización de las mujeres víctimas

La mayoría de mujeres víctimas del conflicto armado residen en zonas urbanas y están entre

los 26 y los 55 años de edad. Un 12% pertenece a grupos étnicos y un 6,2% tiene una

diversidad funcional.

• El 89,5% corresponde a mujeres que residen en la zona urbana.

35 Tema tratado en la sección 3.2.4 sobre la Pertinencia de la estrategia de monitoreo y seguimiento. 36 Ver Cuadro 3.9 con reporte de cumplimiento por tipo de acción según Objetivo Estratégico. 37 La caracterización de las mujeres víctimas del conflicto armado que se hace en este capítulo se basa en la encuesta realizada por UT en el marco de esta evaluación y se presenta con el propósito de enmarcar el Componente II: Evaluación de Resultados y proporcionar “una foto” de la población objeto de evaluación..





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Página84

• 9,2% son mujeres afrocolombianas y 3,3% son mujeres indígenas.

• La mayor concentración de mujeres está entre los 26 y los 55 años (66,9%); un 14,3%

son jóvenes de 18 a 25 años y un 7,5% son adultas mayores (ver ¡Error! No se

encuentra el origen de la referencia.).

Figura 4.1 – Principales características de las mujeres de 18 años y más,

víctimas del conflicto armado (%)

GRUPO ÉTNICO ZONA DE RESIDENCIA

CONSIDERA QUE TIENE UNA DIVERSIDAD FUNCIONAL DISTRIBUCIÓN ETARIA

Fuente: UT Econometría – SEI, Encuesta a mujeres víctimas del conflicto

armado 2017.

Un 30% de las mujeres tienen muy bajo nivel educativo, asimilable a analfabetismo

funcional, otro 31,7% alcanzó como máximo nivel algunos años de educación sin terminar

su secundaria y el 22,3% terminó secundaria (ver Figura 4.2). Estos bajos niveles educativos

tienen relación con su origen rural y la incidencia de las barreras de acceso al mercado

laboral y a la generación de ingresos. Según Núñez (2013) la estructura del mercado laboral

formal colombiano es excluyente de la población no calificada, de tal forma que esta

población, que tiene baja productividad, queda atrapada en ocupaciones informales que

implican menores ingresos y no contar con seguridad social, en especial riesgos laborales y

pensión.





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Igualmente, ha sido ampliamente documentada la relación entre la baja educación de las

madres y la baja educación de los hijos e hijas, lo que disminuye la probabilidad de lograr

romper las trampas de pobreza38.

Figura 4.2 - Distribución de las mujeres según el máximo nivel educativo

alcanzado (%)


armado 2017.

Si bien el acceso a la educación por parte de las mujeres víctimas es limitado, es evidente la

transformación en el nivel educativo de las mujeres mayores frente a las jóvenes, pasando

de proporciones del 80% de mujeres mayores de 65 años con ninguna educación o algunos

años de primaria a un 7,2% en las mujeres de 18 a 25 años en estos niveles; y de un 7% en

niveles profesionales (incompleta y completa) en el primer grupo a casi un 40% en el

segundo. (Ver Figura 4.3).

38 Existe amplia evidencia entre la educación de las madres y diversas trampas de la pobreza como el bajo nivel educativo de sus hijos (REEVES, R & HOWARD, K., 2013), (BID, 1999), (Bernal, Raquel y otros, 2009), http://www.who.int/dg/speeches/2010/educationandhealth_20100920/es/, el embarazo adolescente http://www.bancomundial.org/es/news/press-release/2013/12/12/lac-poverty-education-teenage-pregnancy, la alta morbilidad y mortalidad infantil https://www.unicef.org/lac/media_35076.html.

22,3

22,2

17,1

14,6

9,5

7,8

3,4

2,1

0,7

0,3

0 5 10 15 20 25

Toda la secundaria

Algunos años en primaria

Algunos años de secundaria

Toda la primaria

Técnica o tecnológica completa

Ninguno

Uno o más años de técnica o tecnológica

Algunos años de universidad

Universitaria completa

Posgrado completo

http://www.who.int/dg/speeches/2010/educationandhealth_20100920/es/

http://www.bancomundial.org/es/news/press-release/2013/12/12/lac-poverty-education-teenage-pregnancy

https://www.unicef.org/lac/media_35076.html





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Página86

Figura 4.3 - Distribución de las mujeres según máximo nivel educativo

alcanzado y grupo etario (%)


armado 2017.

El 35% de las mujeres tienen como actividad principal trabajar y como actividad secundaria

los oficios del hogar. La tasa de actividad doméstica de las mujeres víctimas del conflicto

armado es de 41,7% (37,7% en la zona urbana y 40,94% en centro poblado y rural disperso),

este mismo indicador para los hogares colombianos se ubica en 43,5% (39% en cabecera y

61,8% en centros poblados y rurales dispersos)39. Por otro lado, un 38,1% de las mujeres

tienen como actividad principal trabajar, el 7,1% afirma estar buscando trabajo, un 3% son

cuidadores y un 2,7% estudia (Ver Figura 4.4). En estas poblaciones normalmente el

indicador de desempleo abierto (“buscando trabajo como actividad principal en los últimos

15 días” es muy bajo).

39Información extraída de la encuesta de calidad de vida (DANE, 2016)

7,2

13,6

23,7

37,4

64,1

78,8

27,7

31,7

35,5

39,8

31,1

13,7

36

36,2

30,7

20,6

4,1

0

29

17,4

10,1

2,2

3

1,2

4,5

0 20 40 60 80 100

18 a 25

26 a 35

36 a 45

46 a 55

56 a 65

Mayores de 65

Ninguno Primaria Secundaria Tecnico o tecnologico Universidad





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Página87

Figura 4.4 – Distribución de la actividad principal y secundaria de las

mujeres víctimas del conflicto armado (%)


armado 2017.

El 12% de las mujeres víctimas entre 18 y 25 años se encuentran buscando empleo40, un

porcentaje mayor que los demás grupos etarios. El mayor desempleo en los jóvenes es un

hecho que ocurre no solamente en la población víctima sino en toda la población

colombiana, sin embargo según lo recolectado, el porcentaje en mujeres víctimas jóvenes

es un poco mayor que el promedio en Colombia (10,45%). Las mujeres víctimas que más

participan en el mercado laboral son las que tienen entre 36 y 45 años de edad (Ver Figura

4.6).

40 El porcentaje de mujeres jóvenes en Colombia que se encuentran buscando empleo es de 10,45%, cabe aclarar que la definición que hace el DANE de joven es entre 14 y 28 años

41,7

7,1

2,7

2

38,1

0,1

0,3

3

5,1

31,4

2,9

3,2

1,2

47,5

0,6

4,3

8,8

0 10 20 30 40 50

Trabajando

Buscando trabajo

Estudiando

Incapacitada permanente para trabajar

Oficios del hogar

Vivió de la renta

Es pensionada o jubilada

Cuida de algún familiar

Otra actividad

Actividad secundaria Actividad principal





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Página88

Figura 4.5 – Distribución de la principal actividad que realizan las mujeres

por grupo etario (%)


armado 2017.

Los hogares de las mujeres víctimas tienen en promedio 2,87 hijos o hijas vivos41, 1,75 hijos

o hijas menores de edad y hogares con tamaños promedio de 4,54 personas42. En estos, el

59,21% son mujeres.

Las mujeres con un mayor número de hijos menores de edad viven en unión libre con su

pareja o son separadas (1,92 y 1,91 hijos menores de edad en promedio respectivamente).

Por otro lado, las mujeres con una mayor cantidad de hijos menores de edad tienen como

principal actividad cuidar a algún familiar o buscar trabajo (2,08 y 1,94), las mujeres que se

encuentran estudiando tienen en promedio 1,13 hijos menores de edad.

41 El promedio nacional según la ENDS 2015 fue de 2. 42 El tamaño promedio de los hogares colombianos es de 3,4 (DANE, 2015)

33

43,4

54,2

50,7

30,1

8,5

12

9,6

9

3,4

2,2

12,3

1,6

0,4

2,6

0

3,6

17,4

37,7

36,8

31,4

31,5

54,7

54,7

1,4

3,9

1,3

4

0,8

8,7

3,6

3,1

3,6

8,1

6

10,6

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

18 a 25

26 a 35

36 a 45

46 a 55

56 a 65

Mayores de 65

Trabajando Buscando trabajo

Estudiando Incapacitada permanente para trabajar

Oficios del hogar Vivió de la renta

Es pensionada o jubilada Cuida de algún familiar

Otra actividad





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Página89

Figura 4.6 – Promedio de número de hijos menores de edad según…

A. ESTADO CIVIL B. PRINCIPAL ACTIVIDAD EN LA QUE OCUPA LA MAYOR PARTE DEL TIEMPO


armado 2017.

En el 74% de los hogares se tienen ingresos menores a $700 mil pesos mensuales,

aproximadamente un salario mínimo, lo que se puede asimilar a la línea de pobreza extrema.

Un 21,2% se encuentra entre uno y dos salarios mínimos, en donde dos salarios mínimos

se pueden asimilar a la línea de pobreza para un hogar. De tal forma que solo un 4.5%

estarían por encima de la línea pobreza43.

Estas cifras son consistentes con la proporción de mujeres que afirman estar en el régimen

subsidiado que corresponde a un 74,9% 44 (21,9% de las mujeres están en régimen

contributivo, el 0.5% en régimen especial y el 2,7% no está afiliada a ningún régimen). Estas

cifras no deberían ser sorpresa ante el bajo nivel educativo de las mujeres, combinado con

condiciones como el tamaño del hogar y que del total de personas en el hogar, en promedio

1,62 aportan ingresos, lo que implica una tasa promedio de dependencia de 0,55 (por cada

miembro no aportante hay 0,55 aportantes)45.

43En Colombia, el 32,1% de los hogares tienen ingresos menores a un salario mínimo, el 27,8% entre 1 y 2 salarios mínimos. 44En Colombia el 45,3% de la población está afiliada al régimen subsidiado, en el caso de las mujeres el 46,2% de las mujeres están afiliadas al régimen subsidiado. 45 Medida como la proporción de personas que aportan ingresos con relación al número de personas que no lo hacen.

1,92

1,56

1,13

1,911,64

0

0,5

1

1,5

2

2,5

En unionlibre

Casada Viuda Separadao

divorciada

Soltera 1,8

1,94

1,13

1,06

1,7

2,08

1,79

0 0,5 1 1,5 2 2,5

Trabajando

Buscando trabajo

Estudiando

Incapacitada permanente…

Oficios del hogar

Cuida de algún familiar

Otra actividad





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Página90

Figura 4.7 - Distribución de los hogares de las mujeres víctimas según los

niveles de ingresos totales mensuales (%)


armado 2017.

Es igualmente consistente con que un 59,3% afirma que no alcanza a cubrir sus gastos

mínimos y un 27,5% afirma que apenas los cubre. En los talleres regionales apareció como

uno de los temas más críticos el relacionado con la precaria situación económica de las

mujeres víctimas, quienes reportaban acceder a trabajos de bajos salarios y/o actividades

informales. Muestra de la relación entre desplazamiento forzado e informalidad laboral es

el estudio realizado por Barreto en 2013, en el cual se encuentra una relación positiva entre

ser desplazado y encontrarse desempleado u ocupado en el sector informal, y una relación

negativa entre ser desplazado, y encontrarse ocupado en el sector formal (Barreto, 2013).

Si bien esta relación no es única para las mujeres, (Calderón, Gáfaro, & Ibáñez, 2011)

encuentran que en promedio las mujeres desplazadas reciben el 91% del salario que reciben

los hombres desplazados. Los autores concluyen que producto del desplazamiento forzado

las mujeres participan en una mayor proporción en el mercado laboral urbano46 y se da un

incremento en los ingresos que reciben pero éste se debe al aumento de las horas de trabajo

y no de los mayores salarios.

46 En el documento se expone que debido a que la migración forzosa ocurre frecuentemente desde las áreas rurales hacia las urbanas, la experiencia laboral de las mujeres es más relevante para las ocupaciones urbanas, mientras que la experiencia de los hombres es sobre todo en actividades agrícolas poco valoradas en los mercados laborales urbanos. La necesidad de compensar las grandes pérdidas de ingreso del hogar y la mayor probabilidad que tienen las mujeres de encontrar empleo las inducen a trabajar en el mercado urbano (Calderón, Gáfaro, & Ibáñez, 2011)

02,8

33,937,5

21,2

3,90,6

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Sin ingreso Más de 0pero menosde $100.000

Entre$100.000

pero menosde $350.000

Entre$350.000

pero menosde $700.000

Entre$700.000

pero menosde

$1.400.000

Entre$1.400.000pero menos

de$2.000.000

$2.000.000 omás

Po

rce

nta

je





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Página91

Para profundizar en las características asociadas con el hecho que una mujer exprese que

los ingresos del hogar no alcanzan a cubrir los gastos se corrió un modelo de probabilidades

contra las características socioeconómicas del hogar, encontrando que el tamaño del hogar,

el hecho de ser afrocolombiana, el número de hechos victimizante que vivió, la edad y el

estar buscando trabajo (estar desempleada) afectan negativamente la probabilidad de que la

mujer afirme que los ingresos cubren los gastos. Por otro lado, si la mujer cuenta con

estudios de educación técnica, tecnológica o universitaria tiene una probabilidad 9,9%

mayor que pueda cubrir los gastos del hogar. El Cuadro 4.3 presenta los resultados del

modelo.

Cuadro 4.3 - Modelo probit: Ingresos son suficientes para cubrir los gastos

Errores estándar en paréntesis ( ), Nivel de significancia * 10% ** 5% *** 1%

Fuente: Elaboración propia – UT Econometría-SEI

Continuando con la caracterización de las condiciones de las mujeres víctimas, (Figura 4.8)

un 38,1% de las mujeres habitan viviendas en arriendo o subarriendo y solo un 33% son

propias, el 19,4% de las mujeres está en viviendas con permiso del propietario, sin pago

alguno (usufructuario) y el 9,6% está en posesión sin título (ocupante de hecho) o propiedad

colectiva.

Como se puede ver en la Figura 4.9 estas viviendas tienen altas coberturas de energía

eléctrica (99,35%), acueducto (92,49%) y recolección de basuras (86,28%) por su

connotación urbana. Menores son las coberturas de alcantarillado (68,01%) y gas (57,64%),

VARIABLES LOS INGRESOS

SON SUFICIENTES

Número de personas que hacen parte del hogar -0.0149*

(0.00836)

Se autoreconoce como afrocolombiana -0.105*

(0.0567)

Se autoreconoce como indígena 0.00320

(0.0728)

Persona con diversidad funcional 0.104

(0.0768)

Número de hechos victimizantes sufridos -0.0344***

(0.0120)

Edad -0.00209*

(0.00120)

Realizó estudios técnicos, tecnológicos o universitarios 0.0998**

(0.0469)

Está buscando trabajo -0.231**

(0.0945)





Página92

Página92

y mucho menor de internet (20,68%), lo que claramente les limita el acceso a información

por este medio47.

Figura 4.8 - Distribución de mujeres víctimas

según la tenencia de su vivienda (%)

Figura 4.9 - Distribución de mujeres

víctimas según los servicios públicos con

que cuenta su vivienda (%)

Porcentajes Porcentajes


armado 2017.

4.2.2 Hechos victimizantes

Llama la atención la diferencia que presentan las cifras de los hechos victimizantes referidos

en el RUV y en la encuesta de este estudio. Con excepción del desplazamiento forzado, que

presenta una diferencia de apenas el 0,60%, en los demás hechos victimizantes hay

diferencias significativas. Encabeza la lista amenazas con un 57,5% de diferencia entre el

RUV y la encuesta, seguido por abandono o despojo con un 49,4%, pérdida de bienes con

un 41,7%, y actos terroristas o atentados con un 32,7%, por mencionar los más relevantes.

Dado que no se cuenta con más información que permita interpretar con más solvencia el

cambio en estas cifras, es posible proponer dos posibles interpretaciones: la primera, que

se evidencia un subregistro, posiblemente debido a que en la declaración las mujeres se

centraron en el desplazamiento forzado (posiblemente por desconocimiento de poder

declarar otros hechos o por miedo o vergüenza) y la segunda, que como la implementación

del CONPES ocurre cuando aún hay conflicto, las mujeres sufrieron nuevos hechos

victimizantes posteriores a su inclusión en el RUV y no actualizaron su declaración.

47Cobertura de servicios públicos en Colombia: energía eléctrica: 98,7%, acueducto: 89,6%, alcantarillado: 77,5%, recolección de basuras: 83,4%, gas natural: 64,7% y teléfono fijo: 30,6%. Tenencia de vivienda en Colombia: Propia totalmente pagada: 42,8%, propia la está pagando: 4%, Arriendo o subarriendo: 36,8%, Con permiso del propietario, sin pago alguno:13,6%, Posesión sin título o propiedad colectiva: 2,8%

38,1

28

19,4

9,6

5

0 10 20 30 40 50

En arriendo o subarriendo

Propia, totalmente pagada

Con permiso del propietario,sin pago alguno…

Posesión sin título(ocupante de hecho) o…

Propia, la están pagando

99,3

92,5

86,3

68

57,6

20,7

0 20 40 60 80 100

Energía eléctrica

Acueducto

Recolección de basura

Alcantarillado

Gas natural

Internet





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Página93

Cuadro 4.4 - Proporción de mujeres por hecho victimizante incluido en el

RUV vs. Informado en la encuesta (%)

RUV ENCUESTA DIFERENCIA EN PUNTOS

PORCENTUALES

Desplazamiento forzado 87.7% 87.1% 0.6%

Amenaza 2.5% 60.0% -57.5%

Abandono o despojo forzado de tierra 0.1% 49.5% -49.4%

Pérdida de bienes 0.7% 42.4% -41.7%

Acto terrorista, atentado 0.3% 33.0% -32.7%

Homicidio 19.5% 29.6% -10.1%

Desaparición forzada 2.4% 9.5% -7.1%

Secuestro 0.0% 4.9% -4.9%

Tortura 0.0% 4.7% -4.7%

Delitos contra la libertad sexual 0.3% 4.5% -4.2%

Vinculación de Niños, Niñas y Adolescentes 0.0% 4.1% -4.1%

Minas antipersona 0.0% 1.5% -1.5%


armado 2017.

Con relación a los delitos contra la libertad sexual se tienen una importante diferencia entre

lo registrado en el RUV (0,3%) y la proporción de mujeres que afirman haber vivido estos

hechos victimizantes (4,5%) en la encuesta realizada por la Unión Temporal. Incluso, como

se verá más adelante, en la encuesta, al profundizar en situaciones relacionadas con delitos

contra la libertad sexual y preguntar como tocar alguna parte de su cuerpo sin su

consentimiento, obligarla a mirar o a hacer cosas de carácter sexual, obligarla a tener

relaciones sexuales, insinuarle o proponerle tener relaciones sexuales a cambio de algo

(dinero, comida, protección), y/o amenazarla o atemorizarla de ser atacada o abusada

sexualmente, la proporción de mujeres que responden alguna de estas situaciones sube al

9,5%.

Otros estudios y la misma Corte Constitucional hacen mención a que los testimonios

recabados y los relatos de las mujeres que habitan en zonas ocupadas por los actores

armados y víctimas del desplazamiento forzado, indican que la violencia sexual es mucho

más frecuente de lo que se cree, de lo que los medios de comunicación difunden y de lo

que las estadísticas y los registros oficiales sugieren (Corte Constitucional, 2008). Se pueden

plantear varios factores que conllevan al bajo registro de este hecho:

• Miedo: Las mujeres que sobreviven a violencia sexual suelen recibir amenazas de

muerte contra ellas y sus familias por parte de los grupos armados después de realizar

las denuncias. Muestra de ello es lo expresado por las mujeres: “lo de mi hermana

cuando la violaron fueron policías, y le dijeron que si decía algo mataban a mi





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mamá”48.: “…del pueblo donde me tocó venirme que tuve la agresión porque fue

física y lesiones personales, a mí me dio miedo porque a una amiga a una compañera

mía le había sucedido lo mismo y ella fue y denuncio, y a los dos meses la mataron”49,

“el hecho fue allá, la denuncia se hizo acá en Medellín y a mi mamá la mataron allá

y a mis hermanos allá, y aquí en Medellín a toda casa donde llegamos a vivir, ahí

llegaban, aquí en Medellín fue donde me pegaron el tiro a mí y acá en Medellín fue

donde mataron mi otro hermano, y a mi hermanita”50

• Factores socioculturales: Existen factores culturales tales como la vergüenza,

aislamiento y estigmatización social generados sobre una mujer por el hecho de

haber sido víctima de violencia sexual, que en muchos casos las llevan a ellas, e

incluso a sus propias familias y comunidades, a abstenerse de denunciar lo ocurrido.

Según expresa una mujer víctima: “cuando yo di mi declaración de desplazamiento

no dije que había sido abusada ni nada en el tiempo que la di, por vergüenza y por

miedo porque me sentía avergonzada, me sentía sucia me sentía de todo”51.

• Los funcionarios públicos que atienden a las mujeres no cuentan con una formación

que los sensibilicen frente al problema y frente a las necesidades especiales de

atención de las víctimas de la violencia sexual, lo que genera que las mujeres no

acudan a las instituciones para tocar estos temas. En una de las entrevistas expresan:

“…yo tuve que presenciar, porque ahí colocan las personas desaparecidas, entonces

le preguntan que hace cuánto está allí porque era un menor de edad y el vigilante le

dice eso debe ser que esta con el novio. Pues, hasta donde nosotros…nuestros

juicios, nuestras creencias, maltratamos de una forma tan aberrante a una niña que

puede estar inclusive muerta, o que puede estar siendo utilizada en trata de persona,

en explotación sexual comercial, pues…es que el desconocimiento. Y le pregunte

¿Por qué dices eso?, pues es que eso es lo que hacen las niñas.”52

• En la población victima existe bajo conocimiento y desinformación sobre sus

derechos y los procedimientos existentes para hacerlos efectivos, particularmente en

el caso de mujeres y jóvenes de procedencia rural, con bajos niveles educativos y

socioeconómicos, que les impiden conocer los modos de funcionamiento de las

instituciones públicas y las rutas de acceso a la administración de justicia. En otros

casos estas mujeres no son conscientes que fueron víctimas de delitos contra su

libertad e integridad sexual.

48 Mujer víctima, Grupo focal en Medellín 49 Mujer víctima, Grupo focal en Medellín 50 Mujer víctima, Grupo focal en Medellín 51 Mujer víctima, Grupo focal en Medellín 52 Entrevista a alcaldía de Medellín





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En el Cuadro 4.5, a partir de la encuesta, se presenta un cruce entre los hechos victimizantes

que las mujeres afirman haber vivido. Se resaltan algunos datos como:

• El 71,7% de las mujeres víctimas de delitos contra la libertad sexual han sufrido

también de amenazas y el 28,6% de tortura, es posible que uno sea consecuencia

del otro, como se expuso anteriormente.

• El 30,4% de las mujeres víctimas de minas antipersona sufrieron además de delitos

contra la libertad sexual

• El 85,4% de las mujeres que fueron vinculadas a grupos armados siendo menores

de edad, fueron víctimas de amenaza y el 6,3% de minas antipersona.

Evaluación institucional y de resultados con enfoque participativo de la Política Pública para la Prevención de Riesgos, la Protección y Garantía de los Derechos de

las Mujeres Víctimas del Conflicto Armado, de acuerdo con lo previsto en el CONPES 3784 de 2013. Informe de Resultados


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Cuadro 4.5 – Relación entre hechos victimizantes sufridos por las mujeres (%)

ACTO

TERRORISTA

AMENAZA

DELITOS CONTRA

LIBERTAD SEXUAL

DESAPARICIÓN FORZADA

DESPLAZAMIENTO

HOMICIDIO MINAS

ANTIPERSONAL

SECUESTRO TORTURA

ABANDONO O DESPOJO DE TIERRAS O

BIENES

PERDIDA DE

BIENES

VINCULACIÓN DE MENORES

Acto terrorista 31,5% 8,8% 12,0% 94,9% 30,0% 3,9% 8,0% 10,0% 70,0% 68,7% 5,6%

Amenaza 37,7% 5,4% 12,1% 91,2% 28,2% 1,4% 6,2% 6,6% 59,4% 50,2% 5,8%

Delitos contra libertad sexual

64,4% 71,7% 15,0% 100,0% 22,2% 10,3% 14,1% 28,6% 66,5% 61,7% 2,8%


41,8% 76,4% 7,1% 73,1% 51,4% 1,3% 19,9% 10,2% 58,0% 51,1% 6,1%

Desplazamiento

36,0% 62,9% 5,2% 8,0% 25,2% 1,7% 4,8% 5,4% 52,4% 47,2% 4,7%

Homicidio 33,5% 57,2% 3,4% 16,5% 74,1% 2,1% 10,6% 11,0% 46,7% 37,1% 4,4%

Minas antipersonal

85,1% 54,8% 30,4% 7,8% 100,0% 40,7% 16,7% 7,8% 84,3% 78,6% 16,7%

Secuestro 53,7% 75,3% 12,9% 38,3% 84,1% 63,9% 5,2% 25,0% 73,7% 68,3% 8,8%

Tortura 70,8% 85,1% 27,5% 20,8% 100,0% 69,5% 2,5% 26,4% 68,3% 71,3% 10,5%

Abandono o despojo de tierras o bienes

46,7% 71,9% 6,0% 11,1% 92,2% 27,9% 2,6% 7,3% 6,4% 66,0% 7,0%

Perdida de bienes

53,5% 71,2% 6,5% 11,5% 97,0% 26,0% 2,8% 8,0% 7,9% 77,2% 8,3%

Vinculación de menores

45,9% 85,6% 3,1% 14,3% 100,0% 32,3% 6,3% 10,6% 12,1% 85,6% 86,3%

El cuadro se lee a nivel de fila, por ejemplo el 37,7% de las mujeres víctimas de amenaza fueron víctimas también de acto terrorista, el 64,4% de las mujeres víctimas de delitos contra la libertad sexual fueron víctimas por actos terroristas

Fuente: UT Econometría – SEI, Encuesta a mujeres víctimas del conflicto armado 2017.





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Página97

4.2.3 Conclusiones

Con base en la encuesta realizada por la UT a mujeres víctimas del conflicto armado, la

mayoría habitan en zonas urbanas. Alrededor del 87% no pertenece a grupos étnicos, el

9,2% son afrocolombianas, 3,2% son mujeres indígenas, tienen bajo nivel educativo,

conviven en hogares numerosos y con altas tasas de dependencia, todo lo cual se relaciona

con bajos ingresos. La mayoría de mujeres están registradas bajo el hecho victimizante del

desplazamiento forzado, sin embargo, al preguntar si vivieron otros hechos victimizantes

aparecen datos que no coinciden con lo que está en el RUV, mostrándose un aumento

significativo en los hechos de amenaza, pérdida de bienes, abandono o despojo y atentados

y actos terroristas, especialmente. Sin embargo, no se cuenta con más información que

permita establecer si es un problema de subregistro o de eventos posteriores a la declaración

para su inscripción en el RUV. Pero en cualquiera de las dos opciones, lo cierto es que las

mujeres no están siendo atendidas en su calidad de víctimas de estos hechos.

4.3 PROTECCIÓN INTEGRAL FRENTE A LOS RIESGOS Y VULNERACIONES

El CONPES aborda el tema de protección y prevención de riesgos y vulneraciones a

mujeres víctimas del conflicto armado, incluyendo no solo los riesgos asociados al conflicto

armado, sino también otras formas de violencia contra las mujeres. Así, define acciones en

relación con la situación de riesgo de las lideresas; y de los riesgos de otras formas de

violencia en contextos comunitarios e intrafamiliares; y en general una atención especial al

tema específico de violencia sexual contra la mujer en el marco del conflicto, y fuera de él.

El CONPES reconoce la alta complejidad que implican estas problemáticas, pues prevenir

y proteger a las mujeres víctimas del conflicto armado de toda violencia exige la acción

articulada de la oferta institucional y de las organizaciones de mujeres, la acción efectiva de

la justicia y procesos de transformación cultural de toda la sociedad, entre otras. Como

balance de la evaluación de resultados se reconocen avances en hacer visible la problemática

y en la construcción de capacidades, sin embargo se tienen grandes retos frente al acceso a

la justicia, la calidad en la atención y la pertinencia de las medidas de protección, más aún

dado el aumento en amenazas durante los últimos cinco años, como se presenta en la

siguiente figura.

Según la información registrada en el RUV sobre amenazas a mujeres en general por parte

de grupos armados, es posible observar un importante incremento en el número de casos

desde 2012, pasando de 8 mil casos a 25 mil. Por otra parte, el número de casos de mujeres





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víctimas es significativamente mayor en comparación a los hombres, todo lo cual aumenta

los retos y la urgencia de generar acciones efectivas.

Figura 4.10 – Número de víctimas de amenaza en el marco del conflicto

armado según año de ocurrencia, por sexo

Fuente: UT Econometría – SEI a partir de información de RUV53

4.3.1 La situación de riesgo de las mujeres lideresas

El CONPES 3784 de 2013 plantea acciones dirigidas a la protección y prevención de riesgos

y vulneraciones de las lideresas concentradas en capacitar a funcionarios de la UNP,

capacitar mujeres lideresas en rutas de protección, realizar talleres y material de soporte para

la auto seguridad y autoprotección con enfoque diferencial y de género, e implementar

medidas de protección para mujeres con riesgo ponderado como extremo o extraordinario.

En la encuesta realizada a mujeres víctimas del conflicto armado, el 4,21% de las mujeres

que participan en alguna organización o grupo afirma haber recibido amenazas por cuenta

de su participación en estos espacios; sin embargo, se queda corta frente a la evidencia

53 Esta información fue extraída el día 5 de Julio de 2017 de http://rni.unidadvictimas.gov.co/RUV

92653 698 785 860 942

136112121453157215862137

2657

400943825043

8458

7196

9382

6904

58025190

4182378139313913

5232

8383

25605

2378123001

15243

9048

1228

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

19

84

19

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19

86

19

87

19

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90

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19

92

19

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19

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19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

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11

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20

14

20

15

20

16

20

17

Hombre Mujer





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encontrada en los talleres regionales, en donde se evidenció la gran preocupación

manifestada por las mujeres lideresas en los talleres regionales, siendo el tema de prevención

de riesgos y protección de las mujeres víctimas del conflicto armado una prioridad. En los

relatos fue evidente que algunas de las situaciones de amenazas se enfrentan por diferentes

circunstancias, algunas relacionadas con el conflicto armado y otras relacionadas con su

actividad de denuncia por la presencia de bandas criminales, microtráfico, violencia sexual,

intrafamiliar y en sus entornos.

En el balance sobre los resultados del CONPES en este tema, algunas lideresas reconocen

que se han hecho esfuerzos desde la Unidad Nacional de Protección (UNP) en el espacio

del Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendación de Medidas (CERREM) de mujeres

(con participación de mujeres lideresas), en donde se valida la ponderación del nivel de

riesgo y se recomiendan las medidas de protección (materiales y/o complementarias). En

este espacio también se ha promovido la capacitación de los funcionarios involucrados en

el tema y se ha generado y divulgado la Ruta de Protección a Mujeres (UNP, 2017).

Igualmente, se avanzó en la formulación del Programa de Garantías a Defensoras y

Lideresas, gestionado por las organizaciones de mujeres víctimas y las organizaciones

acompañantes, con el apoyo de la Mesa Nacional de Garantías; y en la expedición del

Decreto 1314 de 2016 del Ministerio del Interior en donde se crea la Comisión Intersectorial

de Garantías para las mujeres defensoras y lideresas de los Derechos Humanos. El

Programa menciona como principales causas de la situación de riesgo existente, a las

siguientes:

• “Falta de reconocimiento del liderazgo de las mujeres y de su labor como defensoras

de derechos humanos por la persistencia de patrones discriminatorios y estereotipos

de género que obstaculizan el proceso de empoderamiento de las mujeres tanto

urbanas como rurales; por la escasa representación de las mujeres en los espacios de

concertación y diálogo; por la dificultad de acceso a recursos materiales, logísticos y

económicos;

• Medidas de protección inadecuadas e inoportunas por los procedimientos y rutas de

protección que carecen de enfoque de género54 y de derechos de las mujeres y por

la débil articulación y coordinación entre el nivel nacional y territorial y entre la

institucionalidad responsable de la protección; y

54 Y de enfoque diferencial especialmente étnico en donde las medidas no reconocen esta particularidad y en algunos casos les son contrarias a su cultura.





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• Un ambiente favorable a la repetición de las violaciones por que los responsable por

las violaciones cometidas contra la lideresas y defensoras de derechos humanos

permanecen en la impunidad y por la invisibilización de las luchas de las mujeres y

de las violaciones de derechos humanos e infracciones al DIH sufridas” (SISMA ,

2016), Pg. 40.

Como acciones enunciadas en dicho Programa se tienen 3 componentes: 1. Prevención a

través del fortalecimiento de los liderazgos femeninos y de las organizaciones de lideresas

y defensoras de los derechos humanos, así como de su reconocimiento social; 2. Protección

para aumentar la capacidad de respuesta adecuada del Estado y 3. Garantías de no repetición

dirigidas a evitar que ocurran de nuevo a través de la lucha contra la impunidad y la memoria

de lo ocurrido.

Por otra parte y volviendo a los talleres y entrevistas a las lideresas, se encuentran

importantes oportunidades de mejora frente al tema. Se dieron testimonios de situaciones

que soportan el diagnóstico presentado en el mencionado Programa de Garantías a

Defensoras y Lideresas relatando situaciones cómo:

• En el territorio funcionarios delegados para realizar las evaluaciones de riesgos

presentan actitudes de menosprecio a la situación de riesgo denunciadas por las

mujeres lideresas: “Si un hombre pide las medidas de protección le creen y reaccionan mejor que

si es una mujer”, (lideresa taller regional de la Subregión Eje Cafetero)

• En algunos casos, los funcionarios acuden a fuentes que ellas consideran que no son

idóneas para confirmar los hechos, por ejemplo vecinos o personas de la comunidad

o autoridades que no conocen la situación o que les son antagonistas o incluso que

podrían ser la fuente de la amenaza, por ejemplo a un concejal o al mismo defensor

del pueblo que para ellas no es una fuente confiable.

• Mencionan que una vez se les aprueba un cuadro de protección, éste incluye

elementos que para ellas no son adecuados, por ejemplo, el chaleco antibalas que

para sus tallas o el clima en donde viven no pueden utilizar, adicionalmente este

elemento suele ser impráctico para movilizarse, en especial en transporte público.

• También se hace mención a las externalidades que presenta tener escoltas hombres,

sugieren que sean mujeres y así pueden mimetizarlas en las organizaciones y hacerlas

pasar por compañeras.

• Frente a las necesidades diferenciales de protección entre mujeres en zonas urbanas

y en zonas rurales también se hizo mención, dado que en zonas rurales sin luz los

elementos de protección como el celular o el botón de pánico, dejan de ser





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operativos, o la camioneta deja de ser funcional, al tener que desplazarse en moto

por las veredas.

Al respecto la misma UNP reconoce la necesidad de seguir trabajando en adaptar las

medidas para las mujeres lideresas, como por ejemplo con escoltas mujeres en donde tienen

una fuerte limitación dado que la mayoría de escoltas son hombres, vinculados directamente

a la entidad o través de sus contratistas; o adaptar los elementos de protección a ambientes

rurales y lejanos, así como el tema de las tallas de los chalecos antibalas.

Frente a la atención, existen diferencias importantes en los territorios, que según las

lideresas dependen mucho de los funcionarios que estén a cargo de las entidades “funciona

siempre y cuando el funcionario sea idóneo, en un tema de amenazas que es inmediato, se

necesita que sea idóneo y que tenga toda la voluntad”55. Frente a esto, fue recurrente la

mención positiva a la gestión de la Defensoría en contraste con la Fiscalía y la Policía que

les genera desconfianza: “hay infiltrados, ahí uno encuentra victimarios”56. Un ejemplo

territorial interesante de mencionar es el de Bogotá con la Casa Refugio Violeta.

Casa Refugio 1448. Liderado por la secretaria de la mujer Bogotá

La Casa Refugio en el marco de la Ley 1448 de 2011, brinda acogida y acompañamiento temporal

a las mujeres víctimas del conflicto armado interno y su sistema familiar. Inicialmente ésta estrategia

contó con el apoyo de la administración de la Bogotá Humana y hoy en día, cuenta con la ayuda

de la administración vigente. La administración actual, aumentó cinco mil millones de pesos

anuales al funcionamiento de la secretaría, por lo tanto, hoy en día se ha podido continuar de forma

positiva con la estrategia.

La estrategia surge tras identificar el número de mujeres víctimas que recibe la ciudad de Bogotá

frente a la atención que se prestaba en los Centros Dignificar y frente a esta necesidad no existe

una acción afirmativa con las mujeres dentro de la ley 1448. Ésta atiende al sistema familiar de las

mujeres, siempre y cuando no haya hombres mayores de 18 años, no tengan compañero afectivo,

no tengan problemas de diversidad funcional motora ni problemas mentales, así como

enfermedades terminales o que sean pertenecientes a la comunidad LGBTI. Igualmente, la

estrategia excluía a las mujeres lideresas, dado que la atención a la lideresas era una responsabilidad

de la Unidad de Protección.

La Casa cuenta con un equipo de profesionales: enfermeras, trabajadoras sociales y psicólogas,

abogadas, entre otros profesionales que les brindan a las mujeres y su familia una atención integral.

Los profesionales verifican que las mujeres y sus hijos e hijas tengan las condiciones nutricionales

adecuadas. Asimismo reactivan sus redes sociales, si las mujeres lo desean. Les ayudan a conseguir

trabajo e integran a sus hijos a colegios distritales. Las mujeres participan de dos modalidades de

55 Taller regional Subregión Eje Cafetero. 56 Op cit.





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talleres psicosociales: 1. Atención psicológica para traumas post-conflicto y 2. Atención para

reconstruir sus proyectos de vida.

Aunque esta estrategia es una iniciativa que se ha desarrollado exclusivamente en Bogotá, ha sido

un referente para el resto del país frente a la atención a mujeres víctimas del conflicto armado.

Para el desarrollo de la estrategia, la Secretaria de la Mujer se articula con la Alta Consejería, con

las Cruz Roja de Colombia y con Secretaria de Salud, entre otras entidades.

Lecciones:

Este es un caso en donde se ha evidenciado la ejecución de un proceso basado en voluntad política

y compromiso por parte de la Secretaría de la Mujer de Bogotá, y la articulación interinstitucional

ha logrado la integración de esfuerzos en torno a una atención integral, en diálogo permanente con

las mujeres construyendo soluciones.

Muchas lideresas optan por medidas de autoprotección que abarcan no solamente a ellas

sino a sus familias, dado que las familias corren igualmente riesgos. Dentro del grupo

familiar hay acuerdos sobre qué hacer frente a diferentes situaciones, no dar información

de ubicación y se están movilizando permanentemente de residencia. Por otra parte, las

mesas de participación también han sido activas generando rutas de atención y mecanismos

de alarma y protección.

4.3.2 La violencia comunitaria e intrafamiliar contra las mujeres víctimas del

conflicto armado, violencia sexual

Con relación a todas las mujeres víctimas del conflicto armado, el CONPES 3784 de 2013

desarrolla acciones de asistencia técnica a los municipios en componentes del “Plan por una

vida libre de violencia”, el desarrollo de procesos para la protección, acompañamiento a

niñas y adolescentes, capacitación a funcionarios en atención jurídica y psicosocial.

Adicionalmente desarrolla acciones de prevención de la violencia sexual contra la mujer

concentradas en asistencia técnica a las entidades encargadas, rutas de atención,

acompañamiento y apoyo psicosocial, y lineamientos de política y seguimiento.

Frente al balance del CONPES en este tema se reconocen los avances logrados frente a

hacer visible la problemática, reconocida por la institucionalidad, en la divulgación de las

rutas de acceso a la justicia y en que las mujeres comiencen a exteriorizar la situación vivida.

Sin embargo, también se enfrentan grandes retos aún en las transformaciones culturales, la

formación de funcionarios y el incremento en la victimización que se evidencia en el RUV,

tal como se presenta a continuación.

La Figura 4.11 presenta el número de víctimas de delitos contra la libertad e integridad

sexual en el marco del conflicto armado en el periodo 1984-2017. Como se puede ver, hubo





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un gran aumento en el número de víctimas entre el año 2000 y el año 2005, lo que fue

bajando hasta el 2010 y 2011, para luego repuntar en el año 2014.

Figura 4.11 – Número de víctimas de delitos contra la integridad sexual en

el marco del conflicto armado según año de ocurrencia, por sexo 1984-

2017

Fuente: UT Econometría – SEI a partir de información del e RUV57

La realidad a la cual se enfrentan las mujeres víctimas del conflicto armado, expresado por

sus lideresas en los talleres, es de riesgo a su integridad en sus entornos actuales, lo que tiene

relación con la inseguridad de sus barrios, la presencia de bandas criminales, microtráfico y

condiciones socioeconómicos que las lleva a convivir en espacios favorables a la violencia

intrafamiliar y otras violencias. Los testimonios en las entrevistas fueron muy dicientes, por

ejemplo “usted está viendo donde vino a hacerme la entrevista, ¿en qué lugar vivo?

Peligroso, esto es peligroso… donde vemos delincuentes, grupos armados, donde tiene que

andar con un ojo adelante y otro atrás para que no nos pase nada”58.

57 Esta información fue extraída el día 5 de Julio de 2017 de http://rni.unidadvictimas.gov.co/RUV 58 Entrevista mujer lideresa.

567

141129132129175200

152207185

232

317331

488

573

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576559

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1400

1600

1800

2000

19

84

19

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00

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01

20

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20

13

20

14

20

15

20

16

20

17

Hombre Mujer





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El tema de violencia intrafamiliar contra las mujeres víctimas del conflicto armado,

específicamente para la mujeres desplazadas, es descrito durante uno de los casos

territoriales: “…el hecho de tener un hecho victimizante, el desplazamiento, genera un

aumento progresivo en la violencia intrafamiliar, más aún cuando no hay un acceso, por

ejemplo, a empleabilidad…entonces situaciones que se muestran muy tensas en la familia,

tanto por parte de la pareja, de los hijos, que eso hace que no se manejen los conflictos de

la mejor forma. Entonces ya empiezan a ser re victimizadas de otras formas además de lo

que ya han tenido que pasar”59. Esta situación es también documentada por (Calderón,

Gáfaro, & Ibáñez, 2011) en donde encuentran evidencia que después del desplazamiento

se genera un aumento de la violencia doméstica contra las mujeres y los niños por el

deterioro en las condiciones de vida y la frustración, que desafía a las estructuras patriarcales

y aumenta su necesidad de controlar a las mujeres y, del mismo modo, su propensión a

ejercer violencia doméstica contra ellas. La explicación que entregan los autores es

respaldada por otros estudios que han evidenciado con anterioridad la misma situación.

En los talleres y grupos focales se mencionó la recurrencia de situaciones de violencia sexual

en los lugares en donde las mujeres víctimas se han asentado, la vulnerabilidad en que se

encuentran las mujeres, niñas y adolescentes, en especial las afrocolombianas, sobre las

cuales recae una estigmatización cultural “para muchos hombres somos vistas como objetos

sexuales… se vive permanentemente en la cotidianidad del acoso, la persecución”60. La

situación de vulnerabilidad y acoso que mencionan las mujeres es también evidenciada en

la entrevista realizada en la Defensoría del Pueblo, en la que se menciona la problemática

anotando además, que se requieren acciones de prevención mejorando las condiciones

reales en la que habitan las mujeres, a fin de reducir los riesgos; y por otra parte con acciones

que transformen lógicas culturales61.

Un caso territorial que da lecciones frente a las dificultades de intervenir los temas de

violencia y maltrato contra la mujer es el de Riohacha, como se explica a continuación.

“Tu cuerpo es territorio de Paz, ni tú eres mía, ni yo soy tuyo”, experiencia en Riohacha.

La Alcaldía de Riohacha adelantó en 2016 la campaña llamada "tu cuerpo es territorio de Paz, ni tú

eres mía, ni yo soy tuyo" para luchar contra el maltrato hacia la mujer en una de las zonas más

difícil del municipio, Los Cerezos que es un barrio de inmigrantes.

El barrio se identificó como un lugar central de conflicto a través de la construcción del plan de

acción territorial con participación de la ciudadanía y las lideresas.

59 Funcionaria de la alcaldía de Medellín, casos territoriales 60Organización de mujeres víctimas del conflicto armado, territorial. 61 Entrevista Defensoría del Pueblo.





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La Alcaldía reconoce la importancia del trabajo incluyente con las mujeres, donde muchas son

cabezas de hogar y la formación y educación de sus familias son su responsabilidad; por otra parte

reconocen la importancia de la oportunidad a las mujeres para que se expresen libremente, saquen

su dolor y construyan paz. La idea de esta campaña, según la misma Alcaldía es que “las mujeres

entiendan que no tienen por qué dejarse maltratar y que tampoco si una mujer ya no quiere vivir

con un hombre porque no lo quiere, el hombre tiene que obligarla porque si no la mata… que

sepan a donde tendrían que acudir… para que no anden de un lado para otro y a donde tienen que

llegar y sean mejor atendidos” (Enlace municipal).

La iniciativa fue muy importante como un primer piloto, y la idea era que las lideresas sirvieran de

factor multiplicador. Inicialmente se identificaron resultados como hacer visible la problemática, la

labor de las lideresas y manifestaciones de mayor conciencia del tema por parte de residentes. Sin

embargo, las condiciones de seguridad del barrio han hecho difícil continuar. De hecho, las

lideresas vinculadas a la campaña han tenido que salir del mismo por las amenazas.

Derivado de este proceso, se han hecho capacitaciones, talleres, jornadas de movilización de las

mujeres en diferentes barrios diferentes con la Alcaldía y la Defensoría del Pueblo. Adicionalmente,

se han desarrollado otros esfuerzos como el de recuperación emocional de víctimas del conflicto

armado involucrando a los niños y las niñas y prevención de violencia sexual.

Lecciones del caso:

Esta campaña fue una iniciativa basada en el Plan de Acción territorial construido con la

participación de la ciudadanía y las lideresa, que aunque limitada a un barrio deja lecciones en la

forma de entender la problemática con participación de la comunidad y de las lideresas, y la forma

de abordar una temática compleja en donde la diversidad cultural del barrio hacía más difícil la

labor. Igualmente deja una reflexión frente a que estas campañas deben ir acompañadas por

intervenciones más integrales que viabilicen su ejecución y enfrenten problemáticas estructurales

en las condiciones de vida y seguridad de las personas.

4.3.3 Percepción de riesgos en el escenario del post-acuerdo

En la encuesta se indagó por la manera como las mujeres vislumbran el futuro en el

contexto del postacuerdo en temas relacionados con las distintas formas de violencia contra

las mujeres víctimas, la atención y servicios para su atención por parte del Estado, la

desigualdad entre ricos y pobres y los riesgos para las personas desmovilizadas. En general

la percepción es pesimista, pues solamente alrededor del 20% consideran que estos aspectos

pueden mejorar. Alrededor del 30% consideran que aumentarán y las demás que se

mantendrán igual. En relación con los temas de violencia contra las mujeres víctimas

(asesinatos de lideresas, violencia sexual, extorsión, amenazas, entre otros) las mujeres se

muestran pesimistas, pues en todos esos ítems la expectativa de que disminuyan oscila entre

el 16 y 24%, es decir, alrededor del 75% consideran que aumentarán los riesgos o se

mantendrán igual. Sobre la atención y servicios para la población víctima, solamente el





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26,2% considera que aumentará; por su parte solamente el 6% considera que en el contexto

del postacuerdo disminuirá la brecha entre ricos y pobres; y en relación con los riesgos para

la población desmovilizada solamente el 18,8% piensa que disminuirá. Estos datos permiten

ver que las mujeres víctimas ven el postacuerdo como un escenario muy pesimista.

Cuadro 4.6 - Proporción de mujeres según la percepción de riesgos en el

marco del postacuerdo

% %

Riesgos para las mujeres víctimas del conflicto Atención y servicios priorizados para mujeres víctimas

Disminuirán 24,6 Disminuirán 17,4

Seguirán igual 43,5 Seguirán igual 56,5

Aumentarán 31,9 Aumentarán 26,2

Violencia, abuso y explotación sexual Desigualdad entre ricos y pobres

Disminuirán 20,3 Disminuirán 6



Persecución, amenaza, asesinato lideresas Persecución, amenaza a personas desmovilizadas

Disminuirán 19,3 Disminuirán 18,8



Extorsión por ayudas y recursos que llegan a víctimas

Disminuirán 16,1

Seguirán igual 60,5

Aumentarán 23,3

Otras formas de violencia

Disminuirán 21,5

Seguirán igual 44,5

Aumentarán 34


armado 2017.

Al profundizar en el perfil de estas mujeres, a través de un modelo de probabilidades

utilizando la información de la encuesta, se encontró que el número de hechos victimizantes

aumenta la probabilidad de que la mujer identifique que los riesgos aumentaran, por cada

hecho adicional vivido se aumenta en 2% la probabilidad de percepción de riesgos.

Cuadro 4.7 – Modelo de probabilidad de “Identificar que los riesgos contra

la integridad aumentaran”

RIESGOS A LA INTEGRIDAD EN POSACUERDO AUMENTARAN

Número de hechos 0.0206*

(0.0124)

Edad -0.000347

(0.00152)

Es afrocolombiana -0.0509

(0.0578)





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RIESGOS A LA INTEGRIDAD EN POSACUERDO AUMENTARAN

Es indígena -0.0209

(0.0775)


(0.0753)

Número de hijos vivos 0.0121

(0.01000)

Se encuentra buscando trabajo 0.0672

(0.0855)

Cuenta con estudios de educación

superior

-0.0253

(0.0538)

Es lideresa 0.0371

(0.0694)



Adicionalmente, el 31% de las mujeres que responden sistemáticamente que los riesgos a su integridad aumentarán, son lideresas.

4.3.4 Conclusiones

Lo primero a mencionar es que el tema de prevención de riesgos y protección fue un punto

central en el CONPES 3784 de 2013 y se abordó a través del primer objetivo específico

referente a “generar y fortalecer estrategias de prevención de riesgos y vulneraciones,

protección de los derechos de las mujeres, y garantías de no repetición”, lo que se evalúo

en el SISCONPES con un 80% de cumplimiento de las acciones en la estrategia de

prevención de violencias basadas en género, un 91,4% en las acciones de la estrategia de

protección integral y un 90,5% en la estrategia de prevención de riesgos y vulneraciones.

Las acciones planteadas se relacionan con capacitación de funcionarios, generación y

divulgación de rutas de atención y mecanismos de protección a las mujeres, lo que no se

compadece con la dimensión de esta problemática.

En el balance de esta evaluación se tienen elementos para reconocer avances, pero

igualmente se tienen las voces de las mujeres víctimas que se sienten en riesgo, sin

protección y sin elementos para prevenir las violencias en su contra, muestra de ello es el

asesinato de 14 mujeres líderes sociales y defensoras de los derechos humanos lideresas

según la Defensora del Pueblo desde enero de 2016 a marzo de 2017. Frente a las medidas

de protección, en los talleres y entrevistas argumentaron la falta de atención y la existencia

de medidas de protección inadecuadas e inoportunas. Al respecto entidades como ACNUR

confirmaban diciendo que “lo más deficiente terminó siendo el tema de protección y





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prevención y riesgos por lo etéreo” u organizaciones como SISMA que concluye “el

CONPES finalmente no aporta a la protección”.

Las calificaciones, que se recibieron en estos temas en los talleres regionales y en las

entrevistas con las mujeres lideresas fueron muy bajas (en los talleres regionales se calificó

de 1 a 5 y en las entrevistas a lideresas de 1 a 4) y dan evidencia de la percepción que tienen

las lideresas de la incidencia de la política en la prevención y la protección:

Cuadro 4.8 - Percepción de los resultados del CONPES en prevención de

riesgos y protección según mujeres lideresas en las entrevistas y talleres

regionales

FUENTE PREGUNTA CALIFICACIÓN OTORGADA:

PROMEDIO MÍNIMO MÁXIMO

Entrevistas a lideresas ¿Qué tanto el CONPES 3784 logro desarrollar acciones para protección integral de las mujeres víctimas?

1.82 1 4

Entrevistas a lideresas

¿Qué tanto el CONPES 3784 aporto para que se previnieran los riesgos en general a los que estuvieron enfrentadas las mujeres en medio del conflicto armado?

1.81 1 4

Entrevistas a lideresas ¿Qué tanto la política para las mujeres víctimas del conflicto armado mejoro la prevención de la violencia sexual?,

1.77 1 4

Entrevistas a lideresas

¿Qué tanto el CONPES 3784 logro desarrollar acciones para prevenir la discriminación, exclusión y estigmatización de mujeres en contextos de conflicto armado? Siendo 1 muy poco y 4 mucho

1.98 1 4

Talleres regionales

¿Qué tanto, la política de protección, prevención de riesgos y atención a mujeres víctimas ha contribuido a reducir los niveles de violencia sexual y riesgos y vulneraciones particulares a la vida, integridad, libertad de las mujeres víctimas?

1.23 1 2

Fuente: UT Econometría – SEI, Entrevistas a mujeres lideresas y talleres

regionales

A pesar de estas calificaciones, se deben resaltar avances en el reconocimiento de la

existencia del delito de violencia sexual en el marco del conflicto armado en donde las

mujeres han sido las principales víctimas, se ha hecho visible la problemática, las mujeres

víctimas del conflicto armado están comenzando a expresar lo sucedido, a denunciarlo y

declararlo. Es muy diciente unos testimonios que afirman lo positivo que ha sido “mostrar

que es un delito… (Antes) los tipos no pensaban que era delito, era como normal,… el

reconocimiento del delito empieza a generar digamos algo adicional, eso es positivo, y en

eso se disminuye el riesgo”. Asimismo, hablar sobre lo sucedido ha sido reparador para

algunas, “… ahora podemos decirlo con la cabeza en alto que somos víctimas de violencia





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de género, las atenciones que nos prestan han mejorado porque ahora a los señores que

reciben las declaraciones los han capacitado”62.

De igual forma, a partir de las triangulación de la información cualitativa, se reconocen

avances como el CERREM Mujeres, el planteamiento del Programa de Garantías a

Defensoras y Lideresas, el reconocimiento en la interpretación e implementación del

enfoque de género al interior de entidades como la UNP y en la calidad de la atención a las

mujeres por parte de la Defensoría.

Sin embargo, el panorama es pesimista ante las realidades actuales de amenazas contra las

lideresas y situaciones que enfrentan muchas mujeres víctimas del conflicto armado en su

cotidianidad, relacionadas con los entornos donde viven. Los problemas son de tal

dimensión que cualquier acción parecería insuficiente. Hacia adelante, un tercio de las

mujeres consideran que las situaciones de riesgo, amenazas, extorsión, violencia sexual y

otras violencias van a aumentar y alrededor de la mitad consideran que seguirán igual. Es

claro que lograr garantías de no repetición es una tarea titánica pero sobre la cual se debe

continuar trabajando en el desarrollo del Programa de Garantías a Defensoras y Lideresas,

en la judicialización de los victimarios y las transformaciones culturales frente a las

violencias contra la mujer, temas que serán objeto de desarrollo en el Producto 5 que

corresponde al Plan de Transferencia e Implementación de Recomendaciones (PTIR).

4.4 RECONOCIMIENTO DERECHOS Y PARTICIPACIÓN

Este aparte se concentra en el análisis de la incidencia de la política en la participación de

las mujeres, el fortalecimiento de las organizaciones y de las lideresas y la percepción que

tienen frente a los roles de género.

4.4.1 Participación de lideresas y organizaciones de mujeres víctimas del

conflicto armado

Este es un tema con elementos positivos y negativos. Como factor positivo, hay un amplio

reconocimiento que uno de los temas de la política de atención a las mujeres víctimas del

conflicto, en donde existen importantes avances en los últimos años es el de participación,

en especial en las mesas de participación de víctimas a nivel municipal, departamental y

nacional. Igualmente, se dio reconocimiento al fortalecimiento de las lideresas mediante

espacios de formación en derechos a través de talleres, cursos y diplomados.

62 Entrevista mujer lideresa.





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Página110

Sin embargo, existen varias oportunidades de mejora. Por una parte, afirman que la

pretensión de formar a las lideresas para que sean formadoras en sus comunidades se ve

truncada al no contar con garantías económicas para poder hacerlo. Tras talleres, cursos y

diplomados vuelven a sus territorios, pero no tienen los recursos para poder hacer la

divulgación esperada en las cabeceras municipales y veredas, “nosotras tenemos la fortaleza,

lo que falta son las garantías, hay que buscar que nos coloquen las herramientas para poder

divulgar la información que tenemos como lideresas que asistimos a capacitaciones y

espacios de participación” 63 . Afirman contar con las capacidades para ejecutar los

proyectos, “nosotras podríamos ejecutar los proyectos… podemos ser las capacitadoras de

otras víctimas, pero no, se contrata a los operadores”64 y a pesar de las precariedades, ellas

defienden la labor realizada por las organizaciones de mujeres víctimas logrando socializar

las normas y divulgar los derechos, por ejemplo lo realizado por la Organización Femenina

Popular (OFP) en Barranca o por la Ruta Pacífica, entre otras.

Por otra parte, afirman que participan y lo hacen recurrentemente al ser convocadas en

diversos espacios; sin embargo sienten que lo que aportan no es incorporado en la política

pública, y si lo es, como lo reconocen en el caso del CONPES 3784 de 2013, no se ve

reflejado en la implementación de acciones que les beneficie, como una de ellas lo explica

“llevamos muchos años construyendo, definiendo propuestas, construyendo lineamientos

pero no se implementan, entonces la participación básicamente queda en nada… la

participación tiene que ver con la receptividad frente a los planteamientos y propuestas que

hace la población, qué tanto se toma en cuenta, qué tanto se implementa y se materializa”.

En algunos casos afirman sentirse “utilizadas” por las entidades del Estado y por lo

operadores para cumplir con requisitos de “participación”.

El tema del reconocimiento económico por su labor no es menor y se menciona

recurrentemente en los espacios de diálogo que se tuvieron. Ellas explican “una le dedica a

esto 25 horas… y no hay garantías y condiciones para que uno pueda hacer este trabajo, la

situación de las lideresas y defensoras es de gran vulnerabilidad, entonces cómo yo voy a

llegar a decirle a una mujer en el territorio, “venga y organicémonos y hagamos esto”, si ella

va estar viendo que yo no tengo resueltas muchas cosas, entonces es muy complicado”.

4.4.2 Participación de las mujeres víctimas del conflicto armado en general

Según los resultados de la encuesta (ver Figura 4.12), un 64,2% de las mujeres afirma

conocer algún espacio de participación ciudadana, como juntas de acción comunal, mesas

63 Taller regional Subregión Eje Cafetero., 64 Taller Subregión Centro Oriente.





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de participación de víctimas, comités y consejos, siendo las mesas de participación de

víctimas las más conocidas (39,6% de las mujeres las conocen o las han escuchado). De las

mujeres que conocen al menos un escenario de participación, un 16,7% afirman haber

participado en al menos uno de estos espacios (10,7% del total de mujeres víctimas), las

mesas de participación de victimas es el escenario con mayor participación (3,9% del total

de mujeres víctimas lo han hecho).

Figura 4.12 - Proporción de mujeres que conocen la organización o grupo y

de éstos, proporción de mujeres que participan (%)


armado 2017.

Las principales razones de estas mujeres para participar en estos espacios comunitarios son,

en un 57,4% por beneficio para la comunidad, un 34,2% por beneficios personales o

familiares y un 28,8% es una oportunidad para negociar la solución de un problema. Por

otra parte, las que no participan argumentan en un 74,3% que no saben cómo y un 29,7%

que no lo hacen por falta de tiempo.

Es importante volver sobre las mujeres que no conocen los espacios de participación, que

son un 35,8%, las cuales posiblemente tienen menor conocimiento de sus derechos. Cabe

mencionar que una de las principales barreras de acceso a la oferta de servicios sociales y

productivos, así como de las medidas de atención a las víctimas que mencionaron las

22

12,6

39,6

25

13,6

22,5

19,3

18,3

24,2

20,9

16,2

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Comités de desarrollo y control social en salud…

Consejos Departamentales y Municipales de…

Mesas de participación de victimas

Consejos Municipales de Cultura y/o de Medio…

Juntas de Educación

Mesas de organizaciones de mujeres

Consejos Territoriales de Planeación

Comités de participación comunitaria en salud

Veedurías ciudadanas

Audiencias y consultas públicas

Consejos y/o Comités Municipales para el…

Participó Conoce





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mujeres es la falta de información, como se mostrará más adelante. Una de las lideresas lo

expresa así: “A nivel nacional somos muy pocas las mujeres que realmente estamos

empoderadas… pocas las mujeres que nos hemos capacitado y conocemos realmente sobre

las leyes y sentencias, porque muchas mujeres que están en algunos territorios no son

tenidas en cuenta para ser parte de estos espacios de participación”.

Si se compara el conocimiento de estos espacios de participación entre las mujeres víctimas

y las mujeres en general en Colombia, es posible identificar que las mujeres víctimas tienen

un mayor conocimiento de espacios como los consejos municipales de cultura y/o medio

ambiente, los consejos territoriales de planeación y de mesas de organizaciones de mujeres.

Los demás espacios son conocidos en un mayor porcentaje por las mujeres en Colombia,

como se presenta a continuación (ver Figura 4.13):

Figura 4.13 - Proporción de mujeres que participan en espacios

comunitarios: Mujeres en general y mujeres víctimas del conflicto armado

(%)

Fuente: UT Econometría – SEI, a partir de Encuesta a mujeres víctimas del

conflicto armado 2017 y encuesta de cultura política del DANE

La participación de las mujeres víctimas a través de los diferentes grupos etarios varía de

una manera importante: Mientras que el 1,23% de las mujeres entre 18 y 25 años hizo parte

de al menos uno de los espacios de participación ciudadana, las mujeres entre 46 y 55 años

18,9

18,4

16,6

27

17,9

28,4

29,5

13,9

32

20,8

12,6

13,6

16,2

18,3

19,3

20,9

22

22,5

24,2

25

0 5 10 15 20 25 30 35

Consejos de juventud

Juntas de Educación

Consejos o comités para el desarrollo rural

Comités de participación en salud

Consejos territoriales de Planeación

Audiencias y consultas públicas

Comités de desarrollo y control en salud y ss.públicos

Mesas de organizaciones de mujeres

Veedurías ciudadanas

Consejos municipales de cultura y medio ambiente

Mujere Víctimas Mujeres Colombia





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participan en un 21,6%. Este hecho está íntimamente ligado al poco conocimiento que

tienen las mujeres jóvenes de las existencia de estos espacios, únicamente el 46% de ellas

conoce al menos uno de los espacios, mientras que, para las mujeres de mayor edad este

porcentaje está por encima del 60%. Adicionalmente, cuando se les pregunta por las razones

por las que no participan en los espacios mencionados, las jóvenes responden en una mayor

proporción con respecto a las demás mujeres, que implica muchos trámites y que sienten

desconfianza en las instituciones, personas y organizaciones que los promueven y/o

fomentan.

Figura 4.14 - Proporción de mujeres que conocen al menos un espacio de

participación y participan en al menos un espacio (%)


conflicto armado 2017

Las mujeres víctimas que se identifican con algún grupo étnico tienen un mayor porcentaje

de participación en al menos uno de los espacios, como se presenta a continuación:

46

63,7

67,4

71,9

64,3

72,2

1,3

7,2

11,4

21,6

10,2

13,9

0 20 40 60 80

18 a 25

26 a 35

36 a 45

46 a 55

56 a 65

Mayores de 65

Participa

Conoce





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Figura 4.15 – Porcentaje de participación en al menos uno de los espacios

según grupo étnico (%)



Las mujeres víctimas en la región “centro sur amazonia” y “eje cafetero Antioquia” tienen

una mayor participación en los espacios ya mencionados; por el contrario, la región Pacífica

y los Llanos participan menos.

Figura 4.16 – Porcentaje de participación en al menos uno de los espacios

según grupo étnico (%)



Como una aproximación a la identificación de qué factores tienen incidencia en la

participación se corrió un probit incluyendo variables explicativas relacionadas con las

13,2

25,6

9,9

0

5

10

15

20

25

30

Afrocolombiana Indígena Ninguna

16,2

9

19,7 19,5

6,15,1

0

5

10

15

20

25

Caribe Centroorientecapital

Centro suramazonía

Eje cafeteroantioquia

Llano Pacífica





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características de las mujeres, el lugar de residencia, la oferta que han recibido y los hechos

victimizantes vividos. Se encuentra que por cada año adicional en la edad de la mujer víctima

aumenta la probabilidad de participar en 0.1%, haber accedido a un programa educativo

aumenta la probabilidad en 8,26%, haber accedido a un programa de fortalecimiento

comunitario aumenta la probabilidad en 12,3% y el hecho de residir en la zona pacifica

disminuye la probabilidad de participar en 6,57% (Ver Cuadro 4.9). Estos resultados

confirman hallazgos ya presentados como que las mujeres jóvenes tienen menos niveles de

participación e hipótesis como que a mayor educación mayor participación. Frente al tema

territorial, posiblemente las distancias y dificultades de accesibilidad en la zona Pacífica

inciden en su menor participación.

Cuadro 4.9 - Modelo de probabilidad de “Participar en al menos un

espacio”

PROBABILIDAD DE

PARTICIPAR

Edad

0.00129*

(0.000716)

Acceso a programas educativos

0.0826***

(0.0309)

Acceso a programas de fortalecimiento

0.123***

(0.0459)

Región pacifica

-0.0657*

(0.0357)


(0.0551)

Está trabajando 0.00660

(0.0355)

Oficios del hogar -0.00699

(0.0355)

Número de personas en el hogar 0.00827

(0.00589)

Cuenta con estudios de educación superior 0.0434

(0.0411)

Número de hechos 0.000403

(0.00927)

Recibió atención integral 0.0158

(0.0312)

Recibió asistencia y atención 0.0277

(0.0299)

Acceso a programas de generación de ingresos 0.0336

(0.0304)

Acceso a programas de condiciones mínimas 0.0185

(0.0300)

Acceso a programas de vivienda -0.00506

Ac(0.0392) Errores estándar en paréntesis ( ), Nivel de significancia * 10% ** 5% *** 1%






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Finalmente, la experiencia de Buenaventura en el fortalecimiento en el conocimiento de

derechos por parte de las mujeres víctimas del conflicto armado puede ayudar a ilustrar

cómo se puede trabajar el tema en el territorio.

Escuela de mujeres víctimas constructoras de paz de Buenaventura

La experiencia de Escuela de Mujeres Víctimas Constructoras de Paz convocó a 35 organizaciones de

mujeres víctimas del conflicto armado para darle herramientas en el conocimiento de derechos y

construcción de paz, así como darles capacidad de réplica con sus comunidades, con el apoyo de diferentes

organizaciones sociales, agencias de cooperación y entes territoriales para trabajar en una iniciativa de paz

que tuviera en el centro a la mujer víctima.

Es la muestra articulada de diferentes actores que confluyen bajo un interés común, reconociendo los

logros y avances de algunas y trabajando juntos. Se dio gracias a la iniciativa de Foro Nacional por

Colombia quien convocó a la alcaldía municipal de Buenaventura, Codhes, Ala Nueva, Alianza por la

Solidaridad, Alianza de Mujeres, RJR, Misión Pacífica, Asomur, Mujeres por Buenaventura, la Universidad

del Valle y Meta Constructiva de Mujer.

Varios son los resultados que se reconocen. Por una parte, la unión de esfuerzos para trabajar por las mujeres

de Buenaventura fue la demostración que es posible construir entre mujeres y entre organizaciones de

mujeres en este municipio en donde hay numerosas organizaciones que tradicionalmente han tenido

diferencias. Por otra parte, el proceso metodológico para la realización de ejercicios como la activación de

solidaridad en donde se muestra una forma de hacerlo, pero en cada comunidad, las mismas organizaciones

lo modifican, se lo apropian, lo hacen con una lectura distinta. Así también técnicas como el sociograma y

herramientas muy sencillas que se van adquiriendo y apropiando. Afirman, adicionalmente, que se han

generado cambios en el respeto, los roles de género y la valoración de la mujer en su papel en la sociedad,

así como procesos de sanación interna.

Lecciones:

Dentro de las lecciones que se reconocen de esta experiencia está que los procesos formativos no vienen de

clases magistrales sino de la facilitación para que ellas comprendan la realidad y la articulen con las

dinámicas de su y se puedan convertir en gestoras de paz, en donde ellas generan herramientitas

apropiadas de intervención .

4.4.3 Roles de género y toma de decisiones

Los roles de género, entendidos como la diferenciación de responsabilidades, obligaciones,

actividades, comportamientos, funciones u ocupaciones establecidas en cada contexto

sociocultural con base en el sexo biológico (ROJAS, A.M., 2015), son centrales en la

definición de condicionantes de riesgo y vulnerabilidad de las mujeres, en este caso de las

mujeres víctimas del conflicto armado. Por tal razón, a través de la encuesta se exploró la





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opinión de estas mujeres frente a diferentes enunciados65 que representan roles de hombres

y mujeres en diferentes actividades y en la toma de decisiones.

Tal como se hace explícito en el CONPES 3784 de 2013 en la Estrategia 1.2 “Desarrollar

intervenciones de prevención frente a los riesgos y vulneraciones particulares que enfrentan

las mujeres víctimas o en riesgo de serlo” se enuncian acciones relacionadas frente a “la

violencia basada en género relacionadas con dinámicas de control sobre su cuerpo y el

ejercicio de sus roles de género” (DNP, 2013) (pg. 43). Al respecto se debe enfatizar que

las condiciones de vulnerabilidad que enfrentan las mujeres están estrechamente

relacionadas con el nivel de autonomía y empoderamiento que tengan, y uno de los ámbitos

en los que se expresan es el de la vida familiar. En la medida en que los roles tradicionales

de género se mantienen, es posible inferir menor nivel de empoderamiento, que afianzan

situaciones de exclusión, violencia y subordinación, que exacerban los riesgos.

➢ Roles de género

Como se puede ver en la Figura 4.17, los resultados de la encuesta permiten observar que

una buena parte de las mujeres víctimas del conflicto armado, entre el 69% y el 95%, están

de acuerdo con afirmaciones como las siguientes:

• Los conflictos de la familia se deben discutir solamente entre personas de la familia.

• Es importante que el padre se involucre en la vida de sus hijos, aunque se haya

separado de la madre.

• Una mujer puede escoger sus propias amigas aunque su esposo lo desapruebe

• Entre formar una familia y educarse mejor, las mujeres deben priorizar la familia.

Proporciones intermedias del 56% están de acuerdo con Cambiar pañales, bañar y alimentar a

un hijo son responsabilidades principalmente de la madre lo que implica creencias que actividades,

tareas y responsabilidades domésticas y de cuidado son responsabilidades única o

principalmente de la mujer, minimizando las responsabilidades domésticas del hombre lo

cual limita ampliamente las posibilidades de las mujeres víctimas de acceder a recursos,

beneficios y oportunidades fuera del ámbito doméstico, incluidas las referidas a su

educación y empoderamiento económico y social.

65 Los resultados de este grupo de ítems permiten conocer la posición de acuerdo o en desacuerdo de las mujeres con respecto a diferentes afirmaciones sobre roles de género y toma de decisiones. Las respuestas relativas a los roles de género, dan cuenta de la posición de las mujeres respecto de cada afirmación, independientemente, de las interpretaciones particulares que pueda hacer cada persona sobre cada una de las afirmaciones. Teniendo en cuenta que la opinión de las personas no siempre es congruente con su comportamiento, es importante aclarar que la proporción de mujeres que están de acuerdo con la afirmación no implica necesariamente que actúen de acuerdo a la misma. Sin embargo, la evidencia disponible indica que las creencias y actitudes suelen estar asociadas a los comportamientos, de aquí la importancia de indagar por ellas





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Por otra parte, un 40,5% está de acuerdo con una afirmación como Una buena esposa le obedece

a su esposo, aunque no esté de acuerdo con él, lo que implica relaciones de pareja donde el hombre

es quien detenta el poder y la mujer debe asumir un rol de sumisión y obediencia.

Alrededor de una cuarta parte de las mujeres están de acuerdo (o leído positivamente, tres

cuartas partes no están de acuerdo) con afirmaciones como las siguientes:

• La mujer debe salir a trabajar sólo si su pareja está de acuerdo.

• Es bueno que los hombres se muestren celosos con sus parejas porque es un signo

de cariño hacia ellas.

• Un hombre debe tener la última palabra sobre las decisiones en su casa.

Llama la atención que cerca de 10 de cada 100 mujeres exprese su acuerdo con la afirmación

de que es una obligación de la esposa tener relaciones sexuales con su marido, aunque ella no desee hacerlo

y que 5 de cada 100, que están de acuerdo con el hecho de que una mujer debe aceptar en silencio

y con paciencia el maltrato de su pareja para mantener unida a su familia. La buena noticia es que la

gran mayoría afirma no estar de acuerdo, pero que haya un pequeño porcentaje de mujeres

que sí estén de acuerdo con esas afirmaciones, indica que persisten situaciones de

vulneración de los derechos sexuales y reproductivos de la mujer.

Figura 4.17 - Proporción de mujeres que están de acuerdo con la

afirmación presentada a continuación:


armado 2017.

5,3

9,8

24,9

26

26,1

40,5

55,7

69

71,9

90,7

95

0 20 40 60 80 100

Una mujer debe aceptar en silencio y con paciencia maltratos de su…

Es una obligación de la esposa tener relaciones sexuales con su…

Un hombre debe tener la última palabra sobre las decisiones en su…

Es bueno que los hombres se muestren celosos con sus parejas…

La mujer debe salir a trabajar sólo si su pareja está de acuerdo

Una buena esposa le obedece a su esposo aunque no esté de…

Cambiar pañales, bañar y alimentar a un hijo son responsabilidades…

Entre formar una familia y educarse mejor, las mujeres deben…

Una mujer puede escoger sus propias amigas aunque su esposo lo…

Es importante que el padre se involucre en la vida de sus hijos,…

Los conflictos de la familia se deben discutir solamente entre…





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Con el fin de profundizar en el perfil de las mujeres que expresan su acuerdo con una

afirmación como una buena esposa le obedece a su esposo aunque no esté de acuerdo con él, se encuentra

que las variables que afectan la probabilidad de que una mujer este de acuerdo o no con

esta afirmación son: edad, estado civil actual, nivel educativo, número de hijos y etnia.

Específicamente, el hecho de ser soltera disminuye la probabilidad de estar de acuerdo con

la afirmación en un 12,7%, por cada año adicional de la mujer se aumenta la probabilidad

de estar de acuerdo en 0,5%, por cada hijo adicional que tiene la mujer se aumenta la

probabilidad en 1,9% y el hecho de ser afrocolombiana aumenta la probabilidad en 16,3%

de estar de acuerdo.

Por otro lado, las mujeres que cuentan con algún nivel de educación superior a secundaria

tienen una probabilidad 20,2% menor de estar de acuerdo con la afirmación. Este resultado

puede estar relacionado con el hecho de que tener más opciones de educación y

empoderamiento les permite a las mujeres tener mayores oportunidades de conocer sus

derechos y ejercerlos.

Cuadro 4.10 - Modelo de probabilidad de estar de acuerdo con la

afirmación “una buena esposa le obedece a su esposo aunque no esté de

acuerdo con él”

VARIABLES PROBABILIDAD DE ESTAR DE

ACUERDO CON LA AFIRMACIÓN

Ser afrocolombiana 0.163***

(0.0539)

Contar con estudios superiores a secundaria -0.202***

(0.0564)

Edad 0.00522***

(0.00136)

Número de hijos 0.0198**

(0.00976)

Es soltera -0.127**

(0.0572)

Está buscando trabajo -0.0323

(0.0895)

Número de miembros del hogar -0.00617

(0.00902)

Ser lideresa 0.0855

(0.0685)


(0.0126)

Ser indígena 0.0835

(0.0768)

Ser una persona con diversidad funcional 0.0360

(0.0719)







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Contar o no con una pareja afecta la percepción de las mujeres encuestadas sobre los roles

de género, como se mencionó anteriormente. Como evidencia, en el Cuadro 4.11 se

presentan las respuestas a las diferentes frases que se pusieron a consideración de las

mujeres, pero diferenciando mujeres con y sin pareja.

Cuadro 4.11 - Proporción de mujeres que están de acuerdo con la

afirmación enunciada diferenciado entre mujeres con pareja y sin pareja

(%)

MUJERES

SIN PAREJA

MUJERES CON

PAREJA DIFERENCIA66

DIFERENCIA SIGNIFICATIVA

Una buena esposa le obedece a su esposo aunque no esté de acuerdo con él

43.2 48.8 5.6 *

Los conflictos de la familia se deben discutir solamente entre personas de la familia

97.1 98 0.9 **

Una mujer puede escoger sus propias amigas aunque su esposo lo desapruebe

71.1 75 3.9

Es una obligación de la esposa tener relaciones sexuales con su marido aunque ella no desee hacerlo

12.6 14.9 2.3 ***

Es bueno que los hombres se muestren celosos con sus parejas porque es un signo de cariño hacia ellas

24.8 31.4 6.6

Cambiar pañales, bañar y alimentar a un hijo son responsabilidades principales de la madre

55.4 62.6 7.2

Un hombre debe tener la última palabra sobre las decisiones en su casa

25 30.2 5.2

Una mujer debe aceptar en silencio y con paciencia maltratos de su pareja

4.8 8.2 3.4

La mujer debe salir a trabajar sólo si su pareja está de acuerdo

26.5 30.3 3.8

Es importante que el padre se involucre en la vida de sus hijos, aunque se haya separado de la madre

89.4 93.7 4.3

Entre formar una familia y educarse mejor, las mujeres deben priorizar la familia

67.7 74.4 6.7


armado 2017.

Nota: Se hizo un test de medias en donde el nivel de significancia se muestra

con * para 10%, ** para 5% *** para1%

De lo anterior, se concluye que estar de acuerdo con las frases “Una buena esposa le

obedece a su esposo aunque no esté de acuerdo con él”, “Los conflictos de la familia se

deben discutir solamente entre personas de la familia” y “Es una obligación de la esposa

tener relaciones sexuales con su marido aunque ella no desee hacerlo” es significativamente

diferente entre la mujeres que actualmente tienen pareja y las mujeres que no la tienen,

siendo en los tres (3) casos mayor el porcentaje de aceptación en las mujeres con pareja.

66% De acuerdo con la frase mujeres con pareja - % De acuerdo con la frase mujeres sin pareja





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Para las demás frases aunque es mayor el porcentaje de mujeres que están de acuerdo dentro

de las mujeres con pareja, esta diferencia no es significativa.

➢ Toma de decisiones

Complementando el análisis de roles de género presentado, se puso en consideración de las

mujeres algunas afirmaciones relacionadas con la toma de decisiones. En el Cuadro 4.12 se

presentan los resultados. Por ejemplo, el 39,9% de las mujeres decide, de manera autónoma,

cuándo tener relaciones sexuales; el 44,7% el uso de anticonceptivos; y el 42,2% quién debe

usar anticonceptivos en la pareja. Estos resultados muestran autonomía en más o menos la

mitad de las mujeres víctimas, para poder decidir por sí mismas, acerca de su sexualidad.

Para las que no, se puede intuir una vulneración de sus derechos sexuales y derechos

reproductivos que las pone en riesgo de violencia sexual, y afecta negativamente su salud y

proyecto de vida.

Los resultados, también, permiten afirmar que alrededor del 80% de las mujeres víctimas

deciden de manera autónoma si pueden trabajar o estudiar, si pueden salir de la casa, si

pueden comprar cosas para ellas mismas, o si pueden participar en eventos de la comunidad,

el 94% de las mujeres víctimas perciben que cuentan con poder de decisión sobre cómo se

gasta el dinero en la casa; el 96% sobre los permisos de los hijos; y, el 97% sobre la decisión

de cambiarse de casa o de ciudad. Aunque los porcentajes de las mujeres que no deciden

estos aspectos de manera autónoma son bajos, se debe continuar trabajando en procesos

de fortalecimiento personal relacionados con la autonomía financiera, personal y, en

general, con el desarrollo de competencias para decidir en todos los ámbitos de la vida que

les afectan.

Cuadro 4.12 - Proporción de mujeres según quién toma la decisión de

varios temas (%)

SOLO SU PAREJA

USTED Y SU PAREJA

SÓLO USTED USTED Y OTRAS

PERSONAS

OTRAS PERSONAS

NO APLICA

Si usted puede trabajar o estudiar

2,8 16,7 75,3 3,6 1,4 0,1

Si usted puede salir de la casa

0,7 13,1 75,9 4,8 0 5,5

Qué hacer con el dinero que usted gana

0,4 6,6 89,3 2,5 0,7 0,5

Si puede comprar cosas para usted

1,7 17,6 75,6 2,4 1,2 1,4

Si usted puede participar en

1,7 17,6 75,6 2,4 1,2 1,4





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Página122

SOLO SU PAREJA

USTED Y SU PAREJA

SÓLO USTED USTED Y OTRAS

PERSONAS

OTRAS PERSONAS

NO APLICA

los eventos de la comunidad

Como se gasta el dinero en la casa

2,4 32,6 44,7 15,3 4,1 0,8

Sobre los permisos de los hijos

1,8 36,4 35,9 4,5 2,3 19,1

Cambiarse de casa o ciudad

1,9 39,6 40,9 15,6 1,3 0,7

Cuando tener relaciones sexuales

2,5 40,2 39,9 0,9 0,3 16,3

Sobre el uso de anticonceptivos

0,4 28,7 44,7 0,7 25,5

Sobre quién debe usar anticonceptivos

3,7 27,8 42,2 0,6 0 25,6


armado 2017.

Ahora, diferenciando los resultados entre las mujeres que actualmente cuentan con pareja

o no, es notorio que la toma de decisiones únicamente por parte de la mujer víctima es

mayor en los casos sin pareja que con pareja. En temas como la manera en que se gasta el

dinero en la casa entran a participar otros miembros del hogar.

Cuadro 4.13 - Proporción de mujeres según quién toma la decisión de

varios temas diferenciando entre mujeres con y sin pareja (%)

ASPECTO SOBRE EL CUAL

SE DECIDE:

SITUACIÓN DE LA

MUJER:

SOLO SU PAREJA DECIDE

USTED Y SU PAREJA

DECIDEN: SÓLO USTED

DECIDE:

USTED Y OTRAS

PERSONAS DECIDEN:

OTRAS PERSONAS DECIDEN:

NO APLICA TOTAL

Si usted puede trabajar o estudiar

Con pareja

4 46,7 43,3 3,9 0,6 1,4 100

Sin pareja

1 4,4 82,7 6,1 2,9 3 100

Si usted puede salir de la casa

Con pareja

4,8 30,8 62,2 1,7 0,6 0 100

Sin pareja

0,8 2,6 88,6 5,5 2,3 0,2 100

Qué hacer con el dinero que usted gana

Con pareja

0,6 23,9 65,8 2,8 0 6,9 100

Sin pareja

0,8 2,2 86 6,8 0 4,1 100

Si puede comprar cosas para usted

Con pareja

0,8 11,8 85,9 1,4 0 0,2 100

Sin pareja

0 1,4 92,8 3,6 1,3 0,9 100





Página123

Página123

ASPECTO SOBRE EL CUAL

SE DECIDE:

SITUACIÓN DE LA

MUJER:

SOLO SU PAREJA DECIDE

USTED Y SU PAREJA

DECIDEN: SÓLO USTED

DECIDE:

USTED Y OTRAS

PERSONAS DECIDEN:

OTRAS PERSONAS DECIDEN:

NO APLICA TOTAL

Si usted puede participar en los eventos de la comunidad

Con pareja

2,6 32,4 61 2,9 0 1 100

Sin pareja

0,8 2,7 90,3 1,9 2,4 1,9 100

Como se gasta el dinero en la casa

Con pareja

4 61,3 26,5 6,8 1,4 0 100

Sin pareja

0,8 3,8 63 23,9 6,9 1,6 100

Sobre los permisos de los hijos

Con pareja

2,7 64,5 19,2 2,6 0,7 10,3 100

Sin pareja

0,8 8,1 52,8 6,5 3,8 28 100

Cambiarse de casa o ciudad

Con pareja

3,3 74,1 14,7 7,4 0 0,6 100

Sin pareja

0,6 4,9 67,3 23,9 2,6 0,7 100

Cuando tener relaciones sexuales

Con pareja

3,8 71 21 1,2 0,6 2,4 100

Sin pareja

1,1 9,2 58,9 0,6 0 30,2 100

Sobre el uso de anticonceptivos

Con pareja

0,8 48,3 32,7 1,4 16,8 100

Sin pareja

0 8,9 56,8 0 34,2 100

Sobre quién debe usar anticonceptivos

Con pareja

5,6 40 35,6 1,2 0 17,6 100

Sin pareja

1,9 15,6 48,8 0 0 33,6 100


armado 2017.

En síntesis, los resultados sobre roles de género presentados en esta sección permiten

evidenciar que existen muchas mujeres que aceptan y acatan las reglas que el patriarcado ha

marcado para señalar el comportamiento “ideal” de una mujer, y la percepción que la

maternidad y el cuidado de la familia es su principal rol. Sin embargo, los datos muestran

también un cambio en estas ideas y prácticas, que pueden estar asociadas con el proceso de

empoderamiento de las mujeres y su propia agencia, así como al trabajo desarrollado por

las entidades gubernamentales, de la sociedad civil, y de la cooperación internacional, que

se han esforzado en la sensibilización sobre estos temas desde hace varias décadas, y que

en el marco del CONPES se reforzaron por parte de algunas de las acciones del plan. Los

temas relacionados con la autonomía y el empoderamiento deben ser analizados a la luz de

que una mujer puede tener diferentes niveles de autonomía y empoderamiento y de que

según se ha establecido en otros estudios, es mucho más factible lograr niveles mejores de





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empoderamiento en la esfera de lo público, es decir, el trabajo organizativo y de incidencia;

mientras que alcanzarla en la esfera privada suele ser más difícil (Britto, 2012).

4.4.4 Conclusiones

El CONPES 3784 de 2013 tiene alrededor de 9 acciones dirigidas a la formación de mujeres

lideresas víctimas del conflicto armado así como a sus organizaciones relacionadas con las

rutas de atención, acceso a la justicia, derechos, autoprotección, fortalecimiento

organizativo, participación ciudadana, entre otras. Tiene, también más de 20 acciones (3 se

cruzan con las anteriores) dirigidas a generar directrices y espacios de participación, así

como a fortalecer la participación de las mujeres víctimas. El sistema de seguimiento del

CONPES evaluó su cumplimiento en un 100%.

En los talleres regionales, las mujeres lideresas calificaron la incidencia de la política en los

temas de participación así (Cuadro 4.14):

Cuadro 4.14 - Calificaciones de la incidencia de la política en temas de

participación

TEMÁTICA CALIFICACIÓN


Participación efectiva 2,81 1 5

Los resultados de estas consultan son tenidos en

cuenta 2,49 1 5

Fuente: UT Econometría – SEI, Talleres regionales 2017

Como se puede ver la calificación no alcanza el nivel intermedio entre 1 y 5, aunque son

calificaciones mayores a las otorgadas al tema de prevención y protección, lo que es el

resultado de haberse recalcado la carencia de garantías por parte de las lideresas y el no ver

reflejado en la implementación de las políticas sus aportes en los espacios de participación,

aunque se reconozcan los procesos de fortalecimiento, empoderamiento y participación de

las lideresas como se presenta a continuación:

Cuadro 4.15 - Calificaciones de los procesos de fortalecimiento de

lideresas

FUENTE TEMÁTICA CALIFICACIÓN


Entrevistas a

mujeres lideresas

¿Qué tanto el CONPES 3784 logro desarrollar acciones para

promover la participación efectiva de mujeres víctimas? 2,29 1 4

Entrevistas a

mujeres lideresas

¿Qué tanto las acciones implementadas en el CONPES 3784

han contribuido al fortalecimiento de las capacidades de las

mujeres lideresas y las organizaciones en su proceso de

participación?

2,33 1 4





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Página125

FUENTE TEMÁTICA CALIFICACIÓN


Entrevistas a

mujeres lideresas

¿Qué tanto las acciones implementadas en el CONPES 3784

han fortalecido en las mujeres el conocimiento de sus

derechos y rutas de acceso y atención?

2,38 1 4

Talleres regionales

¿Qué tanto, la política de protección, prevención de riesgos

y atención a mujeres víctimas ha contribuido a fortalecer en

las mujeres el conocimiento de sus derechos y rutas de

acceso y atención?

2,07 1 3

Talleres regionales

¿Qué tanto, la política de protección, prevención de riesgos

y atención a mujeres víctimas ha contribuido a fortalecer las

capacidades de las mujeres lideresas y las organizaciones

en su proceso de participación?

2,14 1 4

Fuente: UT Econometría – SEI, Entrevistas a lideresas y talleres regionales 2017

Aunque las dos terceras partes de las mujeres encuestadas expresan saber de los espacios

de participación existentes, solamente el 10% efectivamente participa, lo que deja aún

grandes retos por superar en el tema de la participación, empoderamiento y divulgación de

derechos entre las mujeres víctimas del conflicto armado. Al indagar por roles de género y

toma de decisiones, la mayoría de las mujeres víctimas dice estar de acuerdo con

afirmaciones que demuestran tomar decisiones autónomas con relación a aspectos en

donde se esperaría que así fuera, como tener relaciones sexuales, salir de su casa, decidir si

trabaja o estudia, etc. Asimismo, estar en desacuerdo con afirmaciones que demostrarían

vulneración de sus derechos sexuales y reproductivos. Aun así, un 40,5% está de acuerdo

con una afirmación como Una buena esposa le obedece a su esposo, aunque no esté de acuerdo con él

lo que muestra un rol de sumisión y obediencia de la mujer; siendo más fuerte en aquellas

mujeres con menor nivel educativo y menor nivel de ingresos, pero igualmente muestra que

casi un 60% plantea desacuerdo ante estos roles tradicionalistas patriarcales.

4.5 BARRERAS DE ACCESO A ATENCIÓN, ASISTENCIA Y REPARACIÓN

Esta sección presenta la evaluación del acceso a medidas que reciben un tratamiento

especial en el CONPES 3784 de 2013, como restitución de tierras, acceso a la justicia en

general y por delitos de violencia sexual, atención psicosocial, y a acceso a oferta de servicios

sociales y otras medidas de atención, asistencia y reparación. Se hace especial hincapié en

los temas de adecuación de la atención, las barreras de acceso y la discriminación.

4.5.1 Restitución de tierras

Con relación a la restitución de tierras, el CONPES 3784 de 2013 incluye 19 acciones

relacionadas con capacitación a las mujeres sobre los derechos a la tierra y a la restitución,





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seguimiento y monitoreo a la restitución a mujeres, formalización de propiedad a nombre

de mujeres en zonas especiales, capacitar funcionarios y focalizar mujeres en los programas.

Se podría afirmar que una de las entidades que ha adoptado con mayor seriedad y

continuidad el enfoque de género es la Unidad de Restitución de Tierras. Dentro del

monitoreo y seguimiento que hace la URT han encontrado un menor acceso a la restitución

por parte de las mujeres y han profundizado en las barreras existentes y sus posibles

soluciones. Sin embargo, la misma entidad reconoce importantes limitaciones al tratar de

materializar un enfoque de género en la implementación del proceso de restitución con el

programa de proyectos productivos, que termina haciéndose con un enfoque “familista”

donde el hombre es el que toma las decisiones productivas, tal como se confirmó en el

censo agropecuario en donde en el 60,6% de las unidades productivas de hogares víctimas

del desplazamiento forzado el hombre toma las decisiones solamente, sin embargo, se sigue

trabajando en el tema a través de procesos como el Programa Mujer Rural de la URT.

En la realidad de las mujeres víctimas del conflicto armado que fueron despojadas o

abandonaron forzosamente sus tierras, los resultados muestran bajísimas coberturas de

restitución tal como lo señala la Corte en el Auto 373 de 201667. En los casos de restitución,

en los talleres y grupos focales se oyeron voces muy críticas frente a las posibilidades de

volver productivas estas tierras y la recurrencia de las amenazas.

En la encuesta realizada por la UT se encuentra que un 69,6% de las mujeres abandonaron

o fueron despojadas forzosamente de sus tierras o viviendas propias68 (1.380.165 mujeres).

El 5,2% de éstas, realizaron una solicitud para inscribir el predio en el registro de tierras, lo

que equivale a 71.190 mujeres y de éstas, 9.915 mil mujeres han sido restituidas (0.7% del

total de mujeres despojadas y 13,9% de las que realizaron solicitud para restitución).Ver

Figura 4.18).

67 “Se han presentado ante los jueces especializados en restitución de tierras 11.374 demandas, de las cuales 8.193 están a la espera de fallo; y se han proferido un total de 1.748 sentencias de restitución de tierras, que de acuerdo al Gobierno Nacional, resuelven 3.575 solicitudes de restitución, benefician a más de 20.000 personas con cerca de 179.000 hectáreas restituidas. Frente a estos logros alcanzados por el Gobierno Nacional, los Organismos de Control han advertido acerca de la cobertura y los tiempos del proceso de restitución de tierras.” (CORTE CONSTITUCIONAL, 2016). 68Se debe aclarar que las preguntas que se hicieron para identificar quienes fueron despojadas o abandonaron forzosamente de sus tierras: “¿Algún miembro de un grupo armado, la obligó a usted o a algún miembro de su hogar a venderle su tierra?; ¿Algún miembro de un grupo armado (FARC, Paramilitares, ELN, etc.), la amenazó o se sintió amenazada para que abandonara su tierra?; d. ¿Algún miembro de un grupo armado (FARC, Paramilitares, ELN, etc.), falsificó su firma o la de algún miembro de su hogar y vendió su predio con mentiras?; ¿Usted debió vender su tierra o la de algún miembro de su hogar, urgida por el estado de necesidad generado por la violencia?” hace que la proporción de personas que responden afirmativamente aumente en comparación con las que responden afirmativamente ante la pregunta directa de ¿Ha sufrido alguna o algunas de las siguientes situaciones de violencia relacionada con el conflicto armado? Opción j. Abandono o Despojo Forzado de Tierras.





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Figura 4.18 - Mujeres en el proceso de restitución de tierras


armado 2017.

De las mujeres que realizaron la solicitud de restitución de tierras, un 16,9% recibieron

acompañamiento (reconociendo a la Unidad de Restitución de Tierras en este

acompañamiento en el 80%), 74.1% afirman que los funcionarios les trasmitieron interés,

confianza y seguridad, y un 77,2% les dieron orientación. Lo anterior deja ver que hay una

capacidad y sensibilidad respecto al tema de atención a las víctimas por parte de los y los

funcionarios de la Unidad, lo que parece corroborarse en la medición de percepción en la

atención recibida que tienen las mujeres que vivieron el proceso de restitución de tierras, la

calificación promedio a la atención de los funcionarios es relativamente alta con un 3,84, en

promedio, el 46,7% de las mujeres víctimas califica con 5 la calidad de la atención recibida,

siendo 1 la menor y 5 la mayor. Frente a las instalaciones, la calificación promedio es 4,04

y el 48,9% de las mujeres califica con 5 la calidad de las instalaciones (ver Figura 4.19).

Figura 4.19 - Proporción de mujeres según calificaciones a la calidad de las

instalaciones y de la atención recibida en el proceso de restitución de

tierras (1 a 5)


armado 2017.

9.915

71.190

1.380.165

Mujeres a las que ya les fue restituida lapropiedad

Mujeres que realizaron solicitud pararestitución

Mujeres que fueron despojadas oabandonaron su tierra o vivienda y eran

propietarias

3,91,5

30,1

15,5

48,9

0

10

20

30

40

50

60

1 2 3 4 5

%

Calificación de calidad de instalaciones

4,97,2

33,6

7,6

46,7

0

10

20

30

40

50

1 2 3 4 5

%

Calidad de la atención recibida





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Al indagar en qué situación se encuentra el proceso de restitución, un 46,6% no saben cómo

van, un 36,5% está en proceso y un 12,7% tiene sentencia. Finalmente, del total que inició

el proceso de restitución y sabe en qué va dicho proceso, un 10% afirma haber sido

restituida (lo que representa 10.906 mujeres restituidas).

La principal dificultad que se argumenta por aquellas mujeres que siguieron el proceso de

restitución de tierras fue la demora en responder, en la que coincide el 51.9%, seguida por

la dificultad de entender el proceso (27,6%) y que los funcionarios no gestionaron su caso

(22,2%). Esto mismo fue ratificado en los talleres en donde las lideresas hicieron un llamado

frente al tema afirmando que no entendían este proceso, no les resulta claro el tema de la

microfocalización y ven demoras y dilaciones.

Frente a las demoras se recibieron testimonios explicando que su reclamación no ha podido

avanzar porque no está microfocalizada la zona y llevan años de espera. Otras mencionaron

situaciones relacionadas con las dificultades de recuperar la productividad de las tierras y

otras, con denuncias de revictimizaciones al momento de recibir sus tierras, dado que son

amenazadas y se ven obligadas a salir de nuevo y abandonarlas. Muy pocas voces

mencionaron conocer casos en donde las mujeres restituidas hayan logrado asentarse en

sus tierras y se encuentran produciendo de nuevo.

Al respecto, la Embajada de Suecia compartió sus experiencias de acompañamiento a la

URT y apoyo al proceso jurídico de restitución de tierras a las víctimas, dando testimonio

de casos exitosos en donde el proceso de restitución ha tenido apoyo y acompañamiento

en proyectos productivos y elementos de integración con la comunidad resistente, incluso

con los segundos ocupantes de los predios. En la encuesta realizada por Codhes para la

Embajada de Suecia encuentran que cuando hay fallo, se presenta un retorno o explotación

económica directa en un 86% de los casos (CODHES, EMBAJADA DE SUECIA, 2016).

Volviendo a la encuesta realizada por la UT, aquellas mujeres que aunque fueron despojadas

o abandonaron forzosamente sus tierras o vivienda no hicieron el proceso, argumentan que

fue porque no sabían que podían hacerlo (47,6%) y por miedo (36,2%). También se afirma

que no tenían los documentos que demuestran la propiedad o que era mejor que lo hicieran

los hombres. En los grupos focales se menciona recurrentemente la falta de conocimiento

de las mujeres frente a sus derechos en la restitución de sus tierras o de la vivienda (ver

Figura 4.20).





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Página129

Figura 4.20 - Proporción de mujeres que fueron despojadas o abandonaron

forzosamente sus tierras o vivienda que no hicieron el proceso según

razones para no haber hecho el proceso de restitución (%)


armado 2017.

4.5.2 Acceso a la justicia y por delitos de violencia sexual

Uno de los temas más importantes en el CONPES 3784 de 2013 fue el de acceso a la justicia

en donde se pueden clasificar alrededor de 40 acciones relacionadas con realizar acuerdos

interinstitucionales para agilizar trámites, comités técnicos jurídicos, protocolos de

atención, planes especiales, capacitación a funcionarios, diseño e implementación de

medidas con enfoque de género y participación de las mujeres.

Sin duda se ha avanzado, como fue evidente en el análisis institucional, sin embargo, el bajo

nivel de denuncia y los altos niveles de impunidad frente a las diferentes violencias contra

las mujeres víctimas del conflicto armado muestran el enorme reto que constituye este tema.

En la encuesta, la mayoría de mujeres encuestadas (77,5%) afirman poder indicar la ruta de

atención a seguir a otras personas víctimas que les haya sucedido un hecho similar al que le

sucedió (cualquiera que haya sido). Igualmente una proporción similar afirma que cree que

le aconsejaría que hacer la denuncia a la Fiscalía. Las que no lo harían argumentan

desconocimiento (45,3%) y miedo a represalias (39%).

La mitad de las mujeres perciben que el acceso a la justicia sigue igual y para proporciones

similares consideran unas, que mejoró y otras, que empeoró.

1,1

3,6

4

5

5,6

11,5

11,5

36,2

47,6

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Prefiere que otra persona del grupo familiar lo haga

No confía en las instituciones

Proceso es muy complicado

Falta de documentos que demuestren que soy la cónyuge

Amenazas

Considero que es mejor que ese proceso lo hagan los hombres

Falta de documentos que demuestren mi derecho a la titularidadde la tierra

Miedo

No sabía que podía hacerlo





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Página130

Figura 4.21 - Proporción de mujeres que considera que el acceso a la

justicia ha ____ desde 2013


armado 2017.

Frente al tema de la violencia sexual en el marco del conflicto armado, un primer elemento

de acceso a la justicia es que exista la declaración de los hechos vividos y el denuncio. Al

respecto, en el Registro Único de Víctimas (RUV) se tiene un total de 19,6 mil mujeres,

menos del 0,5% del total de mujeres víctimas registradas.

Sin embargo, al preguntar a las mujeres víctimas, en la encuesta realizada por la UT ¿Qué

hechos victimizantes ha vivido?, un 4,5% de las mujeres responden afirmativamente ante

los delitos contra la libertad sexual.

Pero, en la encuesta cuando se entra a profundizar en el tema de violencia sexual en el

marco del conflicto y se pregunta si la mujer vivió situaciones específicas como: ¿Tocar

alguna parte de su cuerpo sin su consentimiento?, ¿Obligarla a mirar o a hacer cosas de

carácter sexual?, ¿Obligarla a tener relaciones sexuales?; ¿Insinuarle o proponerle tener

relaciones sexuales a cambio de algo (dinero, comida, protección)?; ¿Amenazarla o

atemorizarla de ser atacada o abusada sexualmente?, la proporción de mujeres que

responden afirmativamente cualquiera de éstas es del 9,5%.

Al respecto, en los talleres y entrevistas a mujeres lideresas explican que por lo general el

delito de violencia sexual no es declarado por las mujeres víctimas, éstas declaran

desplazamiento forzado pero no violencia sexual por muchas razones como las

mencionadas al inicio del capítulo o, por ejemplo, porque los espacios en donde se atiende

a las mujeres son compartidos con otras personas que escuchan el relato de la mujer, como

lo manifestaron en los talleres o porque la familia no sabe, por vergüenza, entre otras.

26,6

51,7

21,7

0

10

20

30

40

50

60

Mejoró Sigue igual Empeoró

Po

rce

nta

je





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Página131

Sumado al bajo reconocimiento está la baja denuncia evidenciada a través de la encuesta.

Las mujeres que afirman haber sufrido violencia sexual en el marco del conflicto armado,

solamente un 9,9% se acercó a la Fiscalía, 4,3% a la Personería, 5,6% a la Defensoría y 1,4%

a la Procuraduría. La gran mayoría que no denunció argumenta haber sentido miedo, haber

recibido amenazas, no querer que se sepa y por vergüenza.

Figura 4.22 - Proporción de mujeres que fueron víctimas de violencia sexual

y no denunciaron según las razones para no denunciar (%)


armado 2017.

En los talleres y entrevistas también se menciona recurrentemente la falta de capacitación

y sensibilización de los funcionarios que toman las denuncias, especialmente en la Fiscalía,

haciendo sentir a la víctima que en muchas ocasiones incitó a que ocurrieran los hechos o

minimizando lo sucedido, repitiendo la historia una y otra vez, y respondiendo a detalles

que las hace sentir revictimizadas. Parte de la desconfianza que manifiestan frente a esta

entidad se basa en que afirman que en algunas ocasiones, salen de dar una denuncia grave

e inmediatamente las amenazan. En contraste se tiene el reconocimiento de la labor de la

Defensoría, por ejemplo, en el montaje de “duplas” de psicóloga y abogada que trabajan en

el territorio con las mujeres víctimas de violencia sexual. Frente a las instituciones que las

mujeres víctimas resaltaron como excelentes respecto a la atención y aplicación del

CONPES se encuentra la Defensoría del Pueblo. Esta institución ha logrado, según las

mujeres víctimas entrevistadas, ser líder en la atención de las necesidades que día a día ellas

71,1

19,3

19,3

15,7

4,8

1,4

1,1

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Por miedo

Porque no sabía que debía o podía hacerlo

Porque la amenazaron

Por vergüenza

Porque no confía en las instituciones

Porque su familia la convenció de no hacerlo

Para que su familia no se enterara

Porcentaje





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han requerido, especialmente en el apoyo a la organización de eventos y orientación y

conocimiento de los programas a los que pueden acceder las víctimas. Además de señalar

la atención respetuosa y cálida que reciben en esta institución siempre obteniendo una

respuesta u orientación frente a cualquier inquietud.

Un factor positivo de todo este proceso de hacer visible el delito de la violencia sexual en

el marco del conflicto armado es la generación de procesos territoriales liderados por las

organizaciones de mujeres víctimas dirigidos a la divulgación de sus derechos, de las rutas

de atención, así como de atención psicosocial. Existen experiencias, por ejemplo en Urabá

en donde se tienen alianzas entre la organización de víctimas con entidades como el

Ministerio de Justicia y la cooperación internacional en donde con unidades móviles se llega

hasta las comunidades y se trabaja en apoyo psicosocial.

Finalmente, frente a la judicialización de los victimarios de violencia sexual existen grandes

retos. Explican algunas mujeres lideresas, que se ha trabajado mucho por lograr que las

mujeres denuncien penalmente a los victimarios y se ha logrado que algunos procesos de

libertad de paramilitares sean suspendidos por estas denuncias de violencia sexual; sin

embargo, estas acciones les han generado situaciones de amenazas.

Un ejemplo de atención psicojurídica es el caso de la alcaldía de Medellín que fue

documentado.

Atención Psicojurídica, mujeres víctimas del conflicto armado. Liderado por la alcaldía de Medellín

Entre los equipos que se organizan para atender a las víctimas del conflicto armado ubicadas dentro del municipio de Medellín, se encuentra un equipo conformado por abogadas y psicólogas con formación en género, quienes se encargan del componente de prevención y protección. En el marco de sus funciones han identificado y realizado acciones para contrarrestar la violencia vivida por las mujeres, centrándose específicamente en la violencia derivada del conflicto armado.

En cerca de cuatro años, éste equipo, se ha centrado en acompañar jurídicamente a las mujeres en el marco de la integración a la ruta de reparación. Por otro lado, se ha focalizado en reparar emocionalmente a las mujeres brindándoles atención psicosocial, de manera que se eliminen las barreras de acceso que enfrentan las mujeres en su atención, que se empoderen, que conozcan y acedan a sus derechos, así como, que existan cada vez más casos de mujeres denunciando su experiencia violenta.

De igual manera, el equipo integra proyectos productivos para que las mujeres puedan auto sostenerse.

De acuerdo con la opinión del equipo, los siguientes son los logros alcanzados: 1. Generar y promover las organizaciones de mujeres; 2. Documentar algunos casos de mujeres con el apoyo del centro de memoria histórica y SISMA; 3. Capacitar a las mujeres en relación a sus derechos; 4. Lograr que algunas mujeres sean indemnizadas; 5. Generar acompañamiento psicosocial y 6. Evitar casos de revictimización.

Lecciones aprendidas:

Dos elementos son los más sobresalientes: El primero es la sólida articulación que se ha logrado entre el ente territorial y la Personería, la Defensoría del pueblo, la Fiscalía, el área de salud, la Cruz Roja internacional y la UARIV., y así como organizaciones de mujeres como SISMA y otras.





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Página133

El segundo es el enfoque de atención integral que se ha aplicado abordando diferentes ámbitos de la vida de las mujeres, tanto en su fortalecimiento de capacidades individuales y colectivas, como en el acceso a las medidas de atención y reparación.

4.5.3 Atención psicosocial

Con relación a la atención y acompañamiento psicosocial, el CONPES 3784 de 2013 tiene

6 acciones que están alrededor del PAPSIVI, acompañamiento psicosocial de mujeres

víctimas de violencia sexual y la inclusión del enfoque de género.

Existe amplia evidencia de la importancia de tratar las afectaciones emocionales de estrés,

ansiedad, miedo, tristeza, angustia y dolor, que dejan situaciones como las vividas por las

mujeres víctimas del conflicto armado, que permean todos los ámbitos de su vida. Por

ejemplo, Andrés Moya ha estudiado las consecuencias de la violencia y los trastornos

mentales en la pobreza crónica de la población víctima del desplazamiento forzado

(MOYA, 2016), demostrando un importante impacto en la aversión al riesgo que genera

barreras para la toma de decisiones relacionadas con la acumulación de capital y la

superación de la pobreza.

Sin embargo, los resultados frente a la atención psicosocial por parte del Estado a las

mujeres víctimas del conflicto armado muestran un balance negativo, básicamente por las

muy bajas coberturas. Según la información de la encuesta realizada por la UT, solo un 15%

de las mujeres afirma haber recibido atención psicológica o psicosocial. Las que no la

recibieron afirman en un 52,3% que no las remitieron y un 28,6% no sabían que tal atención

podría ser recibida.

Según la encuesta realizada por la UT, solamente un 6,6% conoce el PAPSIVI, y de éstas

un 25,7% han recibido atención (lo que implica que del total de mujeres víctimas han sido

atendidas por PAPSIVI son el 1.7%). Por otra parte, un 5,6% afirma haber recibido

atención psicosocial individual. Estas cifras son incluso más altas que las presentadas por

los registros administrativos incorporados en el RUV, donde el 2,4% de las mujeres han

participado del PAPSIVI.

En los talleres y entrevistas se hizo evidente la fuerte necesidad de las mujeres víctimas por

superar los traumas emocionales, ante lo cual muchas organizaciones de mujeres han

asumido roles de prestación de atención psicosocial o las mismas mujeres en las

comunidades “entre nosotras mismas nos apoyamos, contándonos las dolencias”69. A partir

de estos procesos de atención de las mismas comunidades se encuentran respuestas para

69 Grupo focal Putumayo.





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superar el dolor. Un ejemplo de atención psicosocial a través de la memoria ha sido el caso

de las tejedoras de Sonsón que fue documentado.

Tejer para sanar: reconstrucción de memoria por el Costurero de tejedoras por la memoria de Sonsón

El costurero de tejedoras de Sonsón nace en 2009 como una iniciativa desde el Instituto de Estudios Regionales (INER) de la Universidad de Antioquia, tomando como base el trabajo ya realizado por algunas organizaciones sociales en el municipio y la existencia de la “Asociación de víctimas por la paz y la esperanza de Sonsón”. Este proyecto ha buscado a través de sus confecciones (muñecas, colchas de retazos, quitapesares, etc) narrar los procesos de justica, reparación y reconciliación, así como algunos de los hechos violentos que vivió el municipio entre 1995 y 2005.

Según comenta una de las integrantes del grupo “con el costurero vimos que entre todas éramos capaces de enfrentarnos a lo que nos pasó, de sanar, de vivir sin encerrarnos y de dejar que no nos siguieran aplastando. Hoy no nos gusta que nos digan que somos víctimas, porque no nos sentimos así. Nos llevaron psicólogos y eso a mí no me gustaba, por eso los costureros eran la mejor terapia, porque al tejer estoy plasmando lo que siento y no tengo que ponerme a relatarlo, eso lo bordo… porque con ese tejido vinos que eso nos sana y que nos ayuda hacer otra persona70” Así pues, esta iniciativa se convirtió en una forma de recuperación emocional tanto individual como colectiva.

A través de esta iniciativa también se ha querido fortalecer a otras víctimas y se ha buscado la creación de grupos de tejido en los demás municipios del oriente antioqueño, que han sido azotados por el conflicto armado. Es el caso de Argelia que está tenido acompañamiento de las tejedoras de Sonsón para llevar a cabo su propio proceso de construcción de memoria.

La participación de la academia en este proyecto ha sido vital, entregando los recursos económicos y haciendo el acompañamiento necesario para que hoy sea una iniciativa reconocida a nivel nacional e internacional y se convirtiera en un proyecto sostenible en el tiempo. Desde la Casa de la Cultura del municipio se le entregó un espacio al grupo, que funciona como museo de la memoria y como lugar de reunión semanal para tejer y conversar.


Este constituye un ejemplo de réplica de experiencias exitosas en la reconstrucción de la memoria, la sanación surgida desde las mismas mujeres víctimas, en este caso, la fuerza de las organizaciones de mujeres víctimas en llevar a cabo procesos a favor de su reparación, en donde la unión con la academia permitió acceder a recursos y acompañamiento, lo que ha generado elementos de sostenibilidad.

Por otra parte, se destaca la labor de la Defensoría en la atención psicosocial, como se ha

mencionado anteriormente, al igual que algunos casos puntuales con el Ministerio de

Justicia, algunas experiencias con ONGs y agencias de cooperación internacional como

Médicos sin Fronteras, FUPAD y la Cruz Roja, y programas de atención psicosocial,

especialmente para mujeres víctimas de delitos sexuales, a través de las alcaldías. Al respecto

vale la pena mencionar una experiencia territorial como la de la Organización Femenina

Popular y la Gobernación de Santander presentada a continuación.

70 Entrevista a líder de costurero de tejedoras por la memoria de Sonsón.





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La recuperación de la memoria como proceso de fortalecimiento y resiliencia liderado por la Organización Femenina Popular en Barranca

Una de las experiencias más sobresalientes de memoria histórica es la llevada a cabo a través del Convenio 3015 de 2015 entre la Organización Femenina Popular (OFP71) y la Gobernación de Santander con un valor de $109 millones de pesos, de los cuales al OFP aportó $9,2 millones; con una duración de 5 meses. Se reconoce a la mujer como “como sujeto dinamizador de su reparación, vista como recuperación de su proyecto político social, su identidad organizativa y su capacidad de incidencia en el poder local, en la que toma la experiencia pasada y desea que se proyecte en la verdad histórica del país”.72 Así se buscó: 1. Recuperar el archivo fotográfico en los archivos personales de las integrantes y en los archivos institucionales físicos y digitales; 2. Formar gestores de memoria como promotores de la iniciativa de memoria histórica y conservación del archivo documental y fotográfico de la OFP y 3. Elaborar la cartografía social del conflicto armado en el Magdalena Medio.

Como resultado se tienen 1.240 fotografías recopiladas, se habían previsto 500, guías para la recuperación del archivo fotográfico, lineamientos técnicos para el almacenamiento y la conservación preventiva de documentos en diferentes tipos de soportes; documentos para la construcción; 80 líderesas recibieron formación como gestoras de memoria histórica y se construyeron 18 Mapas que muestran movimientos de desplazamiento por municipio, lugares donde se dieron enfrentamientos entre los grupos armados, hechos de victimización directa contra las mujeres, lugares donde hubo ejercicios de paz y construcción de unidades de defensa del territorio.

Para las mujeres que participaron en el proyecto de recuperación de la memoria histórica, hubo un efecto de fortalecimiento y resiliencia, hasta terapéutico, cuando participaron en la conservación de objetos que cuentan su historia.


El liderazgo de las mujeres fue la clave del éxito de esta experiencia, la autonomía de la OFP y capacidad de ejecución; así como la disposición de las partes, en este caso la organización y la institucionalidad, para que se dé un trabajo colaborativo y de sinergia donde cada uno pone de su parte. Otro elemento fundamental fue la asesoría que existió en términos metodológicos con el Centro Nacional de Memoria Histórica.

4.5.4 Acceso a la oferta de servicios sociales

Con base en la encuesta realizada por la UT a las mujeres víctimas, los programas de

subsidios condicionados, como Más Familias en Acción, constituyen los que mayor

cobertura tienen entre las mujeres víctimas con 65,9%. Otros programas relacionados con

el desarrollo del talento a través de la educación (16,4%), formación para el trabajo y acceso

activos alcanza niveles del 22,6%. El tema de vivienda que es tan crítico para las mujeres

71 Sujeto colectivo con plan de reparación colectiva en curso. 72 Tomado del documento Anexo 5: Metodología para recuperación del archivo fotográfico existente en los archivos de la Organización Femenina Popular.





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alcanza un 12,3%, y en conocimiento de derechos y programas de fortalecimiento

comunitario73, un 5,0%.

Cuadro 4.16 - Proporción de mujeres según la cobertura de oferta social y

productiva

GRUPOS DE PROGRAMAS PROGRAMAS ESPECIFICOS %

Apoyo básico 66,4%74

Subsidios condicionados Familias en acción y Jóvenes en acción 65,9%

Seguridad alimentaria ReSA 2,7%

Educación básica y superior 16,4%

Educación básica para adultos75 Modelos educativos flexibles para víctimas,

alfabetización para adultos 4,1%

Educación técnica para adultos76 SENA 13,0%

ICETEX77

Fondo de reparación para el acceso, permanencia

y graduación en educación superior para la

población víctima del conflicto armado

0,9%

Formación para el trabajo y apoyo a la generación de ingresos y empleabilidad 22,6%

Empleabilidad

Empleo temporal para población en pobreza

extrema, vulnerable y víctima de Prosperidad

Social

1,7%

Fortalecimiento de negocios o proyectos

productivos

Mujeres ahorradoras de Prosperidad Social,

Asistencia técnica del Ministerio de Agricultura,

Alianzas productivas del Ministerio de Agricultura,

etc

8,4%

Emprendimiento o creación de proyectos

productivos

Emprender del SENA, Impulsa del Ministerio de

Comercio, etc 8,5%

Formación para el trabajo o de

capacidades

Programa de atención a población víctima del

desplazamiento y víctima del conflicto armado del

SENA o Escalando sueños, confeccionamos de

corazón del Ministerio de trabajo

6,0%

Familias ahorradoras Estrategia de familias ahorradoras 3,3%

Vivienda 12,3%

Vivienda gratis 9,8%

Vivienda de interés social 2,5%

Derechos y fortalecimiento comunitario 5,0%

Conocimiento derechos

Programas o proyectos de fortalecimiento en el

conocimiento de derechos como víctimas o las

rutas de atención

4,8%

73 Estos programas son ofrecidos especialmente por agencias de cooperación. Por ejemplo en el caso de ACNUR son misionales porque desarrollan un enfoque de soluciones sostenibles a partir del cual el fortalecimiento comunitario es básico y se considera un elemento redignificante y de sostenibilidad de todo el proceso. 74 Representa el porcentaje de mujeres que recibió alguno de los programas incluidos en la categoría. 75 Según lo expuesto en la primera sección del presente capitulo, el 61,7% de las mujeres víctimas cuentan con niveles inferiores a secundaria completa, lo que mostraría el porcentaje de mujeres que necesitarían el acceso a este tipo de programas. .





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GRUPOS DE PROGRAMAS PROGRAMAS ESPECIFICOS %

Fortalecimiento comunitario Programas o proyectos de fortalecimiento

comunitario o asociativo 0,3%

Construcción de confianza y redes en la

comunidad

Programas o proyectos de construcción de

confianza y redes en la comunidad 0,1%


armado 2017.

Al indagar por la fecha en la cual recibió la oferta programática, ver Figura 4.23, se encuentra

que después de 2013 (año del CONPES 3784) se tiene mayor concentración de mujeres en

programas de emprendimiento, vivienda de interés social, y crédito de ICETEX. La mayoría

de las mujeres que accedieron a programas de fortalecimiento de capacidades comunitarias

y subsidios condicionados se concentran antes de 2013.

Figura 4.23 - Proporción de mujeres que recibieron los programas antes y

después de 2013 (%)


armado 2017.

La información anterior, que es tomada de la encuesta realizada por la UT a las mujeres

víctimas, se puede contrastar con registros administrativos recogidos en el RUV que

permiten ver la cobertura de algunas de las ofertas del Estado a las mujeres víctimas. Como

100

90,8

87,9

86,4

85,4

71,6

71

64,2

57,8

52,4

50

48,2

44,3

41

37,4

0

9,2

12,1

13,6

14,6

28,4

29

35,8

42,2

47,6

50

51,8

55,7

59

62,6

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Fortalecimiento comunitario o asociativo

Subsidios condicionados (FeA, JeA)

Famlias Ahorradoras

Construcción de confianza y redes en la comunidad

Fortalecimiento en el conocimiento de derechos

Empleabilidad

Educación técnica

Formación para el trabajo

Fortalecimiento negocios, proyectos productivos

Seguridad alimentaria

Vivienda gratis

Educación de adultos

Crédito ICETEX

Vivienda de interés social

Emprendimientos

2013 y antes Después del 2013





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se puede evidenciar las coberturas son menores al 3% para todos los aspectos, con

excepción de los cursos del SENA, que alcanza una cuarta parte de las mujeres víctimas78:

• Crédito de ICETEX: 0%

• Crédito de Bancoldex: 0.3%

• Subsidio de vivienda rural: 0.8%

• Mujeres ahorradoras: 2.3%

• PAPSIVI: 2.4%

• Cursos del SENA: 24.5%

Otra fuente de contraste es la información de la encuesta realizada por la Unión Temporal

Econometría-SEI en el marco de la Evaluación de la política de Retornos y Reubicaciones

para el DNP, que se encuentra en curso en donde se indagó por la cobertura de la oferta

programática en los últimos 6 meses, a una muestra representativa de personas víctimas del

desplazamiento forzado, que al desagregar por tipo de jefatura (de una mujer o de un

hombre) no se encuentran diferencias estadísticamente significativas, es decir, los hogares

con jefatura de una mujer no cuentan con mayor o menor acceso a la oferta programática

que los hogares con jefatura de un hombre, lo que implica que no existen brechas en

cobertura entre estos hogares. Por otra parte y consistente con los hallazgos presentados

anteriormente, la oferta de asistencia social (Familias en Acción y atención humanitaria) es

la de mayor cobertura en contraste con la oferta de generación de ingresos.

Cuadro 4.17 - Evaluación de la política de Retornos y Reubicaciones:

Proporción de hogares que han recibido oferta del Estado en los últimos 6

meses por tipo de programas, por tipo de jefatura

TOTAL

HOGARES CON

JEFATURA FEMENINA

HOGARES CON

JEFATURA MASCULINA

DIFERENCIAS (TEST

DE MEDIAS)

Atención humanitaria 16.91 18.27 15.55 -0.11

Familias en acción 57.18 60.34 54.02 -0.95

Familias en su tierra 2.80 1.65 3.94 -2.40

Familias guardabosques 0.24 0.49 0.00 -0.30

Jóvenes en acción 1.10 0.65 1.56 1.01

Otras ayudas o subsidios 1.62 1.06 2.18 0.03

Programa de reintegración 0.23 0.27 0.19 0.33

Programas de generación de ingresos 0.50 0.94 0.06 -0.00

78 En la Evaluación de la Política de Retornos y Reubicaciones, se encontró que, en el caso de la atención psicosocial, pago de indemnizaciones, acceso a crédito y entrega del mensaje estatal se tiene mayor cobertura en hogares con jefatura femenina en comparación con hogares con otro tipo de jefatura, con diferencias significativas (prueba de medias).





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TOTAL

HOGARES CON

JEFATURA FEMENINA

HOGARES CON

JEFATURA MASCULINA

DIFERENCIAS (TEST

DE MEDIAS)

Programas protección social al adulto 16.07 15.74 16.39 -0.87

Subsidios de desempleo 0.20 0.35 0.06 0.31 Si la diferencia es significativa se incluye un: * a significancias del 10%, ** de 5%, *** de 1%

Fuente: Encuesta UT Econometría-SEI, 2017

Volviendo a la encuesta realizada por la UT en el marco de esta evaluación, en algunos

casos la mujer encuestada no fue quien recibió la oferta social sino alguna otra persona que

estaba incluida en la declaración. Es así como del grupo familiar que declaró y quedó en el

RUV, en un 38%, algún familiar recibió o fue beneficiario de algún programa, de éstos

79,7% son mujeres.

Se realizó un ejercicio profundizando en las variables que podrían estar relacionadas con el

acceso a la oferta mencionada, se incluyó en los modelos probit variables de caracterización

de las mujeres, hechos victimizantes vividos y características de la zona de residencia,

encontrando los siguientes resultados:

• Dentro de las mujeres víctimas, la edad, el número de hijos, el grupo étnico y nivel

educativo afectan la probabilidad de acceder a programas categorizados dentro de

“apoyo básico”. En el caso de la edad por cada año adicional de la mujer se disminuye

en 0,01% la probabilidad de acceder, por cada hijo que tenga aumenta la probabilidad

de acceder en 3,3%, las mujeres indígenas cuentan con una probabilidad de 14,9%

mayor de acceder que las mujeres que no lo son y por último contar con estudios

superiores a secundaria disminuyen la probabilidad de acceder en 18,6%. Estos

resultados posiblemente estén relacionados con los requisitos de los programas, por

ejemplo Más Familias en Acción exige que en el hogar haya personas estudiando, lo que

en la medida que la mujer sea mayor, va disminuyendo esta posibilidad.

Cuadro 4.18 - Modelo de probabilidad de acceder a programas de apoyo

básico

PROBABILIDAD DE ACCEDER A APOYO

BASICO

Cuenta con estudios superiores a secundaria

-0.186***

(0.0479)

Edad

-0.0107***

(0.00130)

Número de hijos

0.0337***

(0.0103)

Es indígena

0.149*

(0.0804)





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Página140

PROBABILIDAD DE ACCEDER A APOYO

BASICO

Es afrocolombiana 0.00257

(0.0539)


(0.0677)

Se encuentra buscando trabajo -0.0154

(0.0815)

Es lideresa 0.0432

(0.0677)


(0.0118)



• Las características que se relacionan con el acceso de las mujeres víctimas a los

programas educativos son las siguientes: estado civil, contar con estudios mayores a

secundaria y el hecho de ser lideresa. Las mujeres solteras tiene una probabilidad 7,8%

mayor de acceder a este tipo de programas, las mujeres que se consideran lideresas

tienen una probabilidad 11,1% mayor de acceder y las mujeres que ya cuenta con

estudios superiores a secundaria tienen una probabilidad 17,8% más de seguir realizado

estudios por medio de estos programas.

Cuadro 4.19 - Modelo de probabilidad de acceder a programas

educativos

PROBABILIDAD DE

ACCEDER A PROGRAMAS EDUCATIVOS


0.178***

(0.0316)

Es soltera

0.0788**

(0.0356)

Es lideresa

0.111**

(0.0469)

Edad -0.00176

(0.00130)

Afrocolombiana 0.00725

(0.0421)

Indígena 0.0511

(0.0537)

Persona con diversidad funcional -0.0757

(0.0534)

Número de hijos vivos 0.00746

(0.00801)

Buscando trabajo -0.0253

(0.0672)


(0.00947)





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PROBABILIDAD DE

ACCEDER A PROGRAMAS EDUCATIVOS

Estado civil: Unión libre -0.0453

(0.0339)

Estado civil: Viuda -0.0264

(0.0555)



• En la tercera categoría “Formación para el trabajo y apoyo a la generación de ingresos

y empleabilidad”, las variables que afectan la probabilidad de acceso son: la edad, el

número de hijos de la mujer víctima y el hecho de autoreconocerse como lideresa. Cada

año adicional de edad de la mujer, disminuye la probabilidad de acceso en 0.3%, cada

hijo adicional aumenta la probabilidad de acceso en 2,3% y el hecho de ser lideresa

aumenta la probabilidad de acceso en 13,6%. Posiblemente este resultado se da porque

los programas de empleabilidad tienen máximo la edad de 55 años para las mujeres,

igualmente programas de emprendimiento como puede ser Emprender del SENA está

focalizado en jóvenes.

Cuadro 4.20 - Modelo de probabilidad de acceder a programas de

generación de ingresos

PROBABILIDAD DE ACCEDER A

GENERACION DE INGRESOS

Edad

-0.00339**

(0.00132)

Número de hijos

0.0231***

(0.00875)

Es lideresa

0.136**

(0.0573)

Afrocolombiana 0.0227

(0.0494)

Indígena 0.0589

(0.0650)

Persona con diversidad funcional -0.0265

(0.0677)

Buscando trabajo -0.00368

(0.0779)

Cuenta con estudios de educación superior -0.0239

(0.0483)

Estado civil: Unión libre -0.0145

(0.0382)

Estado civil: Soltera -0.0232





Página142

Página142



(0.0529)

Estado civil: Viuda -0.0868

(0.0677)



• El hecho de que una mujer acceda a programas de vivienda depende de cuatro factores:

nivel educativo, si tienen alguna diversidad funcional, si la mujer reside en la zona urbana

y si es lideresa. Las mujeres con estudios superiores a secundaria tienen una probabilidad

6,4% menor de acceder, las mujeres con diversidad funcional una probabilidad 10,8%

mayor de acceder y las mujeres urbanas tienen una probabilidad 6,3% mayor de acceder.

Al igual que en el acceso a otros programas las mujeres lideresas tienen una probabilidad

7,4% a acceder a programas de vivienda.


vivienda

PROBABILIDAD DE

ACCEDER A VIVIENDA


-0.0646*

(0.0376)

Reside en la zona urbana

0.0636*

(0.0380)

Es lideresa

0.0747*

(0.0427)

Persona con diversidad funcional

0.108*

(0.0650)



• Finalmente, a los programas de derechos y fortalecimiento comunitario tienen mayor

probabilidad de acceso las mujeres que se auto-reconocen como afrocolombianas

(37,8%) y las mujeres que se reconocer como indígenas.


fortalecimiento comunitario



Es afrocolombiana

0.0422*

(0.0239)

Es indígena 0.0615**





Página143

Página143



(0.0309)

Edad -5.52e-05

(0.000634)

Estudios de educación superior 0.0123

(0.0246)


(0.0484)



De tal forma que el acceso a programas de formación de activos (tangibles e intangibles)

como puede ser educación, vivienda, generación de ingresos y fortalecimiento comunitario

se relaciona con factores como tener un mayor nivel educativo, ser lideresa, estar soltera,

ser joven y en algunos casos, pertenecer a grupos étnicos. Por otra parte, el acceso a

programas de “apoyo básicos” como subsidios condicionados aumenta en la medida que

se es una mujer joven con hijos, se tiene menos nivel educativo y pertenece a una etnia.

Al indagar sobre los aspectos a mejorar de la oferta social y productiva, los temas

relacionados con la comunicación y divulgación de los programas, así como los tiempos de

las convocatorias son mencionados por, alrededor de un poco más de la mitad de las

mujeres (en verde). Un 68% identifica al menos un aspecto operativo de los programas (en

azul) como la atención por parte de los funcionarios, que toque ir varias veces, el sistema

de información, los horarios, entre otros y un 41,9% menciona al menos un aspecto

relacionado con pertinencia como recibir apoyo económico para el transporte o que los

temas de formación sean más adecuados a las realidades del mercado (en rojo).





Página144

Página144

Figura 4.24 - Proporción de mujeres según sus recomendaciones de mejora

a la oferta social y productiva (%)


armado 2017.

En las entrevistas, los talleres y los grupos focales, se trató el tema de acceso a la educación

como un tema prioritario en donde, dado el bajo nivel educativo que tienen las mujeres

víctimas, acceden a trabajos domésticos y de bajos ingresos. Hay que recordar que un 30%

de las mujeres tienen muy bajo nivel educativo, asimilable a analfabetismo funcional, según

la encuesta. Se recalcó la importancia de generar facilidades para educación básica y

alfabetismo para aquellas mujeres analfabetas y facilidades para que las mujeres que ya

tienen secundaria puedan acceder a educación superior, técnica, tecnológica y profesional

“si usted no tiene educación, no puede acceder a muchas cosas”79.

Con relación a la oferta de facilidades para educación superior, hubo críticas frente a la baja

cobertura y el acceso efectivo a los créditos del ICETEX y se reconoció la labor del SENA

en cursos de formación para el trabajo y capacitación en oficios, los esfuerzos por

flexibilizar la oferta y los cupos para mujeres víctimas.

Por otra parte, en el tema de salud, en las entrevistas con las mujeres lideresas señalaron los

problemas estructurales del sistema relacionados con los traslados entre EPSs de un

municipio al otro cuando ellas se trasladan, o de régimen subsidiado a contributivo, o las

79 Entrevista mujer lideresa.





Página145

Página145

demoras en la atención o en los medicamentos. Pero, por otra parte, también algunas

reconocen avances por la presión de la Procuraduría y de la misma población víctima a

través de las mesas de participación exigiendo atención a través de medios como las tutelas.

El tema de vivienda es uno de los más complejos por las restricciones de la oferta. El

CONPES 3784 de 2013 tenía el compromiso del Ministerio de Vivienda para 15.000

subsidios a hogares con mujeres víctimas dentro del programa de vivienda gratuita y 4.300

subsidios a hogares con mujeres para el programa vivienda para ahorradoras, lo cual se

cumplió, según la información proporcionada en la entrevista con el Ministerio de Vivienda.

Sin embargo, el tema es mucho más complejo que unos cupos en el programa de viviendas

gratis, cuya cobertura es muy baja. Desde la oferta, las limitaciones parten de los mismos

planes de ordenamiento territorial en donde como lo expresa el Ministerio de Agricultura

“los terrenos que hayan dispuesto los municipios no cumplen con las normas básicas para

construir”, así como de la articulación que debe existir entre la nación y el territorio, en

donde los entes territoriales tienen un rol principal, como lo expresa la Defensoría “en el

acceso a la vivienda, depende totalmente de los programas y planes de los entes

territoriales”.

Las mujeres líderes entrevistadas señalaron que la vivienda es uno de los temas más

anhelados y lo relacionan directamente con la reparación, “nosotras no estamos pidiendo

una vivienda, es que perdimos la vivienda, la que dejamos allá”80; “la reparación integral a

una persona, sobre todo a una mujer… es tener primero que todo una vivienda digna”81.

Este testimonio va más en la línea de lo que DeJuSticia (UPRINMY-GUZMAN, 2010)

denomina “reparación transformadora” y comulga con el enfoque de soluciones duraderas.

Por eso CODHES y ACNUR (2013) insisten en las acciones de legalización de barrios

como uno de los mecanismos de reparación más importantes en los procesos de integración

local urbana (denominado por la UARIV como reubicación),

Se comentaron múltiples situaciones desde los trámites que muchas han hecho, sin éxito,

para acceder a una vivienda, las razones por las cuales algunas han sido rechazadas, procesos

inconclusos como el que explican en el grupo focal de Putumayo con relación a la entrega

y mejoramiento de viviendas, en donde realizaron la caracterización de la población través

de un censo y se generaron grandes expectativas y no recibieron lo prometido: “hicimos

muy juiciosas ese censo, entregamos el censo tres veces y pues ilusionadas que todas íbamos

a recibir la vivienda o mejoramiento de vivienda, pues conclusión, fue una ilusión, no pasó

nada”; hasta aquellas que manifestaron haber recibido una vivienda, con críticas frente a los

80 Entrevista con mujer lideresa. 81 Entrevista mujer lideresa.





Página146

Página146

espacios y terminados, así como a la titulación de la vivienda a nombre del hombre, pero

reconociendo la gestión conjunta entre entidades del orden nacional y los municipios.

Otro tema de gran polémica en los espacios de diálogo con las mujeres víctimas del

conflicto armado fue el de la generación de ingresos a través del acceso al mercado laboral,

ya sea como empleo o autoempleo. . Se debe recordar que el 74% de los hogares de estas

mujeres, según la encuesta, tienen ingresos menores a $700 mil pesos, para un 59,3% de las

mujeres, los ingresos no alcanzan a cubrir sus gastos mínimos y para un 27,5% apenas los

cubren.

Frente al acceso a la oferta programática para la generación de ingresos mencionaron

numerosas situaciones, como:

• La dificultad de acceder a la oferta de educación técnica y tecnológica, así como para

la formación para el trabajo del SENA; ya sea por el nivel educativo exigido o por el

tener que contar con grupos de personas para realizar un curso.

• La dificultad para acceder por sus propias restricciones al ser cuidadoras de adultos

mayores, niños y niñas o personas con diversidad funcional.

• Los costos que les implica acceder a los cursos y la formación para el trabajo, no

solamente de transporte, sino costos de oportunidad al perder el ingreso que

pudieran recibir por ese tiempo dedicado al curso

• La insuficiencia de los apoyos para emprendimiento que permite solo negocios de

subsistencia.

• La insuficiencia en el tiempo y la calidad del acompañamiento que se reciben tras

acceder a programas de emprendimiento o fortalecimiento.

Los programas de apoyo a la generación de ingresos en donde consideran que los valores

son insuficientes y los tiempos de duración del acompañamiento brindado dentro del

proyecto es muy corto. Al respecto, existen experiencias como la presentada en el recuadro

de Granada, Antioquia en donde el trabajo conjunto entre la alcaldía y las organizaciones

de base ha permitido que las mujeres se capaciten y reciban ayudas para crear y fortalecer

sus propios proyectos productivos, con elementos de sostenibilidad.

Trabajo conjunto entre la oficina de la mujer de Granada y la Asociación de mujeres del municipio de Granada AMUCI

En 2013 nace en el municipio de Granada la Oficina de la mujer, tomando en cuenta que en el municipio ya existía una organización de mujeres (AMUCI), la recién creada oficina se alía con AMUCI y decide realizar todo su trabajo con la comunidad a partir de las capacidades ya creadas en la organización y usándola como un puente entre la alcaldía y las mujeres del municipio.





Página147

Página147

AMUCI se crea en 1992, dentro del tiempo de funcionamiento de la asociación se puede diferenciar dos etapas: antes y después del recrudecimiento del conflicto armado dentro del municipio en 1999, en este año gran parte de los granadinos tuvieron que desplazarse del municipio por miedo a perder la vida, por tanto la asociación se quedó sin una parte importante de sus miembros. Ya en 2001, algunas de las mujeres desplazadas empieza a retornar y la asociación vuelve a reunirse, actualmente la asociación está conformada por cerca de 50 mujeres. Se tienen varios proyectos productivos dentro de AMUCI: cultivo y comercialización de café, reciclaje, elaboración de aromáticas, fruta deshidratadas, así como elaboración de velas y jabón. Actualmente la asociación cuenta con su propio local para la venta de sus productos dentro de la ciudad.

El apoyo de la oficina de la mujer le ha permitido a la asociación gestionar recursos financieros, capacitaciones e insumos de trabajo con entidades de orden nacional, organizaciones sociales, entidades internacionales y dentro de la misma alcaldía. Estas actividades productivas han ayudado en especial a las mujeres que tuvieron que forzosamente cambiar su rol dentro del hogar de cuidadoras y amas de casa a trabajadoras después de que su esposo muriera víctima del conflicto.

Lecciones:

El ejemplo de Granada muestra la conjugación de voluntad política y compromiso del ente territorial y la gestión de la organización de mujeres para lograr una intervención que no solo se ha concentrado en los proyectos productivos sino que ha trascendido al fortalecimiento de la organización y capacitación, así como avanzar a gestionar recursos con otros actores.

4.5.5 Otras medidas de atención, asistencia y reparación

Con relación a otras medidas de atención, asistencia y reparación, la medida de mayor

cobertura es la de ayuda humanitaria con una cobertura del 65,5% de las mujeres víctimas,

seguida por atención inmediata, con un 42,3%. Solamente el 12,6% ha recibido

indemnización y un 7,3% reconoce haber recibida alguna medida de satisfacción.

Figura 4.25 - Proporción de mujeres que han recibido otras medidas de

asistencia, atención y reparación (%)


armado 2017.

0,02

0,40

0,69

1,46

7,30

12,64

42,26

65,62

0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00

Alivio de pasivos

Apoyo para la reunificación familiar

Acceso a crédito

Retornos o reubicaciones

Medidas de satisfacción

Indemnización

Atención inmediata

Ayuda humanitaria





Página148

Página148

De las mujeres que recibieron las medidas, se puede evidenciar que medidas como acceso

a crédito, alivio de pasivos, medidas de satisfacción, ayuda humanitaria e indemnización se

concentran en los últimos cinco años (2013-2017), mientras que el acompañamiento al

retorno o reubicación, atención inmediata y apoyo a la reunificación, se ofrecieron antes de

2013 (ver Figura 4.26).

Figura 4.26 - Proporción de mujeres según año de entrega que han

recibido otras medidas de asistencia y reparación (%)


armado 2017.

Como contraste de las coberturas antes presentadas, en la Evaluación de la Política de

Retornos y Reubicaciones, se encontró que en el caso de la atención psicosocial se tiene

mayor cobertura en hogares con jefatura femenina en comparación con hogares con otro

tipo de jefatura con diferencias significativas (prueba de medias) (ver Cuadro 4.23). Este

resultado puede ser consecuencia de acciones afirmativas a favor de hogares con jefatura

femenina, por ejemplo en el caso de indemnizaciones se han priorizado estos hogares o

frente a la atención psicosocial, normalmente se tiene mayor participación de las mujeres e

igualmente existen espacios solamente para mujeres.

100

93,4

75,2

24,5

23,7

15,1

0

0

0

6,6

24,8

75,5

76,3

84,9

100

100

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Apoyo a reunificación familiar

Atención inmediata


Indemnización

Ayuda humanitaria


Alivio de pasivos

Acceso a crédito preferencial

Antes de 2013 2013 y despúes





Página149

Página149

Cuadro 4.23 - Evaluación de la política de Retornos y Reubicaciones:

Proporción de hogares con jefatura femenina y otra jefatura según la oferta

o medidas recibidas por tipo de jefatura (%)

TOTAL JEFATURA FEMENINA

OTRA JEFATURA

SIGNIFICANCIA DE LA

DIFERENCIA

Pago por indemnización 5.41 6.58 4.24

Entrega del mensaje estatal 6.90 7.03 6.78

Acceso a créditos 0.94 1.00 0.88

Atención psicosocial 11.80 15.82 7.79 * Si la diferencia es significativa se incluye un: * a significancias del 10%, ** de 5%, *** de 1%

Fuente: Encuesta UT Econometría-SEI, 2017

Volviendo a la encuesta de mujeres víctimas, las mujeres sugieren mejorar algunos aspectos

en la atención de las medidas a las víctimas como la oportunidad en la atención, la frecuencia

de entrega de las ayudas, que los funcionarios atiendan mejor, que no toque ir varias veces,

y una mayor divulgación (Ver Figura 4.27).

Figura 4.27 - Proporción de mujeres según sus recomendaciones de mejora

en la atención de las medidas a las víctimas


armado 2017.

➢ Enfoque diferencial en el acceso a medidas82

Complementando el análisis anterior, a continuación se presenta el acceso a la oferta

considerando aspectos diferenciales como diversidad funcional, edad y etnia, bajo la

82 Se debe tener precaución con las conclusiones que se obtengan de las desagregaciones presentadas por cuanto el tamaño de la muestra no está diseñado para dar cuenta de los enfoques diferenciales.

11,2

11,3

16,0

16,5

28,9

44,8

46,3

48,1

49,4

49,6

- 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0

f. Que las instalaciones de atención sean mejores

e. Que las oficinas queden en un lugar más central

c. Que los horarios de atención sean flexibles

j. Otra

i. Que el sistema de información funcione bien (que no se…

d. Que exista más divulgación de las medidas a que tienen…

b. Que se entreguen con mayor frecuencia

a. Que se hagan oportunamente

h. Que no toque ir varias veces para hacer un trámite

g. Que los funcionarios atiendan mejor

Porcentaje





Página150

Página150

salvedad que es solamente indicativa porque la muestra no tiene representatividad a estos

niveles.

• Al comparar las coberturas entre mujeres con y sin diversidad funcional se puede

ver (Figura 4.28), que se tienen mayores coberturas en mujeres sin diversidad

funcional en ayuda humanitaria, indemnización, medidas de satisfacción, y un poco

menor en atención inmediata y acompañamientos al retorno y reubicación.

Figura 4.28 - Porcentaje de mujeres con y sin diversidad funcional que

acceden a cada uno de las medidas (%)


armado 2017.

• Del total de mujeres para cada grupo étnico se encuentran mayores coberturas para

las mujeres afrocolombianas en ayuda humanitaria y atención inmediata; en contraste

con la cobertura de indemnizaciones y medidas de satisfacción, recibida hay mayor

proporción de mujeres que no hacen parte de grupos étnicos. Esto implica que, frente

a la ruta de atención y reparación a las víctimas, las mujeres afrocolombianas están

más en la fase de asistencia, mientras las que no pertenecen a grupos étnicos están

más en etapa de reparación.

0,0%

0,0%

0,0%

2,1%

3,3%

5,7%

44,1%

54,8%

0,0%

0,4%

0,7%

1,4%

7,6%

13,1%

42,1%

66,3%

0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0%

Alivio de pasivos





Indemnización

Atención inmediata

Ayuda humanitaria

Sin discapacidad Con discapacidad





Página151

Página151

Figura 4.29 - Porcentaje de mujeres por grupo étnico que acceden a cada

uno de las medidas (%)


armado 2017.

4.5.6 Adecuación en la atención

El enfoque diferencial implica no solo establecer datos desagregados por sexo, etnias, ciclo

vital o diversidad funcional, o contar con cupos específicos para poblaciones diferenciadas,

sino, especialmente, lograr adaptar la oferta a las características, necesidades e intereses de

las poblaciones. En este sentido, se indagó con las mujeres si ellas consideran que la

atención que han recibido por parte de la oferta social y las medidas para las víctimas, ha

tenido en cuenta diferentes condiciones (ver Figura 4.30).

Los resultados permiten afirmar que a pesar de que todas las personas encuestadas son

mujeres y víctimas del conflicto armado, sólo un 37,7% expresan afirmativamente que,

durante el proceso de atención en los programas, o medidas, en los que participaron, se

tuvieron en cuenta sus necesidades como víctimas y un 31,6% como mujeres. Las

proporciones bajan a cerca del 10% en condiciones como ser adulta mayor o con diversidad

funcional.

1%

0%

4%

5%

3%

48%

75%

0%

1%

1%

8%

14%

42%

66%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%





Indemnización

Atención inmediata

Ayuda humanitaria

Ninguno Indígena Negra





Página152

Página152

Figura 4.30 - Proporción de mujeres que consideran que en la atención que

han recibida se ha tenido en cuenta su condición (%)


armado 2017.

4.5.7 Barreras de acceso a la oferta

En cuanto a las barreras de acceso a la oferta programática y a las medidas de atención,

asistencia, y reparación a las víctimas (ver Figura 4.31), los resultados permiten afirmar que

la gran mayoría de mujeres encuestadas argumentan que la principal barrera es la falta de

información clara y oportuna, seguida por el desconocimiento de las rutas de atención, lo

que ha sido recurrente en diferentes temas.

Estos resultados, son preocupantes, si se asume que justamente la información es el

requisito básico para que las mujeres accedan a la oferta y a las medidas destinadas a ellas;

llama la atención sobre la necesidad de evaluar las estrategias de información que se han

utilizado y las limitaciones con que cuentan para lograr su objetivo. Por ejemplo, la

virtualidad puede ser un mecanismo de divulgación de información, pero hay que tener en

cuenta que tan solo el 20,7% de los hogares de estas mujeres tienen internet en sus

viviendas, según la encuesta.

6

6,4

7,2

9,5

11,1

12,2

12,3

14,1

15,3

19,4

29,3

31,6

32,8

36,1

37,7

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Participante o líder en organizaciones

Persona con dificultades de salud

Residente en una zona rural

Persona en condición de discapacidad

Persona adulta mayor

Residente en una zona de difícil acceso

Dificultades para leer y/o escribir

Persona joven

Integrante de una comunidad o grupo étnico

Cuidadora

Mujer cabeza de familia

Persona en condición de vulnerabilidad económica

Mujer

Madre

Víctima del conflicto armado





Página153

Página153

Un segundo grupo de barreras importantes señaladas por las mujeres, tienen que ver con

aspectos logísticos y administrativos de las instituciones que les atienden, tales como filas,

desde la noche anterior, trámites demorados, horarios de atención, o requisitos exigidos.

El tercer grupo de barreras mencionadas, hacen referencia a los funcionarios públicos, tanto

por su insensibilidad, señalada por el 32% de las mujeres, como por su falta de capacitación,

o incluso, por la dificultad para comprender el lenguaje utilizado. El hecho de que una

tercera parte de las mujeres mencionen como una barrera la insensibilidad de los

funcionarios, llama la atención sobre la necesidad de continuar en los esfuerzos 83 por

ofrecer una capacitación pertinente y evaluación permanente a la atención brindada por los

funcionarios, más aun reconociendo la realidad de la alta rotación existente.

Siguiendo con la encuesta, en menor proporción, aparecen barreras de orden individual

como dificultades para transportarse o limitaciones económicas, y, finalmente, pero, no por

ello, menos importante, el 10,5% de las mujeres mencionan las amenazas o violencia en la

región, y el 8,2%, el trato desigual a hombres y mujeres por parte de los funcionarios que

hacen parte de los programas sociales/productivos y de las medidas de atención, asistencia

y reparación.

83 Reconociendo que en el Plan de Acción del CONPES 3784 de 2013 se tuvo como un objetivo central, la formación de los funcionarios en la atención a mujeres víctimas del conflicto armado, del cual se derivaron múltiples acciones en las entidades involucradas en dicho CONPES.





Página154

Página154

Figura 4.31 – Principales barreras de acceso a la oferta y las medidas

identificadas por las mujeres víctimas (%)


armado 2017.

4.5.8 Discriminación en la atención de mujeres víctimas

Al indagar por el tema de discriminación en la atención de programas sociales (ver Figura

4.32), un 83,6% de las mujeres no han percibido discriminación en la atención de los

programas sociales. Para el 16.4% restante, que sí la han percibido directamente sobre la

mujer encuestada o por su vivencia con otras personas, mencionan especialmente que esta

discriminación es por ser adulta mayor (11,4%) (Ver Figura 4.32).

Es importante aclarar que es posible que las conductas discriminatorias se encuentran

naturalizadas y aceptadas, por tanto las mujeres no se identifican como víctimas de

discriminación, aunque en realidad si están viviendo estas situaciones.

84,3

63,1

41,7

41,5

32,1

26,4

23,5

21,8

19,8

19,8

13,1

10,5

8,2

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Falta de información clara y oportuna

Desconocimiento de las rutas de atención

Filas desde la noche anterior

Trámites demorados

Funcionarios insensibles

Limitaciones para transportarse

Limitaciones de tiempo disponible para…

Requisitos exigidos

Limitaciones económicas

Limitaciones para comprender el lenguaje…

Funcionarios sin capacitación

Amenazas o violencia en la región

Trato desigual a hombres y mujeres

Porcentaje





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Página155

Figura 4.32 – Proporción de mujeres víctimas que se sintieron discriminadas

en los procesos que realizan para acceder a un programa social por causa

(%)


armado 2017.

Las mujeres que han sentido que han sido discriminadas durante los procesos llevados a

cabo en los programas recibidos, se han sentido discriminadas principalmente en los

programas de subsidios condicionados como Familias en Acción y Jóvenes en Acción,

como se presenta a continuación (ver Figura 4.33):

Figura 4.33 – Proporción de mujeres que se sintieron discriminadas por tipo

de programa (%)


armado 2017.

11,4

6,8

5,9

4

3,8

3

1,6

0,9

0,7

0,5

0 2 4 6 8 10 12

Ser una persona adulta mayor

Ser víctima del conflicto armado

Mujer

Estado civil

Por tener personas a su cuidado

Ser mujer cabeza de familia

Padecer una enfermedad

Pertenecer a un grupo étnico

Tener una discapacidad

Pertenecer a organizaciones

Porcentaje

0,1%

0,4%

0,9%

1,6%

2,7%

2,8%

3,1%

5,2%

8,0%

8,7%

11,4%

45,7%

0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0% 40,0% 45,0% 50,0%

Construcción confianza

Fortalecimiento comunitario

Seguridad alimentaria

Conocimiento derechos

Educación básica

Fortalecimientos

Vivienda de interés social

Empleabildad

Emprendimiento

Vivienda gratis

Educación técnica

Subsidios condicionados





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Página156

Frente al tema de discriminación en la atención de medidas para las víctimas (ver Figura

4.34), las proporciones son muy bajas, sin embargo, llama la atención que un 10,3% afirme

que lo fue por ser víctima del conflicto armado siendo que ésta es la oferta directamente

para esta población.

Figura 4.34 - Proporción de mujeres que han percibido discriminación en la

atención para las medidas de atención, asistencia y reparación por causa

(%)


armado 2017.

En las entrevistas y talleres regionales con las mujeres lideresas fueron numerosos los

testimonios y relatos de casos de discriminación y estigmatización, pero más relacionadas

con sus relaciones dentro de sus comunidades. Unas por ser “desplazadas”, otras por,

adicionalmente pertenecer a grupos étnicos, testimonios como por ejemplo “en Usme, me

ha costado duro con mis hijos, me los recriminan, me los gritan porque son negros, “que

quítese”, “que apártese”, “que por aquí no baje”, hay localidades donde el solo hecho de

ser yo negra es difícil para conseguir un arriendo”. Otras por haber sido víctima de violencia

sexual, en cuyo caso se tienen relatos en donde explican que “ellos” consideran que “somos

mujeres fáciles, como mujeres prepago, como prostitutas… ahí se le cierran a uno muchas

puertas”84.

84 Entrevista con mujer lideresa.

10,3

4,5

4,2

2,8

2,2

2,1

1,9

1,1

0,7

0,3

0 2 4 6 8 10 12

Ser víctima del conflicto armado

Ser mujer

Residir en un lugar de dificil acceso

Ser mujer cabeza de familia

Por tener personas a su cuidado

Por su estado civil

Padecer una enfermedad

Pertenecer a organizaciones

Ser una persona adulta mayor

Diversidad funcional

Porcentaje





Página157

Página157

4.5.9 Conclusiones

El CONPES 3784 de 2013 hace especial énfasis en acciones para superar las barreras al

acceso de la restitución de tierras por parte de las mujeres víctimas del conflicto armado

que, siendo propietarias, fueron despojadas o abandonaron forzosamente sus tierras. Frente

al cumplimiento del Plan de Acción en este tema, la URT ha adaptado las rutas, requisitos,

sus sistemas de seguimiento para identificar hombres y mujeres en los procesos de

restitución, ha capacitado sus funcionarios, entre otras acciones. Sin embargo, las

coberturas son muy bajas por diferentes limitaciones que se relacionan con la

microfocalización, el proceso mismo de poder conformar un caso de restitución, las

dificultades ante segundos ocupantes, los problemas de seguridad existentes en algunos

territorios85, entre otras.

Como la Corte ha evidenciado se tiene una muy baja cobertura de restituciones frente a las

solicitudes admitidas, y éstas últimas no tienen correspondencia con la dimensión del hecho

victimizante del despojo y abandono forzado de tierras y vivienda, pero la encuesta muestra

un panorama aún más desalentador para las mujeres víctimas despojadas de tierras o

vivienda porque la mayoría de ellas ni siquiera tienen conocimiento del proceso. Por otra

parte, la percepción que tienen las lideresas es que la restitución no siempre lleva al

usufructo de las tierras por diversas situaciones, que van desde las amenazas hasta la

limitación de trabajarla.

Estas realidades llevan a que, en las entrevistas con mujeres lideresas, la calificación

promedio del tema de restitución de tierras (de 1 a 4) fue de 1,81. Igualmente, en los talleres

regionales, las mujeres dieron una calificación de 1,3 (en una escala de 1 a 5) sobre la

incidencia de la política frente a “mejorar el acceso a las mujeres a procesos de restitución

de tierras”.

Otro de los temas prioritarios en el CONPES 3784 de 2013 es el acceso a la justicia por

delitos de violencia sexual en el marco del conflicto. Lo primero que se concluye es el bajo

reconocimiento de este hecho victimizante en el RUV, dado que es apenas el 0,3% de las

mujeres, lo que, al contrastar con la información proporcionada por las mujeres en la

encuesta realizada por la UT, aumenta 31 veces, a una proporción de 9,5% al preguntar por

situaciones específicas que las mujeres pudieron vivir en el marco del conflicto. Esta

situación se deriva de la “no declaración” de estos hechos por desconocimiento, miedo y

85Es importante considerar que el CONPESCONPES se implementó antes de la firma del Acuerdo Final y por ello las condiciones de seguridad no eran óptimas para el programa de restitución. Las mujeres tienen la expectativa de que en una segunda etapa de la política pública, la microfocalización ya no sea necesaria y el programa pueda ser efectivamente masivo.





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vergüenza. De este 9,5% de mujeres, tan solo un 9,9% se acercó a la Fiscalía, 5,6% a la

Defensoría y 4,3% a la Personería. De estas entidades, en los talleres se manifiesta maltrato

y desconfianza por parte de la Fiscalía en contraste con consideración y pertinencia por

parte de la Defensoría.

Por otra parte, como factor positivo se ve el aumento en la visibilización del delito de la

violencia sexual y el fuerte trabajo de las organizaciones de mujeres en la divulgación de

rutas de atención, derechos y atención psicosocial.

Todo lo anterior lleva a que, en las entrevistas con mujeres lideresas, en promedio la

calificación otorgada a la incidencia de la política en este tema fue de 2,02 y en los talleres

regionales, la calificación promedio a la incidencia de la política en “hacer que las mujeres

accedan más a la justicia por delitos de violencia sexual y vulneraciones particulares”, fue

de 1,5.

Un tercer aspecto central en la reparación de las mujeres víctimas cuya importancia fue

enfatizada en los talleres regionales y en las entrevistas con las mujeres lideresas, es el acceso

a la atención psicosocial. En el CONPES 3784 de 2013 se reitera su importancia y se

incluyen acciones dirigidas a fortalecer el PAPSIVI con enfoque de género. Lo cierto es que

solamente del 6,6% que conoce el PAPSIVI, un 25,7% han recibido atención, lo que

corresponde a una cobertura del PAPSIVI del 1,7% del total. La cobertura de la atención

psicosocial, contando todo tipo de ofertas, alcanza un 15% de las mujeres víctimas del

conflicto armado.

En esta oferta se debe reconocer la labor de las mismas organizaciones de mujeres víctimas

del conflicto armado, la Defensoría y otras organizaciones como Médicos sin Fronteras, la

Cruz Roja y FUPAD.

Frente a otras medidas de atención, asistencia y reparación la mayor cobertura está en

atención humanitaria, pero medidas como indemnización alcanza tan solo el 12,6%. Los

mayores aspectos a mejorar, según las mujeres, son la atención por parte de los

funcionarios, los trámites, la oportunidad y la divulgación.

Por otra parte, el acceso a otros programas se concentran en programas de apoyos básicos

como Más Familias en Acción (subsidios condicionados), mientras que la cobertura de

ofertas dirigidas a la inclusión productiva no alcanza a un 25%, lo que limita todo proceso

para aumentar capacidades y competencias laborales y, por consiguiente, la posibilidad de

aumentar sus ingresos; y el apoyo en el mejoramiento de activos, como es la vivienda tiene

una cobertura del 12,3%.





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Los modelos de probabilidades del acceso a los programas de “apoyo básico” y de

formación de capacidades presentan relaciones como: 1. El acceso a programas de apoyo

básico, como subsidios condicionados, aumenta en la medida que se es una mujer joven

con hijos, se tiene menos nivel educativo y pertenece a una etnia. 2. El acceso a programas

de formación de activos (tangibles e intangibles) como puede ser educación, vivienda,

generación de ingresos y fortalecimiento comunitario se relaciona con factores como tener

un mayor nivel educativo, ser lideresa, estar soltera, ser joven y en algunos casos, pertenecer

a grupos étnicos.

¿Qué mejoraría de la oferta social y productiva? Casi un 70% identifica temas relacionados

con la atención brindada por parte de los funcionarios, la infraestructura, los horarios, el

sistema de información; y alrededor de la mitad menciona temas de información,

divulgación y pertinencia de los apoyos.

Consistente con lo anterior, las principales barreras de acceso a la oferta y las medidas de

atención y reparación, son la falta de información clara y oportuna, y el desconocimiento

de las rutas de atención, reconocidas por más del 60% de las mujeres. Otro tema recurrente

es la deficiente atención por parte de los funcionarios, en donde en los talleres regionales,

se les pidió calificar (de a 1 5) a las mujeres la incidencia de la política en “mejorar el

conocimiento de los funcionarios que atienden a las mujeres víctimas en las rutas de

atención y a su sensibilidad al respecto” ante lo cual la calificación promedio fue de 1,42,

argumentando el lenguaje discriminatorio de algunos funcionarios, “el machismo”, la falta

de conocimiento de las normas y rutas.

Si bien los temas de discriminación no resultaron altamente preocupantes, esto no implica

que deba haber menos esfuerzos por disminuir las situaciones de discriminación en la

atención. El 16,4% afirma haber sufrido discriminación en la atención de programas

sociales, y menos del 11% afirman haber sido discriminadas en la atención para las medidas

de atención, asistencia y reparación. Las mujeres en los talleres dieron más testimonios

relacionados con discriminación en sus comunidades.

Adicionalmente, lo reportado por las mujeres en relación con la oferta de servicios en

general demuestra que la lógica sectorial no opera adecuadamente fuera de las ciudades con

más fortaleza administrativa. En los municipios más frágiles institucionalmente es precaria

la manera como se implementan las acciones del CONPES en esta materia.





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4.6 CONDICIONANTES DEL AFRONTAMIENTO

Se ha definido una aproximación a la capacidad de las mujeres víctimas del conflicto armado

de afrontar el presente y futuro a través del uso de una prueba simplificada utilizada en

psicología llamada Triángulo de Beck, que incluye: 1. El sentimiento consigo mismo, 2. La

confianza en la vida y su entorno y 3. La fe en su futuro.

En la Figura 4.35 se presenta la proporción de mujeres que responden a cada aspecto

calificándolo desde 1 que es la menor calificación hasta 5 que es la mejor calificación. Como

se puede ver se tiene un mucho mejor concepto frente a sí misma y con respecto al futuro,

que en relación a su entorno.

Figura 4.35 - Proporción de mujeres según su percepción consigo mismas,

con su entorno y con su futuro (%)


armado 2017.

4.6.1 Indicador de afrontamiento

Con el fin de generar una calificación integrada del Triángulo de Beck se ha asignado un 0

a la opción de nada o muy malo y un 4 a la opción de totalmente o muy bueno, y se suman

las tres dimensiones para cada persona. Así, se tendrán calificaciones desde 0 hasta 12,

siendo 12 una situación de una persona que está muy bien consigo misma, con su entorno

y con su futuro. La distribución de esta calificación se presenta en la siguiente figura.

11,1

30,5 24,925

8,54,6

11,6

16,1

41,8

25,9

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

1 2 3 4 5

Consigo misma Con su entorno Con su futuro





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Figura 4.36 - Distribución de la calificación del Triángulo de Beck

(simplificado): Indicador de afrontamiento


armado 2017.

Este índice es una aproximación a la percepción de bienestar de las mujeres al combinar

factores afectivos, motivacionales y cognitivos e indica la severidad de la desesperanza. Al

integrarlo en un valor, se encuentra que el 15,5% de las mujeres se ubican en el menor

rango, entre 0-4, el 50,4% en un rango medio, entre 5–8 y el 34,1% en un rango alto, entre

9-12. Se puede ver que en puntajes superiores al 50% del índice se concentra el 61.4% de

las mujeres víctimas. En el 50% está el 12.2% y por debajo del 50% a un 26.4%, lo que

muestra una tendencia hacia un mejor afrontamiento, jalonado principalmente por la

percepción consigo misma y del futuro.

4.6.2 ¿Qué características tienen aquellas con alto afrontamiento?

Como se presentó, un 34,1% de las mujeres víctimas del conflicto armado tienen un índice

de afrontamiento alto o sea de 9 a 1286, éstas tienen el siguiente perfil87:

• Tienen menos edad: Se tiene 39,7 años en promedio con índices altos y 43,8 años

con índices bajos.

• No se identifican como pertenecientes a ningún grupo étnico: El 35,7% de las

mujeres que no se identifican con algún grupo étnico tienen alto índice de

afrontamiento, frente al 23% de las mujeres indígenas y el 22,2% de las mujeres

afrocolombianas.

86 Que implica la cota superior del 75%. 87 Se corrió un modelo probit con el fin de identificar aquellas variables que tienen relación con las mujeres con mayor afrontamiento.

0,71,9

3,2 3,95,8

10,912,2 12,2

15,1

17,5

6,24,4

6

0

5

10

15

20

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Po

rcen

taje

Índice de afrontamiento





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• Trabajan. El 35,7% de las mujeres cuya actividad principal es trabajar tienen alto

índice de afrontamiento, mientras que el 27,8% de las mujeres que están buscando

trabajo tienen bajo índice de afrontamiento.

• Tienen alto nivel educativo. Alrededor del 70% de las mujeres que cuentan con

estudios superiores a secundaria tienen alto índice de afrontamiento, en contraste

con valores cercanos al 30% en las mujeres con menor educación a técnica.

• Han sufrido menos hechos victimizantes. Las mujeres que han sufrido más de

un hecho victimizante se ubican en el rango medio (alrededor del 53%), mientras

que las que han sufrido un hecho victimizante se ubican principalmente en el rango

alto del índice de afrontamiento (53,7%).

• Viven en municipios de tamaño intermedio: El 46,5% de las mujeres en centros

poblados tienen alto índice de afrontamiento frente al 34,3% y 28,9 de las mujeres

urbanas y rurales dispersas. Lo que tiene sentido en la medida que en los entornos

altamente urbanos, las víctimas del desplazamiento forzado residen en zonas muy

marginales y entornos adversos y en el otro extremo, en el rural disperso, afrontan

muchas dificultades relacionadas con la exclusión.

➢ Condicionantes del afrontamiento

Con el fin de evaluar los factores que están afectando o determinando el “afrontamiento”

de las mujeres víctimas se desarrolló un modelo multinivel. El análisis multinivel permite

realizar una evaluación simultánea de los efectos a nivel individual y grupal, y ya que se

cuenta con determinantes de orden individual y del entorno en el que se encuentran las

mujeres víctimas; se considera que el análisis multinivel es la técnica más adecuada para esta

medición: “Los modelos multinivel constituyen la metodología de análisis más adecuada para tratar datos

jerarquizados (…), además permite estimar la aportación de cada nivel de análisis (…), o las interacciones

entre variables de distintos niveles.” (Torrecilla, 2008).

En este caso, la variable dependiente del modelo multinivel es el índice de afrontamiento

de la mujer víctima, y cuenta con dos niveles de análisis:

• El primer nivel de análisis, es el de las mujeres víctimas, e incluye variables de

caracterización como la edad, los años de educación, diversidad funcional, actividad

principal, percepción de discriminación, participación comunitaria, conformación

del hogar, etc.; variables de participación y variables de la oferta programática

recibida.

El siguiente cuadro presenta la descripción de las variables consideradas en este nivel:





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Cuadro 4.24 - Variables consideradas en el modelo multinivel – Nivel

víctimas

NIVEL VÍCTIMAS

VARIABLE DEPENDIENTE

DESCRIPCIÓN DE LA VARIABLE TIPO FUENTE

Indicador de afrontamiento

Variable continua que muestra la suma estandarizada de la calificación de la percepción de la víctima en cuanto a cómo se siente consigo mismo, con su entorno y respecto al futuro.

Continua Encuesta a mujeres víctimas. P710, P711, P412.

Variables explicativas Descripción de la variable Tipo Fuente

Variables de caracterización de la víctima

Edad Edad en años cumplidos Continua Encuesta a mujeres víctimas. P107

Etnia Negra o afrocolombiana

Se auto reconoce como negra o afrocolombiana, de lo contrario 0

Dummy Encuesta a mujeres víctimas. P113

Etnia indígena Se auto reconoce como indígena, de lo contrario 0


Zona de residencia urbana

La zona donde vive la víctima es urbana, de lo contrario 0


Zona de residencia rural disperso

La zona donde vive la víctima es rural disperso 1, de lo contrario 0


Mujer en condición de diversidad funcional

Mujer en condición de diversidad funcional 1, 0 de lo contrario


Estado civil: Unión libre Su estado civil actual es unión libre 1, de lo contrario 0


Estado civil: Viuda Su estado civil actual es Viuda 1, de lo contrario 0


Estado civil: Separada o divorciada

Su estado civil actual es Separada o divorciada 1, de lo contrario 0


Estado civil: Soltera Su estado civil actual es Soltera 1, de lo contrario 0


Principal actividad: Buscando trabajo

La actividad en la que ocupo la mayor parte del tiempo fue buscar trabajo 1, de lo contrario 0


Tamaño del hogar Número de personas que conforman el hogar de la víctima

Continua Encuesta a mujeres víctimas. P126a

Estudios de educación superior

La victima ha realizado estudios técnicos, tecnológicos o universitarios 1, de lo contrario 0


Lideresa La mujer es lideresa 1, de lo contrario 0 Dummy Encuesta a mujeres víctimas. P502

Ingresos del hogar cubren gastos mínimos

1 si la mujer afirma que los ingresos totales del hogar cubren los gastos mínimos,0 de lo contrario


Número de hechos Número de hechos victimizantes vividos Continua Encuesta a mujeres víctimas. P131

Participa La mujer participa en al menos un espacio de participación 1, 0 de lo contrario


Indicador de percepción de riesgos sobre la integridad personal

La mujer pertenece al grupo de alta percepción de riesgos sobre la integridad 1, 0 de lo contrario


Variables de asistencia recibida (intervención)

Discriminada en programas

La mujer se sintió discriminada en el proceso para acceder a algún programa 1, 0 de lo contrario






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NIVEL VÍCTIMAS

VARIABLE DEPENDIENTE

DESCRIPCIÓN DE LA VARIABLE TIPO FUENTE

Discriminada en medidas

La mujer se sintió discriminada en el proceso para acceder a alguna medida 1, 0 de lo contrario


Asistencia y atención

1 Recibió - 0 No recibió Dummy Encuesta a mujeres víctimas.

Reparación integral 1 Recibió - 0 No recibió Dummy Encuesta a mujeres víctimas

Acceso a educación 1 Recibió - 0 No recibió Dummy Encuesta a mujeres víctimas. P201

Acceso a generación de ingresos

1 Recibió - 0 No recibió Dummy Encuesta a mujeres víctimas. P201

Acceso a programas de condiciones mínimas


Acceso a programas de vivienda


Acceso a programas fortalecimiento



El segundo nivel de análisis, es el entorno e incluye variables de caracterización del

municipio y son presentados a continuación:

Cuadro 4.25 - Variables consideradas en el modelo multinivel – Nivel

municipio

NIVEL MUNICIPIO

VARIABLES EXPLICATIVAS DESCRIPCIÓN DE LA VARIABLE TIPO FUENTE

Caracterización del municipio

IDF 2015 Índice de desempeño fiscal 2014. Se usa como proxy del desempeño del gobierno local

Continua Departamento Nacional de Planeación - DNP

Muertes violentas por 100000 habitantes

. Se usa como proxy de la situación de violencia del municipio

Continua DANE

% de ingresos propios Ingresos propios/Ingresos totales. Se usa como proxy del desarrollo económico municipal

Continua DANE

Categoría Municipal: municipios categoría especial

1 si es un municipio categoría especial, 0 de lo contrario. En este grupo se encuentran Bogotá, Medellín y Cali

Dummy DNP


El modelo multinivel realizado con las variables presentadas en los cuadros anteriores dio

el siguiente resultado:

Cuadro 4.26 - Estimaciones del modelo multinivel final

MODELO FINAL

Zona de residencia urbana -0,665***

[0,206]

Estudios de educación superior 1,952***

[0,206]

Ingresos del hogar cubren gastos mínimos 0,759***





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MODELO FINAL

[0,178]

Número de hechos -0,0791

[0,0523]

Participa 0,975**

[0,490]

Indicador de percepción de riesgos sobre la integridad personal

-0,0137***

[0,00444]

Discriminada en medidas -1,427***

[0,449]

Asistencia y atención 0,752***

[0,161]

Acceso a programas de vivienda 1,032***

[0,265]

Muertes violentas por 100000 habitantes -0,0143***

[0,00336]

% de ingresos propios 0,0213***

[0,00231]

Categoría Municipal: municipios categoría especial -0,135***

[0,0816]

Constante 5,880***

[0,269] Errores estándar en paréntesis ( ), Nivel de significancia * 10% ** 5% *** 1%


Gráficamente la Figura 4.27 representa cómo aumentan o disminuyen las probabilidades de

un mayor afrontamiento según las variables que el modelo da como resultado.

Figura 4.37 - Resultados del modelo multinivel: Variables que tienen

relación positiva y negativa con el Índice de Afrontamiento


(1,45)

(0,52)

(0,02)

(0,01)

(0,00)

0,01

0,83

0,85

0,98

0,98

1,67

(2,00) (1,50) (1,00) (0,50) - 0,50 1,00 1,50 2,00

Ha sido disciminada

Vive en zonas más urbanas

Percibe mayor riesgo a futuro

Vive en municipios más violentos

Vive en municipio de categoría especial

Vive en municipios con mayores ingresos propios

Los ingresos alcanzan a cubrir sus gastos

Ha recibido medidas de atención o reparación

Participan en espacios comunitarios

Ha recibido programas de vivienda

Tiene estudios técnicos, tecnológicos o…





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De los anteriores resultados se concluye que contar con estudios técnicos, tecnológicos o

universitarios, haber recibido programas de vivienda, participar en espacios comunitarios,

haber recibido medidas de atención y reparación y contar con ingresos suficientes para

cubrir sus gastos, son los factores que más contribuyen a un mayor afrontamiento. Por otra

parte, la discriminación, vivir en las grandes ciudades en donde se enfrenta a situaciones de

entorno muy adversas son los principales factores que disminuyen el nivel de

afrontamiento.

Estos resultados son muy dicientes frente a las recomendaciones para la política de atención

a las mujeres víctimas y refuerzan la importancia en la educación, el acceso a la vivienda, a

las medidas de atención y reparación, al fortalecimiento de capacidades para la generación

de ingresos y a la no discriminación.

En la siguiente nota técnica se expone un resumen de la metodología y en el Anexo 5

(Anexo Estadístico), se profundiza en la misma y en las pruebas de cumplimiento de

supuestos.





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Proceso de estimación del modelo multinivel

El proceso de estimación del modelo multinivel consistió en varias fases en las que se van

incluyendo y probando la significancia estadística de las variables consideradas en el análisis

de los condicionantes de la situación actual de las víctimas, hasta obtener el modelo que mejor

se ajuste a los datos según la propuesta teórica planteada.

Paso 1

El modelo nulo o vacío es el punto de partida en el proceso de validación y construcción de

los modelos multinivel; a partir del resultado de la varianza explicada por este modelo se

validan los aportes de los otros modelos, y se valida el uso del modelo multinivel.

Para validar el uso de los modelos multinivel a partir del modelo nulo se calcula el Coeficiente

de Correlación Intraclase, el cual mide el grado de dependencia entre las unidades del primer

nivel, en este caso, de las mujeres víctimas.

Paso 2

En la siguiente fase se incluyen las variables del nivel 1, al finalizar esta fase se dejan

únicamente las variables que resultan estadísticamente significativas o relevantes para el

análisis.

Paso 3

En la siguiente fase se incluyen las variables de entorno y se dejan las variables significativas

Los modelos multinivel deben cumplir con los siguientes supuestos:

• El error tiene media nula y varianza constante, es homocedástico

• El componente aleatorio y el valor predicho son ortogonales

• Normalidad del error





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Capítulo 5

CONCLUSIONES

Cuatro millones de mujeres han sido “víctimas de múltiples y particulares formas de violencia con

ocasión del conflicto armado”88 (DNP, 2013), y para ellas se construyó el CONPES 3784 de

2013, que da Lineamientos de Política Pública para la Prevención de Riesgos, la Protección

y Garantía de los Derechos de las Mujeres Víctimas del Conflicto Armado. Tenía entre sus

propósitos diseñar una respuesta integral a las problemáticas de las mujeres víctimas del

conflicto armado interno y cumplir con las exigencias planteadas en la legislación,

Sentencias y Autos de la Corte Constitucional, especialmente el Auto 092 de 2008 que exigía

la creación de 13 programas para las mujeres víctimas del desplazamiento forzado.

En el CONPES se desarrolla un diagnóstico a partir de tres ejes problemáticos: Eje 1) “las

mujeres son víctimas de graves y particulares formas de violencia con ocasión del conflicto

armado”; Eje 2) “los entornos y prácticas socioculturales desconocen a las mujeres como

sujetos de derechos”; y, Eje 3) “las mujeres víctimas enfrentan dificultades en el acceso a la

atención y restablecimiento de derechos” (DNP, 2013). Para superar los problemas, se

desarrollaron tres objetivos: 1) Generar y fortalecer estrategias de prevención de riesgos,

vulneraciones, protección de los derechos de las mujeres y garantías de no repetición; 2.

Promover el ejercicio de los derechos ciudadanos de las mujeres víctimas en los distintos

entornos socioculturales, y 3). Fortalecer la articulación institucional y la oferta dirigida a

mujeres víctimas del conflicto armado. De estos objetivos se deriva un Plan de Acción

(2013-2015) con 22389 acciones enfocadas principalmente hacia procesos de capacitación,

instructivos, protocolos y guías, dirigidas a las entidades del orden nacional; y acciones

dirigidas a las mujeres como el fortalecimiento de organizaciones de mujeres víctimas, la

capacitación y formación en rutas de atención y derechos, atención psicosocial, entre otras.

88 “Estas situaciones se superponen a unas condiciones preexistentes de exclusión, estigmatización y discriminación hacia las mujeres, donde las violencias se exacerban en tanto promueven formas de relación a partir de la imposición del orden por la fuerza, según esquemas patriarcales del ejercicio de autoridad. Así entonces, las mujeres pueden ser víctimas directas o colaterales de distintos fenómenos y efectos del conflicto interno armado, por el sólo hecho de ser mujeres, y como resultado de sus relaciones afectivas como hijas, madres, esposas, compañeras, hermanas o por el ejercicio de su liderazgo y autonomía”. (DNP, 2013), Pg. 7 89 Basado en el Anexo CONPES 3784 de 2013.





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El CONPES 3784 de 2013 fue un avance significativo de la política pública de atención a

las mujeres víctimas en el alistamiento de la institucionalidad, en el reconocimiento del

Gobierno Nacional de su problemática diferencial y en la necesidad de abordar

prioritariamente los temas identificados como ejes estratégicos. Constituye un camino que

se tenía que comenzar a transitar, pero que requiere continuidad y profundización hacia la

implementación de acciones concretas de solución, lo que sería la respuesta al Auto 092 de

2008.

De la evaluación institucional se concluye que la política de prevención de riesgos, la

protección y garantía de los derechos de las mujeres víctimas del conflicto armado partió

de un diagnóstico que respondía a las necesidades de las mujeres víctimas, basado en

muchos puntos de los argumentado en el Auto 092 de 2008, y complementado en talleres

con las mujeres víctimas lideresas. Sin embargo, el Plan de Acción se construye bajo una

lógica sectorial recogiendo una sumatoria de acciones que las entidades ya tenían planeadas

o en curso, muchas de ellas correspondientes a respuestas al mismo Auto 092 de 2008 lo

que no siempre logró atender a los grandes objetivos planteados. Una forma de expresarlo

sería que el CONPES tuvo objetivos específicos muy ambiciosos y asimismo sus ejes

estratégicos, con una visión de mediano y largo plazo, pero tuvo una vigencia de 2013 a

2015 y el espíritu de su Plan de Acción es más instrumental que de resultados. .

Adicionalmente, el presupuesto asignado al CONPES 3784 de 2013 era el correspondiente

a todas las víctimas establecido en el CONPES 3726 de 2012, de tal forma que no se

tuvieron desembolsos de dinero adicionales y específicos para ejecutar el Plan de Acción.

En términos de pertinencia, se resalta como positivo que el tema entró en la agenda pública

de las entidades, incluyó la participación de algunas mujeres y organizaciones de mujeres y

consolidó la presencia de distintas instituciones claves para cumplir con sus objetivos. Se

puede afirmar que se tuvo un diagnóstico que fue pertinente en la medida que respondió a

las necesidades identificadas desde el Auto 092 de 2008 y de las voces de las mujeres que

participaron; adicionalmente respondió a las competencias de las entidades participantes.

Su mismo diseño y construcción, como un proceso de alistamiento, basado en las acciones

sectoriales por entidad, con mayor énfasis en lo instrumental, gestión y procesos lleva a que,

por sí solo, y sin un marco de continuidad, sea insuficiente. Otro factor que fue resaltado

en las entrevistas con los funcionarios fue el haber dejado por fuera del CONPES a los

territorios, aunque se entiende que éste fue un documento de política pública nacional

dirigido a las entidades del orden nacional.





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En lo que concierne a las capacidades trabajar con la oferta y los proyectos misionales que

desarrollan las entidades facilita asegurar su ejecución y el compromiso de las entidades en

la implementación, pero, no incluyó recursos adicionales ni se salvó al plan de acción de

recortes. En general las entidades venían conformando grupos de género y ya el tema estaba

incorporado como transversal en muchas de ellas, aunque con diferentes niveles de

incidencia dentro de la entidad, lo que está relacionado con el interés que se tenga en el

tema desde las directivas de la entidad lo que implica un importante componente de

voluntad política. Así, entidades como la Unidad para las Víctimas, la Unidad de Restitución

de Tierras, la Defensoría90 y la Unidad Nacional de Protección sobresalen en los ajustes que

llevaron a cabo en sus procesos para adoptar el enfoque de género.

En el fortalecimiento institucional, un tema recurrente fue la relación entre los esfuerzos de

formación de los funcionarios en la atención a las mujeres víctimas y la alta rotación

existente entre estos funcionarios, lo que hace, que la formación realizada, en la medida que

no sea sistemática y continua, tenga bajo impacto.

El mismo diseño sectorial tiene repercusiones sobre la articulación que se pudiera generar

entre entidades para desarrollar el Plan de Acción, de tal forma que aunque se reconoce que

hubo un seguimiento articulado por parte de la mesa de seguimiento (DNP, UARIV y

CPEM). , en general, no se contó con una directriz temática conjunta para realizar acciones

que eran del mismo carácter entre entidades de tal forma que pudieran generar mayor

incidencia o impacto.

Otro elemento a mencionar es que muchas entidades esperaban contar con un

direccionamiento conceptual y lineamientos frente al enfoque de género por parte de la

CPEM, lo que consideran haber sido insuficiente.

En la aplicación de los enfoques de género y diferencial se le reconoce a la política el haber

promovido la inclusión de actividades asociadas a estos enfoques, siendo un avance

importante en la dinámica de las entidades y en la inclusión, en la agenda pública, de la

necesidad de identificar, prevenir y atender las diferentes violencias que rodearon y rodean

aún a las mujeres.

Se reconoce como factor de éxito el rol que ha cumplido la cooperación internacional al

apoyar de distintas formas a las organizaciones de mujeres víctimas del conflicto armado a

partir de proyectos de fortalecimiento organizacional, construcción de tejido social,

conocimiento de derechos y rutas de atención y acceso a la justicia, atención psicosocial,

90 No incluida en el Plan de Acción.





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entre otros y a la institucionalidad responsable de ejecutar la política con asistencia técnica

en enfoque de género.

Como elementos críticos a mejorar, está la necesidad de concretar más contundentemente

las acciones que involucren la aplicación de los distintos enfoques, en este caso,

especialmente el enfoque de género, lo que implica aclarar los conceptos frente al tema y

fortalecerse en los mecanismos para implementar acciones que respondan a las necesidades

diferenciales de las mujeres víctimas, así como contar con mejor información que permita

identificar y cuantificar las brechas de género y tomar mejores decisiones frente a las

acciones a realizar.

Se puede afirmar que muchas de las acciones continúan realizándose lo que implicaría que

el Plan de Acción ha tenido sostenibilidad, sobre la base que las acciones son parte de sus

propios programas, o se han incorporado ya a sus procesos y procedimientos, o en su

institucionalidad. El mismo diseño del CONPES garantizaba, de alguna manera, que fuera

sostenible; pero así como se siguen realizando, persiste la dispersión, sin articulación ni

direccionamiento.

La exploración de casos territoriales exitosos permitió generar algunas lecciones sobre

cómo implementar proyectos de alto impacto para las mujeres víctimas, esta son:

• La existencia de una política pública de género o clara voluntad política, expresada

en una oficina o funcionarios que se ocupan de temas de mujeres en los entes

territoriales, que en algunos incluye una “oficina de la mujer”, y que está explícito

en el plan de desarrollo, es un punto de apoyo para el establecimiento de alianzas en

el desarrollo de algunos programas.

• El establecimiento de alianzas nación-territorio-organizaciones de mujeres-

cooperación internacional-sector privado ha sido central en el desarrollo de los

proyectos.

• La alta articulación interinstitucional a nivel local ha sido un factor de éxito dado

que la participación de los entes territoriales logra que la atención sea más integral a

través de la gestión de las diferentes secretarías.

• El rol de las organizaciones de mujeres víctimas empoderadas es central en la gestión

de los proyectos, son dinamizadoras de propuestas y gestionan las alianzas.

Los resultados del CONPES fueron evaluados por las lideresas de manera muy crítica en

los talleres regionales. En la siguiente figura se presenta un resumen de las calificaciones a

distintos aspectos del CONPES encontrando que los temas de conocimiento de derechos,

fortalecimiento de lideresas y organizaciones, así como la incorporación de un enfoque de





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género y diferencial son los de mayores calificaciones; mientras que los temas de prevención

y protección, los de calificaciones más bajas.

Figura 5.1 - Resumen de las calificaciones (1-5) entregadas por las mujeres

lideresas entrevistadas


El tema de prevención de riesgos y protección fue un punto central en el CONPES 3784

de 2013 y se abordó a través de acciones relacionadas con la capacitación de funcionarios,

la generación y divulgación de rutas de atención y los mecanismos de protección a las

mujeres, resultó ser insuficiente en relación con la dimensión de esta problemática. Sin

embargo, las mujeres señalaron avances en el reconocimiento de la existencia del delito de

violencia sexual en el marco del conflicto armado, y consideran que el CONPES ayudó a

hacer visible la problemática, lo que ayuda a que las mujeres víctimas hayan empezado a

expresar lo sucedido, a denunciarlo y a declararlo. También fueron positivos para las

mujeres la creación del CERREM Mujeres, el planteamiento del Programa de Garantías a

Defensoras y Lideresas, el reconocimiento en la interpretación e implementación del

enfoque de género al interior de entidades como la UNP y en la calidad de la atención a las

mujeres por parte de la Defensoría. Pero, consideran que las acciones para su protección

1,74

1,81

1,81

1,82

1,97

1,98

2,02

2,02

2,13

2,29

2,33

2,37

2,38

2,75

0 0,5 1 1,5 2 2,5 3

En violencia sexual ¿Que tanto la política mejoro la prevención deesta problemática?

¿Qué tanto aporto para que se previnieran los riesgos en general?

Frente al derecho a la tierra, ¿Que tanto logro desarrollar accionespara superar las barreras?

¿Qué tanto logro desarrollar acciones para protección integral delas mujeres víctimas?

¿Qué tanto respondió adecuadamente a las necesidadesidentificadas de las mujeres víctimas?

¿Qué tanto logro desarrollar acciones para prevenir ladiscriminación?

¿Qué tanto logro desarrollar acciones para que las entidades denrespuesta a las necesidades atención integral?

En violencia sexual y vulneraciones particulares, ¿Qué tanto elCONPES 3784 logro mejoras en el acceso a la justicia?

¿Qué tanto logro atender a las necesidades diferenciales?

¿Qué tanto logro desarrollar acciones para promover laparticipación efectiva de mujeres víctimas?

¿Qué tanto las acciones implementadas han contribuido alfortalecimiento de las capacidades de participación?

¿Qué tanto logro desarrollar acciones para que las entidadesincorporen el enfoque de género?

¿Qué tanto han fortalecido en las mujeres el conocimiento de susderechos y rutas de acceso y atención?

¿Qué tanto conoce el CONPES 3784?





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son insuficientes ante las realidades actuales de amenazas contra las lideresas y situaciones

de violencia en general que enfrentan en su cotidianidad, relacionadas con los entornos

donde viven por sus condiciones socioeconómicas.

De cara al futuro se percibe pesimismo y desconfianza. Un tercio de mujeres consideran

que las situaciones de riesgo, amenazas, extorsión, violencia sexual y otras violencias van a

aumentar y alrededor de la mitad consideran que seguirán igual. Es claro que lograr garantías

de no repetición es una tarea titánica pero sobre la cual se debe continuar trabajando en el

desarrollo del Programa de Garantías a Defensoras y Lideresas, en la judicialización de los

victimarios y las transformaciones culturales frente a las violencias contra la mujer.

Un tema en donde hay avances y reconocimientos importantes es el de formación de

mujeres lideresas víctimas del conflicto armado así como a sus organizaciones relacionadas

con las rutas de atención, acceso a la justicia, derechos, autoprotección, fortalecimiento

organizativo, al igual que la participación en diversos espacios. Al respecto, el CONPES

contemplaba múltiples acciones para generar directrices y espacios de participación así

como a fortalecer la participación de las mujeres víctimas. Sin embargo, se marca como

elementos de reflexión la carencia de garantías para las lideresas que les permita a ellas una

forma de generar ingresos y contar con medios para replicar y divulgar en sus territorios los

temas en los cuales se han fortalecido y el no ver reflejado en la implementación de las

políticas sus aportes en los espacios de participación.

Del total de mujeres víctimas, se encontró en la encuesta que dos terceras partes dicen

conocer espacios de participación y del total, un 10% participan en estos espacios, lo que

deja aún grandes retos por superar en el tema de participación, empoderamiento y

divulgación de derechos entre las mujeres víctimas del conflicto armado.

Al indagar por los roles de género y la toma de decisiones, la mayoría de las mujeres víctimas

están de acuerdo con afirmaciones que demuestran están tomando decisiones autónomas

con relación a aspectos en donde se esperaría que así fuera, como tener relaciones sexuales,

salir de su casa, decidir si trabaja o estudia, etc., pero es necesario señalar que hay una

correlación positiva entre la toma de decisiones y no tener pareja. Así mismo, estar en

desacuerdo con afirmaciones que demostrarían vulneración de sus derechos sexuales y

reproductivos. Aun así, un 40,5% está de acuerdo con una afirmación como Una buena esposa

le obedece a su esposo, aunque no esté de acuerdo con él, lo que muestra un rol de sumisión y

obediencia de la mujer; siendo más fuerte en aquellas mujeres con menor nivel educativo y

menor nivel de ingresos. Esta cifra también implica que casi un 60% de las mujeres están

en desacuerdo, lo que implica no comulgar con un rol tradicional y patriarcal. Estos

resultados pueden estar demostrando que efectivamente hay niveles de empoderamiento,





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pero que éste no se da como un absoluto que está presente o ausente, sino que hay grados

de empoderamiento y espacios vitales en los que es más fácil ejercerlo.

El CONPES 3784 de 2013 hace especial énfasis en acciones para superar las barreras al

acceso de la restitución de tierras por parte de las mujeres víctimas del conflicto armado

que, siendo propietarias, fueron despojadas o abandonaron forzosamente sus tierras. Frente

al cumplimiento del Plan de Acción en este tema, la URT ha adaptado las rutas, requisitos,

sus sistemas de seguimiento para identificar hombres y mujeres en los procesos de

restitución. Ha capacitado sus funcionarios y cuenta con un Programa de restitución de

tierras para mujeres víctimas, entre otras acciones. Sin embargo, no solo las coberturas son

muy bajas por diferentes limitaciones sino que la mayoría de ellas ni siquiera tienen

conocimiento del proceso. Sin duda se debe continuar con estos esfuerzos de tal manera

que sean parte integral de los procesos y que, a pesar de la rotación de funcionarios, la

calidad en la atención tenga mejoramiento continuo con enfoque de género. Por otra parte,

la percepción que tienen las lideresas es que la restitución no siempre lleva al usufructo de

las tierras por diversas situaciones, que van desde las amenazas hasta la limitación de

trabajarla productivamente.

Otro de los temas prioritarios en el CONPES 3784 de 2013 fue el acceso a la justicia por

delitos de violencia sexual en el marco del conflicto. Lo primero que se concluye es el bajo

reconocimiento de este hecho victimizante en el RUV, dado que es apenas el 0,3% de las

mujeres, lo que, al contrastar con las respuestas de la encuesta realizada por la UT, aumenta

31,5 veces, a una proporción de 9,5% al preguntar por situaciones específicas que las

mujeres pudieron vivir en el marco del conflicto, situación que se presenta por la “no

declaración” de estos hechos por desconocimiento, miedo y vergüenza. De esta proporción,

un poco menos del 10% acudió a denunciarlo. Un factor positivo es el aumento en hacer

visible este delito y el fuerte trabajo de las organizaciones de mujeres en la divulgación de

rutas de atención, derechos y atención psicosocial. Sin embargo, en los talleres y entrevistas

también se menciona recurrentemente la falta de capacitación y sensibilización de los

funcionarios que toman las denuncias, especialmente en la Fiscalía en contraste con la

Defensoría. Finalmente, el gran reto está en la judicialización de los victimarios de violencia

sexual.

En los talleres regionales y en las entrevistas con las mujeres lideresas un aspecto central en

la reparación de las mujeres víctimas es el acceso a la atención psicosocial. En el CONPES

3784 de 2013 se reitera su importancia y se incluyen acciones dirigidas a fortalecer el

PAPSIVI con enfoque de género. Lo cierto es que solamente del 6,6% conoce el PAPSIVI,

y de éstas, un 25,7% han recibido atención, lo que corresponde a una cobertura del 1,7%





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del total. La cobertura de la atención psicosocial, contando todo tipo de ofertas, alcanza un

15% de las mujeres víctimas del conflicto armado.

Frente a otras medidas de atención, asistencia y reparación la mayor cobertura está en

atención humanitaria, pero medidas como indemnización alcanza tan solo el 12,6%. Los

mayores aspectos a mejorar, según las mujeres, son la atención por parte de los

funcionarios, los trámites, la oportunidad y la divulgación. Por otra parte, el acceso a otros

programas se concentra en programas de apoyos básicos como Más Familias en Acción

(subsidios condicionados), mientras que la cobertura de ofertas dirigidas a la inclusión

productiva no alcanza a un 25%, lo que limita todo proceso para aumentar capacidades y

competencias laborales y, por consiguiente, la posibilidad de aumentar sus ingresos; y el

apoyo en el mejoramiento de activos, como la vivienda tiene una cobertura del 12,3%.

Casi el 70% de las mujeres identifican la necesidad de mejorar temas relacionados con la

atención brindada por parte de los funcionarios, la infraestructura, los horarios, el sistema

de información. Alrededor de la mitad menciona temas de información, divulgación y

pertinencia de los apoyos. Consistente con lo anterior, la principal barrera de acceso a la

oferta y las medidas de atención y reparación es la falta de información clara y oportuna, y

el desconocimiento de las rutas de atención. Los temas de discriminación no resultaron

altamente preocupantes, aunque no implica que deba haber menos esfuerzos por disminuir

las situaciones de discriminación en la atención.

Finalmente y con el propósito de identificar la capacidad de afrontamiento de las mujeres,

lo que es una aproximación a la percepción de bienestar al combinar factores afectivos,

motivacionales y cognitivos e indica severidad de desesperanza se estimó un índice de

afrontamiento (adaptación del triángulo de Beck), encontrando que un 15,5% de las mujeres

lo tienen en un rango bajo, un 50,4% en un rango medio y el 34,1% en un rango alto.

Al modelar los factores que puedan incidir en este índice se ha corrido un modelo multinivel

encontrando que el mayor nivel educativo, los ingresos que cubran los gastos, participar en

espacios comunitarios, recibir medidas de atención o asistencia, recibir apoyo en vivienda,

vivir en municipios con mayor IDI y en municipios con mayores ingresos propios aumenta

el nivel de afrontamiento. Por otra parte, vivir en zonas urbanas, tener más hechos

victimizantes, percibir mayor riesgo a futuro, haber sido discriminados y vivir en municipios

de categoría especial, lo disminuyen.

Estos resultados son muy dicientes frente a las recomendaciones para la política de atención

a las mujeres víctimas porque muestran evidencia de poder afectar el bienestar de estas

mujeres al mejorar los mecanismos de acceso a la educación, a la oferta de servicios sociales





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y productivos, cumplir con las medidas de atención y reparación, y apoyar en su

participación. Por otra parte, las grandes ciudades las enfrenta a situaciones de entorno muy

adversas relacionadas con los barrios en donde habitan que normalmente son

asentamientos ilegales con inseguridad y limitaciones en bienes públicos que refuerzan las

trampas de pobreza.

Sin duda el CONPES 3784 de 2013 fue un avance en el desarrollo de la política de atención

a las mujeres víctimas del conflicto armado, y es un logro por sí mismo, sin embargo,

quedan grandes retos en el diseño de políticas del orden nacional y territorial que permitan

generar resultados frente a los temas de protección y prevención de riesgos frente a todo

tipo de violencias, restitución de tierras, y una participación efectiva, fortalecimiento de las

capacidades de las mujeres, no solo en derechos y deberes, sino también en su formación

personal.





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