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La experiencia del Proyecto Alimentaciónde Agua para Pueblos Jóvenes (APPJ)Servicios de agua enzonas periurbanas deLima Metropolitana

Programa de Aguay Saneamiento

Región Andina

para pdf fulvio 7/3/02, 8:00 PM1

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El Programa de Agua y Saneamiento es una alianza internacional para ayudar a la población más pobrea obtener acceso permanente a servicios mejorados de agua y saneamiento. Con su participación enactividades en 28 países, el Programa apoya los esfuerzos nacionales y locales para ayudar a comunida-des de bajos recursos a obtener acceso sostenible a servicios mejorados de agua y saneamiento. Lasactividades del Programa en la Región Andina son apoyadas por la Agencia Sueca para el DesarrolloInternacional y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación.

La publicación de este documento ha sido posible gracias al apoyo y esfuerzo de las siguientes personase instituciones:

Autor: Giovanni Bonfiglio

Con la colaboración de Javier Acosta, Raúl Ochoa y Severiano Oré

Cataldo Petrone: ex co-Director europeo del Proyecto APPJEduardo Bauer: ex co-Director nacional del Proyecto APPJ

Programa de Agua y Saneamiento, Región AndinaCarmen Arévalo: Directora Regional del PASRafael Vera: Coordinador de paísOscar Castillo: Especialista en Desarrollo Comunitario e Institucional

Programa de Agua y SaneamientoBanco MundialÁlvarez Calderón 185, piso 9, San Isidro, LimaTeléfono: 215 0660Em: [email protected]: http://www.wsp.org

Comisión Europea en el PerúMendel Goldstein, Embajador, Jefe de la Delegación de la Comisión Europea en el PerúJosé Luis Arteaga, Oficial TécnicoManuel Gonzales Olaechea 247, San Isidro, LimaTeléfono: 51-1-212 1135Em: [email protected]

Reservados todos los derechos al Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial y a la ComisiónEuropea en el Perú, bajo el protocolo 2 de la Convención Universal de Derechos de Autor. Sin embargo,por la presente se concede permiso para reproducir este material total o parcialmente para propósitoseducativos, científicos o de desarrollo, con una mención de la fuente.

Fotos de portada e interiores: Piero PereiraProducción gráfica: Punto y Coma Editores EIRLTeléfonos: 919 9834 / 963 7247

Lima, Perú, marzo del 2002Tirada: 1000 ejemplares


Contenido

PRESENTACIÓN 5

RESUMEN EJECUTIVO 7

INTRODUCCIÓN 11

1. ANTECEDENTES Y EJECUCIÓN DEL PROYECTO 141.1 La epidemia del cólera y la vulnerabilidad sanitaria de Lima 141.2 La propuesta del Proyecto APPJ 15

La estrategia propuesta 15La firma del Convenio 16Gestión y ejecución del Proyecto 18

1.3 Fases en la ejecución del Proyecto 18La primera fase (1993-1995) 19La segunda fase (1996-1998) 19La fase final (octubre de 1998-marzo del 2001) 23Resultados alcanzados por el Proyecto APPJ y costos 23

2. LOS PROCESOS DE PROMOCIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE LOS SISTEMAS AUTÓNOMOS DE AGUA POTABLE 282.1 La promoción de los sistemas autónomos de agua 28

Identificación y calificación 28La firma del Convenio de Participación y los actores involucrados 28

2.2 El proceso de implementación de los sistemas 30Fase preliminar y diseño de la red 30Instalación de la red, construcción de piletas y reservorios 30Puesta en marcha y entrega del sistema 31El programa de capacitación y acompañamiento 31

3. ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD DE LOS SISTEMAS AUTÓNOMOS DE AGUA POTABLE 353.1 Los sistemas estudiados 353.2 La capacidad de gestión como elemento central de la sostenibilidad de los sistemas 373.3 Aspectos que inciden en la gestión de los sistemas 37

Las expectativas de la población y la problemática de la institucionalidad local 37La participación de la población en la construcción de los sistemas 38La etapa inicial de funcionamiento como período crítico 39El efecto de la competencia en la comercialización del agua 40La racionalidad económica de las organizaciones administradoras 42La capacitación, selección y acompañamiento de losmiembros de las organizaciones administradoras 42

3.4 Los casos de gestión exitosa y su relación con la “empresarialidad popular” 433.5 Casos en los que se presentan problemas de gestión 49

4. ACTORES SOCIALES E INSTITUCIONALES EN RELACIÓN CON LA SOSTENIBILIDAD DE LOS SISTEMAS 544.1 La población beneficiaria como actor social 544.2 Las organizaciones administradoras de los sistemas 554.3 SEDAPAL 584.4 El sector público 594.5 Los municipios distritales 614.6 Las organizaciones no gubernamentales y el “efecto demostración” del Proyecto APPJ 62

5. CONCLUSIONES Y LECCIONES APRENDIDAS 665.1 Conclusiones 665.2 Lecciones aprendidas 675.3 Sugerencias 72

6. ANEXOS1. Información básica sobre costos y volumen de ventas de los sistemas autónomos visitados 772. Fichas resumen de los sistemas visitados 803. Relación de las organizaciones no gubernamentales que han

participado en la ejecución del Proyecto APPJ 87

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Glosario de acrónimos y siglas utilizados

AH Asentamiento Humano (plural: AA HH).ACOMAPSA Asociación de Comités Organizados de Mantenimiento de Agua

Potable y Saneamiento Ambiental.ALA América Latina y África (línea de financiamiento de la CE).APPJ Proyecto Alimentación de Agua Potable para Pueblos Jóvenes de Lima.CE Comunidad Europea.CEE Comunidad Económica Europea.CEPIS Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria.Cofopri Comisión para la Formalización de la Propiedad Informal.Cordelica Corporación de Desarrollo de Lima y Callao.COVAAP Comité Vecinal de Administración de Agua Potable.DIGESA Dirección General de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Salud.FONAVI Fondo Nacional de Vivienda.JD Junta Directiva (del asentamiento humano).MINSA Ministerio de Salud.IGV Impuesto General a las Ventas.OMGAP Organismo de Mantenimiento y Gestión del Agua Potable.ONG Organización No Gubernamental.Proredes Programa de Redes Secundarias (de Sedapal).SEDAPAL Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima.UG Unidad de Gestión (del Proyecto APPJ).


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Presentación

La dotación de servicios de agua ysaneamiento sostenibles a la población delos barrios marginales y asentamientoshumanos es un componente de la luchacontra la pobreza. Se calcula que LimaMetropolitana, ciudad capital de ochomillones de habitantes, tiene una coberturade servicios de agua de 86%, con lo cualhabría más de un millón de pobladores queno acceden a dichos servicios en condicionesadecuadas. La atención de la poblaciónperiurbana, especialmente de aquella quevive en los asentamientos humanos, es máscompleja debido a los aspectos legalesrelacionados con la urbanización de talesáreas y con las opciones técnicas paraconstruir los servicios en las laderas de loscerros, en los que se incrementan los costosde los sistemas convencionales.

Por ello, como parte de su misión de apoyara las poblaciones de menores recursos paraque tengan acceso a servicios sostenibles deagua y saneamiento, el PAS ha sistematizadola experiencia del Proyecto “Alimentación deagua potable para los pueblos jóvenes dela ciudad de Lima” (APPJ), financiado por laComisión Europea y que se inició en 1993

en un contexto de emergencia signado porla lucha contra la epidemia del cólera.

El Proyecto contó con una significativaparticipación de la comunidad beneficiariaen la instalación de las redes y de la empresaServicios de Agua Potable y Alcantarilladode Lima y Callao (SEDAPAL) como entidadcontraparte para la asistencia técnica local yla supervisión de las obras. Consistía enconstruir pequeños sistemas de agua potablecon reservorios y piletas públicas y con redesde distribución definitivas destinadas a serempalmadas en su oportunidad con la redde SEDAPAL. Los sistemas son alimentados porcamiones cisternas para garantizar el accesoa agua segura a las familias de bajos recursosde las zonas periurbanas. Durante el trabajode sistematización el equipo consultor visitó42 de los 214 sistemas construidos por elProyecto. Los sistemas visitados fueronescogidos de acuerdo con diversos criterios,como el tamaño, la opción técnica (reservoriosapoyados, elevados, conexión directa a la redde SEDAPAL) y su ubicación geográfica.

El Proyecto APPJ de la Comisión Europea durósiete años, durante los cuales se apoyó a cerca


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de sesenta mil familias, y validó algunaslecciones acerca de la sostenibilidad de estetipo de intervenciones, principalmente sobrela capacidad de gestión de los sistemasconstruidos por los mismos pobladores.Concluido el Proyecto, queda pendiente lacoordinación entre SEDAPAL y los comités degestión de los macroproyectos para darle elnecesario mantenimiento hasta la definitivaincorporación de estos sistemas a la red deagua metropolitana. En general, laslecciones del Proyecto APPJ señalan que elapoyo a las familias en situación de extrema

pobreza exige diseñar nuevas estrategias—no necesariamente convencionales— parala provisión de servicios de saneamientobásico que aseguren su calidad ysostenibilidad.

Cabe indicar que el presente documento noes una evaluación del Proyecto APPJ, sino unaprimera sistematización para identificar laslecciones aprendidas más relevantes enproyectos que se proponen luchar contra lapobreza y mejorar las condiciones de vidade la población.

CARMEN ARÉVALO MENDEL GOLDSTEINDirectora Regional Embajador

Programa de Agua y Saneamiento (PAS) Jefe de la Delegación de laBanco Mundial Comisión Europea en el Perú


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Este documento es una primera sistematizaciónde las lecciones más relevantes del ProyectoAPPJ de la Unión Europea, que se ejecutó entrelos años 1993 y el 2001. El Proyecto fueelaborado para dar respuesta a la emergenciasanitaria que sufrió la ciudad comoconsecuencia de la epidemia del cólera de1991. La propuesta del Proyecto consistía enconstruir sistemas autónomos de agua potableen zonas periurbanas no atendidas por la redde agua potable de SEDAPAL.

En la solución propuesta cada sistemaautónomo consistía en un reservorio y unared de distribución conectada a piletas,desde donde el agua es distribuida a lascasas a través de mangueras. El reservoriosería alimentado por camiones cisternas,que transportan el agua desde surtidoresespecialmente construidos.

La modalidad de ejecución contemplaba laparticipación de diversos actores a distintonivel: la población beneficiaria participabaaportando trabajo no calificado en la fase deconstrucción de los sistemas y, posteriormente,en la gestión de los sistemas autónomos.

Durante el proceso de construcción interveníanONG que eran contratadas en calidad deentes ejecutores para brindar servicios decapacitación y educación sanitaria y para eltendido de las redes y construcción de piletas.Los reservorios eran construidos por empresascontratistas. La Unidad de Gestión del Proyectodaba la orientación técnica y se encargabade la supervisión general de las obras. Laentidad contraparte nacional, SEDAPAL,desempeñaba un rol de supervisión ycertificación. Otros actores involucrados en elProyecto han sido los municipios distritales, quedaban reconocimiento a la organización delAH.

En un principio se previó que el Proyectodebía durar cuatro años, pero se prolongóhasta marzo del 2001 por diversas razones.La más importante está relacionada con lademora en la construcción de los primerossistemas autónomos que obligó a introducirmodificaciones en el diseño inicial de losmódulos de sistemas autónomos.Adicionalmente, hubo dificultades de tipoadministrativo que motivaron laprolongación del Proyecto.

Resumen ejecutivo

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Las modificaciones introducidas en eldiseño de los sis temas autónomosconsis t ieron en cambiar el t ipo dereservorio: de reservorios metálicos sepasó a reservorios de concreto; ampliarla cobertura de las redes: inicialmenteéstas cubrían sólo 40% del asentamiento,pero luego fueron tendidas al 100%. Otrocambio importante fue la modalidad deconstrucción de “paquetes” de sistemas deagua en AA HH vecinos entre sí, con loque se lograron economías de escala ysinergias inst i tucionales. Luego lasfunciones de los entes ejecutores fueronampliadas, de manera que ya no selimitaban a la capacitación sino que seencargaban también del tendido de redes.

Se han construido en total 214 sistemasautónomos de agua potable con unaextensión de 440 kilómetros de redessecundarias definitivas que en el futuropodrán ser conectadas con el sistema generalde distribución de agua. Además de estelogro, ha habido otros aportes secundarioscomo el apoyo a la mejora de lasinstalaciones de La Atarjea de Lima paramejorar la captación de agua. También sehan instalado cerca de 1000 letrinas en AAHH para atender los problemas sanitariosgenerados por la falta de sistemas deeliminación de excretas.

La conclusión más saltante de la sistematizaciónes que el Proyecto ha logrado construir sistemasautónomos de agua potable. Las dificultadesenfrentadas no han sido tanto de orden técnicocuanto de gestión. En efecto, los mayoresproblemas se han presentado luego de laentrega de las obras, cuando lasorganizaciones administradoras de lossistemas, a cargo de la misma población, handebido enfrentar una serie de dificultades deorden técnico y de gestión para las cuales nosiempre estaban bien preparadas.

En cuanto a las lecciones aprendidas,destacan las siguientes:

• No basta construir sistemas de aguapotable; es indispensable asegurar la

existencia de unidades que los gestionencon eficiencia. La búsqueda de la buenagestión de los sistemas implicaincrementar la inversión en actividadesde promoción, capacitación,acompañamiento y monitoreo de lasorganizaciones administradoras de lossistemas.

• Más allá de la formalidad que asumanlas unidades de gestión de los sistemas(comités de administración, empresascomunales, concesionarios, etcétera),es importante que adopten criterios deeficiencia técnica y rentabilidadeconómica.

• El contrato de acompañamiento yasesoría posterior a la puesta en marchade los sistemas debería ser independientedel contrato que se suscribe para lapromoción inicial y la capacitación.

• Luego del acompañamiento, seríaimportante que funcionase un programade monitoreo de los sistemas autónomosen Lima Metropolitana. Éste debecumplir las tareas de detectar laexistencia de fallas y apoyar a tiempolas labores dirigidas a su solución;asimismo, debe acompañar el cambiodel equipo de administración.

• Los sistemas son más sostenibles en lamedida en que se acercan más a lasolución definitiva (reservorios másgrandes y redes tendidas al 100% delos AA HH).

• La distribución del agua a través demangueras enfrenta el problema de lainvasión de la privacidad y la intimidadfamiliar. Esto puede ser resueltomediante la ampliación de la red dedistribución hasta puntos de salida deagua con medidores para un gruporeducido de lotes.

A su vez, entre las sugerencias específicasla más importante es la de ejecutar unprograma de contingencia para apoyar alas unidades de gestión de estos sistemas,con el objeto de mejorar su capacidadadministrativa y reflotar los sistemasconstruidos que enfrentan problemas deoperatividad.

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Finalmente, el carácter pionero del ProyectoAPPJ ha validado la opción de sistemasautónomos de agua potable, desde el puntode vista técnico y económico (su costo esbastante más reducido que la prolongaciónde la red convencional con conexionesdomiciliarias), como alternativas ante una

situación de emergencia. Las estrategiasde ampliación de la cobertura del serviciode agua y saneamiento en zonasperiurbanas mediante los sis temasautónomos son una solución viable hastala llegada de la conexión a las redesglobales.

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Este documento contiene los resultados delproceso de sistematización del Proyecto APPJ(Convenio ALA 92/07). El estudio ha sidorealizado a partir de información obtenidaen visitas realizadas a sistemas de aguaconstruidos por el Proyecto APPJ. Tambiénse ha obtenido información muy útil enreuniones y entrevistas sostenidas con gruposde dirigentes de organizaciones de gestiónde los sistemas de agua, con funcionarios ypromotores de ONG que han participadoen calidad de entes ejecutores del Proyectoy con funcionarios de SEDAPAL y delProyecto APPJ.

La sistematización ha girado alrededor deltema de la sostenibilidad de los sistemasautónomos de agua potable, pues su objetivocentral ha sido identificar los factores quegarantizan la sostenibilidad de este tipo deobras, así como los factores de riesgo.

El Proyecto APPJ ha significado unaexperiencia novedosa e interesante. Si bienla solución propuesta (sistemas autónomosde agua potable) había sido ensayada conanterioridad, a través del Proyecto APPJse ha construido por primera vez en el Perú

de forma masiva este tipo de sistemasdestinados a proveer de agua segura apobladores de zonas periurbanas. Elhecho de que las experiencias anterioresfueran reducidas no permitía extraerlecciones claras acerca de su viabilidad ysostenibilidad. En cambio, el caráctermasivo de los sistemas construidos por elProyecto APPJ permite extraer leccionesque sin duda serán de gran utilidad parafuturos proyectos de este tipo, no sólo enel Perú sino también en otros países.

Este documento ha sido dividido en cincocapítulos y tres anexos. El primer capítulopresenta los antecedentes del Proyecto, lascaracterísticas de la propuesta y las fasesde su ejecución. El segundo trata sobre losprincipales procesos que han confluido enla construcción de los sistemas autónomosde agua potable, y tiene como propósitoexponer la estrategia de intervención y loscambios producidos al respecto a lo largode la ejecución del Proyecto. Estos dosprimeros capítulos descriptivos contieneninformación indispensable para el posterioranálisis de sostenibilidad de los sistemasconstruidos.

Introducción


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En el tercer capítulo se analizan los distintosaspectos y factores que influyen en lasostenibilidad de los sistemas de agua: elcontexto socioeconómico y los factoressubjetivos (expectativas de la población), losaspectos institucionales locales, los problemastécnicos y administrativos que inciden en lasostenibilidad, el papel de la capacitación yconformación de las organizaciones degestión de los sistemas, así como laracionalidad con la que éstos sonadministrados. El análisis de estos aspectoses acompañado por la presentación de casosespecíficos que dan cuenta de la diversidadde realidades que se han generado a raíz dela ejecución de los sistemas autónomos deagua y la identificación de los factores queexplican el éxito en la gestión y sostenibilidadde los sistemas.

En el cuarto capítulo se analiza el papel de losactores institucionales involucrados directa oindirectamente con la sostenibilidad de lossistemas de agua construidos, y se identificansus potencialidades y posibilidades para elfuturo. Finalmente, en el quinto capítulo sepresentan las conclusiones y las lecciones

aprendidas. El documento termina con tresanexos: el primero presenta informacióncomplementaria sobre costos y volumen deventas de los sistemas visitados para los cualesse ha podido obtener información al respecto;el segundo es un resumen informativo de lasituación de los sistemas visitados, y el terceroes una lista de organismos no gubernamentalesque han participado en la ejecución delProyecto.

La sistematización ha sido hecha por unequipo de profesionales del que hanparticipado Javier Acosta, Raúl Ochoa ySeveriano Oré. Ellos trabajaron en laUnidad de Gestión del Proyecto APPJ, tantoen el área de promoción social como en lade ingenier ía. Sus conocimientos yexperiencia han sido de gran utilidad parala sistematización.

El estudio ha sido posible gracias al acuerdologrado entre la Delegación de la ComisiónEuropea en Lima y el Programa de Agua ySaneamiento del Banco Mundial. Deseoexpresar mi agradecimiento a ambasinstituciones por la confianza brindada.

GIOVANNI BONFIGLIOResponsable del equipo de investigación


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1.1 La epidemia del cólera y lavulnerabilidad sanitaria de Lima

El cólera apareció en el Perú a fines del mesde enero de 1991. Se manifestó en ciudadesde la costa casi en forma simultánea, y endos semanas se convirtió en una epidemiaque se propagó por todo el país y queamenazó con extenderse a los paísesvecinos. Así, en marzo de 1991 aparecieronalgunos casos en Ecuador y Colombia.

La infestación del cólera estaba asociadadirectamente con las carencias del sistemade abastecimiento de agua y con la falta dehábitos de higiene adecuados en laeliminación de excretas y en la manipulaciónde alimentos. En efecto, la gran mayoría delos casos de cólera tenía lugar en las zonasperiféricas de la ciudad de Lima, donde estánlos AA HH con limitado o nulo suministrode agua potable.

Según el Sistema Nacional de VigilanciaEpidemiológica, entre enero y setiembre de1991 se dieron 263 470 casos sospechososde cólera y se produjeron 2537 defuncionespor esta causa1 .

Al momento de presentarse la epidemia delcólera, la ciudad de Lima atravesaba poruna situación de vulnerabilidad sanitariacrónica que exigía intervenciones deemergencia. Alrededor de 40% de losdomicilios carecía de conexión a la redpública de agua y alcantarillado, y esemismo porcentaje de la población consumíael 90% del agua producida por SEDAPAL,la empresa de agua de la ciudad. En algunaszonas periféricas la falta de agua eraalarmante. Así, por ejemplo, en los AA HHdel cono sur de la ciudad sólo 40% de loscolegios recibía agua potable2 . En las zonasque no eran atendidas por la red públicalos pobladores debían abastecerse de agua

1. Antecedentes y ejecución del Proyecto

1 Véase MINSA: Programa Nacional de Control de Enfermedades Diarreicas y Cólera. Lima: MINSA, 1997;Minaya León, Percy: Informe de la Dirección General de Epidemiología. Lima: MINSA-Oficina GeneralEpidemiológica, 1998.

2 Sobre datos relativos a la población de Lima que no recibe el servicio de agua potable, véase el informedel INEI: Distribución de la población por abastecimiento de agua. Lima: INEI, 1993.


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mediante camiones cisternas, la mayoría delos cuales no tenía control sanitario.

El problema de la deficiente cobertura se veíaagravado por las fugas en la red y eldesgaste de las conexiones domiciliarias; así,los distritos periféricos donde había serviciode agua potable sólo eran atendidos algunashoras al día. Para resolver la falta de aguaen las zonas de expansión de la ciudad quese encuentran fuera de la administración deSEDAPAL, la población debía comprar aguaa camiones cisternas a un precio bastantealto: entre 3 y 5 dólares el metro cúbico (ala tasa de cambio de la época), en vez delos 0,2 dólares que era la tarifa promedioen las zonas residenciales atendidas por laempresa de agua.

Aunque la calidad del agua producida porla planta de tratamiento de agua potable dela ciudad (La Atarjea) y la de los pozos erabuena, el agua se contaminaba por las fugasen las tuberías. Debido a la falta de limpieza,gran parte del agua transportada en loscamiones cisternas estaba contaminada, yhabía bastante desconocimiento de lapoblación de los temas relativos a la higiene.

Además de las carencias en el abastecimientode agua, en Lima existían otras deficienciasambientales como el vertido de desechosurbanos en el litoral; el vertido de residuossólidos en el río Rímac, la principal fuente deabastecimiento de agua; el deficiente recojode residuos sólidos, y el colapso de susantiguas redes de distribución de agua ydesagüe. Sólo 20% de la basura era dispuestaen rellenos sanitarios.

Estas carencias de tipo sanitario eran expresiónde un estado de deterioro urbano muy agudo,producido por el rápido crecimientopoblacional y la falta de recursos públicosagravada por la fuerte crisis económica de losaños anteriores: entre 1988 y 1990 hubo un

fuerte proceso de hiperinflación que deterioróla situación económica de los más pobres. Enagosto de 1990 el nuevo gobierno debióaplicar un drástico programa de ajusteeconómico que supuso un incremento deprecios del 800% en promedio. El proceso deajuste tuvo resultados en la eliminación de lahiperinflación, pero la recesión se mantuvo.Sólo a partir de 1993 la economía peruanaempezó a mostrar signos de reactivación.

En síntesis, se puede afirmar que en 1991 laciudad de Lima y todo el país vivían unasituación de emergencia, agravada por lapresencia del terrorismo, que generaba unclima social de inseguridad ciudadana. Estasituación general configuraba un cuadro decrisis ambiental y social que demandabaintervenciones de emergencia. Diversosorganismos de cooperación internacionalelaboraron programas de apoyo para paliarla situación sanitaria, especialmente en laciudad de Lima, donde la alta concentraciónde población en estado de riesgo hacía temerun empeoramiento o recrudecimiento de laepidemia del cólera. Así, del 8 al 23 denoviembre de 1991 estuvo en el Perú una misiónde identificación de expertos enviada por la UE.

1.2 La propuesta del Proyecto APPJ

La estrategia propuesta

Luego de realizar un diagnóstico de lasituación ambiental en Lima, la misión deidentificación revisó algunas propuestas paraatender la emergencia. Éstas habían sidoelaboradas por las municipalidades y pordiversos organismos de cooperación.

La mayoría de estas propuestas planteabaextender las redes de distribución de agua conconexiones domiciliarias y ampliar la red dedesagüe3 . Estas propuestas presentaban dosdesventajas: por un lado, su alto costo no

3 Véase el documento de la Misión de Identificación “EC REQUEST 2293. Proyecto poscatástrofe tras laepidemia del cólera en el Perú” (Informe de la misión de los señores L.J.H. Janssen y Dominique Cimegotto,10-23 de noviembre de 1991).


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permitía alcanzar un número significativo debeneficiarios4 ; por otro, el sistema de SEDAPALno podía asegurar el abastecimiento regularde agua a las nuevas conexiones. De ahí quese propuso una solución novedosa y noconvencional: la construcción de sistemasautónomos de agua potable que se pudiesenintegrar posteriormente al sistema de redpública de agua potable administrada porSEDAPAL. En la elaboración de esta propuestase tuvieron en cuenta los aportes y laexperiencia de CEPIS, que había realizadoestudios al respecto.

Estos sistemas autónomos serían alimentadospor camiones cisternas abastecidos ensurtidores administrados por SEDAPAL, paragarantizar la calidad del agua. El agua asítransportada sería depositada en unreservorio5 desde donde fluiría a piletas, yde ahí sería distribuida a las casas mediantemangueras.

Los antecedentes de este tipo de propuestas seremontaban a experiencias ya realizadas enalgunos AA HH de Lima a fines de la décadade los ochenta e inicios de los noventa. Estasexperiencias eran reducidas y no se tenía aúnuna apreciación definitiva sobre su posteriorsostenibilidad. Sin embargo, la situación deemergencia que se vivía llevó a adoptar estetipo de solución, dado su bajo costo y, porende, su posibilidad de masificación. Loimportante es que era la primera vez que estetipo de soluciones se proponía en un proyectode gran envergadura como el que estaba pordiseñarse.

En la propuesta inicial, cada uno de estossistemas autónomos era denominado “MicroProyecto” y sería construido como un móduloque atendería a una población deaproximadamente 1500 personas (240familias). El módulo estaría compuesto por un

reservorio de 50 m3 y una red con el tendidomínimo (hasta el 40% de cobertura del AH)para conectar a seis piletas (una cada 40 lotes).La construcción de este módulo contaría conel aporte de la mano de obra no calificada dela población y debería estar acompañada porun plan de educación sanitaria dirigido a lapoblación y capaz de promover laparticipación comunal en la gestión delmicroproyecto.

También se preveía un programa deemergencia para el mejoramiento de losservicios higiénicos en 50 establecimientospúblicos en alto riesgo (escuelas y postasmédicas). Allí se proponía instalar núcleossanitarios consistentes en urinarios y piletasde agua, además de la ejecución de un plande capacitación orientado a escolares,padres de familia y maestros.

Adicionalmente, se consideró un componentemenor orientado a mejorar la producción deagua en La Atarjea de Lima y realizar estudiospara disminuir las pérdidas las redesprimarias de SEDAPAL.

La firma del Convenio

En setiembre de 1992 se suscribió el Conveniode Financiación entre la Comisión de lasComunidades Europeas y el Gobierno del Perú(Convenio ALA 92/07), por el cual seasignaban 7 800 000 euros al proyectoAlimentación de Agua Potable para los PueblosJóvenes de la ciudad de Lima (en adelanteAPPJ). A este financiamiento se añadía unacontribución financiera del gobierno deFrancia de 2 350 000 euros. La contribucióndel Perú consistía sobre todo en mano de obrano calificada aportada por la poblaciónbeneficiaria y, secundariamente, en asistenciatécnica local a cargo de SEDAPAL. El conjunto

4 El costo para SEDAPAL de una nueva conexión domiciliaria oscila entre los 1000 y los 1200 dólares,dependiendo del tipo de terreno donde construir las redes y de la extensión de las tuberías matrices, asícomo de la densidad de la urbanización. En las zonas periurbanas estos costos se incrementan por lanecesidad de construir nuevas redes matrices muchas veces en topografía accidentada.

5 Como se verá más adelante, en algunos pocos casos los sistemas autónomos construidos no cuentan conreservorio, debido a que son abastecidos directamente por SEDAPAL gracias a la cercanía con la redpública y la factibilidad de conexión.


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de este aporte era valorizado en 2 150 000euros, lo que hacía un total de 12 300 000euros6 .

El objetivo general del Proyecto era“aportar soluciones que permitan evitar larecrudescencia de la epidemia del cóleraen Lima y en especial en sus Pueblos Jóvenes”.

Los objetivos específicos eran:

a) Aportar soluciones técnicas adecuadasque permitan proporcionar lo másrápidamente posible agua potable almáximo de sus habitantes, así como a laszonas más frágiles (escuelas y hospitales)con una participación importante ysignificativa de la población (municipios,grupos de base) en la realización de lasobras y el control del suministro y de lacalidad del agua suministrada.

b) Acompañar la construcción deinfraestructuras básicas con unprograma de capacitación sobretemas de higiene sanitaria dirigido ala población beneficiaria.

c) Participar en la realización de lasinfraestructuras en los pueblos jóvenesque permitan una alimentación globalsuficiente de agua (surtidores)7 .

La duración del Proyecto estaba prevista encuatro años, al cabo de los cuales se debíaalcanzar la meta de construir 470 sistemasautónomos de agua potable que, entérminos de la nomenclatura adoptada porel Proyecto, constituían “Micro Proyectos”.Además, estaba prevista la construcción de50 núcleos higiénicos en escuelas quecarecían del servicio de saneamientobásico.

Toda esta infraestructura sanitaria debíaestar acompañada por un programa decapacitación de los beneficiarios que lespermitiese el óptimo uso de ella e inculcarhábitos de higiene. Igualmente, unprograma de capacitación sería necesariopara la formación de las organizacionesvecinales que se encargar ían deadministrar los sistemas autónomos hastasu conexión definitiva a la red pública deSEDAPAL.

Finalmente, se preveía invertir en producciónde agua mediante el mejoramiento de LaAtarjea y en estudios de pérdida de aguaen las redes de distribución.

En el cuadro 1 se presenta el presupuestoinicial del Proyecto.

6 Al momento de la aprobación del Convenio, la equivalencia entre un euro (entonces equs) y un dólar erade 1,24 euros por dólar. En el 2001 la equivalencia era de 0,86 euros por dólar.

7 Un surtidor es un punto de abastecimiento de agua para camiones cisternas derivado de la red de SEDAPAL.

Cuadro 1 Presupuesto inicial del Proyecto APPJ

Rubros Contribución (en miles de euros)

UE Francia Perú Total

1 Reservorios y redes 6 300 — 1 400 7 7002 Instalaciones sanitarias 170 — — 1703 Capacitación 670 — 670 1 3404 Inversión en producción de agua — 1 400 — 1 4005 Asistencia técnica

- local 260 80 340- europea 950 950

6 Imprevistos 400 — — 400

Total 7 800 2 350 2 150 12 300


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Como ya se dijo, la mayor parte de lacontribución de la CE estaba destinada a laconstrucción de los sistemas autónomos y delas instalaciones sanitarias (NúcleosHigiénicos), así como a la capacitación de lapoblación beneficiaria. La contribuciónperuana consistía principalmente en el aportede la población beneficiaria en mano de obrapara la construcción de las redes secundariasy en la contribución de la divulgación y réplicade los programas de formación sanitaria. Enmenor medida, este aporte estaba compuestopor la asistencia técnica local, que estaría acargo de SEDAPAL.

Había también una contribución de 2350millones de euros del gobierno de Francia,destinada sobre todo a hacer mejoras en laplanta de tratamiento de agua de La Atarjea(1,4 millones de euros); el resto cubría losgastos de asistencia técnica europea (950 000euros).

Gestión y ejecución del Proyecto

La gestión del Proyecto estaría a cargo deuna Unidad de Gestión (UG) compuesta poruna codirección: un codirector europeo y uncodirector nacional (nombrado porSEDAPAL). La codirección sería responsablede la ejecución general de las actividades delProyecto, de acuerdo con un Plan OperativoGlobal (POG) y Planes Operativos Anuales(POA). Los planes operativos (global yanuales) debían ser aprobados por un ComitéConsultivo constituido por representantes delos organismos que concurren en el Proyecto:Delegación de la CE, SEDAPAL en su calidadde contraparte nacional, ministeriosconcernidos en la ejecución de las actividadesy el CEPIS.

En cuanto a la ejecución, se tenía previsto unesquema sustentado en la contratación deservicios específicos. En este esquema la UG

del Proyecto se reservaba las funciones desupervisión general y compra de materiales,además de la gestión del Proyecto en suconjunto8 . En cuanto a la participación deSEDAPAL en la ejecución del Proyecto, ademásde cumplir el papel de contraparte nacional,consistía en aprobar los diseños de las obrasa ser construidas, con el propósito de que seajustasen a las características y normas técnicasexigidas para que las redes construidas en lossistemas autónomos pudiesen conectarse conla red general del sistema público de agua.Esta empresa destacó a personal técnico en laUG del Proyecto para realizar labores desupervisión y dirección técnica de las obraspor construirse.

1.3 Fases en la ejecución del Proyecto

El Proyecto empezó a ser ejecutado enagosto de 1993 y debía durar cuatro años.Sin embargo, el período de ejecución seprolongó por cuatro años más, hasta marzodel 2001. Esta prolongación obedeció a queen noviembre de 1995 la cooperaciónfrancesa se retiró del Convenio, lo queprodujo la ausencia, durante un tiempoprolongado, del codirector europeo, pues laasistencia técnica europea era financiadapor la cooperación francesa. En los dos añossiguientes no hubo un codirector europeo enforma estable, sino misiones cortas quedebieron introducir ajustes en la metodologíade intervención del Proyecto. Así, el Proyectopasó por tres fases bastante marcadas:

a) Fase inicial, de agosto de 1993 adiciembre de 1995.

b) Fase de transición y ajuste, desde enerode 1996 hasta setiembre de 1998.

c) Fase final, desde octubre de 1998 hastamarzo del 2001.

Al principio estas “fases” no estabanprevistas. Su ocurrencia se dio en respuesta

8 Como se verá más adelante, este esquema varió ligeramente. Al principio la UG asumía la direccióntécnica de las obras; luego esta función fue contratada y la UG pasó a cumplir sólo una labor de supervi-sión y gestión.


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a la dinámica que se generó durante laejecución, y obedecieron tanto a factores detipo administrativo cuanto a la evolución delcontexto global en que el Proyecto sedesenvolvió. A lo largo de este capítuloexpondremos lo esencial de cada una deestas fases y los cambios ocurridos en ellas.

La primera fase (1993-1995)

En la fase inicial se construyeron sistemasde agua potable con reservorios metálicosprefabricados (con losa de concreto armado)y una capacidad de 50 m3; la red de tuberíasalcanzaba sólo al 40% de los lotes del AH;el agua era distribuida a través de seis piletas(aproximadamente una por cada 40 lotes).Cada sistema abastecía entre 200 y 250lotes de uno o más AA HH.

Además, en esta primera etapa se ejecutóel componente de inversión en producciónde agua potable, que consistió en mejorasintroducidas en la planta de tratamiento deLa Atarjea y en estudios para reducir lasfugas de agua en las redes de SEDAPAL.Estas obras y los estudios de fugas fueronejecutados en 1994.

Resultados alcanzados en la primera fase

Durante la primera fase, correspondiente a27 meses de ejecución del Proyecto, seconstruyeron 56 sistemas autónomos deagua potable9, que significaban apenas el12% de la meta final, en tanto que se habíacumplido ya el 55% del tiempo totaldisponible (cuatro años). Hay que considerartambién que, de los 56 sistemas, 15 estabantodavía pendientes de ser culminados.

En el mismo período se construyeron 10núcleos higiénicos en centros educativoscarentes del servicio de agua y desagüe. Porotro lado, con el apoyo de SEDAPAL elProyecto construyó seis surtidores de agua

para facilitar el abastecimiento de camionescisternas, de acuerdo con el compromisoasumido en el Convenio de Financiación.

La segunda fase (1996-1998)

Cuando la cooperación francesa se retiró, afines de octubre de 1995, el Proyecto sufrióuna severa desaceleración por falta decapacidad ejecutiva ocasionada por laausencia de codirección europea estable.Durante este período hubo solamente misionesde evaluación y de codirectores interinos.

Las conclusiones de una evaluación internarealizada en marzo de 1996 indicaban que:

• El avance en la ejecución de las obrashabía sido sumamente lento. Se habíancumplido 62 meses —esto es, el 65% deltiempo disponible— y sólo se habíaalcanzado entre 10% y 15% de las metasfinales en lo que se refiere al número demicroproyectos a ser construidos.

• De los 56 sistemas construidos sólo sehabían entregado 41, y 15 estaban envías de conclusión.

• También se encontraba bastante retrasadala construcción del componente deinfraestructura sanitaria en instalacionespúblicas, pues se habían construido sólo10 núcleos higiénicos.

• Ante esta situación, era necesarioexaminar la posibilidad de introducircambios radicales para asegurar elcumplimiento de las metas y de losobjetivos del Proyecto, así como paraextender el período de su ejecución.

Entre 1996 y agosto de 1998 la codireccióndel Proyecto sufrió varios cambios. Enrealidad, ésta fue una fase de evaluaciónde lo avanzado y de transición. Aun cuandoes cierto que en esta fase se ejecutaronpocas obras, también lo es que sepropusieron los cambios esenciales que

9 Cada uno de esos sistemas servía a un solo AH y era relativamente pequeño (no atendía a más de 250lotes familiares), por lo que se lo consideraba como un “Micro Proyecto” en la terminología interna delProyecto APPJ.


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permitieron posteriormente lograr las metasdel Proyecto.

Modificaciones introducidas al modelo y ala metodología de intervención

El nuevo contexto global y los cambios enlas expectativas de la población

Para comprender el sentido de los cambiosintroducidos en la segunda fase hay quetener en cuenta la situación general del país.Se había remontado la situación de crisisvivida en 1991, con lo cual no sólo se superóla emergencia sanitaria generada por laepidemia del cólera, sino también la crisiseconómica y la inseguridad ciudadanaocasionada por el terrorismo. El país vivíaun período de calma social, de optimismo yde mejora de la economía. Comoconsecuencia, el gobierno contó con fondospara ampliar la cobertura de serviciosbásicos (ampliación de la red de agua ydesagüe, de electrificación y vías de acceso)en los AA HH periféricos de Lima.

Ya en 1996 se notaba claramente que elProyecto APPJ enfrentaba una actitud distintade la población beneficiaria respecto de la quetenía en 1991. La población no se encontrabaen situación de emergencia sino en tránsitohacia la consolidación de sus condicionesurbanas; de ahí que no se aceptaba de buengrado la construcción de redes secundarias concobertura de sólo 40% de las calles de los AAHH. Además, esto generaba conflictos ydivisiones entre los beneficiarios, pues los queno eran beneficiados directamente con eltendido de la red ante su lote no estabandispuestos a participar como el resto en laexcavación de zanjas y en reunir fondos parapagar la mano de obra no calificada y losgastos de almacenamiento de los materialescon los cuales se debía construir las redes.

Hay que tener en cuenta también que en laprimera fase la estrategia de intervención delProyecto contemplaba que la poblaciónasumía el costo de la mano de obra nocalificada (de la población misma, dirigida porun “Comité de Obra”) y el pago de un técnico

para el tendido de las redes y la construcciónde las piletas. En efecto, la población seorganizaba en un Comité de Obra que,además de la función de coordinar larealización de las faenas comunales, tenía quereunir los fondos para contratar a un técnicoen tendido de redes (maestro tubero).Adicionalmente, la población debía reunirdinero para pagar a un almacenero quecuidara los materiales a ser empleados en laconstrucción. Se vio en la práctica que el recojode dinero para sufragar esos gastos era muylento y constituía uno de los motivos queretardaba el ritmo de avance de las obras.

Otro aspecto a tener en cuenta es que en esteperíodo se desarrollaron en Lima algunosprogramas tendientes a ampliar la red deagua potable y desagüe. El más importantede estos programas fue el que tuvo lugar através del FONAVI. En 1992 este Fondoempezó a financiar la construcción de redessecundarias de agua y desagüe con conexióndomiciliaria, la que se podía cancelar a largoplazo. Otro programa fue el de Cordelica (laCorporación de Desarrollo de Lima y Callao),sobre todo en la zona del Callao. Aunqueestos programas intervenían en zonas en lasque era posible proveer un servicio inmediato(en AA HH más próximos a las redesprimarias), crearon expectativas en elconjunto de las poblaciones marginales deLima, lo que provocó la disminución de lacartera de solicitudes del Proyecto APPJ. Hayque tomar en cuenta también que a mediadosde los años noventa hubo en las zonasperiurbanas de la ciudad un fuerte impulso ainversiones destinadas a ampliar serviciosbásicos como construcción de vías de accesoy electrificación, así como de reconocimientode títulos de propiedad de las viviendas y lotesde terreno. Así, el Proyecto APPJ, diseñadoen un contexto de crisis económica y de severacarencia de servicios urbanos en las zonasperiféricas de la ciudad, se vio envuelto enun contexto de expansión de servicios básicos.

Ante estas nuevas circunstancias, el ProyectoAPPJ debió dejar de lado las característicasde proyecto de emergencia con las que naciópara adquirir características de un programa


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de construcción de obras en consonancia conlas expectativas de la población y el nuevocontexto económico del país y de la ciudadde Lima. Así, el Proyecto se vio obligado amodificar su oferta para que sea aceptada porla población. Si bien se mantuvo lo esencialde la modalidad de intervención, seintrodujeron cambios en diversos aspectos quereseñamos a continuación.

Cambios en el tipo de reservorio aser construido

En este aspecto, el cambio fundamental fueque los reservorios metálicos prefabricadoscedieron su lugar al reservorio construido conconcreto armado. Este cambio se produjoporque se observó que los reservoriosmetálicos se oxidaban rápidamente (sobretodo en las láminas del techo, por ser muydelgadas). Igualmente, fueron introducidas“obras complementarias” a la infraestructurade los sistemas autónomos. En los AA HH enlos que el camión cisterna no podía accederal reservorio apoyado se procedió a construiruna cisterna enterrada en lugar accesiblepara tales camiones, con equipo de bombeoinstalado en una caseta construida sobre lacisterna, de modo que el agua era bombeadaal reservorio apoyado construido en la partealta del AH. En las zonas planas se empezóa construir un reservorio de concreto elevado,colocado sobre columnas, y en la parte bajade él se construía una cisterna desde dondeel agua era bombeada hacia el reservorio.

Ampliación de la cobertura de la red dedistribución

El mayor cambio consistió en construir unared con cobertura de 100% de los lotes delAH en vez de una red que cubría apenas el40%, como era inicialmente. De la mismamanera, se aumentó el número de piletas:en vez de construir una pileta cada 40 lotes,se construyeron piletas cada 10 lotes comopromedio.

Otro cambio en la construcción de la redfue que se aumentó el diámetro del tubo desalida de las piletas, que pasó de media

pulgada a una pulgada. Con ello se acortóel tiempo de llenado de depósitos o cilindrosen cada domicilio. El tiempo de llenado delos depósitos es un aspecto crítico del sistemade distribución, y hay que tener en cuentaque en este aspecto el Proyecto APPJ enfrentauna clara competencia de los camionescisternas que distribuyen agua a domicilio.Estos vehículos reparten agua con unamanguera grande que permite llenar uncilindro de agua en corto tiempo.

Reducción de los costos a ser asumidos porla población beneficiaria

Desde la segunda fase, el Proyecto APPJ pasóa asumir el costo de la mano de obracalificada (maestro tubero), que inicialmenteera pagado por la población. Igualmente,empezó a solventar el financiamiento de lasobras de bombeo y de las líneas de impulsióndonde se construían obras complementarias(cisternas enterradas). En dos oportunidadesanteriores ese costo fue asumido por unaONG, y en una oportunidad por lamunicipalidad distrital. Estos aportes fuerongestionados por la población, lo que trajoproblemas de coordinación y demora en laejecución de la obra.

Contratación de servicios por “paquetes” yconstrucción de sistemas más grandes

Otro cambio importante fue la contrataciónen “paquete” de los diferentes servicios quese requerían para la promoción yconstrucción de los sistemas de agua. Cadapaquete agrupaba a diversos sistemas a serconstruidos en AA HH vecinos, según ladisponibilidad en la cartera de solicitudes yla realidad del terreno. De este modo sepodían reducir gastos administrativos, almismo tiempo que la empresa constructorapodía lograr economías de escala alconstruir varias obras a la vez.

La modalidad de contratación por“paquetes” se aplicó también con las ONGencargadas de labores de promocióncomunal y capacitación, con lo que se lesdio la posibilidad de concentrar su acción


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en una misma zona. Esta modalidad decontratación estuvo acompañada de ladecisión de construir sistemas de agua másgrandes, para varios AA HH a la vez.

La nueva modalidad de contratación deservicios y de construcción de sistemas de aguaredujo considerablemente los tiempos deconstrucción, lo que permitió el cumplimientode las metas del Proyecto APPJ y la reducciónde costos. Si bien esta modalidad fueplanteada en la segunda fase del Proyecto,como respuesta a la lentitud en el cumplimientode las metas, pudo ser implementadasolamente en la tercera fase, por la mayorcapacidad operativa de la Unidad de Gestióndel Proyecto.

Cambios en aspectos de gestión delProyecto APPJ

Un cambio significativo propuesto al final dela segunda fase fue la integración de losdistintos procesos que confluían para laconstrucción de cada sistema de agua:

• dirección técnica• tendido de la red y construcción de las

piletas• promoción y capacitación.

En efecto, en la fase anterior cada procesoera ejecutado por organismos distintos. Ladirección técnica de las obras estaba a cargode la Unidad de Gestión del Proyecto, quecontaba con la participación de técnicos deSEDAPAL asignados a esa unidad. Por otrolado, las ONG ejecutaban la promoción yla capacitación, mientras que técnicosindependientes —“maestros tuberos”contratados por la población— realizabanel tendido de redes y la construcción de laspiletas.

El cambio sustancial que se dio paulatinamenteen la segunda fase y se profundizó en la tercerafue encargar los tres procesos a las ONG, lasque, además de realizar las tareas depromoción social y capacitación, pasaron aasumir la dirección técnica y el tendido deredes, para lo que contrataron personal técnicoespecializado. De este modo las ONG pasaron

a ser responsables de todo el proceso deinstalación de las redes. La Unidad de Gestióndel Proyecto se limitó a supervisar y asesorarla ejecución de estos procesos, además deestablecer los contratos respectivos.

Este cambio obedeció a la necesidad de evitarproblemas que surgían en la coordinaciónentre entes distintos y que provocaban demorasen la ejecución de las obras. Además, estuvoaparejado a la modalidad de contratar a lasONG por “paquetes” de sistemas.

La construcción del reservorio ha estado acargo de empresas contratistas en las distintasfases del Proyecto, y era supervisada por losingenieros de SEDAPAL asignados a laUnidad de Gestión del Proyecto.

Cambios en el componente denúcleos higiénicos

En la primera fase se construyeron dieznúcleos. En la evaluación llevada a cabodurante la segunda fase se vio que estosnúcleos higiénicos tenían serios problemasde mantenimiento y sostenibilidad. Duranteel período de vacaciones escolares, cuandono había personal para hacer el debidomantenimiento, los núcleos se convirtieronen focos de infección y se malograron. Porello se propuso transformar este componenteen un programa de letrinización a serejecutado en algunos AA HH en los que seconstruían sistemas de agua. De este modose podía dar un complemento importante alsistema de agua allí donde el problema deeliminación de excretas era crítico. Estecomponente asumió, en la última fase, lameta de construir mil letrinas a ser instaladasen la mayor cantidad posible de AA HH.

Consecuencias de los cambios sobrelas metas del Proyecto

La introducción de estos cambios significóuna mayor flexibilidad en la propuesta y vinoa corregir la rigidez inicial de losprocedimientos de ejecución del Proyecto,que había sido diseñado en una época deemergencia y sin experiencia previa enmateria de realización de este tipo de obras.


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Sin embargo, estos cambios implicaban unaumento considerable (casi el doble) en elcosto de cada sistema de agua. Como no sepodían incrementar los fondos disponibles,fue necesario reajustar las metas: la metainicial de construir 470 “Micro Proyectos”fue reducida a 250. Hay que considerar queel concepto de “Micro Proyecto” no coincidecon el concepto de sistema autónomo deagua. Para fines administrativos internos, elProyecto APPJ consideraba que un “MicroProyecto” atendía a un máximo de 200 lotesde viviendas, de modo que un sistema deagua que abastecía a 400 lotes eraconsiderado como dos “Micro Proyectos”.

El cambio en la meta final del Proyecto APPJ,y sobre todo la necesidad de extender su plazode ejecución, determinaron que se suscribiesendiversos “Addendum” al Convenio ALA 92/07. Éstos fueron firmados entre el Gobiernodel Perú y la Unión Europea en diversas fechas.En lo esencial, estos añadidos al convenioinicial formalizaban el cambio relativo a lameta de cobertura del Proyecto y extendían suplazo de ejecución hasta marzo del 2001.

Resultados alcanzados en la segunda fase

En la segunda fase del Proyecto, que duró31 meses (entre febrero de 1996 y octubrede 1998), se terminaron los quince “MicroProyectos” pendientes, que habían sidoiniciados en la primera fase, y seconstruyeron doce “Micro Proyectos” nuevos.Habían transcurrido cinco años desde elinicio de las actividades y se habíanconstruido 68 “Micro Proyectos”, esto es, el27% de la nueva meta acordada de 250.

De los 68 “Micro Proyectos” construidoshasta entonces, tres estaban pendientes deculminación y la mayoría de ellos (50) teníareservorio metálico y una red de distribuciónque alcanzaba el 40% de la cobertura totaldel AH.

La fase final (octubre de1998–marzo del 2001)

Gracias a los cambios introducidos en la fasede transición y a la regularización de la

operatividad del Proyecto APPJ en agostode 1998, se pudo retomar el ritmo deconstrucción de sistemas autónomos de aguapotable. Así, en poco más de dos años(desde octubre de 1998 hasta marzo del2001) se pudo alcanzar la meta de “MicroProyectos” y letrinas construidas.

En esta fase se afinó y se consolidó lametodología de intervención del Proyecto. Nosólo se pudieron implementar los cambiospropuestos en la fase de transición, sino quese mejoró y perfeccionó la estrategia deintervención a través de la modalidad decontratación por “paquetes”, como ya se haexplicado. Esto fue provocado por lanecesidad de construir 190 “Micro Proyectos”en dos años, cuando en los primeros cincoaños del Proyecto APPJ se habían construidosólo 60. En esta fase final fueron ejecutados36 paquetes de “Micro Proyectos”.

Otro aspecto a ser considerado es que en estaetapa final hubo un considerable incrementode la cartera de solicitudes hechas al ProyectoAPPJ. Ello se debió a que en setiembre de 1998dejó de funcionar el FONAVI, que financiabala construcción de redes secundarias de aguapotable y desagüe. La culminación de esteprograma hizo que en numerosos AA HH dela ciudad se tomara conciencia de la pocaviabilidad de obtener conexiones domiciliariasde agua potable en el corto plazo; de ahí elincremento de la aceptación de la propuestadel Proyecto APPJ.

Resultados alcanzados por elProyecto APPJ y costos

Una vez concluidas sus actividades, elProyecto había logrado construir 214 sistemasautónomos de agua potable que, en términosadministrativos internos, equivalen a 261“Micro Proyectos”. Cada uno de éstos atiendeen promedio a 219 lotes o viviendas. Si seconsidera que en cada vivienda hay enpromedio 6,25 habitantes, el número total depersonas servidas sería de 335 000.

Como ya se ha indicado, la nocorrespondencia entre sistemas de agua y“Micro Proyectos” obedece al hecho de


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que en la última fase del Proyecto han sidoconstruidos sistemas más grandes queequivalen a dos o más “Micro Proyectos”.La equivalencia entre sistema de agua y“Micro Proyecto” está dada por el númerode lotes (o viviendas) atendidos10.

Características de los sistemas autónomosde agua potable

El Proyecto APPJ ha construido varios tiposde sistemas de agua potable que pueden serclasificados de acuerdo con diversoscriterios. En primer lugar, por tamaño; segúnesta clasificación pueden considerarse trescategorías: grandes, que sirven a más de500 lotes de vivienda; medianos, queatienden entre 250 y 500 lotes; y pequeños,que sirven a menos de 250 lotes.

En el cuadro 2 se presenta la distribuciónde los sistemas según tamaño y cono de laciudad en el que han sido construidos. Lamayoría (59,8%) son sistemas pequeños; unatercera parte (33,6%), medianos, y sólo6,6%, grandes. En cuanto a su distribucióngeográfica, los sistemas se encuentran en los

tres conos de la ciudad: 85 en el sur, 68 enel norte (que incluye la zona de Callao) y61 en el este.

En cuanto a las características de las obrasconstruidas, la mayoría de los sistemas (133,esto es, 62,2% del total) son los denominadossistemas “típicos”, es decir, con reservorioapoyado en un sector alto del AH; 35 sistemas(16,4% del total) tienen, además de reservorioapoyado, una cisterna desde donde seimpulsa el agua al reservorio, y 23 sistemas(10,7% del total) cuentan con reservorioelevado, construido sobre columnas, y unacisterna enterrada. Este tipo de obras han sidoconstruidas en zonas planas, donde no hayuna elevación en la cual construir elreservorio. Asimismo, han sido dotadas deun juego de dos electrobombas con las cualesel agua es impulsada desde la cisterna alreservorio. Finalmente, 23 sistemas (10,7%)carecen de reservorio, ya que son abastecidosdirectamente por la red de SEDAPAL.

En el cuadro 3 se muestra la distribución delos reservorios según tipo de obra yubicación geográfica.

Cuadro 2 Sistemas por tamaño y ubicación geográfica

Conos TotalTamaño del sistema

Norte Sur Este N° %

Grandes(más de 500 lotes) 9 1 4 14 6,6

Medianos(entre 250 y 500 lotes) 25 22 25 72 33,6

Pequeños(menos de 250 lotes) 34 62 32 128 59,8

Total 68 85 61 214 100,0

10 Cuando un sistema de agua supera los 400 lotes atendidos se lo considera como dos “Micro Proyectos”; sisupera los 600 lotes es considerado como tres “Micro Proyectos”, etcétera.


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Cabe señalar que 59 sistemas (27,5% deltotal) tienen redes de distribución construidasy cubren 40% de las calles del AH; el resto(155 sistemas) cuenta con redes que dancobertura al 100% de las calles del AH.

En lo que se refiere a la fuente deabastecimiento de agua, la mayoría (72,4%)de los sistemas son abastecidos por camionescisternas, 22,9% por la red de SEDAPAL y4,7% (10 sistemas) cuenta con abastecimientomixto, esto es, de camiones cisternas y de lared pública. De los 49 sistemas abastecidospor la red pública, algunos se benefician deesta situación desde el inicio, mientras queotros han contado con esa fuente deabastecimiento con posterioridad. Igualmente,hay que señalar que varios de estos 49sistemas han logrado la conexióndomiciliaria. En el cuadro 4 se muestra ladistribución de los sistemas según fuente deabastecimiento y por conos de la ciudad.

Para tener una idea más cabal de laenvergadura de los sistemas construidos habríaque mencionar que, en conjunto, las redes dedistribución de los 214 sistemas construidostienen una extensión de 440 km; asimismo,han sido construidas 5017 piletas. Además delos sistemas de agua, se han instalado 974letrinas de las 1000 inicialmente previstas.

Costos de los sistemas de agua

El costo de los sistemas de agua ha variadoa lo largo de la ejecución del Proyecto. Enla primera fase el costo promedio de unsistema era de 14 500 dólares. En lasegunda el costo se elevó a 31 000 dólares,debido al incremento de la cobertura de lared al 100% del AH y al hecho de que sehabían construido reservorios de concreto;además, en algunos casos se han realizadoobras complementarias.

Cuadro 4 Sistemas según fuente de abastecimiento de agua, por conos

Fuente de abastecimiento de agua Conos Total


Camiones cisternas 45 71 39 155 72,4SEDAPAL 23 14 12 49 22,9Mixto — — 10 10 4,7

Total 68 85 61 214 100,0

Cuadro 3 Sistemas según tipo de obra y ubicación geográfica

Tipo de obra Conos Total


Con reservorio apoyado 43 58 32 133 62,2Con cisterna y reservorio apoyado 12 6 17 35 16,4Con cisterna y reservorio elevado 3 14 6 23 10,7Sin reservorio 10 7 6 23 10,7

Total 68 85 61 214 100,0


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En la tercera fase se logró bajar los costos:cada “Micro Proyecto” costó, en promedio,26 500 dólares. En esta última fase el costopromedio de los sistemas, por lote, ha sidode 150 dólares (más IGV), incluyendo laconstrucción, la capacitación y los gastosadministrativos11. Hay que señalar que enestos costos no está incluida la valorizaciónde la mano de obra aportada por lapoblación en faenas comunales, que enmuchos casos es bastante considerable,sobre todo en aquellas zonas donde elterreno es rocoso y la excavación dezanjas y la habilitación de la plataformapara la construcción del reservorio handemandado un gran esfuerzo. Se hacalculado que el valor de la mano de obracomunal equivale en promedio al 20% delcosto de la obra. A estos costos habría queagregar el aporte de SEDAPAL en ladirección técnica y aprobación delproyecto de construcción.

Asimismo, en la fase final se logró reducirel costo de los reservorios apoyadosestándar de 50 m3 de 15 000 a 9500dó lares (más IGV). La considerablereducción de los costos de los reservoriosobedece a la mejora en los procedimientosde contratación (a partir de licitaciones de

propuestas) y a que se licitaban paquetesde reservorios.

Para el tendido de la tubería se aplicó unprecio unitario por metro lineal (incluidoIGV), así como un precio unitario porinstalación y construcción de cada pileta, deacuerdo con la siguiente escala:

Tubería de 2” a 4” $ 2,83 por metro linealTubería de 6” a 8” $ 3,54 por metro linealTubería de 10” a más $ 5,31 por metro lineal

Estos costos para el tendido de tuberíaincluyen la dirección técnica, gastos generalesy utilidades. Por cada pileta construida einstalada se pagaba 88,50 dólares.

Las letrinas fueron construidas por“paquetes” de AA HH, sobre la base de unprecio unitario de 135 dólares por letrina.

Los contratos establecidos con las ONG parala capacitación, asesoría y acompañamientoa las organizaciones de gestión de los sistemastambién contemplaban un pago por númerode lotes de los AA HH donde se debíaintervenir. Ese pago fue de 6,5 dólares porlote al inicio del Proyecto (primera fase), y de7,92 (más IGV) por lote en la fase final.

11 Los factores que elevan los costos por lote son: construcción de obras complementarias (cisterna y equipode bombeo), existencia de rocas en el terreno donde excavar y densidad urbana de los lotes, pues a mayorlejanía entre cada lote mayor el costo del tendido de las redes. La gran diversidad de estos factores haceque sea difícil establecer costos promedio. Los rangos fluctúan entre 90 dólares por lote donde no hay queconstruir un reservorio y 300 dólares por lote donde hay que excavar en roca y construir obras comple-mentarias.


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En este capítulo vamos a reseñar losprincipales procesos relacionados con laimplementación de los sistemas autónomos deagua potable: la promoción, la construcciónde los sistemas y la capacitación, así como elacompañamiento a las organizacionesencargadas de administrarlos. También sehace referencia a los cambios en lametodología de intervención.

2.1 La promoción de los sistemasautónomos de agua potable

Identificación y calificación

El proceso de promoción de los sistemasautónomos de agua potable se iniciaba conlas tareas de identificación, evaluación yselección de AA HH donde construir lossistemas. Estas tareas han estado a cargodel equipo de promotores de la UG delProyecto APPJ.

A partir de las solicitudes recibidas seconstituía una cartera de posiblesbeneficiarios, que era calificada de acuerdocon los siguientes criterios:

• existencia de riesgo sanitario;

• reconocimiento del AH por lasautoridades municipales;

• existencia de organizaciones vecinalescapaces de movilizar a la población enfunción de los compromisos a serasumidos;

• existencia de una fuente de aprovi-sionamiento (surtidor) de agua potablesegura, con capacidad suficiente yubicada en una zona cercana;

• estudio de SEDAPAL que muestre quelas obras a ser construidas sean laprimera etapa de un proyecto definitivo.

El requisito exigido a los AA HH donde seintervenía era el saneamiento legal-administrativo; es decir, el reconocimiento desu permanencia en los terrenos queocupaban y que les permitía alcanzar títulosde propiedad, si aún no los tenían.Adicionalmente, se les exigía que secomprometieran a aportar mano de obra,así como participar en el programa decapacitación sanitaria y ambiental.

La firma del Convenio de Participacióny los actores involucrados

Una vez identificado y calificado el AHdonde se construiría un sistema autónomo

2. Los procesos de promoción y construcciónde los sistemas autónomos deagua potable


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de agua potable, se firmaba un “Conveniode Participación” que era suscrito porrepresentantes de cuatro instituciones queintervenían en su ejecución:

a) La población beneficiaria, representadapor la JD del AH.

b) La Municipalidad Distrital.c) SEDAPAL.d) El Proyecto APPJ.

El documento del Convenio establecía loscompromisos de cada una de las partes, quese resumen a continuación.

La población beneficiaria se comprometía a:

• Aportar mano de obra no calificada parala excavación de zanjas, la habilitaciónde la plataforma donde se construiría elreservorio, la habilitación de vías deacceso y la preparación del área dondese construyen obras complementarias, silas hubiere (cisterna enterrada, tubería deimpulsión, etcétera).

• Participar en el proceso de capacitacióny replicar la capacitación a la poblacióna través de sus propios promotorescomunales, que serían capacitados porlas ONG por encargo del Proyecto.

• Constituir una unidad de gestión delsistema, con el propósito de asegurar sumantenimiento físico y su sostenibilidadeconómica, hasta su incorporacióndefinitiva a la red de SEDAPAL.

La Municipalidad Distrital se comprometía a:

• Acreditar a los representantes del AH.• Exonerar de todos los pagos y derechos

para la construcción del sistema.• Dar constancia del saneamiento físico

legal.• Participar con maquinaria, según sus

posibilidades, en la habilitación deacceso a reservorios y en la nivelaciónde calles (en caso de ser necesario).

SEDAPAL Se comprometía a:

• Evaluar el diseño del sistema para quereúna los requisitos técnicos exigidos y

dar la aprobación para que seaconsiderado como redes definitivas.

• Supervisar la obra y emitir un certificadode conformidad final.

• Aportar asistencia técnica a través deingenieros que formaban parte del equipotécnico de la UG del Proyecto APPJ.

• Proveer agua para pruebas hidráulicasy para la desinfección de lasinstalaciones construidas (reservorio yredes de distribución).

• Autorizar el uso de surtidores de dondedebían abastecerse los camiones cisternasque transportaban el agua hacia losreservorios de los sistemas autónomos.

• Exonerar del pago por concepto derevisión del Proyecto y dar cuenta delcontrol de obras.

La UG del Proyecto APPJ se comprometía a:

• Contratar al proyectista para el diseñode la red.

• Entregar los materiales para lainstalación de la tubería y la construcciónde piletas, así como mangueras ymateriales didácticos.

• Contratar a una ONG para quedesarrolle el programa de capacitacióny para el tendido de la red.

• Contratar a empresas para la construcciónde reservorios y obras accesorias(cisternas, casetas de bombeo, etcétera).

Como ya hemos visto, los compromisos delProyecto APPJ se incrementaron desde lasegunda fase de ejecución, cuando pasarona cubrir hasta el 50% de gastos decontratación de personal especializado parala voladura de roca ahí donde el terreno erarocoso y no se podía excavar zanjas conmano de obra no calificada. Igualmente, sise necesitaba suministro eléctrico paraaccionar las bombas, el Proyecto apoyabahasta con el 50% del costo de la instalaciónde medidor de corriente eléctrica.

Papel y funciones de la UG del Proyecto APPJdurante la construcción de los sistemas de agua

Los promotores sociales del Proyecto APPJsupervisaban la capacitación, y un grupo


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de ingenieros hacía lo mismo con losaspectos técnicos. Los promotores y losingenieros, en el ámbito de sus respectivascompetencias, aprobaban las valorizacionesde avance de los contratos y los respectivospagos. Igualmente, los técnicos del Proyectoasesoraban las estrategias de intervencióny la solución de las contingencias que sepresentaban en la construcción de las obras.

Una vez firmado el Convenio de Participación,la UG celebraba los siguientes contratos:

1. Diseño de las redes, con un ingenieroproyectista.

2. Capacitación, con una ONG previamenteseleccionada.

3. Instalación de la tubería y construcciónde piletas, con la misma ONG.

4. Construcción del reservorio, con unaempresa constructora.

Además, la UG ha tenido directamente a sucargo la adquisición de los materiales autilizarse en la instalación de redes yconstrucción de piletas.

2.2 El proceso de implementación delos sistemas

Por lo general, estaba previsto que el procesode construcción de cada sistema debía durarentre siete y ocho meses; y se componía delas siguientes fases:

• Promoción preliminar y diseño de la red.• Instalación de la red, construcción de

piletas y de reservorio.• Puesta en marcha y entrega del sistema.

Paralelamente se ejecutaba el programa decapacitación, que acompañaba a cada unade estas fases y adquiría modalidades ycontenidos específicos en cada una.

Fase preliminar y diseño de la red

Luego de firmado el Convenio deParticipación se daba inicio al proceso de

construcción del sistema. La red era diseñadapor un ingeniero proyectista contratado porel Proyecto APPJ. Una vez formulado, y antesdel inicio de las obras, el diseño era sometidoa la aprobación de SEDAPAL con el propósitode asegurar la posterior conexión de lossistemas a la red primaria de esta empresa.

Después de que SEDAPAL aprobaba eldiseño, con el metrado definitivo sepreparaba un presupuesto base para lainstalación de las redes y la construcción depiletas; y la UG procedía a la adquisiciónde los materiales necesarios.

Instalación de la red, construcciónde piletas y reservorios

En esta fase la población debía organizarseen un Comité de Obra para aportar con sutrabajo en la excavación de zanjas y otraslabores que requieren de mano de obra nocalificada. Igualmente, debía asumir losgastos de un almacén en el AH; habilitar unaplataforma donde sería construido elreservorio, y habilitar la vía de acceso paraque los camiones cisternas pudiesen llegarhasta el reservorio en caso de que noexistiesen estas vías.

La instalación de la red y la construcción delas piletas eran encargadas a la misma ONGque ejecutaba el programa de capacitación.Esto ha cambiado a lo largo del proceso deejecución del Proyecto APPJ. En la primerafase, el proceso de instalación de la red yconstrucción de piletas se encargaba a untécnico independiente (“maestro tubero”)cuya labor era supervisada por el ingenierode la UG. Con el pasar del tiempo se vioque era conveniente encargar esta tarea ala ONG, para integrar la función depromoción-capacitación con la de tendidode la red y supervisión técnica. El propósitoconsistía en integrar en uno solo los procesosde construcción, supervisión técnica ycapacitación.

La construcción del reservorio y de las obrascomplementarias se ha encargado aempresas contratistas.


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Puesta en marcha y entregadel sistema

Una vez construido, el sistema autónomo deagua potable era entregado a la mismapoblación, que empezaba a operarlo yadministrarlo. Para ello, el programa decapacitación preveía la preparación de losmiembros de la organización que seencargaba de administrar el sistema, asícomo el acompañamiento y la asesoríadurante la primera etapa de operación.

El programa de capacitación yacompañamiento

Este programa buscó fundamentalmentelograr la mayor participación comunal paraejecutar la obra sanitaria y para la posteriorgestión autónoma de los sistemas de agua.El programa era paralelo al proceso deconstrucción del sistema, y perseguía tresobjetivos básicos:

a) La organización de la participacióncomunal.

b) El fomento de la educación sanitaria yambiental para el manejo y gestión delos sistemas de agua.

c) La operatividad y transferencia de lossistemas.

La insistencia en la educación sanitariaobedecía a la precariedad de las formas deabastecimiento de agua para consumohumano en los sectores populares. Suobjetivo era crear hábitos y costumbres quecontribuyesen a generar condicionessaludables y a corregir los problemasencontrados: compra de agua insegura a loscamiones cisternas, uso de cilindros dealmacenamiento oxidados, mala disposiciónde los enseres domésticos para laalimentación, entre otros.

Al principio las ONG encargadas de lacapacitación debían realizar diagnósticosparticipativos para identificar perfilesambientales y riesgos sanitarios porenfrentar en cada localidad. Esto daba lugara una “Agenda Ambiental Local”.

Los promotores de ONG debían aplicar lapropuesta temática del Proyecto APPJ, a laque podían agregar contenidos en funciónde las exigencias encontradas en eldiagnóstico. Algunas complementaron conprogramas propios los requerimientosplanteados por las poblaciones (módulos decapacitación a líderes, gestión empresarial,entre otros). Es importante señalar que elProyecto APPJ contaba con un equipo deprofesionales que monitoreaba y supervisabala ejecución del programa de promoción ycapacitación ejecutado por las ONG.

El proceso de capacitación debíaacompañar a la construcción del sistema, ycomprendía tres fases:

1) Organización de la participacióncomunal.

2) Fomento de la educación sanitaria parael manejo del sistema.

3) Operatividad y transferencia.

Estas fases debían durar, en total, entre sietey ocho meses, según el tamaño del sistemaa ser construido. En los sistemas máspequeños se preveía una duración de seismeses, y en los más grandes, ocho meses.

En la primera fase se debía promocionar elsistema explicando a la población susobjetivos. Asimismo, en esta fase se debíaorganizar a la población en un Comité deObras para que canalizara su aporte en laslabores a las que se había comprometido enel Acta de Compromiso (faenas comunales yotras actividades complementarias).

En la segunda fase, que coincidía con laconstrucción del sistema propuesto por elProyecto, la capacitación se orientabafundamentalmente a organizar a lapoblación para el manejo del sistema; contal fin se debía constituir un organismoencargado de administrarlo. Esta entidadpodía adquirir diversos nombres omodalidades organizativas. Aquí también sedejó relativa libertad respecto del tipo deorganización a ser constituida. Por lo generalse trataba de un Comité Vecinal de


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Administración del Agua Potable (COVAAP);en otros casos fue un Organismo deMantenimiento y Gestión del Agua Potable(OMGAP). Algunas ONG promovieron otrasmodalidades de organización. Lo común atodas ellas es que debían ser organizacionesvecinales elegidas por la población paraadministrar el sistema, para lo cual debíanser capacitadas en aspectos de gestión.

La tercera fase, “Operatividad yTransferencia”, tenía el propósito de apoyaren la transferencia del sistema a lacomunidad organizada, así como asesorary acompañar al organismo encargado deadministrarlo. Se suponía que esta fasedebía durar tres meses, pero ello no ocurriódebido principalmente a las demoras en elproceso de construcción. Por esto el procesode acompañamiento a las organizacionesadministradoras de los sistemas ha sido máscorto que el inicialmente previsto12.

Metodología de la capacitación

La capacitación era impartida a promotorescomunales que se comprometían a replicarsus contenidos a la población en general.

Además de los talleres de capacitación sellevaban a cabo campañas sanitarias yambientales junto con los participantes delas comunidades. Dichas campañascontribuyeron a sensibilizar a los vecinospara movilizarlos a actuar sobre su entorno,y como una forma de difundir los contenidosde la capacitación.

Contenidos de la capacitación

Los contenidos del programa educativofueron elaborados por el Proyecto APPJ13 ypropuestos a las ONG encargadas deaplicarlos. Han buscado afirmar procesos deaprendizaje-acción para influir sobre los

hábitos de higiene que afectaban el medioambiente, las condiciones de salubridad enel hogar y la calle.

Ha habido cuatro módulos de capacitación,cada uno de los cuales estaba reforzado pormaterial educativo (folletos y rotafolios)producido por el Proyecto APPJ y distribuidoa los promotores capacitados.

Módulo 1. “Agua segura”

• Utilización racional del agua.• Sistemas de vigilancia del agua.• Manejo y dosificación de cloro.

Módulo 2. El ambiente

• Ordenamiento del espacio y las plantas.• Manejo de aguas residuales.• Manejo de residuos sólidos.• Disposición de excretas, letrinas y pozos

de precolación.• La higiene; manipulación de alimentos.

Módulo 3. Organización Comunitaria

• Participación de la población en faenascomunales.

• Participación en la organización delalmacén.

• Asistencia a las actividades decapacitación (réplica a cargo de lospromotores capacitados y campañas decomunicación).

Módulo 4. Mantenimiento y gestióndel sistema de agua “segura”

• Modelo de gestión.• Actividades de operación del sistema.• Actividades de mantenimiento.• Costos de operación del sistema y

fijación de tarifas.

12 Volveremos sobre este aspecto más adelante; aquí sólo lo señalamos para presentar un problema que fuegeneralizado y afectó a las organizaciones encargadas de administrar los sistemas.

13 El Proyecto contrató consultorías para la definición de contenidos educativos y la elaboración de materia-les (folletos y rotafolios).


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Los contenidos de las principales campañasrealizadas fueron:

• Mejoramiento ambiental (limpieza decalles y cerros, recolección dedesperdicios, desaparición de basurales,control de animales enfermos).

• Vigilancia de la calidad del agua de loscamiones y de las condiciones dealmacenamiento domiciliario.

• Difusión del uso adecuado de las letrinas.• Promoción del sistema autónomo de

agua segura.

Metas alcanzadas por el programa

Al culminar el Proyecto APPJ, el Programade Promoción Social y Capacitación alcanzólas siguientes metas:

• 200 talleres de capacitación parapromotores ambientales.

• Formación de 1500 promotoresambientales.

• Realización de 300 campañas deprevención sanitaria y mejora delambiente.

• Además, el Proyecto APPJ proporcionóa los promotores ambientales materialdidáctico (folletos y rotafolios). Tambiénse entregó comparadores de cloro ypastillas DPD para la vigilancia sanitaria.

• Los talleres de capacitación contaron enmuchos casos con el auspicio del centrode salud local.

• El Ministerio de Salud, a través de laDIGESA, contribuyó con la entrega decomparadores de cloro, pastillas DPDy algunas losas para letrinas.

Los promotores comunales han realizadoréplicas de capacitación a la poblaciónbeneficiaria en temas de higiene y ambiente.Se calcula que 7500 pobladores han sidoalcanzados con estas réplicas. Igualmente,la campañas de sensibilización ambientalhan movilizado aproximadamente a 20 000pobladores. Aunque la sistematización noha tenido el objetivo de evaluar estacapacitación, es posible afirmar que ésta hatenido impactos positivos que seríainteresante comprobar en un estudio deevaluación.

En la última fase de ejecución del Proyectose logró incrementar la participación de lamujer en estas actividades; así, el porcentajede participación de mujeres en tareas decapacitación y participación en campañasde sensibilización pasó del 33,5% inicial al46%, y superó el 50% en lo relativo a laparticipación en faenas comunales paraexcavación de zanjas.


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3.1 Los sistemas estudiados

Por sostenibilidad de los sistemas autónomosde agua potable se entiende la posibilidadde que operen con eficiencia hasta quepuedan ser conectados a las redes generalesde agua potable. En la mayoría de los casosexisten pocas posibilidades de que lossistemas de agua construidos por el ProyectoAPPJ puedan ser conectados con la redpública de SEDAPAL en el corto plazo, debidoa las dificultades de la ampliación de estared. De ahí la importancia de la sostenibilidadde los sistemas autónomos construidos.

Hasta ahora, de los 214 sistemas construidospor el Proyecto APPJ, cerca de 50 cuentanya con conexión al sistema de la red pública14

y han dejado de ser sistemas autónomos. Enel caso de los 164 sistemas restantes esaposibilidad no es cercana; mientras tanto,deben ser mantenidos en operación para dara los pobladores acceso a agua segura y

evitar emergencias sanitarias como lasocurridas a principios de los años noventa.

Para analizar las posibilidades desostenibilidad se han realizado visitas a 42sistemas de agua, que constituyen el 20%del total. En cada visita se ha comprobadoel nivel de operatividad del sistema y se hatratado de identificar los factores quecontribuyen a su sostenibilidad y los aspectoscríticos que deben ser enfrentados. Las visitasfueron realizadas durante los meses de abrily mayo del 2001.

Si bien la mayoría de los sistemas construidosfunciona hace poco tiempo (apenas algo másde un año), ya se expresan claramente lastendencias generales que explican lasostenibilidad de estos sistemas, y se expresanlos problemas típicos por los que atraviesan.

Además de las visitas, se han sostenidoreuniones con directivos y promotores de

3. Análisis de la sostenibilidad de lossistemas autónomos de agua potable

14 En realidad, no todos estos 50 sistemas contaron desde el principio con conexión a la red de SEDAPAL; lamayoría logró esa conexión luego de haber sido construidos. Entre estos 50 sistemas conectados al sistemade la red pública, algunos han logrado también la conexión del servicio domiciliario de agua.


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ONG que han tenido a su cargo las tareasde promoción y acompañamiento de lasunidades de gestión de los sistemas de agua,así como con aquellos que han participadoen calidad de contratistas para el tendido deredes. También se han realizado reunionescon dirigentes comunales de los AA HH dondese han construido los sistemas, así como confuncionarios de SEDAPAL y del Proyecto APPJ.

Los sistemas visitados fueron seleccionadosde acuerdo con varios criterios, con el finde recoger la diversidad de situacionesexistentes, ubicación, tamaño del sistema ytipo de obras construidas.

En lo que atañe a la ubicación han sidovisitados sistemas en los tres conos de la

ciudad: este, norte y sur (el cono norteincluye el Callao). Igualmente, han sidoincluidos sistemas pequeños (diseñados paramenos de 250 lotes), medianos (entre 250 y500 lotes) y grandes (para más de 500lotes). En el cuadro 5 se muestra ladistribución de los sistemas visitados segúntamaño y ubicación.

En cuanto al tipo de obras construidas, hansido visitados 27 sistemas con reservorioapoyado, 8 con cisterna y reservorioapoyado y 6 con cisterna y reservorioelevado. Sólo se ha visitado un sistema sinreservorio, debido a que este tipo de sistemasno ofrece mayor problema de sostenibilidadpues es abastecido directamente por la redde SEDAPAL (véase el cuadro 6).

Cuadro 6 Sistemas de agua visitados según tipo de obra y ubicación geográfica

ConosTipo de obra Total

Norte Este Sur

Con reservorio apoyado 14 8 5 27Con cisterna y reservorio apoyado 1 5 2 8Con cisterna y reservorio elevado 1 1 4 6Sin reservorio — 1 — 1

Total 16 15 11 42

Cuadro 5 Sistemas de agua visitados según tamaño y ubicación geográfica

ConosTamaño del sistema Total

Norte Este Sur

Grandes(más de 500 lotes) 7 2 1 10

Medianos(entre 250 y 500 lotes) 8 8 4 20

Pequeños(menos de 250 lotes) 1 5 6 12

Total 16 15 11 42


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En lo que se refiere a la fuente de obtencióndel agua, se ha privilegiado la visita a lossistemas abastecidos por camiones cisternas,por ser aquellos que enfrentan los mayoresproblemas de sostenibilidad y donde serequiere mayor capacidad de gestión. Entrelos sistemas visitados, 38 pertenecen a estacategoría; 3 tienen abastecimiento mixto (porSEDAPAL y por camiones cisternas), y sólo seha considerado uno abastecido directamentepor SEDAPAL (véase el cuadro 7).

3.2 La capacidad de gestión comoelemento central de la sostenibilidadde los sistemas

La observación realizada permite afirmarque los sistemas que mejor funcionan y quepresentan mejores condiciones desostenibilidad son aquellos gestionados concriterios de eficiencia técnica y derentabilidad económica en la prestación delservicio de agua.

En primer lugar, habría que afirmar que enlos sistemas abastecidos total o parcialmentepor la red de SEDAPAL hay menosrequerimientos de gestión; por tanto, susostenibilidad está asegurada. En estos casosno se enfrentan dificultades que demandenuna organización eficiente del sistema, pueséste no compite con otros abastecedores deagua y no hay exigencias administrativas:SEDAPAL emite facturas por la cantidad deagua utilizada en cada pileta, y éstas sonpagadas por los pobladores usuarios de

cada pileta a través de un delegado que selimita a recolectar las cuotas.

Los mayores requerimientos de gestión se danen aquellos sistemas abastecidos por camionescisternas, que son la gran mayoría (73% deltotal de los sistemas construidos). Esto es asíporque se debe enfrentar y resolver una seriede situaciones técnicas y administrativasrelativamente complejas, sobre todo en suetapa inicial de funcionamiento.

Se ha encontrado que la eficiencia en lagestión no guarda relación con el tamaño delsistema ni con el tipo de obra construida, pueshay sistemas pequeños que funcionan coneficiencia y otros que no; igualmente, haysistemas grandes con obras complementariasque funcionan con eficiencia y otros que no.

3.3 Aspectos que inciden en la gestiónde los sistemas

Las expectativas de la población y laproblemática de la institucionalidad local

Una situación bastante recurrente, que sesuele presentar sobre todo en los AA HHconsolidados y con diez años o más deexistencia, es el peso de gestiones anteriorespara solicitar la construcción de obras deagua potable.

En efecto, en casi todos los AA HH dondeintervino el Proyecto APPJ ha habido gestionesinfructuosas para dotar de agua potable a la

Cuadro 7 Sistemas de agua visitados según fuente de abastecimiento de agua yubicación geográfica

ConosFuente de abastecimiento de agua Total

Norte Este Sur

Camiones cisternas 16 11 11 38SEDAPAL — 1 — 1Mixto — 3 — 3

Total 16 15 11 42


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población. El peso de estas gestionesinfructuosas produce muchas veces desengaño,resentimientos y hasta apatía en la población.Ello obedece a que en esas gestiones lapoblación recibía promesas de conexionesdomiciliarias de agua a cambio de cuotaseconómicas para financiar las obras, dineroque no siempre fue devuelto. En algunos deestos casos los dirigentes han malversado losfondos; en otros los dirigentes eran engañadospor constructores que se aprovechaban de lasexpectativas de la población.

Este conjunto de situaciones ha generado unclima de desconfianza y recelo de lapoblación. Por eso, en varios AA HH lallegada del Proyecto APPJ fue percibidacomo una promesa más que no se cumpliría.De ahí el escepticismo y hasta una actitudcontraria de varios sectores de los AA HH.En algunos asentamientos, sobre todo enaquellos con larga trayectoria organizativa,la dirigencia local está dividida en bandosmuchas veces enfrentados entre sí, lo queha repercutido negativamente en la labor depromoción de los sistemas de agua.

Hay que tener en cuenta que en todos los AAHH de Lima, y sobre todo en los más antiguos,hay una gran expectativa de la población porobtener el servicio definitivo (con conexionesdomiciliarias) de agua y desagüe. Estoconduce a una baja aceptación inicial de unapropuesta de sistema de agua provisional quesi bien supone el tendido de redes definitivas,tiene reservorios y obras complementariasque son provisionales, además de servicio deagua a través de piletas.

En no pocos casos la población temía queel sistema propuesto se convirtiese endefinitivo y fuese un mero “paliativo” delproblema del agua potable. El hecho de queAA HH cercanos hayan logrado lasconexiones definitivas generaba un fuerte“efecto demostración” sobre el resto.

Por eso, en varios casos la propuesta delProyecto APPJ era asumida al principio conpoco entusiasmo y no lograba el consensode la dirigencia local. Siempre hubo unrecelo inicial que debía ser vencido. Sólo laconcreción de las obras logró aumentar laaceptación de los sistemas autónomos deagua potable.

Como ya se ha explicado, las expectativas derecibir conexiones domiciliarias de agua ydesagüe han sido alimentadas por programascomo los de FONAVI, Cordelica y Proredes15,que han construido redes de agua y desagüeen AA HH de Lima próximos a la red dedistribución y donde, por tanto, el servicio eraposible. En aquellos lugares donde la conexióna la red pública no era factible se generó unagran expectativa de recibir conexionesdomiciliarias de agua. Es en estos lugaresdonde el Proyecto APPJ proponía su oferta desistemas autónomos, y de ahí las resistenciasiniciales a la aceptación de esta oferta.

No obstante este tipo de dificultades, seaceptaba la propuesta del Proyecto APPJporque las redes eran definitivas. Por eso laaceptación de la propuesta del ProyectoAPPJ aumentó en la fase final, cuando seproponía sistemas con redes tendidas al100% del AH. En aquellos lugares donde laposibilidad de que SEDAPAL brindase elservicio era más remota, la propuesta delProyecto APPJ fue acogida con menosreticencias por la población.

La participación de la población en laconstrucción de los sistemas

En la etapa de construcción de los sistemas,la población se organizaba en un “Comitéde Obras” cuyas funciones principales erande dos tipos: por un lado, debían organizarsepara trabajar en faenas comunales,excavando zanjas para el tendido de la red

15 FONAVI financiaba la construcción de obras de agua y desagüe con créditos a ser pagados en un plazolargo. Cordelica financió varios proyectos de agua potable en AA HH de Ventanilla (Callao) durante losúltimos años, con abiertas intenciones políticas. Proredes es un programa de SEDAPAL que apoya el tendi-do de redes con conexión domiciliaria en zonas cercanas a su red de distribución.


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y para habilitar las plataformas donde seríanconstruidos los reservorios; por otro, debíanaportar cuotas en soles para habilitar unalmacén y pagar al almacenero encargadode vigilar los materiales a ser utilizados en laconstrucción16.

Durante esta etapa se generalizó la situaciónpor la cual no todos los pobladoresparticipaban en las labores comunales yalgunos empezaron a dejar de entregar susaportes económicos. Como consecuencia,cuando empezó a funcionar el sistema los queno habían participado en el Comité de Obradebieron pagar una cuota económica parapoder ser considerados como usuarios. Envarios casos esta distinción entre usuarios yno usuarios generó discrepancias entre lapoblación. Por lo general, estas dificultadesfueron superadas sin conflicto, mediante elestablecimiento de cuotas económicas ofaenas extraordinarias a ser cumplidas porlos que no aportaron durante la construccióndel sistema. Sin embargo, en algunos AA HHgrupos de pobladores “no usuarios” seguíanconsumiendo agua de los camiones cisternaspara no pagar la deuda que tenían con elComité de Obras y que les era exigida por laorganización administradora del sistema17.

En todos los casos el papel del Comité deObra ha sido muy importante. Se trata deuna experiencia clave en tanto los queparticiparon de él han sido por lo generallos que luego administraron el sistema.

La participación en el Comité de Obra hapermitido la identificación de la población

con el sistema de agua, y en cierto modo hacontribuido a la aparición de un sentimientode “empoderamiento”. Esto ha sido másclaro en aquellos casos en los que el trabajode excavación de zanjas fue particularmenteduro (por ejemplo, en las zonas donde elterreno es rocoso).

El proceso de construcción del sistema hapermitido movilizar no sólo a la poblaciónsino también a otras instituciones. Así, enalgunos casos los gobiernos locales hanaportado con maquinaria para nivelar víasde acceso y remover tierra.

La etapa inicial de funcionamientocomo período crítico

Durante los primeros meses de operación delos sistemas se presentan los mayoresproblemas técnicos y de organización delservicio. Por eso, es en este período cuandolos sistemas resultan más vulnerables. Se puedeafirmar que la sostenibilidad de los sistemasde agua depende en gran medida de la formacomo se enfrenta esta etapa inicial.

En numerosos casos se ha encontrado que alprincipio de la operación del sistema, luegode la inauguración, se presentan problemastécnicos que requieren de atención especial.Antes de la puesta en marcha del sistema sedebía proceder a su desinfección y limpieza,con la supervisión de la ONG contratada porel Proyecto. Cuando este proceso no se hacíaadecuadamente o el sistema no erasupervisado, aparecían problemasrelacionados con la calidad del agua18.

16 Durante la primera fase del Proyecto la población debía aportar dinero también para pagar al maestrotubero encargado del tendido de las redes.

17 Esta división entre “usuarios” (los que aportaron al Comité de Obras) y “no usuarios” se ha dado en mayorproporción en los AA HH grandes o donde la organización comunal no era sólida y cohesionada. Ello hagenerado dificultades administrativas posteriores que se podrían evitar en futuras experiencias, por ejem-plo flexibilizando los mecanismos de participación comunal, de modo que se eviten exclusiones. En reali-dad, este problema es consecuencia del carácter “vecinal” de la construcción del sistema, cuando suadministración tiene un carácter necesariamente empresarial que exige que todos los pobladores sean sususuarios (clientes).

18 La calidad de la desinfección de los sistemas de agua antes de su puesta en marcha se ha visto afectadapor las demoras ocurridas en la construcción de los sistemas. Resulta que, al final, el tiempo que las ONGtenían a su disposición para hacer el acompañamiento era muy reducido, pues muchas veces la puesta enmarcha del sistema se hacía cuando ya había culminado el período del contrato que habían suscrito con elProyecto APPJ. En realidad, este aspecto ha incidido bastante en la posibilidad de resolver el conjunto deproblemas que se han presentado en la etapa inicial de operación de los sistemas.


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Otro problema de orden técnico que se suelepresentar en la etapa inicial es el de las fugasde agua. Para combatirlo es preciso detectarválvulas defectuosas, revisar accesorios de lapileta y resolver problemas ocasionados porel eventual robo del recurso. En algunos casosse han presentado asimismo problemas defiltración en el reservorio. Estos defectos en laconstrucción debían ser detectados y resueltospor la empresa constructora (contratista) en lafase de prueba del sistema, antes de que éstefuese entregado a la población19.

Si los problemas técnicos que se presentanen la etapa inicial se prolongan o no sonresueltos a tiempo, suele suceder que launidad de gestión del sistema se descapitalizaal perder el agua que le fue entregada por laUG del Proyecto APPJ a modo de capital detrabajo inicial. Al no contar con dinero paracomprar más agua, el sistema deja de operartemporal o definitivamente.

La capacidad de gestión de la organizaciónencargada de administrar el sistema escrucial no sólo para superar problemas deorden técnico en esta etapa inicial, sinotambién para atender las siguientes tareas:

• Reclutar a las personas encargadas dedistribuir el agua por turnos (operadoresde piletas).

• Organizar el reparto de agua.• Seleccionar a delegados de piletas.• Definir procedimientos de cobranza.• Establecer tarifas.• Contratar con camiones repartidores de

agua.• Medir los volúmenes de agua comprada

(“cubicar”).• Probar el sistema de control de la

cobranza y distribución del agua.

Si la organización encargada de administrarel sistema no enfrenta adecuadamente este

conjunto de aspectos que son propiamentede gestión, corre el riesgo de ladescapitalización o la pérdida parcial de losusuarios (clientes). Esto ocurre sobre todo enaquellos casos en los que los sistemas de aguadeben competir con camiones cisternas.

El efecto de la competencia en lacomercialización del agua

Las organizaciones administradoras de lossistemas autónomos actúan en un contextode competencia en la venta del agua, amenos que se encuentren en una situaciónde monopolio caracterizada por larestricción al ingreso de camiones cisternasdebido a la carencia de vías de acceso alas calles del AH. Pero por lo general estasorganizaciones deben competir concamiones cisternas que ofrecen agua a lospobladores, como lo hacían antes de laconstrucción de los sistemas autónomos.

Dada esta situación de competencia, losvendedores de agua con camiones cisternasaprovechan las deficiencias administrativaso las debilidades de los sistemas autónomospara seguir vendiendo agua directamente alos pobladores. Así, cuando la organizaciónadministradora de los sistemas no logra sertan eficiente como debería en la prestacióndel servicio, los camiones cisternasencuentran clientes a quienes atender paraseguir haciendo negocio. En varios casos seda una situación mixta: algunos pobladorescompran agua al organismo que administrael sistema, mientras que otros la adquierende los camiones cisternas. Esto ocurre sobretodo en aquellos casos en los que el sistemafunciona parcialmente o cuando opera condeficiencias y se queda con un “mercadocautivo” compuesto por los lotes de lossectores más inaccesibles del AH, donde loscamiones no pueden transitar. Allí los

19 En algunos pocos casos se han detectado filtraciones en el reservorio luego de la entrega de la obra, lo queha generado problemas de operación en el sistema. Es el caso de dos sistemas en Carabayllo (Keiko Sofíay Primero de Mayo), donde las filtraciones se han presentado meses después de la inauguración y entregade la obra. Actualmente se está realizando un diagnóstico de los problemas para determinar sus causas.


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pobladores no tienen más opción quecomprar agua al sistema autónomo, aunqueno logre abaratar costos o no sea capaz degarantizar un buen reparto del agua (alrespecto se puede citar el caso de lossistemas construidos en Las Praderas, enCudapa y en Jardines de Pachacamac).

En cambio, en los AA HH en los que el terrenoes plano y los camiones pueden transitar porlas calles, los organismos encargados deadministrar los sistemas de agua deben sereficientes y competitivos en la prestación delservicio. Allí los camiones cisternas aprovechancualquier deficiencia para vender aguadirectamente a los domicilios. En algunos casosse produce la situación por la que los camionescisternas compiten ofreciendo rebajas en elprecio del agua para hacer fracasar a lasorganizaciones que gestionan los sistemas.

En diversos AA HH se ha llegado a impedirel acceso de los camiones cisternas mediantela clausura de calles o la instalación decontroles. Es el caso de Villa Leticia, enCajamarquilla, donde los dirigentesclausuraron una de las dos vías de ingresoal asentamiento para poder controlar mejorque los camiones no entrasen por la otra vía.En otros casos esta situación ha provocadoenfrentamientos. Esto ha ocurrido en el AHHijos de Apurímac (Ate Vitarte), donde ungrupo de pobladores contrarios al grupo queadministra el sistema presentó un recurso deamparo en el que acusa a los dirigentes delasentamiento de atentar contra la libertadde comercio y la libre empresa. Este casodemuestra que las organizaciones queadministran el sistema están en mejor piepara enfrentar la competencia con loscamiones cisternas si mantienen la cohesiónsocial en el AH, pues los camiones suelenaprovechar las discrepancias o divisiones dela dirigencia local.

Sin embargo, en la mayoría de los casos larelación entre los pequeños sistemas de aguay las empresas de camiones cisternas es decolaboración, al punto que los camionesaceptan vender directamente a lasorganizaciones que administran los sistemasde agua. En estos casos, aunque las empresas

de camiones cisternas venden a un preciomenor, evitan circular por todas las calles delos AA HH. Incluso se han presentadoocasiones en las que los camiones dejan devender directamente a los pobladores, sobrela base a un compromiso asumido con lasorganizaciones administradoras de lossistemas de agua, y en caso de dificultadesde operación estas organizaciones le pidena los camiones que ingresen a vender hastasuperar sus dificultades de operación (véaseel caso de los sistemas construidos en la partealta de Huaycán).

Desde este punto de vista se puede afirmarque la existencia de estos pequeños sistemasde agua está contribuyendo a ordenar elmercado de agua informal en los AA HHdonde han sido construidos. No sólo en cuantoal precio, sino también en cuanto a la calidaddel agua comercializada, en la medida en quelas unidades de administración de los sistemasautónomos tienen mecanismos de control dela calidad de agua, con el apoyo de los centrosde salud del MINSA o en coordinación conSEDAPAL.

También se han dado avances en cuanto a laexigencia de formalización de las empresasque poseen camiones cisternas y la definiciónde los surtidores de agua desde donde seabastecen (de preferencia surtidores deSEDAPAL). Como se verá más adelante, estosaspectos forman parte de la agenda de lascoordinaciones que se están dando entre losComités de Administración de los sistemas deagua en diversas zonas de Lima.

En algunos casos la competencia en la ventadel agua se da incluso entre pobladores deAA HH vecinos que cuentan con conexionesdomiciliarias. Ellos venden agua a través demangueras, a un precio inferior al de loscamiones cisternas e incluso menor al de lasorganizaciones que administran los sistemasautónomos, pues pagan el agua a una tarifamás reducida (que es la tarifa de conexióndomiciliaria), y además no tienen medidores,pues se trata de conexiones recientes, dondela empresa SEDAPAL aún no los hainstalado. Ésta es una forma de competenciamás difícil de combatir que la de los


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camiones cisternas, por su bajo precio. Estasituación ha afectado a algunos sistemasautónomos de agua potable, como en loscasos de la primera zona de Bayóvar (SanJuan de Lurigancho), 5 de Julio (San Juande Lurigancho), Santa Rosa y QuebradaJazmín (Villa María del Triunfo).

La racionalidad económica de lasorganizaciones administradoras

De todos los aspectos o factores queconfluyen a determinar la gestión de lossistemas autónomos de agua potable, el másimportante es la racionalidad económica conque se administra el sistema. Aquí lasorganizaciones encargadas de administrarlos sistemas de agua enfrentan disyuntivasclaras: o asumen criterios de rentabilidadeconómica en la prestación del servicio, oasumen criterios de prestación del servicioal margen de una lógica de rentabilidad.

Cada una de estas racionalidades tieneconsecuencias distintas. La primera implicaver a los usuarios del sistema como clientes;la segunda supone verlos como pobladores,es decir usuarios frente a los cuales no hayobligación de prestación de servicio. En elprimer caso la asunción de una racionalidadde rentabilidad económica tiene un efectomuy importante en cuidar el agua comorecurso escaso y costoso, cuya pérdidaafecta no sólo el servicio inmediato sino lasostenibilidad del sistema.

En los casos en los que las organizaciones queadministran el sistema no tienen un clarocriterio de rentabilidad económica, no sólo haymenos ingresos y remanentes sino también unmayor desperdicio del agua. Aquí el rol delos dirigentes de estas unidades es casi elmismo que el rol del dirigente vecinal: su laboren cuanto administrador no es asumida comoun trabajo, sino como un servicio que él prestaa la comunidad (no retribuido, por lo tanto noexigible de eficiencia).

En cambio, cuando la organización aplicacriterios de rentabilidad económica, haymayor celo por el control del agua; mayor

interés en atender a los usuarios (que sonvistos como clientes); mayor interés en haceruna buena operación del sistema; y mayorcapacidad de respuesta ante las dificultadestécnicas y administrativas que se presentan.

Por eso es importante que, desde elreclutamiento, en la capacitación y la selecciónde los encargados de las organizaciones deadministración de los sistemas, se apliquencriterios de rentabilidad económica, comoveremos en el acápite siguiente.

La capacitación, selección yacompañamiento de los miembrosde las organizaciones administradoras

La capacitación y la promoción realizadadurante la etapa de construcción del sistemaha incidido en los criterios con los que sehan conformado los equipos de gestión, másallá del nombre o la modalidad que éstoshan adquirido.

Una de las características de la capacitaciónrealizada es que ha versado mayormente entemas sanitarios y de higiene ambiental. Sinduda se trataba de contenidos muyimportantes, exigidos por la gran precariedadsanitaria y ambiental de los AA HH. Aquí hayque considerar un aspecto relacionado con laforma como se definieron y privilegiaron loscontenidos de la capacitación. Estos contenidoseran definidos en función del diagnósticoambiental de los AA HH, donde evidentementese detectaban problemas sanitarios yambientales en primer lugar. Sin embargo, lasnecesidades de capacitación en contenidosempresariales no se podían “detectar”, porqueno había servicios que administrar antes de laconstrucción de los sistemas. En cambio,aquellas ONG que tenían programas deapoyo a empresas comunales habían podido“detectar” con claridad la necesidad de definircontenidos de administración a los promotoresa ser capacitados. Por eso, aquellas ONG quese limitaron a aplicar la propuesta decontenidos hecha por el Proyecto APPJprivilegiaron los contenidos sanitarios, mientrasque las ONG que pudieron profundizar enlos contenidos de gestión empresarial lograron


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un mejor trabajo de capacitación y apoyo alas organizaciones de gestión de los sistemas.

De los cuatro módulos de capacitaciónpropuestos por el Proyecto APPJ, sólo uno(el cuarto) tenía contenidos genéricos degestión. Es así que algunas ONG se hanlimitado a cumplir con los contenidospropuestos. Pocas han ampliado el módulode gestión, introduciendo contenidos deliderazgo y de gestión empresarial.

La capacidad de gestión ha dependidotambién de los criterios con los que han sidoseleccionados y formados los dirigentes quetienen a su cargo la gestión del sistema. Enaquellos casos donde desde el inicio se haincidido en criterios de eficiencia técnica yeconómica los sistemas funcionan mejor;mientras que en aquellos casos donde laelección de los administradores del sistemano ha tenido en cuenta criterios de eficiencia,la sostenibilidad de los sistemas presentaproblemas, aunque esté en manos dedirigentes elegidos democráticamente.

Por lo general, la selección de los dirigenteslocales a cargo de los sistemas de agua se hahecho con criterios de representatividadvecinal, lo que no siempre asegurabacapacidad de resolver los problemas técnicosy de gestión económica que se suelen presentaren la operación de los sistemas. Generalmentelos que han sido designados en estos cargoshan formado parte del “Comité de Obra” ohan sido miembros de la Junta Directiva quehizo las gestiones ante el Proyecto APPJ.

Otro aspecto vital para el posteriorfuncionamiento y sostenibilidad del sistemaes el período de acompañamiento de laorganización por parte de la ONGencargada de la capacitación. Este períodoha sido clave para que la organización puedaser ayudada a resolver los problemas técnicosy administrativos que debía enfrentar en elperíodo inicial. Según el contrato establecidoentre el proyecto APPJ y las ONG, el períodode acompañamiento debía durar tres meses.Sin embargo, ese período fue bastante máscorto del previsto, por las razones queexpondremos a continuación.

En realidad, el período de acompañamientoera la fase final del proceso de capacitación,que en conjunto debía durar entre siete y ochomeses (según el tiempo de ejecución de laobra). Sin embargo, el proceso de construcciónse prolongó en la gran mayoría de los casos,lo cual ocasionó que el período deacompañamiento se redujera, en desmedro dela calidad del acompañamiento. Las ONG quehan hecho un mejor acompañamiento han sidolas que han contado con recursos adicionalesa los proporcionados por el Proyecto APPJ ohan podido agrupar en un mismo proceso alos promotores de diversos sistemas (“paquete”de capacitación) y tenían mayor presenciaefectiva en la zona de intervención. En generalhan sido las mismas ONG que han podidoampliar los contenidos de gestión empresariale inculcar desde el inicio criterios de eficienciay rentabilidad económica en la gestión de lossistemas.

Este es el caso que se dio en la zona deCiudad Pachacutec (Ventanilla), donde laONG encargada de acompañar a lossistemas de esa zona tenía al mismo tiempoprogramas de apoyo a microempresas derecojo de residuos sólidos, y programas demicrocrédito. Esta sinergia en la promociónsocial ha logrado mejores resultados.

3.4 Los casos de gestión exitosa y surelación con la “empresarialidadpopular”

Los casos más exitosos de gestión yoperación de los sistemas de agua sonaquellos en los que la gestión del sistema hasido encargada a un grupo de vecinoscapacitados y entrenados para administrarlocon eficiencia técnica y económica. En talessituaciones la capacitación y el período deacompañamiento de la organización vecinalhan sido más prolongados, y han coincididocon otros programas de promoción de laONG en los AA HH donde intervenía.

En estos casos la unidad de gestión adquierela función de concesionaria de un serviciocomunal aunque no figure formalmente comotal, y la organización se convierte en un


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COVAAP. Sólo en pocos casos las unidadesde gestión han asumido la forma de empresacomunal concesionaria del servicio de agua,aunque no estén constituidas formalmente.

En todos estos casos exitosos de gestión yadministración de los sistemas de aguaaparece como común denominador lapresencia de una unidad de gestión que hasabido enfrentar las dificultades técnicas yadministrativas que inevitablemente surgen.Esta capacidad de gestión no siempre se hadado desde el principio; muchas veces hasido el producto de un proceso a través delcual los miembros de la organización hanaprendido de sus errores iniciales.

Un grupo de sistemas eficientes y altamentesostenibles es el que se ha constituido en unsector de Ventanilla, en los AA HH de LosCedros, Keiko Sofía, Cueva de los Tayos y,parcialmente, José Olaya. Allí la ONGencargada de realizar la labor de promocióny capacitación, tanto de la población comodel equipo que asume la administración delsistema, ha tenido una presencia constantee incluso ha perdurado más allá delcompromiso asumido con el Proyecto APPJ.

En este caso la capacitación de promotoresfue intensiva en aspectos de gestiónempresarial y ha sido realizadaconjuntamente para los promotores de variosAA HH. Los que obtuvieron mejorescalificaciones en esta capacitación fueronpropuestos en las asambleas de usuarios delsistema (que a veces era una asamblea devarios AA HH cubiertos por el mismosistema) para asumir los cargos directivosen las unidades de gestión.

Más allá de estas formalidades relativas almecanismo de designación, lo importante esdestacar la capacitación que tuvieron y elhecho de que las unidades de gestión fueroncreadas desde el inicio como empresas

comunales. Estas empresas son gestionadascon criterios de rentabilidad económica yeficiencia técnica en la prestación delservicio, y consideran a los usuarios delsistema como “clientes”20.

Otro elemento común en estos casos es quela ONG encargada de la labor de promociónha realizado un acompañamiento másprolongado que en otras experiencias. Estoha sido posible gracias a que dicha ONGcontaba con apoyo adicional para laejecución de proyectos de promoción integralen el ámbito donde se construían los sistemasde agua. Concretamente, se trataba deprogramas de formación y acompañamientode microempresas para el recojo de residuossólidos, programas de microcrédito, serviciosde “baños ecológicos” y otros servicios depromoción ambiental como los muros decontención en lugares de fuerte pendiente.

Es importante destacar aquí que en los últimosaños se ha dado en los AA HH de Lima unfuerte movimiento de “empresarialidadpopular” que ha hecho tomar conciencia dela necesidad de aplicar criterios de rentabilidadeconómica en las actividades de promociónsocial que se llevan a cabo, pues la poblaciónde estos AA HH está inmersa en actividadeseconómicas que, aunque informales, estánclaramente orientadas por criterios derentabilidad. De ahí que se acepte ycomprenda la necesidad de aplicar estosmismos criterios a actividades de serviciocomunal, sin que tal cosa genere resistenciaso incomprensiones de la población. Son lospropios pobladores los que exigen este tipode criterios que resultan de un proceso deaprendizaje práctico y no teórico. Las mismasONG que apoyan actividades empresarialesen AA HH se han debido adaptar a esteaprendizaje social, y han descubierto que lamejor forma de apoyarlas no es conmodalidades “vecinales” sino con modalidadesempresariales.

20 Las utilidades de estas empresas revierten a la comunidad, luego de pagar los costos de operación ymantenimiento. Estas empresas comunales no están formalmente constituidas, es decir, no están escritas enregistros públicos. Esto obedece a la necesidad de evitar gastos administrativos y la facturación, pues elloelevaría el costo del agua.


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Gracias a estas circunstancias y al tipo decapacitación y acompañamiento recibido,las organizaciones constituidas han podidoorganizarse para ofrecer un buen serviciode agua a los usuarios de los sistemas yresolver los problemas técnicos que se hanpresentado. Ello no obstante, no han faltadodificultades; tampoco ha sido un procesoclaro desde el principio. En muchos casos laadopción de criterios de eficiencia yrentabilidad económica ha sido producto deun aprendizaje durante los primeros mesesde operación de los sistemas.

Las organizaciones que administran coneficiencia los sistemas de agua logran revertirlos mecanismos de comercialización del aguaen sus asentamientos. Allí los pobladores dejande comprar agua a los camiones cisternas yse convierten en usuarios del sistema; enrealidad, son clientes de la organización queadministra el sistema, que en la práctica secomporta como una concesionaria (aunque enalgunos casos se llame COVAAP). El nombreque asume la organización no es determinante;lo más importante son los criterios que utilizapara gestionar el sistema.

Una de las claves del éxito de estos sistemases que se ha encontrado una forma dedistribución del agua que satisface a losvecinos. La distribución comienza tempranopor las mañanas, cuando los operadores sedividen en equipos para recorrer las callesdel asentamiento de acuerdo con un horarioy secuencia establecidos y a los cuales losvecinos ya se han acostumbrado. Otro factorde éxito es el estricto registro de losvolúmenes de agua comprados y el controlde las mermas y fugas de agua por las redes.

Estas empresas comunales obtienenutilidades por su operación e inclusoatienden a pobladores de AA HH vecinosque no tienen sistema de agua; es decir,buscan ampliar sus clientes. En las visitas

realizadas no se ha podido obtenerinformación precisa sobre las utilidades delas organizaciones administradoras; sinembargo, en el anexo 1 se presentanalgunos datos sobre costos del agua y precioal que se vende, junto con los volúmenesaproximados de agua vendida. Estainformación permite concluir que laadministración de los sistemas autónomos esrentable si se controlan las fugas de agua ysi los costos de operación no son excesivos.

El caso de Los Cedros (Ventanilla)

El AH Los Cedros II Etapa, del distrito deVentanilla, cuenta con dos sistemas de aguaadministrados por una organizacióndenominada Empresa de Servicios de AguaPotable Cedros Sociedad Anónima Abierta(ESAPCESAA). La administración del sistemafunciona adecuadamente y atiende a las 840familias que allí residen21.

El sistema es exitoso gracias a que losmiembros de la empresa están preparadospara un control minucioso del volumen deagua que se compra al camión cisterna(proveedor) y de la venta a los usuarios. Contal fin se realizan confrontaciones cotidianas.

La organización creada, que tienemodalidad de empresa (aunque no estáformalmente constituida como tal), consideracomo clientes a los pobladores, y la atenciónes programada. Asimismo, se realiza unestricto control del agua. Por ello la“empresa” se preocupa especialmente deque los operadores (vendedores de agua)no desperdicien el recurso.

Esta situación se ha ido lograndopaulatinamente, pues al principio el aguaera distribuida por cualquier punto delasentamiento. Incluso se perdía tiempocuando los operadores (distribuidores deagua) dejaban de atender a la población

21 En realidad, los sistemas han sido diseñados para atender los 1377 lotes con los que cuenta el AH. Sinembargo, parte de los lotes están desocupados o sus propietarios no viven ahí permanentemente. Ésta esuna situación bastante difundida en AA HH de reciente ocupación.


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para tomar sus alimentos, razón por la cuallas familias preferían comprar directamentea los camiones cisternas. Como dijo undirigente de esta “empresa”: “le hemosganado la mano a los camiones cisternasen base a calidad en el servicio”. En efecto,los camiones cisternas ya no ingresan alasentamiento, porque no encuentranclientela.

La “empresa” programó rutas para ladistribución del agua y fue cambiandopaulatinamente los hábitos y costumbres dela población hasta lograr que todos lospobladores se convirtiesen en usuarios delsistema. La distribución de agua está a cargode tres grupos de dos personas cada uno, yla venta es directa. Ésta es realizada por elmismo operador, que entrega un boletodesglosable al usuario y a la tesorera de laempresa para que pueda controlar la ventadiaria y verificar en forma aleatoria la ventade agua a cada usuario.

El control de los camiones cisternas queabastecen al sistema es muy estricto. Contal fin se designa siempre a una persona dela “empresa” para que reciba el agua yanote en un cuaderno la hora, la placa delvehículo y el volumen que está entregando,con la finalidad de verificar que el aguaentregada al asentamiento haya sidoabastecida del surtidor de SEDAPAL.

El manejo económico de la “empresa” estransparente: arroja utilidades al cabo delos seis meses de gestión, a pesar de habertenido que efectuar gastos en la compra deherramientas, mangueras, mantenimiento delas vías de acceso, reparación de algunosdesperfectos y, sobre todo, en la limpiezadel reservorio.

Un factor importante para el éxito de estesis tema es que no ha presentadoproblemas técnicos en la desinfección ylimpieza. Ha habido algunas dificultadesen la operación y manejo de ciertosaccesorios, pero han sido inmediatamentesolucionados con la asesoría de la ONGdurante el período de acompañamiento.

Igualmente, la capacitación ha estadocentrada en modalidades de gestiónempresarial y se ha realizado de maneraconjunta con los promotores de AA HHvecinos. Allí se ha gestado el modelo deempresa comunal que se ha puesto enoperación y que ha sido ratificado enasamblea de usuarios del sistema.

Los sistemas de agua de la parte alta deHuaycán (Ate Vitarte)

Huaycán es un conglomerado de AA HH queocupa una extensa zona periurbana en eldistrito de Ate Vitarte, ubicado en el cono estede Lima. Se constituyó en 1984 como unaocupación planificada. La parte baja y centralya ha obtenido la conexión con la red dedistribución de agua potable proporcionadapor SEDAPAL y con conexiones domiciliarias.La parte alta, en cambio, situada en las faldasde cerros rocosos y con grandes pendientes,no recibe este servicio; allí ha intervenido elProyecto APPJ para construir seis sistemasautónomos de agua potable, todosabastecidos por camiones cisternas.

En realidad, no fue fácil para el Proyectointervenir en esa zona, debido a la granexpectativa de la población por obtener lasconexiones domiciliarias. Esta expectativafue alimentada por el FONAVI, que operóentre los años 1992 y 1998. Finalmente,cuando la población comprendió que laconexión domiciliaria de agua potabledemoraría en llegar, aceptó la intervencióndel Proyecto APPJ. Otro elemento quecontribuyó con esta aceptación fue laconstrucción en el lugar de reservorios másgrandes y que constituyen obras definitivas(tienen 150 m3). De esta forma los sistemasconstruidos se acercan más a la tananhelada solución definitiva, pues cuandoSEDAPAL intervenga para hacer lasconexiones domiciliarias tendrá que emplearlos reservorios existentes.

Otro elemento que ayuda a entender el éxitode estos sistemas es el hecho de que laslabores de excavación de zanjas (a cargode la población) han sido muy duras y


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penosas, debido a que el terreno es muyrocoso y presenta fuerte pendiente. Allí laszanjas han tenido que ser hechas rompiendoenormes rocas, muchas veces conmecanismos ingeniosos empleados por lapoblación para picar piedras con fines deconstrucción22. El esfuerzo realizado paraexcavar las zanjas y el hecho de que losreservorios sean definitivos han despertadoen la población y en la dirigencia local unsentimiento de pertenencia a los sistemas deagua: sienten que son “sus” sistemas. Estasituación explica que a pesar de que lacapacitación recibida no ha sido prolongaday han tenido poco acompañamientoposterior a la entrega de la obra, todos lossistemas funcionen, aun cuando con diversosgrados de eficiencia.

En la zona “Z” de Huaycán hay dos sistemasde agua (cada uno con un reservorio de 150m3), cuya administración está a cargo deun COVAAP elegido en asamblea comunal.Los miembros de este organismo de gestiónhan debido enfrentar al principio losproblemas típicos de operación del sistema,pero pudieron superarlos. Actualmente elsistema funciona normalmente y el COVAAParroja utilidades.

Un elemento que ayuda a la sostenibilidaddel sistema es que los dirigentes son al mismotiempo operadores de aquél, labor por laque reciben una remuneración23. El sistemaes, de cierto modo, su centro de trabajo, yeso aumenta su interés en que funcione.

Sin embargo, no todos los sistemas deHuaycán funcionan con el mismo nivel deeficiencia. Por ejemplo, en la zona “T” hayuno que se ha descapitalizado debido a larotura de uniones universales en las cajasde registro de las piletas. Este desperfectoha sido causado por una mala operacióndel sistema.

Otro problema presente en la administraciónde este sistema es que los dirigentesencargados de la unidad de gestión, queaquí tiene el nombre de OMGAP, carecende un mecanismo de medición del volumendel agua que ingresa al sistema. Tampocomiden con precisión el volumen de agua quevenden, pues los usuarios compran agua porcilindro o por “tachos” de distinto tamaño yque no han sido “cubicados”.

Esta situación de descapitalización determinaque la unidad de gestión no pueda compraragua con anticipación; entonces, debe cobrarel agua por adelantado para luego comprarlaa los camiones cisternas. Poco a poco losdirigentes están aprendiendo a resolver losproblemas técnicos que causan pérdida deagua y están solicitando a instituciones de lazona (municipio y parroquia) que los proveade agua para poder capitalizarse.

A pesar de estas dificultades, el sistema delsector “T” está en funcionamiento y haybuena voluntad de los dirigentes paramantenerlo y mejorar su operación. Si a ellose suma el hecho de que los camionescisternas no venden agua a domicilio, sepuede afirmar que el sistema es sostenible apesar de que requiere mejorar su operacióny administración.

Otro aspecto destacable en Huaycán es queal principio se intentó otorgar laadministración de los sistemas a loscamioneros. Ello ocurrió en los sectores “M”,“S” y en una parte del sector “Z” (UCV 233b, Sector Los Álamos y Santa Rosa). Sinembargo, esta modalidad de gestión sólofuncionó por poco tiempo, pues loscamioneros desistieron de administrar elsistema debido a las dificultades que tal tareaconllevaba. Así, el sistema pasó a seradministrado por los vecinos. Esto demuestraque la gestión técnica y la administración

22 La existencia de enormes rocas en la zona ha posibilitado que algunos vecinos se dediquen a la actividad depicapedreros; ellos producen materiales para la construcción de viviendas y la decoración (adoquines tallados).

23 Se trata de una remuneración reducida, pero satisface sus expectativas de ingresos en una economía desupervivencia.


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económica de los sistemas de agua es unatarea relativamente compleja que requiereesfuerzo y dedicación, sobre todo en laetapa inicial.

El caso de Siglo XXI (San Juan deLurigancho), caso de abastecimiento mixto

La unidad de gestión constituida en esteasentamiento se denomina ACOMAPSA local,es decir, forma parte de una organizacióndistrital, la Asociación de ComitésOrganizados de Mantenimiento de AguaPotable y Saneamiento Ambiental. Estaorganización administra dos sistemas de agua,y todo el asentamiento está ubicado en un cerroinaccesible para camiones cisternas. El primersistema es alimentado desde una cisterna de20 m3 por camiones y la red de SEDAPAL(abastecimiento mixto). Una electrobombaimpulsa el agua de la cisterna hacia unreservorio apoyado de concreto de 100 m3

de capacidad, desde el cual se distribuye porredes (100% de las calles) con 19 piletas de1” a 177 usuarios de un sector. El segundosistema está ligado al primero, pues utilizaparte de su estructura. Luego de tomar el aguadel reservorio del primer sistema, ésta esrebombeada a otro reservorio más alto de 100m3 de capacidad que atiende a los otros tressectores con 269 usuarios y 31 piletas de 1”.En conjunto, la organización administradoraatiende a 446 usuarios desde 50 piletas.

En este asentamiento la complejidadadministrativa no sólo proviene del diseñotécnico de las obras y de la topografía delterreno, sino también de su abastecimientomixto, que incide en su estructura de costos.Así, por un lado está el abastecimiento deSEDAPAL, restringido e interdiario, y por otroel abastecimiento del camionero contratadoque provee agua todos los días.

Hay que tener en cuenta también que SigloXXI está formado en realidad por cuatro

pequeños AA HH: Primavera de SantaMaría, Señor de los Milagros, Corazón deJesús y 27 de Marzo II. Aun cuando almomento de extender sus títulos depropiedad Cofopri los agrupó, cada unomantiene hoy su directiva vecinal y suasamblea propia como máxima instancia.

Si bien antes de la intervención de APPJ huboiniciativas de coordinación entre los diversossectores para enfrentar problemas comunes,la ejecución de los dos sistemas de agua seha constituido en la experiencia más concretade trabajo colectivo. Por ello, la organizaciónque administra los sistemas de agua tiene aquíuna doble responsabilidad: por un lado, lagestión eficiente de los sistemas; por el otro,la concertación con los cuatro sectores. Lossistemas son administrados con criterio derentabilidad económica, y su sostenibilidadestá garantizada porque la unidad de gestióntiene un “mercado cautivo”, dado que loscamiones cisternas no pueden ingresar en elAH.

La organización de la ACOMAPSA24 en eldistrito fue promovida por la ONG encargadade la capacitación, que convocó a laspersonas más destacadas de los comités deobra y a otros pobladores que participaronen las sesiones de capacitación. Aquí esimportante destacar el hecho de que lospromotores comunales fueron capacitados entodo el distrito, lo que generó una dinámicasupralocal que permitió el posteriorsurgimiento de la organización distrital.

La capacitación realizada en este caso, aligual que en el de Ventanilla, incidió en elmódulo sobre liderazgo y gestiónempresarial. Los promotores así capacitadosfueron propuestos como dirigentes de lasunidades de gestión de los sistemas de aguay ratificados en asamblea de los respectivosAA HH. En el caso de Siglo XXI fue unaasamblea conjunta de los cuatro sectores la

24 ACOMAPSA: Asociación de Comités Organizados de Mantenimiento de Agua Potable y SaneamientoAmbiental, que reúne a mas de diez Comités del Agua (COVAAP, COMASA, OMGAP) del distrito de SanJuan de Lurigancho, además de algunos asentamientos sin servicios básicos.


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que reconoció la representatividad de estospromotores capacitados, que pasaron a serdirigentes del organismo de gestión. Lapresidencia recayó en una mujer que ejerceun liderazgo importante. Ella administraeficientemente el sistema y ha demostradocapacidad de liderazgo tanto en lacomunidad local cuanto en la recientementeconstituida ACOMAPSA distrital.

Caso de Chacra Cerro (Comas)

Aquí se ha construido un sistema conreservorio elevado y cisterna enterrada. Enrealidad, el sistema atiende a tres AA HH:Chacra Cerro (125 lotes), Villa Juanita (80lotes) y El Cedro (60 lotes).

Para la administración del sistema se haconstituido un COVAAP formado pormiembros de las juntas directivas de cadaasentamiento, los que fueron elegidos enasamblea en junio del 2000. Al principio nohabía criterios claros para la administracióndel sistema; prueba de ello es que las piletaseran operadas por voluntarios. Esta forma dereparto debió ser cambiada, pues la labor delos voluntarios generaba problemas de pérdidade agua y deficiencias en la cobranza. Con laasesoría de la ONG, la directiva del COVAAPpudo corregir la situación; se introdujo el pagode los tres operadores del sistema, quienesahora reciben una remuneración mensual.

En la actualidad el COVAAP funciona coneficiencia técnica y administrativa; en lapráctica, ha corregido los criterios de gestióneconómica del sistema. La operación de éstearroja remanentes económicos de los cualesla dirigencia da cuenta en asamblea. Lapoblación está satisfecha con el servicio ycon la calidad del agua, además de que elprecio al que la compra es inferior que elque cobran los camiones cisternas.

En este caso el sistema funciona gracias albuen acompañamiento de la ONG y a queno ha habido problemas técnicos serios.Dadas estas condiciones, la capacidad yseriedad de los dirigentes asegura laeficiencia del sistema.

3.5 Casos en los que se presentanproblemas de gestión

Cuando se presentan dificultades técnicas yde gestión, los sistemas operan con un nivelde cobertura parcial y arrojan escasasutilidades. Esta situación se agrava si elsistema no ha logrado una distribuciónordenada del agua. En estos casos lospobladores no descartan comprar agua alos camiones cisternas, aunque sea a unprecio ligeramente más alto.

En tales circunstancias suele ocurrir unrecambio en la dirigencia de los COVAAP.Esta rotación obedece a diversos factores.Primero, algunos dirigentes renuncian a esacondición porque no son capaces de resolverlos problemas técnicos y administrativos.Segundo, los dirigentes son removidos enasamblea y reemplazados por otros quepertenecen a la JD del AH, quienes no siemprese vuelven a constituir como COVAAP.

En otros casos la rotación de dirigentes no seda en un contexto de crisis organizativa ydificultades severas en la operación del sistema,sino que es motivada por el celo de losdirigentes de la JD cuando ven que el COVAAPcuenta con recursos propios y adquiere un pesoen el liderazgo local. Así, ciertas veces elCOVAAP funciona formalmente, pero en lapráctica es administrado por miembros de laJD o por una persona designada por ésta.Entonces, lo que ocurre en la práctica es la“intervención” del COVAAP por la JD del AH(es el caso de Villa Leticia en Cajamarquilla).

En los AA HH Nuevo Paraíso y Paraíso Alto,ubicados en el distrito de Villa María delTriunfo, cono sur de la ciudad, el COVAAPha dejado de funcionar y el sistema esadministrado por una persona o un grupode personas designadas por la JD del AH yque rinde cuentas a ella. En estos casos seda una situación que puede ser definidacomo una “concesión de hecho”.

Una situación bastante extendida es que lapoblación no reclama la rendición decuentas. Más que transparencia en la


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gestión, lo que la población exige es preciosbajos (por lo menos en comparación con losde los camiones cisternas) y oportunidad enel servicio.

En los casos intermedios el sistema funcionamás con criterios “vecinales” que derentabilidad. Así, los usuarios del sistema noson vistos como clientes sino como pobladoresa quienes se les da agua como si se les hicieraun favor y, por tanto, no se les reconoce elderecho a quejarse si el servicio no funciona.El caso más ejemplar de esta situación es loque sucede en el sistema Los Jardines dePachacamac, en Villa El Salvador, dondeluego de descubrir que se robaba agua encuatro piletas se optó por clausurarlas. Comoconsecuencia, los vecinos abastecidos poresas piletas deben ser atendidos conmangueras de otras piletas, lo que ocasionademoras y mayores pérdidas de agua, osimplemente no son abastecidos y debenacudir a los camiones cisternas.

El caso de Jardines de Pachacamac y LosLaureles (Villa El Salvador)

Aquí se construyó un sistema de agua parados AA HH (Jardines de Pachacamac y LosLaureles); el primero con 180 lotes y elsegundo con 70. El sistema cuenta con unreservorio de concreto apoyado, redes al100% y piletas cada 10 lotes. Fue construidoen la fase final del Proyecto APPJ einaugurado en junio de 1999. El primerCOVAAP no pudo resolver una serie deproblemas técnicos que surgieron al principio,durante la desinfección del sistema; porejemplo, el agua salía sucia y tenía un fuerteolor a cloro. Además, se presentaron seriosproblemas administrativos: se vendió el aguaa crédito y no se pudo recuperar el dinero.Estas deficiencias administrativas, junto conlas dificultades técnicas que significaronpérdida de agua, motivaron ladescapitalización del COVAAP y la parálisisdel sistema. Así, el COVAAP se desactivó y

el sistema estuvo inactivo durante cinco meses.Luego un miembro de la JD del AH propusoreactivar el sistema, para lo cual fue necesariorealizar nuevas pruebas hidráulicas confondos de la JD. Además, se nombró un nuevoCOVAAP que sin embargo no actúaorgánicamente. Quien opera el sistema es eltesorero del COVAAP, situación que puedeser considerada como una “concesión dehecho”25.

Al momento de la visita el sistemafuncionaba, pero sólo atendía a 70% de loslotes de ambos AA HH, sobre todo en lazona donde no pueden entrar los camionescisternas. En realidad, la falta de acceso alos camiones cisternas provee al sistema deun “mercado cautivo”; sin embargo, suadministración sigue siendo ineficiente.

La administración del sistema arrojaremanentes económicos reducidos. Alparecer, hay una administración de“supervivencia”: el sistema funciona con elmínimo de capacidad para reponer gastosy pagar las remuneraciones de losoperadores, mas no con un criterio deeficiencia que le permita abastecer a todala población y enfrentar emergencias oreparaciones. La sostenibilidad del sistemano está asegurada, y éste puede volver adesactivarse.

El caso de Virgen de la Candelaria yAmpliación (Villa El Salvador)

Para estos dos asentamientos, que tienen entotal 260 lotes, se ha construido un sistemade agua que cuenta con un reservorioelevado de 20 m3 y una cisterna enterradade 30 m3. El sistema es administrado por unmismo COVAAP.

El sistema empezó a funcionar en febrerodel 2001, pero estuvo operativo sólo durantecinco semanas. La paralización obedeció aque el agua salía con suciedad, partículas

25 Al igual que en otros casos, las “concesiones de hecho” son aceptadas por la población en la medida enque el sistema funciona y da un buen servicio.


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de cloro y grasa. El COVAAP contrajodeudas con el proveedor de agua que nopudo cancelar, razón por la cual sedescapitalizó. Además, su estructura decostos era errónea y no cubría los costos deoperación.

Aquí no hubo una adecuada supervisiónde la desinfección del sistema por parte dela ONG encargada de hacer elacompañamiento; tampoco una buenacapacitación y selección de los integrantesdel COVAAP.

El caso de Oasis de Villa Grupo III(Villa El Salvador)

En este AH se construyeron dos sistemas deagua para un total de 580 lotes de vivienda.Cada sistema tiene un reservorio elevado de20 m3 y una cisterna enterrada de 30 m3.La red ha sido construida para el 100% delAH, y hay un total de 59 piletas.

Al principio (abril del 2000) fueronconstituidas dos unidades de gestión, unapara cada sistema de agua, ambas bajo lamodalidad de COVAAP. Sin embargo, unode los COVAAP fracasó al segundo mes deiniciar sus actividades. Este COVAAP tuvoproblemas al momento de desinfectar elsistema (el agua salía sucia); además, habíapérdida de agua. Pero el hecho que derivóen la parálisis del sistema fue el robo de lasdos electrobombas con que contaba (unaoperativa y otra de repuesto) para impulsarel agua desde la cisterna enterrada hasta elreservorio elevado. Ante esta situación, elCOVAAP que quedaba asumió laadministración de ambos sistemas, para locual debió trasladar una de sus doselectrobombas al sistema que se habíaquedado sin ellas a raíz del robo, de modoque ahora cada sistema tiene una solaelectrobomba.

Como el AH está ubicado en una zona plana—lo que explica que se hayan construidoreservorios elevados—, todas las calles delAH son transitables para los camionescisternas, que ofrecen agua en abierta

competencia con los sistemas administradospor el COVAAP. Así, para poder competircon los camiones, además de resolver losproblemas técnicos iniciales, el COVAAP hadebido organizar un buen sistema de repartodel agua: los operadores del sistema selevantan a las 4:30 de la mañana paradistribuir el agua antes de que lleguen loscamiones cisternas. De esta manera se halogrado cambiar los hábitos de lospobladores, que ahora esperan su turnopara ser atendidos y han ido aprendiendopoco a poco a valorar el hecho de tener susdepósitos de agua en la vivienda. Sinembargo, la presencia de los camiones espermanente, y están a la espera de cualquierfalla en los sistemas para poder vender aguaa la población.

En este caso la eficiencia del COVAAPdescansa en buena medida en el liderazgode una persona, el presidente de eseorganismo, que es al mismo tiempooperador del sistema y recibe unaremuneración por ello. Si bien el presidentedel COVAAP informa sobre el resultado dela gestión económica, no hay manera decomprobar las cuentas. A pesar de esto, ycomo suele suceder con otros sistemas, lapoblación no reclama por transparencia enla gestión económica; sólo le preocupa queel sistema funcione. Aquí también hay una“concesión de hecho” detrás de lamodalidad de COVAAP.

Este sistema es vulnerable por dos razones.En primer lugar, la falta de electrobombasde repuesto: si falla una el sistema deja deoperar. La otra razón es que la gestión delsistema descansa en una sola persona; siésta se ausenta no podrá ser reemplazadarápidamente, sobre todo en un contexto defalta de apoyo y asesoría externa. Comono existe una institucionalidad clara, sihubiese que reemplazar al dirigente delCOVAAP que maneja el sistema su sustitutono contará con acompañamiento nicapacitación.

Este tipo de casos en los que la competenciade los camiones cisternas es más fuerte


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demuestra la necesidad de que la gestiónde los sistemas autónomos de agua descanseen modalidades que garanticen continuidady en la posibilidad de que el esfuerzorealizado pueda tener la recompensaeconómica correspondiente. Así se evita queesta remuneración se disfrace de“rendiciones de cuentas en asamblea”;cuentas que, por lo demás, no pueden sercomprobadas.

Caso de La Pradera (Villa María del Triunfo)

En este AH se han construido dos sistemasde agua: uno con reservorio de concretoapoyado y otro con reservorio apoyado ycisterna enterrada con su correspondientecaseta de bombeo equipada con doselectrobombas. Los sistemas han sidodiseñados para atender a 392 lotes devivienda, y cuentan con 37 piletas.

Fueron inaugurados en enero del 2000,pero al momento de la visita (abril del2001) sólo estaba operativo el sistema Nº2, que tiene cisterna con bombeo yreservorio apoyado. El sistema Nº 1, quecuenta con reservorio apoyado, está fuerade servicio porque el COVAAP no tuvocapacidad para solucionar los problemastécnicos que se presentaron al principio ytampoco pudo resolver las exigenciasadministrativas del sistema. El sistema Nº1 está ubicado en una zona plana en laque hay presencia de camiones cisternas,que venden el agua al mismo precio quecobra el COVAAP. Ante esta situación, lapoblación prefiere comprarle a loscamiones. Parecería que los dirigentes delCOVAAP no tienen el aliciente económiconecesario para enfrentar la competencia delos camiones cisternas.

A su vez, el sistema Nº 2 sigue operativo noporque allí el COVAAP le haya ganado lacompetencia a los camiones, sino porque tieneun “mercado cautivo”. Esto es así porque elsistema abastece a apenas 35 lotes ubicadosen la parte alta del AH, donde los camionesno pueden llegar por la inexistencia de víasde acceso en esa zona.

Esta es una prueba clara de que el buenfuncionamiento de un sistema de aguarequiere que sus administradores recibanuna buena remuneración. Entonces, elsistema funciona sólo en la zona donde tieneun mercado cautivo. Como dijo el promotorde una ONG: “los dirigentes de COVAAPno son ángeles, tienen familias que mantenery no pueden dedicarse a las tareasadministrativas si no tienen ingresos”.

Se puede afirmar que la ineficiencia no esgenerada por la presencia de los camionescisternas, sino por la falta de criterios derentabilidad económica en la administracióndel sistema. Lo que sucede en este caso esque la operación del sistema requiere de unadedicación que los dirigentes no estándispuestos a dar gratuitamente, pues no sonconcesionarios sino simplementeadministradores vecinales que no obtendríanningún beneficio personal si se dedicaran acompetir con los camiones. De ahí que, antela competencia de los camiones, “tiraran laesponja”. Este caso muestra claramentecómo los criterios de gestión inciden en lasostenibilidad de los sistemas.

El caso de las Lomas de Zapallal(Puente Piedra)

Este es un asentamiento de 1080 lotes en elque hay dos sistemas de agua. Cada sistemacuenta con un reservorio de concreto armadode 100 m3. La organización que administraambos sistemas se denomina COVAAP y estápresidida por el vicepresidente de la JD local.Lo importante en este caso es que losdirigentes del COVAAP fueron elegidos enasamblea comunal gracias a su trayectoriaen el AH, forman parte de la dirigencia localy se comportan más con criterio vecinal quede rentabilidad económica.

La administración del sistema es asumida casicomo una obligación por los dirigentes,quienes no perciben a los usuarios comoclientes sino como pobladores. Como lagestión del sistema no les reporta ingresos,no se sienten obligados a brindar un servicioeficiente. Así, la administración del sistema


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no es realizada con criterios de rentabilidadeconómica, a pesar de que podría serlo, puessu operación es rentable. Sin embargo, a losdirigentes no les interesa brindar un servicioconstante a la población. El agua no esdistribuida todos los días, lo que provoca lasquejas de los vecinos, quienes se venobligados a comprar intermitentemente aguaal sistema y a los camiones cisternas.

Quienes expresan mayor disconformidadpor la falta del servicio son los pobladoresde la parte más alta, donde los camionesllegan con más dificultad. Los pobladores dela parte más baja, en cambio, tienen másacceso a los camiones cisternas.

Al parecer, en Las Lomas de Zapallal losdirigentes no han recibido una capacitaciónen aspectos de liderazgo y gestiónempresarial; tampoco tienen una idea clarade la complejidad que demanda la gestióndel sistema. Por eso ofrecen el servicio deagua casi como una obligación o un“favor” que hacen a los vecinos. Este casoes típico de una modalidad de gestión quees producto de no haber asumido conclaridad cri terios de rentabi l idadeconómica. Aquí los contenidos de lacapacitación no han estado centrados enla gestión empresarial, y los dirigentesfueron elegidos con criterios vecinalesantes que empresariales.


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4.1 La población beneficiaria comoactor social

La población beneficiaria es el actor másinteresado en la sostenibilidad de lossistemas autónomos de agua potable. Laaceptación de estos sistemas se haincrementado en la medida en que éstos handemostrado ser eficientes en la prestacióndel servicio de agua de calidad. Al principiohubo escepticismo, pues los pobladorestenían la expectativa de contar conconexiones domiciliarias de agua y desagüe.

Si bien en las visitas realizadas no se ha podidoestudiar a profundidad la actitud de lapoblación hacia los sistemas autónomos, sí sehan recogido diversos indicios de aceptacióna través de entrevistas con los usuarios, enespecial con las amas de casa y lastrabajadoras de los comedores populares26.Las respuestas obtenidas revelan que lapoblación usuaria valora la disponibilidad delservicio en las viviendas y la calidad del agua.

En todos los lugares que se han visitado se hapodido constatar que los pobladoresconsideran que el agua que reciben hoy conlos sistemas es mejor que la que podían obtenerantes de la existencia de éstos. Otra ventajareconocida es el precio, por lo generalligeramente inferior que el que cobran loscamiones cisternas.

Es posible afirmar que esta aceptación estárelacionada también con el hecho de que setrata de soluciones transitorias hacia lasconexiones domiciliarias definitivas. En efecto,los sistemas autónomos significan una mejoraimportante respecto de la situación anterior,cuando se abastecían de agua a través decamiones cisternas. Esto ocurre sobre todo enzonas de pendiente muy pronunciada dondeno pueden ingresar los camiones. Allí, antesde la construcción de los sistemas autónomoslos pobladores debían cargar el agua enbaldes desde la parte baja del AH y subirempinadas escaleras hasta sus casas. En laszonas de topografía plana esta ventaja de

4. Actores sociales e institucionalesen relación con la sostenibilidadde los sistemas

26 En las visitas realizadas se ha solicitado información por lo menos de las socias de los comedores popula-res, institución presente en casi todos los AA HH de Lima.


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los sistemas autónomos sobre los camionescisternas no es tan marcada; por ello, en estaslocalidades la instalación de los sistemassupone necesariamente apelar a otrasventajas, como la oportunidad en el servicio,la calidad del agua y, sobre todo, un menorprecio.

En lo que se refiere a las característicasnegativas de los sistemas autónomos, la másrecurrente es que la distribución de agua conmangueras al interior de la vivienda suponeen cierto modo la invasión de la privacidadde los usuarios. Sin embargo, estadesventaja es compensada con creces porlas ventajas reconocidas. En realidad, elmayor descontento de la población se dacuando el sistema no opera o funciona sinla frecuencia y la oportunidad requeridas.

Para subsanar la desventaja asociada alingreso de los operadores de mangueras enlas casas, en algunos AA HH se ha aceptadode buen grado la solución de distribuir aguaa través de puntos intermedios, desde dondecada vivienda coloca una manguera propiaconectada a los recipientes que están dentrode la casa. En realidad, esta solución seacerca más a la tan anhelada conexióndomiciliaria. Esta innovación en las redes dedistribución permite que el sistema autónomosea más “amigable” con los usuarios, yaumenta considerablemente su nivel deaceptación. El costo de esta solución es dealrededor de 25 dólares por cada punto desalida del agua; sin embargo, ofrece ventajasque son muy apreciadas por la población27.Actualmente se está produciendo un “efectodemostración” de esta innovación técnicaentre las organizaciones administradoras delos sistemas autónomos de agua.

Esta solución debería ser considerada enfuturos programas de construcción desistemas autónomos, sobre todo si se tieneen cuenta que su costo podría abaratarse si

se compran insumos (medidores) en granescala y si se considera que esta soluciónahorra la construcción de piletas.

En síntesis, los sistemas son aceptados y lapoblación beneficiaria exige sobre todo quesean eficientes. De ahí que se acepte de buengrado un criterio de rentabilidad en laadministración de los sistemas y el pago deremuneraciones para quienes cumplen estasfunciones.

4.2 Las organizacionesadministradoras de los sistemas

Las organizaciones administradoras de lossistemas autónomos de agua potable hantomado diversos nombres y modalidades degestión. La mayoría de ellas se denominanCOVAAP; otras, OMGAP; y un tercer grupo,ACOMAPSA. Pocas organizaciones hanadquirido la forma de empresa comunal.Más allá de la denominación asumida, enmuchos casos se trata de una suerte deconcesionarios dependientes de los COVAAPo de las JD de los AA HH, que en estos casosse limitan a tareas de supervisión mas node administración.

Este conjunto de organizaciones estápasando por un período de aprendizaje yde consolidación que, como ya hemos visto,presenta una casuística diferenciada encuanto a criterios de gestión y modalidadesde operación. Ellas son depositarias de lossistemas y están llamadas a mantenerlosoperativos. En líneas generales, estasorganizaciones expresan la gran capacidadde gestión de la población beneficiaria, quesin embargo debe ser asesorada yacompañada durante el período inicial deoperación.

A menudo estas organizaciones son lasúnicas que obtienen ingresos en los AA HH,

27 Esta solución técnica, sustentada en la prolongación de las redes de distribución, es aún reciente. El mayorproblema al respecto está dado por el hecho de que los medidores utilizados son reciclados, pues losnuevos cuestan más (alrededor de 80 dólares cada uno).


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razón por la cual se están constituyendo enfinanciadoras de obras comunales o desoporte para actividades de las JD de esosasentamientos.

Además de las tareas de administraciónde los sistemas, estas organizacionestienden a asumir otra función: representara los pobladores en la problemática delagua y del saneamiento en general.Ocurre que el tema del saneamiento básicoes uno de los que más moviliza a lapoblación de los AA HH y sus dirigentes.En la mayoría de los AA HH de Lima yase han resuelto de alguna forma los temasde vialidad, electrificación y titulación, entanto que la falta de agua potable siguesiendo una de las mayores reivindicacionespendientes.

Por eso, las organizaciones encargadas deadministrar los sistemas autónomos estánparticipando en instancias de coordinaciónzonales o distritales en las que abordanconjuntamente una agenda común, enfunción de la problemática del saneamientode sus AA HH.

Actualmente se están dando diversasexperiencias de coordinación, que enrealidad son la continuación de lasactividades de capacitación y promociónllevadas a cabo por algunas ONG que hanintervenido como entes ejecutores del ProyectoAPPJ. La mayoría de estas instancias decoordinación se ha gestado en los talleres deintercambio de experiencias entre lasunidades de gestión promovidas por el mismoProyecto. Lo que los llevó a mantener lasreuniones de coordinación fue la necesidadde identificar problemas comunes y deaprender de las experiencias de las otrasorganizaciones.

La agenda de estas coordinaciones estáreferida a las dificultades comunes y a laspropuestas de solución. Los problemas másimportantes atañen a la relación con SEDAPAL.A continuación se presentan los aspectoscentrales encontrados en las instancias decoordinación más activas.

Eje Néstor Gambetta y carreteraPanamericana Norte (cono norte)

En esta instancia de coordinación participanalrededor de quince organizacionesadministradoras de los sistemas de agua dela zona de la carretera Norte y Ventanilla(Keiko Sofía, Los Cedros II, Los Olivos de laPaz, Pedro A. Labarthe, José Olaya, Cuevade los Tayos, Virgen del Pilar, Villa Escudero,Chavinillo y Viñas de Angamos). Sus pedidosmás recurrentes son los que se señalan acontinuación:

• Que los surtidores de SEDAPAL denpreferencia a los camiones cisternasque abastecen a los sistemasautónomos.

• Que se amplíe el horario de atenciónde los surtidores de agua de SEDAPALpara camiones cisternas.

• Que se controle el número de viajes delos camiones cisternas a los sistemas deagua.

• Que se reconozca a estas organizacionescomo representantes de los sistemasautónomos de agua y se les considereparte de la distribución de agua deSEDAPAL. En la actualidad lasorganizaciones administradoras de lossistemas no tienen reconocimiento formalde dicha empresa, pues no son sus clientesdirectos (hasta ahora, los clientes deSEDAPAL son los camiones cisternas).

Se ha acordado dirigir un memorial aSEDAPAL para que asuma acciones sobrelos problemas que se presentan con elsurtidor y en la infraestructura de lossistemas (reservorios, equipo de bombeo yredes).

Eje de la avenida Túpac Amaru(cono norte)

Las coordinaciones entre las organizacionesde administración de los sistemas de aguacontaron con el apoyo de la Municipalidadde Carabayllo y de algunas ONG que hanintervenido en la zona en calidad de entesejecutores del Proyecto APPJ.


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En esta coordinación participan las siguientesorganizaciones: Juan Pablo II, Keiko Sofía (deCarabayllo), 22 de Marzo, Primero de Mayo,Cudapa, Primero de Noviembre, Belén, Villala Paz y Nueva Generación.

Aquí las organizaciones piden que se instaleun surtidor cerca de los sistemas atendidos.Que SEDAPAL apoye en la reparación de lainfraestructura dañada (reservorios y redes).Al igual que en otros casos, solicitan serreconocidos como parte del sistema dedistribución de SEDAPAL.

En San Juan de Lurigancho

En las partes altas de Canto Grande, distritode San Juan de Lurigancho, seisorganizaciones administradoras de sistemasautónomos han tomado la iniciativa denegociar colectivamente el precio del aguacon una misma empresa de camionescisternas. Así han logrado obtener un preciomenor, que en esta zona es el más alto deLima debido a la lejanía del surtidor y eldifícil acceso para los camiones. De ahí lainsistencia en que se construyan nuevossurtidores más cercanos a los sistemas.

Asimismo, se ha constituido la ACOMAPSA,que recoge la experiencia de lasorganizaciones de Canto Grande y reúneademás a organizaciones de otros sectoresde este distrito, el más grande del Perú.

En Villa María del Triunfo

En este distrito la municipalidad, a partir dela realización de un estudio sobre empresascomunales, ha promovido la asociación delos COVAAP locales. La experiencia haempezado en abril del 2001 y todavía estáen sus etapas iniciales en materia dedefinición de una agenda propia.

Significado de estas instancias decoordinación y sinergias potenciales

A pesar de que aún es prematuro señalarapreciaciones definitivas al respecto, esposible afirmar que las instancias de

coordinación que se han gestado están envías de ampliación y consolidación. Ellasconstituyen un elemento importante para lasostenibilidad de los sistemas autónomos deagua potable, en la medida en que asumenuna agenda común y permiten la realizaciónde acciones conjuntas, sea de representación,sea de búsqueda de asesoría y apoyo.

Es mucho lo que las organizacionesadministradoras de los sistemas autónomos deagua pueden lograr en conjunto. Además,pueden orientar su acción no sólo haciaaspectos relativos a la administración de lossistemas sino también hacia la política sectorial.En una ciudad donde un sector amplio de lapoblación aún no cuenta con el servicio deagua potable, los sistemas autónomos puedenser una alternativa efectiva —aun cuandotemporal—, pero como parte de una estrategiade paulatina ampliación de la cobertura.

El empleo generado y la capacidad técnicade los operadores como elemento a favorde la sostenibilidad

No se debería perder de vista el hecho deque, en conjunto, las organizaciones queadministran los sistemas de agua hangenerado empleo para aproximadamente500 personas. Más allá de las dimensionesde este empleo (nada desdeñables) y de suscaracterísticas, cabe destacar que se tratade un poderoso elemento a favor de lasostenibilidad de los sistemas construidos,pues los que trabajan en su operación yadministración tienen interés en que siganfuncionando.

Ellos están interesados en la sostenibilidad delos sistemas y en resolver los problemas técnicosasociados a su operación. Hay que considerartambién que estas personas han sidocapacitadas y están adquiriendo habilidadesy destrezas muy importantes que inclusoSEDAPAL podría aprovechar en el futuro.

Las visitas realizadas a los sistemasautónomos de agua potable han permitidoreconocer la habilidad y creatividad de estepersonal no sólo para operar los sistemas,


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sino también para realizar reparaciones eincluso modificaciones a la red, lo que hacemás atractivo el sistema a los ojos de losusuarios. Es el caso, por ejemplo, de laintroducción de pequeñas modificacionescomo abrir nuevos puntos de salida de aguay colocar medidores en cada uno de ellos,con lo que se eliminan las mangueras grandes(sólo hay mangueras pequeñas utilizadas porlos propios usuarios). Allí las piletas ya nooperan: el agua se distribuye a través de“puntos de agua” cada cierto número de lotes.No se trata de conexiones domiciliarias, sinode una forma ingeniosa —descubierta porlos propios operadores de los sistemas— defacilitar la distribución del agua y hacerla másatractiva a los usuarios. Se han hecho estasmodificaciones en los sistemas de Juan PabloII y Nueva Jerusalén (en Carabayllo), y yaestán siendo imitadas por otros sistemas. Estetipo de mejoras aumenta sin duda laposibilidad de sostenibilidad de los sistemas,pues lo hace más atractivos y “amigables”para los usuarios. La gran ventaja de estesistema de distribución es que no requiere delingreso de los operadores en la vivienda, conlo que se evitan las molestias ocasionadas porla pérdida de privacidad en el hogar.

La capacidad de gestión popular comoelemento a favor de la sostenibilidad

Finalmente, es preciso considerar a lasorganizaciones administradoras de lossistemas de agua como parte de ese gran filónde capacidad de gestión de los sectorespopulares. Ésta se ha forjado a lo largo de lasmúltiples experiencias de supervivencia, quehan demostrado la importancia de la gestiónsustentada en criterios de eficiencia. Por logeneral, las instituciones educativas hancentrado su capacitación en temas de sanidad,dejando a un lado los retos de gestión queimplica la administración de estos sistemas. Sepuede afirmar que en muchos casos ha sidola capacidad de gestión popular la que haresuelto problemas técnicos y administrativosno atendidos adecuadamente por losorganismos ejecutores del Proyecto APPJ. Estacapacidad de gestión ha subsanado el hechode que el Proyecto APPJ subestimó la

necesidad de fortalecer la capacitación yacompañamiento en la administración de lossistemas autónomos de agua potable.

4.3 SEDAPAL

La empresa de agua potable de LimaMetropolitana ha tenido un papel importanteen la ejecución del Proyecto APPJ, pues hasido la contraparte nacional de lacooperación europea. Esta función no se halimitado a las cuestiones técnicas, sino queha incluido aspectos de gestión. Así, laempresa designó a la codirección nacionaldel Proyecto APPJ y aprobó sus planesoperativos (tanto el global como los anuales).

En lo operativo, la empresa aportódestacando a varios de sus técnicos a laUG del Proyecto para fines de supervisión.Durante la ejecución del Proyecto la empresaha revisado y aprobado los diseños de lasredes a ser construidas, y ha dado laconformidad correspondiente. En varioscasos, incluso, los sistemas construidos yahan sido incorporados a la red general dela empresa, lo que ha permitido aumentarel número de sus clientes.

En cumplimiento de su papel de contraparteen el Proyecto APPJ, y en mérito de lasobligaciones contraídas, SEDAPAL haconstruido, con la colaboración del Proyecto,diversos surtidores de agua desde donde seabastecen los camiones cisternas que llevanagua a los sistemas autónomos.

Tampoco se puede soslayar el importanteaporte económico de SEDAPAL al ProyectoAPPJ, que permitió cubrir el IGV de lascompras del Proyecto. Como la Unión Europeahizo una donación —es decir, una operaciónno reembolsable—, no aceptaba el pago deimpuestos. Para resolver el problemaadministrativo que se presentaba al momentode hacer las compras, y ante la dificultad deelaborar un procedimiento de exoneración delpago del IGV (18% del valor de las compras),se acordó que SEDAPAL, en calidad decontraparte nacional y beneficiario final de la


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infraestructura construida (redes), repusiese alProyecto el monto gastado en pagar el IGVde las compras que efectuaba. Si se consideraque el Proyecto APPJ gastó un montoaproximado de 8 millones de dólares, se puedeconcluir que SEDAPAL ha aportadoaproximadamente 1 400 000 dólares.

Por otro lado, la empresa ha recibido unaimportante contribución del Proyecto APPJ,que ha consistido en el componente de“ Inversión en producción de agua”ejecutado en 1994. Como se reseña en elprimer capítulo de este documento, dichocomponente ha consistido en lasconstrucciones hechas para ampliar lacapacidad de La Atarjea y en la realizaciónde estudios para reducir las fugas de aguaen el sistema administrado por la empresa.

Al concluir el Proyecto, SEDAPAL ha recibidoen custodia un stock de materiales que elProyecto APPJ ha dejado para ser utilizadopor las organizaciones administradoras delos sistemas autónomos (tuberías, válvulas,electrobombas y sus accesorios). Actualmentela empresa está definiendo un procedimientode atención de solicitudes y entrega de estosmateriales.

Todos estos aspectos hacen de SEDAPAL unainstitución importante en el sostenimiento delos sistemas de agua construidos, sobre todosi se considera que en el futuro estos sistemasse integrarán a su red de distribución deagua y sus usuarios serán usuarios de laempresa.

Un aspecto que afecta el cumplimiento deesta función es que la empresa no cuentacon una unidad operativa para la atenciónde los sistemas. Las demandas de éstos sedirigen a las zonales que la empresa tieneen cada cono de la ciudad. Otro aspectorelevante en la relación entre SEDAPAL y lasorganizaciones administradoras de lossistemas es que, formalmente, éstas no sonconsideradas como clientes de aquélla, puesel agua que consumen no se la pagan a laempresa sino a los camiones cisternas,formalmente los clientes de la empresa.

Esta problemática entre SEDAPAL y lasorganizaciones administradoras de lossistemas es inédita: nunca antes se hanenfrentado situaciones en las que la empresatiene clientes “indirectos”. Sin duda, lasolución a esta problemática requerirá decreatividad y flexibilidad por parte de laempresa, así como la definición deprocedimientos y políticas institucionales.

Éste es un reto que la administración de laempresa deberá enfrentar. Además, no setrata sólo de un problema administrativo sinode política institucional, relacionado, a suvez, con aspectos de política sectorial desaneamiento que trasciende los marcos dela política empresarial.

Desde este punto de vista, el Proyecto APPJha abierto nuevos horizontes cuyos límitestodavía están por definirse, pues se estáfrente a procesos aún inconclusos.

4.4 El sector público

El sector público cumple un papel de primeraimportancia frente a los sistemas autónomos.Hasta ahora esta función se ha limitado alhecho de que SEDAPAL, empresa pública,ha sido la contraparte nacional del ProyectoAPPJ y ha participado en su ejecución. Otrosorganismos del sector público hanapoyado también significativamente; es elcaso de DIGESA, que pertenece al sectorsalud. Esta institución ha proporcionadoinformación sobre zonas de riesgosanitario y materiales para el programade letrinización (losas para las letrinas);también ha apoyado en las campañas devigi lancia de la cal idad del aguaproporcionando pastillas de cloro (DPD) ycomparadores de cloro.

Otro aspecto que merece especialconsideración es que el personal de laspostas de salud de los AA HH ha colaboradoefectivamente con las organizacionesadministradoras de los sistemas de agua,proveyendo cloro y apoyando en el análisisde la calidad del agua, así como en la


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capacitación en aspectos sanitarios y dehigiene.

Asimismo, desde 1997 Cofopri ha apoyadoen la tarea de reconocimiento de los títulosde propiedad de las viviendas de los AA HH(antes esta función estaba a cargo de losmunicipios distritales), lo que ha contribuidocon la posibilidad de realizar diseños deredes definitivas.

Sin embargo, no ha habido una política claradel sector público como conjunto frente a lossistemas autónomos de agua potable. Sepuede decir que hay un vacío en la legislacióny en la política sectorial de saneamiento básicorespecto de los sistemas autónomos de aguapotable. La omisión más clamorosa estriba enque los usuarios de estos sistemas no sonconsiderados como clientes de las empresasproveedoras de agua; esto está relacionadocon aspectos jurídicos y de política sectorialque deberían ser revisados: si bien los usuariosde los sistemas autónomos no son clientesdirectos de SEDAPAL (lo son indirectamente),habitan en la zona de concesión de la empresa(Lima Metropolitana).

Otro vacío consiste en que en materia denormas sanitarias para la distribución del aguaa través de camiones cisternas, el Reglamentoaún vigente no toma en cuenta a lasorganizaciones administradoras de sistemasautónomos. Se trata de un reglamento del año1979, que ha perdido vigencia histórica ydebería ser actualizado, pues fue elaboradoen un contexto en el que no existían sistemasautónomos28. Ahora que estos sistemas sonuna realidad cada vez más extendida, esindispensable revisar este Reglamento yadecuarlo a la presente realidad.

Algunas medidas tomadas por diversosorganismos públicos han incidido de algúnmodo en el mercado del agua y en laampliación de la cobertura de saneamiento

básico. Por ejemplo, el Programa “Aguapara Todos los Peruanos” (2 x 1).

Este Programa se instituyó en febrero de1999 con fondos del Ministerio de laPresidencia, en un contexto electoral, y seimplementó en las ciudades más grandes delpaís. En Lima su ejecución fue encargada aSEDAPAL y Cordelica.

El propósito del Programa consistió enproporcionar agua de calidad a precioaccesible para la población en extremapobreza. Se proponía construir surtidorescercanos a las zonas de distribución ycontratar camiones cisternas para ladistribución en los AA HH.

SEDAPAL y Cordelica contrataron camionescisternas para la distribución, y pagaban0,80 nuevos soles por el cilindro; lospobladores pagaban otros 0,80, por lo querecibían dos cilindros al precio de 1,60nuevos soles. El Programa “2 x 1” funcionóhasta junio del 2000.

El efecto de este Programa en los sistemasautónomos construidos por el Proyecto APPJfue diverso: al principio (verano de 1999)representó una fuerte competencia para lossistemas autónomos que vendían el cilindrode agua a un precio que oscilaba entre1,20 y 1,40 nuevos soles, con lo que lospuso en una situación critica. Luego losCOVAAP solicitaron a SEDAPAL que loscamiones cisternas no vendiesen el aguadirectamente a los pobladores sino que ladepositasen en el reservorio del sistemaautónomo; además, prohibieron el ingresode los camiones a los AA HH que tuvieransistema autónomo.

La medida favoreció a los COVAAP, que novariaron el precio de venta a pesar de lareducción del costo del agua. Esto les permitióobtener una utilidad importante que algunos

28 Se trata de la “Norma Sanitaria de Agua de Bebida a través de Camiones Cisterna” de fecha 25 de abrilde 1979, aprobada por Resolución Ministerial del Ministerio de Salud Nº 0045-79-SA/DS.


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sistemas autónomos emplearon en mejorar ladistribución y en reducir la merma.

Los COVAAP han solicitado que el Programa2 x 1 continúe con el subsidio, pero es claroque quienes más se beneficiaron de él fueronlos propietarios de los camiones cisternas, puesde esta manera aseguraron el funcionamientode las unidades. En efecto, uno de los impactosdel Programa 2 x 1 fue la renovación de laflota de camiones cisternas, lo que no redundónecesariamente en mejoras de las condicionessanitarias de las unidades. De este modoSEDAPAL inyectó recursos financieros en elsector informal de camiones cisternas.

Programas como los de FONAVI y Cordelicahan tenido cierto impacto en la ampliación dela cobertura de saneamiento básico en los AAHH de Lima durante los últimos años. Estosprogramas han obtenido logros importantes,pero no como parte de una política sectorialcoherente sino como resultado de accionesaisladas e impulsadas a veces por motivacionespopulistas. Asimismo, estos programas hanincidido negativamente sobre la construcciónde los sistemas autónomos de agua, pues lapoblación recibía mensajes distintos: por unlado había una oferta de saneamiento básicodefinitivo con conexiones domiciliarias, y porotro lado recibían la oferta de sistemasautónomos como solución temporal hasta laposterior conexión domiciliaria, sin quehubiera una coordinación o definición dezonas de intervención. Evidentemente, estasituación afectó los programas de construcciónde sistemas autónomos, en la medida en quesu oferta no recibía la misma aceptación quela de las conexiones domiciliarias. Como yase ha explicado en otras partes de estedocumento, sólo al culminar los programas deampliación del servicio básico de agua ydesagüe los sistemas autónomos han recibidomás aceptación, y muchas veces de un modoresignado.

Los programas de construcción de sistemasautónomos deberían estar enmarcados enuna política coherente de saneamientobásico que tome en cuenta que sus costosson más reducidos que los de las alternativas

tradicionales. En todo caso, esta políticadebería ser explicada a la población paraque la oferta de los sistemas autónomospueda ser aceptada y valorada como partede una estrategia de atención de lapoblación que no recibe el servicio de aguapotable.

4.5 Los municipios distritales

Los municipios distritales han cumplido unafunción activa durante la construcción de lossistemas autónomos de agua potable. Elloestá relacionado con las obligaciones difusasa las que se comprometían en el Conveniode Participación que suscribían con los otrosactores institucionales involucrados en suconstrucción. Han dado reconocimiento a lasJD de los AA HH; han exonerado del pagode licencia para la construcción de las obras;y en varios casos han apoyado conmaquinaria para el movimiento de tierras.Durante la primera fase del Proyecto APPJ(hasta 1997) los municipios teníanprerrogativas para el saneamiento físicolegal de la propiedad en los AA HH. En esosaños apoyaron en el visado de planos delotización, hasta que esta función pasó a serdesempeñada por Cofopri.

Sin duda, este reducido papel ha estadocondicionado por la falta de recursoseconómicos de los municipios. Sin embargo,en el futuro están llamados a cumplir unafunción más importante en lo que se refiere ala sostenibilidad de los sistemas construidos yal hecho de considerar los sistemas autónomoscomo solución (aun cuando transitoria) a lossectores de sus distritos que no tienen aguapotable o que se encuentran en lugaresalejados de las redes matrices de agua.

En efecto, se nota que en los últimos meses,a raíz de la puesta en marcha de numerosossistemas autónomos, los municipios distritalesestán tomando conciencia de su importanciaen cuanto alternativa de solución alproblema de la falta de agua potable. Aquítambién se nota el impacto del “efectodemostración” de los sistemas construidos.


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No caben dudas de que la agenda futura delos gobiernos locales no puede soslayar el temade los sistemas autónomos. Al fin y al cabo,los municipios tienen una responsabilidad queasumir frente a la población no atendida porla red publica de agua, y ahora cuentan conuna metodología de intervención que hademostrado ser factible y sostenible y de costosrelativamente reducidos. De modo que en elfuturo, junto a la alternativa de la construcciónde redes de agua y desagüe en conexión conel sistema público (hasta hace poco la únicaopción posible), se deberá considerar laalternativa de los sistemas autónomos.Asimismo, se debe reconocer su importanciaen tanto constituyen una infraestructuradefinitiva (redes secundarias) al interior deestrategias de ampliación paulatina de lacobertura de servicios básicos en los distritospobres de la ciudad, así como en otrasciudades del país.

Algunos indicios que apuntan en estadirección son el apoyo dado por variosmunicipios distritales a las coordinacionesde las organizaciones administradoras delos sistemas autónomos de agua, y lasiempre mayor permeabilidad a suspedidos, como muestran los casos deCarabayllo y Villa María del Triunfo. En elprimero de dichos municipios se hafacilitado reuniones de diálogo entrerepresentantes de COVAAP y SEDAPALpara atender problemas técnicos dealgunos reservorios. En Villa María delTriunfo también se ha apoyado reunionescon representantes de COVAAP y se hacolaborado para la realización de unestudio en coordinación con una ONG.

4.6 Las ONG y el “efecto demostración”del Proyecto APPJ

Las ONG que han participado en laejecución del Proyecto APPJ han adquiridouna importante experiencia. Inicialmenteparticiparon sólo para ejecutar el programade promoción social y capacitación, peroluego también como encargadas del tendidode las redes y la supervisión técnica, de

manera que se convirtieron en “entesejecutores” del Proyecto.

Las ONG pueden desempeñar un rolimportante en lo que se refiere a lasostenibilidad de los sistemas autónomos deagua potable, aun después de la culminaciónde sus obligaciones contractuales con elProyecto APPJ. Indudablemente, este aspectoestá relacionado con la existencia derecursos financieros y la posibilidad deseguir estando presentes en la zona dondehan intervenido. Desde este punto de vista,es necesario reconocer que no todas estasinstituciones han podido cumplir el mismorol en aspectos de asesoría y apoyo a lasorganizaciones administradoras de lossistemas autónomos.

En líneas generales, se puede afirmar que lasONG se han identificado con los objetivos yestrategias propuestos por el Proyecto APPJ.Sin embargo, también ha habido tensionesrelacionadas con el hecho de que fueroncontratadas para cumplir metas y recibían unpago en función del número de lotes del AHdonde se construía el sistema autónomo. Sufunción, más que la de proyectistas, era lade contratistas. Una función relativamentenueva, considerando que usualmente han sidoejecutoras de proyectos diseñados por ellasmismas. La experiencia de participar en laejecución de un programa masivo, diseñadopor otro organismo, ha sido novedosa paracasi todas ellas, de manera que se ha tratadode un proceso de aprendizaje mutuo. Lastensiones se han dado sobre todo en relacióncon los costos previstos en los contratos deejecución, que no siempre coincidían con loscostos de operación.

Estas tensiones son comprensibles, sobretodo en experiencias novedosas como lasdel Proyecto APPJ, que establec íarelaciones contractuales en función decostos de operación y obligaba a aplicarcriterios de eficiencia (y rentabilidad). Porlo general, desde el punto de vista de lasONG las tensiones se han generado a raízde la prolongación de los plazos deconstrucción, que incrementaban sus


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costos de operación. En cambio, desde elpunto de vista de la UG del Proyecto APPJlas tensiones estaban dadas por el hechode que la estrategia de intervención delProyecto suponía la existencia de ONGpresentes en las zonas de intervención ysu disponibilidad para atender una seriede aspectos de promoción exigidos por lapoblación beneficiaria. Estas condicionesno siempre se daban, pues dependían defactores como las posibilidades de cadaONG, de su nivel de experiencia previa,de la calidad de sus equipos de promotoresy de su nivel de presencia en la zona deintervención.

Sin duda, la experiencia de ejecución delProyecto APPJ ha significado para los ONGun aprendizaje en materia de estrategias deintervención y, sobre todo, de costos deoperación. Este aprendizaje es de gran valor,en la medida en que varias de ellas estáninteresadas en seguir ejecutando proyectosy, eventualmente, en participar en futurosprogramas de construcción de sistemasautónomos.

También es importante destacar que variasONG que han participado en la ejecución delProyecto APPJ han elaborado proyectos parareplicar la experiencia. Ello expresa sin dudala existencia de un “efecto demostración”, puessin la experiencia adquirida en cuanto “entesejecutores” del Proyecto no hubieran podidoelaborar proyectos para la construcción denuevos sistemas autónomos.

Lo que ocurre es que el Proyecto APPJ hademostrado en la práctica la factibilidad yviabilidad de estos sistemas a preciosrelativamente bajos, con lo que ha abiertoun campo de acción hasta hace pocoinsospechado. Hay que tener en cuentatambién que antes de que se ejecutara elProyecto APPJ algunas ONG habíanensayado la modalidad de construcción desistemas autónomos, pero fueronexperiencias muy reducidas y localizadasque no pudieron encontrar las mejoresmetodologías de intervención ni resolver elproblema de la sostenibilidad.

Desde este punto de vista, el Proyecto APPJha sido una escuela de aprendizaje paralas ONG peruanas y sus promotores. Estees un resultado “no tangible” del ProyectoAPPJ, que no debería ser dejado de lado almomento de su evaluación.

Los casos más concretos son los de la ONGAlternativa, que ha elaborado un proyectoque ha merecido el apoyo financiero de unaagencia de cooperación y ya se encuentraen la etapa inicial de ejecución. Con él seespera construir varios sistemas autónomosde agua potable en Ciudad Pachacútec(Ventanilla) para atender alrededor de1800 lotes. Este proyecto se enmarca enuna estrategia de seguridad alimentaria ycontempla varios componentes, entre ellosel de los sistemas autónomos de agua, quese complementa con aquellos orientados aotros aspectos sanitarios y de producciónde alimentos y generación de ingresos.

La ONG Cenca también ha elaborado unproyecto que está en trámite de aprobación.Su zona de intervención es también laCiudad Pachacútec, y se espera atender acerca de 3000 lotes a través de variossistemas autónomos de agua potable.

Un consorcio de ONG denominado Casma(todas ellas participaron como entesejecutores del Proyecto APPJ) estátrabajando en el diseño de un proyecto parala ejecución de varios sistemas autónomosde agua potable. Este caso muestra que laconstrucción y promoción de los sistemasautónomos es una tarea de envergadura quemerece la confluencia de esfuerzos dediversas instituciones.

Todas estas iniciativas (algunas ya en etapade ejecución) pueden ser consideradasconsecuencia del “efecto demostración”generado por el Proyecto APPJ. Sin duda,habrá otras iniciativas que permitan afirmarque en los próximos años los sistemasautónomos de agua potable serán unarealidad cada vez más amplia. Desde estepunto de vista, se presentan perspectivasalentadoras generadas por la posibilidad de


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ejecutar inversiones sociales en el marco delmecanismo de canje de deuda externa afavor del saneamiento básico. Recientesmanifestaciones del sector público peruanoy de organismos de cooperación multilateralvan en ese sentido. De modo que es deprever que se ejecuten nuevos programas desaneamiento básico que tomen en cuenta laestrategia de construcción de sistemasautónomos de agua potable.

Otro aspecto relativo a las ONG es que araíz del Proyecto APPJ se ha podido vercómo éstas pueden asumir un rol de entesejecutores en programas de envergadura,superando así el rol de ejecutoras depequeños proyectos. Esto ha permitidosuperar las limitaciones que cada ONG tienepor separado. Así, han podido participaren calidad de organismos contratados parala ejecución de servicios específicos y hastade construcción, en el marco de contratosespecíficos.

La lógica de ejecución por contrato esdistinta de la lógica de ejecución deproyectos. Habría que mencionar que la

modalidad de contratación de ONG seenmarca en un nuevo contexto deimplementación de programas sociales que,dada su envergadura, aplican estrategiasde ejecución delegada y requieren de entesejecutores que logren siempre mayoreficiencia con la aplicación de criterios decosto-beneficio (la más grande coberturacon el menor costo posible). Esta modalidadde ejecución de programas sociales esrelativamente nueva en el país, y se ha dadotambién en otras áreas de la acción socialcomo los programas de lucha contra lapobreza.

Estas modalidades de contratación de ONGse incrementarán en los programas deinversión social que se implementen en elfuturo, tanto con fuentes públicas como conrecursos de organismos multilaterales decooperación. Al respecto, cabe mencionarlas enormes posibilidades que ofrece elmecanismo de canje de deuda externa porprogramas de contenido social; el tema delsaneamiento básico es uno de los que concitael mayor interés de los organismos definanciamiento.


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5.1 Conclusiones

Si bien el estudio realizado no ha tenido comoobjetivo evaluar el Proyecto APPJ sino extraerlecciones que se desprenden de su ejecución,cabe una apreciación general al respecto: elProyecto APPJ tiene un carácter pionero, puesse ha realizado sin tener un antecedente delmismo nivel. Nació en un contexto deemergencia, pero las condiciones generalesen las que operó cambiaron luego desuperada la crisis y la emergencia sanitariaque afectó Lima en 1991. Por eso el Proyectodebió modificar su estrategia de intervención,lo que constituyó una muestra de flexibilidady capacidad de adaptación. Finalmente, esteProyecto ha permitido validar modalidadesde ejecución y de intervención en zonasperiurbanas que tienen muchas limitacionespara conectarse a la red general de agua ysaneamiento.

Así, las conclusiones y lecciones aprendidasgiran alrededor del tema de la sostenibilidadde los sistemas de agua autónomosconstruidos:

• El factor que más incide en lasostenibilidad de los sistemas autónomos

de agua potable es la capacidad degestión y de solución de los problemastécnicos que estos sistemas suelenpresentar.

• Los mayores problemas que sepresentan para la sostenibilidad de lossistemas autónomos no son de ordenmaterial (infraestructura), sino queobedecen a aspectos de gestión.

• Los casos exitosos de gestión de sistemasde agua son aquellos en los que lasorganizaciones de gestión de los sistemashan funcionado con criterios de eficienciatécnica y de rentabilidad económica.

• Junto a los criterios con los que songestionados los sistemas, es importantedestacar la presencia del liderazgolocal. A veces es este liderazgo el queexplica la sostenibilidad de los sistemas;sin embargo, estos casos muestranvulnerabilidad en la medida en que elliderazgo no está institucionalizadopero sí sujeto a contingencias. Por ello,es importante que el liderazgo local seexprese en una institucionalidad establey económicamente sostenible.

• La capacitación impartida ha subestimadolos aspectos de gestión. No ha tenido un

5. Conclusiones y lecciones aprendidas


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objetivo claro en cuanto a la necesidadde impartir criterios de eficiencia yrentabilidad económica en laadministración de los sistemas de aguapotable. Inicialmente se pensaba que lagestión de tipo empresarial podía sercontraproducente, pero los resultados handemostrado lo contrario.

• El período inicial de operación del sistemade agua potable es crítico, pues en él sepresentan los mayores problemas técnicosy administrativos. Por otro lado, es elperíodo inicial de las organizacionescreadas por la población para administrarlos sistemas; por tanto, no tienen aúnexperiencia. Por eso, durante este períodolos sistemas son más vulnerables. Si lossistemas superan esta etapa inicial conéxito, sus probabilidades de sostenibilidaden el tiempo son mayores. Otraposibilidad es que esta etapa crítica seasuperada parcialmente; entonces lossistemas operan parcialmente, con pocaeficiencia, pero no colapsan, sobre todosi tienen un mercado cautivo. Si a estasituación se agrega la necesidad decompetir en el mercado de agua local, lavulnerabilidad es mayor, pues loscompetidores (camiones cisternas) estána la espera del colapso de las unidadesadministradoras para desplazarlasdefinitivamente del mercado.

• Luego de la puesta en marcha de lossistemas, es fundamental elacompañamiento a las organizacionesque los administran, hasta que susmiembros aprendan en la práctica aresolver los problemas técnicos yadministrativos que deben enfrentar(organización del trabajo, cobros detarifas, cálculo de costos, operación delsistema, etcétera).

• La gestión de los sistemas autónomoses una tarea relativamente compleja, ydemanda un esfuerzo importante quedebe ser remunerado. Este aspecto noestaba del todo claro al inicio y durantela ejecución del Proyecto. En efecto, lossistemas que mejor funcionan sonaquellos en los que hay personas queobtienen una remuneración socialmente

aceptada por el trabajo administrativou operativo que llevan a cabo.

• En algunos casos se ha notado que hayuna tensión entre el hecho de que lapropiedad del sistema sea comunal y elque la gestión sea conducida concriterios de eficiencia y rentabilidadeconómica. En gran parte, ello escondicionado por el carácter “vecinal”con el que se ha emprendido laparticipación comunal en las tareas deconstrucción de los sistemas. Ésta es unatensión (no contradicción) salvable si sedistingue el proceso de construcción delde administración. Esto no se ha hechoen todos los casos, lo que ha generadoque el carácter “vecinal” impresodurante la etapa de construcción haya“contaminado” la modalidad de gestióndel sistema, siempre con efectosnegativos para su sostenibilidad.

• A favor de la adopción de criterios deeficiencia y rentabilidad económica delos sistemas hay una importante culturade “empresarialidad” popular quedebería ser rescatada y puesta alservicio de la comunidad a través de labuena administración de estos sistemas.

5.2 Lecciones aprendidas

La ejecución del Proyecto APPJ dejaimportantes lecciones para futurasexperiencias. Las más importantes estánreferidas a la enorme importancia que tieneesta modalidad y a los criterios de gestióncon los que los sistemas autónomos sonadministrados. La experiencia del ProyectoAPPJ demuestra claramente que no essuficiente construir buenos sistemas de aguapotable. Tan importante como la construcciónde las obras físicas es la constitución deunidades de gestión eficientes y rentables,condición indispensable para susostenibilidad en el tiempo, hasta que seintegren a la red general de agua potable.

A continuación se presentan las másimportantes lecciones que se desprenden deesta experiencia, según aspectos específicos:


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Lecciones acerca de la modalidad degestión de los sistemas

El Proyecto APPJ tenía el objetivo de construirsistemas autónomos de agua potable. Éseera el problema que quería resolver, massubestimó los aspectos de gestión de estossistemas. Ello es comprensible por el hechode que no había experiencias previas quemostraran la complejidad administrativa deestos sistemas. Se pensaba que conorganizar a la población beneficiaria en un“Comité Vecinal de Administración del AguaPotable” era suficiente para que el sistemafuncionara.

La primera lección que salta a la vista esque en el futuro los proyectos que construyansistemas autónomos de agua deben ponertanto énfasis en aspectos de construccióncuanto en aspectos de gestión. En otraspalabras: no sólo debe haber ingenierosciviles y sanitarios, sino también expertos enadministración y gestión. Desde el punto devista de la elaboración de presupuestos yestimado de costos, debería considerarse unmayor gasto para asegurar una buenacapacitación y entrenamiento en gestión, asícomo en acompañamiento inicial de lasorganizaciones administradoras de lossistemas.

La subestimación de los aspectos de gestióncon criterios de rentabilidad económica nosólo se ha dado en la UG del Proyecto APPJ,sino también en la mayoría de las ONGcontratadas como entes ejecutores. PocasONG han percibido que junto a lacapacitación en aspectos sanitarios yambientales, así como en aspectos técnicosde operación del sistema, había que incidirespecialmente en la formación en términosde gestión empresarial y en la promociónde un modelo de gestión que se acerque alde una empresa concesionaria.

El criterio “vecinal” con el que han sidoconformados los Comités de Obra ha“contaminado” a las organizacionesposteriormente creadas para administrar lossistemas. Una vez más, habría que decir que

ello ha sido producto de la falta deexperiencias previas. Las ONG que hanpromovido modalidades de gestión máseficientes son las que tenían experienciaprevia en la constitución y apoyo a empresasde servicios comunales en la misma zonade intervención. En consecuencia, en futurasexperiencias hay que tener en cuenta que laparticipación vecinal en tareas preparatoriasy de aporte de mano de obra no calificadapuede “contaminar” la gestión posterior delos sistemas, es decir, puede redundar encomportamientos posteriores que afecten lanecesaria aplicación de criterios de eficienciaen la gestión. La participación comunal espositiva, pero debe distinguirse entreparticipación en la fase de construcción yparticipación comunal en la fase de gestión.Son dos procesos muy distintos entre sí, yque es indispensable separar.

La observación realizada durante lasistematización muestra que la tarea degestionar un sistema de agua no puedehacerse desinteresadamente. La gestión delos sistemas supone un trabajo complejo quedebe ser remunerado, no sólo por justiciaelemental sino para dar continuidad ysostenibilidad a la gestión. Si los queadministran los sistemas de agua no obtienena cambio una remuneración, no se puedendedicar sosteniblemente a esa tarea. Comodice la frase recogida reiteradamente en elproceso de sistematización: “los directivosde las organizaciones de administración delos sistemas no son ángeles”. No en elsentido de que no son honestos, sino quedeben comer y mantener una familia.

El trabajo de gestión de un sistema de agua,así como el de cualquier institución quepresta un servicio público que suponeresolver aspectos técnicos, es relativamentecomplejo y no se hace sin que el que lorealiza obtenga un beneficio. Esto se da enlos COVAAP donde supuestamente no hayremuneración a la gestión, lo que genera ala larga la adopción de modalidades de“concesión de hecho” como solución a lanecesidad de asegurar una remuneraciónpara los que administran los sistemas.


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Muchas veces estas “concesiones de hecho”se esconden detrás de la formalidad delCOVAAP. Pero no siempre son estables,porque dependen de personas, no estáninstitucionalizadas y se encuentran sujetasa contingencias no previsibles como cambiosdirigenciales en los AA HH. Generalmentedescansan en una persona con capacidadde liderazgo; pero si ésta se ausenta generaun vacío difícil de ser llenado en cortotiempo. Lo más deseable es que lasconcesiones sean transparentes, con uncompromiso claro por ambas partes (elconcesionario y la población), para quehaya estabilidad en la gestión y por endesostenibilidad de los sistemas.

La modalidad de gestión a partir de criteriosde rentabilidad económica de los sistemas(sea concesión, empresa comunal o ComitéVecinal) no se contradice con el interés dela población; al contrario: va de la manocon él. Un administrador eficiente del sistemaestá interesado en tener clientes satisfechosy en que el sistema se mantenga. Loimportante es introducir mecanismos desupervisión general y de evaluaciónperiódica de la administración, para renovaro cambiar el mandato. Ahí está la dimensióndemocrática ejercida por la población.

La aplicación de criterios de rentabilidadeconómica no equivale a lucro, pues lasutilidades que arroja la administración delos sistemas cubren gastos de operación, deadministración y de mantenimiento. Si hayremanentes, éstos revierten a la comunidad,la que en última instancia se beneficia conuna gestión que aplica criterios de eficienciay de rentabilidad. De hecho, esto es así enaquellos casos en los que los sistemas sonadministrados con estos criterios. Por otrolado, no existe el peligro de aplicar tarifasdemasiado altas, pues hay un control socialsobre éstas, a menos que la comunidad lasfije así para poder utilizar el cobro de aguacomo una forma de obtener ingresoscomunales.

Las modalidades de gestión con criterios derentabilidad económica obedecen también

a la necesidad de enfrentar un contexto decompetencia en el mercado del agua. Sólocon eficiencia económica y operativa lasorganizaciones administradoras de lossistemas autónomos pueden salir airosasde la competencia con los camionescisternas.

Lecciones en relación con la capacitación

La capacitación de los miembros de lasorganizaciones que administran lossistemas de agua es un proceso clave. Deél dependen en gran medida los criterioscon los que posteriormente seadministrarán los sistemas.

Es importante que la capacitación incorporea promotores de distintos AA HH a la vez.Esto permite tener una visión más ampliade la problemática de la administración delos sistemas y socializar experiencias.

Hay que diferenciar los contenidos de lacapacitación en aspectos sanitarios de loscontenidos en aspectos de gestión empresarial.Estos últimos deben ser parte de un módulodiferenciado y centrado en la definición decriterios de rentabilidad económica, más alláde la forma que adquiera la organización(COVAAP, OMGAP, COMACSA, empresacomunal o concesionario).

En lo posible, como parte de su capacitación,los promotores deberían visitar empresas oconcesionarios de servicios comunales, nosólo de agua, sino también de otros servicioscomo eliminación de residuos sólidos oempresas productivas. Igualmente, deberíanenfrentar la solución de casos específicos quese presentan en la gestión de servicioscomunales.

Otro aspecto crítico es la selección de losmiembros de la organización administradoradel sistema. Ello normalmente se ha hechoen asamblea comunal. Sin embargo, estemecanismo de selección no siempre es el másadecuado, pues los criterios que la asambleautiliza para elegir representantes redundan


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en la selección de dirigentes comunales parafines de representación, mas no para finesde gestión de servicios.

Los casos más exitosos de gestión de lossistemas de agua potable son aquellos enlos que los miembros de la organizaciónadministradora han sido seleccionados alinterior del grupo capacitado y que luegohan sido ratificados en asamblea. De otrolado, en las asambleas comunales se sueleelegir a miembros de base con un criteriode representación social, no necesariamentea partir de criterios de capacidad de gestión.Se han dado incluso casos en los que loselegidos en asamblea para administrar lossistemas no formaban parte del grupocapacitado.

Igualmente, debería propiciarse la selecciónno de individuos, sino de grupos de gestión.La elección individual genera problemas deintegración del grupo que luego conformala organización.

La elección o ratificación en asamblea delgrupo elegido debería hacerse por un plazomínimo de dos años, para dar posibilidadde continuidad en la gestión. De este modoquedaría claro que se mantiene la dimensióndemocrática y vecinal de la selección(necesaria para luego dar legitimidad algrupo seleccionado). Ello dejaría en claroque la selección no responde a criterios derepresentación comunal sino a criterios deeficiencia en la gestión. Luego, la mismaasamblea puede ratificar o renovar el grupoadministrador al final del período de sugestión.

Lecciones aprendidas del proceso deacompañamiento

El proceso de acompañamiento es clave parala posterior sostenibilidad de los sistemas.Este proceso debería tener una duración nomenor de tres meses y debería serindependiente, es decir, su duración no debedepender de la duración del proceso deconstrucción.

En numerosos casos, la duración (y la calidad)del período de acompañamiento se ha vistoafectada por la ampliación del período deconstrucción del sistema, pues elacompañamiento formaba parte del mismocontrato de capacitación entre el ProyectoAPPJ y la ONG; así, al dilatarse laconstrucción se acortaba el período deacompañamiento. A veces hasta desaparecíael período de acompañamiento, cosa quesucedió con los últimos sistemas construidospor contingencias administrativas delProyecto. Para futuros programas deconstrucción de sistemas autónomos, estosinconvenientes podrían corregirse mediantecontratos de acompañamiento que seanindependientes de los contratos decapacitación.

La naturaleza de las funciones que debeasumir la organización administradora delos sistemas es análoga a la de unaempresa de servicios, cualquiera sea laforma que adopte. Por este motivo, seríaútil que este período de acompañamientoasuma las técnicas de “incubadora deempresas” que se vienen aplicando conéxito en los programas de generación deempleo y de ingresos. Ello implica unacompañamiento proactivo y no pasivo;es decir, se deben introducir en la práctica(y no sólo en talleres de capacitación)técnicas de contabilidad de costos, demedición de volúmenes, de ventas, deeducación de clientes, de mantenimientode los sistemas, etcétera. Estas técnicas nosólo deben ser enseñadas, sino tambiénaplicadas con los miembros de lasorganizaciones administradoras.

La experiencia muestra que incluso despuésde varios meses de puesta en marcha delsistema se presentan problemas técnicos yde gestión que requieren asesoría y apoyo.Esto refuerza la idea de la necesidad de unprograma de monitoreo y seguimientoposterior al acompañamiento.

El financiamiento para este tipo deacompañamiento y monitoreo posteriordebería ser un rubro específico a ser


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considerado en el presupuesto de futurosproyectos orientados a construir sistemasautónomos de agua potable.

Una constatación final en relación con estetema está relacionada con el hecho de queel personal encargado de la capacitación,acompañamiento y monitoreo posterior delas organizaciones administradoras de lossistemas debería estar conformado porexpertos en generación y apoyo a empresas.Este tipo de habilidades no se improvisa, yno es suficiente con tener promotorescomunales genéricos: son necesariosexpertos en gestión, así como en técnicasde operación de los sistemas. Ello sin dudaaumentará los niveles de sostenibilidad deéstos.

Lecciones aprendidas en relación conaspectos de administración y operacióndel sistema

Es importante realizar un buen trabajo dedesinfección y limpieza del sistemainmediatamente antes de ponerlo en marchade manera definitiva. Ello reduce los riesgosde paralización y descapitalizacióneconómica.

También es importante establecer turnos dedistribución del agua en el AH, y respetarlos.De este modo se establece una rutina paralos operadores del sistema y para sususuarios.

Asimismo, deben realizarse reuniones conlos usuarios en colegios, comedorespopulares y otras organizaciones locales,para explicar la operatividad del sistema.Estas reuniones deberían ser periódicas,con el propósito adicional de recogerinquietudes y sugerencias de la población.Esto ayuda también a disminuir lasresistencias que suelen presentarse engrupos de pobladores, pues todo cambiode hábito de consumo (que suponemodificaciones de conducta) enfrentaresistencias. Desde este punto de vista, lasorganizaciones administradoras de los

sistemas deben cumplir la función de“educar al cliente”.

Es necesario poner seguridad en las cajasde registro de las piletas, para evitarmanipulaciones y posibles robos de agua.En los sistemas donde hay bastantependiente es preciso controlar conperiodicidad las válvulas reductoras depresión, para verificar que estén reduciendola presión dentro de su rango de operación(entre 15 y 50 libras por pulgadacuadrada).

De la misma manera, es importante elcontrol del agua que ingresa al sistema,tanto en volumen cuanto en calidad. Parala medición del volumen hay que prepararinstrumentos —por ejemplo, reglasgraduadas— que indican el volumen delagua de los reservorios. Para el control dela calidad hay que realizar la verificacióndel contenido de cloro con comparadoresy pastillas DPD. En esta tarea se puedecontar con el apoyo de personal de laspostas médicas del sector salud. Las visitasrealizadas han demostrado la grancapacidad de colaboración de estepersonal.

Es preferible que la operación dedistribución del agua sea realizada por dospersonas: una para controlar la pileta, otrapara distribuir el agua con la manguera.La mejor forma de controlar la venta es através de la entrega de recibos con boletosdesglosables. Con posterioridad a la venta,es recomendable que un miembro de laorganización haga un seguimiento paraverificar el importe económico de las ventasy la cantidad de agua vendida.

Es posible (y deseable) hacer modificacionesa la red de distribución, ampliando lostramos de las tuberías, dejando un punto desalida de agua frente a cada lote (o a cadacierto número de lotes) y poniéndoles unmedidor. De esta forma se reducen lasmermas de agua y se facilita el trabajo delos operadores, que ya no necesitanarrastrar mangueras pues las mangueras


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serían más pequeñas y además seríancolocadas por los mismos usuarios. Estasmodificaciones aumentan también lasalubridad en la manipulación del agua yhacen que el sistema sea más aceptable y“amigable” para los usuarios. Sobre todo,evita un aspecto que para muchos es uninconveniente: que el operador de lamanguera ingrese en la casa e invada laprivacidad de quienes allí habitan. En estoscasos las piletas son reemplazadas portomas de agua cada cierto número de lotes.Estas modificaciones suponen una inversión,sobre todo en los medidores, que son elcomponente más caro.

Otra ventaja de esta solución es el ahorrodel costo de las mangueras, que deben serrepuestas cada cierto tiempo; incluso sereducen los costos de operación del sistemapues no se requiere personal para el trasladode las mangueras. Este tipo de solucionesfue ideado y llevado a la práctica de unmodo espontáneo por algunos operadoresy administradores de los sistemasautónomos, y puede ser considerado comoun aporte tecnológico de la poblaciónbeneficiaria.

En la contratación con los camionescisternas hay que considerar que cuantomás grande sea la capacidad de la cisternadel camión, mejores serán los precios quese pueden obtener. Igualmente, se puedenestablecer contratos entre variasorganizaciones administradoras y unaempresa de camiones cisternas, con el finde asegurarse un mejor precio, como haocurrido con seis COVAAP de CantoGrande (San Juan de Lurigancho).Finalmente, es importante considerar queen la operación económica de los sistemasde agua es necesario tener una reservapara contingencias y reparaciones.

5.3 Sugerencias

El análisis y sistematización de la experienciadel Proyecto APPJ permite también haceralgunas sugerencias para mejorar la

sostenibilidad de los sistemas autónomos deagua potable construidos:

• Es necesario diseñar y ejecutar unprograma de contingencia para reflotaraquellos sistemas que actualmenteenfrentan problemas de operatividadparcial o total.

• El costo/beneficio de este programa decontingencia será muy bajo, pues conuna pequeña inversión se podrá poneren operación la infraestructura ociosaque, además de seguir inactiva, seperdería definitivamente.

• Junto con el reflotamiento de los sistemascon baja operatividad o paralizados,este programa de contingencia deberíadiseñar un sistema permanente demonitoreo de los sistemas autónomos ysus unidades de administración.

• Una tarea a cargo de este programade contingencia sería la elaboraciónde un manual para los operadores yadministradores de los sistemas; sobretodo para socializar los hallazgos másimportantes en los aspectos técnicosy modalidades más ef icaces deorganización administrativa.

• El diseño y ejecución de este programade contingencia debería ser asumidopor algún organismo especializado yfinanciado con recursos de cooperacióny la contribución de institucionesinvolucradas en la construcción de lossistemas autónomos existentes. En ciertomodo, éste sería un Programa “PostALA”.

Sugerencias para SEDAPAL

• Constituir una unidad operativa paraatender las demandas de asesoría delos sistemas autónomos, tal como loestablece el “Acta de Cierre” delConvenio ALA 92/07.

• Construir más surtidores de agua paracamiones cisternas, sobre todo enaquellas zonas donde la demanda deagua de los camiones cisternas nopuede ser atendida a tiempo o donde


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se generan demoras en la atención (porejemplo en Carabayllo).

• Definir una política empresarial paraatender a los sistemas, en correspondenciacon la política sectorial emanada de losorganismos correspondientes.

Sugerencias para el sector público

• Definir medidas de política sectorialorientadas a reconocer la existencia de

los sistemas autónomos de aguapotable, como parte de una estrategiaglobal de paulatina ampliación de lacobertura del servicio de saneamientobásico.

• Promover que los convenios decooperación internacional quecanalizan el canje de deuda externa porprogramas de saneamiento básicoconsideren la construcción de sistemasautónomos de agua potable.


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Anexos


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1. Información básica sobre costos yvolumen de ventas de los sistemasautónomos visitados

En este anexo se presenta información básica de algunos sistemas autónomos visitados. No se ha tenidoen cuenta aquellos sistemas que presentan problemas de operatividad. La información se presenta encuadros, por conos de la ciudad. Enseguida damos una explicación del contenido de estos cuadros.

Datos sobre los AA HH y los sistemas construidos

En la primera columna se indica el nombre del Asentamiento Humano donde se ha construido el (los)sistemas. En la columna siguiente (Nº de sistemas) se indica el número de sistemas autónomos cons-truidos; en la columna Nº de AA HH se indica el número de asentamientos humanos que son atendi-dos por el o los sistemas construidos.

Datos de cobertura de los sistemas

Para presentar información sobre el porcentaje de lotes atendidos por el sistema, en cada caso, sepresenta primero el número de lotes totales del AH (en la columna “Lotes en plano”); este dato secompara con el de “Lotes atendidos”, que presenta información aproximada sobre el número delotes que atiende el sistema construido. A partir de esta comparación se obtiene el porcentaje decobertura del sistema, en cada caso, el que se presenta en la columna (“Cobertura %”). Esta infor-mación es referencial, pues durante las visitas realizadas no se ha podido obtener informaciónprecisa sobre el número de lotes atendidos.

En numerosos AA HH no todos los lotes de vivienda están ocupados, pues una parte de los propieta-rios de esos lotes no reside allí permanentemente. Este caso se da por ejemplo en Keiko Sofía, JoséOlaya y Cueva de los Tayos (en Ventanilla), donde si bien los sistemas atienden a toda la poblaciónque reside en los AA HH, el número de usuarios es menor que el número de lotes.

Datos sobre costos del agua

En relación con el costo del agua se ha podido obtener datos sobre el precio al que cada sistemacompra agua, por cilindro. Este precio ha sido deducido del valor del agua por metro cúbico, pues


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los sistemas compran agua por “tancadas” de camiones cisternas. Esta información está en la co-lumna “Costo x cilindro” (en nuevos soles).

En la columna siguiente (“Precio x cilindro”) se presenta el precio al que las organizaciones adminis-tradoras de los sistemas venden el agua (por cilindro) a sus usuarios.

Comparando ambos datos, tenemos el remanente bruto que obtienen las organizaciones adminis-tradoras de los sistemas por cada cilindro vendido.

Para fines de comparación se presenta también el precio al que los camiones cisternas venden elcilindro de agua a la población que les compra directamente. Éste es el precio del agua en elmercado de los camiones cisternas en la zona.

Datos sobre volumen de ventas de las organizaciones administradoras de los sistemas

Estos datos se presentan en las tres últimas columnas del cuadro. En la columna de “Volumen al mes” sepresenta un dato estimado de cuántos cilindros de agua vende mensualmente la organización adminis-tradora del sistema. Este estimado se ha obtenido multiplicando por 30 el número de cilindros que cadadía comercializa el sistema (según información proporcionada por los administradores entrevistados).

En la columna “Venta al mes” se ha multiplicado el volumen de agua vendida mensualmente por elprecio al que se vende el agua (columna “Costo x cilindro”), con lo cual se obtiene un estimado delvolumen de ventas que mensualmente realiza cada organización administradora de los sistemas.

Finalmente, en la columna “Remanente bruto/mes”, del valor de la venta mensual se resta los costosdel agua vendida, con lo que se obtiene el remanente bruto mensual de cada sistema. De esteremanente habría que deducir los costos de operación, las mermas provocadas por la pérdida delagua y gastos de mantenimiento, para obtener la utilidad final.

Sin embargo, en la sistematización realizada no se ha podido obtener información sobre costos deoperación. A pesar de esta ausencia de datos, es posible afirmar que la mayoría de las organizacio-nes de los sistemas autónomos de agua tiene utilidades. Estas utilidades suelen ser reunidas y guar-dadas por el tesorero de la organización (sólo en un caso hemos encontrado que los remanentes sonconservados en una libreta de ahorros).

Por lo general, en asamblea comunal se da cuenta del resultado económico de la gestión de losCOVAAP, y de haber utilidades, su destino se orienta hacia la construcción de obras para la comu-nidad o para apoyar a la JD del AH en sus gestiones.

CONO NORTE

Asentamiento humano Nº de Nº de Lotes en Lotes Cobertura Costo x Precio x Remanente Precio en Volumen Venta Remanentesistemas AA HH plano atendidos (%) cilindro cilindro x cilindro el camión al mes al mes bruto/mes

Sol Naciente 3 1 676 320 47 0,83 1,20 0,37 1,50 5 400 6 480 1 988Nueva Jerusalem 1 1 213 130 61 0,82 1,20 0,38 1,50 1 560 1 872 593Los Cedros II 2 1 1377 840 61 0,83 1,40 0,57 1,50 7 200 10 080 4 104Las Lomas de Zapallal 2 1 650 200 31 0,83 1,30 0,47 1,60 4 800 6 240 2 256Juan Pablo II 1 1 364 300 82 0,81 1,20 0,39 1,50 2 700 3 240 1 053Cudapa 1 12 656 220 34 0,80 1,20 0,40 1,50 3 600 4 320 1 440Chacra Cerro 1 3 265 200 75 0,95 1,30 0,35 1,50 2 400 3 120 840Keiko Sofía (Vent.) 2 3 1 310 1 310 100 0,80 1,20 0,40 1,50 6 000 7 200 2 400José Olaya 1 1 979 979 100 0,83 1,50 0,7 1,50 6 000 9 000 4 020Cueva de Los Tayos 2 1 504 504 100 0,90 1,60 0,60 1,50 3 000 4 500 1 800

Total 16 25 6994 5003 72 42 660 56 052 20 504

Costos y precios en nuevos soles.


79

En promedio, estos 16 sistemas del cono norte tienen una cobertura del 72% de los usuarios. Sinembargo, en varios casos atienden a pobladores de AA HH vecinos, con lo cual el número deusuarios se eleva.

El volumen de agua vendida varía según las estaciones del año: es mayor en verano que en invierno.Los datos que aquí se presentan corresponden al mes de mayo del 2001.

La mayoría de las organizaciones administradoras de los sistemas vende el agua a un precio ligera-mente inferior al de los camiones cisternas; con excepción de José Olaya y Cueva de Los Tayos, quevenden el agua al mismo precio que los camiones cisterna (S/. 1,50).

CONO ESTE


El Paraíso de Caj. 2 1 717 700 98 0,50 1,20 0,70 1,40 11 880 14 256 8 316Villa Leticia 1 1 410 408 100 0,40 1,00 0,60 1,40 6 000 6 000 3 600Hijos de Apurímac 1 1 1 225 700 57 0,70 1,10 0,40 1,40 15 000 16 500 6 0005 de Julio 1 1 237 163 69 0,90 1,40 0,50 1,50 1 500 2 100 7501ª Zona Bayóvar 1 1 258 200 78 0,56 1,00 0,44 1,50 3 300 3 300 1 452Siglo XXI 2 4 446 400 90 0,58 1,40 0,83 1,50 4 200 5 880 3 465Nuevo San Juan 1 2 440 180 41 0,95 1,40 0,45 1,50 2 400 3 360 1 080

Total 9 11 3 733 2 751 65 44 280 51 396 24 663


En el cono este hay mayor variabilidad del costo del agua para las organizaciones administradorasde los sistemas. Algunas compran el agua a 0,40 centavos, como en el caso de Villa Leticia. Estemenor costo obedece a la existencia de numerosos pozos en la zona, que están cercanos a lossistemas de agua, y desde donde se abastecen los camiones cisternas.

CONO SUR


Oasis de Villa 2 1 580 300 52 0,91 1,50 0,59 1,50 4 500 6 750 2 655Virgen de la Candelaria 1 2 260 200 77 0,80 1,20 0,40 1,50 2 700 3 240 1 080Los Jardines dePachacamac 1 2 250 200 80 0,84 1,50 0,66 1,50 4 200 6 300 2 772Nuevo Paraíso 1 1 277 170 61 0,88 2,50 1,62 1,50 4 800 12 000 7 776La Pradera 2 1 392 35 9 0,80 1,50 0,30 1,50 150 225 45Hogar Policial 1 1 174 120 69 1,00 200 1,00 1,50 1 800 3 600 1 800Paraíso Alto 1 2 569 300 53 1,16 1,50 0,34 1,50 1 800 2 700 612Santa Rosa y Queer 1 2 230 160 70 0,80 1,20 0,40 1,50 1 500 1 800 600

Total 10 12 2 732 1 485 52 21 450 36 615 17 340


En Nuevo Paraíso y Hogar Policial, las organizaciones administradoras de los sistemas venden elagua a un precio considerablemente mayor que los camiones cisternas (S/. 2,50 y S/. 2,00 respec-tivamente). Ello obedece a que ambos sistemas tienen mercados cautivos, por el hecho de que losAA HH se encuentran ubicados en faldas de cerros donde no ingresan camiones cisternas. Inclusoen Hogar Policial la organización administradora vende agua a pobladores de AA HH vecinos, alprecio de S/. 3,00.


80

CONO ESTE

César Vallejo(Ate Vitarte)

133 lotes

Inaugurado:Julio de 1999

El sistema funciona con empalme directo a la red de SEDAPAL. La cobranzade la factura es prorrateada entre los vecinos, y está a cargo de tresvecinas elegidas en asamblea. No hay un COVAAP que centralice laadministración; se desactivó al año de gestión, regresando a la modalidadanterior de control de pilones, para “evitarse las complicaciones del manejode toda la cuenta de agua del asentamiento”.

5 de julio(San Juan deLurigancho)

237 lotes

Inaugurado:Mayo del 2000

Funciona eficientemente, por medio de una “concesión de hecho” alpresidente del COVAAP, que fue elegido con criterios vecinales; sinembargo, el ímpetu y vocación empresarial le han permitido capear lacompetencia parcial de pobladores de un asentamiento vecino que cuentacon conexiones domiciliarias de agua. Éstos venden clandestinamenteagua a los usuarios de la parte baja de 5 de Julio. La gestión está próximaa revisar su modelo de trabajo a partir de las experiencias recogidas enla ACOMAPSA distrital.

1ª zona deBayóvar(San Juan deLurigancho)

258 lotes

Inaugurado:Diciembre del2000

Funciona bien. Comenzó proveyéndose de camiones cisternas, pero ahorahan gestionado el empalme a la red de SEDAPAL, que los abastecerestringidamente pero les permite bajar sus costos, que aumentan por elgasto eléctrico para el bombeo del agua. La gestión es liderada por unaseñora que aplica un criterio de eficiencia a la administración y operacióndel sistema. El estilo de trabajo responsable de su presidenta ha promovidotambién que el organismo de gestión le dé importancia a la transparenciaadministrativa; sin embargo, ante la poca asistencia de sus usuarios a lasreuniones mensuales, los han obligado a extender los plazos a períodosde dos meses.

2. Fichas resumen de los sistemas visitados


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Nuevo San Juan(San Juan deLurigancho)

411 lotes

Inaugurado:Diciembre del 2000

Buen funcionamiento. Al inicio tuvo diferencias con los vecinos que teníandeudas comunales (faenas y aportes económicos) respecto de la obra deagua ejecutada, pero su presidente-administrador, que también es secretariogeneral del sector Cristo Rey, ha logrado involucrar como usuarios a lamayoría de familias de los tres sectores que conforma el asentamiento. Laresistencia de algunas familias a adaptarse al nuevo sistema deabastecimiento tenía como asidero la inercia de sus costumbres anteriores.La persistencia de un liderazgo claro ha rendido sus frutos.

Siglo XXI(San Juan deLurigancho)

446 lotes

Inaugurado:Febrero del 2001

Funciona bien. Su presidenta-administradora ha logrado concertar a loscuatro sectores que conforman el asentamiento y comprometer a la mayoríade sus usuarios. Lograron convertir su abastecimiento con camiones enun abastecimiento mixto (al obtener un abastecimiento restringido de lasredes de SEDAPAL), que les permite reducir costos en sus dos sistemasque funcionan con electrobombas cada uno, y que tienen competenciaclandestina de las conexiones domiciliarias cercanas a uno de sus sectores,con lotes en la zona baja y accesible. La presidenta del organismo degestión también preside la organización distrital del ACOMAPSA.

Villa Leticia deCajamarquilla(Lurigancho-Chosica)

410 lotes

Inaugurado:Agosto de 1999

El sistema funciona con continuidad. Ha habido varias gestiones exitosas,inicialmente amenazadas por la competencia agresiva de los camionescisternas, a la cual se impusieron mejorando sus horarios de distribución,restringiendo el acceso vehicular al asentamiento, cambiando a losoperadores ineficientes, mejorando el servicio intradomiciliario yacostumbrando a sus usuarios a las ventajas competitivas que les ofrecían(redes definitivas propias, precio justo, servicio oportuno, agua segura).La directiva del organismo de gestión ha tenido rotación frecuente porproblemas de transparencia y rivalidad de liderazgos locales, pero hastala fecha el servicio no se ha paralizado.

El Paraíso deCajamarquilla(Lurigancho-Chosica)

717 lotes

Inaugurado:Junio del 2000

Funciona actualmente con una buena gestión. Al inicio tuvo dificultadespor la competencia de los camiones cisternas, que los llevó a paralizaruno de los dos sistemas autónomos de agua con que cuentan, el de laspartes bajas. En su período de arranque la gestión no fue eficiente, antelo cual la secretaria general del asentamiento promovió la revisión de lamodalidad de trabajo. Al plantearse dar en concesión cada sistema a losvecinos, han tenido mejores resultados. El organismo de gestión tieneestrechas relaciones con la directiva territorial.

Señor de Huanca(San Antonio-Huarochiri)

207 lotes


El sistema no funciona, por problemas técnicos y de gestión. Tuvieronfallas en una de las electrobombas y la dirección del organismo de gestiónno resolvió oportunamente el problema, dejando la gestión abandonadaante la descapitalización y la competencia de los camiones cisternas. Lagestión tuvo su punto débil en las limitaciones participativas de los usuariosy el liderazgo pasivo de su presidente-administrador, que al obtener untrabajo mejor remunerado dejó de promover la operatividad del sistema.Dicha localidad ha recibido la propuesta de sus vecinos del asentamientoVilla Leticia para hacerse cargo de la gestión, pero aún no toman unadecisión al respecto.


82

Andrés AvelinoCáceres(Ate-Vitarte)

271 lotes

Inaugurado:Enero de 1996

Este sistema nunca funcionó; se paralizó prontamente. Problemas noresueltos de saneamiento legal del terreno, y expectativas dirigencialesque generaron desorganización en el asentamiento, contribuyeron a suparalización. El sistema construido era totalmente provisional y por ellolos compromisos poblacionales fueron frágiles. Actualmente el crecimientopoblacional ha bloqueado el acceso al reservorio, inhabilitando su posiblerecuperación.

Hijos deApurímac(Ate-Vitarte)

1125 lotes

Inaugurado:Setiembre del2000

El sistema funciona con dificultades de gestión: no logran controlareficientemente la distribución y algunas mermas de agua, que los ha llevadoa restringir el servicio a una parte de los usuarios. Persisten algunos problemastécnicos que generan fugas de agua, que les vienen acarreando pérdidasdel recurso hídrico y descapitalización de la gestión, a lo cual se suma laactitud de la zona baja que se abastece de camiones cisternas ante la carenciade servicio del sistema. El actual administrador no tiene capacidad paraenfrentar los retos que le plantea el sistema de agua y viene siendo hostilizadopor antiguos dirigentes. La Junta Directiva Vecinal, si bien apoya la gestióndel sistema, se orienta principalmente a gestionar y orientar sus demandaspara la ejecución de las obras generales de agua y desagüe por SEDAPAL,aglutinando esfuerzos con otras localidades de la zona de Santa Clara.

CONO NORTE

Sol Naciente(Carabayllo)

676 lotes

Inaugurado:Noviembredel 2000

Son tres sistemas, con reservorios apoyados, administrados por un soloCOVAAP, que en su primera administración sacó adelante el funcionamiento,instalando medidores y movilizando a la población. Logró excedentes.

En febrero del 2001 fue objetado por la Junta Directiva, obligando aladministrador del COVAAP a renunciar, para que la Junta Directiva delAH, en la persona de la secretaria general, asuma el cargo deadministradora del COVAAP.

En los primeros cuatro meses (1ª gestión) los sistemas incrementaron lacobertura con mejoras introducidas: puntos de abastecimiento domiciliarioe instalación de medidores, además de las medidas de seguridad en lascajas de piletas y haber generado el hábito de usar las piletas por turnos,acciones que permitieron un excedente económico. La causa principal deintervención de la Junta Directiva fue el deseo de disponer de los recursoseconómicos generados por el COVAAP.

Los sistemas siguen funcionando. Se han usado los ahorros para adquiriragua y no logran recuperar lo invertido, lo que ha comenzado a afectarel capital de trabajo.

NuevaJerusalem I etapa(Carabayllo)

213 lotes

Inaugurado:Diciembre de1994

El sistema fue construido en 1994 (con reservorio metálico y redes al40%); luego las redes fueron ampliadas al 100% del AH, manteniéndoseel reservorio metálico (la ampliación fue concluida en enero del 2001).

El sistema es administrado por un COVAAP que actúa con criterio deeficiencia económica. Han hecho ampliaciones de redes provisionales,con tubo de 1/2“. Mujeres han desplazado a los varones de la dirigenciadel COVAAP. Formalmente ellas no tienen ingresos por su gestión, sinoobtienen ingresos por el servicio de mantenimiento que ofrecen a losvecinos. El caso es de eficiencia técnica y administrativa.


83

Los Cedros II Etapa(Ventanilla)

1377 lotes

Inaugurado:Octubre del 2000

Hay dos sistemas para un AH, gestionados por una empresa no constituidaformalmente cuyo nombre es ESAPCESAA (Empresa de Servicios de AguaPotable Cedros Sociedad Anónima Abierta).

El sistema funciona bien en lo técnico y lo económico, atiende a todos lospobladores que residen en el AH e incluso a varios de AA HH vecinos. Lagestión es hecha con criterios empresariales, es transparente y obtieneutilidades que serán utilizadas para realizar mejoras en el AH.

Las Lomasde Zapallal(Puente Piedra)

650 lotes

Inauguración:Diciembre del2000

Hay dos sistemas para un solo AH, administrado por un COVAAP que noaplica criterios de eficiencia en la prestación del servicio. Hay gestiónpersonalista por parte del presidente, quien no se siente obligado a sereficiente en el reparto del agua (no es distribuida todos los días), por lo quela población se queja. Al parecer el presidente ejerce un liderazgopersonalista, considera que la construcción del sistema se hizo gracias a superseverancia, actúa más como dirigente vecinal que como administradordel sistema, no aplica criterio empresarial en la gestión. No hay excedenteen la gestión económica, a pesar de que el sistema es rentable y puedeserlo aún más si hubiera una buena distribución del agua.

Cudapa(Carabayllo)

656 lotes

Inaugurado:Diciembre del2000

Es un sistema mediano, con reservorio apoyado y cisterna enterrada.Atiende a 12 AA HH, de los cuales los más grandes (que representan untercio de los lotes beneficiados) no hacen uso del sistema, por la cercaníaa viviendas que tienen conexión domiciliaria y venden agua a menorprecio que el COVAAP.

El sistema funciona, deja excedentes económicos, tienen un mercadocautivo, por no haber acceso de camión cisterna; y el precio de ventaes menor en S/. 0,30 al que vende el camión cisterna directamente adomicilio.

Existe un administrador que recibe una remuneración fija mensual; seapoyan en los delegados de pileta para la distribución del agua.

Se encuentran en temporada de baja de ventas; con los ingresos actualesllegan a cubrir sus costos de operación.

Keiko Sofía,Villa Rica,Las Casuarinas(Ventanilla)

1310 lotes

Inaugurado:Setiembre del2000

Se trata de dos sistemas grandes para tres AA HH, administrados poruna Empresa Comunal Autogestionaria de Saneamiento Ambiental(ECASAN) conformada por los promotores que participaron en lacapacitación de talleres de gestión empresarial.

La empresa realiza una buena gestión y ha logrado una buena distribucióndel agua; atiende a todos los pobladores de los AA HH (existe un 30% delotes no habitados).

Se ha establecido una estructura de costos por la cual se destina el 18%para pagos de personal, mecanismo que motiva a los operadores a unmayor compromiso para la venta.

Tiene buena administración, reconociendo que si no existe un buen controlen el volumen de agua que recogen en el reservorio y que despachan alos usuarios, no estarán seguros de los egresos e ingresos de dinero porcomercializar el agua. La administración de los sistemas deja excedentes.No hay injerencia de los directivos de los AA HH.

Algunos integrantes del ECASAN inicial renunciaron por considerar queno estaban en capacidad de asumir con responsabilidad los cargos.


84

José Olaya(Ventanilla)

979 lotes

Inaugurado:Julio del 2000

Hay un sistema para un AH. Al inicio enfrentaron problemas técnicos porla mala desinfección del sistema y filtración en los reservorios, que fueronresueltos y reparados. El sistema es relativamente exitoso; puede mejorarsu eficiencia reduciendo costos de operación y administración, así comoprogramando rutas de atención. Venden agua al mismo precio que loscamiones cisternas. Han logrado ganar en la competencia con loscamiones cisternas y atienden a todos los pobladores del AH. La poblaciónestá satisfecha con el servicio recibido.

Cueva de LosTayos(Ventanilla)

504 lotes

Inauguración:Junio del 2000

Hay dos sistemas para un AH, administrado por un COVAAP cuyosmiembros actúan con criterio empresarial. El sistema funcionaeficientemente en lo técnico y lo económico, atendiendo a todos lospobladores residentes. La población acepta el servicio prestado, a pesarde que el precio del agua es el mismo que el de los camiones cisternas, ycolabora en el cuidado del sistema y posibles robos de agua. El COVAAPcolabora con la JD.

CONO SUR

Oasis de Villa-Grupo 3(Villa El Salvador)

580 lotes

Inaugurado:Abril del 2000

Hay dos sistemas de agua para un AH. Inicialmente había un COVAAPpara cada sistema, pero ahora sólo existe uno.

Se perdió la bomba del sistema Nº 2 y se tuvo que llevar una del sistemaNº 1. El COVAAP de la estación 2 colapsó al no poder resolver problemastécnicos y administrativos, pero el dirigente del COVAAP Nº 1 salvó lasituación. Hay buena gestión en la prestación del servicio, gracias a lacapacidad de liderazgo local que pudo subsanar las deficiencias en lacapacitación y acompañamiento. La venta de agua de realiza desde las4:30 de la mañana para ganar la competencia a los camiones cisternas.

Virgen de laCandelaria yAmpliación(Villa El Salvador)

260 lotes

Inaugurado:Enero del 2001

Un sistema para dos AA HH. Ahora el sistema está paralizado, pero esreflotable. Funcionó sólo cinco semanas. Los dirigentes no pudieron resolverproblemas técnicos. Hay interés en dirigentes y pobladores por reflotar elsistema, pero no han tenido buena capacitación en gestión ni han sidoacompañados en su etapa inicial de funcionamiento. Es el típico sistemaque podría ser reflotado a partir de una buena capacitación en gestión yun proceso de acompañamiento inicial.

Los Jardines dePachacamac yLos Laureles(Villa el Salvador)

250 lotes

Inaugurado:Enero del 2000

Un sistema para dos AA HH. Luego de operar inicialmente, estuvoparalizado por cinco meses. El COVAAP no tuvo el acompañamientonecesario, y no pudo resolver problemas técnicos y de gestión.

La JD reflotó el sistema bajo el liderazgo de un vecino que ahora espresidente del COVAAP. Se encuentra operativo por tener un mercadocautivo. Hay una concesión de hecho.


85

Nuevo Paraíso(Villa María delTriunfo)

277 lotes

Inaugurado:Noviembre de1997

Un sistema para un AH. Ha habido problemas técnicos en el reservorio(cota no adecuada). Ha desaparecido el COVAAP (hay poca participaciónvecinal). El secretario general de la JD está a cargo de la administracióny como tal nombró su operador del sistema, manifestándose una concesiónde hecho, en la que no hay transparencia en la gestión. Sin embargo,una clientela cautiva por la dificultad de acceso vehicular, el caudillismode su dirigente, la homogeneidad de su población y su desinterés enparticipar comunalmente permiten buena cobertura y un alto costo delservicio de agua.

La Pradera(Villa María delTriunfo)

392 lotes

Inaugurado:Marzo del 2000

Dos sistemas para un AH. Sólo funciona parcialmente uno de los sistemas,donde tiene un “mercado cautivo”, constituido por 35 lotes de la partealta donde no llegan camiones cisternas. El primer COVAAP fracasópor no poder resolver problemas técnicos y administrativos que sepresentaron al inicio. Ahora el operador se ha constituido en eladministrador de hecho; cuenta con la anuencia de la Junta DirectivaVecinal, a la que rinden cuentas periódicamente. La mayoría de lospobladores, sobre todo en la parte baja, compra agua a los camionescisternas por la oportunidad del servicio más que por su costo o calidad.La población en general no demuestra interés en conocer los detalles dela gestión del sistema.

Hogar Policial, 2ªzona margenizquierda(Villa María delTriunfo)

174 lotes

Inaugurado:Octubre de 1996

Funciona bien. La falta de acceso de los camiones les garantiza continui-dad (hay mercado cautivo). Hay COVAAP que vende el agua más caraque los camiones cisterna y por ello tiene buenas utilidades. Hay capaci-dad de gestión y organización local que supervisa al COVAAP. Han pa-sado varias gestiones y los usuarios han aprendido de la experiencia:ahora seleccionan con criterio más técnico a sus representantes. La re-caudación del COVAAP es utilizada para financiar obras en el AH.

Paraíso Alto(Villa María delTriunfo)

569 lotes

Inaugurado:Mayo de 1995

Un sistema para un AH, pero atiende a otro aledaño. La administraciónestá en manos de un operador que es presidente del COVAAP y reporta ala JD. Hay una concesión de hecho. El sistema inicial (40% redes) fue am-pliado en marzo del 2001. La construcción del nuevo reservorio en terre-nos de otro asentamiento (sin saneamiento legal) obligó a tender redesprovisionales para ellos; actualmente el otro AH no es atendido por elCOVAAP. Para la mayoría de usuarios, su opción de abastecimiento esatenerse al sistema o tener que volver a acarrear agua desde abajo.

Santa Rosa yQuebrada Jazmín(Villa María delTriunfo)

207 lotes

Inaugurado:Julio del 2000

Un sistema para dos AA HH. Se encuentra operativo, facilitado por el difí-cil acceso de los camiones cisternas. Cuenta con un COVAAP que lograremanentes, a pesar de una fuerte competencia con el AH vecino que cuentacon conexiones domiciliarias, y desde donde vende clandestinamente aguaa precios bajos, con los que no puede competir el sistema autónomo deagua. Cabe señalar que ante las demandas hechas a SEDAPAL para queintervenga en el problema, dicha empresa no toma cartas en el asunto.


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Los Aires dePachacamac yAmpliación(Villa El Salvador)

142 lotes


El sistema está paralizado, pero es reflotable. Funcionó dos meses. ElCOVAAP no supo resolver problemas técnicos y administrativos. Al pare-cer no hubo buena capacitación en gestión ni período de acompaña-miento, a lo que se suman contradicciones internas del AH generadaspor dirigentes sin visión de futuro ni capacidad de discernimiento sobrela importancia de la obra ejecutada con participación de la comunidad.


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3. Relación de las organizaciones no gubernamentalesque han participado en la ejecución del Proyecto APPJ

ALTERNATIVA: Centro de Investigación Social y Educación Popular.APDES: Asociación de Promoción y Desarrollo Social.CEPROMUP: Centro de Promoción de la Mujer Popular.CENCA: Instituto de Desarrollo Urbano.CIDAP: Centro de Investigación, Documentación y Asesoría Poblacional.CIDEPROC: Centro de Investigación, Desarrollo de Proyectos y Capacitación.CIPUR: Centro de Investigación y Proyectos Urbanos Regionales.CCODEINGESAECO CIUDADISU CIUDAD: Instituto Desarrollo Urbano Ciudad.IDEAS: Investigación, Documentación, Educación, Asesoramiento y Servicios.IPES: Instituto de Promoción de la Economía Informal.KALLPA: Asociación para el Desarrollo Integral de la Salud y el Desarrollo.MORAYOACA: Oficina de Asesoría y Consultoría Ambiental.SEA: Servicios Educativos El Agustino.SER: Servicios Educativos Rurales.


Documents

de Agua para Pueblos Jóvenes (APPJ) Servicios de agua en ...€¦ · como el tamaño, la opción técnica (reservorios apoyados, elevados, conexión directa a la red de SEDAPAL)